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INFORME DE SEGUIMIENTO
CONCERTADO
Cumplimiento de Horas Lectivas en la Regin Ucayali
del ao 2014
PUCALLPA - 2015
EQUIPO TCNICO
COLABORADORES
REVISIN
Jos Luis Vargas Dvila MCLCP
INSTITUCIONES COLABORADORAS.
GOBIERNO REGIONAL DE UCAYALI
DIRECCION REGIONAL DE EDUCACION
UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE CORONEL PORTILLO
UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE ATALAYA
UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE PADRE ABAD
UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE PURUS
CONSEJO PARTICIPATIVO REGIONAL DE EDUCACION COPARE.
CONSEJO NACIONAL PARA LA INTEGRACIN DE LA PERSONA CON
DISCAPACIDAD CONADIS
ASOCIACION DE PADRES y MADRES DE FAMILIA APAMAFA
MESA DE CONCERTACION PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA MCLCP
UNIVERSIDAD NACIONAL DE UCAYALI UNU
PRESENTACIN
El presente documento se propone presentar los principales hallazgos de la
Comisin de Seguimiento Concertado del COPARE Ucayali sobre el cumplimiento
de las horas lectivas en las IIEE de los distritos de Masisea y Manantay. En esta
oportunidad se entiende como cumplimiento a la entrega del total de horas lectivas
programadas en el ao escolar por cada nivel de Educacin Bsica Regular.
Particularmente, el reporte intenta llamar la atencin sobre los factores que inciden
en el incumplimiento de estas horas en el 2014 y, en consecuencia, en los logros de
aprendizaje que el Programa Presupuestal Logros de Aprendizaje persigue.
El reporte se ha estructurado en cuatro secciones. En la primera, se explica cmo el
COPARE decidi hacer seguimiento al cumplimiento de las horas lectivas, qu
definicin operativa de horas lectivas se usar en el reporte y desde qu nivel de
discusin sobre el problema se asumi la tarea de elaborarlo. En la segunda
seccin se explica la metodologa utilizada para elaborar el reporte. La tercera
seccin presenta los hallazgos sobre el cumplimiento de las horas lectivas. Aqu se
indican el nmero de horas lectivas perdidas, un primer nivel de aproximacin al
valor monetario de la perdida de horas lectivas, los factores que inciden en el
problema y de qu manera las nias, nios y adolescentes estn desprotegidos
frente a este problema. En la cuarta y ltima seccin se presentan las
recomendaciones para debilitar los hallazgos que se han identificado.
La elaboracin del reporte se ha basado en un primer ejercicio de recojo de
informacin en las IIEE de los distritos de Coronel Portillo. Tambin en dilogos con
diversas organizaciones que tienen intervencin directa en las IIEE y pueden
aportar informacin sobre los factores que afectan el cumplimiento de las horas
lectivas. Adicionalmente, se han revisado reportes de especialistas de las UGEL de
Padre Abad y Coronel Portillo, Purs y Atalaya y de las instituciones como UNICEF,
Fe y Alegra, DREU, PELA, CEPCO, PNQW y Defensora del Pueblo.
Este reporte ha sido elaborado por la Comisin de Seguimiento Concertado del
COPARE, conformada por la Direccin Regional de Educacin Ucayali, el Colegio
de Economistas de Ucayali, la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la
Pobreza Ucayali, UNICEF, Fe Alegra, CONADIS, Federacin Regional de APAFA
de la Regin Ucayali y la Central Nacional de APAFAs del Oriente. Sus hallazgos y
recomendaciones fueron presentados, dialogados y aprobados en la asamblea del
COPARE y en el Consejo Ejecutivo Regional de la MCLCP Ucayali.
1IPEBA,
en un ensayo sobre la IIEE rural, destaca algunos de los desafos que enfrentan las escuelas unidocentes y multigrado.
Respecto a las IIEE que prestan servicios educativos a los estudiantes, seala la precariedad de la infraestructura, el limitado
acceso a servicios bsicos, la insuficiente dotacin de materiales de trabajo, el escaso acceso a medios de comunicacin e internet
y el insuficiente acompaamiento de las UGEL en la realizacin de su trabajo pedaggico y administrativo. Respecto a las
condiciones de vida de los docentes, destaca la distancia entre las IIEE y sus hogares, el costo y el esfuerzo fsico de sus
desplazamientos, la vida en soledad y el alejamiento de la familia, la dificultad para acceder a un alojamiento digno y las limitadas
condiciones de las IIEE para proveerlo, el insuficiente acceso de las comunidades rurales a servicios bsicos (agua, luz, desage),
sistemas de comunicacin, medios de transporte, entre otras condiciones, que hacen ms precaria la vida de un docente.
Respecto a su situacin laboral, los docentes del rea rural destacan sus reducidas posibilidades de continuar estudios de
especializacin, escasos incentivos a su desempeo y una baja remuneracin.
Con la finalidad de revelar aspectos crticos del incumplimiento de horas lectivas se han
utilizado unidades de medida como: total del nmero de horas lectivas, costo por horas
lectivas, costo por perdida de horas lectivas, entre otras que evidenciaran la importancia de
concertar en una estrategia concertada para garantizar el derecho a la educacin.
El total del nmero de horas lectivas es por la cantidad de meses (10) que comprenden el
ao escolar e inicia en el mes de marzo y culmina el mes de diciembre multiplicado por el
nmero de horas por mes:
El costo de las horas lectivas se tiene de la divisin entre el costo promedio por docente y las
horas lectivas normadas por docente.
Adems, el costo por perdida de hora lectiva es la multiplicacin de las horas no laborados
injustificadamente por el costo por hora lectiva.
Por ltimo, la informacin sobre la cual se elabora el presente reporte proviene bsicamente
de las IIEE de la UGEL Coronel Portillo. No se pudo utilizar informacin de las dems UGEL
de la regin, debido a que estas no hicieron llegar oportunamente la informacin sobre el
cumplimiento de las horas lectivas en sus IIEE. Adicionalmente, una de las limitaciones
encontradas para hacer un anlisis ms acucioso y profundo fue la desorganizacin de la
informacin y la ausencia de mecanismos y formatos homogneos para el registro del
cumplimiento de las horas lectivas.
II. CONSTATACIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE HORAS LECTIVAS EN LA
REGION DE UCAYALI
2.1 Nmero y costo de horas lectivas perdidas
Del anlisis del cumplimiento de horas lectivas, realizada a la provincia de Coronel Portillo,
como muestra representativa, en razn que aqu se concentra el 67% de las instituciones
educativas, con una poblacin escolar del 75%, se ha detectado una prdida de 5,313
horas lectivas entre los meses de marzo a setiembre del 2014. Este trabajo realizado
corresponde a una muestra del 5 % de docentes de la Unidad de Gestin Local Educativa
de Coronel Portillo y, el costo por la prdida de horas lectivas asciende a s/. 265,650.00
nuevos soles, los cuales no son descontados a los docentes y que significa una inversin
sin retorno para la institucin.
NIVEL
DOCENTES
INASISTENTES
HORAS
HORAS
LECTIVAS
TOTAL HORAS
LECTIVAS NO
ASIGNADAS
LECTIVAS
LABORADAS
POR
ASIGNADAS
INJUSTIFICADAMENTE
DOCENTE
HORAS
LECTIVAS
COSTO PROMEDIO
COSTO POR
DESARROLLA-
POR DOCENTE
HORA LECTIVA
HL
DAS
EBR - INICIAL
30
30
9,000
65
8,935
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 3,250.00
EBR - PRIMARIA
140
30
34,200
1,399
32,841
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 67,950.00
EBR - SECUNDARIA
S/. 188,050.00
170
24
40,800
3,761
37,039
S/. 1,500.00
S/. 50.00
CEBA
30
1,200
10
1,190
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 500.00
CEBE
45
30
13,500
116
13,384
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/.5,800.00
CETPRO
30
600
598
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 100.00
SUPERIOR TECNOLGICO
S/.0.00
S/. 0.00
S/. 0.00
SUPERIOR PEDAGGICO
S/.0.00
S/. 0.00
S/. 0.00
ESFA
S/.0.00
S/. 0.00
S/. 0.00
365
174
99,300
5,313
93,987
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 265,650.00
TOTAL
El anlisis del cumplimiento de horas lectivas est orientado al Programa Presupuestal 090:
Logros de aprendizaje de la Educacin Bsica Regular, el cual est orientado a los niveles
educativos de inicial, primaria y secundaria. En la Tabla N 01 se aprecia que en el nivel de
educacin secundaria existe una prdida de 3,761 horas lectivas por la ausencia de 170
docentes, con un costo de S/. 188, 050.00, que equivale a 71% del total de horas perdidas,
seguido del nivel primario con la prdida de 1,359 horas lectivas por la ausencia de 114 docentes y
un costo de S/. 67,959.00, que equivale al 26%. En el nivel inicial, encontramos una menor prdida,
tanto de horas lectivas como de presupuesto, esto es 65 horas lectivas no laboradas por 30
docentes, con un costo de S/. 3,250.00.
En este anlisis, tambin se ha recogido la prdida de horas lectivas de otras modalidades
educativas, entre ellas de educacin bsica alternativa, educacin bsica especial y educacin
tcnico productiva, sin encontrar informacin en los niveles de educacin superior.
A nivel distrital, segn los reportes de marzo a setiembre 2014, se gasta s/. 43,525.00 nuevos
soles por 3,785 horas pedaggicas que NO se cumplen, donde 3,120 horas se presentan en
el nivel secundario. Debemos indicar que en Masisea, el 45% de la poblacin pertenece a un
pueblo indgena y las comunidades y caseros estn muy dispersos de la capital del distrito y
muchas veces estas dos razones se aducen para explicar muy superficialmente la ausencia de los
docentes; pero la prdida de horas lectivas no es exclusiva al mbito rural, por ejemplo, en el distrito
de Manantay se ha gastado S/. 17,125.00 nuevos soles que se ha gastado en 309 horas donde
56 docentes NO han laborado injustificadamente. Como se aprecia, la problemtica se asocia a
varios factores que iniciaremos a desentramar con las siguientes constataciones.
2.2 Razones administrativas que explican la inasistencia de los docentes en las
instituciones educativas 2
La inasistencia de los docentes de las instituciones educativas obedece a dificultades de
comunicacin e interconexin entre la Direccin Regional de Educacin y la Unidad de
Gestin de Local Educativa Local de Coronel Portillo que motiva el necesario traslado de los
docentes por distintos motivos: cobro de sus haberes, su participacin en capacitaciones,
desastres naturales (inundaciones), gestiones administrativas de la institucin educativa o de la
comunidad, problemas de salud y coyuntura poltica (paros o procesos electorales) durante varios
das y hasta incluso semanas privando el derecho a la educacin de las nias, nios y
adolescentes de la regin.
2 Informacin
10
Cabe sealar, que cada uno de los motivos mencionados es de distinta dimensin, por
ejemplo, el derecho al cobro de sus haberes, enfermedad o gestacin se vincula con
derechos individuales fundamentales que debe gozar todo servidor pblico y la adhesin a
demandas gremiales se vincula con el derecho a la participacin poltica.
En cualquiera de las razones expuestas no deberan impedir el cumplimiento de las horas
lectivas, que sera factible mediante la implementacin del plan de recuperacin de horas.
En este caso, se ha comprobado que no hay planes de recuperacin de horas de clases en
las IIEE seleccionadas.
La centralizacin de las gestiones administrativas en las ciudades capital, impide a los
docentes el cumplimiento de sus horas en los horarios programados por el calendario
escolar debido a que las comunidades y caseros de la regin estn dispersos y alejados
por 1 o 2 das en viaje fluvial y no existen rganos desconcentrados o descentralizados de la
DREU o UGEL donde se realicen gestiones administrativas ms cercanos ocasionando
cortos o largos espacios de ausencia en el aula. Del mismo modo, son razones bastante
tiles para docentes que desean ausentarse y cuentan con todos estos motivos para
argumentar sus ausencias.
2.3 Insuficiente desarrollo de mecanismos e instrumentos de reporte del
cumplimiento de horas lectivas en las IIEE que sirva para el seguimiento y la
toma de decisiones
En el grupo de seguimiento concertado no se encontr informacin organizada y
transparente sobre el cumplimiento de las horas lectivas en las IIEE. Se determin que
stas cuentan con un cuaderno o libro de asistencia que registra el ingreso y la salida de los
maestros. La informacin de este libro sirve a los directores para reportar a las UGEL y la
DRE si los docentes cumplieron o no con las horas lectivas. En caso de cumplimiento, los
docentes reciben sus honorarios completos. En caso de incumplimiento, la informacin de
los directores se utiliza para calcular los descuentos y el menor pago que les corresponde.
Un aspecto importante de este reporte administrativo es que solo registra informacin sobre
las inasistencias o la prdida injustificada de horas. Las inasistencias justificadas no se
registran, porque no se utilizan para calcular los descuentos de los docentes.
En las UGEL, la informacin de los reportes de las IIEE es usada solamente por el rea de
personal, para la elaboracin de las planillas y proceder al pago de los haberes de los
docentes, pero no as para generar informacin sobre las razones del incumplimiento de las
horas lectivas y el diseo de estrategias para atender los factores que lo alientan que se
presentan con ms frecuencia.
11
12
tanto en el mbito urbano como en el rural. Entre las razones de este comportamiento se
han identificado el dbil registro de la informacin de ingreso y salida de los docentes de las
IIEE y la omisin voluntaria del registro por las siguientes razones: a) la buena voluntad del
director de no afectar los ingresos de los docentes; b) la necesidad de sostener un buen
clima institucional, evitando conflictos con el personal; c) evitar el riesgo de ser acusado de
abuso de autoridad y la consecuente deslegitimacin de su cargo y funcin; d) la necesidad
de sostener una identidad magisterial (cuando los directores son miembros del sindicato); y
e) mantener una cadena de favores para ganar el apoyo de los docentes a sus decisiones.
Todas estas razones aluden a un dbil liderazgo directivo, por lo menos en dos de sus
dimensiones, el organizativo y el institucional. En estas dimensiones, la autoridad escolar
tiene la responsabilidad de velar por la atencin del derecho a la educacin de nias, nios y
adolescentes y la vigencia de las leyes y directivas que regulan el manejo del personal en el
sector pblico. En ese marco, cuando los directores no reportan sobre el cumplimiento de
las horas lectivas, estn propiciando que el derecho se vulnere y la institucionalidad del
sistema educativo se debilite.
En el rea rural, el problema puede ser mayor, porque un nmero importante de IIEE de
Ucayali son unidocentes. El director es el nico docente de la IIEE a la vez. l mismo tiene
que regular y reportar el cumplimiento de las horas lectivas, convirtindose en juez y parte
en una situacin de incumplimiento. Es poco probable que l mismo reporte que incumpli
con algunas horas o estuvo ausente de su IIEE.
En el rea urbana, se ha encontrado indicios de que algunos docentes de la muestra de IIEE
seleccionada no cumplen con el total de horas lectivas de la jornada laboral y se ausentan
durante 2 3 horas diarias, pero ello no es informado por los directores. En otros casos,
ocurre que a pesar de la ausencia, el docente firma su ingreso y salida de la IE con el
consentimiento del director.
Tres elementos adicionales se deben considerar en el tema de los directores. Uno de ellos
es que la mayora de las IIEE no hay directores nombrados, sino, sobre todo en el rea rural,
directores encargados. Otro es que muchas veces no ejercen su rol con autonoma ni la
suficiente proteccin de parte del propio sistema educativo. Finalmente, otro es la dbil
formacin y capacitacin que reciben que les permita debatir los aspectos ticos de su
funcin, conocer los instrumentos administrativos que los protegen, y los mecanismos a su
disposicin para lograr una excelente gestin administrativa e institucional como soporte a
su liderazgo pedaggico.
13
3 En el equipo de seguimiento concertado surgi la discusin si el MAPRO (Manual de Procedimientos Administrativos) deba
contener este procedimiento o deba ser el TUPA (Texto nico de Procedimientos Administrativos). Como el servicio educativo
es esencial y la educacin una funcin sustantiva, se opt porque el instrumento que deba contener el procedimiento sea el
TUPA.
4El Plan Institucional Anticorrupcin 2014 2015, elaborado por la Direccin Regional de Educacin de Ucayali, prev que las
familias y los lideres comunitarios tengan iniciativa para proponer un proceso administrativo contra la o el docente ausente
injustificadamente. Pero incluso en este caso no hay procedimientos claramente establecidos
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Esta forma de proceder, desanima a los usuarios, quienes alegan que el sistema educativo
no los protege, sino ms bien les genera la prdida del tiempo y dinero invertidos en el viaje
desde sus comunidades a las cabeceras de las provincias, para hacer gestiones que no
concluyen satisfactoriamente.
Tambin, debe considerarse como perjudicial para los usuarios el hecho que en muchas
ocasiones, los documentos no son procesados y respondidos a tiempo, conforme a lo
establecido en el MAPRO y la Ley de Procedimientos Administrativos N 27444.
La situacin ms grave con relacin a la dbil capacidad de la DRE y las UGEL para atender
los reclamos de los padres de familia se observa cuando las autoridades educativas buscan
proteger a los docentes que incumplen las horas de trabajo.
2.7
Las UGEL y la DREU, durante el presente ao han desarrollado acciones de supervisin del
cumplimiento de horas lectivas muy puntuales y la mayora de las IIEE supervisadas son a
las que se encuentran en el mbito de intervencin de los programas y proyectos
educativos como PREVAED, PELA, Fe y Alegra, UNICEF y otros.
En tal sentido, la supervisin no se vincula con una planificacin concertada entre las UGEL
y las DREU ni con un anlisis de vulnerabilidad de las zonas de mayor afectacin del
derecho a la educacin (comunidades indgenas alejadas y de frontera). Adems, no se
programa ni planifica recursos para la supervisin como una lnea estratgica prioritaria
para el buen desempeo de la gestin educativa.
Asimismo, las comisiones de procesos administrativos que son los rganos responsables
de resolver las situaciones de abandono de cargo o renuncia no estn activas ni
implementadas para un trabajo de verificacin ni de constatacin de la situacin de las
instituciones educativas con respecto a la ausencia de los docentes. Tal situacin
representa una emergencia para garantizar el derecho a la educacin de las nias, nios y
adolescentes de la regin, debido, a que tales son los canales administrativos para la
denuncia de casos de incumplimiento de horas lectivas y/o ausentismo docente.
Igualmente, se ha verificado que la informacin proporcionada a las comisiones se redacta
de forma muy trivial y anecdtica sin profundizar en el contenido de los hechos, de manera
que contribuye a una impunidad.
15
La informacin recogida es brindada por los padres de familia quienes en muchos casos
tienen una carga emocional muy fuerte que impide explicar los hechos con claridad.
Asimismo, la informacin no es sistematizada ni tramitada porque las comisiones de
procesos administrativas estn desactivadas ni tampoco hay claridad en el siguiente paso
de la denuncia (tal como se explic lneas arriba) luego de redactar el informe o memorial
elaborado por el especialista, funcionario o padres de familia.
Por ltimo, un aspecto a resaltar (lo menciona el Plan Institucional Anticorrupcin 2014
2015 DREU) son los actos de corrupcin que se presentan en el poder judicial de Ucayali
ante veredictos controversiales de docente infractores que vulneran el derecho de la
educacin de las nias, nios y adolescentes con su ausentismo a travs del trfico de
influencia a la Comisin de Procesos Administrativos o Poder Judicial.
III.
RECOMENDACIONES
Para atender los desafos identificados por el reporte de cumplimiento de horas lectivas, la
Comisin de Seguimiento Concertado del COPARE formula las siguientes
recomendaciones:
Al Presidente Regional de Ucayali
1. Garantizar las condiciones para la supervisin y monitoreo del cumplimiento de horas
lectivas en las IIEE con la finalidad de identificar los factores que inciden en ello y debilitar
aquellos que promueven la prdida de horas lectivas, avanzando en el desarrollo de un
Sistema Regional de Monitoreo de Cumplimiento de Horas Lectivas que incorpore:
?
El diseo y aplicacin de un formato de reporte que indique, mensualmente, por cada
?
El anlisis de la informacin sobre el cumplimiento de horas lectivas en las diferentes
reas de las UGEL y DREU para determinar qu situaciones deben ser atendidas de
manera inmediata por ellas.
16
?
Fortalecer la alianza con el COPARE, MCLCP, Defensora del Pueblo y dems
17
?
El acceso
a las zonas ms alejadas de la regin es a travs del medio fluvial, por ende, se
recomienda que los equipos itinerantes lleven los servicios en una embarcacin que les
permita trasladarse hacia las comunidades ms distantes y en temporada de verano a las
cabeceras de cuenca.
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2. Acordar con los docentes, padres de familia y lderes de la comunidad los mecanismos
de control del cumplimiento de las horas lectivas y su aplicacin irrestricta, en una
perspectiva de atencin al derecho a la educacin de la niez y la adolescencia, la
mejora de la calidad de la IE y de la acumulacin de mritos para continuar ascendiendo
en la carrera profesional docente. Un visin ms abarcadora del cumplimiento de las
horas lectivas puede ser un incentivo ms movilizador que el descuento en los
honorarios. La participacin de los padres y lderes los convierte en co-garantes del
acuerdo.
3. Colaborar, en el marco de las normas vigentes, con los docentes de la IE en las acciones
de personal que hayan emprendido, pero en una perspectiva de gestin de recursos
humanos, que al mismo tiempo les permita agilizar las gestiones para cubrir las plazas
que quedarn vacantes, sobre todo en los casos de licencia, reasignacin o destaque y
prevenir, as, que las aulas se queden sin docente5. Manejar la informacin sobre las
acciones de personal les permitir hacer control de daos y garantizar la continuidad del
servicio educativo en sus IIEE.
4. Acordar con los docentes y padres de familia un plan de recuperacin de horas lectivas,
en las que se desarrollen actividades pedaggicas para los estudiantes con miras a
fortalecer la adquisicin de las capacidades previstas en sus planes de aula. Este plan
debe definir nmero de horas, distribucin de las mismas en das de recuperacin, el
horario del servicio para nias y nios, las actividades pedaggicas a desarrollar, los
materiales y el reporte de ejecucin de las sesiones adicionales.
5. Informar, en los das de logro y de rendicin de cuentas sobre su gestin, sobre el
cumplimiento de las horas lectivas en la IIEE y las medidas implementadas cuando el
cumplimiento fue menor al programado. Asimismo, explicar a la comunidad educativa
cules han sido las prinicipales causas de la ausencia de de los docentes y las acciones
implementadas para debilitar estas causas.
Al COPARE
Se recomienda:
1. Mantener el cumplimiento de las horas lectivas como parte de su agenda de seguimiento
concertado en Educacin, con la finalidad de velar porque las recomendaciones que se
hacen en el presente reporte se implementen gradualmente por parte del gobierno
regional de Ucayali. Ello implica realizar el seguimiento a la implementacin de las
recomendaciones propuestas en el presente reporte.
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20
UCAYALI
Mesa de Concertacin
Para la Lucha contra la Pobreza