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ESTADOS

DBILES, ESTADOS FUERTES


Joel S. Migdal
Traduccin de Liliana Andrade Llanas
y Victoria Schussheim

Primera edicin, 2011


Primera edicin electrnica, 2012
Los captulos de este libro fueron tomados de State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another:
The State-in-Society Approach: A New Definition of the State and Transcending the Narrowly Constructed World of Rigor, pp. 3-38;
Strong States, Weak States: Power and Accommodation, pp. 58-94; An Anthropology of the State: Struggles for Domination, pp. 97-134.
D. R. 2001, Joel S. Migdal, published by Cambridge University Press, translated with permission
D. R. 2011, Fondo de Cultura Econmica
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ISBN 978-607-16-0858-1
Hecho en Mxico - Made in Mexico

UMBRALES
Coleccin dirigida por
Fernando Escalante Gonzalbo y Claudio Lomnitz
Sucede con frecuencia que lo mejor, lo ms original e interesante de lo que se escribe en otros idiomas,
tarda mucho en traducirse al espaol. O no se traduce nunca. Y desde luego sucede con lo mejor y lo
ms original que se ha escrito en las ciencias sociales de los ltimos veinte o treinta aos. Y eso hace que
la discusin pblica en los pases de habla espaola termine dndose en los trminos que eran
habituales en el resto del mundo hace dos o tres dcadas. La coleccin Umbrales tiene el propsito de
comenzar a llenar esa laguna, y presentar en espaol una muestra significativa del trabajo de los
acadmicos ms notables de los ltimos tiempos en antropologa, sociologa, ciencia poltica, historia,
estudios culturales, estudios de gnero

Prlogo
En las dos dcadas alrededor del cambio de siglo, en la mitad del mundo nos tropezamos con el
problema de la debilidad del Estado. Si se piensa un poco, no debera haber sorprendido a nadie,
puesto que los Estados latinoamericanos, asiticos, africanos, no haban sido nunca especialmente
slidos ni eficientes. No era una novedad. No obstante, desde fines de los aos setenta habamos vivido
bajo la ilusin de que el problema era, no un dficit, sino un exceso de Estado, que el problema era la
presencia de un Estado desproporcionado, cuyo poder haba que limitar, reducir y controlar.
La democratizacin poltica y la liberalizacin econmica eran parte del mismo proyecto, o eso
parec aenton ces. El enemigo en todo caso era un Estado excesivo, autoritario, entrometido, que
distorsionaba la economa y ahogaba la creatividad social. Y bien: en ambas cosas se tuvo buen xito en
casi todo el mundo a partir de los aos ochenta; desaparecieron las dictaduras militares, se establecieron
sistemas ms o menos democrticos, se privatizaron las empresas pblicas, se suprimieron barreras
comerciales Y en ambas cosas se fracas tambin. Ni los sistemas democrticos produjeron gobiernos
estables, legtimos, eficientes, responsables, ni la economa liberalizada produjo empleos de mejor
calidad ni aumento en el poder adquisitivo de los salarios, ni siquiera crecimiento econmico en
muchos casos.
Poco a poco, ao tras ao, en Mxico lo mismo que en Per o Nigeria, se ha ido generalizando la
idea de que el problema de origen est en la debilidad del Estado que no consigue hacerse obedecer,
que no puede imponer el orden legal, que rara vez obtiene los resultados que se propone con leyes,
polticas, inversiones, reglas, incentivos. La idea del Estado fallido, borrosa como es, define mejor que
ninguna otra el clima de opinin en los primeros aos del nuevo siglo. Ahora bien, casi todo lo que se
ha intentado como remedio en las ltimas dcadas ha terminado siendo intil, si no contraproducente:
no parece ser un problema de falta de recursos, ni de falta de personal, de tecnologa o de planeacin.
De modo que progresivamente, a falta de una explicacin mejor, se ha ido imponiendo tambin la idea
de que dicha debilidad es fundamentalmente un problema moral, y que puede resumirse como
corrupcin. En eso han recalado a fin de cuentas los profesionales del desarrollo.
Hay un problema con el diagnstico. La relativa debilidad del Estado se convierte en un asunto
moral, de corrupcin, slo si se supone que la vigencia prctica del Estado, como forma poltica, es una
posibilidad que est siempre disponible, es decir, slo si se supone que lo normal es el ejercicio
soberano, inmediato e incontestado de la autoridad, y el cumplimiento exacto de la ley. Y no: no hay
nada natural en ello. El enfoque de Joel Migdal es acaso el mtodo ms simple, ms claro y ms slido
para entenderlo, y para entender qu es un Estado dbil.
La idea que le sirve como punto de partida es muy simple, pero de una simplicidad engaosa. Se
podra enunciar en una frase: el Estado es parte de la sociedad, y no una entidad separada, distinta, con
lgica propia. Insisto: la idea es muy simple. No es difcil de entender, no es difcil de admitir, casi se
antoja de sentido comn. Pero es una simplicidad engaosa porque esa mnima conjetura abre un
campo de investigacin extraordinariamente extenso y complejo, apasionante. Y obliga a poner en duda
casi todo lo que creamos saber sobre la poltica, el Estado, la corrupcin, el desarrollo.

Si nos tomamos en serio la idea de que el Estado forma parte de la sociedad, entonces tenemos que
estudiarlo no por separado, como una entidad formalmente cerrada y autnoma, con su propia
racionalidad, sino como parte de un proceso mayor, que lo incluye. Y eso, por supuesto, significa que
habr tantas variedades de Estado como sociedades haya, porque el Estado mexicano es en un sentido
fundamental mexicano, lo mismo que el Estado francs es fundamentalmente francs. No es razonable
esperar que funcionen del mismo modo.
En lo que sigue hay tan slo un bosquejo muy general de las ideas de Migdal que me gustara que
sirviese como invitacin a leerlo.
En toda sociedad hay diferentes grupos que compiten entre s para imponer orden. Para imponer
cada uno su versin del orden, se entiende. Es decir que el Estado no es nunca el nico actor capaz de
generar normas. Al contrario, es siempre uno entre varios, muchos actores, ms o menos
institucionalizados, ms o menos formales, de radio ms o menos amplio: iglesias, familias, clientelas,
redes, corporaciones, comunidades Y el Estado no es obvia, natural e inmediatamente superior a
todos los dems actores en esa serie, aunque aspire a serlo. En algunas ocasiones se pueden imponer las
reglas estatales por encima de otras cualesquiera, en algunos campos puede cumplirse la ley con
perfecta regularidad, pero no podemos dar por descontado que vaya a ser as. Cuando sucede, cuando
el Estado logra someter a los dems poderes, es consecuencia de una lucha larga, y cuyo resultado
nunca es definitivo.
Idealmente, el Estado es el nico actor autorizado para sancionar, y por eso se supone que puede
imponer su sistema normativo con mayor eficacia. En eso consiste la soberana, que es el primer
supuesto de toda filosofa poltica occidental del siglo XVIII en adelante. En la prctica, sin embargo, en
cualquier sociedad hay otros actores que controlan recursos ms o menos indispensables y que tienen
por eso capacidad para castigar e imponer sus propias normas, incluso en contra de la ley. Si se piensa
un poco, vienen de inmediato a la memoria sindicatos, caciques, lderes empresariales, intermediarios
de todo tipo, y todos tenemos presentes casos en que de antemano se sabe que no puede aplicarse la
ley, o no del todo, o no sin ciertas concesiones. A veces parece muy razonable, a veces es escandaloso,
pero siempre queda la idea de que es algo excepcional, queda la idea de que lo lgico y normal es que
se imponga el orden estatal directamente. Y no es as.
En los hechos, la autoridad del Estado compite con la autoridad de otros actores, y lo que el Estado
exige a los ciudadanos entra en conflicto con lo que les exigen otros actores. O sea que la vigencia de la
legalidad es siempre discutible, problemtica, y con frecuencia conflictiva. Para entenderlo basta pensar
en la regularidad con que funciona el mercado de drogas en cualquier ciudad europea o estadunidense,
por ejemplo, o pensar en la cantidad de migrantes en situacin irregular en el mercado laboral de la
mitad del planeta, o en la organizacin del comercio ambulante, en el financiamiento de partidos
polticos, en la negociacin de los contratos pblicos o del rescate gubernamental de bancos en quiebra.
En general se olvida o ms bien se deja de lado esa conflictividad porque se supone que es una pura
anomala. Porque impensadamente se asume como criterio de definicin del Estado, incluso como
mnimo, algo parecido al tipo ideal weberiano, incluyendo la territorialidad, la soberana, la legitimidad,
el monopolio de la violencia y la capacidad para exigir una obediencia inmediata e incondicional. La
originalidad de Migdal, lo que hace particularmente fructfero su enfoque, consiste en que adopta como
punto de partida el carcter conflictivo de la legalidad y pregunta a cada paso qu configuracin
concreta resulta de la competencia entre el Estado y los dems actores sociales. Es decir: entiende que el
estudio del Estado tiene que ser siempre un estudio emprico.
La mirada habitual, desde luego la que predomina en el lenguaje de los organismos internacionales
y el de los profesionales del desarrollo, hace abstraccin del orden concreto, y con eso minimiza y hace

casi invisibles los procesos de resistencia y negociacin que implica el ejercicio del poder en cualquier
sociedad, y trivializa la interaccin entre sistemas normativos. Deja fuera de foco los mercados
informales, los mercados ilegales, los sistemas de vnculos clientelistas, familiares, corporativos, y en
general todo el orden social en la medida en que no cabe estrictamente dentro de la ley. Algo de todo
eso sale a la luz cada tanto. Si sucede en un pas de Europa, por ejemplo, es bajo la forma del escndalo,
como si fuese algo nunca visto, casi impensable. Si es en un pas de Amrica Latina, en cambio, resulta
ser un indicador del atraso, de lo que nunca cambia. En ambos casos nos quedamos sin entender en
qu consiste el problema del Estado, la relativa fuerza o debilidad del Estado.
En ese sentido, el trabajo de Migdal pone de cabeza casi todo lo que sabemos sobre la debilidad del
Estado, el atraso y la corrupcin. Y propone una nueva manera de estudiar todo ello: de abajo arriba, a
partir de la prctica. Segn su manera de definirlo, el Estado es un campo de poder acotado por la
amenaza del uso de la fuerza, y configurado a la vez por una imagen y un conjunto de prcticas que no
siempre van en el mismo sentido. Concretamente, configurado por la imagen de una entidad
coherente, autnoma, racional, ajena al conflicto social, y de otra parte por el comportamiento en la
prctica de una larga serie de funcionarios, policas, representantes y autoridades, que slo hasta cierto
punto obedecen a la lgica puramente impersonal, mecnica, que supone la teora.
La imagen del Estado tal como aparece en los textos jurdicos, en los modelos acadmicos, implica
una frontera territorial, que delimita geogrficamente la autoridad, y una frontera social que separa lo
pblico de lo privado, lo que corresponde al Estado y lo que corresponde a la sociedad. En la prctica, el
personal del Estado funcionarios, policas, representantes tiene que confirmar la vigencia de ambas
fronteras, tiene que confirmar la autoridad soberana del Estado, su autonoma y su coherencia frente a
los intereses sociales. Tiene que concretar la idea del Estado. Pero puede hacerlo slo a medias.
La debilidad del Estado se decide ah, en la prctica. Y no es un problema de dinero ni de
capacidad tecnolgica o militar, y tampoco es un problema moral, de corrupcin. Es, en el ms exigente
sentido de la palabra, un problema social.
Todo lo anterior significa, en muy resumidas cuentas, que un Estado es un hecho histrico, que slo
puede entenderse en la prctica y que tiene que estudiarse empricamente. Joel Migdal se ha dedicado
a eso los ltimos treinta aos, a estudiar el complicado sistema de interaccin que forman funcionarios,
polticos y caciques, y que configura eso que, sin mucho pensar, llamamos Estados. Seala un camino
que vale la pena conocer: ste es slo el umbral.
Fernando Escalante Gonzalbo

1
El Estado en la sociedad
Una nueva definicin del Estado
(para superar el estrecho mundo del rigor)
Este artculo enmarca las ideas que me han preocupado en las ltimas dos dcadas. En l tengo cuatro
objetivos principales. En primer lugar, quiero presentar una versin concisa del enfoque de el Estado
en la sociedad, en especial a la luz de la bibliografa que he consultado y que me ha parecido
insatisfactoria. Mi segundo objetivo es el principal para este texto: presento una nueva definicin de
Estado en lugar de la de Max Weber, que tanto se ha usado y que, me parece, ha llevado a los
especialistas por senderos estriles. Tengo la esperanza de que la nueva definicin ofrezca a los
politlogos una manera mejor y ms fundamentada de concebir al Estado y les sugiera lneas de
investigacin innovadoras. En tercer lugar, estos ensayos rechazan de manera implcita lo que se ha
convertido en el mtodo estndar en ciencias polticas y en las disciplinas de las ciencias sociales
relacionadas. Quiero explicar detalladamente cmo abordar mejor la investigacin comparativa y
establecer por qu creo que los cientficos sociales deberan abandonar las anteojeras que han limitado
su trabajo. Por ltimo, quiero mostrar cmo la perspectiva del Estado en la sociedad puede ofrecer
respuestas nuevas y fascinantes a cuestiones ya muy analizadas en estudios comparativos, describiendo
el trabajo de varios acadmicos jvenes que han utilizado este enfoque.

El Estado en la sociedad como enfoque


para estudiar la dominacin y el cambio
La dominacin y el cambio no son de ninguna forma temas originales. Identificar y analizar los
patrones de dominacin las maneras recurrentes en las que algunos usan la violencia, las amenazas y
dems medios para que otros acten de formas que de otra manera no habran elegido, y cundo y
por qu cambian esos patrones, es algo que ha preocupado a los pensadores de todas las pocas y
prcticamente de todas las culturas. Estos temas han estado en el centro de las ciencias sociales
modernas durante los ltimos dos siglos.
En cuanto a m, comenc a estar consciente de estas cuestiones cuando todava estaba en la
universidad, en la tumultuosa dcada de 1960, mientras vea a mi alrededor el mundo volteado de
cabeza. Yo, junto con miles de estudiantes universitarios iguales a m, gritaba consignas, haca plantones
y marchaba, con la esperanza de producir un cambio en la poltica estadunidense sobre Vietnam y, con
el tiempo, de transformar el modo en que se ejerca la autoridad tanto en Estados Unidos como en la
escena internacional. No creo que pueda subestimar el impacto duradero que la Guerra de Vietnam
tuvo en m, especialmente al cultivar lo que se convertira en la preocupacin de toda mi vida: cmo se

establecen, se mantienen y se transforman la autoridad y el poder.


Desde una posicin an ms distante, fui testigo durante mi adolescencia y mis aos de universidad
de una revolucin pica en el mapa del mundo. El derrumbe de los grandes imperios europeos llev a
la aparicin de muchos nuevos Estados en frica y Asia. Los nuevos lderes polticos hacan todo tipo
de enrgicas declaraciones sobre las perspectivas del cambio social dentro de sus fronteras, as como
respecto a su intencin de romper el dominio de las formas de autoridad anacrnicas a nivel
internacional. Era un momento de gran optimismo. Incluso en medio del interminable ruido de fondo
de la Guerra Fra, con sus mensajes no tan sutiles sobre el poder en el mundo sobre la dominacin
gubernamental y la vulnerabilidad personal, la Guerra de Vietnam y el largo proceso de
descolonizacin del que formaba parte me volvieron extremadamente consciente de los patrones de
dominacin y me hicieron confiar en que sera posible ponerles fin a las formas ms perniciosas.
Los libros que devor en esos aos lidiaban a veces de forma explcita, y con mayor frecuencia
implcita con la cuestin de quin hace las reglas que dictan cmo actan los otros, quin impone su
voluntad sobre los otros y cundo se transforman esos patrones. Las obras de ciencias sociales que le
provenan de diferentes campos, y los autores intentaban sentir el pulso del nuevo mundo de la
posguerra. Las ms populares, y probablemente las menos satisfactorias, eran con mucho las obras
derivadas de la teora de los sistemas sociales de Talcott Parsons.[1] El enfoque de Parsons subsume
tanto al Estado como a la sociedad en una amplia concepcin del llamado sistema social, cuyas diversas
partes estn vinculadas por un conjunto de valores unificados y de gran alcance. En ltima instancia, de
acuerdo con el enfoque del sistema social, este conjunto de valores es el que ocupa el lugar principal en
el anlisis del poder, la estructura y el cambio. Parsons destacaba que el estudio de la estructura y el
proceso polticos estaba en el contexto de un anlisis terico general de la sociedad total como sistema
social.[2] Apuntaba que el ncleo de una sociedad, como sistema, es el orden normativo, organizado
dentro de un patrn, a travs del que se organiza colectivamente la vida de una poblacin.[3] Su
anlisis se basaba en el concepto de un singular conjunto de valores y normas sociales que, sostena,
haban internalizado los miembros de la sociedad.[4] Siguindolo, y haciendo una lectura un poco
tendenciosa de Weber, otros especialistas vieron normas y valores que entretejan a las elites e
instituciones del mbito social, poltico, religioso y econmico.
En Estados Unidos, y a veces en Europa, los especialistas caracterizaban la operacin de estas fuerzas
los valores dominantes y sus lazos con las elites e instituciones sociales como pluralismo, la
operacin armoniosa de intereses encontrados y grupos privilegiados. De nuevo, Parsons explica el
fundamento de las teoras pluralistas del periodo: Ninguna sociedad puede mantener la estabilidad
frente a las exigencias y las tensiones variables, a menos que las constelaciones de intereses de sus
miembros se basen en la solidaridad y las lealtades y las obligaciones internas.[5]
En otras partes del mundo, en especial en los pases recin formados de Asia y frica donde se
presuma que estaba ausente esta solidaridad normativa, el foco de inters era el desarrollo de una tica
lo suficientemente poderosa como para transformar las normas e instituciones divergentes
(inarmnicos, con frecuencia vistos como tradicionales e inferiores). La clave para efectuar el cambio
(deseable) era entonces consolidar un consenso normativo que fuera el centro o motor de un sistema
social funcional. Aunque pudiera parecer una tarea de enormes proporciones despus de todo, cul
de todos los conjuntos normativos discrepantes ganara? el problema desapareci por decreto, al
asumirse de forma teleolgica que al final triunfaran inevitablemente los valores occidentales
modernos.
Parsons era el principal socilogo de su poca, pero su influencia se extenda ms all de su
disciplina para alcanzar a otros cientficos sociales. Como estudiante universitario con especialidad en

ciencias polticas, inicialmente me sent atrado por los problemas de dominacin y cambio a travs de
las variantes de la teora de los sistemas sociales, o simplemente de sistemas. Entre los autores de
ciencias polticas ms destacados en esta corriente se encontraban Gabriel A. Almond y David Easton.[6]
Para m, el pensador ms brillante y profundo entre los que promovan esta perspectiva de la
dominacin y el cambio en los nuevos Estados era Edward Shils, un importante colaborador de Parsons
y una persona cuya obra sigue parecindome siempre fascinante y que en gran medida sigue siendo
pertinente.[7] A pesar de su extraordinaria penetracin, Shils tambin cay en trampas teleolgicas,
escribiendo en repetidas ocasiones sobre los centros todava no desarrollados fuera de Occidente.
Shils pareca tener una percepcin intuitiva tanto para las fuentes de autoridad materiales como
para las etreas que muchos otros escritores no perciban. Comprendi que las sociedades no estn y no
pueden estar ligadas slo a travs de relaciones materiales e instrumentales. La conexin de las personas
entre s descansa esencialmente en una nocin trascendental: buscan y crean poderosas nociones
comunes o algn significado en sus relaciones, con lo que forman un fuerte pegamento relacional que
las une. Para l, una comunidad no es slo un grupo de personas particulares y concretas; es, de
manera ms fundamental, un grupo de personas que adquieren significado al encarnar valores que las
trascienden y asumir estndares y normas de los que derivan su dignidad.[8] Yo admiraba la forma en
que Shils, como acadmico abocado al anlisis secular, no se intimidaba con el difcil tema de lo
trascendental, al integrar en el centro de su anlisis la manera en que la gente busca mayor significado
en su vida y en sus relaciones con los dems. Comenc a pensar que las conexiones sociales van, ms
all de los factores cognitivos, a los afectivos, de las dimensiones instrumentales a las emocionales.[9] Y
sigo sintiendo que las ciencias sociales han cometido un gran error al ignorar fenmenos como la
revelacin y la redencin, que han desempeado un papel central en la historia de la humanidad. Slo
un puado de importantes acadmicos, como el brillante jurista Robert Cover, han hecho de la
revelacin una parte esencial de su pensamiento.[10] Weber hizo algunas referencias al papel central de
la redencin pero no le dio seguimiento a su importancia en el Estado moderno. Para Shils y otros que
se ocupan de cosas como la creacin de significado compartido, incluyendo los sentimientos de la gente
sobre el propsito de la sociedad y el lugar que ocupan en ella, se entenda que forjar lazos sociales por
medios no instrumentales excluye al mismo tiempo que incluye, estableciendo lmites que determinan
quin es parte de la sociedad y quin est fuera de ella.
Una dificultad que tuve con Shils y con otros fue la manera en que su uso del enfoque de sistemas y
sus similares desdibujaba la sede de la autoridad. En sus clebres ensayos sobre el centro y la periferia,
por ejemplo, Shils vea la fuente de autoridad y de cambio como algo inherente al brebaje mgico de
elites, instituciones y valores compartidos.[11] Sin embargo, el origen y la coherencia de esta frmula,
particularmente de los valores compartidos, parecan ser misteriosos. De alguna manera todo converga
y despus el brebaje mgico usaba sus poderosas ideas, recursos y gente para derramarse, incorporando
en su camino a otros menos poderosos que se regan por conjuntos diferentes de reglas. Todo me
pareca bastante escurridizo.
Cuando ingres al posgrado, en 1967, entr en contacto con una escuela diferente, encabezada por
quien sera despus mi asesor de tesis, Samuel Huntington. En la dcada de 1960 Huntington, junto
con algunos otros, como J. P. Nettles, insisti en que donde haba que buscar el origen del poder para
imponer el orden era especficamente en las instituciones polticas. Despus de una digresin sobre la
teora de la dependencia y la de los sistemas mundiales, las cuales insistan en la importancia de tomar
en cuenta las relaciones de poder internacionales para llegar a entender el propsito de comprender la
dominacin y el cambio en cualquier sociedad, la teora de las ciencias sociales regres a la mente de
Huntington a finales de los setenta y en los ochenta. Los autores comenzaron a insistir en que el Estado

deba ser visto como una organizacin que mantiene un estatus especial y autnomo; ha sido, de hecho,
la sede del cambio.[12] En realidad esa premisa sigue siendo parte poderosa de las teoras sociales y
polticas hasta nuestros das, expresada en el estatismo, el estructuralismo, las teoras de la eleccin
racional, el neorrealismo y dems. Con frecuencia se han analizado la dominacin y el cambio como
parte de un proceso en el que el Estado es el eje. Por medio de la ley, la burocracia, la violencia y otros
medios contina el razonamiento, el Estado moderno ha restructurado el comportamiento de la
gente y, por extensin, su sentido de quines son.
La lnea ms importante de crticas de los nuevos escritos en torno al Estado contra los modelos de
sistemas sociales y las teoras marxistas era su incapacidad de distinguir analticamente entre el Estado
con su papel en apariencia central en la definicin de las relaciones sociales y la identidad personal
y los dems sectores de la sociedad. Antes bien, los crticos asuman la existencia del poder y la
autonoma del Estado para determinar los patrones de comportamiento y la estratificacin.[13] El
argumento de los tericos del Estado era que los Estados no se combinan simplemente en una variedad
de instituciones manejadas por la elite en trminos de Parsons, lo poltico debe articularse de modo
sistemtico con los dems subsistemas,[14] sino que destacan como organizaciones autnomas
sumamente poderosas por derecho propio. Representaba un llamado a los investigadores para que
trasladaran su atencin del sistema social general hacia el papel exclusivo del Estado en la elaboracin
de reglas y la realizacin del cambio social. Al hacerlo, los tericos del Estado se proponan pasar del
nfasis en la armona o el consenso al centro de los conflictos entre un Estado obstinado y otras
agrupaciones de la sociedad. Al igual que los tericos de los sistemas, los especialistas que se centraban
en el Estado tomaron mucho de Max Weber. No obstante, el Weber que seguan era el que haca
hincapi en la conceptualizacin del Estado como una organizacin autnoma con medios
extraordinarios para dominar.
En 1974, un par de aos despus de doctorarme, impart un seminario a cinco estudiantes de
maestra de la Universidad de Tel Aviv, en Israel, donde tuve mi primer puesto como profesor. El curso
analizaba la ciudad y su papel en el cambio social y poltico a lo largo de la historia. Estudiamos la
centralidad de la ciudad en la imaginacin popular y, directa o indirectamente, en las diferentes teoras
del cambio y la dominacin propuestas por las ciencias sociales. Creo que mis aos en Israel, incluyendo
las tres traumticas semanas de la Guerra de Iom Kipur y su larga y dolorosa secuela, as como los
meses que estuve en las ciudades de la Cisjordania ocupada realizando la investigacin para un libro,[15]
inconscientemente me llevaron a dudar de muchos de mis supuestos sobre cmo se ejerce la autoridad
y cmo cambia.
A pesar del poder casi mtico del Estado israel, especialmente despus de su rotunda victoria en seis
das contra tres Estados rabes en 1967, descubr que la situacin de las ciudades palestinas ocupadas
por aqul guardaba slo un ligero parecido con sus polticas cuidadosamente diseadas. La misma
impresin de una disyuncin entre la voluntad de los dirigentes del Estado y los resultados reales de su
poltica me asalt durante y despus de la guerra de 1973, cuando estaba sentado en Tel Aviv pegado a
la radio, y despus, cuando visit ambos frentes, los Altos del Goln y el Canal de Suez. No le fue mejor
a los Estados Unidos con sus polticas en Vietnam. Tambin por esos mismos aos asist a una
conferencia de Seymour Mann, invitado de la universidad, quien sostena que, si bien el programa
Model Cities[*] en los Estados Unidos haba puesto en marcha un cambio poltico y social sustancial en
las zonas urbanas, los resultados eran muy distintos de los que haban planeado o previsto los
responsables de la poltica.
Comenc a sentirme cada vez ms incmodo con lo que estaba enseando en ese seminario despus
de la Guerra de Iom Kipur. Durante una de las sesiones me impact pensar que los escritos de las

diferentes escuelas de las ciencias sociales podan haber estado planteando sus interrogantes de una
manera poco til. Se preguntaban implcitamente dnde podran encontrar ese centro, Estado o
conjunto distintivo de instituciones que supiera cmo tratar a la poblacin, que fuera capaz de crear y
de imponer reglas para la vida cotidiana y que, al hacerlo, moldeara la forma en que la poblacin se
comprende a s misma. Una vez que se descubriera ese sitio mgico, ste revelara los secretos
materiales o culturales, dependiendo de la teora, que podran decirnos cmo se establecen los patrones
de dominacin y cmo cambian. Se asuma que la ciudad, el centro, el ncleo, el Estado o la clase social
dominante alguna sede integrada de autoridad tendra ideas y recursos superiores que podra usar
para hacer extensiva su voluntad a toda la sociedad.
Aquellos sobre los que se acta, los objetos de control, desempeaban un papel pequeo en las
teoras; eran los que cambiaban, eran los receptores pasivos de las reglas de otros. Con frecuencia se los
consideraba una masa ablica. Slo ms tarde las teoras subalternas del sur de Asia y los trabajos de
especialistas como James C. Scott cuestionaran esas perspectivas. En 1974 los cientficos sociales
occidentales parecan casi unnimes acerca de la mecnica de la dominacin y el cambio, que
descartaba el papel activo de las masas. Ms all de eso, se preguntaban lo mismo por qu algunas sedes
de autoridad funcionaban ms y otras menos,[16] que por qu algunos Estados asuman formas
particulares, como la democracia, y otros no,[17] etc. Incluso algunos marxistas de diversos matices
parecan reservarles un papel a las clases ms bajas slo en las revoluciones cruentas, no en los patrones
cotidianos de dominacin.
Les suger a los participantes del seminario que la mejor manera de entender la dominacin y el
cambio no era, posiblemente, en trminos de los productos de sedes deliberadas y orientadas a ciertos
objetivos, con recursos abrumadores y abundantes ideas, como el Estado, que es lo que encontramos en
las teoras preponderantes. Quiz deberamos observar mltiples sitios para entender la dominacin y el
cambio, as como resultados que no correspondan a ninguna de las polticas diseadas por las partes.
Les dije a los alumnos que las consecuencias no buscadas de los mltiples conflictos de la sociedad
sobre las reglas de quin deberan aplicarse, qu ideas deberan predominar explicaran ms, tal vez,
sobre la dominacin y el cambio, que las teoras existentes.[18] Los Estados (o cualquier otro sitio
integrado de recursos e ideas) entablan batallas campales con otras figuras y grupos poderosos con
formas muy arraigadas de hacer las cosas. En ocasiones el poder de estas otras formaciones sociales
resulta obvio, como ocurre con la capacidad para negar un crdito muy necesario; a veces est
disimulado, como el ostracismo en una comunidad pequea. En cualquier caso, las luchas por los
ingresos u otros bienes y por decidir qu ideas deberan predominar son violentas y reales.
En Israel, despus de las guerras de 1967 y 1973, estos conflictos eran intensos y generalizados. Los
estudiantes los presenciaban a diario en forma de huelgas espontneas de los trabajadores, el
establecimiento repentino de asentamientos ilegales en Cisjordania, la resistencia de numerosas parejas
a las bodas religiosas por mandato del Estado, las marchas de los llamados Panteras Negras que
protestaban contra la dominacin asquenaz, actos aislados de resistencia de los palestinos en los
territorios ocupados y mucho ms. Israel era un caos, y los tipos de conflictos que eran difciles de
detectar antes de estas dos guerras ahora salan a la luz y era imposible pasarlos por alto. Me preguntaba
si los conflictos que subyacan a estos actos, as como las coaliciones que se formaban a su alrededor,
podran decirnos mucho ms sobre los patrones de dominacin y cambio que los designios y objetivos
de entidades o actores individuales, por poderosos que fuesen. De hecho, podra el Estado israel,
aparentemente inflexible, seguir siendo esencialmente el mismo despus de librar estas difciles batallas
internas? (La respuesta pronto quedara en claro: no podra.)[19]
Por supuesto, durante el seminario no poda imaginarme que mis preguntas a los alumnos me

llevaran a pensar y escribir sobre estas cuestiones durante el siguiente cuarto de siglo. De hecho, las
ideas generadas en esa clase resultaron ser la semilla del enfoque del Estado en la sociedad, as como el
origen de una definicin revisada de Estado. Mi nfasis estar en el proceso: en las luchas en curso
entre coaliciones cambiantes y las reglas de conducta diaria. Estos procesos determinan cmo las
sociedades y los Estados crean y mantienen distintas formas de estructurar la vida cotidiana; la
naturaleza de las reglas que gobiernan la conducta de la gente, a quin benefician y a quines ponen en
desventaja; qu elementos unen a las personas y cules la dividen; qu significado comparte la gente
acerca de sus relaciones con los otros y su lugar en el mundo. Estos procesos tambin determinan las
formas en que se cuestionan y se cambian las reglas y los patrones de dominacin y subordinacin.
Mi visin del funcionamiento interno de la dominacin y el cambio empieza con el axioma de que
en ningn lado existe un conjunto nico e integrado de reglas, ya sea codificadas en la ley del Estado,
santificadas como escrituras religiosas o consagradas como reglas de etiqueta para la conducta cotidiana.
Simplemente en ninguna sociedad existe un cdigo universal indiscutible en la ley, la religin o
cualquier otra institucin para guiar la vida de la gente. El modelo del Estado en la sociedad aqu
empleado se centra en las interacciones cargadas de conflictos de mltiples conjuntos de directrices,
formales e informales, que establecen cmo actuar y que son promovidas por diferentes agrupaciones
de la sociedad.[20] Estas mltiples agrupaciones, las cuales usan recompensas y sanciones sutiles y no tan
sutiles incluyendo a veces la violencia para tratar de conseguir lo que quieren, incluyen conjuntos
laxos de personas as como organizaciones sumamente estructuradas con mltiples recursos a su
disposicin. En resumen, todas las sociedades tienen batallas en curso entre grupos que promueven
diferentes versiones de cmo debera comportarse la gente. La naturaleza y los resultados de estas
luchas dan a las sociedades su estructura y carcter distintivos.
En este sentido, los Estados no difieren de cualquier otra organizacin formal o de las agrupaciones
sociales informales. Sus leyes y regulaciones deben competir con otros tipos muy diferentes de
comportamiento sancionado, con frecuencia con resultados completamente inesperados para las
sociedades que los Estados pretenden gobernar y para los Estados mismos. Michel de Certeau capta
esta dinmica en la lucha oculta de los pueblos indgenas de Amrica del Sur contra los colonizadores
espaoles.
Sumisos y hasta aquiescentes, a menudo estos indios hacan de las acciones rituales, de las representaciones y de las leyes que les eran
impuestas algo diferente de lo que el conquistador crea obtener con ellas; las subvertan no mediante el rechazo o el cambio, sino
mediante su manera de utilizarlas con fines y en funcin de referencias ajenas al sistema del cual no podan huir.[21]

Los fracasos o los resultados desiguales de las polticas del Estado no se explican slo por las polticas
mal diseadas, los funcionarios incompetentes o los recursos insuficientes. Los Estados deben competir
con grupos opositores, algunos de los cuales son discreta e indirectamente subversivos, como los
indgenas que cita De Certeau, mientras que otros son abiertamente contenciosos. Esas mltiples
agrupaciones de la oposicin han creado coaliciones para fortalecer su postura, y stas se han
introducido en la estructura de los propios Estados. Las luchas resultantes entre las coaliciones tuvieron
su costo: la implementacin de las polticas de Estado y las consecuencias para la sociedad terminaron
siendo muy diferentes de los planes originales del Estado. Hasta los planes nacionales ms enrgicos,
como lo demostr Scott en su discusin de los designios del modernismo, pueden llegar a convertirse
en insensateces desastrosas.[22]
Algunas de las dificultades para reconocer las limitaciones de los Estados provienen de ideas
populares sobre stos y de los modos convencionales en que los han entendido las ciencias sociales. En
la prensa y en el discurso cotidiano se ha representado al Estado como si fuera un cuerpo coherente,

integrado y orientado a ciertos objetivos. De manera antropomrfica, los medios noticiosos han
subrayado la coherencia total del Estado, su singular modo de pensar (China neg hoy). Adems,
los dirigentes del Estado han promovido implacablemente la idea de que el mismo, como entidad
propositiva y coherente, es una representacin del significado trascendental al que se refera Shils en sus
ensayos: el Estado es la encarnacin de la nacin o de la gente, y sus reglas La Ley tienen una
santidad especial.[23] Como observ un activista egipcio al criticar el arresto de un socilogo que
supuestamente haba difamado a Egipto al referirse en un documental al fraude electoral: El
gobierno ha convencido al pueblo de que Egipto y el gobierno son una y la misma cosa.[24] Aunque esa
nocin ha sido refutada a menudo (por ejemplo, la declaracin de la gente de ser fiel a una ley
superior), ha tenido un efecto considerable en el pensamiento popular. De hecho, la gente caracteriza a
los dems por su aceptacin de esa Ley singular, por ejemplo: Ella es una ciudadana respetuosa de la
ley, pero l es un transgresor de la ley. La cualidad trascendental de la Ley, entonces, se representa no
slo en su papel de conectar a las personas, convirtindolas en El Pueblo, sino tambin en su cualidad
moral fundamental como forma correcta de comportarse.
Muchos de los mismos elementos que se encuentran en el pensamiento popular han aparecido
tambin en la bibliografa de las ciencias sociales con un giro ligeramente distinto. Weber, que tan larga
sombra ha proyectado en las ciencias sociales del siglo XX, ofreci lo que ahora se ha convertido en una
definicin clsica de Estado. sta an goza de gran aceptacin como la manera de entender a los
Estados de hoy. Primero, escribi, el Estado moderno es una asociacin obligatoria que organiza la
dominacin.[25] Para l, el Estado [] es una relacin de dominio de hombres sobre hombres basada
en el medio de la coaccin legtima (es decir: considerada legtima).[26] En su afirmacin ms citada,
El Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio reclama para
s (con xito) el monopolio de la coaccin fsica legtima.[27] Weber supona que los Estados son
asociaciones orientadas a ciertos objetivos, pero, como pueden contener objetivos encontrados, prefiri
definirlos en trminos de sus medios (el uso de la fuerza). Para l los Estados son asociaciones
propositivas con intenciones diversas pero medios similares.
Aunque Weber coloc con prudencia entre parntesis las palabras con xito en la cita anterior, en
la prctica todos los tipos de Estado, tanto los que tienen xito al monopolizar la violencia como los que
no, han aparecido en los estudios de ciencias sociales como si fueran organizaciones propositivas y muy
unidas, con objetivos autnomos, que usan la violencia y la legitimidad como herramientas eficaces
para mantener el control social e implementar polticas. Weber fue mucho ms exacto que muchos que
siguieron sus supuestos. Tuvo el cuidado de observar lo limitada que era en realidad la experiencia de
los Estados que centralizan y monopolizan con xito la violencia. Otros, desafortunadamente, ampliaron
el supuesto bsico de que, con recursos extraordinarios a su disposicin, cualquier tipo de Estado
controla el uso de la violencia, la amenaza de violencia y otros medios para inducir a las personas que se
encuentran en su territorio a someterse o incluso a adoptar una serie casi interminable de leyes y
regulaciones.[28] A estas reglas se les confiere una singularidad (de nuevo La Ley), y el papel del Estado
es construir el Gobierno de la Ley.[29]
Cuando se intenta analizar Estados individuales y patrones particulares de dominacin, surgen
varios problemas serios en cuanto a cmo han usado los especialistas la definicin de Weber. El nfasis
en el monopolio enmascara situaciones en las cuales la autoridad es fragmentaria y disputada. Incluso
una palabra como legtimo desva la atencin de formas de autoridad en conflicto o del desacuerdo
con las formas dominantes de autoridad. Los especialistas rinden tributo al hecho de que Weber sin
duda no se estaba refiriendo a todos los Estados sino que slo intentaba crear un Estado ideal tipo,
heurstico. Sin embargo, el uso que hace Weber de un Estado ideal tipo que monopoliza la fuerza

legtima y gobierna por medio de una ley racional les deja muy pocas formas de referirse a los Estados
de la vida real que no cumplen este ideal. Los Estados reales son desviaciones del ideal o versiones
corrompidas del mismo.
La definicin de Weber tiene al Estado trabajando a toda mquina y, aunque por supuesto no
pretenda que se tomara el tipo ideal como tipo normal, eso es precisamente lo que ha sucedido en la
investigacin posterior. Desde luego, en la sociedad humana real ningn Estado puede hacer todo lo
que puede un Estado ideal, como deja perfectamente en claro Weber. Han existido diferencias enormes
entre los Estados en relacin con los recursos que controlaban sus lderes y funcionarios para obtener
recursos y para lograr una distribucin sesgada de oportunidades econmicas (entre otras); en la mera
cantidad de ingresos que podan obtener mediante impuestos, ayuda, imposicin de cuotas, etc.; en la
eficacia para garantizar que los recursos terminaran en las manos que se quera; en la coherencia
interna que ponan de manifiesto al decidir a quines favorecer, y en los medios que usaban para lograr
la distribucin selectiva de recompensas. Esas diferencias entre Estados son sumamente importantes
(para los estudiosos del Estado estas variaciones han sido la base de la poltica comparada).
No obstante, con la definicin de Weber como punto de partida la diferencia se puede medir slo
como distancia del tipo ideal. Mientras la idea que se tiene del Estado sea uniforme y constante, la
variacin de los Estados, incluso el fracaso de algunos, slo puede expresarse en trminos de desviacin
del estndar. Si los Estados reales se quedaban por debajo del estndar, como sola ocurrir, haba que
inventar todo tipo de excusas para expresar el espacio entre la prctica real y el ideal. Trminos como
corrupcin, debilidad y capacidad relativa implicaban que las formas en las que las cosas
funcionaban realmente eran de alguna manera exgenas al modelo normativo de lo que son, o
deberan ser, el Estado y sus relaciones con la sociedad. La comparacin se hace al especificar y medir la
desviacin de la norma o del ideal. La capacidad del Estado se mide con una vara cuyo extremo es una
variante del Estado ideal de Weber.
El supuesto de que slo el Estado crea o debera crear reglas, y que slo l mantiene o debera
mantener los medios de violencia para hacer que la gente obedezca esas reglas, minimiza y trivializa la
rica negociacin, interaccin y resistencia que ocurre en toda sociedad humana entre mltiples sistemas
de reglas. Plantea una sociedad humana donde una organizacin increblemente coherente y compleja
ejerce una extraordinaria hegemona de pensamiento y de accin sobre el resto de las formaciones
sociales que se intersecan en ese territorio. No brinda ninguna forma de teorizar sobre el terreno en el
que compiten los diversos conjuntos de reglas, excepto formularlas en negativo, como fracasos o Estados
dbiles, o incluso como no Estados. En resumen, considerar el Estado ideal de Weber como el Estado
normal confunde tanto como lo que aclara, al comparar continuamente a los Estados reales con la
versin ideal de lo que los Estados son o deberan ser.

Una nueva definicin de Estado


El enfoque del Estado en la sociedad que se ofrece aqu sugiere una definicin de Estado diferente de la
de Weber. El Estado es un campo de poder marcado por el uso y la amenaza de violencia y conformado
por 1) la imagen de una organizacin dominante coherente en un territorio, que es una representacin de
las personas que pertenecen a ese territorio, y 2) las prcticas reales de sus mltiples partes.
Los Estados reales estn determinados por dos elementos, imgenes y prcticas.[30] stas pueden
estar sobrepuestas y reforzarse entre s, o pueden ser contradictorias y mutuamente destructivas. La

imagen ha tendido a ser homloga de un Estado a otro, en especial la imagen del Estado moderno que
tiene sus orgenes entre los siglos XV y XVII en el noroeste de Europa y que lleg a abarcar el mundo
entero en la ltima mitad del siglo XX. A la inversa, las prcticas han tendido a ser diversas y, aunque
sin duda hay patrones comparativos reconocibles, no es posible clasificarlas con precisin.
Primero es la imagen. Tomo esta idea de Shils, quien us el trmino para describir el centro, no el
Estado. La imagen deca Shils amalgama las numerosas instituciones a las que pertenecen los
actores, y en pro de las cuales ejercen la autoridad, en la imagen de un centro de la sociedad dominante
y nico.[31] En esta definicin la imagen del Estado es la de una entidad autnoma, integrada y
dominante que controla, en un territorio determinado, la creacin de reglas, ya sea directamente a
travs de sus propios organismos o indirectamente permitiendo que otras organizaciones autorizadas
negocios, familias, clubes y similares generen ciertas reglas de alcance limitado.[32]
La imagen implica percepcin. Aqu la percepcin del Estado es la que tienen quienes estn dentro
y fuera del territorio que consideran suyo como principal y ms adecuado creador de reglas dentro de
sus lmites territoriales. En ese sentido, la percepcin asume una entidad nica que es bastante
autnoma, unificada y centralizada. Aunque todos reconocen la complejidad y vastedad de esta
organizacin que sus partes no siempre trabajarn en perfecta armona, que la imagen es un retrato
que no muestra todas las imperfecciones, la imagen del Estado induce a la gente a percibir sus
componentes como si estuvieran genricamente integrados y actuaran en conjuncin entre s.
La imagen postula una entidad que tiene dos tipos de fronteras: 1) fronteras territoriales entre el
Estado y otros Estados, y 2) fronteras sociales entre el Estado sus organismos y actores (pblicos) y
aquellos sujetos a sus reglas (privados). Mientras que para ciertos grupos limitados, como determinadas
tribus nmadas, las fronteras territoriales parecen no existir, para la mayora, desde viajeros hasta
importadores, las lneas de los mapas escolares representan con claridad imgenes bien definidas de
cmo est estructurado geogrficamente el mundo. Weber tena razn al decir que el territorio es
una de las caractersticas del Estado.[33]
Ms an, la imagen de fronteras territoriales que separan los espacios de control de los diferentes
Estados se ampla por la nocin comn de que esos Estados encarnan de algn modo al pueblo que est
dentro de sus fronteras; a esto me refera como una representacin en la definicin dada ms arriba. De
este modo, no parece incongruente leer en el peridico sobre un primer mandatario que habla por el
pueblo, como si las fronteras del Estado manifestaran alguna unidad subyacente entre quienes
ocupan el territorio. En la imagen, el Estado, aunque separado de la poblacin general del territorio,
como se comentar dentro de un momento, es la encarnacin de esa poblacin, como se ve en los votos
de las Naciones Unidas, la diplomacia entre los Estados o cualquier cantidad de juicios en una
jurisdiccin. Esta representacin significa que las fronteras territoriales sirven a la vez como lmites del
control del Estado y como delimitacin de un pueblo conectado. Retomar esta cuestin de la conexin
del pueblo en breve.
Adems de las fronteras territoriales, el segundo tipo de frontera que incluye la imagen del Estado
es una frontera social, que separa al Estado de otros actores y fuerzas no estatales, es decir privados.
Weber apuntaba que la separacin de lo pblico y lo privado l consideraba en particular la ley
pblica y la privada es una caracterstica distintiva del Estado moderno, burocratizado. La separacin
conceptual de la ley pblica y la privada presupone la separacin abstracta entre el Estado, en cuanto
portador abstracto de los derechos de mando y creador de las normas jurdicas, y todas las
atribuciones personales de los individuos.[34]
El Estado no slo est separado, est elevado. Es decir, su representacin del pueblo lo distingue de
todas las dems entidades, lo que en la imagen no puede significar ms que intereses particulares. Slo

el Estado es la representacin general de la unidad del pueblo, que se deriva de su conexin


subyacente.
Despus de la imagen, el segundo aspecto clave de la definicin del Estado son las prcticas. El
desempeo cotidiano de los organismos y actores del Estado, sus prcticas, puede reforzar la imagen del
Estado o debilitarla; puede consolidar o neutralizar la nocin de las fronteras territoriales y las que
existen entre lo pblico y lo privado.
Innumerables prcticas han fortalecido la imagen de que los separadores territoriales de los mapas
son reales y efectivos. Los dirigentes nacionales han empleado visas, pasaportes, mojones, enrejados y
bardas elctricas, polica fronteriza, ejrcitos, mapas oficiales y libros de texto escolares, entre otras
cosas, para demarcar el territorio que el Estado pretende gobernar. Esta lista deja en claro que la
amenaza o el uso de la violencia est detrs de muchas de sus prcticas. Adems, las prcticas de los
que estn fuera de la entidad del Estado tambin pueden reforzar y validar la imagen de que las
fronteras que aparecen en los mapas son reales. Las Naciones Unidas, por ejemplo, han dado a los
Estados que mantienen control sobre un territorio especfico un asiento entre los otros Estados del
mundo.
Asimismo, las prcticas pueden servir para reconocer, reforzar y validar de numerosas maneras no
slo el elemento territorial del control que ejerce el Estado, sino tambin la separacin social entre el
Estado y otras formaciones sociales (la divisin entre lo pblico y lo privado). Las ceremonias, como una
coronacin o una toma de posesin, por ejemplo, han afirmado solemnemente la separacin. Lo mismo
se ha hecho al restringir ciertas labores del Estado a espacios especiales, como tribunales, ayuntamientos
o edificios federales. De estas y otras muchas formas se ha subrayado la imagen del Estado como un
cuerpo social distinto, incluso superior.
Creo que Foucault intent probar la relacin a menudo anmala entre la imagen y la prctica,
incluso cuando las prcticas tienden a reforzar la imagen o el mito del Estado:
Sin embargo, el Estado, sin que sea ms probable hoy que en cualquier otro momento de su historia, no tiene esta unidad, esta
individualidad, esta funcionalidad rigurosa, ni, hablando francamente, esta importancia; tal vez, despus de todo, el Estado no sea ms
que una realidad compuesta y una abstraccin mitificada, cuya importancia es mucho ms limitada de lo que muchos de nosotros
pensamos [] Son las tcticas del gobierno las que hacen posible la definicin y redefinicin continua de lo que est dentro de la
competencia del Estado y lo que no, lo pblico versus lo privado, etc.; de este modo, el Estado slo puede entenderse en su supervivencia
y en sus lmites con base en las tcticas generales de la gobernabilidad.[35]

Aunque Foucault separa las prcticas, o lo que l llama las tcticas de la gobernabilidad, de la
imagen, an tiende a ver esas prcticas como reforzadoras de la abstraccin mitificada, la definicin
aceptada de lo que el Estado puede hacer y la distincin percibida entre lo pblico y lo privado. No
obstante, las prcticas tambin pueden ir en contra de estos mitos y percepciones. Lo que incluye mi
definicin de Estado, permitiendo que surjan nuevas lneas tericas, son precisamente esas prcticas
esos actos convertidos en rutina que afectan la imagen de un Estado dominante y coherente, y
neutralizan las fronteras territoriales y las que existen entre lo pblico y lo privado. Con frecuencia las
prcticas se enfrentan a la imagen. Bertrand Russell capt bellamente la distincin entre imagen y
prctica: Tenemos, en efecto, dos clases de moralidad, una junto a la otra, una que predicamos pero
no practicamos, y otra que practicamos pero rara vez predicamos.[36] Russell seal la ruptura entre la
imagen y las prcticas al hacer nfasis en la moralidad. Mientras la imagen del Estado implica una
moralidad singular, una manera estndar, de hecho la manera correcta, de hacer las cosas, las prcticas
denotan mltiples tipos de desempeo y, posiblemente, algo de controversia sobre cul es la forma
correcta de actuar.
Estas prcticas no han sido simples desviaciones de la (buena) conducta normativa tal como la

proponen los cdigos del Estado. Han sido cdigos morales por derecho propio, que compiten con lo
expresado en la imagen del Estado por el predominio en el reclutamiento de funcionarios para las
oficinas pblicas, la distribucin de los recursos del Estado, la discrecionalidad en la aplicacin de
regulaciones y mucho, mucho ms. Jean-Franois Bayart, Stephen Ellis y Batrice Hibou distinguieron
muchas de estas prcticas en un libro reciente e innovador sobre frica, La criminalisation de ltat en
Afrique.[37] Aunque los autores dieron una definicin tcnicamente restringida de lo que entendan por
criminal, creo que es una palabra poco afortunada en este contexto, ya que implica una conducta que
no slo es ilegal sino tambin moralmente incorrecta. Desde un punto de vista analtico, privilegia las
leyes y cdigos de la imagen del Estado en cuestin (o de los Estados en general), convirtindolos en el
estndar analtico del investigador, por encima de los estndares a menudo contradictorios expresados
en las prcticas de sus partes. Lo que fcilmente se puede etiquetar como corrupcin o criminalidad,
como el nepotismo o el contrabando, tambin se puede ver, por ejemplo, como una moralidad que
favorece los lazos de parentesco por encima de la meritocracia, o que expresa el derecho de trnsito de
la gente y sus bienes a travs de las fronteras arbitrariamente impuestas por la ley del Estado.[38]
Cmo resulta posible entender la aparicin de numerosos conjuntos de prcticas, muchas de las
cuales pueden estar en conflicto con los dictados de la imagen (y la moralidad) del Estado? La
dificultad para controlar las partes remotas de los Estados, los muchos frentes en los que pelea con
agrupaciones que tienen estndares de conducta conflictivos, y la tentacin de los funcionarios de
aceptar reglas alternativas que, por ejemplo, les den mayor poder o les permitan enriquecerse en lo
personal o privilegiar al grupo al que sean ms leales, han llevado a diversas prcticas de ciertas partes o
sectores del Estado.
Distintas partes o fragmentos del Estado se han aliado entre s, as como con grupos externos, para
favorecer sus objetivos. Esas prcticas y alianzas han servido para promover una variedad de conjuntos
de reglas, con frecuencia muy distintas de aquellas propuestas en las propias leyes y reglamentaciones
oficiales del Estado. Estas alianzas, coaliciones o redes han neutralizado la frontera territorial y social
precisa que haba intentado establecer la primera representacin del Estado, as como la clara distincin
entre el Estado como preminente creador de reglas y la sociedad como receptora de esas reglas.
Los ejemplos de tales prcticas que neutralizan los lmites asociados con la imagen del Estado
empiezan con los funcionarios nacionales que usan su oficina para llevar a cabo negocios privados,
asestando as un golpe silencioso a la divisin entre lo pblico y lo privado. En un caso asombroso que
me contaron, un funcionario africano llev a su vaca a pastar en el csped del edificio estatal en el que
trabajaba. El artculo de Gupta sobre fronteras desdibujadas analiza lo contrario: cuando el espacio
privado es usado para negocios pblicos. Cuenta el caso de Sharmaji, un funcionario agrario indio que
tena los registros de cerca de 5 000 parcelas. En la parte de abajo de su casa tena una habitacin que
usaba como oficina. Ah era donde por lo regular se lo poda encontrar, rodeado de clientes,
aduladores y colegas.[39] Uno de sus asistentes ayudaba a mediar entre Sharmaji y la gente que vena a
cambiar o registrar ttulos de propiedad, dejando en claro cunto se necesitara para hacer el trabajo.
Otro ayudaba a Sharmaji con las tareas oficiales y tambin con las tareas domsticas. Se haba perdido la
distincin entre el espacio pblico y el privado, el trabajo pblico y el privado, y los honorarios pblicos
y privados.
El retrato que hace Ellis de Sudfrica durante el apartheid (y an despus) presenta ejemplos ms
complejos del desdibujamiento de la divisin entre Estado y sociedad.
Algunas pandillas explcitamente criminales han desarrollado estrechas relaciones con las fuerzas de seguridad. Esto ha producido,
dentro de ciertas secciones de las fuerzas de seguridad, una actitud sumamente ambigua hacia determinados tipos de crimen. Durante
la ltima fase de la guerra de guerrillas algunos policas y militares desarrollaron incluso empresas criminales, como el trfico de

armas, piedras preciosas, marfil y marihuana, en parte en su propio beneficio y en parte como medio para encubrir que se
proporcionaban armas y fondos a las milicias informales que se oponan al Congreso Nacional Africano y al Partido Comunista
Sudafricano. La diversidad de violaciones a la ley sancionada por el Estado inclua sofisticadas operaciones de contrabando y fraudes
monetarios, que llevaron a los propios servicios secretos del gobierno a mantener relaciones de negocios con importantes grupos de
contrabandistas, gente que lavaba dinero para la mafia italiana y otros agentes del submundo criminal internacional.[40]

Tambin las fronteras territoriales enfrentan la acometida de prcticas contrarias. Nicole Watts ha
mostrado cmo alianzas clave entre funcionarios turcos liberales y activistas kurdos debilitaron la
imagen territorial del Estado turco, abriendo la puerta a una imagen rival, la de Kurdistn.[41] De
hecho, sostiene Watts, las alianzas transnacionales entre quienes promueven los derechos kurdos y los
activistas de derechos humanos europeos han creado en conjunto una nueva entidad imaginada.
[En] el Kurdistn virtual de Occidente, que abarca partes de Alemania, Francia, Suecia, Gran Bretaa y otros pases europeos [] la
informacin, la tecnologa y las bajas tarifas areas han permitido un nuevo nomadismo que promueve la reinvencin de una
comunidad kurda. El Kurdistn virtual de Occidente, que existe [] sin el beneficio de mapas territoriales codificados o del
reconocimiento formal, desempea no obstante un papel concreto en los asuntos de Turqua, sus poblaciones kurdas y sus relaciones
con Europa.[42]

Las coaliciones dentro de Turqua y con los pases europeos refutaban la imagen de la moral y la
representacin del Estado turco. smail Beiki, quien se pas aos en prisin por sus escritos sobre los
kurdos, cuestion la exclusividad de la moral del Estado: Las realidades sociolgicas son negadas por
medio de una ideologa oficial [es decir, la moral]. La ideologa oficial no es cualquier ideologa. La
ideologa oficial implica una sancin legal. A aquellos que se apartan de las fronteras de la ideologa
oficial se les muestra el camino a la prisin.[43] A pesar de los riesgos, en Turqua tanto los funcionarios
pblicos como los actores privados establecieron alianzas que cuestionaban la moral y la representacin
contenidas en la imagen del Estado, adoptando prcticas que negaban la rectitud moral y la
exclusividad de la ideologa del mismo.
Al encapsular tanto la imagen como las prcticas, esta definicin de Estado usa el concepto de
campo, adoptndolo (y adaptndolo) de Bourdieu,[44] quien observa que el campo resalta
relaciones en un espacio multidimensional, en el cual el elemento simblico es tan importante como el
material (lo que llama sustancias). Lo que est en juego escribe Bourdieu es la representacin
misma del mundo social.[45] El fenmeno central es la lucha. Todo campo es el escenario de una
lucha ms o menos abierta sobre la definicin de los principios legtimos de la divisin del campo. [46]
Al describir al Estado como un campo de poder quiero subrayar lo que Bourdieu llama el espacio
multidimensional de posiciones, usando la palabra poder a fin de denotar las luchas para definir
quin domina.
En resumen, el Estado es una entidad contradictoria que acta contra s misma. Entender la
dominacin, entonces, requiere dos niveles de anlisis, uno que reconoce la dimensin corporativa y
unificada del Estado su totalidad expresada en su imagen, y uno que desmantela esta totalidad
para examinar las prcticas y alianzas reforzadoras y contradictorias de sus distintas partes. El modelo
el Estado en la sociedad se centra en esta cualidad paradjica del Estado; requiere que los estudiosos
de la dominacin y el cambio vean al Estado en trminos duales. ste se debe entender a la vez 1) como
la imagen poderosa de una organizacin claramente definida y unificada, de la que se puede hablar en
singular (por ejemplo, un encabezado que dice Israel acepta las demandas palestinas), como si fuera
un solo actor con una motivacin central que se comportara de una manera coherente para gobernar
sobre un territorio claramente definido; y 2) como las prcticas de muchas partes o fragmentos
laxamente conectados, los cuales con frecuencia tienen fronteras imprecisas entre ellos mismos y con
otros grupos dentro y fuera de las fronteras oficiales del Estado, y a menudo impulsan conjuntos de

reglas que resultan conflictivos entre s y con las leyes oficiales. Las teoras que no incorporan los dos
lados del Estado paradjico terminan, ya sea idealizando su capacidad de convertir la retrica en una
poltica efectiva, o descartndolo como un batiburrillo de funcionarios corruptos que slo ven por sus
propios intereses.

El mtodo
en los estudios comparativos
Otra dimensin importante del enfoque del Estado en la sociedad es su utilidad para la investigacin
comparada o como mtodo concebido en sentido amplio. El modelo desarrollado en este trabajo no se
concentra en una imagen esttica de mltiples grupos y sus conjuntos fijos de objetivos y reglas que
producen resultados definitivos, sino que se centra en el proceso, ms que en resultados contundentes.
ste no es un modelo de boxeo profesional en el que cada combatiente permanece constante durante el
combate y se aboca sin vacilar al objetivo de derribar al otro. Ms bien el enfoque del Estado en la
sociedad indica a los investigadores el proceso de interaccin de las agrupaciones entre s y con aquellos
cuya conducta real compiten por controlar o influenciar. sta es una distincin importante. El proceso
dinmico cambia las agrupaciones, sus objetivos, y en ltima instancia, las reglas que estn
promoviendo. Este retrato tiene gran afinidad con el personaje de la pelcula Zelig, de Woody Allen,
quien constantemente cambia la forma en la que interacta con los dems. Como cualquier otro grupo
u organizacin, el Estado se construye y reconstruye, se inventa y reinventa, mediante su interaccin
como un todo y de sus partes con otras. No es una entidad fija; su organizacin, objetivos, medios,
socios y reglas operativas cambian cuando se ala o se opone a otros dentro y fuera de su territorio. El
Estado se transforma continuamente.
Eso lo seal Norbert Elias, el gran socilogo del siglo XX. Observ que nuestra manera de concebir
los fenmenos humanos nos hace sentir que no es posible asumir los sucesos observados como eventos
que fluyen en el habla y el pensamiento. Elias condenaba que se viese el cambio, o algo dinmico, slo
en relacin con algo esttico, y denomin a este fenmeno Zustandsreduktion. Sostena que ms que
ver a la sociedad como es, uno debe verla como aquello en lo que se convierte: en lo que se ha
convertido en el pasado, en lo que se est convirtiendo en el presente, y en lo que se puede convertir en el
futuro.[47]
Este trabajo y otros reflejan mi propio paso de la causalidad concreta asociada con el
Zustandsreduktion de Elias a un mtodo que toma en cuenta un proceso continuo: estar volvindose.
Aunque me he basado en gran medida en las ciencias polticas duras y otras disciplinas de las ciencias
sociales, tambin he ido perdiendo la paciencia con las limitaciones intrnsecas de sus mtodos usuales.
Mucho se ha dicho del rigor de los mtodos empleados en los enfoques de eleccin racional,
emprico/cuantitativo, estructural y otros que estn en boga en las ciencias sociales. No obstante, este
rigor, he descubierto, es tan limitante como esclarecedor. La presentacin de imgenes sumamente
estilizadas en las que la accin est congelada, en las que se nos presentan variables independientes
estticas (como preferencias, estructuras o disposiciones institucionales fijas) que soportan el peso de la
causalidad, les ponen a los estudiosos de la dominacin y el cambio unas anteojeras demasiado
restrictivas.
Estos enfoques pueden atrapar la vida poltica y social dentro de un mundo de rigor muy
restringido. Una forma en la que lo hacen es a travs de la bsqueda de lo que se podra llamar el

momento del pecado original: el suceso, condicin o momento decisivos que uno puede volver a leer
desde el presente para ver cmo fue la situacin. La bsqueda de ese momento congelado en el tiempo
es la que determina qu es lo que sigue. En palabras de Waldner, es una coyuntura crtica.[48]
Geoffrey Eley y David Blackburn criticaron brillantemente este tipo de historiografa que, afirman,
intenta sin xito precisar el momento crucial que explica el auge del nazismo en Alemania.[49] Tambin
aqu la explicacin del desarrollo, o de la falta de ste, est, en trminos de Elias, en el principio en
relacin con lo esttico la condicin estructural decisiva del conflicto de elites.
El problema es que este tipo de causalidad dura determina en exceso la situacin presente y fuerza a
la historia hacia el redil de sus hiptesis. El rigor en boga puede atiborrar a los lectores de hiptesis
demasiado restrictivas al buscar la causalidad de un solo sentido que empieza en un momento clave.
Los mtodos existentes que se encuentran popularmente en la economa poltica, la eleccin racional y
los anlisis estructurales pueden dar demasiada importancia al poder explicativo de las variables
independientes, como los arreglos institucionales distintivos. Al fijar esas variables en el tiempo, ignoran
cmo a su vez las transforman los efectos que desencadenan.
La actual comprensin del rigor puede distraer al observador de la dinmica continua que Cover
llam narrativa: lo inesperado, lo inestable, lo reactivo a la vida cotidiana. Cover no descart las
variables duras a las que llam nomos, es decir, la estructura del mundo normativo pero al mismo
tiempo observ que nomos se transforma continuamente segn nos permite someter, alegrar, luchar,
corromper, hacer burla, deshonrar, humillar o dignificar [] La misma imposicin de una fuerza
normativa sobre un estado de cosas real o imaginario es el acto de creacin narrativa.[50] Las historias
de los pases no terminan con el pecado original o con la coyuntura crtica en la que se da la imposicin
de una poderosa fuerza normativa; slo comienzan, ya que esas fuerzas invitan a la resistencia y la
lucha, la cooperacin y las coaliciones, que transforman el impulso original.
Por plantearlo de una manera ligeramente diferente, los cientficos sociales necesitan entender los
efectos, no slo de la revelacin en s, sino tambin de la bsqueda de redencin. La revelacin es un
acto fijo en el tiempo, en el cual la Verdad se descubre y se asimila de modo colectivo. La misma crea
los principios fundadores que inspiran a las personas a actuar dentro de un marco de significado
compartido, desplazando sus propios deseos materiales en favor de esos principios consagrados, incluso
hasta llegar al punto del martirio o de estar dispuestas a morir por el propio pas. Sin embargo, la
bsqueda de la redencin es un proceso que est en curso. Mantiene la esperanza de liberacin de los
males y rechaza que sean parte de la condicin humana: el dolor, la enfermedad, la pobreza, la
decadencia, el deterioro, la corrupcin, el egosmo, entre otros. La redencin ofrece la promesa de
liberacin y restauracin colectivas. Provoca reacciones en curso en el mundo en el que se encuentra la
gente, motivando continuamente respuestas a la fallida condicin humana, a la fallida promesa de
revelacin.
El tipo de mtodo que insinan Elias y Cover se extiende incluso a las dimensiones territoriales de
los Estados. Los cientficos sociales han solido tratar las configuraciones territoriales de los Estados como
constantes en sus investigaciones, casi invariables y en gran medida incuestionables. Se han inclinado a
ver el espacio del mundo repartido en bloques estticos llamados Estados, que pueden experimentar
peridicamente un cambio de tipo eruptivo, como la disolucin de la Unin Sovitica, pero que
permanecen constantes por largos periodos. Ian Lustick fue uno de los primeros tericos de los ltimos
aos que cuestion esta perspectiva, exhortando a los especialistas a ver a los Estados como entidades
con fronteras cambiantes fundamentalmente cuestionadas.[51]
Tal como se observ anteriormente, la imagen del Estado descansa en la nocin de que existen dos
fronteras estables, las territoriales y la separacin entre el Estado y otros actores sociales. No obstante,

como lo deja en claro la definicin de Estado que aqu se ofrece, concentrarse exclusivamente en la
imagen puede resultar engaoso. Ambos tipos de fronteras han actuado no slo como simples
separadores sociales, dividiendo a un pueblo o una nacin de otra y a los actores del Estado de los
actores privados en ese territorio. Las fronteras tambin han sugerido campos de significado, en el
sentido que propone Shils. Las prcticas que han neutralizado estas fronteras han hecho ms que
destruir la imagen; han creado sus propias configuraciones espaciales de significado, como lo dej en
claro Watts en relacin con el caso turco-kurdo. De Certeau lo aclar al afirmar que la resistencia a la
imagen (lo que l llam las leyes histricas de un estado de cosas) y a sus legitimaciones dogmticas
termina por tropezar con sus lmites.[52] Mientras Lustick exhort a los especialistas a observar la
variabilidad en las fronteras territoriales tanto fsicamente como en trminos del debate pblico sobre
su ubicacin concreta, yo sugiero que, incluso cuando las fronteras fsicas sean estticas, su efecto como
fronteras que abarcan a un pueblo conectado por medio de un significado compartido puede variar
considerablemente.
Las redes de contrabando, las relaciones tribales y de clan que han rebasado las fronteras
territoriales y las existentes entre lo pblico y lo privado, los movimientos separatistas y regionales,
ciertos tipos de solidaridades religiosas, y otras muchas formaciones sociales, han planteado
discretamente sistemas de significado que implican fronteras muy diferentes de aquellas representadas
en la imagen del Estado. Algunos han procurado cambiar las fronteras en los mapas; otros actan slo
para minimizar la importancia de esas fronteras. En ambos casos, han desafiado abierta o
disimuladamente un elemento clave de la imagen del Estado: su afirmacin de ser la personificacin del
pueblo perteneciente a ese territorio y la suposicin de que la conexin de ese pueblo circundado por
las fronteras del Estado es un (o el) lazo social primordial. En resumen, la refutacin de reglas ha
implicado, tambin, una lucha continua por los sistemas de significado y las divisiones territoriales y
sociales que identifican a un grupo de personas que adquieren su significado por la incorporacin de
valores que las trascienden.[53] Las fronteras territoriales pueden variar aunque las fronteras formales
en los mapas permanezcan inalteradas; el significado unido a esas fronteras en la imagen del Estado se
puede cuestionar de diversas formas.

Nuevas respuestas a viejas preguntas:


La investigacin que emplea
el enfoque del Estado en la sociedad
He intentado demostrar que el enfoque del Estado en la sociedad sugiere una definicin diferente del
concepto de Estado y una manera alternativa de concebirlo y de hacer investigacin comparativa. Este
enfoque tambin deber conducir a nuevos tipos de respuestas y explicaciones para cuestiones perennes
que han atrado a los especialistas en estudios comparados. Para demostrarlo, resumir tres estudios
que emplean deliberadamente este enfoque, todos provenientes de mi institucin, la Universidad de
Washington, y que se ocupan de temas tan fundamentales como el conflicto comunal o tnico, la
relacin entre los movimientos sociales y el Estado (en particular el sistema jurdico del Estado) y el
establecimiento de las fronteras de la nacin.

Tema 1: La creciente violencia tnica

Niall Murch se interes por la violencia aparentemente interminable entre los judos y los rabes
palestinos y entre los protestantes y los catlicos en Irlanda del Norte. Se pregunta por qu el
aparentemente poderoso Estado britnico fue incapaz de imponer en dos pequeos territorios
sometidos, Palestina en las dcadas de 1920 y 1930 e Irlanda del Norte desde 1969 hasta el decenio de
1990, algn tipo de solucin satisfactoria para mitigar el desorden de los grupos rivales.[54] Cmo se
puede entender la persistencia y hasta la intensificacin de la violencia tnica frente al enrgico
compromiso de un Estado poderoso de imponer el orden? Las tensiones rabes-judas se incrementaron
bajo el mandato britnico en Palestina desde el principio hasta el fin, culminando en una guerra que los
judos israeles llaman su guerra de independencia y a la que los rabes palestinos se refieren
simplemente como al-nakb, el desastre. En el territorio irlands absorbido por el Reino Unido se
enconaron tensiones similares a lo largo de dcadas, y la violencia desbord incluso en ciudades de
Gran Bretaa; slo en los ltimos aos los catlicos y los protestantes han llegado a una especie de
resolucin del conflicto. Los desventurados funcionarios britnicos, en ambos casos, parecieron
estancarse un par de decenios, por lo menos, en sus intentos por mitigar el conflicto entre sus sbditos o
incluso la violencia dirigida contra ellos y el pblico del Reino Unido. La violencia intermitente en
Palestina creci constantemente de 1920 a 1948; cada estallido hasta finales de los treinta iba
acompaado de otro libro blanco o comisin proveniente de Londres que propona una respuesta a la
interminable agitacin y brutalidad. Ninguno funcion. En Irlanda del Norte la violencia alcanz su
mximo nivel algunos aos despus del inicio de the troubles [los problemas] en 1969, y los britnicos
necesitaron un cuarto de siglo para controlar la violencia por completo y llegar a una solucin a largo
plazo.
La razn por la que aument la violencia frente al compromiso de una de las grandes potencias del
mundo de erradicarla, sostiene Murch, empieza con el escepticismo en torno a la imagen del
poderoso Estado britnico. La ineptitud aparentemente inexplicable de Gran Bretaa lleva en su anlisis
al cuestionamiento inicial acerca del alcance y la coherencia del Estado. Pese al constante llamamiento a
imponer el orden a sus burcratas en el extranjero que hicieron los dirigentes del Estado britnico, los
elementos del Estado que se supona deban encontrar una solucin contaban con un conocimiento
dolorosamente limitado sobre los grupos locales y con recursos deplorablemente insuficientes para
hacer el trabajo. En ambos casos, partes del Estado britnico localizadas en estos territorios intentaron
superar estas deficiencias formando coaliciones con los organismos locales de la sociedad. De hecho,
llegaron a depender de los judos y de los protestantes para el capital, el conocimiento local, la mano de
obra calificada, el personal de seguridad y ms. Murch sostiene que cada uno de estos grupos
coaccionaba al Estado al regatearle el capital.
En Palestina, las severas restricciones fiscales que Londres les impuso al alto comisionado y a su
gobierno palestino hicieron que ste dependiese muchsimo de la inmigracin juda y las inversiones de
capital de sta, aunque eso aument la ira interminable de los lderes rabes. La incapacidad de Gran
Bretaa para encontrar algn tipo de acuerdo en Irlanda del Norte desde 1968 hasta 1974 condujo a su
nfasis en la seguridad. Para lograrlo, los funcionarios locales reforzaron un buen nmero de
organismos de seguridad, cuyo personal estaba integrado casi exclusivamente por protestantes. La
devolucin de una solucin de Londres al Ulster promovi una coalicin entre elementos del Estado
britnico y los protestantes.
Esas coaliciones en Palestina e Irlanda del Norte se intersecaron y neutralizaron los lmites entre el
Estado y otras formaciones sociales implcitas en la imagen del Estado y enfatizadas por los funcionarios
britnicos en la lejana Gran Bretaa. El discreto intercambio por capital judo y seguridad protestante
fue un apoyo britnico tanto directo como indirecto para que cada uno de esos grupos mantuviera un

mercado laboral dividido tnicamente. El mercado laboral dividido exclua a rabes y catlicos de
ciertos sectores e industrias y mantena sus niveles salariales por debajo de los de los trabajadores judos
y protestantes, lo que sirvi de acicate para continuar el conflicto tnico.
De manera que las prcticas cotidianas del gasto pblico, las polticas de seguridad y la percepcin
de ingresos en realidad estructuraron y exacerbaron las divisiones comunales de la comunidad, incluso
mientras los funcionarios londinenses hablaban y actuaban sin cesar para salvar esas divisiones. De ese
modo los funcionarios britnicos en Palestina e Irlanda del Norte resultaron ser cmplices en la
estructuracin de las bases del continuo conflicto a travs de su efecto en el mercado laboral
tnicamente dividido, en oposicin directa a los objetivos de los dirigentes del Estado y los funcionarios
ministeriales en Londres. Su dependencia de los judos y de los protestantes los llev a ignorar el
exclusivismo que los dos grupos dominantes ejercan en el mercado laboral y que marginaba econmica
y polticamente a rabes y catlicos. La habilidad de los judos y los protestantes para dividir el mercado
laboral les permiti conservar su ventaja econmica y poltica.
Pero la historia no termina con la economa poltica de un mercado laboral dividido y las coaliciones
dominantes que tanto explican sobre cmo y por qu el conflicto comunal se volvi tan intenso en los
dos territorios. rabes y catlicos continuaron influyendo en la sucesin de acontecimientos mediante
la resistencia violenta precisamente porque no aceptaban con ecuanimidad la coalicin dominante que
el Estado haba entablado con los judos y los protestantes. Y su resistencia tuvo efectos profundos. En
Palestina la revuelta rabe a finales de los treinta ocasion que resurgiera el inters de Londres y se
propusiera un ltimo libro blanco que en gran medida aceptaba las demandas rabes (aunque en ese
entonces al liderazgo rabe le costaba bastante aceptar la aprobacin de Gran Bretaa). Sin embargo,
ese cambio de la poltica qued anulado por la entrada de Gran Bretaa en la segunda Guerra
Mundial, cuando la accin britnica primordial estaba dirigida a salir por completo de Palestina.
En Irlanda del Norte el xito de los catlicos al exagerar su difcil situacin llev a la creacin de
polticas compensatorias para reafirmar la educacin catlica y las tasas de empleo. La conciliacin
exitosa de la mayora de las quejas econmicas de los catlicos, sostiene Murch, fue un precursor
necesario al cese al fuego del IRA [Ejrcito Republicano Irlands] en 1994 y los comienzos del actual
proceso de paz. De hecho, los catlicos lograron disolver la alianza Estado-protestantes y las prcticas
que se haban derivado de ellas, con lo cual abrieron un nuevo captulo en la historia de Irlanda del
Norte.

Tema 2: El poder creciente del sistema jurdico


Igual que Murch, Patricia Woods investiga las relaciones del Estado en la sociedad, en particular
cmo se da el conflicto social entre grupos de inters y movimientos sociales que se alinean con partes
del Estado, en su caso el sistema jurdico de Israel. Al incorporar a su anlisis el sistema jurdico, Woods
ampla el anlisis del Estado en la sociedad y tambin ubica su trabajo en un creciente cuerpo de
investigacin que pregunta cmo y por qu los sistemas jurdicos, desde la Unin Europea hasta
Argentina y Pakistn, han logrado expandir dramticamente el poder de los tribunales a partir del
ltimo cuarto del siglo XX.[55] Ella se centra en la Suprema Corte de Justicia de Israel. Sin fanfarrias, la
Suprema Corte asumi el poder de la apelacin judicial, relaj las reglas vigentes para permitir a
individuos y grupos un acceso ms fcil al tribunal, y comenz a introducir nuevos principios de
razonamiento legal. Adems, de manera mucho ms visible, emiti decisiones controversiales sobre
algunos de los asuntos ms delicados del pas: quin es judo, las relaciones entre rabes y judos, y el

uso de la tortura por parte de organismos de seguridad estatales, por nombrar algunos. En el curso de la
dcada de 1990 la Suprema Corte ocup un deslumbrante edificio nuevo en Jerusaln, inclin a su
favor la balanza de poder entre las ramas del Estado israel y adquiri una notoriedad sin precedentes
en la sociedad israel. Las acciones de la Suprema Corte han constituido poco menos que una
revolucin en el Estado y la sociedad israeles.
Woods centr su investigacin en un elemento clave de este proceso de atribucin de poderes: el
desplazamiento por parte de la Suprema Corte tanto de los tribunales estatales rabnicos como del
parlamento, la Knset, en cuestiones de ley de categora personal (familiar) y de autoridad religiosa, a
travs de una serie de resoluciones vinculadas con la religin y otras cuestiones relacionadas. En 1987,
por primera vez, la Suprema Corte de Justicia comenz a desafiar en repetidas ocasiones las
resoluciones de las autoridades rabnicas. Los jueces no pudieron haber tomado a la ligera esta decisin
de desestimar a los dirigentes rabnicos, que en Israel son parte integral, aunque controvertida, del
Estado. De hecho, en la siguiente dcada esto provoc enormes demostraciones pblicas contra la corte,
severas denuncias en la prensa ortodoxa y ultraortodoxa, e incluso amenazas de muerte al presidente
del tribunal, Aarn Barak. Qu anim a los jueces a dar ese paso? Una incursin anterior en esas
aguas haba llevado a que la Knset revocara el fallo menos de tres semanas despus de emitida la
decisin de la corte. Por qu arriesgarse una vez ms a la retribucin parlamentaria, que poda revertir
los otros logros aparentes de la Suprema Corte, como el poder de apelacin judicial?
Woods sostiene que cruciales alianzas implcitas entre la corte y fuerzas sociales dentro y fuera de
Israel les dieron a los jueces la motivacin y la energa para desafiar a otros sectores del Estado. Al
hacerlo, alteraron el equilibrio del poder existente entre las instituciones estatales clave. Tres conjuntos
de grupos sociales recurrieron a la corte en la dcada de 1980, despus de ser rechazados en repetidas
ocasiones por la Knset: el movimiento feminista, el movimiento por el pluralismo religioso y el
movimiento por los derechos civiles. La sola existencia de movimientos sociales en Israel es un
fenmeno relativamente nuevo, y la corte pareci percibir este cambio y se precipit a aprovecharlo. De
todos modos, ninguno de estos movimientos fue ms que una seal en el radar de la sociedad israel;
pequeos, marginales, a menudo rebeldes, por supuesto sus causas no resonaron en la poblacin israel
en general. No obstante, el ms exitoso de ellos, el movimiento feminista, termin efectuando cambios
de gran alcance en la sociedad israel, al recurrir a la Suprema Corte en una serie de casos que
resultaron ser fundamentales.
La corte, a su vez, aprovech la creciente demanda del movimiento generada por sus decisiones en
sus juicios y apelaciones, as como las controversias legales que el movimiento planteaba en sus casos.
Usando la ley general israel (en particular leyes bsicas que prometan igualdad de gnero) y la ley
natural sugerida por los lderes del movimiento, los jueces sopesaron algunas de las cuestiones ms
polmicas de lmites que quepa imaginar: quin es judo (y quin no) y quin es israel (y quin no)?
Estas cuestiones llegaron al corazn de interrogantes relativas a lmites de grupos, quin est dentro y
quin est fuera de la nacin o de la sociedad. Quin es precisamente la gente a la que el Estado
representa?
Con el paso del tiempo la corte misma se transform por la alianza implcita con el movimiento
feminista y los nuevos tipos de casos que esta alianza le impuso. Desde un principio us los casos de las
mujeres para formular juicios muy precisos afirmando que las decisiones y las prcticas religiosas del
Estado deban ser anuladas porque pisoteaban las garantas legales de igualdad de gnero expresadas en
la ley general israel. No obstante, el lenguaje de la ley natural que se encontraba en las decisiones, no
en las bases de esas decisiones, expresaba una visin de los derechos que involucraban a la sociedad, las
libertades personales y la responsabilidad del Estado de defender al individuo, incluso a expensas de

valores y cuestiones comunales muy arraigados, y, ms tarde, incluso de la seguridad. El nuevo lenguaje
tambin implicaba que la Suprema Corte era, de todas las instituciones del Estado, la que estaba en la
posicin adecuada para custodiar la imagen del Estado contenida en la ley general israel y en la
aceptacin de la ley natural en Israel. En resumen, la alianza implcita con el movimiento feminista dio
nimo a la corte, cambi las bases del razonamiento legal y fortaleci significativamente al tribunal en el
Estado israel.
Al mismo tiempo, los juristas de la Suprema Corte de Justicia encontraron otras compensaciones
fuera de las fronteras del pas, lo que los llev tambin hacia una postura ms activista. Las entrevistas
de Woods indican que los jueces han estado muy involucrados en numerosas comunidades legales
transnacionales y les ha preocupado mucho su reputacin en esos crculos. Por ejemplo, un buen
nmero de ellos ha dado clases regularmente en destacadas escuelas de derecho en los Estados Unidos.
Estos lazos han presionado sutil y no tan sutilmente a los jueces para someter sus acciones a la prueba
de la ley natural y la ley internacional de derechos humanos, incluso cuando no usaron esas leyes como
criterio estricto para tomar sus decisiones. Estas fuerzas externas tambin han influido sobre las luchas
en las que los jueces han procurado ampliar el poder de la Suprema Corte frente al parlamento, los
servicios de inteligencia, los tribunales rabnicos y otras instituciones estatales. En un caso reciente que
llam la atencin del mundo entero, la corte reconoci la influencia de sus aliados jurdicos del exterior
al prohibir el uso severo e incluso moderado de la fuerza (tortura). Los intentos de la Knset de
invalidar esa resolucin fracasaron de inmediato debido al miedo a la fuerza de esos aliados externos y
su habilidad para movilizar la opinin mundial.[56]
En sntesis, lo que procura explicar Woods es cmo los movimientos sociales incluso los que son
bastante pequeos seran capaces de interactuar con una parte del Estado el sistema jurdico y
provocar el cambio en el equilibrio del poder entre las instituciones del Estado que involucran la
expansin del poder del sistema jurdico en Israel. La autora se interroga sobre el xito de la Suprema
Corte en las luchas acerca de cul debera ser la imagen del Estado, y la respuesta gira en torno de su
concepcin de un Estado cuyas partes con frecuencia actan con propsitos enfrentados. Su argumento
central es que las alianzas implcitas de los juristas que se intersecan en la frontera entre lo pblico y lo
privado implcita en la imagen establecida del Estado, alianzas con fuerzas sociales dentro y fuera de
Israel, han fortalecido el imperio de la justicia. Ms all de eso, estas alianzas implcitas han
transformado a los grupos internos, as como a la corte misma, llevndola a nuevas formas de
razonamiento legal y a nuevas reas de cuestionamiento, como el derecho de los rabes a comprar
tierras en asentamientos judos que los excluyen y la capacidad de los servicios de seguridad de usar la
fuerza fsica para interrogar a los sospechosos de terrorismo.

Tema 3: Estado y nacin


Probablemente ningn fenmeno ha tenido un efecto tan profundo en el establecimiento de las
fronteras sociales como la guerra. El maravilloso estudio de Kenneth Lawson, War at the Grassroots,
considera cmo el compromiso del Estado en la guerra en este ejemplo la primera Guerra Mundial
tuvo una oleada de efectos incluso en pequeos pueblos que se encontraban lejos, muy lejos de donde
sus lderes tomaban la fatdica decisin de entrar en guerra.[57]
En Park City, Utah, y en Rossland, en la Columbia Britnica, la distante guerra del Estado pareca
flotar en el aire, vigorizando el sentido de propsito nacional de la gente y traducindose en niveles
notablemente ms altos de participacin cvica. No era simplemente que la gente fortaleciera sus lazos

entre s y con el Estado en pro del esfuerzo blico. Por supuesto, eso ocurri. En el peridico de Park
City, Park Record, al final de la primera Guerra Mundial el editor escribi de los habitantes de la ciudad
que siempre se podra contar con que hicieran su mxima contribucin al bien comn.[58] Sembraban
parcelas de guerra,[*] recolectaban dinero para los Bonos de la Libertad, se presentaban como
voluntarios para el combate, organizaban manifestaciones pblicas de apoyo y mucho ms. La poblacin
de Rossland ofreci voluntarios para ayudar a reunir a los 50 000 hombres que el gobierno canadiense
le haba prometido a Gran Bretaa. La Rossland Rifle Association abri su campo de tiro a fin de
preparar hombres para el frente, y el Rossland Farmers Institute don harina para aliviar la caresta y
el sufrimiento ocasionados por la guerra. Todos estos actos fortalecieron la imagen del Estado en un
momento en el que la unidad y el apoyo pblico eran cruciales para el xito.
Sin embargo, la respuesta de los ciudadanos a la guerra fue ms all de un clculo de lo que se
necesitaba para la victoria. Inclua tambin una expresin continua de emocin que haca ms estrecha
la definicin de el pueblo o la nacin, redibujando las fronteras sociales de una manera que dejaba
a algunos ciudadanos fuera de la nacin. Al mismo tiempo que expresaban un apoyo incondicional al
Estado, los ciudadanos locales cuestionaban la imagen de la representacin de la poblacin que
brindaba el Estado, redefiniendo quin perteneca realmente al pueblo. Una tercera ciudad incluida
en el estudio, Boyle, en el condado de Roscommon, Irlanda, le present al Estado un reto an ms
difcil. La mayor parte de la poblacin no demostraba entusiasmo sino horror o indiferencia a la
movilizacin de la guerra. Los ciudadanos se cruzaban de brazos, negndole al Estado britnico la
representacin que afirmaban los lderes oficiales y, con eso, la movilizacin que el Estado intentaba
llevar a cabo.
El estudio de Lawson usa rincones remotos de la sociedad para estudiar la relacin entre el Estado y
el pueblo que ste pretende gobernar. Este tema ha constituido una inquietud central en las ciencias
sociales, especialmente en los campos de la sociedad civil, y los estudios de poblaciones alejadas
permiten ver cmo las acciones de las fuerzas sociales, incluso cuando son bastante marginales y en
apariencia apoyan por completo al Estado, pueden redibujar las fronteras sociales. Al hacerlo
transforman a la sociedad, redefiniendo quines estn fuera y quines dentro, y transforman al Estado
en trminos de representacin o, como lo dice Lawson, de quin pertenece por derecho propio a la vida
cvica.
En Park City los asistentes a una reunin patritica que se llev a cabo poco despus de que los
Estados Unidos entraran en la guerra les pidieron a grupos de inmigrantes, en especial a los que el
peridico local llamaba el elemento austriaco, los que procedan del imperio austro-hngaro, que
ratificaran su lealtad. Ya se iban trazando lmites. Luego se produjo una serie de actos violentos contra
inmigrantes cuyo compromiso se cuestionaba. Como escribi un historiador sobre las acciones que se
llevaron a cabo a lo largo del pas: La gente era azotada, golpeada, emplumada, humillada y linchada a
voluntad.[59] Un extranjero de Park City vio aparecer su nombre por error en una lista de apticos
durante la Cuarta Campaa de Bonos de la Libertad. A pesar de que l haba comprado un bono y
poda probarlo, lo maltrataron y prcticamente lo echaron de la ciudad.
Lawson no slo considera el trato a los ciudadanos extranjeros (como los denominaba el peridico
local) sino tambin a los opositores de conciencia a la participacin de los Estados Unidos en la guerra o
al nuevo concepto de nacin que estaba surgiendo a nivel local. Los disidentes se ofendan por
peticiones a la ciudadana en general como la siguiente: No podras descubrirte ante la bandera con la
misma sensacin de propiedad si no compraste [Bonos de la Libertad].[60] Lawson comenta:
La propiedad indica la posibilidad de que una bandera y el Estado-nacin que representa sean una mera extensin de uno mismo []
Esto sugiere nada menos que una especie de trascendencia de la separacin entre el individuo, la nacin y el Estado, ya que este ltimo

se ve simplemente como una expresin del yo y de la identidad nacional colectiva [] La otra cara de la moneda de esta situacin era
que los relativamente pocos que no se identificaban ya fuese con la nacin o con el Estado, o quienes por cualquier razn resentan
haber sido llevados a la guerra, corrieron grandes riesgos por permitir que se conocieran sus sentimientos o por negarse a compartir el
sacrificio.[61]

El americanismo forzoso, como lo llama Lawson, se dirigi en Park City primero a aquellos a los
que se consideraba desleales pero se ampli a los ciudadanos extranjeros y, finalmente, a los
sindicalistas radicales del International Workers of the World (IWW]. En Rossland la situacin no era
mucho mejor. Extranjeros enemigos, apticos, evasores del reclutamiento, objetores de conciencia y
agitadores sindicales radicales encabezaban a los grupos [excluidos].[62] Los extranjeros enfrentaban
la misma animadversin como inmigrantes en Park City. Y en Boyle, Irlanda, la guerra reflejaba un
nuevo trazo, mucho ms radical, de las fronteras sociales, condenando al Estado britnico como
representacin del pueblo de Irlanda. Ah la guerra dio por resultado una conversin poltica en masa
y una reconfiguracin civil. Acentu las diferencias que existan dentro de la sociedad irlandesa en
torno al significado, las condiciones y el contenido del nacionalismo irlands.[63]
En resumen, la primera Guerra Mundial llev a los Estados a movilizar al sector civil haciendo
hincapi en su encarnacin del pueblo, a lo que Lawson se refera ms arriba como la trascendencia de
la separacin entre el individuo, la nacin y el Estado. Le pedan al pueblo que actuara de acuerdo con
el sentimiento de que el Estado, en ese momento difcil, expresaba su identidad colectiva y necesitaba
su esfuerzo colectivo. Esos llamamientos resonaban en la sociedad, pero tambin tenan efectos no
planeados en la nocin de exactamente a quin representaba el Estado. En los tres pases que estudi,
Lawson encontr que para crear, configurar e imponer las fronteras sociales que definen a la nacin,
esos grupos e individuos a los que se percibe fuera de esas fronteras nacionales tienden a ser excluidos
de la participacin civil en los mismos trminos.[64] Esa exclusin se produjo tanto en casos en los que
la mayor parte de la sociedad respondi positivamente a las instigaciones del Estado, en los Estados
Unidos y Canad, como donde respondi a las peticiones del Estado oponindose al Estado, en Irlanda.

Conclusin
Los temas centrales en los tres trabajos de investigacin que he recapitulado conflicto tnico, el
creciente poder de los sistemas jurdicos y la compleja relacin entre Estado y nacin tambin han
recibido considerable atencin en muchos otros trabajos de ciencias sociales. Sin embargo, Murch,
Woods y Lawson han aportado una perspectiva fresca y esclarecedora a sus respectivos temas. Han
tratado al Estado como una entidad mucho ms tentativa y limitada que muchos de los trabajos
usuales. Murch y Woods descubrieron prcticas en las que distintas partes del Estado actuaban en
direcciones opuestas. En los estudios de ambos se hallaron coaliciones clave entre los grupos sociales y
ciertas partes del Estado. Las prcticas de esas alianzas neutralizaron la separacin entre lo pblico y lo
privado que pregonaban los dirigentes del Estado, incluyendo a los funcionarios, los servidores pblicos
britnicos en el extranjero y los jueces de Israel, quienes se abocaban a esas prcticas neutralizadoras.
Cada uno de los tres casos de Lawson demostr lo problemtico que es ver las fronteras territoriales del
Estado como una simple representacin del pueblo o de la nacin, incluso cuando la imagen vigente del
Estado induce a hacerlo en el habla cotidiana. Hasta cuando la gente actuaba para reforzar la imagen
unitaria y heroica del Estado, terminaba dedicndose a prcticas que trazaban nuevas lneas de
inclusin y exclusin. Algo extrao pasaba con las fronteras de significado, con frecuencia en conflicto
con el intento de movilizacin blica que los funcionarios estatales tenan en mente.

En este trabajo abogo por modificar el fuerte nfasis estructural en los anlisis institucionales para
incorporar variables culturales. A travs de sus prcticas, los Estados reivindican la conciencia colectiva
de su poblacin. Las instituciones y los smbolos han estado en el centro de la continua reinvencin de
la sociedad. No obstante, prevalece una tremenda discusin sobre quin el Estado como un todo, las
partes del Estado, otras organizaciones sociales define y se conecta con las formas de conciencia
colectiva en la sociedad.

[1] Talcott Parsons, The Social System. [El sistema social.]


[2] Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure and Process, en David Easton (coord.), Varieties of Political Theory, p. 71. [El
aspecto poltico de la estructura y el proceso sociales, en David Easton (coord.), Enfoques sobre teora poltica, p. 113.]
[3] Talcott Parsons, Societies: Evolutionary and Comparative Perspectives, p. 10. [La sociedad: Perspectivas evolutivas y comparativas, p. 24.]
[4] Ibid., p. 14 [p. 29].
[5] Ibid. [p. 30]
[6] Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy [Poltica comparada: Una comparacin
evolutiva]; David Easton, The Political System: An Inquiry into the State of Political Science [Poltica moderna: Un estudio sobre la
situacin de la ciencia poltica].
[7] Edward Shils, Center and Periphery: Essays in Macrosociology; Talcott Parsons y Edward Shils, Toward a General Theory of Action [Hacia
una teora general de la accin].
[8] Shils, Center and Periphery, p. 138.
[9] Sobre el papel de la emocin en el anlisis (en este caso, el anlisis del nacionalismo), vase Kenneth Gregory Lawson, War at the
Grassroots: The Great War and the Nationalization of Civic Life.
[10] Robert Cover, Nomos and Narrative, en Martha Minow, Michael Ryan y Austin Sarat (coords.), Narrative, Violence, and the Law:
The Essays of Robert Cover, p. 108. [Normas y narracin, en Derecho, narracin y violencia: Poder constructivo y poder destructivo en la
interpretacin judicial, p. 31.] Cover escribe de manera desconcertante sobre el instante imaginario de significado unificado.
[11] Shils, Center and Periphery, p. 4.
[12] Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol, Bringing the State Back In.
[13] Ibid. La teora centrada en el Estado apunta su crtica general a otro tipo de textos, aunque mucho menos populares en los Estados
Unidos, que era el pas en el que ms se escriba de ciencias sociales en las dcadas posteriores a la segunda Guerra Mundial: el
neomarxismo. Igual que en el enfoque de sistemas, los tericos del Estado le reclamaban a la corriente neomarxista que no considerase
la autonoma en relacin con las fuerzas sociales del Estado en este caso, de la clase social dominante.
[14] Parsons, The Political Aspect of Social Structure and Process, p. 104. [El aspecto poltico de la estructura y el proceso sociales, p.
162.]
[15] Joel S. Migdal et al., Palestinian Society and Politics.
[*] Programa de recuperacin de las zonas urbanas marginales aplicado por el gobierno de Lyndon B. Johnson a partir de 1966, que se
prolong hasta 1974. [E.]
[16] Por ejemplo, Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies. [El orden politico en las sociedades en cambio.] Un ejemplo
ms reciente es David Waldner, State Building and Late Development.
[17] Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World [Los orgenes
sociales de la dictadura y de la democracia: El seor y el campesino en la formacin del mundo moderno]; Guillermo ODonnell y Philippe
C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule [Transiciones desde un gobierno autoritario: Perspectivas]; Samuel P. Huntington, The
Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. [La tercera ola: La democratizacin a finales del siglo XX.]
[18] Recientemente un especialista trat este tema apuntando que cualquier intento de preservar las representaciones hegemnicas
particulares de clase, gnero y comunidad [] se ve interrumpido por momentos de discusin. Leela Fernandes, Producing Workers:
The Politics of Gender, Class, and Culture in the Calcutta Jute Mills, p. xiii.
[19] Vase Joel S. Migdal, Through the Lens of Israel: Explorations in State and Society.
[20] Yoav Peled y Gershon Shafir, The Roots of Peacemaking: The Dynamics of Citizenship in Israel, 1948-93, International Journal of
Middle East Studies 28, pp. 391-413. Describen este axioma como un marco conceptual que deconstruye las mltiples concepciones
rivales de ciudadana (p. 392).
[21] Michel de Certeau, The Practice of Everyday Life, p. xiii. [La invencin de lo cotidiano, p. XLIII.]

[22] James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed.
[23] Shils, Center and Periphery, pp. 75-76, reconoce que el centro no tiene el monopolio de la autoridad, y que existen mltiples fuentes de
autoridad rival. No obstante, un centro que logra imponerse, advierte, integra a la sociedad por medio de la imagen de la sociedad que
precipita (p. 74).
[24] Gasser Abdel Razik, citado en The New York Times, 10 de julio de 2000, p. A10.
[25] From Max Weber: Essays in Sociology, traducido y editado por H. H. Gerth y C. Wright Mills, p. 82. [Ensayos de sociologa
contempornea, p. 16.]
[26] Ibid., p. 78. [Economa y sociedad, p. 1057.]
[27] Ibid., p. 78. [Economa y sociedad, p. 1056.]
[28] La ley existe cuando se da una probabilidad de que una orden sea mantenida por un equipo especfico de hombres, que se valdrn de
la compulsin fsica o psquica, con la intencin de obtener conformidad con el orden, o de aplicar sanciones por su transgresin.
From Max Weber, p. 180. [Ensayos de sociologa contempornea, p. 145]
[29] La estructura burocrtica ofrece todo esto en las condiciones ms favorables. Especialmente en lo que toca a la administracin de la
justicia, tal estructura crea la base para la organizacin de un derecho sistematizado y racional fundado en leyes, tal como en su mayor
perfeccin tcnica lo cre la poca imperial romana [] A la justicia racional a base de nociones jurdicas rigurosamente formales se
opone una especie de justicia que ante todo queda vinculada a las tradiciones sagradas. From Max Weber, p. 216. [Economa y
sociedad, p. 732.]
[30] Akhil Gupta, Blurred Boundaries: The Discourse of Corruption, the Culture of Politics, and the Imagined State, American
Ethnologist 22, pp. 375-402. En este brillante artculo Gupta hace una etnografa del Estado considerando tanto sus prcticas
cotidianas como su construccin discursiva. Le por primera vez el borrador del artculo a finales de los ochenta, y creo que de
forma subconsciente tuvo un efecto trascendental en mi trabajo hacia la presente definicin de Estado. Mientras su construccin
discursiva difiere de lo que entiendo por imagen, el artculo deja en claro la necesidad de tomar en cuenta la constitucin [del Estado]
a travs de un conjunto complejo de representaciones y prcticas que se intersecan espacialmente (p. 377). Estas ideas se retomarn
ms adelante.
[31] Shils, Center and Periphery, p. 74 (cursivas mas).
[32] Weber escribe: a las dems asociaciones o personas individuales slo se les concede el derecho de la coaccin fsica en la medida en
que el Estado lo permite. ste se considera, pues, como la fuente nica del derecho de coaccin. From Max Weber, p. 78. [Economa y
sociedad, p. 1056.]
[33] Ibid., p. 78.
[34] Ibid., p. 239.
[35] Graham Burchell, Colin Gordon y Peter Miller (coords.), The Foucault Effect: Studies in Governmentality, p. 103.
[36] Bertrand Russell, Eastern and Western Ideals of Happiness, Sceptical Essays. [Ideales de felicidad orientales y occidentales, en
Ensayos de un escptico, p. 113.]
[37] Jean-Franois Bayart, Stephen Ellis y Batrice Hibou, La criminalisation de ltat en Afrique.
[38] En lugar de tratar la corrupcin como un aspecto disfuncional de las organizaciones del Estado, la veo como un mecanismo a travs
del cual el Estado se constituye discursivamente. Gupta, Blurred Boundaries, p. 376.
[39] Gupta, Blurred Boundaries, p. 379.
[40] Bayart, Ellis y Hibou, La criminalisation de ltat en Afrique, pp. 61-62.
[41] Nicole Watts, Virtual Kurdistan West: States and Supra-territorial Communities in the Late 20th and Early 21st Centuries.
[42] Nicole Watts, Kurdish Rights, Human Rights: Boundaries of Transnational Activism, ensayo presentado en el Workshop on
Boundaries and Belonging, julio de 1992, p. 2.
[43] Citado en Nader Entessar, Kurdish Ethnonationalism, p. 105.
[44] Pierre Bourdieu, The Social Space and the Genesis of Groups, Theory and Society 14, pp. 723-744. Tambin estoy en deuda con el
desarrollo del concepto de campo poltico de Zubaida. Sami Zubaida, Islam, the People and the State: Essays on Political Ideas and
Movements in the Middle East, pp. 145-152.
[45] Ibid., p. 723.
[46] Ibid., p. 734.
[47] Esta afirmacin viene de una entrevista que dio en msterdam en 1969. Johan Goudsblom y Stephen Mennell (coords.), The Norbert
Elias Reader, p. 143.
[48] Waldner, State Building and Late Development.
[49] Geoffrey Eley y David Blackburn, Reshaping the German Right: Radical Nationalism and Political Change after Bismarck.
[50] Cover, Nomos and Narrative, pp. 100, 102. [Nomos y narrativa, p. 21, 24.]
[51] Ian Lustick, Unsettled States, Disputed Lands: Britain and Ireland, France and Algeria, Israel and the West Bank-Gaza.
[52] De Certeau, The Practice of Everyday Life, p. 18. [La invencin de lo cotidiano, p. 18.]
[53] Shils, Center and Periphery, p. 138.

[54] Niall . Murch, Labor, the State, and Ethnic Conflict: A Comparative Study of British Rule in Palestine (1920-1939) and Northern
Ireland (1973-1994).
[55] Patricia Woods, Courting the Court: Social Visions, State Authority, and the Religious Law Debates in Israel; vanse tambin Paula R.
Newberg, Judging the State: Courts and Constitutional Politics in Pakistan; Mark J. Osiel, Dialogue with Dictators: Judicial Resistance
in Argentina and Brazil, Law and Social Inquiry 20 (primavera de 1995), pp. 481-560; Martin Shapiro y Alec Stone, The New
Constitutional Politics of Europe, Comparative Political Studies, nm. especial, The New Constitutional Politics in Europe 26 (enero de
1994), pp. 397-420.
[56] Discurso de Yosi Beillin, ministro de Justicia de Israel, ante el Association of Israel Studies Annual Meeting, Tel Aviv, 26 de junio de
2000.
[57] Kenneth Gregory Lawson, War at the Grassroots: The Great War and the Nationalization of Civic Life.
[58] Ibid., p. 90.
[*]Las parcelas de guerra o jardines de la victoria se sembraban en terrenos privados y pblicos (como parques) para contribuir al
aprovisionamiento de la poblacin. [E.]
[59] Thomas Lawrence, citado en ibid., p. 119.
[60] Ibid., p. 125.
[61] Ibid., pp. 126-127.
[62] Ibid., p. 174.
[63] Ibid., p. 258.
[64] Ibid., pp. 263-264.

2
Estados fuertes, Estados dbiles
Poder y acuerdos
Dos imgenes del Estado
Ha pasado una generacin desde que la descolonizacin transform abruptamente el mapa del mundo.
Sin embargo, todava no tenemos una imagen muy clara de la relacin entre poltica y cambio social en
las antiguas colonias, menos an teoras que expliquen cabalmente por qu las cosas son como son. Una
extraa dualidad, o incluso contradiccin, ha marcado la bibliografa de las ciencias sociales. Un
panorama tomado de trabajos acadmicos ha colocado a la poltica especialmente la de Estado en el
centro de la escena, moldeando a la sociedad en nuevas formas, adaptndola a las exigencias creadas
por la industrializacin o por otros estmulos. sta es la imagen del Estado fuerte. Una segunda
perspectiva presenta al Estado como casi indefenso en el torbellino de vertiginosos cambios sociales que
han rebasado a estas sociedades, cambios en gran medida independientes de todo impulso del Estado.
Algunos especialistas consideran que las dinmicas de estos cambios se dan dentro de las fronteras del
pas, mientras que otros opinan que estas fuerzas incontrolables provienen de las grandes potencias y de
la economa mundial. En ambos casos, la imagen es la de un Estado dbil.
La palabra Estado misma, irnicamente, no desempeaba en un principio un papel prominente en
ninguna de estas dos imgenes. De hecho, en los ltimos aos una crtica casi constante era que el
Estado representaba una variable ignorada en las teoras del cambio poltico y social durante gran parte
de la poca de la posguerra.[1] Esa crtica, sin embargo, puede ser algo exagerada. En los estudios del
Tercer Mundo, por lo menos, probablemente sera mejor decir que el Estado, durante las dcadas de
1950 y 1960, ms que ignorado era asumido o dado por sentado. Muchos de los cientficos sociales que
escriban sobre las sociedades no occidentales vean la manipulacin consciente de la vida social la
poltica pblica como un ingrediente fundamental de la historia social y el futuro de las sociedades
que se iban independizando. Esta manipulacin, por supuesto, yace en el corazn de la poltica. El
concepto de Estado lleg a ser asumido, ms que manejado en trminos explcitos, slo porque con
frecuencia la poltica era vista como producto de otros tipos de procesos ms fundamentales (por
ejemplo los de la vida econmica o de las comunicaciones). O la poltica y los Estados se subsuman
dentro de constructos ms amplios, como centros y sectores modernos, a los que se representaba
como los motores (o los motores potenciales) que conformaban los nuevos hbitos sociales, una nueva
conciencia nacional y nuevas polticas en periferias antes difciles de desentraar.
No fue sino hasta la publicacin del bien conocido artculo de Samuel P. Huntington, Political
Development and Political Decay, incluido en el volumen World Politics, de 1965, cuando la poltica
como empresa independiente y autnoma se convirti en una nocin ampliamente aceptada.[2] Sin
embargo, ni siquiera entonces la aceptacin del centralismo de la poltica (y la nocin misma de Estado)
condujo a la unanimidad acerca de las capacidades de los Estados. An se pueden encontrar

proyectadas en los escritos de las dcadas de 1970 y 1980 las dos imgenes del Estado a veces el
mismo Estado, el fuerte y el dbil. Muchos especialistas tendan a descartar a los Estados
tercermundistas existentes como manipuladores ineficaces de la vida social. El mismo Samuel
Huntington comenz su libro Political Order in Changing Societies observando que la principal
distincin entre los Estados no radica en su tipo de gobierno sino en el grado en el que el gobierno
realmente gobierna.[3] O como dice Aristide R. Zolberg con respecto a los Estados africanos: El mayor
problema no es que haya demasiada autoridad sino muy poca.[4] Aunque sin abandonar la esperanza
de institucionalizacin poltica, consolidacin y centralizacin de los Estados, y a veces hasta ofreciendo
recetas para lograrlo, muchos autores vean a los Estados del Tercer Mundo como conglomerados de
personas y organismos desorganizados y confusos. Destacaban la inestabilidad y la ineptitud como
principales temas de investigacin.
Al mismo tiempo, la imagen del Estado tercermundista fuerte logr mantenerse y hasta volverse
ms importante. Sin duda esta perspectiva estaba influida por ciertos estudios de las sociedades
occidentales. La autonoma (o al menos la autonoma relativa) del Estado occidental y su aptitud para
organizar grupos sociales capaces de penetrar profundamente en la trama social se convirtieron en
temas notables de investigacin.[5] Durante la ltima dcada las asunciones sobre el Estado occidental
se hicieron extensivas al estudio de los Estados no occidentales. La bibliografa sobre los Estados,
particularmente los de Amrica Latina y el este de Asia, resalta cmo restructuran sus sociedades. Los
Estados promueven algunos grupos y clases mientras reprimen a otros; se mantienen siempre
autnomos de cualquier grupo o clase.
En las teoras del corporativismo y del Estado burocrtico autoritario se han resaltado el activismo y
la fuerza del Estado tercermundista para regular e incluso determinar los conflictos eruptivos que se
originan por la industrializacin y la movilizacin de nuevos grupos sociales.[6] El Estado, escribi James
M. Malloy, se caracteriza por estructuras gubernamentales fuertes y relativamente autnomas que
buscan imponer a la sociedad un sistema de representacin de intereses que se basa en un pluralismo
limitado forzoso.[7]
Aunque esta segunda imagen del Estado en el Tercer Mundo como fuerte y capaz estuvo influida
por trabajos recientes en Occidente, tambin se ha consolidado gracias a muchos estudios previos de las
sociedades no occidentales escritos en las dcadas de 1950 y 1960. Incluso antes de que estuviera de
moda la palabra Estado, Charles W. Anderson not la atraccin que esta imagen ejerca en los
estudios latinoamericanos. Muchos conceptos contemporneos sobre el desarrollo coment
parecen proponerlo [al gobierno] como entidad omnipotente que podra, de desearlo, poner los puntos
sobre las es. [8] Aunque las teoras corporativistas y las burocrticas autoritarias contemporneas
suelen ser menos optimistas respecto a la posibilidad de que el Estado ponga las cosas en orden,
continan atribuyndole una gran fuerza, si bien consideran que esa capacidad es malvola.
Sin embargo, una mirada detallada a algunos escritos, incluso sobre un pas como Mxico, que se
supone alberga un Estado activo y fuerte, revela una vez ms la curiosa dualidad de las imgenes.
Siguen asomando las nociones de ineptitud estatal. Para algunos investigadores de campo lo
omnipotente, lo dado, a veces parece impotente, tanto que algunas descripciones de los llamados
Estados burocrticos autoritarios u otros que se imponen en Amrica Latina y Asia adquieren muchos
matices de las explicaciones acerca de Estados africanos menos capaces. Antes de emprender su trabajo
sobre la autonoma del Estado mexicano durante el periodo del presidente Lzaro Crdenas, por
ejemplo, a Nora Hamilton le llam la atencin una contradiccin extraa. El Estado desempeaba un
papel importante para estimular el dramtico crecimiento econmico de Mxico pero pareca no poder
o no querer dirigir la economa mexicana de manera que el crecimiento beneficiase a toda la poblacin

del pas.[9] Merilee Serrill Grindle, concentrndose con mucha ms atencin en el proceso poltico,
observ el mismo tipo de dualidad en Mxico. Seal que si el desarrollo poltico se considera como
capacidad de gobernar, el rgimen mexicano es muy avanzado. Junto con el resto de la clase poltica
de Mxico, la elite burocrtica ha desarrollado relaciones verticales de poder en toda la sociedad.[10] A
pesar de este poder, la elite burocrtica padeci desagradables contratiempos al intentar una poltica
redistributiva en las reas rurales. Grindle describi en su estudio cmo la resistencia de nivel local
logr impedir que los dirigentes del Estado lograran sus propsitos. Otros actores que escriben sobre
Amrica Latina se hacen eco de esta incertidumbre sobre el poder del Estado. Linn A. Hammergren
expresa serias dudas:
Es verdad que con frecuencia las constituciones y la legislacin confieren enormes poderes de control a los gobiernos centrales, pero no
est claro si este control se ejerce en realidad o si slo existe en el papel. El xito limitado de los gobiernos latinoamericanos para hacer
cumplir su propia legislacin sugiere que el alcance de ese control no es grande.[11]

Se han hecho afirmaciones similares en relacin con Asia. En su captulo Failures of


Implementation [Fracasos de implementacin] en la India, Francine R. Frankel observ numerosos
ejemplos de la diferencia entre las polticas estatales anunciadas y la conformidad real de la sociedad
con esas polticas. Un ejemplo era el fomento estatal de organismos cooperativos, que se pretenda
sirvieran como fuertes instituciones del pueblo. Con ese fin proliferaron recursos y personal en los
departamentos de cooperacin del Estado:
A este aparato administrativo de gran alcance se lo dot de poderes formidables. Los actos del Estado les daban al funcionario y a su
organizacin una amplia autoridad ejecutiva y regulatoria sobre toda la gama de operaciones de las sociedades cooperativas. Esos
poderes incluan el control del registro de nuevas sociedades, la inspeccin de finanzas, el arbitraje en conflictos, la sustitucin de
comits negligentes, la auditora anual e incluso la liquidacin [] En conjunto, estos poderes proporcionaban una influencia ms que
adecuada para la implementacin de la poltica de la comisin de planeacin que vinculaba el crdito a la aprobacin de un plan de
produccin y al pago en especie con entregas de la cosecha a una sociedad de mercado cooperativo.[12]

El programa, sin embargo, termin en el fracaso. Los clientes para los que se dise recibieron poco.
Los recursos locales no se movilizaron como se pretenda. Los poderes conferidos a quienes
implementaron la poltica no bastaron para superar a los que buscaban cambiar el propsito de la
poltica.

El dilema de los dirigentes del Estado


Cmo podemos explicar estos retratos contradictorios del Estado en el Tercer Mundo? Qu imagen
representa mejor las habilidades y el carcter verdadero de los Estados? Para responder estas preguntas
debemos volver a poner en contexto al Estado. Los Estados funcionan en dos escenarios que se
intersecan. El primero es el mundial, en el cual los funcionarios de unos Estados interactan con los de
otros, con representantes de grandes corporaciones, organizaciones internacionales y una gran variedad
de otros actores transnacionales. El segundo escenario es la sociedad que el Estado pretende gobernar.
Los dirigentes del Estado se enfrentan a limitaciones obvias en el tipo de acciones que pueden llevar
a cabo en el escenario mundial ms all de sus fronteras: la guerra siempre es una amenaza presente.
Los Estados tambin enfrentan limitaciones globales serias, aunque ms sutiles, respecto a lo que
pueden hacer en el nivel nacional como resultado del nicho especfico que ocupe su sociedad en la
economa mundial. Las sociedades a las que desean gobernar son parte de un sistema social
internacional ms vasto, con relaciones y patrones establecidos de comercio, inversin, prstamos,

migracin laboral y dems, que tienen su origen en tiempos precoloniales. Este sistema social ha creado
un patrn mundial de estratificacin, as como patrones internos de estratificacin. Los dirigentes del
Estado enfrentan un gran peligro si pretenden ignorar en la poltica interna las relaciones de poder
generadas dentro del sistema social internacional.
Sera un grave error asumir (como lo han hecho muchos autores) que esas relaciones de poder
determinan por entero el patrn de estratificacin interna y el carcter de las relaciones Estadosociedad en los pases tercermundistas. El segundo escenario dentro del cual funcionan los Estados, el
de la sociedad nacional, permite importantes dinmicas sociales y le da al Estado un considerable
margen de maniobra. Los lderes, por ello, procuran maximizar su autonoma cuando y donde sea
posible, incluso dentro de un contexto limitado por las fuerzas internacionales. De igual manera, los
lderes de otros grupos sociales intentan eludir los obstculos que se les presentan y usan todos los
recursos que pueden, incluyendo los del escenario mundial, para ampliar su propia autonoma. Este
contexto de relaciones internas entre el Estado y la sociedad es el que necesita desentraarse a fin de
entender los resultados de los esfuerzos de los lderes del Estado para restructurar, ignorar o sortear a
los grupos ms fuertes de su sociedad. Debemos alejarnos de una perspectiva que simplemente enfrenta
al Estado contra la sociedad. El Estado es parte de la sociedad, con muchas caractersticas no muy
diferentes de las de otras organizaciones sociales. Los funcionarios estatales son miembros de la
sociedad. Es necesario identificar los patrones distintivos de sus interrelaciones con los integrantes de
otros grupos y organizaciones.
El Estado es una organizacin extendida dentro de la sociedad que coexiste con muchas otras
organizaciones sociales formales e informales, desde familias y tribus hasta grandes empresas
industriales. Lo que distingue al Estado, al menos en la poca moderna, es que sus funcionarios buscan
dominar a todas esas otras organizaciones. Es decir, aspiran a que el Estado dicte las reglas restrictivas
que guan la conducta del pueblo o, por lo menos, que autorice a otras organizaciones a dictar esas
reglas en ciertas esferas. Por reglas quiero decir leyes, reglamentos, decretos y dems que los
funcionarios estatales indican estar dispuestos a imponer a travs de los medios coercitivos con que
cuentan. Las reglas incluyen desde el cumplimiento de compromisos contractuales o conducir por el
lado derecho del camino hasta pagar a tiempo la pensin alimenticia. Involucran toda la variedad de
derechos de propiedad y cualquiera de las otras incontables definiciones de los lmites que definen la
conducta aceptable para la poblacin.
Al evaluar lo apropiado de las imgenes de un Estado fuerte o un Estado dbil se impone la
cuestin de quin hace las reglas, que lleva a examinar los elementos centrales de las capacidades
internas del Estado: si puede lograr que la gente haga lo que prescriben sus leyes y otras reglas, si sus
polticas tienen el efecto deseado en la conducta. El anlisis de las siguientes pginas propone el
argumento de que la estructura social, en particular la existencia de numerosas organizaciones sociales
que ejercen un control social efectivo, tiene un efecto decisivo sobre la posibilidad de que el Estado
expanda mucho sus capacidades. La fuerza de estas otras organizaciones sociales influye en las
prioridades de los dirigentes del Estado y, por ltimo, en la habilidad de los organismos del mismo para
imponer leyes e implementar polticas. En ltima instancia, el argumento lleva a conclusiones
imprevistas: los dirigentes pueden debilitar intencionalmente sus propios organismos estatales capaces
de aplicar e imponer reglas, y el Estado puede fortalecer deliberadamente a quienes aplican e imponen
reglas que van en contra de las suyas propias.
Quiz porque en Occidente se da por sentado el papel del Estado en la creacin y autorizacin de
reglas sobre las cuestiones pblicas y los detalles de la vida privada, muchos cientficos sociales han
perdido de vista las luchas en las sociedades de Estados relativamente nuevos. En muchas de estas

sociedades los funcionarios estatales simplemente no han adquirido el derecho y la capacidad de crear
muchas de las reglas que desearan. Familias y clanes pueden intentar casar a los nios a una edad muy
diferente de la que la ley establece como mnimo para el matrimonio. Terratenientes y comerciantes
pueden buscar tasas de inters para prstamos que difieren de las legisladas por el Estado. Las
principales luchas en muchas sociedades, en especial aquellas con Estados bastante nuevos, se
relacionan con quin tiene el derecho y la capacidad de dictar las innumerables reglas que guan la
conducta social del pueblo. En este caso el incumplimiento no es simplemente una anomala personal o
criminal sino indicio de un conflicto ms intrnseco acerca de qu organizaciones de la sociedad el
Estado u otras deberan formular estas reglas. Estas luchas no tratan precisamente de qu leyes
debera promulgar el Estado o cmo habra que interpretar la constitucin o las leyes nacionales, cosa
que, despus de todo, se decide dentro de los rganos del Estado, los congresos y los tribunales. No,
son luchas mucho ms intrnsecas, que van ms all de las pequeas desviaciones y ms all de las
capacidades de cualquier institucin poltica existente en la sociedad. Giran en torno a si el Estado ser
capaz de desplazar a otras organizaciones de la sociedad que hacen reglas contra los deseos y objetivos
de los dirigentes de aqul.
Concentrarse en estas luchas dentro de la sociedad, entre los Estados y otras organizaciones sociales
como clanes, tribus, grupos lingsticos y dems, ofrece nuevas formas de comprender los procesos de
cambio social y poltico, ya que los propsitos mismos para los cuales los dirigentes emplean al Estado
la bsqueda de dominio por medio de reglas que deben cumplirselos lleva automticamente a entrar
en conflicto con otras organizaciones en relacin con quin tiene el derecho y la capacidad de hacer
esas reglas. Muchos de los enfoques existentes para entender el cambio poltico y social en el Tercer
Mundo han restado importancia al conflicto en general (por ejemplo, gran parte de la teora de la
modernizacin), o han ignorado estos tipos especficos de conflicto, que slo en ocasiones se basan en
clases (por ejemplo gran parte de la bibliografa marxista), o han omitido la importante dinmica de la
sociedad nacional en general (por ejemplo las teoras de la dependencia y el sistema mundial).
Como veremos en breve, es muy difcil evitar que los esfuerzos de los lderes estatales logren la
supremaca del Estado. En los casos en que resulta inalcanzable, al menos de momento, el Estado no
desaparece ni padece continuamente los altos costos de combatir a quienes de hecho estn haciendo las
reglas en este o en aquel campo, en una localidad o en otra. Los patrones ms sutiles y fascinantes del
cambio y de la inercia polticos se encuentran en los acuerdos entre los Estados y otras organizaciones
poderosas de la sociedad, acuerdos que no podran predecirse simplemente si se da por sentada la
autonoma del Estado o las influencias que determinan las fuerzas internacionales. La lucha por el
deseo de supremaca del Estado, el acuerdo entre los Estados y los otros, y las estrategias para obtener el
mejor trato posible en cualquier acuerdo al que se llegue, son las polticas reales de muchas sociedades
tercermundistas, y a menudo se desarrollan lejos de la ciudad capital. Estos procesos pueden contribuir
a crear un retrato ms claro del Estado, en especial si se examina qu sucede con las polticas pblicas
tras su implementacin en los rincones lejanos de la sociedad, una pregunta que rara vez se plantea en
la vasta bibliografa sobre las sociedades poscoloniales.
La poltica pblica implica el intento de los dirigentes del Estado de usar su organizacin para hacer
nuevas reglas y cambiar as el comportamiento del pblico. A veces la poltica pblica aspira a modificar
slo el comportamiento de una mnima parte de la poblacin, como por ejemplo en el caso de ciertas
reglamentaciones bancarias. Por supuesto, en el caso de polticas dirigidas hacia grandes segmentos de
la poblacin estos esfuerzos polticos de los lderes estatales representan tareas enormes, que con
frecuencia involucran el movimiento de importantes recursos en el aparato del Estado y en la sociedad.
En general estos intentos desafan las reglas existentes en la sociedad y, con ello, a las organizaciones

sociales que las imponen y a los lderes de las mismas, que son quienes ms se benefician de ellas. Por
un lado, es casi inevitable la resistencia de uno u otro tipo. Esta resistencia aparecer en Estados con
programas polticos relativamente modestos, como por ejemplo llevar nuevas medidas de salud pblica
a los pueblos, as como en otros con objetivos mucho ms radicales, como cambiar la ubicacin de todas
las clases sociales en la escala social. Por otro lado, los recursos que van de la mano de la poltica son el
blanco principal para usarlo como base para los acuerdos, de maneras muy diferentes de las previstas
por los funcionarios del Estado que disearon la poltica en la ciudad capital.
Para los dirigentes del Estado, la posibilidad de imponerse en la lucha engendrada por la
implantacin de nuevas polticas y el desafo de las reglas vigentes slo depende en parte de la creacin
de organismos estatales que puedan aplicar sanciones temibles a los lderes de esas otras organizaciones
sociales y sus seguidores. Igualmente importante es la necesidad de contar con el personal que aleje a la
poblacin de tales organizaciones y sus reglas, proporcionando las recompensas que hicieron que la
gente se uniera a ellas y a sus lderes. Para los dirigentes del Estado sera todava mejor debilitar a esas
otras organizaciones, as como la eficacia de sus reglas, proporcionndole a la gente una mezcla de
recompensas, sanciones y smbolos que constituyan una estrategia general de sobrevivencia ms
atractiva que la que brindan las antiguas organizaciones sociales.
Al hablar sobre la formulacin de estrategias contradictorias de sobrevivencia de los Estados y de
otras organizaciones sociales corro el riesgo de dar la impresin de que las luchas del Tercer Mundo
dependen de impulsos voluntarios. Huelga decir que los trabajadores y campesinos vulnerables no son
simples compradores en un supermercado de estrategias. Pero es importante describir las dimensiones
estructurales del entorno en el cual se implementa la poltica. Las nuevas polticas no se ponen en
prctica de manera aislada. Es casi seguro que generen oposicin en aquellos que tienen inters en
mantener el statu quo. El conflicto acerca de quin hace las reglas no se decide simplemente por la
fuerza sino tambin mediante otros incentivos. Es entonces cuando las polticas se incorporan a la lucha
del Estado por la supremaca.
Disear estrategias efectivas de sobrevivencia requiere que los dirigentes del Estado construyan
complejas instituciones para implementar sus polticas. La imagen del Estado fuerte que se encuentra en
los escritos de ciencias sociales proviene en gran parte de la rpida expansin de la organizacin del
Estado en Amrica Latina, Asia y frica en el periodo poscolonial, cuando los lderes estatales se
dispusieron a ofrecer a la poblacin estrategias viables y convencer a la gente de aceptar las reglas del
Estado. Pero hay que ser muy cauteloso antes de equiparar un aparato estatal creciente con el dominio
del Estado. Las dependencias del mismo pueden convertirse en meros espacios para lograr acuerdos con
otras organizaciones.
La bibliografa sobre el Tercer Mundo ha prestado poca atencin a las organizaciones existentes
encargadas de crear reglas fuera del dominio del Estado y en conflicto con los objetivos de sus
dirigentes. Sin embargo, las estrategias que se ofrecen al pueblo a travs de estas estructuras pueden ser
muy complejas y vinculatorias.[13] Durante el ltimo siglo ha habido un aumento enorme de la fuerza
de muchas de estas organizaciones. En muchos casos las polticas coloniales basadas en dividir y
gobernar inyectaron vastos recursos nuevos en particular riqueza y fuerza a los lderes regionales y
locales, permitindoles reforzar las estrategias de sobrevivencia que podan ofrecer a clientes y
seguidores. A su vez, aument tambin su capacidad de crear e imponer reglas obligatorias de
comportamiento. Incluso donde no haba habido un colonialismo directo, la economa mundial en
expansin canaliz recursos a las sociedades de manera muy selectiva, permitiendo el fortalecimiento
de caciques, efendis, caudillos, terratenientes, campesinos ricos tipo kulak y prestamistas, entre otros.
Gracias al crdito, el acceso a la tierra y el agua, la proteccin, la intimidacin y otros muchos medios,

estos lderes u hombres fuertes (a falta de mejor trmino) crearon estrategias viables de sobrevivencia
para numerosos campesinos y obreros.
Aunque sus reglas y sistemas de justicia han sido muy diferentes de los del Estado (y a menudo de
los de sus pares), estos hombres fuertes los impusieron y garantizaron as un mnimo de estabilidad
social, aunque no la misma justicia social que les gustara a los dirigentes del Estado. Por lo tanto,
desafiar a esos individuos y a sus organizaciones representa una amenaza para la estabilidad social, a
menos que se cuente con estrategias viables de sobrevivencia ofrecidas por los organismos estatales o
por organizaciones aliadas con el Estado, como un partido poltico. El miedo a la inestabilidad debera
constituir una buena motivacin para que los dirigentes estatales construyan el conjunto de organismos
ms eficaz posible.
Tambin existen, por supuesto, otros incentivos. Cuando la poltica estatal establece eficazmente las
reglas de comportamiento, los organismos del Estado, por ejemplo, pueden movilizar mejor los recursos
materiales a travs de la recaudacin de impuestos y la reorganizacin de la produccin. Alan C.
Lamborn escribe: Gran parte de lo que tradicionalmente se entiende por poder supone la capacidad
del gobierno para movilizar recursos.[14] Los ingresos del Estado no slo se incrementan con propsitos
nacionales sino que hacen posible paliar algunas de las presiones de la economa mundial a las que se
enfrentan los dirigentes, producto del dficit en la balanza de pagos y el pago de deudas. En resumen,
construir Estados fuertes, capaces de establecer las reglas en sus respectivas sociedades, no es una mera
norma abstracta; existen imperativos claros, originados dentro y fuera de la sociedad, para construir un
aparato tan fuerte como sea posible.
Sin embargo, los dirigentes del Estado se encuentran entre Escila y Caribdis y enfrentan una
paradoja desconcertante. Si bien se pueden contrarrestar los peligros nacionales e internacionales
mediante la construccin de organismos estatales (que a su vez puedan ofrecer a la poblacin reglas
eficaces y estrategias viables de sobrevivencia), fortalecer a esas instituciones puede plantear al mismo
tiempo sus propios peligros para esos dirigentes. Los organismos del Estado en especial los que
emplean la violencia, como el ejrcito, pero tambin otros pueden representar una amenaza para los
dirigentes del Estado que todava no tienen ms que una capacidad limitada de conseguir por su propia
cuenta apoyo pblico generalizado y recursos. El problema es que mientras los hombres fuertes
continen brindando estrategias viables de sobrevivencia a los miembros de sus pueblos, grupos tnicos,
etc., no hay canales para que los dirigentes del Estado obtengan apoyo pblico y la poblacin tiene poca
motivacin para prestrselo. En otras palabras, necesitan tener un conjunto de organismos estatales
fuertes para poder crear una estrategia propia de sobrevivencia que resulte aceptable para los
campesinos y los obreros del Tercer Mundo. Sin embargo, tambin tienen que ser capaces de movilizar
el apoyo entre esos campesinos y obreros para que esos mismos organismos estatales no los derroquen
por medio de un cuerpo armado o de algo similar. Esta movilizacin poltica y ah est la trampa no
se puede lograr sin canales ya establecidos para la poblacin que provoquen la movilizacin a travs de
una mezcla viable de recompensas, sanciones y smbolos, precisamente lo que los organismos estatales
fuertes necesitan en primer lugar.[15] Esta paradoja es el dilema de los dirigentes del Estado.
El presidente de Egipto, Gamal Abdul Nasser, se enfrent a este dilema durante las dcadas de
1950 y 1960. Amplias y audaces medidas de reforma de la propiedad de la tierra, iniciadas en la dcada
de 1950, haban eliminado la clase de los terratenientes con enormes propiedades. Sin embargo,
construir organismos estatales para sustituir la vigilancia, la actividad prestataria, la comercializacin, el
mantenimiento de la paz y otras funciones que haban ejercido los grandes terratenientes fue un
proceso lento y difcil. Nasser y sus seguidores recurrieron a los campesinos medios (con propiedades lo
bastante grandes como para que los miembros de la familia no necesitaran buscar trabajo fuera de la

granja) y a los campesinos ricos (con propiedades lo bastante extensas como para requerir mano de obra
adicional de manera regular) para llevar a cabo estas funciones. Algunos de estos campesinos medios y
ricos haban desempeado antes un papel similar como apoderados de grandes latifundistas. Al mismo
tiempo, Nasser impuls la construccin de organismos estatales y de un solo partido poltico. A
mediados de los sesenta los organismos desafiaron a los hombres fuertes de quienes haba tenido que
depender el rgimen, los campesinos medios y ricos que haban diseado sus propias estrategias de
sobrevivencia en beneficio del inmenso nmero de campesinos egipcios con poca o ninguna tierra. El
cuadro de dirigentes del partido tach a los campesinos medios y ricos de elementos feudales.
Sin embargo, a Nasser comenzaron a preocuparle sus propias organizaciones. A principios de los
sesenta el mariscal Abdul Hakim Amir haba consolidado un cuerpo de oficiales que le eran leales, y
resisti los intentos de Nasser por someterlo al control presidencial. Para contrarrestar el poder
amenazador de Amir, a mediados de la dcada de 1960 Nasser emprendi la creacin de la Unin
Socialista rabe (USA) como partido que poda servir de contrapeso civil a los militares.[16] No obstante,
a finales de esa dcada incluso la USA representaba un motivo de preocupacin. Claramente haba ido
ms all de desafiar a otras organizaciones sociales de reglas feudales: desafiaba el poder de Nasser
dentro del Estado. Al final, Nasser intent neutralizar a la USA y lleg al extremo de arrestar a su
poderoso primer secretario, Ali Sabri, por contrabando. En el campo, la comisin para la liquidacin del
feudalismo de la USA cay discretamente en el olvido. Los campesinos medios y ricos, aunque un poco
maltrechos, siguieron siendo la fuerza ms poderosa del Egipto rural. El Estado egipcio no haba
alcanzado la supremaca en gran parte porque su gobernante temi a los mismos organismos el
ejrcito y la USA que necesitaba para alcanzar la supremaca.
El dilema de los dirigentes del Estado esta paradoja de temer y debilitar los mecanismos que
necesitan para alcanzar sus objetivos ha tenido repercusiones a lo largo de todo el Tercer Mundo.
Este dilema ha frustrado sus intentos de apropiarse del poder al aplicar sus reglas en todo el pas en
distintos grados en las diversas naciones. Por un lado, donde los hombres fuertes han podido mantener
el control sobre los recursos locales, la movilizacin de la poblacin por parte del Estado ha sido mucho
ms difcil, y el dilema de los dirigentes ha sido grave. Por otro lado, donde se ha debilitado el control
de aqullos, han existido ms oportunidades de penetracin de la autoridad estatal. Nasser, por
ejemplo, fue responsable de la destruccin de la clase ms poderosa del Egipto rural. Los grandes
terratenientes se volvieron vulnerables al abandonar el campo, dejando a cargo de sus asuntos a los
organismos locales, a menudo a los campesinos medios y ricos. La oportunidad que le dieron a Nasser
los propietarios ausentes le permiti construir un rgimen que ahora ha durado medio siglo, y penetrar
en todos los pueblos de Egipto a travs de un buen nmero de organismos estatales. Sin embargo, el
dominio de los campesinos medios y ricos provoc que se llevaran a cabo acuerdos imprevistos (de los
que hablaremos ms adelante) entre ellos y los funcionarios estatales.
En otro trabajo analizo en profundidad las causas de la variacin de la fuerza del Estado de pas en
pas.[17] En sntesis, la rpida y profunda extensin del mercado internacional desde finales de la dcada
de 1850 hasta la primera Guerra Mundial volvi irrelevantes muchas de las reglas existentes en las
sociedades asiticas, africanas y latinoamericanas. La administracin colonial, en muchas reas, debilit
despus el control de los hombres fuertes. Fue como si un gran viento recorriera el mundo no
occidental, derribando a Humpty Dumpty del muro. Donde se afianz el dominio colonial los
administradores occidentales tuvieron una gran influencia sobre la manera en que se volvi a armar a
Humpty Dumpty. En algunos casos se promovieron grupos indgenas centralizados. Pero con mucha
ms frecuencia, sin embargo, se usaron los recursos coloniales para restablecer el fragmentado control
social por medio de la promocin de hombres fuertes, tanto ya existentes como nuevos. Otros factores

podan influir tambin en el dominio de los hombres fuertes. Por ejemplo, guerras devastadoras podan
ocasionar la fuga de terratenientes y cambiar la proporcin hombre-tierra, disminuyendo en gran
medida el control social de los hombres fuertes.
El control relativo del Estado y otras organizaciones sociales que profesan otras reglas vara de
manera sustancial de pas en pas. No obstante, durante el periodo de la posguerra muchos pases
tercermundistas han sido testigos de un sorprendente fortalecimiento de las organizaciones locales y de
sus hombres fuertes, lderes con reglas y pretensiones opuestas a las expresadas por los lderes estatales.
Los campesinos medios y ricos de los cuatro mil pueblos de Egipto tienen su equivalente en muchas
sociedades de Asia, frica y Amrica Latina. Lejos de ser vestigios anacrnicos, con frecuencia ellos y
sus organizaciones prosperaron durante la ltima generacin.
Como veremos, el creciente poder de estos hombres fuertes contiene un toque irnico que en
muchos casos se deriva de sus acuerdos con el Estado. Se han labrado nichos protegidos, vigorizados,
por as decirlo, gracias al dilema de los dirigentes del Estado. En los pases en los que estos hombres
fuertes han prosperado, ese dilema ha afectado el carcter de la organizacin del Estado. En la cspide
de la misma, en el nivel de la implementacin administrativa, as como en el de la poltica local, muchos
Estados han sido influidos por las acciones de sus dirigentes, que han percibido los peligros de la
construccin de dependencias nacionales y las han lanzado contra los hombres fuertes, quienes
promueven diferentes reglas y lealtades.

En la cspide: La poltica de sobrevivencia


Muchos lderes del Tercer Mundo han sido incapaces de movilizar amplios segmentos de la poblacin a
travs de partidos polticos y organismos estatales. La movilizacin poltica continua requiere mucho
ms que exhortaciones, carisma o ideologa, en especial donde hay batallas encarnizadas por la lealtad y
conflictos en torno a quin establece las reglas del comportamiento cotidiano. La movilizacin implica
transmitir a la gente que las rutinas, smbolos y formas de comportamiento representados por la
dirigencia del Estado son esenciales para su bienestar. Eso implica proporcionarles canales para expresar
su apoyo. Los dirigentes nacionales, sin que amplios segmentos de la poblacin tengan una sensacin de
urgencia acerca del peligro de alterar las rutinas establecidas por el Estado, y sin contar con canales
adecuados para mantener el apoyo, se ven forzados a recurrir a bases mucho ms limitadas que las que
proporciona la movilizacin de masas, bases como la destreza organizacional y el apoyo de agrupaciones
sociales especficas. No obstante, debido a que estas bases son menos amplias, vuelven precaria la
posicin de los dirigentes del Estado, en especial si les hacen frente a otras concentraciones de poder
significativas en la sociedad, lo cual, en ltima instancia, se podra usar en su contra.
La movilizacin poltica es una herramienta eficaz para los dirigentes del Estado, entonces, cuando
hay mltiples canales de apoyo. Ningn organismo nacional, por s mismo, puede proporcionar tanto
apoyo como para afectar visiblemente el resultado general. Cuando esta condicin no es dominante y
predominan unos cuantos organismos una especie de oligopolio de la capacidad de movilizacin,
disminuye la coherencia misma del Estado. Como el liderazgo estatal en estos pases cuenta con una
cantidad limitada de apoyo estructurado, le es difcil frenar las fuerzas centrfugas que crecen mientras
florecen unos cuantos organismos selectos. Las opiniones usuales propias de un organismo determinado
que se desarrollan con el tiempo entre los altos funcionarios acerca de los propsitos y el
funcionamiento del aparato estatal entero amenazan la coherencia y, de hecho, la estabilidad del

Estado. Estas opiniones son creadas y reforzadas de muchas formas, incluyendo la socializacin
compartida (como en una academia militar), la representacin reiterada de los intereses del organismo
en foros ms grandes (como en la competencia por fondos), la interaccin personal diaria, la
distribucin eficaz de recursos y el estatus dentro del organismo, etc. Estos factores se encuentran en
cualquier organizacin compleja, y las fuerzas centrfugas que generan son familiares para todos los
estudiosos de la burocracia. Lo que resulta amenazador para los dirigentes son las lealtades perdurables
en los rganos estatales o los partidos polticos aliados en ausencia de mltiples fuerzas centrpetas
eficaces y contrarias. En muchos Estados la movilizacin poltica a travs de un gran nmero de canales
proporciona esas fuerzas centrpetas. En pases en los que tal apoyo est ausente y es costoso alcanzarlo
donde unos cuantos organismos tienen un oligopolio sobre las capacidades de movilizacin, la
posicin de los dirigentes del Estado puede ser verdaderamente precaria.
La tentacin, entonces, es resolver el problema disminuyendo las fuerzas centrfugas. En otras
palabras, donde el dilema de los dirigentes es grave, puede ser primordial emprender un conjunto de
acciones diseadas para prevenir el surgimiento de grandes concentraciones de poder. Igual que Nasser
en su ataque contra sus propios organismos el ejrcito en rpido crecimiento y la USA, los
dirigentes de otros Estados han recurrido al debilitamiento de cualquier grupo de la sociedad que
parezca estar construyendo una fuerza de movilizacin importante, incluso si se trata de organismos del
propio Estado. Por extrao que pueda parecer, los dirigentes estatales con capacidad limitada para
movilizar a su pblico le han amarrado los brazos tambin al propio Estado, a los mismos rganos que
en ltima instancia hubiesen podido darle esa capacidad de movilizacin. Podramos decir que sus
estrategias constituyen polticas de sobrevivencia. Las acciones caractersticas de las polticas de
sobrevivencia se analizan en las siguientes subsecciones.

La gran restructuracin
El poder de designacin con que cuentan los dirigentes de los Estados ha resultado una herramienta
importante para impedir que los organismos estatales o los partidos polticos respaldados por el
gobierno se conviertan en conglomerados amenazadores de poder. Los individuos que son nombrados,
como Amir, el mariscal egipcio, o Sabri, el secretario de la USA, una vez establecidos en su papel
organizativo, desarrollan seguidores leales. Su propio poder de designacin en sus respectivas
dependencias, junto con la influencia y el botn que pueden ofrecer, les otorga la posibilidad de
dispensar su generosidad. Tienen a su disposicin una organizacin compleja con tareas por cumplir y
dotada de funcionarios, muchos de los cuales le deben su carrera a la persona que encabeza el
organismo.
La gran restructuracin es un conjunto de acciones preventivas emprendidas por los dirigentes
estatales, usando su propio poder de designacin, para impedir, en primer lugar, que se desarrollen
lealtades en organismos potencialmente fuertes. Estos dirigentes han remplazado muchas veces a
miembros del gabinete, comandantes de las fuerzas armadas, lderes de partido y burcratas
destacados, para impedir la consolidacin de centros de poder. En la cpula del Estado el estilo poltico
puede parecer un vertiginoso juego de sillas musicales. En algunos casos las mismas personas aparecen
una y otra vez en diferentes puestos clave. Ayer uno era comandante en jefe de las fuerzas armadas;
hoy es ministro del Interior; maana, embajador en los Estados Unidos o director general de una
importante empresa estatal. En otros casos los funcionarios desaparecen por completo de la escena
poltica.

El sexenio en Mxico, por ejemplo, tiene el efecto de asegurar que los organismos del Estado no
desarrollen, con el paso del tiempo, lazos internos profundos. La administracin presidencial, cada seis
aos, es testigo de cambios en alrededor de 18 000 cargos de eleccin y 25 000 puestos de apoyo.[18]
Esas cifras se dieron hace cuatro dcadas; sin duda en la actualidad son an ms altas. Muchos de estos
desplazados ocupan nuevos puestos en el partido dominante y en la burocracia, pero en la cspide
abundan los que abandonan definitivamente el servicio pblico.
En Egipto, que bien puede ser muy representativo de gran nmero de casos, el descenso de la
cumbre no es tan habitual como en Mxico. El mariscal Amir haba logrado mantener el control del
proceso de ascenso dentro de los cuerpos de funcionarios, y adems pudo ubicar a su gente en la
administracin de alto nivel en el creciente sector pblico, as como en el cuerpo diplomtico y en las
filas de los gobernadores provinciales.[19] En septiembre de 1967 se lo puso bajo arresto domiciliario y
varios das despus se anunci su suicidio. La muerte de Amir se produjo despus de que Nasser
retir a cientos de oficiales. Muchos otros fueron derribados de los altos rangos de los organismos
estatales gracias a Nasser y a su sucesor, Anwar el-Sadat. Los Estados que experimentan una purga
permanente de las altas esferas del Estado y del personal del partido son incluso ms extremistas.
En el corazn de todas estas manifestaciones de la gran restructuracin yace la debilidad de los
dirigentes del Estado: su incapacidad de usar la movilizacin poltica como freno a los centros de poder
que constituyen una amenaza dentro de la misma organizacin estatal. Sadat, al asumir el cargo en
1970, no tena ninguna base institucional de apoyo. Una de sus primeras impresiones fue que quienes
encabezaban los organismos estatales importantes y la Unin Socialista rabe nunca tomaron en
cuenta los intereses de Egipto y no queran otra cosa que mantenerse en el poder, defendiendo sus
propios intereses y motivados por el odio y la envidia.[20] De manera un poco ms amable se podra
decir que los jefes de los organismos entendan los intereses de Egipto en una forma diferente a la de
Sadat. Sus puestos les daban perspectivas particulares sobre qu era lo que le convena al pas.
Un ao despus de asumir la presidencia Sadat atac los que denomin centros de poder que
amenazaban su gobierno, expulsando a la fuerza, de un solo golpe, a seis ministros del gabinete y tres
jefes de partido. Quiz, para entender las dinmicas de la gran restructuracin, sea ms interesante
an ver lo que sucedi con aquellos que estaban junto a Sadat en la crisis poltica de mayo de 1971,
cuando cayeron muchos altos funcionarios. John Waterbury narra su destino en una nota a pie de
pgina:
Ashraf Marwan, casado con la hija de Nasser, le dio a Sadat grabaciones que incriminaban a Sabri. Se convirti en asesor de Sadat en
asuntos rabes hasta 1978, y despus fue despedido. Muhammed Sadiq fue arrestado a finales de 1972. Mumduh Salim sigui siendo
primer ministro pero a partir de 1978 le dieron un cargo honorfico de asesor. Hassanein Heikal fue despedido de la direccin del
peridico al-Ahram en 1974. Aziz Sidqi no desempe ningn papel pblico desde 1978. Hafiz Badawi, que se convirti en vocero del
parlamento, fue sustituido por Sayyid Marai. Dakruri, Darwish, Abd al-Akhir y Mahmud fueron integrados a la comisin
disciplinaria de la USA; dos de ellos llegaron a ser gobernadores y dos ascendieron para ocupar puestos en el gabinete. Todos haban
desaparecido a finales de la dcada de 1970. Abd al-Salam al-Zayyat sobrevivi como miembro del parlamento, pero fue arrestado por
poco tiempo en 1980 y de nuevo en 1981. Hussain Shafai, del Consejo de Mando Revolucionario, se convirti en vicepresidente y
despus, en 1975, fue remplazado por Husni Mubarak. A quienes les fue mejor fue a Mahmud Fawzi, quien se retir con honores, y a
Sayyid Marai, que segua siendo una figura influyente aunque de alguna manera marginal a principios de la dcada de 1980.[21]

La gran restructuracin no es un evento nico ni est reservada para los enemigos. Es un


mecanismo para debilitar deliberadamente al Estado y sus organizaciones aliadas una especie de
desinstitucionalizacin para garantizar el control del mximo dirigente.

Nombramientos sin mrito

El poder de designacin con que cuentan los dirigentes del Estado no se limita slo a destituir a
personas de sus puestos. Los nombramientos son una fuente de influencia que se puede repartir de
manera selectiva para impedir el desarrollo de centros de poder dentro del Estado. El resultado es que
ciertos Estados del Tercer Mundo asumen un carcter casi familiar (para algunos se podra omitir el
casi), y ponen de manifiesto muchas de las caractersticas de sistemas patrimoniales mucho menos
burocratizados y complejos.[22]
Probablemente el mtodo ms popular sea designar altos funcionarios que tengan una profunda
lealtad personal hacia los jefes de Estado. En la India, Siria, Egipto y otros lugares se encuentran, en el
reclutamiento para cargos estatales de importancia, patrones de lazos de parentesco; de origen regional
comn (a veces limitados a una sola ciudad o a diferentes pueblos); de origen tnico, tribal o sectario
compartidos; de conexiones escolares y de otros tipos de personalismos. En Irak, por ejemplo, muchos
altos funcionarios pertenecen al mismo grupo familiar: la seccin begat de la tribu albu nasir, y
principalmente a la pequea ciudad de Takri, en el noroeste.
En los pases en los cuales los hombres fuertes han mantenido el control y continan sentando las
reglas, el nombramiento a la burocracia estatal, las empresas propiedad del Estado y los partidos
gubernamentales con base en la lealtad personal representa un medio para mitigar las poderosas fuerzas
centrfugas. En el Mxico posrevolucionario, por ejemplo, la elite ha cultivado una serie de slidos lazos
personales, polticos y comerciales. En la base de todas estas conexiones se encuentran los miembros de
lo que Roger D. Hansen llama la Familia Revolucionaria.[23] En Sierra Leona, ya en tiempos coloniales,
los jefes de las tribus buscaban monopolizar posiciones en las escuelas misioneras y estatales. Eran los
hijos, hermanos, parientes y pupilos de los jefes [] que se haban beneficiado de estas oportunidades
educativas.[24] Su intencin, que ms tarde demostr tener un mrito considerable, era garantizar que
los que contaban con la formacin necesaria para asumir el liderazgo que ejercan los colonizadores
britnicos tendran lazos personales con ellos. Cuando el dilema de los jefes de Estado es grave y no
cuentan con el apoyo continuo de la movilizacin poltica, la vulnerabilidad puede contenerse mediante
el reforzamiento de lazos funcionales organizativos con relaciones personales cercanas. Adems, estas
relaciones pueden ser una salvaguardia si alguno cae del poder.
Los egipcios han formalizado los lazos de lealtad personal mucho ms que las personas de la
mayora de las sociedades. Entre ellos se encuentra la institucin de la shilla, grupo ntimo de unas seis
personas. La pertenencia a cada shilla es inequvoca; no hay duda de quin es parte del grupo y quin
no. Cada una se forma con base en amistades hechas en la escuela, la universidad, el ejrcito, etc. Los
egipcios suelen hablar de la shilla como una especie de familia.[25] En el Egipto prerrevolucionario la
academia militar serva como el escenario de una importante shilla, entre cuyos miembros se
encontraban Nasser, Sadat, Amir y otros que ms tarde ayudaron a derrocar a la monarqua. La vida
poltica de Egipto contina estando repleta de nombramientos basados en la pertenencia a la shilla. En
Irn el daura, una especie de grupo informal similar, superpuso una capa oculta a los asuntos polticos
formales de Tehern durante el gobierno del sha.[26]
Otra base para la designacin a cargos del Estado es la cooptacin de quienes de lo contrario
podran desarrollar centros de poder amenazadores fuera de la organizacin del mismo. Hansen ha
comentado sobre la cooptacin en la cspide de la poltica mexicana. Observa que las ganancias
personales son tanto ilegales (como la posesin no autorizada de tierras) cuanto legales (por ejemplo
contratos especiales de transporte). En cualquier caso, los mexicanos con ambicin que ascienden hasta
lo alto de la cumbre burocrtica [] rara vez necesitan ms de seis aos para acumular un capital que
les permita retirarse por el resto de su vida.[27]
Waterbury hace una observacin similar para Egipto y aade que la corrupcin tolerada por los

dirigentes del Estado entre los que han cooptado puede convertirse en una fuente de control poltico:
Para lderes como Nasser y Sadat, cuyos populares mandatos fueron siempre de dudosa validez y cuya confianza en sus colegas siempre
fue mnima, la corrupcin se poda usar para volver aliados potenciales a los rivales potenciales del rgimen. A la elite se le permitan
sus burdos juegos materiales, se guardaban registros de sus actividades y, si alguna vez se convertan en una amenaza poltica, se poda
emprender accin legal en su contra.[28]

Adems de los nombramientos motivados por la lealtad personal y la cooptacin, una tercera base
para el reclutamiento en el sector pblico es la negociacin tnica. Esta categora supone un tipo
especial de cooptacin, que se basa en la identidad de grupo. Cynthia H. Enloe observa que las
designaciones que se basan en el origen tnico se han usado para dividir las concentraciones de poder
potencialmente amenazadoras y para vincular a los elementos crticos de la poblacin con el Estado
con lazos ms fuertes que simplemente el miedo o la conformidad legalista.[29] Quiz la negociacin
tnica ms formal fue la que configur la poltica libanesa a partir de 1943. En esta no meritocracia la
adjudicacin desde la presidencia a cargos parlamentarios y puestos en la burocracia se llevaba a cabo
sobre una base confesional (religiosa).
Kenneth Kaunda, presidente de Zambia, hizo prodigios de malabarismo con las divisiones tribales,
tnicas y de facciones. Mientras seleccionaba cuidadosamente a su gabinete sobre una base tnica, en
repetidas ocasiones censur a polticos y funcionarios estatales por sus llamamientos al pblico basados
en la identificacin tnica. Plantear esos temas, exhortaba, no puede ms que fomentar el conflicto.
Pero en una nota al pie de un artculo Robert Molteno seala cmo construy Kaunda el gobierno:
1969 y 1970 vieron la reduccin gradual de la supremaca de los bemba. En enero de 1969 el nuevo gabinete del presidente inclua a dos
habitantes ms del este y a un miembro adicional del noroeste. En agosto se disolvi el comit central. El comit interino inclua
asimismo a los principales lderes del este y el noroeste. En septiembre se le quitaron sus principales carteras al vicepresidente
Kapuepue y se incorporaron tres personas al gabinete de las provincias Central, Luapula y Noroeste, que estaban relativamente poco
representadas. En noviembre de 1970 el presidente eligi a un nuevo vicepresidente hablante de tonga, el seor Mainza Chonza.[30]

Cuando abundan las lealtades a otros grupos y las reglas del Estado enfrentan una fuerte oposicin,
los dirigentes tienen mucho cuidado con sus nombramientos. Su objetivo no es simplemente construir
una burocracia representativa o militar, en la que la proporcin de los diversos grupos tnicos en el
organismo del Estado refleje su proporcin en la sociedad. Tampoco es expandir el alcance del Estado.
La asignacin de puestos refleja ms bien la lealtad de grupos particulares, la amenaza de otros grupos y
la importancia de organismos estatales especficos. Los elementos ms leales, a menudo la tribu o el
grupo tnico de los mismos jefes de Estado, son asignados a los organismos que representan una mayor
amenaza potencial para los dirigentes del Estado, y que ejercern mayor control en la sociedad, como el
ejrcito. (Una buena regla general para determinar rpidamente cul es el grupo ms leal a los jefes de
Estado es notar el origen del ministro del Interior y el comandante de la guardia palaciega.) Asimismo,
los que pertenecen a los grupos menos confiables pueden ser cooptados a organismos ms marginales y
de bajo presupuesto.
Shaul Mishal cuenta que el rey Abdul de Jordania design a las elites palestinas en puestos de alto
rango en los ministerios de Agricultura, Economa, Educacin, Desarrollo y Relaciones Exteriores. Estos
nombramientos se dieron despus de la anexin de Cisjordania y su poblacin palestina a Jordania, en
1949. Los palestinos, como grupo, eran mucho menos confiables a los ojos de Abdul que los grupos
tribales beduinos del emirato de Transjordania. Incluso el rey recompensaba entre los palestinos a los
que haban facilitado la anexin y tambin tenda a usar los nombramientos polticos para aplacar o
cooptar a sus enemigos.[31] Los centros reales de poder, sin embargo, no eran los organismos bajo
direccin palestina sino los cargos de primer ministro, ministro del Interior y el ejrcito (la Legin
rabe). Ah, quienes pertenecan a grupos tribales beduinos representaban los nombramientos ms

importantes. Mishal escribe: Al intentar darle al ejrcito un carcter nacional, reclutando palestinos, las
autoridades centrales alentaron la concentracin de elementos leales [Transjordania] en posiciones
clave y en unidades de combate de elite.[32]
Los nombramientos basados en la lealtad personal, la cooptacin y las negociaciones tnicas pueden
llegar a limitar la capacidad de los Estados para dictar las reglas vinculantes de una sociedad. Waterbury
dej en claro esto con respecto a la shilla egipcia: Por su misma naturaleza la shilla vicia las polticas
ideolgicas y programticas y maximiza el ejercicio de la influencia grupal para obtener una ganancia
personal.[33] Mishal se hace eco de ese punto con respecto a Jordania: La ausencia de procedimientos
uniformes en el servicio pblico, expresada en la discrecionalidad para contratar y despedir, tambin
condujo a la debilidad en las unidades de personal del sistema administrativo jordano.[34] Las
prerrogativas del Estado llegaron a estar restringidas, en buena medida, tal como lo estaban en los
regmenes patrimoniales histricos. Sin embargo, ahora, estas limitaciones se dan en el contexto de un
notable crecimiento del tamao y la complejidad de las organizaciones estatales.

Funciones burocrticas superpuestas:


La construccin de un gigante pretoriano
En Estados con capacidad limitada para aplicar reglas y movilizar apoyo, la proliferacin de organismos
gubernamentales cumple otro propsito, adems de incrementar el nmero de nombramientos y vas
para utilizar las influencias. Crear dependencias con funciones superpuestas sirve para limitar las
prerrogativas propias de cualquier rama del Estado. Aunque sta puede no ser la forma de
administracin ms racional en trminos de eficacia en la implementacin de una poltica, concuerda
bastante bien con la concepcin de la poltica de sobrevivencia. El Estado se convierte en un laberinto
de organismos pblicos que absorben grandes poblaciones de trabajadores, pero la coordinacin de esos
organismos ha estado limitada, en algunos casos, por los objetivos de sobrevivencia poltica de los
dirigentes del Estado. La capacidad de implementar una poltica social se ha visto terriblemente
afectada. Eugene Bardach observ que para conseguir algo concebir e implementar una poltica de
cualquier tipo los Estados deben montar una maquinaria.[35] Sin coordinacin slo tienen las partes
de la mquina sin ensamblar.
En ningn lado es ms obvio el equilibrio de poderosas instituciones estatales que en las fuerzas
armadas. Siria es un buen representante de los pases en los que los dirigentes del Estado han
construido esencialmente dos o ms conjuntos autnomos de fuerzas militares. Adems de sus fuerzas
armadas regulares, el rgimen sirio, bajo el liderazgo del presidente Hafez al-Assad, cre las unidades
de defensa, con un total de entre 12 000 y 25 000 elementos, y las compaas de lucha, con otros 5 000.
Ambas actuaban como guardia pretoriana del rgimen.[36] Las fuerzas armadas regulares no estaban
acantonadas en Damasco, la ciudad capital, que estaba rodeada por las unidades de defensa. La lealtad
al presidente es fundamental en una guardia pretoriana, as que no debe sorprender que en Siria las
unidades de defensa estuvieran bajo el mando de Rifaat al-Assad, hermano del presidente Assad. Las
compaas de lucha estaban dirigidas por Adnan al-Assad, primo del presidente. Adems, un segmento
especial de las unidades de defensa protega a los alaues, el grupo tnico al que perteneca la familia alAssad. Jamil al-Assad, otro hermano, encabezaba esta unidad. Incluso en un Estado que vive una
situacin de seguridad tan difcil como la que enfrent Siria cuatro guerras importantes en los 15
aos comprendidos entre 1967 y 1982, el objetivo de construir fuerzas militares no era simplemente
crear una maquinaria de combate lo ms coherente y coordinada que fuera posible. El aislamiento de

las unidades entre s, los nombramientos y traslados basados en la lealtad y la creacin de funciones
superpuestas, se vuelven elementos centrales en la poltica de sobrevivencia en Siria.
El miedo a la accin conjunta contra los dirigentes del Estado lleva en algunos pases a que los
cuerpos militares carezcan de coordinacin. En otros, los elementos de las fuerzas armadas, en
particular las guardias pretorianas, se despliegan contra otras unidades militares del Estado. Y en otros
ms se toleran las funciones superpuestas de la guardia pretoriana porque este acuerdo ofrece a los jefes
de Estado mayores oportunidades para el control directo. En la India las fuerzas paramilitares en las
fuerzas de seguridad fronterizas, la polica de reserva central y el cuerpo de voluntarios ascendan a
cerca de medio milln de elementos a mediados de la dcada de 1970. Como afirm Myron Weiner:
Una caracterstica fundamental de estos organismos es que no son parte del ejrcito, y por lo tanto no estn bajo el control del
Ministerio de la Defensa. Tampoco estn bajo el control de los gobiernos estatales, como lo est la polica estatal. Las fuerzas
paramilitares se encuentran directamente bajo el control del Ministerio del Interior. Esto significa que el primer ministro tiene el
control de una fuerza cuasi militar para hacer frente a crisis nacionales.[37]

Juegos sucios
Con el nfasis de la administracin Carter en los derechos humanos, y la concesin del premio Nobel a
Amnista Internacional, probablemente ningn aspecto de la poltica de sobrevivencia ha recibido
ltimamente tanta notoriedad como los juegos sucios. Estas acciones del personal de alto rango del
Estado incluyen el encarcelamiento y la deportacin, desapariciones inexplicables, la tortura y el uso de
escuadrones de la muerte. Aunque estas acciones han estado dirigidas ocasionalmente contra lderes
rivales dentro del mismo Estado, con frecuencia se las ha usado contra miembros de organizaciones no
estatales que los funcionarios consideran una amenaza. La eliminacin de figuras clave se usa para
adelantarse al surgimiento de centros de poder rivales y para debilitar o destruir grupos que ya son lo
suficientemente poderosos como para representar un peligro para las prerrogativas de los gobernantes.
Un ejemplo de debilitamiento de centros de poder rivales se produjo en el pequesimo Estado de
Brunei, en el sureste de Asia. En agosto de 1962 el Partido del Pueblo de Brunei gan todos los escaos
del Consejo Legislativo, que se designa por eleccin. El partido desat una rebelin cuando el sultn,
que consideraba que el Partido del Pueblo era una amenaza para su dominio en el poder, se neg a
convocar al consejo. Con ayuda de tropas britnicas se sofoc la rebelin y se encarcel a
aproximadamente 2 500 miembros del partido y de su ala militar. Veinte aos ms tarde nueve de los
prisioneros originales seguan presos sin haber sido procesados.[38]
Los juegos sucios se pueden usar incluso en formas relativamente benignas (comparadas con la
tortura, los encarcelamientos prolongados y los escuadrones de la muerte). En Sierra Leona los
dirigentes del Estado actuaron contra el Congreso Laboral de Sierra Leona cuando ste, en 1981,
convoc a dos breves huelgas nacionales. El presidente Siaka Stevens tom represalias al invocar
poderes extraordinarios (mecanismo dilecto para abrirles la puerta a diversos juegos sucios) y arrestar a
179 lderes laborales y periodistas. Estuvieron presos sin que se les formularan cargos por periodos de
hasta un mes.[39]

Construccin de coaliciones
y un equilibrio nacional de poder
Pese a los intentos de gobernantes con bases de poder restringidas y limitada capacidad de movilizacin

para debilitar los organismos del Estado y otras organizaciones sociales, existen importantes lmites para
esas acciones. Los organismos estatales, despus de todo, recaudan impuestos y vigilan las calles. Las
grandes empresas producen bienes que representan ingresos muy necesarios en la economa mundial.
Otras organizaciones sociales y organismos estatales pueden ofrecer sistemas de comunicacin
importantes, mantener la estabilidad social o producir otros bienes sociales relevantes. Las solas
exigencias de actores internacionales y transnacionales del pago de deudas y de productos de
importancia fundamental del pas hace imposible que los jefes de Estado debiliten irresponsablemente
todos los centros de poder del pas o de la sociedad.
Dos asuntos fundamentales para los dirigentes nacionales son la produccin de riqueza y la
recaudacin de ingresos, que exigen el desarrollo de organizaciones grandes y complejas. Los lderes de
los Estados en cuyas sociedades la riqueza se produce a travs del proceso relativamente fcil de
extraccin (por ejemplo la minera, la obtencin de petrleo), y que logran hacerse de una gran parte de
sus ingresos a travs de rentas (por ejemplo las ventas de petrleo o las regalas), pueden sentirse menos
inclinados a crear organismos poderosos o a permitir organizaciones sociales complejas para ganar
puntos de apoyo. Pero en Estados no rentistas deben tener bajo control central a los organismos
necesarios a fin de garantizar la adecuada produccin y recaudacin de ingresos, o encontrar alguna
forma de hacerles frente a organismos y organizaciones grandes y complejos que retienen amenazantes
bases de poder.
El mtodo ms simple de manejar esas bases amenazantes de poder es seguir la antigua mxima que
dice que al que no habla, Dios no lo oye. A esos organismos y organizaciones cuyos servicios y
productos representan un beneficio directo para un rgimen que no puede mantenerlos bajo el control
central se los puede sobornar con recursos del Estado, prerrogativas, polticas fiscales favorecedoras, etc.
Una vez ms llaman la atencin las caractersticas patrimonialistas de estos regmenes.[40] Un mtodo
que exige de alguna manera una mayor habilidad poltica consiste en entablar coaliciones laxas y a
menudo cambiantes con los organismos y las organizaciones no estatales ms fuertes. En estas
coaliciones los gobernantes buscan oponer a los organismos entre s, as como crear una alianza dirigida
a otros grupos amenazadores, como los trabajadores o los campesinos.
Aunque en la gran mayora de los pases tercermundistas la industria an ocupa un lugar
claramente secundario en relacin con la agricultura y otros productores de materia prima, la
concentracin de capital en ella plantea problemas para los gobernantes polticos. El poder que proviene
del capital tanto local como internacional contrasta con la falta de una base firme para los gobernantes,
a pesar de la gran expansin de la organizacin del Estado. En particular el capital local, reforzado con
frecuencia por la solidaridad que no proviene del mercado sino que se deriva de los lazos de parentesco
y amistad, est en condiciones de reclamar favores y recursos al Estado. Las empresas propiedad del
Estado se encuentran en una posicin igualmente fuerte para plantear exigencias a una dirigencia
vulnerable. Como ha observado Peter Evans para el caso de Brasil: El recurso ms importante con que
pueden contar los socios locales es el poder poltico, y los socios locales con influencia poltica ms
directa son las empresas propiedad del Estado.[41]
Los dirigentes del Estado pueden forjarse cierto espacio de maniobra para mantener en equilibrio
las empresas estatales, el capital local, las empresas multinacionales y otros organismos estatales
importantes (incluyendo el ejrcito). El uso eficaz de presupuestos y otras prerrogativas, junto con otras
medidas de la poltica de sobrevivencia, como cambiar a los directores de las empresas estatales, puede
prolongar la vida de un rgimen. Sin embargo, sera errneo confundir estas maniobras con una
autonoma estatal efectiva. Los dirigentes, sin la coherencia y la coordinacin suficientes de los
organismos del Estado para llevar a cabo la movilizacin poltica de masas, quedan reducidos a emplear

tretas y estratagemas, a construir y reconstruir coaliciones y equilibrios de poder usando los recursos del
Estado para reforzar la distribucin de poder y riqueza existente en la sociedad. Estos mecanismos
podran promover el crecimiento econmico, pero no crean un Estado autnomo, ms capaz.
Si se la practica con xito, la poltica de sobrevivencia puede conducir a la estabilidad y la
longevidad de los regmenes incluso cuando sus lderes no hayan desplazado a quienes aplican
diferentes reglas y estrategias de sobrevivencia. De hecho, como hemos visto, mantener a flote a los
dirigentes puede implicar, paradjicamente, el debilitamiento sistemtico de los organismos del Estado.
Desde el periodo de la descolonizacin los gobernantes pueden haber experimentado un proceso de
aprendizaje respecto a cmo sobrevivir en las agitadas aguas de la poltica donde los Estados tienen
relativamente poco control social sobre amplios segmentos de su sociedad. Los dirigentes y sus
sucesores quiz tomaron nota de los riesgos que implica lanzarse de cabeza a ambiciosos programas de
cambio social. Pueden haber sido testigos de los peligros inherentes de imponer una compleja
plataforma social por medio de sus organismos para llevar a cabo polticas de cambio de gran alcance.
Su propio gobierno es puesto en duda por esos Frankenstein los departamentos que han creado,
mientras la movilizacin poltica generalizada contine estando fuera de su alcance. El aprendizaje
puede deberse a la observacin del control precario de quienes los precedieron; el breve gobierno de
tres aos del hroe de la independencia en Argelia, Amed Ben Bela, puede haber sido muy instructivo
para el hombre que lo depuso, Huari Bumedin. Los jefes del Estado tambin pueden aprender de los
mecanismos para manejar las amenazas y los riesgos de los centros de poder rivales. El uso de
escuadrones de la muerte, por ejemplo, se propag en Sudamrica, Centroamrica y pases tan distantes
como Indonesia.
La conclusin no es que los lderes de los Estados del Tercer Mundo que han logrado desplazar a
los hombres fuertes y han alcanzado la supremaca son puros, mientras que todos aquellos de los
Estados que no han alcanzado estos objetivos ascienden al poder como cmplices cnicos y
manipuladores de la gente. No significa que por dedicarse a la poltica de sobrevivencia un lder nunca
haya tenido el menor inters en usar al Estado como vehculo para el cambio social progresista. De
hecho, a menudo esos dirigentes ascienden al poder con toda una plataforma social. La estructura del
dilema que este lder enfrenta en el poder el peligro de fomentar el crecimiento de organismos
estatales poderosos en ausencia de una movilizacin poltica adecuada es la que ocasiona un cambio
de importancia fundamental en las prioridades. Ningn programa vale nada si su representante no ha
resistido los peligros de la poltica. La sobrevivencia poltica se convierte en un requisito para alcanzar
cualquier cambio social significativo a largo plazo. Se vuelve el tema central que ocupa la atencin de los
dirigentes del Estado. Los programas para el cambio social pueden seguir siendo la base de la retrica
pblica e incluso de la legislacin y las declaraciones polticas, pero, en la cpula del Estado, la poltica
de sobrevivencia despoja a los organismos estatales de sus capacidades para llevar esos programas a
buen trmino.

Las polticas de administracin


La poltica de sobrevivencia tiene un efecto importante en quienes se encuentran en un nivel mucho
ms bajo de la jerarqua del Estado, los burcratas a los que se confa la implementacin de las medidas
polticas. Los encargados de ponerlas en prctica no suelen estar a la vista de los dirigentes con
frecuencia ni siquiera a la de quienes encabezan los organismos de los que forman parte y

representan poco peligro de crear centros de poder que podran amenazar la posicin de los mandos
mximos. No obstante, son cruciales para determinar qu autoridad o qu reglas se irn imponiendo en
las diversas regiones las del Estado o las de los hombres fuertes. Desafortunadamente la bibliografa
especializada en el cambio poltico y social ha prestado poca atencin a los funcionarios pblicos.
Muchos observadores, escriben Douglas S. Van Meter y Carl E. Van Horn en su anlisis de los
fracasos de las polticas del Estado, sealan errneamente la planeacin insuficiente o lo inadecuado
del programa en s mismo.[42] Esos burcratas son, de hecho, actores cruciales del proceso poltico. El
impacto indirecto de la poltica de sobrevivencia sobre estos encargados de ponerla en prctica, el lugar
central que ocupan para ello y el clculo de las presiones polticas y sociales que enfrentan, les otorga un
papel decisivo para incidir en la posibilidad real de que los Estados puedan lograr lo que pretenden sus
lderes. Quines son estos implementadores? Grindle los describe como
un cuerpo de funcionarios de nivel medio que tiene responsabilidad en la implementacin de programas en un rea especfica
relativamente restringida un estado, un distrito, una provincia o una zona urbana y a los que sus superiores hacen responsables de
los resultados del programa. Este cuerpo de individuos el primero y segundo rango de los administradores de campo mantiene
frecuentes contactos con los superiores nacionales o regionales, pero tambin tienen ocasin de interactuar con los clientes de las
dependencias del gobierno y con los opositores a los programas en el nivel local.

Estos funcionarios de nivel medio pueden tener considerable discrecionalidad en el cumplimiento


de sus tareas y, aunque no est definido como parte de sus deberes formales, pueden tener un impacto
determinante en decisiones de asignaciones especficas.[43]
En resumen, los implementadores son el personal estatal que se hace cargo de los programas,
legislaciones y declaraciones polticas de los lderes y es responsable de actuar de acuerdo con esas
pautas, convirtindolas en las reglas del comportamiento cotidiano. Deben hacer que la poltica
funcione en el terreno de la realidad.
Quin afecta el comportamiento de los implementadores? Las personas ms obvias a las que
necesitan observar son sus supervisores. Despus de todo, stos son los funcionarios de nivel regional y
nacional que se supone deben producir resultados y que estn a cargo de supervisar a quienes estn
debajo de ellos en la jerarqua burocrtica. Luego estn los clientes del programa, aquellos que se busca
que se beneficien de los cambios de reglas que supone la poltica. Adems, existen actores regionales de
otros organismos estatales y del partido en el poder, que muestran mucho inters en la distribucin de
recursos y el cambio de reglas dentro de sus respectivas jurisdicciones. Finalmente, hay lderes locales
no estatales, como terratenientes o prestamistas, aquellos a quienes anteriormente nos referimos como
hombres fuertes. Ellos son los que han creado las estrategias existentes de sobrevivencia las reglas de
conducta para la poblacin local, y cuyo control social es puesto en peligro por las reglas y estrategias
del Estado transmitidas por una nueva poltica.
Al abrirse paso por el laberinto de presiones y contrapresiones generadas por todos estos grupos, los
implementadores estn motivados por la promocin de su carrera, un conjunto de estndares con los
que pueden sopesar las presiones y evaluar el posible impacto en su posicin profesional. El grado en
que esos funcionarios evalan las presiones de uno u otro lado para determinar su efecto en su carrera
vara de Estado en Estado, incluso de regin en regin. Cuando la responsabilidad y el control dentro
del organismo son altos, y en especial cuando los supervisores estn dispuestos a proteger a sus
funcionarios de las presiones de otros grupos, los organismos tienden a tener una moral alta y a seguir
los propsitos establecidos en la ley y en las declaraciones polticas. Morton H. Halperin ha descrito a
los funcionarios sumamente motivados afirmando que creen que lo que estn haciendo cambia las
cosas y promueve el inters nacional [44] (al menos tal como ellos lo entienden). Sin embargo, incluso
aqu destaca el inters por la propia carrera. Sobre todo contina Halperin el funcionario

profesional debe creer que en la organizacin hay cabida para el avance y que la misma est tratando de
proteger sus oportunidades de progresar.[45] Se podra agregar la otra cara de la moneda: el funcionario
profesional debe creer que la organizacin puede protegerlo de la destitucin o del descenso de
categora debido a los ataques de quienes tienen objetivos polticos opuestos.
La poltica de sobrevivencia en la cpula del Estado puede reducir enormemente la responsabilidad
y el control. En primer lugar, el nombramiento de los lderes del organismo con base en su lealtad al
gobernante o su afiliacin tnica ampla las operaciones eficientes de un departamento y su capacidad
de supervisar con eficacia. Estos nombramientos debilitan tambin la unidad de propsito y la
motivacin del personal del organismo, que surge de la creencia de que acatar la disciplina fomenta el
inters nacional.
En segundo lugar y probablemente an ms importante, la frecuente entrada y salida de los
nuevos jefes del organismo puede tener un impacto devastador sobre la implementacin de la poltica.
Los nuevos jefes del organismo se incorporan con sus propios intereses polticos. Por la naturaleza
misma de la poltica y por su ataque a las reglas existentes, aqullos afectan los intereses de los hombres
fuertes que reciben beneficios desproporcionados gracias a la vigencia de sus propias reglas. Quien debe
luchar con estos hombres fuertes es el encargado de la implementacin, al tiempo que corre el riesgo de
que ataquen su propia poltica y su carrera. Si el jefe del organismo ha de salir del mismo en cuestin de
meses y junto con l sus programas, el encargado de la implementacin se vuelve muy renuente a
enfrentar las intensas presiones que pueden ejercer los lderes locales para impulsar una poltica que
desaparecer junto con su creador. Con los nuevos jefes, sin duda, habrn de llegar nuevas prioridades
y polticas innovadoras.
En Mxico, donde todo el proceso de implementacin est sujeto a la sombra del sexenio, la
implementacin de la poltica toma un ritmo especial. Los primeros dos aos de la administracin
presidencial se asumen con la tremenda tarea de reacomodar a la gente en los organismos. Los jefes de
stos deben familiarizarse con el nuevo ambiente y establecer prioridades. Para el ltimo tercio del
sexenio los implementadores se vuelven sumamente cautelosos, temiendo una identificacin demasiado
pblica con cualquier poltica que pueda no ser favorecida en la siguiente administracin. El personal
de alto nivel ya est distrado por la politiquera requerida para alcanzar las nuevas posiciones. Slo en
los dos aos medios del periodo se da un importante impulso a la reforma, que difcilmente basta para
asegurar el poder necesario para que perdure. En todo esto est implcita, como observa Grindle, la
necesidad de promover la carrera propia o la de un superior.[46]
El burcrata tiene demasiado que perder, en especial su propia carrera, como para llegar a
identificarse mucho con alguna poltica. Anthony Downs ha comentado la inevitable fuga de
autoridad que se da mientras una poltica va avanzando en un organismo.[47] Cuando la
responsabilidad y el control son ineficientes y cuando la gran restructuracin est en marcha, esa fuga
puede convertirse en una enorme hemorragia. En estos casos la defensa de la carrera conduce a la
resistencia de los implementadores a las polticas que vienen de arriba. La resistencia a menudo toma la
forma de lo que Bardach llama muestrismo (tokenism), el cual implica un intento para que en el
mbito pblico parezca que se est contribuyendo a un elemento del programa mientras en la esfera
privada slo se concede una pequea muestra (token).[48]
Los burcratas del Tercer Mundo han sido sealados por acadmicos y funcionarios de ayuda
exterior por su pereza, su falta de voluntad y su falta de compromiso con las reformas. Esos acadmicos
han prestado muy poca atencin a calcular las presiones que enfrentan estos burcratas y que los hace
tan perezosos o tan poco comprometidos. El xito de las polticas pblicas no est a la vuelta de la
esquina en una nueva raza de implementadores. Y desde luego no se encontrar concentrndose

exclusivamente en nuevas tcnicas de administracin.


La gran obsesin de los implementadores que cuidan su carrera es impedir que a los supervisores y
jefes del organismo llegue informacin que pueda sugerir que ellos no estn manejando la situacin.
Como observa Bardach en el contexto estadunidense: Se dedica gran cantidad de energa a maniobrar
para evitar la responsabilidad, el escrutinio y la culpa.[49] Esta generalizacin es incluso ms fuerte para
los casos del Tercer Mundo donde el reacomodo frecuente de las posiciones altas hace que los
funcionarios al frente de los departamentos sean incluso menos pacientes con los implementadores que
no pueden mantener contenidas las situaciones locales. El encargado de la implementacin debe
agacharse mientras de alguna manera evala quin puede filtrar informacin indeseada hacia arriba y
qu se puede hacer para detenerlo.
Por lo general quienes representan una amenaza seria para el encargado de la implementacin no
son los presuntos beneficiarios de los programas sociales, que suelen carecer de contactos y medios para
dar a conocer los fracasos de la implementacin o para ejercer influencia sobre los lderes polticos
nacionales con informacin perjudicial sobre la pobre implementacin de la poltica. Tambin a
menudo son silenciadas sus voces, pues dependen de los hombres fuertes locales que se oponen
enrgicamente a las iniciativas de la poltica del Estado. Ellos dependen de aquellos cuyas reglas y
estrategias se ven amenazadas por la poltica social del Estado. Esta poltica, entonces, no est dirigida a
una clientela independiente sino a la gente susceptible a las sanciones de los lderes locales amenazados.
Los beneficiarios potenciales de una poltica pueden enfrentarse al mismo tiempo a la prdida
resultante de beneficios que cosechan del statu quo: el fracaso de un contrato, el rechazo de un crdito
o la prdida de un empleo. Sus estrategias de sobrevivencia de ese momento hacen que sea peligroso
exigir los beneficios justos de las polticas estatales y sealar al encargado de la implementacin como el
villano.
Los grupos potencialmente perjudiciales para el encargado de la implementacin son los
funcionarios regionales de otros organismos estatales o del partido del gobierno y los hombres fuertes
locales, cuyas reglas se ven en peligro por la nueva poltica. Lo que a menudo enfrenta el responsable de
la implementacin es un conjunto de complejos acuerdos entre estos dos grupos. Los lderes locales,
mediante el control social que ejercen, llevan a cabo funciones de fundamental importancia para el
Estado y el personal del partido. Generan el voto (donde hay elecciones), mantienen la estabilidad,
ofrecen acceso a los electores potenciales. A su vez, los funcionarios estatales y el personal del partido
devuelven los favores. Cuando los implementadores representan una amenaza para las estructuras de
poder existentes, ese personal es el que puede dar a conocer la informacin capaz de perjudicar las
posibilidades de aqullos a los funcionarios del partido o en los altos rangos del Estado. Los
implementadores en Mxico, por ejemplo, descubrieron que cualquier estrategia reformista de su parte
a menudo era recibida a nivel local por la resistencia de los jefes del partido local u estatal cuyos
intereses personales se veran daados si se impulsaba a los campesinos a escapar de las ataduras de la
dependencia y la explotacin.[50] Cuando la poltica de sobrevivencia funciona en la cpula del Estado,
los que se encuentran en los niveles medios de la administracin aprenden que tambin para ellos
cambia el clculo de las presiones. Los implementadores deben aprender a detener el flujo ascendente
de informacin negativa complaciendo a quienes hacen las reglas abajo.

La poltica a nivel local:


Los acuerdos y la conquista del Estado

Para quienes estn interesados en comprender cmo se gobiernan las sociedades tercermundistas y cul
es la influencia de la poltica en el cambio social, el nivel local a menudo contiene las pistas ms ricas e
instructivas. Es ah donde los implementadores se involucran en relaciones triangulares con los hombres
fuertes, por un lado, y con otros funcionarios del Estado y del partido, por el otro. El resultado es una
inesperada red de relaciones Estado-sociedad, inesperada al menos para aquellos que slo han
observado la poltica de la ciudad capital. El impacto de las polticas del Estado puede ser muy diferente
del previsto por un acadmico que slo ha considerado el mbito de las polticas pblicas emprendidas
y el vasto aparato de que dispone la organizacin estatal para llevar a cabo dichas polticas. Muchas
veces los observadores han asumido que una vez que el gobierno crea una poltica, sta se pondr en
prctica y los resultados deseados estarn muy cerca de lo que esperaban los creadores de la poltica.
[51]

Grindle resumi la red de polticas locales en Mxico como un sistema de acuerdos y


retribuciones. En ste los gobernadores, los caciques y otros actores polticos tienen mucho ms que
ganar del presente sistema de lo que ganaran si defendieran los derechos polticos de sus seguidores.
[52] El estudio de una comunidad de Mxico arroj conclusiones similares: Es posible entender por qu
el PRI [el partido dominante] ha custodiado con celo el resultado de las elecciones para gobernador y
legisladores estatales. Cualquier avance de la oposicin en esos cargos alterara el sistema econmico y
poltico del botn.[53]
Myron Weiner pint un cuadro similar al discutir las polticas de la India que condujeron a la
declaracin del estado de emergencia por parte de Indira Gandhi en 1975. Weiner escribi: El sistema
les dio un gran poder a los individuos a nivel local, que a menudo eran capaces de impedir que se
llevaran a cabo las polticas nacionales.[54] Frankel lleg a las mismas conclusiones al analizar la poltica
de la India sobre cooperativas rurales. A pesar de los inmensos poderes del Departamento de
Cooperacin consignados en la legislacin, la poltica fue un fracaso sorprendente. Frankel insinu que
se debi a la vinculacin de los encargados de llevarla a la prctica con los hombres fuertes locales:
El Departamento de Cooperacin, que funciona en ambientes locales de jerarquas arraigadas, y por lo general indiferente a los
objetivos igualitarios de la poltica nacional, prefiri operar en formas ms agradables para los intereses de la estructura de poder
existente [] En contra de la intencin bsica de la poltica gubernamental de usar las cooperativas a fin de movilizar los recursos
locales para la inversin, los esquemas para el crdito cooperativo se transformaron en subsidios pblicos a costa de la inversin
privada (y en algunos casos en actividades de consumo y prstamo) para las clases terratenientes ms acomodadas.[55]

Los acuerdos a nivel local significan que ningn grupo ni los implementadores, ni los polticos
locales, ni los hombres fuertes monopoliza el poder. La poltica local refleja la fuerza de negociacin
de cada uno de los actores. Los responsables de la implementacin, como se ha observado, deben
impedir todo flujo perjudicial de informacin y evitar el escrutinio de arriba. No obstante, como son los
que asignan muchos de los recursos que llegan por conducto del Estado, a menudo se encuentran en
una fuerte posicin de negociacin a nivel local. En aquellos casos en los que la responsabilidad y el
control an tienen algn significado en su dependencia, emplean su poder de negociacin para
proteger su carrera, restringiendo los alcances de lo que se puede hacer con los recursos que
distribuyen. Cuando, por el contrario, ha desaparecido la supervisin eficaz, los implementadores
pueden usar su influencia para obtener ganancias personales sin pensar en el propsito general de una
poltica determinada. En cualquier caso, los burcratas de nivel local y regional continan siendo
actores clave para determinar quin obtiene qu y qu puede hacer con ello. La burocracia estatal,
entonces, no puede evitar ser un factor fundamental de la asignacin local de recursos. La limitacin
del poder estatal, por supuesto, es que la asignacin pueda desviarse enormemente de las frmulas
establecidas en la ley y de las declaraciones polticas vertidas en la ciudad capital.

Los lderes distritales, gobernadores estatales, jefes de partido locales los polticos locales y
regionales enfrentan limitaciones y oportunidades similares a las de los implementadores. Cuanto
ms cercano sea el escrutinio desde arriba, ms deben restringir los mrgenes aceptables de
comportamiento. Cuando la supervisin es poco estricta pueden usar en su propio beneficio su criterio
presupuestal, sus contactos con lderes estatales de alto nivel y la fuerza a su disposicin. Sin embargo,
igual que los responsables de la implementacin, son vulnerables a la publicidad perjudicial y dependen
de aquellos que ejercen el control social los hombres fuertes para cualquier tipo de movilizacin
popular que necesiten llevar a cabo.
Tal vez las figuras ms interesantes de la red de negociaciones polticas sean los hombres fuertes.
Con el paso del tiempo llegan a necesitar los recursos del Estado desde los contratos hasta las ddivas
para mantener la dependencia de su segmento de la poblacin. Mientras el control social que ejercen
les permite hacerle exigencias al Estado, la fragmentacin de sus pequeos principados de sus reglas y
organizacin tambin los perjudica. Con frecuencia su incapacidad de desarrollar una base
organizacional significativa entre ellos mismos implica que el volumen real de recursos que se filtran
para ellos a travs de los organismos estatales es relativamente pequeo. Como el mantenimiento eficaz
del control social de los hombres fuertes, que obviamente les conviene, crea, se lo propongan o no, la
estabilidad de la que goza un rgimen, los dirigentes del Estado no tienen mayor incentivo para invertir
una gran proporcin de los fondos estatales en reas que estn bajo el control de los hombres fuertes.
De este modo, mientras los recursos estatales que recogen los hombres fuertes pueden parecer
abundantes en el contexto de las reas rurales pobres o de los barrios urbanos, representan apenas una
parte desproporcionadamente pequea del total de ingresos del Estado. Las sumas mayores estn
reservadas para los centros de poder ms grandes, como las fuerzas armadas, la industria privada y las
empresas estatales, que pueden representar una amenaza directa para los principales dirigentes
nacionales.
Al ofrecer estrategias de sobrevivencia, los hombres fuertes usan una parte de los recursos estatales
que estn a su disposicin para que la poblacin se ligue a ellos. Su discrecionalidad para emplear esos
recursos depende en gran medida del poder de negociacin de los implementadores. En resumen, para
poder mantener su control local los hombres fuertes estn casados con el personal y los recursos del
Estado. Sin embargo, sus propsitos ms bsicos son antitticos a los del Estado. Los dirigentes
nacionales ven al Estado como un mecanismo para crear una sola jurisdiccin, un imperio de la ley en
el cual las reglas sean las mismas de frontera a frontera. ste representa un desidertum del Estado
moderno. Estos hombres fuertes, ya sean lderes del pueblo, caciques urbanos o campesinos ricos,
trabajan precisamente en pro de lo contrario. Buscan mantener sus propias reglas, sus propios criterios,
para decidir quin obtiene qu, dentro de mrgenes mucho ms limitados. Mientras en algunos
sentidos a stos les gustara fortalecer al Estado, o por lo menos los recursos a los que tienen acceso
gracias a ste, tambin deben coartarlo para que no alcance los propsitos ms fundamentales de sus
lderes ni una posicin desde la cual pueda ofrecer directamente a la poblacin estrategias viables de
sobrevivencia.
Estos impulsos contradictorios, y la fragilidad del equilibrio que buscan los hombres fuertes al
adoptar y frustrar a un mismo tiempo al Estado, los lleva a tratar de maximizar hasta donde sea posible
el control sobre su ambiente. Tambin les resultan molestos los parmetros establecidos por los
implementadores en el proceso de acuerdos. En la prctica, muchos hombres fuertes se han apoderado
de partes del Estado. Han logrado ubicarse a s mismos o a miembros de su familia en puestos oficiales
para asegurar la distribucin de recursos de acuerdo con sus propias reglas, ms que segn las reglas
propuestas en la retrica y las declaraciones polticas generadas en la ciudad capital o las que ha

planteado un responsable de la implementacin, por fuerte que sea.


El Estado se ha convertido, as, en el gran escenario de los acuerdos. stos se dan al menos en dos
niveles. En primer lugar, los hombres fuertes locales y regionales, los polticos y los implementadores, se
ubican en una red de intercambios sociales, econmicos y polticos. Sus negociaciones determinan la
distribucin final de los recursos estatales que han llegado a la regin. En segundo lugar, los acuerdos se
dan tambin en una escala mucho mayor. La estabilidad local que pueden garantizar los hombres
fuertes siempre y cuando ofrezcan a la poblacin estrategias viables de sobrevivencia es esencial
para la estabilidad general del rgimen. Los dirigentes del Estado aceptan esta estabilidad, que
capitalizan incluso sin construir un aparato institucionalizado complejo, a cambio de su consentimiento
implcito de no refutar activamente el control de los hombres fuertes en las reas locales o incluso su
conquista de los tentculos del Estado. Los hombres fuertes terminan en una mejor posicin de
negociacin o con puestos en el propio Estado que influyen sobre las decisiones importantes relativas a
la distribucin de los recursos y la aplicacin de reglas polticas.

Conclusin
El muestrismo (tokenism) por parte de los burcratas, la frecuente redistribucin de los puestos del
gabinete y la violacin de los derechos humanos por parte de funcionarios estatales no son sucesos
aleatorios o idiosincrsicos en el Tercer Mundo. Tampoco se pueden explicar sencillamente como
producto de regmenes y lderes depravados, mentirosos o ineptos. La estructura de la sociedad, como
he sostenido en este ensayo, afecta la poltica en los ms altos niveles del Estado, y las acciones de los
implementadores de la poltica estatal en niveles mucho ms bajos. Si se quiere entender las
capacidades y caracteres de los dirigentes estatales su capacidad para dictar las reglas para su
poblacin y el grado en el que las polticas de sobrevivencia predominan sobre otros puntos del
programa se debe empezar con la estructura social. Donde la estructura social no se ha caracterizado
por la presencia de hombres fuertes slidamente arraigados, o cuando stos han sido debilitados, los
dirigentes del Estado tienen mayores oportunidades de aplicar un nico conjunto de reglas las reglas
del Estado y de construir canales para el apoyo poltico generalizado y continuo. En estos casos estn
en condiciones de tratar de aplicar programas polticos y sociales extensos. La lucha por la sobrevivencia
no necesita volverse tan absorbente como para debilitar la capacidades del Estado de llevar a cabo otras
polticas pblicas.
En este ensayo se ha hecho hincapi en otras circunstancias: las sociedades en las que se ha
conferido el control social a numerosas organizaciones sociales a nivel local. Aqu las reglas de conducta
han estado dictadas por hombres fuertes que ocupan un lugar fundamental: terratenientes, caciques,
dirigentes y prestamistas, entre otros. Su capacidad para intervenir entre los segmentos de poblacin y
recursos de fundamental importancia, como la tierra, el crdito y los empleos, les ha permitido concebir
estrategias viables de sobrevivencia para sus clientes. Esta estructura de la sociedad, con su
fragmentacin del control social, le ha negado al Estado la capacidad de movilizar polticamente a esos
clientes. Las prioridades transformadas de los dirigentes nacionales (sobrevivencia del cambio social), el
estilo de la poltica estatal (grandes restructuraciones, juego sucio, etc.), la estructura de la
organizacin estatal (organismos superfluos), las dificultades para implementar una poltica, el clculo
de las presiones sobre el encargado de la implementacin, la conquista de los tentculos del Estado,
todo se ha derivado de la estructura fragmentada de la sociedad.

La vinculacin de los implementadores de una poltica con los lderes de las organizaciones sociales
locales pone los recursos del Estado a disposicin de estos hombres fuertes. La discusin, por lo tanto,
regresa al punto de partida. Empezamos con el control social fragmentado ejercido por estos lderes
locales y el impacto de esta estructura social en el Estado. Ahora vemos el impacto del Estado sus
recursos, polticas y personal en la estructura de la sociedad. Lo que encontramos en numerosos casos
del Tercer Mundo es el fortalecimiento del control social fragmentado de los lderes locales y sus reglas
particulares. Adems de tierra, crdito y empleos los elementos en los que han basado las estrategias
de sobrevivencia que ofrecen a sus clientes, estn los abundantes recursos del Estado. Los lderes
locales se han convertido en agentes de contratos, empleos, bienes, servicios, fuerza y autoridad, que
filtran a travs de los tentculos burocrticos del Estado. En resumen, una sociedad fragmentada en el
control social afecta el carcter del Estado, lo cual, a su vez, refuerza la fragmentacin de la sociedad.
En el futuro cercano, al menos, las perspectivas de construir Estados cohesivos, que puedan aplicar
eficazmente sus reglas y polticas, no son promisorias en sociedades que tienen un control social
fragmentado. La fuerte posicin de negociacin y la conquista de los tentculos del Estado por parte de
caciques rurales o urbanos, o de cualquier otro tipo de hombres fuertes, hacen que sea todava ms
remota la posibilidad de una movilizacin poltica generalizada de los lderes estatales en estas
sociedades. El dilema de los dirigentes del Estado se ha intensificado en muchos pases. Sin
movilizacin, siguen teniendo una capacidad limitada de implantar programas innovadores o para
coordinar organismos estatales que puedan ejercer una autonoma significativa frente a otros centros de
poder. Los especialistas que se han concentrado en estas limitaciones de los Estados, en particular
quienes han estudiado qu sucede despus de que se adopta una poltica determinada, han planteado
la imagen del Estado dbil.
Aunque limitados por la fragmentacin del control social, los Estados han crecido casi en todos
lados y han ampliado sin cesar sus recursos. Los organismos estatales se han vuelto una presencia de
enorme importancia en sus respectivas sociedades, aunque a veces han tenido impactos ms bien
inesperados. Las imgenes que han presentado los investigadores de Estados burocrticos autoritarios o
empresariales fuertes reflejan el impacto externo de los organismos estatales en casi todos los aspectos
de la vida social. Los recursos y las prerrogativas del Estado afectan la forma en que est organizada la
sociedad, y ayudan a mantener una peculiar estabilidad social y poltica. Sera engaoso, sin embargo,
inferir de la expansin de la organizacin estatal, de sus coaliciones con el capital y de la importancia de
sus recursos en las reas rurales y los barrios urbanos, que el Estado es necesariamente autnomo.
Restructurar a la sociedad, ya sea a travs de una posicin independiente en alianza con capital nacional
o extranjero o de una poltica social reformista, est ms all de las capacidades de muchos Estados del
Tercer Mundo. Las polticas que buscan provocar una redistribucin radical de la riqueza o del poder
social y poltico terminan muchas veces por tener el efecto contrario y de hecho fortalecen la
distribucin existente. Los Estados de las sociedades fragmentadas tienen ms probabilidades de seguir
siendo escenarios de acuerdos que de convertirse en fuentes de cambios importantes del
comportamiento social de su poblacin.

[1] Vanse, por ejemplo, Theda Skocpol, Bringing the State Back In, Social Science Research Council Items 36 (junio de 1982), pp. 1-8 [El
Estado regresa al primer plano: Estrategias de anlisis en la investigacin actual, en Romeo Grampone (coord.), Instituciones polticas

y sociedades. Lecturas introductorias, pp. 91-129]; Eric Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State; Stephen D. Krasner,
Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics, Comparative Politics 16 (enero de 1984), p. 223.
[2] Samuel P. Huntington, Political Development and Political Decay, World Politics 17 (abril de 1965), pp. 386-430. [Desarrollo poltico
y deterioro poltico, en M. Teresa Carnero Arbat (coord.), Modernizacin, desarrollo poltico y cambio social, pp. 167-220.]
[3] Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 1-2 [El orden poltico en las sociedades en cambio, pp. 13-14].
[4] Aristide R. Zolberg, One-Party Government in the Ivory Coast, edicin revisada, p. x.
[5] Vense, por ejemplo, los trabajos publicados en Peter J. Katzenstein (coord.), Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies of
Advanced Industrial States.
[6] Vense, por ejemplo, los captulos de Douglas H. Graham y de Douglass Bennett y Kenneth Sharpe en Sylvia Ann Hewlett y Richard S.
Weinert (coords.), Brazil and Mexico: Patterns in Late Development, as como el de Guillermo ODonnell et al. en David Collier
(coord.), The New Authoritarianism in Latin America. [El nuevo autoritarismo en Amrica Latina.]
[7] James M. Malloy, Authoritarianism and Corporation in Latin America: The Modal Pattern, en James M. Malloy (coord.),
Authoritarianism and Corporation in Latin America, p. 4. [Autoritarismo y corporativismo en Amrica Latina: El patrn mundial, en
Roderic Ai Camp (comp.), La democracia en Amrica Latina: Modelos y ciclos, p. 167.]
[8] Charles W. Anderson, Politics and Economic Change in Latin America: The Governing of Restless Nations, p. 5. [Cambio poltico y
econmico en la Amrica Latina, p. 17.]
[9] Nora Hamilton, The Limits of State Autonomy: Post Revolutionary Mexico, p. vii. [Mxico: los lmites de la autonoma del Estado, p. 11.]
[10] Merilee Serrill Grindle, Bureaucrats, Politicians, and Peasants in Mexico: A Case Study in Public Policy, p. 178.
[11] Linn A. Hammergren, Corporatism in Latin American Politics: A Reexamination of the Unique Tradition, Comparative Politics 9
(julio de 1977), p. 449. Un par de trabajos anteriores sobre Amrica Latina tambin trataba este tema. Vanse Charles W. Anderson,
Politics and Economic Change in Latin America, pp. 105-106; Merle Kling, Toward a Theory of Power and Political Instability in Latin
America, en James Petras y Maurice Zeitlin (coords.), Latin America: Reform or Revolution, p. 93. [Hacia una teora del poder y de la
inestabilidad poltica en Amrica Latina, en James Petras y Maurice Zeitlin (coords.), Amrica Latina: Reforma o revolucin?]
[12] Francine R. Frankel, Indias Political Economy, 1947-1977: The Gradual Revolution, p. 196.
[13] La principal excepcin es la bibliografa sobre el clientelismo, tema de inters para los cientficos sociales a finales de los sesenta y
principios de los setenta. Desde entonces ha aparecido relativamente poco sobre el tema.
[14] Alan C. Lamborn, Power and the Politics of Extraction, International Studies Quarterly 27 (junio de 1983), p. 126.
[15] J. P. Nettl seala que esa movilizacin poltica es la expresin estructural y colectiva del compromiso y el apoyo dentro de la sociedad.
Esta expresin puede consistir en partidos o cuasi partidos polticos grupos de inters, movimientos, etc., todo lo que tenga una
estructura bien articulada. Vase J. P. Nettl, Political Mobilization: A Sociological Analysis of Methods and Concepts, p. 123.
[16] John Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat: The Political Economy of Two Regimes, p. 316.
[17] Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World.
[18] Frank Brandenburg, The Making of Modern Mexico, p. 157.
[19] Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat, p. 336.
[20] Anwar el-Sadat, In Search of Identity: An Autobiography, p. 207.
[21] Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat, p. 352 n.
[22] Sobre neopatrimonialismo vase S. N. Eisenstadt, Traditional Patrimonialism and Modern Neopatrimonialism, vol. 1 de Sage Research
Papers in the Social Sciences, Studies in Comparative Modernization Series, p. 129.
[23] Roger D. Hansen, The Politics of Mexican Development, p. 129. [La poltica del desarrollo mexicano, p. 140.]
[24] Gershon Collier, Sierre Leone: Experiment in Democracy in an African Nation, p. 85.
[25] Robert Springborg, Family, Power, and Politics in Egypt: Sayed Bey MareiHis Clan, Clients, and Cohorts, p. 98 y ss.
[26] James Alban Hill, The Politics of Iran: Groups, Classes and Modernization, pp. 44-49.
[27] Hansen, Politics of Mexican Development, p. 126 [La poltica del desarrollo mexicano, p. 232].
[28] Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat, p. 349.
[29] Cynthia H. Enloe, Police, Military and Ethnicity: Foundations of State Power, p. 7.
[30] Robert Molteno, Cleavage and Conflict in Zambian Politics: A Study in Sectionalism, en William Tordoff (coord.), Politics in Zambia,
p. 95 n.
[31] Shaul Mishal, Conflictual Pressures and Cooperative Interests: Observations on West Bank-Amman Political Relations, 1949-1967,
en Joel S. Migdal (coord.), Palestinian Society and Politics, p. 176.
[32] Ibid., p. 177.
[33] Waterbury, Egypt of Nasser and Sadat, p. 346.
[34] Mishal, Conflictual Pressures and Cooperative Interests, p. 178.
[35] Eugene Bardach, The Implementation Game: What Happens After a Bill Becomes a Law, p. 36.
[36] Hanna Batatu, Some Observations on the Social Roots of Syrias Ruling, Military Group and the Causes for Its Dominance, Middle

East Journal 35 (verano de 1981), pp. 331-344.


[37] Myron Weiner, Motilal, Jawaharlal, Indira, and Sanjay in Indias Political Transformation, en Richard J. Samuels (coord.), Political
Generations and Political Development, p. 74.
[38] Amnesty International Report 1983, p. 189.
[39] U. S. Department of State, Country Reports on Human Rights Practices for 1981, p. 221.
[40] Vase Gerald A. Heeger, The Politics of Underdevelopment, en especial p. 53.
[41] Peter B. Evans, Dependent Development: The Alliance of Multinational, State, and Local Capital in Brazil, p. 212.
[42] Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn, The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework, Administration and Society
6 (febrero de 1975), p. 449.
[43] Merilee S. Grindle, The Implementor: Political Constraints on Rural Development in Mexico, en Merilee S. Grindle (coord.), Politics
and Policy Implementation in the Third World, p. 197. [El implementador: Restricciones polticas sobre el desarrollo rural en Mxico,
en B. Kliksberg y J. Sulbrandt (comps.), Para investigar la administracin pblica. Modelos y experiencias latinoamericanos, p. 335.]
[44] Morton H. Halperin, Bureaucratic Politics and Foreign Policy, p. 54.
[45] Ibidem.
[46] Grindle, Bureaucrats, Politicians, and Peasants in Mexico, p. 169; vase tambin p. 160 y ss.
[47] Anthony Downs, Inside Bureaucracy, p. 134.
[48] Bardach, Implementation Game, p. 98.
[49] Ibid., p. 37.
[50] Grindle, Bureaucrats, Politicians, and Peasants in Mexico, p. 180.
[51] Thomas B. Smith, The Policy Implementation Process, Policy Sciences 4 (junio de 1973), p. 198.
[52] Grindle, Bureaucrats, Politicians, and Peasants in Mexico, p. 179.
[53] Antonio Ugalde, Power and Conflict in a Mexican Community: A Study of Political Integration, p. 122.
[54] Weiner, Motilal, Jawaharlal, Indira, and Sanjay, p. 72.
[55] Frankel, Indias Political Economy, pp. 196-197.

3
Una antropologa del Estado
Luchas por la dominacin
Desde la publicacin de Leviatn, de Thomas Hobbes, en el siglo XVII, ms de una centuria antes del
florecimiento cabal del capitalismo y la industrializacin, los pensadores han lidiado con el Estado cada
vez ms poderoso y su papel en la sociedad. Despus de la Revolucin industrial los pensadores sociales
clsicos, como Marx, Weber y Durkheim, se dedicaron a cuestiones en torno a lo que Karl Polanyi ms
tarde llam la Gran Transformacin.[1] Su inters tambin se diriga hacia el Estado y su relacin con los
cambios polticos y sociales trascendentales de las sociedades europeas.
Algunos autores, como los hegelianos, colocaron al Estado y a la idea del Estado en el centro de
los cambios sociales y polticos de Europa. Otros, incluyendo a Marx, rechazaron la primaca del Estado
y vieron la fuente del cambio histrico en otras fuerzas de la sociedad, en particular en la organizacin
de la produccin. No obstante, incluso Marx y otros que encontraban el motor del cambio fuera del
campo poltico formal se sintieron llamados a tratar la nocin del Estado transformador.
Las preguntas subyacentes a este volumen dejan or los ecos de los temas de los debates clsicos en
teora social sobre las principales transformaciones sociales y la relacin del Estado con ellas. Cundo y
cmo han sido capaces los Estados de establecer una autoridad poltica integral? Cundo han tenido
xito en definir el orden moral preponderante o determinar los parmetros de las relaciones sociales
cotidianas, ya sea conservando patrones existentes o forjando otros nuevos? Cundo y cmo han
podido los Estados establecer el programa econmico de su sociedad, apropiarse de recursos y
determinar patrones de inversin, produccin, distribucin y consumo? Cundo otras fuerzas sociales,
ya sea clases sociales enteras o camarillas diminutas, han frustrado o cooptado al Estado y tenido su
propia forma de concebir sistemas simblicos eficaces, moldeando la conducta social cotidiana y
determinando los patrones de la vida econmica?
Como en los debates clsicos de los ltimos dos siglos, las dcadas transcurridas desde la segunda
Guerra Mundial han atestiguado cmo oscilan las modas acadmicas, para explicar la transformacin
social, entre las teoras centradas en la sociedad y las centradas en el Estado. En el pasado decenio,
aproximadamente, los tericos que enfrentaron las principales transformaciones polticas de la ltima
mitad del milenio se han inclinado hacia los enfoques centrados en el Estado. Han reconocido de
manera explcita el papel institucional central del Estado para determinar patrones de dominacin en la
sociedad.[2]
Sin embargo, tanto en los periodos de explicaciones centradas en el Estado como en los de
explicaciones centradas en la sociedad, mientras muchos investigadores empricos escriban
explicaciones matizadas de asociacin y autoridad, desafortunadamente numerosos tericos han
tendido a tratar los Estados y las sociedades en trminos no diferenciados. Al presentar a los Estados o
las sociedades civiles como holsticos, algunos especialistas han dado la impresin errnea de que en
coyunturas clave de su historia los Estados o las sociedades han jalado en una sola direccin. Los

tericos centrados en el Estado (cuando estaba de moda ese tipo de explicacin) han llevado tan lejos
esta tendencia como para cosificar y antropomorfizar al Estado. Al tratarlo como una entidad orgnica y
darle una condicin ontolgica, opacan las dinmicas y los patrones de la lucha por la dominacin en
las sociedades.
En este captulo expongo cmo podemos ir ms all de establecer un equilibrio entre el Estado y la
sociedad, alejando suavemente el fiel de la balanza del indicador centrado en el Estado. Lo que se
necesita es destruir los conceptos no diferenciados de Estado y sociedad para entender cmo cada uno
jala en mltiples direcciones que llevan a patrones imprevistos de dominacin y transformacin.
Al presentar un medio para separar al Estado de la sociedad pierdo un poco de la elegancia de las
teoras nomotticas del poder, tales como los enfoques estatistas desde la perspectiva de la eleccin
racional. Estas teoras nomotticas ven el proceso por el cual llegan a dominar los Estados o grupos
sociales especficos, incluso en circunstancias y periodos histricos muy diferentes, como si se produjera
por medio de una sola lgica, como el decidido impulso del Estado por obtener mayores ingresos.[3]
Pese a lo atractiva que es esta lgica, una teora de este tipo, que todo lo abarca, presupone una teora
ms general de los sistemas polticos, psicolgicos y sociales humanos, que sencillamente no existe
ahora, ni es probable que exista en el futuro inmediato.
Este ensayo seala la necesidad de un tratamiento del poder histricamente ms especfico. Lo que
se necesita, ms all del enfoque aqu esbozado, es lo que el antroplogo Manning Nash ha llamado
ejemplos cruciales examinados detenidamente estudios que reflejan el arraigo de los especialistas
en la sociedad para hacer generalizaciones comparativas convincentes.[4] Sin embargo, este
tratamiento del poder y el control social da cabida para indicar (con elegancia, espero) cmo distinguir
los bloques clave de construccin de los Estados y las sociedades, as como sus interacciones, incluso si
las diversas combinaciones llevan a diferentes resultados en circunstancias diferentes.[5] En este captulo
sugerir una antropologa del Estado, un medio de desagregarlo prestando atencin a las diferentes
presiones que encuentran los funcionarios en cuatro niveles distintos del Estado. Las presiones se
producen dentro de lo que llamo los mltiples escenarios de dominacin y oposicin. Estos escenarios
tambin nos ayudan a identificar los otros componentes de fundamental importancia de las sociedades,
adems de la organizacin del Estado. Para las otras partes de la sociedad, propongo primero que hay
que alejarse de las teoras que despojan a las dems fuerzas sociales, aparte del Estado, de su volicin y
accin, as como de las teoras que plantean un marco integrado para las sociedades, como una clase
dirigente, que explica los patrones dominantes de comportamiento y creencias. Luego, al hablar sobre
los puntos de articulacin del Estado y la sociedad, sugiero la necesidad de diferenciar entre la sociedad
como un todo y la sociedad civil, para poder analizar la interaccin de la sociedad con el Estado.
Mi argumento central es que las luchas por la dominacin en la sociedad no se dan simplemente en
relacin con quin controla las principales posiciones de liderazgo del Estado (como se asume con tanta
frecuencia en los libros y artculos especializados). Estas batallas tampoco se dan siempre entre fuerzas
sociales de gran escala (Estados enteros, clases sociales, sociedad civil, etc.) que actan en el mismo
nivel. Las luchas por la dominacin tienen lugar en los mltiples escenarios en los que no slo se
relacionan entre s las partes del Estado, sino que cada una es una sola fuerza social en un campo de
fuerzas sociales que interactan y que a veces entran en conflicto. Las partes individuales del Estado
pueden responder tanto (o ms) al campo social en el cual actan las otras fuerzas sociales en el
escenario como al resto de la organizacin estatal. Un funcionario estatal que implementa polticas de
control natal en Orissa, India, por ejemplo, podra tener que tomar en cuenta a los terratenientes
locales, los lderes religiosos y los empresarios tanto como a los lejanos supervisores y parlamentos, y el
hecho de que considere a estas figuras puede llevar a que disponga de los recursos del programa de un

modo muy diferente del que se concibi en Delhi. Sostengo que para detectar los patrones de
dominacin hay que concentrarse en la acumulacin de luchas y acuerdos en los mltiples escenarios
de la sociedad. Este enfoque slo es posible si se disgregan conceptualmente los Estados y las
sociedades, as como los puntos de articulacin entre ellos. En algunos casos los resultados de las
numerosas luchas pueden impulsar a una sociedad hacia la dominacin integrada, en la cual el Estado
u otras fuerzas sociales establecen su vasto poder. En otros, los conflictos y complicidades en los
mltiples escenarios pueden llevar a la dominacin dispersa, donde ni el Estado ni ninguna otra fuerza
social logra la dominacin a escala nacional, y donde las partes del Estado pueden tirar en direcciones
muy diferentes.
Algunos territorios de lucha pueden limitarse a un vecindario urbano o a un pueblo remoto y
abandonado; otros pueden ser a escala nacional y extenderse al propio poder estatal. En los diferentes
escenarios nace la relacin recurrente entre el Estado y la sociedad, las interacciones mutuamente
transformadoras entre los componentes del Estado y otras fuerzas sociales. Los conflictos estallan por
ofensivas y paradas especficas: los intentos del Estado para aumentar la recaudacin de impuestos, el
esfuerzo de las figuras locales para obtener el control de determinados recursos y cargos estatales,
iniciativas de organismos estatales para regular ciertos comportamientos, intentos de los hombres
fuertes locales para ampliar su rea de dominio, y dems. Estas luchas terminan por restructurar tanto
al Estado como a otras fuerzas sociales.
Con frecuencia las iniciativas de los Estados o de otros integrantes de la sociedad han sido
provocadas por algunos de los cambios fundamentales asociados con la Gran Transformacin: el
crecimiento de las ciudades, el mayor uso de fuentes de poder inanimado, la declinacin de la
agricultura en trminos de la produccin nacional total, etc. Estos cambios han ido ms all de Europa
para llegar a todos los rincones del mundo. El capitalismo y el modelo del Estado fuerte procedentes de
Europa han tenido repercusiones en todos los continentes, precipitando una enorme alteracin y
mezclas de apropiacin de nuevas ideas y mtodos, reacciones contra stos y sus adaptaciones a las
circunstancias locales. Estos procesos han constituido un ataque a la distribucin imperante de recursos
de importancia fundamental la tierra, otras fuentes de riqueza, conexiones personales, representacin
de smbolos significativos, etc., desencadenando nuevas batallas y acuerdos en las sociedades. A veces
estas luchas han resultado en la dominacin integrada si el Estado desempeaba un papel destacado,
pero en otros casos esta centralizacin ha sido difcil de alcanzar, por lo que termina en una dominacin
dispersa.
La permanente intrusin en Anatolia del mercado centrado en Europa, durante las primeras
dcadas del siglo XIX, es un buen ejemplo de ese ltimo tipo de transformacin de la sociedad. Reat
Kasaba demostr de qu manera los mercaderes griegos, bien ubicados en las provincias occidentales,
aprovecharon las nuevas oportunidades de comercio con Europa para aumentar enormemente su
propia riqueza.[6] Esos mercaderes, asentados en las ciudades portuarias del Mediterrneo, gozaban
desde haca mucho de una relativa autonoma en sus tratos comerciales, sin una supervisin estrecha
del Estado. Y a mediados del siglo XIX, cuando floreca el comercio, se enfrentaban adems a pocas
restricciones de los Estados europeos con los que negociaban. Los burcratas del imperio otomano se
dieron cuenta de que, si queran sobrevivir, el Estado tendra que insertarse en ese prspero comercio.
Hasta cierto punto fueron capaces de disear una centralizacin de la administracin que restringiese el
reciente poder de los mercaderes. Pero las nuevas circunstancias forjadas por la vinculacin entre stos
y el mercado europeo implicaba que el atribulado Estado otomano no poda ejercer ya el control de los
precios de granos y otras materias primas, como lo hiciera en el pasado. Tuvo que adaptarse al nuevo
poder de los comerciantes (por ejemplo nombrando a algunos de ellos para ocupar cargos

gubernamentales o dndoles un espacio para participar en la administracin efectiva de sus respectivas


localidades) y, al hacerlo, en el curso del siglo XIX se transform radicalmente. En lugar de avanzar
directamente hacia la centralizacin y la creciente dominacin estatal, el Estado otomano termin por
adoptar una serie de medidas contradictorias que promovan a los mercaderes griegos y sus objetivos
tanto como la meta del Estado de ejercer control sobre esos procesos comerciales dispersos.
Ya sea que el impulso sea la expansin del capitalismo mundial o algn otro factor, la clave son las
luchas y adaptaciones precipitadas por esas nuevas circunstancias. A m me interesa elaborar un
enfoque que pueda arrojar luz sobre la naturaleza de la dominacin en la sociedad, que permita
estudiar fructferamente la persistencia y el cambio de los patrones de dominacin ejercidos por los
Estados y por otras fuerzas sociales. Tambin presentar una serie de propuestas nucleares, supuestos
bien fundados acerca de cundo y dnde podemos esperar encontrarnos con determinados patrones de
dominacin prevalecientes.
Los contextos del Tercer Mundo han otorgado gran notoriedad a las luchas por el dominio en la
sociedad.[7] En los pases de frica, Asia y Amrica Latina las relaciones e instituciones sociales
establecidas experimentaron una gran presin en el curso del ltimo siglo o ms, a medida que la
mayora de las reas ubicadas fuera de Europa se transformaban en lo que Eric R. Wolf denomin
regiones dependientes de apoyo en un mundo capitalista.[8] Las nuevas estructuras estatales,
encabezadas por quienes albergaban ambiciosos objetivos de implantar un gobierno de amplio alcance
sobre la vida cotidiana, no hicieron ms que intensificar dicha presin, sobre todo en los aos
transcurridos desde la segunda Guerra Mundial.
En los agonizantes rescoldos del feudalismo ingls y francs, las guerras de las Rosas y de la Fronda,
entre otras luchas, pusieron de relieve las intensas disputas de las bases, vinculadas con los intentos de
imponer un Estado sobre esas sociedades, y la violenta reaccin de las fuerzas sociales contra los Estados
en expansin. Lo expres muy bien Max Beloff: En los siglos XVI y XVII la idea moderna de la
soberana poltica, la nocin de que tena que existir alguna autoridad suprema sobre todo individuo,
sobre cada metro de tierra, era todava algo que deba discutirse y pelearse, ms que el supuesto
subyacente a toda accin poltica.[9]
Las sociedades del Tercer Mundo, con su combinacin de organizaciones del Estado en expansin,
arraigadas relaciones locales de poder y fluidez econmica y social inducidas por los mercados, pueden
brindar una visin equivalente para el siglo XX. Aqu las normas y las reglas, las reglamentaciones y las
leyes, los smbolos y los valores, han sido objetos de una discordia intensa, aunque a veces oculta. La
autonoma del Estado y la formacin de clases tan elocuente y quizs hasta teleolgicamente
proclamada, asumida y esperada por las recientes teoras centradas en el Estado, no tienen de
ninguna manera resultados garantizados. Lo que se necesita en ciencias sociales es un enfoque que
identifique las luchas por la dominacin que se encuentran en el ncleo del cambio social y poltico del
siglo XX. El enfoque del presente trabajo, que retrata al Estado en la sociedad, no slo ser idneo para
el Tercer Mundo sino que ilustrar formas tiles de comprender el Estado y la sociedad en Europa,
incluyendo las naciones antes comunistas, as como en Amrica del Norte.
Mi inters inicial son aquellos espacios de la sociedad los escenarios de dominacin y oposicin
en los cuales se enfrentan fuerzas sociales de toda clase, entre ellas las instituciones del Estado. Lo que
propongo es explorar los enfrentamientos y coaliciones entre las organizaciones del Estado y otras
organizaciones sociales (as como sus resultados inesperados), a medida que esas diversas fuerzas
sociales procuran imponer su sello en la vida cotidiana, las relaciones sociales diarias y las maneras en
que las personas comprenden el mundo que las rodea. Aqu este enfoque destaca las relaciones entre
los Estados y otras fuerzas sociales al pasar revista y desagregar, simultneamente, tres fenmenos, labor

parecida a la de estar mirando las tres pistas de un circo. Se trata de la sociedad, del Estado mismo y de
las articulaciones, los compromisos y los desacuerdos que se dan realmente entre el Estado y la
sociedad. En el resto de este ensayo observar cada una de esas tres pistas sucesivamente.

La sociedad
Como la sociedad es tan compleja y amorfa, tan difcil de captar, un mtodo habitual para emplear ese
concepto en teora social ha sido el de atribuirle a algn marco de referencia general integrado la
capacidad de establecer patrones para todas (o la mayora) de las diversas partes de la sociedad. Los
cientficos sociales de inspiracin marxista han retratado la clase gobernante o la hegemona generada
por una combinacin de la clase gobernante y el Estado como la que domina en toda la sociedad.
Cuando se ve una sociedad que jala en diferentes direcciones, se interpreta que las luchas se dan entre
esa clase y otras clases sociales de base amplia. Los cientficos sociales liberales, igual que los marxistas,
han aceptado muchas veces de forma axiomtica que la existencia de la sociedad supone el ejercicio de
algn tipo de hegemona o dominio sobre toda la sociedad. Para ellos el marco de referencia integrado
es el consenso de normas expresadas parcialmente dentro de la estructura de autoridad de un Estado
un poco constreido en relacin con el modo en que se da la competencia individual y grupal en torno
a la cuestin de quin obtiene qu.[10] La lucha social se da a travs de un conjunto de intereses
plurales que compiten por la influencia sobre las polticas pblicas, todos ellos dentro del marco de
reglas del juego bien establecidas. Recientes teoras centradas en el Estado han aceptado tambin la
nocin del dominio o hegemona que alcanza a toda la sociedad, slo que se han inclinado ms que los
marxistas o los liberales a centrarse explcitamente en los marcos de referencia y la autoridad creados
por la organizacin estatal de la sociedad.[11]
El acercamiento a la sociedad que se ofrece aqu cuestiona el supuesto de un marco de referencia
unificador (ya se trate de una clase gobernante, un consenso de normas respecto a la competencia o el
Estado), para explicar, en todos los casos, los patrones de dominacin y distribucin. Planteo una
pregunta previa de carcter emprico: se han sumado los resultados de las luchas en mltiples
escenarios para crear, de hecho, clases amplias con proyectos cohesivos que puedan configurar una
sociedad o un marco de referencia normativo sobre el cual haya un acuerdo generalizado, o una
organizacin del Estado capaz de contener la competencia? Y si en efecto se encuentran esas clases o
marcos o Estados, debemos asumir que se mantendrn indefinidamente?
En el caso de los marxistas, muchas veces era ms fcil encontrar las clases sociales unificadas y las
luchas de amplio alcance por el dominio las luchas de clase en la teorizacin imaginativa que en
verdaderas sociedades. La clase, apunt E. P. Thompson, se ha convertido en un recurso heurstico
laxo, cuando en realidad se trata del resultado especfico de condiciones histricas que se dan slo en
ciertos lugares y slo en determinados momentos. La clase, tal como se daba en las sociedades
industriales capitalistas del siglo XIX, y tal como marc su huella en la categora heurstica de clase,
carece de hecho de pretensiones de universalidad.[12] Al referirse a la combinacin agraria y capitalista
en la Inglaterra decimonnica, Thompson escribi: Surgi, igual que todas las situaciones histricas
reales, de un peculiar equilibrio de fuerzas; no fue ms que una de la cantidad aparentemente infinita
de mutaciones sociales (en las cuales, sin embargo, cada una conserva una afinidad genrica con las
dems, como consecuencia de una conjuncin equiparable) que la historia verdadera ofrece con tal
profusin.[13] En otros pases de Europa y en otros lugares del mundo pueden existir o no clases

cohesivas capaces de guiar a la sociedad o en torno a las cuales se libren las luchas primordiales de la
sociedad; o, de existir, pueden o no ser capaces de alcanzar algn tipo de proyecto amplio de clase.
La clase comercial egipcia de la dcada de 1930, segn demuestra Rivert Vitalis, poda en casos
limitados practicar formas amplias de accin colectiva. Pero en lo referente a ciertas cuestiones crticas
que tenan que ver con los mercados patrocinados por el Estado, esa clase, pese a todos sus privilegios,
no desarroll un dominio unificado de clase, sino que coaliciones rivales de comerciantes se alinearon
con diferentes elementos del Estado; cada una de ellas procuraba garantizarse el acceso a los recursos
estatales de inversin. El resultado fue, no slo conflictos profundos dentro de la misma clase de
comerciantes, sino tambin el debilitamiento del Estado y de sus polticas. Ismail Sidqui, el lder
fuertemente armado que tom el gobierno en 1930, necesitaba tanto a los comerciantes como stos a l,
pero al final nadie logr alcanzar sus metas. En 1933 Sidqui fue obligado a renunciar y los comerciantes
siguieron tratando de favorecer sus intereses en conflictos en espacios dispersos, sin ejercer nada
parecido a una influencia unificada sobre la sociedad. La idea de una clase social sumamente integrada
que tratase de cumplir un gran proyecto de clase que pueda reconstituir la sociedad puede ser un
elegante recurso metafrico, apunta Vitalis, pero esas metforas pueden ocultar tanto como lo que
revelan de la naturaleza de las instituciones, las estrategias y el poder de los capitalistas.[14]
Algo parecido ocurre en el caso de los tericos liberales: las batallas por la distribucin de la
autoridad no siempre dieron por resultado la hegemona de reglas de competencia especficas. Las
luchas dentro de las sociedades han tenido que ver muchas veces con quin establece los
procedimientos, ms que ser una competencia acerca del curso de la poltica pblica dentro de un
marco de referencia global para toda la sociedad. En la historia del siglo XX ha sido excepcional el
establecimiento de la autoridad legtima sobre un gran territorio en el cual puede darse la competencia
plural igual que el gobierno de una clase unificada, y se ha configurado como consecuencia de
condiciones histricas peculiares.[15] Incluso en una democracia tan establecida como lo es la India,
afirma Atul Kohli, hoy resulta difcil encontrar marcos de referencia de autoridad integrados.[16] De
hecho, las oportunidades de movilizacin que brinda la democracia les han abierto la puerta a nuevos
grupos, especialmente a los estratos bajos y medios bajos, para ampliar sustancialmente su participacin
en poltica. El resultado ha sido una poltica cada vez ms fragmentada, con pocos marcos de referencia
institucionales o normativos que puedan contener una competencia cada vez ms ponzoosa.
Las teoras centradas en el Estado se enfrentan a dificultades similares cuando asumen que la
organizacin del Estado es lo suficientemente poderosa y cohesiva como para impulsar a la sociedad.
Tambin ese supuesto est sometido a verificacin emprica. Adems, ha llevado frecuentemente a la
tendencia a despojar a los dems componentes de la sociedad de su volicin o capacidad de accin, y a
retratarlos como una arcilla maleable en manos del Estado, el elemento ms poderoso de la sociedad.
[17] Tal perspectiva hace imposible que expliquemos casos como el de Senegal que narra Catherine
Boone.[18] En lugar de encontrar un Estado cada vez ms capaz, en los aos posteriores a la
independencia, Boone observ que las prcticas polticas parecan socavar las habilidades
administrativas y los recursos del Estado senegals. El Estado mismo lleg a basarse en un sistema de
patronazgo en el cual los jefes y otras autoridades de nivel local ejercan un grado tremendo de
discrecionalidad en los escenarios locales. Estos patrones locales de dominacin llegaron a arraigarse en
la organizacin del Estado, limitndolo e incapacitndolo para manejar el apremiante problema de la
merma de la produccin nacional, que dio como resultado una base gravable drsticamente reducida.
Las fuerzas autnomas y autoritarias de la sociedad configuraron al Estado tanto o ms de lo que ste
model a las mismas.
En la sociedad, las fuerzas sociales representan mecanismos poderosos para el comportamiento

asociativo. Estas fuerzas abarcan organizaciones tanto informales (como las redes senegalesas de
patrones y clientes, o los grupos de amigos y las redes de egresados de determinadas escuelas en otras
sociedades), cuanto formales (como empresas e iglesias). Pueden ser asimismo movimientos sociales,
incluyendo los que se aglutinan en torno a conjuntos de ideas comunes, que representan fuertes
motivadores (incluso si no existen vnculos organizacionales obvios).[19] Esos movimientos pueden ir
desde los que defienden los derechos de los paracaidistas urbanos hasta los que se centran en
cuestiones de ecologa. La capacidad de las fuerzas sociales para ejercer el poder comienza de modo
interno. La eficiencia de sus jerarquas, su capacidad de aprovechar los recursos disponibles, su
habilidad para explotar o generar smbolos con los cuales la gente desarrolle un fuerte apego, afectan su
posibilidad de influir o controlar el comportamiento y las creencias.
Pero tambin existe otra dimensin. Las fuerzas sociales no funcionan en el vaco. Sus dirigentes
procuran movilizar seguidores y ejercer el poder en espacios en los cuales otras fuerzas sociales estn
haciendo lo mismo. Y raras veces se da una divisin precisa de la poblacin o de las temticas que
impida que las fuerzas sociales interfieran unas con otras. En mi enfoque, el centro de la atencin son
esos entornos esos escenarios de dominacin y oposicin en los cuales diversas fuerzas sociales se
enfrentan por cuestiones materiales y simblicas, compitiendo por la supremaca a travs de luchas y
adaptaciones, encontronazos y coaliciones.[20] No se trata de simples escenarios polticos en los cuales
distintos grupos procuren conformar la poltica pblica. Adems de la disputa por la poltica
gubernamental, se producen luchas y acuerdos acerca del orden moral bsico y de la estructura misma
en la cual debera determinarse lo que es correcto y lo que es incorrecto del comportamiento social
cotidiano. Quin tiene derecho a interpretar las escrituras? A quin hay que respetar ms que a los
dems? Qu sistema de derechos ha de prevalecer? Cmo deben distribuirse el agua y la tierra en el
contexto del sistema de derechos de propiedad imperante?[21]
Diversas fuerzas sociales procuran imponerse en un escenario para dictarles a los dems sus
objetivos y sus respuestas a esas preguntas y a otras vinculadas con ellas. Sus propsitos pueden variar y
pueden ser asimtricos. Hay quienes usan las fuerzas sociales para extraer tantos excedentes o ingresos
como sea posible; otros buscan la deferencia y el respeto, cumplir la voluntad de Dios o simplemente el
poder de controlar el comportamiento de otras personas como un fin en s mismo. Cualesquiera que
sean la motivacin y los propsitos, los intentos de dominacin se topan invariablemente con la
oposicin de otros que tambin buscan dominar, o de quienes intentan evitar la dominacin. Rara vez
alguna fuerza social logra alcanzar sus objetivos sin encontrar aliados, crear coaliciones y aceptar
acuerdos. Terratenientes y sacerdotes, empresarios y jeques, han forjado estas coaliciones sociales con el
poder suficiente para dictar patrones de creencias y prcticas de gran alcance. Frances Hagopian
demuestra cmo en Brasil el rgimen militar autoritario descubri que tena que restablecer acuerdos
con las elites oligrquicas tradicionales locales despus de haber instituido un sistema poltico de
dominacin que, segn crea, haba liberado a la poltica brasilea de estas antiguas fuerzas: Los
militares tuvieron tan poco xito en despojar al sistema de la poltica del influyentismo como en limpiar
al Estado de la elite poltica tradicional.[22] La antigua capacidad de los patrones para manipular los
recursos a fin de lograr la dominacin en los escenarios locales forz a los dirigentes del Estado a buscar
una coalicin implcita con ellos.
Las coaliciones y acuerdos pueden no slo mejorar la capacidad de una fuerza social de alcanzar sus
objetivos, sino tambin transformar los objetivos mismos. A medida que van cambiando los integrantes
de la fuerza social sta puede incorporar a su constitucin una nueva base material, as como nuevas
ideas y valores. Para plantear este punto en trminos ligeramente diferentes, adems de las capacidades
de una fuerza social, sus bases ideolgicas y sociales (a quin sirve y con qu objetivos o plataforma)

pueden cambiar tambin radicalmente como resultado de sus interacciones en un escenario. De modo
que no tiene mucho sentido tratar de entender los resultados derivando acciones de un conjunto
establecido de objetivos, como lo hacen en gran medida las ciencias sociales en la actualidad. Esos fines
pueden estar cambiando continuamente. En China, tanto el rgimen nacionalista de la dcada de 1930
como el comunista desde finales de la de 1940 se transformaron a medida que iban reclutaban
diferentes segmentos de la clase obrera de Shanghai como potenciales seguidores fundamentales.
Elizabeth J. Perry observa lo profundamente afectado que result el Kuomintang mientras usaba el
crimen organizado como colaborador para incorporar obreros semicalificados del norte de China, y
cmo el Estado comunista absorbi los objetivos de la elite obrera al atraer a los artesanos mejor
calificados del sur.[23]

El poder o el control social puede expandirse en tres dimensiones diferentes para ampliar la dominacin
de una fuerza social. En primer lugar, en el interior de un escenario, una fuerza social puede dominar
un creciente nmero de reas, desde establecer qu cultivar hasta proporcionar crdito o definir la
naturaleza de la salvacin. En segundo lugar, los escenarios pueden crecer para incorporar a una parte
mayor de la poblacin y un territorio ms grande. La alineacin de fuerzas respecto a qu idioma
debera usar la gente, por ejemplo, puede comenzar en una ciudad en particular y extenderse para
incorporar grandes porciones de un pas y de su poblacin. En tercer lugar, una fuerza social puede usar
los recursos que obtiene en cualquier escenario para dominar otros, compuestos por diferentes
conjuntos de fuerzas sociales. Por ejemplo, en algunos pases del frica poscolonial los jefes usaban su
poder de mando en los territorios tribales para catapultarse a cuestiones nacionales, como cuestiones de
planificacin familiar.
Las fuerzas sociales intentan apropiarse de los recursos y smbolos disponibles para promover sus
objetivos, y con frecuencia tienen capacidades muy dispares para hacerlo. La mezcla de elementos clave
en un escenario su geografa fsica, los recursos materiales, los recursos humanos, las formas de
organizacin social y las creencias es la materia prima con la que se determinan los patrones de
relacin entre agrupaciones sociales. Los patrones de dominacin se presentan como fuerzas sociales,
con sus ya desiguales capacidades y acceso a los recursos, y procuran utilizar y manipular estos
elementos clave del ambiente del escenario. La introduccin al mismo de nuevos factores como
capital adicional, ideas convincentes o formas innovadoras de organizacin social, o la desaparicin
de elementos previos, tambin beneficia y perjudica de modos muy distintos a las fuerzas sociales. Estos
factores cambiantes hacen estallar nuevas luchas en los escenarios. A veces las mismas se dan lenta y
silenciosamente; otras veces pueden estar cargadas de violencia y de agitacin recurrente.
Las luchas y los acuerdos de las fuerzas sociales en cualquier escenario local o regional de
dominacin y oposicin no son asuntos sellados hermticamente. Los recursos se redistribuyen de un
escenario a otro para influir en el resultado de las luchas. Las fuerzas sociales mejoran su posicin al
utilizar recursos obtenidos del exterior, reasignar a su personal de confianza o montarse en smbolos
dominantes y difundidos. Factores tales como la estructura general de produccin de la sociedad, los
arreglos institucionales existentes y la prominencia de ciertos smbolos influyen en quin se encuentra
en posicin de redistribuir los recursos y los smbolos de un escenario a otro.
Crear las condiciones de dominacin en la sociedad, y mantener ese dominio la reproduccin del
poder dentro de la sociedad son resultados de las muchas luchas y acuerdos en curso en mltiples
escenarios. Nuestro enfoque de la sociedad analiza si fuerzas sociales particulares pueden crear una

dominacin integrada. Es decir, pueden prevalecer dentro de determinados escenarios para generar
recursos y apoyo una base material y un marco normativo que puedan usarse para dominar
localmente, y luego llevarse a otros dominios a fin de crear una dominacin que abarque a toda la
sociedad? O las luchas en tales escenarios resultan en un patrn de dominacin dispersa al limitar la
creacin de fuerzas legtimas y autoritarias que pueden dominar en toda de la sociedad?

El Estado
Hay un sinnmero de acadmicos que han ofrecido definiciones formales de Estado, la mayora de las
cuales estn inspiradas en las nociones de Max Weber.[24] Estas definiciones no difieren demasiado
entre s. Suelen hacer hincapi en su carcter institucional (el Estado como organizacin o conjunto de
organizaciones), sus funciones (en especial con respecto a la creacin de reglas) y su recurso a la
coaccin (monopolio de la coaccin fsica legtima).[25] En el meollo de estas definiciones yace la
cuestin de la dominacin o la autoridad en el territorio reclamado por el Estado y el grado al cual las
instituciones estatales pueden esperar una conformidad voluntaria con sus reglas (legitimidad) o la
necesidad de recurrir a la coaccin.
Una obra, por ejemplo, considera que el Estado es un conjunto de organizaciones investidas con la
autoridad de tomar decisiones inapelables en nombre de las personas y las organizaciones
jurdicamente localizadas en un territorio dado y de implementar esas decisiones, si es necesario,
empleando la fuerza.[26] Otra considera al Estado como una organizacin de poder que se dedica a la
regulacin centralizada, institucionalizada y territorializada de muchos aspectos de las relaciones
sociales.[27] Con el poder del Estado moderno los autores se refieren en general a lo que Michael
Mann ha llamado poder infraestructural, la capacidad que tiene el Estado para adentrarse
verdaderamente en la sociedad civil, e implementar logsticamente decisiones polticas en todo el
territorio.[28]
Los especialistas entienden el Estado como la culminacin de un proceso que trasciende las antiguas
organizaciones localizadas de las sociedades que dictaban antes las reglas. Es un sistema de gobierno
ms pblico e impersonal sobre sociedades territorialmente delimitadas, que se ejerce a travs de un
complejo conjunto de cargos y acuerdos institucionales, y que se distingue de las formas de poder en
gran medida localizadas y particularistas que lo precedieron.[29] Desde el siglo XVI, sostienen las
teoras, el surgimiento de este nuevo tipo de poder pblico, con sus grandes ejrcitos permanentes,
imponentes burocracias y ley codificada, ha vuelto anticuadas las formas anteriores de gobierno. El
Estado ha forjado naciones muy integradas a partir de sociedades que no eran ms que asociaciones
laxas de grupos locales. Simplemente se asume que ya no cabe cuestionar que el Estado es el marco para
la creacin de reglas dotadas de autoridad: En el mundo moderno slo se reconoce y se permite una
forma de unidad poltica. sta es la forma que denominamos Estado-nacin .[30]
Aunque hay mucho que decir en favor de estas definiciones, tambin plantean ciertos problemas.
Por ejemplo, tienden a mostrar una dimensin del Estado, su carcter burocrtico. El acento en este
lado del Estado resalta sus capacidades, su aptitud para alcanzar un conjunto fijo de metas y para
implementar polticas formales. Existe un aspecto del Estado totalmente distinto, que muchas de estas
definiciones no logran captar bien: la formulacin y la transformacin de sus objetivos. A medida que la
organizacin estatal va entrando en contacto con otras fuerzas sociales, choca y se adapta a diferentes
ordenes morales. Estos compromisos, que se dan en numerosas coyunturas, cambian las bases sociales y

los propsitos del Estado. ste no es una entidad ideolgica fija. Ms bien encarna una dinmica
constante, un conjunto de objetivos cambiantes segn va captando otras fuerzas sociales. Este tipo de
compromiso puede producirse por el contacto directo con representantes formales, a menudo
legisladores o, con mayor frecuencia, a travs de partidos polticos aliados con el Estado.
La resistencia que otras fuerzas sociales presentan a los designios del Estado, as como la
incorporacin de grupos a la organizacin del mismo, cambia sus apoyos sociales e ideolgicos. La
formulacin de la poltica del Estado es tanto un producto de esta dinmica como el simple resultado
de los objetivos de los lderes principales o directamente de un proceso legislativo. Los resultados del
acuerdo (y el desacuerdo) con otras fuerzas sociales pueden modificar notablemente el programa del
Estado; de hecho, pueden alterar su propia naturaleza.[31] Incluso un Estado tan deliberadamente
ideolgico como el de la China posrevolucionaria que, como seala Vivienne Shue, se propuso ni ms
ni menos que reinventar la sociedad se encontr transformado por su acuerdo con otras fuerzas
sociales.[32] Sin duda la China de Mao expres las polticas estatales en el lenguaje de la lucha de clases,
defendiendo el socialismo y aumentando la conciencia revolucionaria. Sin embargo, las redes sociales
que, en trminos de Shue, se introdujeron en todos los aspectos de las relaciones polticas, sociales y
econmicas, matizaron los objetivos y las acciones del Estado y afectaron su carcter a nivel tanto local
como nacional.
Los problemas con las concepciones existentes de Estado van ms all de su desinters por cambiar
los cimientos sobre los que se construyen los objetivos del Estado; existen incluso con respecto a sus
capacidades, que son el cuerpo y alma de estas definiciones. Los autores tienen una alarmante
tendencia a tomar demasiado en serio las capacidades reales de los Estados para hacer que sus
decisiones sean vinculantes. La inclinacin a exagerar las capacidades de los Estados surgi de la
ubicuidad de stos en las luchas de los mltiples escenarios de la sociedad, as como de los supuestos de
los mismos funcionarios estatales.
En el siglo XX ha habido pocos lugares del mundo, ya fuesen los rincones ms remotos de un pas o
el corazn de una capital, donde la organizacin estatal no constituyese una de las fuerzas sociales clave
en los escenarios de dominacin y oposicin. En ocasiones sus iniciativas desencadenaron batallas
sociales ms enconadas; en otros casos reaccionaba simplemente a las incursiones de otras fuerzas
sociales. A veces defendi la redistribucin y el desarrollo econmico. Otras su programa era conservar
los patrones existentes de dominacin econmica. No obstante, slo en raros casos (muchos de los
cuales se han dado en frica)[33] durante las ltimas generaciones el Estado ha estado esencialmente
ausente durante los conflictos acerca de quin ejerce el poder en cualquier segmento de la sociedad.
Junto con el cambio tecnolgico y la industrializacin, la idea del Estado transformativo ha sido sin
duda una de las caractersticas que definen al mundo moderno. De hecho, lo que ha distinguido al
Estado moderno de la mayora de las dems organizaciones polticas a gran escala de la historia, como
los imperios, fue que se impuso en los mapas de importancia de sus ciudadanos. Estos mapas ubican a
la gente en relacin con los dems en su vida cotidiana.
Pero no se trata slo de quin importa en la vida de las personas, ya que, como lo seala Rebecca
Goldstein en su novela The Mind-Body Problem, Quin importa es funcin de qu importa. Y
contina:
De hecho, el mapa es una proyeccin de las percepciones de sus habitantes. La ubicacin de una persona est determinada por lo que le
importa, lo que le importa abrumadoramente, lo que produce su percepcin de la gente, de s misma y de otros: de quin es un don
nadie y quin es alguien, quines son los que carecen y quines los que tienen, quines son los que mejor nunca hubieran nacido y
quines los hroes.[34]

Los Estados transformativos se abocan a influir en el modo en que la gente se coloca en los mapas

de importancia, en el contenido y el ordenamiento de los smbolos y cdigos que determinan qu es lo


que ms les importa. La preocupacin por los mapas de importancia supuso que los Estados
transformativos no pudieran permitir que dentro de sus fronteras oficiales se diera lucha alguna por la
dominacin sin impugnarla;[35] los dirigentes del Estado quieren que sta sea lo ms importante, tanto
como para que se est dispuesto a morir por l.
Sin ms que excepciones aisladas, los principales funcionarios estatales han adoptado el objetivo de
encabezar un Estado transformativo. Han visto al Estado como una organizacin que puede (o, al
menos, debera) dominar en todos los rincones de la sociedad. Tendra que moldear cmo se ve a s
misma la gente en los mapas de importancia; definir el orden moral y establecer los parmetros de la
conducta diaria o, como mnimo, defender y autorizar a otras organizaciones sociales para que asuman
algunas de esas tareas. Incluso en casos recientes de privatizacin y liberalizacin de mercados, por
ejemplo, una frecuente suposicin subyacente es que el Estado no tendra que abdicar por completo de
las cuestiones econmicas en favor de los mercados, sino esforzarse por marcar lmites a la autonoma
de esos mercados y, al mismo tiempo, autorizar, regular y defender su operacin.[36]
En resumen, la mayora de los dirigentes estatales han sostenido que el Estado debe tener primaca
en todo el territorio que dice gobernar. En algunos casos eso ha representado el esfuerzo por delimitar
la autonoma de las fuerzas sociales poderosas con las que se alan los dirigentes del Estado, como
mercados, iglesias o familias. Pero en general lo que se pretende es que el Estado ejerza esa autonoma
directamente; que imponga de modo central sus propios sistemas de significado y lmites de la conducta
aceptable en los mapas de importancia de la gente en todas las reas, de las uniones sexuales a las
relaciones laborales.
Los dirigentes estatales intentan crear un Estado de apariencia invencible. Cuanto ms
todopoderoso parezca, ms probable ser que los ciudadanos lo acepten en su vida cotidiana y, de paso,
se reduzca la carga de hacer cumplir todos sus mandatos. De hecho, los cientficos sociales que
consciente o inconscientemente exageran las capacidades del Estado se vuelven parte del proyecto de
ste de presentarse como invencible. La soberana del Estado, la imposicin real de la autoridad estatal
suprema sobre su territorio, con mucha frecuencia se ha dado simplemente por sentada.[37]
Pese a sus grandes esfuerzos y su incesante frustracin, los dirigentes estatales no han encontrado
un modo claro de imponerle su dominacin a la sociedad: sus sistemas de significado, sus reglas de
comportamiento social y sus planes econmicos. Ningn Estado ha logrado restructurar los mapas de
importancia como lo previeran sus lderes. El poder de los Estados, como el de cualquier otra
organizacin, tiene lmites reales: qu pueden hacer y qu no; cundo pueden recaudar impuestos y
cundo no; qu reglas pueden hacer vinculantes y cules no. Las metas ambiciosas de los Estados
objetivos de llegar a penetrar en toda la sociedad, regular los detalles de las relaciones sociales, obtener
ingresos, apropiarse de recursos que determinan la naturaleza de la vida econmica y controlar la
mayora de los smbolos ms queridos rara vez han estado cerca de alcanzarse, y por supuesto que no
en el caso de las organizaciones estatales ms nuevas o renovadas del Tercer Mundo.
Una de las razones por las que mucho de lo que se ha escrito recientemente sobre los Estados
sobrestima su poder y su autonoma es la forma homognea en que los presentan las obras. La atencin
se ha centrado con excesiva frecuencia en la dirigencia, las elites de los niveles ms altos de la
organizacin estatal, como si slo ellas fueran el Estado, como si su voluntad se recreara fielmente en
todo el laberinto de las ramas y los departamentos estatales. Vase, en lo que dice Mann, cmo el
inters en los Estados y en su dirigencia van de la mano: Mi principal inters son las instituciones
centralizadas generalmente llamadas Estados y los poderes del personal que los integra en los niveles
ms altos, por lo general conocidos como la elite del Estado .[38]

Pero el Estado est lejos de recrear los propsitos y las voluntades de la elite estatal. Igual que las
bases ideolgicas del Estado y su formulacin de la poltica, la implementacin de las polticas tambin
refleja la dinmica del compromiso del Estado con otras fuerzas sociales. Para entender qu sucede con
el Estado y sus polticas cuando los dirigentes estatales intentan configurar y regular la sociedad, hay
que observar los mltiples niveles del Estado. Los cientficos sociales deben desarrollar una nueva
antropologa del Estado. Necesitan un mtodo que mire con detenimiento sus diferentes partes (as
como una antropologa a menudo se centra en pequeas porciones de la sociedad); necesitan un
enfoque que analice cmo se relacionan entre s sus distintos componentes, muchas veces impulsados
por intereses opuestos y que van en diferentes direcciones. Esta antropologa rechazara los supuestos
implcitos en muchos estudios acerca de la fluida articulacin de las relaciones en y entre los rganos de
la organizacin estatal o de un Estado que simplemente refleja la voluntad de sus mximos dirigentes.
Los integrantes de los distintos componentes de la organizacin estatal funcionan en entornos
estructurales notablemente diferentes. Las diversas unidades del Estado tienen historias distintas, que
llevan a diferentes tipos de esprit de corps, significados y aislamiento de sus miembros o de los polticos.
El primer paso para entender las diferentes direcciones en que jalan los componentes del Estado es
identificar las fuerzas que constituyen los diversos ambientes en los que se mueven los funcionarios del
Estado. Slo entonces podr un investigador comenzar a indagar el peso de estas fuerzas para diferentes
partes del Estado en circunstancias especficas.
Como factores inmediatos que afectan directamente a los funcionarios estatales destacan cinco tipos
de grupos y fuerzas sociales: 1) supervisores (por lo menos para el personal estatal que no es electo ni
est en la cspide de la jerarqua); 2) subordinados, empleados estatales a los que uno supervisa directa
o indirectamente; 3) pares, personal o polticos de nivel similar en otros organismos; 4) fuerzas sociales
nacionales, las que no son parte de la organizacin estatal sino de la sociedad (incluyendo clientes de
polticas estatales, bloques de votantes, contratistas y otros); y, tal vez, 5) fuerzas sociales extranjeras del
sistema internacional.
El Estado, entonces, no genera una nica respuesta homognea a una cuestin o problema; ni
siquiera, necesariamente, produce un conjunto de respuestas diversas pero coordinadas. Ms bien sus
resultados la formulacin e implementacin de sus polticas son una serie de acciones diferentes
basadas en el clculo de presiones que enfrenta cada componente del Estado en su ambiente especfico
de accin. Esos ambientes de accin, las sedes de conflictos y coaliciones, de presin y de apoyo, que
involucran partes del Estado y otras fuerzas sociales, son lo que hemos denominado escenarios de
dominacin y oposicin.
Desde luego, no hay mayor garanta de que la suma de las acciones de los diversos componentes del
Estado, cada uno de los cuales se enfrenta a luchas distintas en los escenarios especficos en los que
intervienen otras fuerzas sociales, represente una trama armoniosa. El resultado bien puede ser una
suma de contestaciones dispersas provenientes de diferentes componentes del Estado que responden a
sus distintos escenarios de dominacin y oposicin. Como escribe Shue de la China maosta:
Muchas veces a los funcionarios de primera lnea, a pesar de su estatus de agentes del Estado, les resultaba ms conveniente, o ms fcil,
o ms natural, o ms afn a propias convicciones, unirse a la gente del lugar y a sus asociados departamentales contra los requisitos
impersonales que les impona la burocracia estatal.[39]

En diferentes puntos de la organizacin estatal el clculo de la presin ejercida sobre los


funcionarios estatales difiere notablemente de acuerdo con la especial disposicin de las fuerzas en sus
respectivos escenarios y del peso relativo de las mismas. Hablar de la autonoma global de los Estados,
como lo hace mucha de la teora reciente, tal vez no sea el mejor punto inicial de investigacin para

quienes estudian el Estado. Deben inquirir primero sobre la autonoma de los diversos componentes del
Estado para los cuales el clculo de la presin difiere de manera notable. Qu tipos de fuerzas sociales
predominan en diferentes puntos de la jerarqua estatal, y por qu? Toma en cuenta el clculo de la
presin el espacio de accin discrecional de los funcionarios y los representantes del Estado? Influyen
los supervisores en las decisiones del personal estatal o son rebasados por otras fuerzas sociales?
Por supuesto, ningn investigador podra calcular la presin sobre cada funcionario de Estado. Para
simplificar la tarea podemos identificar cuatro niveles de organizacin del Estado, de abajo arriba, como
las trincheras, las oficinas locales dispersas, las oficinas centrales del organismo y las alturas dominantes.
En los primeros tres niveles quienes estn involucrados en una antropologa del Estado deben elegir
cuidadosamente ejemplos que esclarezcan los procesos y las tendencias ms all de los casos especficos,
que es el tipo de eleccin que los antroplogos culturales o sociales han tenido que hacer al seleccionar
el pueblo indicado para su estudio.
Las trincheras. En la base de la jerarqua del Estado, en las trincheras polticas, se encuentran los
funcionarios que deben batallar a diario con otras fuerzas sociales. Tienen que ejecutar instrucciones
estatales ante una posible resistencia social fuerte. Son recaudadores de impuestos, policas, maestros,
soldados de infantera y otros burcratas, a los que se les ordena aplicar directamente las reglas y los
reglamentos. Estn en contacto con los clientes, los objetivos y beneficiarios deseados de las polticas
oficiales. Para el personal del Estado que est en las trincheras las presiones no slo vienen de los
supervisores sino tambin directamente de los clientes deseados y de figuras de menor nivel en otras
grandes organizaciones sociales, o de quienes encabezan organizaciones de pequea escala que pueden
ganar o perder de acuerdo con el xito de la poltica estatal. Deben enfrentar al empresario local, al
granjero o al representante de un sindicato nacional de obreros. Estas otras fuerzas sociales que
intervienen en las acciones de los funcionarios estatales de menor nivel pueden reforzar la presin de
los supervisores o actuar en una direccin totalmente distinta.
Las oficinas locales dispersas. Un nivel ms arriba en la jerarqua del Estado se encuentran los
cuerpos locales y regionales que reelaboran y organizan las polticas y directivas para su consumo local,
o incluso formulan e implementan polticas totalmente locales. Las oficinas locales dispersas incluyen
departamentos, cuerpos legislativos, tribunales y unidades tanto policiacas como militares que trabajan
exclusivamente en un territorio circunscrito dentro de un territorio mayor que el Estado reconoce como
suyo. Estos rganos toman decisiones clave sobre la asignacin local de los recursos canalizados a travs
de ministerios nacionales o reunidos localmente. Dnde se construirn las escuelas nacionales? Cmo
se organizar la distribucin postal local? Qu pueblos se beneficiarn de la excavacin de nuevos
pozos o canales de riego? A quin se contratar en las trincheras?
Entre quienes estn en este nivel de mando se encuentran legisladores y gobernadores provinciales,
jefes de polica distritales, miembros de consejos escolares locales y los funcionarios a quienes Merilee S.
Grindle ha llamado implementadores. Son burcratas de nivel medio, el primer y segundo rango de la
administracin local, responsables de organizar la ejecucin de las polticas en determinada regin.[40]
Igual que sus subordinados de las trincheras, los implementadores se enfrentan a los supervisores de
sus organismos, pero por lo general se encuentran fsicamente lejos. Son responsables del curso de una
poltica (y de los recursos que sta conlleva) una vez que pasa de la ciudad capital a las regiones donde
se instalar. Sus supervisores se ubican en el centro nacional y velan por los implementadores en todo el
pas, as como por sus propios intereses en medio de las intrigas de la ciudad capital. De hecho, si se
pudiese identificar un lugar de la jerarqua del Estado en el cual probablemente la supervisin sea ms
laxa, podra ser ste, debido tanto a la distancia entre los supervisores y las localidades como a su falta
de familiaridad con las condiciones locales.

Desde luego, en ocasiones el clculo de las presiones para el personal del Estado en las provincias
puede incluir fuertes elementos de la capital, pero tambin abarca dosis poderosas de presin que los
jefes superiores, los ministros nacionales y los legisladores gubernamentales centrales apenas son
capaces de entender. Por lo general los polticos nacionales slo les hacen frente directamente a aquellas
fuerzas sociales que estn incorporadas en el proceso poltico central del Estado. Los diferentes objetivos
y orgenes sociales de estas fuerzas locales adicionales pueden introducir implementadores y polticos
locales en un proceso que provoca que los objetivos estatales a este nivel sean sustancialmente
diferentes de los que se determinaron en la capital.
Si bien el personal del Estado en las oficinas locales dispersas puede evitar el escrutinio de los
supervisores y los polticos nacionales, puede enfrentarse a intensas presiones de sus pares en otros
componentes locales o regionales de la organizacin estatal. La posicin de los implementadores y los
polticos regionales a menudo les permite una gran discrecionalidad; las profundas diferencias de regin
a regin requieren que los directivos estatales centrales se adapten a las circunstancias locales. Ms an,
en los Estados del Tercer Mundo una gran proporcin del capital local puede llegar de las manos de
quienes estn en las oficinas locales dispersas. Esa combinacin de discrecionalidad y recursos los hace
objeto de intensas presiones competitivas. No es sorprendente que quienes cuentan con recursos
considerables para distribuir se enfrenten al escrutinio de otros implementadores y polticos locales.
Todos tienen un enorme inters en los recursos discrecionales y no discrecionales que estn en manos
de los otros implementadores o polticos, as como en la forma en que stos aplican las rdenes que
reciben de arriba o elaboran leyes y reglas estrictamente locales.
Los polticos y los implementadores de las oficinas locales dispersas son parte de una red que
tambin atrae el peso considerable de las fuerzas sociales nacionales y extranjeras bien representadas
y poderosas en el nivel local o provincial. Los representantes regionales de las organizaciones a nivel
nacional, como partidos polticos, grupos religiosos y grandes corporaciones nacionales y
multinacionales, estn muy interesados en las actividades de quienes trabajan en las oficinas locales
dispersas. Tambin lo estn los lderes generales de organizaciones regionales poderosas, incluyendo a
los directores de empresas regionales y los grandes agricultores, entre otros.
Las oficinas centrales de la dependencia. En la capital estn los centros neurlgicos, las diversas
oficinas centrales de los organismos, los lugares donde se formulan y promulgan las polticas nacionales
y donde se renen centralizadamente los recursos para llevarlas a cabo. Estas oficinas estn compuestas
por legisladores nacionales y jefes de ministerios y dependencias del Estado. Son las que tienen la
responsabilidad general del esfuerzo del Estado por permear y regular la sociedad en terrenos
especficos de la vida social. Pueden ser responsables de la vivienda, la asistencia social, la educacin, la
recaudacin de ingresos, la conscripcin, la seguridad u otras reas sociales ampliamente definidas pero
limitadas. O pueden ser el centro para generar la legislacin general pero sin responsabilidades
ejecutivas.
Habitualmente esas oficinas centrales acuerdan de forma directa con los mximos dirigentes del
Estado, con la oficina de la presidencia o algn equivalente, pero las presiones les llegan tambin de
muchas otras direcciones. En primer lugar, estn involucradas en un interminable proceso de
negociaciones de unas con otras. En sus negociaciones, tanto en su competencia como en su
cooperacin, enfrentan la fuerte presin que pueden imponerles sus pares. Despus de todo, compiten
por recursos escasos y entablan incontables coaliciones temporales con otros jefes y legisladores para
promover la perspectiva de su organismo sobre un asunto dado.
La solidaridad del personal central de una dependencia contribuye a determinar su perspectiva
distintiva. Parte de esa solidaridad se desprende del inters personal la proteccin de la carrera y del

territorio comn, reforzado por el mecenazgo (nombramientos, sobre todo) controlado por quienes
encabezan las oficinas centrales del organismo. De hecho, si son silenciadas otras presiones de los
dirigentes estatales, otros mandos centrales del organismo y fuerzas sociales no estatales, las grandes
dependencias del Estado pueden terminar por ser poco ms que redes extensas de influencia. Sin
embargo, las presiones del interior de un organismo pueden tener otros efectos, adems de promover
un escenario de mecenazgos. La perspectiva especfica de la dependencia ejerce presin sobre sus jefes,
que si no logran representar fielmente esas perspectivas se enfrentan a multitud de problemas de su
propio organismo o grupo parlamentario.
Finalmente, a menudo quienes estn en las oficinas centrales deben tratar con las fuerzas ms
poderosas de la sociedad fuera de la organizacin estatal. De stas, las ms destacadas son las grandes
empresas de capital, tanto nacionales como extranjeras. Otras pueden ser partidos polticos, grandes
sindicatos, importantes medios de comunicacin y organizaciones religiosas. Aunque fuerzas sociales
poderosas pueden actuar en diferentes niveles del Estado, las clases sociales bien organizadas, los
grupos comunitarios y otras organizaciones sociales clave pesan mucho en la elaboracin de la poltica
del Estado en el nivel de las oficinas centrales de un organismo. Cada una aporta al proceso sus propias
ventajas numerosos miembros, desempeo de funciones sociales esenciales, capital, tal vez incluso un
origen comn con funcionarios clave. Muchas tienen intereses muy vastos y, como resultado, se
introducen no slo en el funcionamiento de un solo organismo central sino tambin en las
negociaciones entre un gran nmero de dependencias nacionales.
En algunos casos una determinada fuerza social, o una combinacin de ellas, ha sido tan poderosa
que los organismos centrales no fueron mucho ms que una expresin de sus perspectivas y sus
intereses. Especialmente en dcadas recientes, en el Tercer Mundo, ha habido una diferenciacin
perceptible entre los intereses de una nica fuerza social y los del total de las oficinas centrales del
organismo. Desde luego las fuerzas sociales poderosas siguen ejerciendo presiones sumamente fuertes
pero ahora como parte (a menudo la parte dominante de algn escenario) de los diversos clculos de
las presiones que recaen sobre los principales burcratas y polticos.
En las oficinas centrales del organismo con frecuencia pueden silenciarse los efectos de las acciones
de los subordinados en las oficinas locales dispersas y, debajo de ellas, en las trincheras. La falta de
cercana de las oficinas locales dispersas crea un importante abismo entre ellas y las oficinas centrales.
De manera similar, segn el tipo de poltica que est proyectando la dependencia, puede no enfrentar
ms que una presin limitada de los verdaderos objetivos o clientes de esas polticas. Cuando la poltica
se pone en prctica para una clientela difusa y no organizada (por ejemplo los requisitos de vacunacin,
en oposicin, digamos, a la regulacin de empresas extranjeras), es posible que la presin que se aplica
directamente al mando del organismo central sea relativamente ligera. Las presiones ms intensas
pueden llegar de la capital, tanto del interior de la organizacin del Estado como de otras fuerzas
sociales centralmente organizadas.
Las alturas dominantes. En la cima del Estado se encuentran las alturas dominantes, que albergan a
los mximos dirigentes. Los cientficos sociales han dedicado mucha tinta al estudio de los dirigentes
del Estado. Por supuesto, los presidentes, los primeros ministros, las juntas, incluso, no trabajan en el
anonimato como quienes estn en las trincheras, en las oficinas locales dispersas y a veces hasta en las
oficinas centrales de un organismo. Pero la atencin de los cientficos sociales no se ha centrado
demasiado en las tensiones estructurales que existen entre aqullos y otras capas del Estado.[41] Las
investigaciones raras veces han analizado sistemticamente las limitaciones de las alturas dominantes
(frase empleada aqu con un toque de irona) impuestas por la organizacin del Estado mismo. Se
pueden encontrar muy pocos trabajos aparte de los autores que toman cumplidamente en cuenta a las

burocracias y observan cun recalcitrantes las encuentran los dirigentes del Estado.
Obviamente, los dirigentes estatales tienen propsitos esenciales en comn con quienes estn en los
niveles debajo de ellos. Despus de todo, los triunfos de los lderes se construyen sobre el xito de otros
componentes del Estado. Los ingresos que obtienen dependen de los recaudadores de impuestos de
ms bajo nivel; su seguridad descansa en el desempeo de los soldados y los policas; su agenda
legislativa est en manos de legisladores y burcratas. Las bases ltimas de poder de los lderes y su
capacidad de transformar los programas en logros reales requieren legislaturas funcionales, tribunales
eficientes y departamentos complejos y bien organizados para formular y arbitrar reglas, as como
impulsar esas reglas y movilizar los recursos de la sociedad. Su xito depende tambin de numerosos
componentes del Estado, como escuelas y otros, que trabajan juntos para presentar un sistema
coherente de significado.
Estos mismos dirigentes del Estado, sin embargo, tambin se encuentran asediados por sus
diferencias con otros funcionarios estatales. Quienes estn en otros componentes del Estado tienen una
perspectiva que refleja sus respectivos escenarios y el clculo distintivo de las presiones asociadas con el
mismo. El personal estatal de las trincheras y las oficinas locales dispersas est limitado territorialmente;
sus bases regionales a menudo lo lleva a responder a los escenarios locales a los que sirven. Incluso
cuando los Estados trasladan con regularidad a esos empleados de una regin a otra, deben tratar a
diario con las presiones de su ambiente inmediato, lo cual refleja la cualidad distintiva de su entorno.
Aunque la supervisin puede no cambiar sustancialmente cuando los cambian a ellos, el resto del
clculo de las presiones de los subordinados, los pares a su mismo nivel en el Estado y las fuerzas
sociales nacionales y extranjeras se modifica y provoca los ajustes correspondientes. Para estos
funcionarios estatales el objetivo de la dominacin estatal est atrapado en una red de rivalidades
locales y coaliciones con las fuerzas sociales locales.
Quienes estn en las oficinas centrales de los organismos no desarrollan estas perspectivas
territoriales, por supuesto, pero tambin ellos se enfrentan a escenarios y cuestiones especficos. Su
perspectiva se desprende del mbito de sus ministros y departamentos. De manera similar, los
legisladores estn limitados por el electorado regional que representan o por su especialidad en la
legislatura. Para los dirigentes de las alturas dominantes del Estado, entonces, el despliegue de
perspectivas en el resto de la organizacin estatal genera un conflicto inesperado. Cuando hablan con el
ministro de Defensa oyen que la seguridad y la defensa son por mucho los elementos ms importantes
del inters nacional. El ministro de Educacin pregunta qu podra ser ms importante para el futuro
de la nacin que una ciudadana y una fuerza de trabajo instruida y calificada. La salud individual
equivale a la salud nacional, insiste el ministro de Salud.
Los dirigentes del Estado en las alturas dominantes enfrentan las presiones de todos ellos pero
pueden no identificarse por completo con ninguno. En otras palabras, las oficinas centrales de una
dependencia, cuyas acciones son resultado de diferentes presiones en diversos escenarios, se vuelven
simplemente un punto de presin en la cima del escenario de dominacin y oposicin de los dirigentes
estatales. Las fuerzas que presionan sobre las alturas dominantes provienen de un campo ms amplio
que los que afectan los niveles ms bajos del Estado. El poder de los actores internacionales importantes
y los dirigentes de las fuerzas sociales nativas con mayor peso, que pueden tener acceso directo a la
cima, contribuye a complicar las cosas para esos dirigentes nacionales.
Para concluir esta seccin, en ciencias sociales ha habido una lamentable tendencia de tratar al
Estado como un actor orgnico indiferenciado. A los Estados se les ha asignado una posicin ontolgica
que los ha separado del resto de la sociedad. Como resultado se ha minimizado la dinmica de la lucha
por la dominacin en la sociedad, en las que los componentes del Estado han desempeado papeles

divergentes en diversos escenarios. Esas luchas no han sido slo sobre quin toma el mando en las
alturas polticas de la sociedad. Han implicado alianzas, coaliciones y conflictos entre las fuerzas sociales
en mltiples reas, incluyendo a los componentes del Estado.
Diversas perspectivas (ya sea pueblerinas o universales, regionales o nacionales) dentro de los
componentes del Estado se han derivado de los distintos escenarios de dominacin y oposicin en los
que actan. La suma de las respuestas de todos los componentes en los escenarios en que acuerdan
otras fuerzas sociales ha creado los resultados del Estado. Lo cierto, sin duda, es que la cacofona de
sonidos provenientes de los diferentes escenarios en que interactan los componentes del Estado a
menudo han producido acciones del Estado que guardan muy poca semejanza con los esquemas o
polticas originalmente concebidos por los dirigentes estatales o por ciertos organismos estatales.
Sin embargo, los resultados de las polticas del Estado han sido ms que slo la suma de las acciones
independientes de los diferentes componentes del mismo. Otros segmentos de la organizacin estatal
han sido parte del escenario importante de cada rea del Estado. De hecho, podemos investigar las
races de formas particulares del Estado, como los controles y balances democrticos o la tirana, si
rastreamos la relacin evolutiva que tienen entre s los componentes del Estado a la luz de las otras
fuerzas ambientales con las que estas diversas partes del Estado se encuentran.
Para rastrear dicha evolucin debemos desarrollar una antropologa del Estado, el estudio de las
partes del Estado y su ambiente, y de la relacin de estas partes entre s. Los cuatro niveles del Estado
que he delineado no son ms que un esquema tentativo que permite ver los componentes del Estado en
diversos escenarios de dominacin y oposicin. Otras maneras de subdividir al Estado podran brindar
distintas dimensiones del comportamiento estatal a medida que sus componentes entran en combate
con una variedad de fuerzas sociales.
Sin importar qu antropologa del Estado se seleccione, podemos concluir que cuanto ms diversas y
heterogneas sean las presiones con las que se encuentran diversos componentes del Estado en sus
diferentes niveles, en especial cuando muy diversas fuerzas sociales nacionales y extranjeras ejercen
presiones enrgicas, menos probable ser que el Estado termine por mostrar comportamiento
complementario en sus numerosos componentes y que logre expresar un sistema coherente de
significado. A pesar de su talla internacional y del peso mismo que tiene en la sociedad, el Estado puede
ser un gigante lisiado en busca de la dominacin. Ese peso significar sin duda que no puede ser
ignorado en los conflictos por la dominacin en la sociedad, pero de otras fuerzas sociales pueden
provenir iniciativas ms significativas y acciones ms coherentes.

Las articulaciones de los Estados


y las sociedades
Los resultados del acuerdo y el desacuerdo de Estados y otras fuerzas sociales son tangibles,
trascendentales incluso, pero rara vez reflejan los objetivos y las voluntades insertos en unos y otras. El
choque de las fuerzas sociales, incluyendo al Estado, es mediado por las luchas y los acuerdos en los
numerosos escenarios de la sociedad. El reto, para el cientfico social, es comprender cmo esas luchas
difusas alteran la disposicin de recursos de la sociedad, la naturaleza de su estratificacin, el carcter
de sus relaciones de gnero[42] y el contenido de sus identidades colectivas. Al final esas interacciones
locales restructuran acumulativamente al Estado, a las otras organizaciones sociales o, ms
comnmente, a ambos; estas interacciones son el fundamento de la relacin recurrente entre el Estado

y otras fuerzas sociales.


El resultado acumulativo de los acuerdos y desacuerdos en los mltiples escenarios es que las
sociedades han asumido toda suerte de formas, como lo indica Anthony Smith.[43] A primera vista la
observacin de Smith no llama mucho la atencin; por supuesto que las sociedades han acabado
teniendo todo tipo de formas. Sin embargo, su comentario, como l mismo lo seala, cuestiona gran
parte de la teora social imperante. En los textos de las ciencias sociales contemporneas, donde los
Estados y las sociedades han sido retratados con pinceladas gruesas, los diferentes Estados y sociedades
tienen una apariencia asombrosamente uniforme, pues los especialistas contemporneos desdibujan la
rica diversidad producida en los mltiples escenarios de las diversas sociedades. Los lugares de
encuentro de los Estados y otras fuerzas sociales han sido aquellos en los que el conflicto y la
complicidad, la oposicin y la coalicin, la corrupcin y la cooptacin, han determinado la forma de los
cambios sociales y polticos en un pas; han hecho que la dominacin se integre o se disperse y han
definido los distintos perfiles de la dominacin integrada o dispersa.
Algunos escenarios de dominacin y oposicin han logrado periodos de relaciones estables entre sus
fuerzas sociales en diferentes lugares y momentos, pero es posible que constituyan ms bien la
excepcin que la regla. Un terremoto en Nicaragua, un maremoto en Bengala, la absorcin del
fundamentalismo islmico en el sur de Lbano, las cambiantes tasas de natalidad en Mxico, la
penetracin de la economa mundial en todo el Tercer Mundo, son fenmenos que han creado
ganadores y perdedores y, por consiguiente, han transformado el equilibrio de las fuerzas en diversos
escenarios. El Estado moderno, con su ideologa y organizacin caractersticas, estuvo en el centro de la
desestabilizacin de los escenarios existentes en los siglos XIX y XX. El ncleo ideolgico comn de los
dirigentes de los Estados en transformacin ha sido la creacin de una presencia hegemnica un
gobierno nico dotado de autoridad en mltiples escenarios, incluso en los rincones ms remotos de
la sociedad. El objetivo ha sido penetrar profundamente en la sociedad para configurar cmo se ubican
los individuos que la componen en los mapas de importancia. La organizacin del Estado ha tenido
como propsito esa dominacin de largo alcance. Ha incluido organismos verticalmente conectados,
destinados a llegar a todos los recovecos del territorio, as como componentes especializados para
promover el sistema estatal de significado y legitimidad (por ejemplo, las escuelas), crear reglas
universales (los cuerpos legislativos), imponerlas (las burocracias), arbitrar (los tribunales) y coaccionar
(los ejrcitos y la polica). Las iniciativas importantes de las polticas pblicas del Estado han llevado a
una inundacin de nuevos elementos (desde ideas hasta personal y dinero contante y sonante) y a la
extraccin de otros a travs del cobro de impuestos, el reclutamiento de recursos, la reubicacin, los
asesinatos en masa y otros medios. Hasta los Estados ms benignos han hecho demandas
extraordinarias a aquellos a los que identifica como sus sbditos: aislar a sus hijos en instituciones
estatales durante treinta horas a la semana, eliminar los desechos corporales slo en formas prescritas,
atender a los enfermos exclusivamente con personas que cuentan con una autorizacin del Estado,
mantener relacin de propiedad con la tierra slo por medio de escrituras expedidas por el Estado, y as
sucesivamente. Cualesquiera que sean sus programas especficos, los Estados han reorganizado las
relaciones de las fuerzas sociales en los escenarios de la sociedad, renovando luchas activas por la
dominacin.
En los mltiples espacios de encuentro de los Estados y otros componentes sociales algunas fuerzas
sociales han unido su destino al del Estado o lo han aceptado como organizacin apropiada para
establecer las prcticas adecuadas para toda la sociedad. Pero en otros casos algunas fuerzas han
buscado apropiarse de recursos, posiciones, personal e incluso oficinas enteras del Estado para sus
propios fines. Y otros integrantes de la sociedad, como los campesinos o los habitantes de los barrios

bajos, que ya estaban dominados por otras fuerzas sociales, tambin se han resistido a veces, activa o
silenciosamente, a los intentos de los funcionarios por imponer una nueva dominacin estatal. Estas
luchas y acuerdos en las articulaciones de ciertos componentes del Estado y otras fuerzas sociales han
producido una variedad de resultados, que podemos resumir en tres tipos ideales de efectos.
El primero es la transformacin total; la penetracin del Estado lleva a la destruccin o subyugacin
de las fuerzas sociales locales y a la dominacin estatal. En estos casos los componentes del Estado
logran transformar cmo se ubican quienes estn en un escenario en el mapa de importancia. La
migracin forzosa, el remplazo de la poblacin local por colonos, el uso generalizado de la violencia y
otros medios draconianos pueden anular o destruir las fuerzas sociales locales dominantes y los
contornos de los mapas de importancia. Donde no se da una dislocacin social severa es poco probable
que la transformacin total se lleve a cabo en una sola generacin.
El segundo es que el Estado incorpore a las fuerzas sociales existentes. En este tipo de efecto, al
introducir la nuevas organizaciones sociales, recursos, fuerzas y smbolos en cierto escenario, el Estado
logra apropiarse de fuerzas sociales y smbolos ya existentes para establecer un nuevo patrn de
dominacin. Empero, esto tambin exige cambios y acuerdos por parte de los componentes del Estado a
medida que se adaptan a los patrones y fuerzas especficas de ese escenario. Estos cambios en los
componentes locales del Estado podran afectar as, entonces, la coherencia general del mismo, su
capacidad para distribuir recursos, establecer legitimidad y lograr una dominacin integrada.
El tercero es la incorporacin del Estado por parte de las fuerzas sociales: la presencia de los
componentes del Estado estimula la adaptacin de las fuerzas sociales dominantes, pero no llega a
producir cambios radicales en el patrn de dominacin. O, en algunos casos, la nueva presencia del
Estado genera nuevos patrones de dominacin, pero en ellos las nuevas fuerzas sociales no estatales se
elevan a la cima. En cualquiera de estas circunstancias los contornos de los mapas de importancia que
resultan entre la poblacin no son los que haban sido previstos por los dirigentes del Estado. Las
fuerzas sociales locales dominantes se apropian de la organizacin y los smbolos de los componentes
del Estado. En este panorama la transformacin de los componentes locales del Estado es tan amplia
que afecta significativamente las posibilidades del Estado de lograr una dominacin integrada de la
sociedad. Michael Bratton, por ejemplo, seala cmo la instauracin de juntas de comercializacin y
cooperativas para los campesinos en los Estados africanos ha precipitado arreglos que no haban sido
deseados ni imaginados, siquiera, por los lderes polticos. Los campesinos reaccionaron a las iniciativas
estatales estableciendo sus propias redes informales de intercambio comercial. Bratton rechaza la nocin
de que la interpenetracin de algunas partes del aparato estatal en esta segunda economa implique
algn tipo de dominacin estatal:
Cuando los funcionarios pblicos aceptan sobornos para hacerse de la vista gorda ante una actividad ilegal, no estn extendiendo la
autoridad del Estado sino reducindola. Y cuando se dedican a la acumulacin privada y el comercio aunque slo sea a travs de
parientes, intermediarios y empleados reconocen que su comportamiento no est gobernado por rdenes legales. La participacin de
los funcionarios estatales en la segunda economa equivale a una deconstruccin de la arquitectura formal del Estado frente a una serie
ms fuerte de imperativos sociales.[44]

Por ltimo, el Estado puede fracasar completamente en su intento de penetracin. La falta total o
parcial de acuerdo por parte del Estado en el escenario local tendr muy poco efecto transformador en
la sociedad, y efectos limitados de la sociedad en el Estado. La incapacidad de intervenir en las luchas
incluso en escenarios de los lugares ms remotos del pas puede afectar al Estado en la capital, si la
sociedad en su conjunto les niega a los componentes estatales su apoyo y sus recursos.
Slo en muy raras ocasiones los casos reales se han acercado a alguno de los dos extremos de los
tipos ideales, la transformacin total o la total falta de acuerdo. La mayora ofrece alguna variante de los

dos tipos del medio, donde los componentes estatales y otras fuerzas sociales se han involucrado en una
relacin recproca, es decir, en luchas que los transforman mutuamente. De hecho, los Estados y las
fuerzas sociales no slo pueden modificarse recprocamente, sino que tambin pueden afectar la
integridad misma del otro, asedindolo. En medio de estas luchas y acuerdos la frontera entre el Estado
y otras partes de la sociedad puede cambiar continuamente, a medida que fuerzas sociales poderosas de
determinados escenarios se van apropiando de partes del Estado, o que los componentes del Estado
cooptan figuras sociales influyentes. Si bien los dirigentes del Estado pueden querer ser vistos como
separados de la sociedad, y por encima de ella, hasta el momento el Estado es en realidad una ms de
las organizaciones de la sociedad y, como una organizacin entre muchas, est sujeto a las tensiones y
presiones de los escenarios sociales que pueden cambiar los lmites entre esta fuerza social y las dems.
En algunos lugares del frica colonial, por ejemplo, los britnicos trataron de ampliar el alcance del
Estado colonial incorporando a jefes tribales como funcionarios asalariados. Por su parte, muchos jefes
aceptaron con gusto el salario y cualquier otra canonja que podan obtener pero a menudo ignoraban
las rdenes de sus superiores en la jerarqua estatal. En esos casos la delimitacin entre el Estado y otras
partes de la sociedad era difcil de identificar y fluctuaba continuamente. Los jefes eran funcionarios
estatales pero a veces de hecho muchas vecesutilizaban su cargo estatal y sus recursos simplemente
para fortalecer su previo papel de jefes.
Hablar de las relaciones entre el Estado y la sociedad como si los dos tuvieran siempre lmites claros,
como lo hace gran parte de la reciente teora social, es pasar por alto algunas de las dinmicas ms
importantes de las luchas transformadoras.[45] Los jefes, igual que otros empleados estatales y
funcionarios, desempean mltiples roles. Las organizaciones del Estado pueden conseguir que
supriman algunos a travs de diferentes normas (por ejemplo los de pertenencia a grupos tribales o de
parentesco) mientras realizan sus deberes estatales. El deseo de moldear normas especiales del Estado y
suprimir las de otros roles es una de las razones por las que los Estados procuran crear sus propios
espacios para los funcionarios, como edificios separados para las oficinas estatales o nuevas capitales. Se
piensa que en los espacios designados por el Estado es menos probable que los funcionarios sucumban a
la lgica de la lucha que se est llevando a cabo en escenarios especficos. No obstante, pueden ser
incapaces de capturar a los jefes o a otros trabajadores estatales, lo cual resulta en la dominacin de
normas de otras fuerzas sociales.
Por eso en un escenario tras otro las fuerzas sociales se han reorganizado para lidiar con la nueva
realidad de los Estados ambiciosos. Donde esas fuerzas han creado o hallado los espacios y mtodos
para sostener a veces incluso para aumentar su propio poder social y econmico fuera del marco
del orden moral del Estado y sus reglas, la sociedad se caracteriza por una dominacin dispersa. Ni el
Estado ni ninguna otra fuerza social establece una hegemona global; la dominacin por parte de
cualquier fuerza social se lleva a cabo en un escenario o hasta en un nmero limitado de escenarios,
pero no abarca a la sociedad en su conjunto. La vida social est marcada, entonces, por luchas o
enfrentamientos entre fuerzas sociales sobre cuestiones que van desde la identidad personal y colectiva
y la prominencia de los smbolos hasta los derechos de propiedad y el derecho de usar la fuerza. En una
sociedad como sa los mapas de importancia de la gente son bastante diversos.
El Estado rara vez ha sido un actor insignificante, incluso en los casos del siglo XX que estn ms
cerca del tipo ideal de dominacin dispersa. Las articulaciones del Estado con otras fuerzas sociales se
han llevado a cabo en mltiples escenarios de la sociedad y, la mayora de las veces, los organismos del
Estado han representado una presencia formidable que determinaba restructuraciones de las fuerzas
locales. Sin embargo, los componentes del Estado no han logrado la transformacin total, ni siquiera la
incorporacin al Estado de las fuerzas sociales locales poderosas en todos esos entornos o en la mayora

de ellos. Este patrn contrasta con la dominacin integrada, la cual es incluyente o abarca toda la
sociedad; en los casos de dominacin integrada el Estado, ya sea como sistema legal autoritario o como
mecanismo coercitivo de la clase dominante, est en el centro del proceso de creacin y conservacin
del control social. Sus diversos componentes estn lo bastante integrados y coordinados como para
desempear un papel central en todos los niveles de la dominacin hegemnica existente; sta incluye
las reas de la vida reguladas directamente por el Estado, as como las organizaciones y actividades de la
sociedad que son autorizadas por el Estado dentro de lmites determinados.
Al analizar las articulaciones del Estado y la sociedad muchos tericos se han limitado a asumir la
existencia de una dominacin integrada. El concepto de sociedad civil ha sido muy utilizado por
algunos liberales, marxistas y estadistas para captar la relacin entre el Estado y otras partes de la
sociedad, reforzando el supuesto de la dominacin integrada en la misma.[46] Desde luego, la nocin de
sociedad civil ha tenido diferentes matices de significado en diversos contextos tericos, como ocurre
por ejemplo en los trabajos de Hegel y de Gramsci.[47] Pero a pesar de sus diferencias, para muchos
tericos sociedad civil ha sido un trmino conveniente con algunos elementos sorprendentes en
comn. Distintos autores han utilizado el concepto para reconocer la existencia de diversos intereses en
la sociedad, sin dejar por eso de tratarlos como si en cierto nivel la sociedad entera (incluido el Estado,
en muchos escritos) trabajara en una sola direccin.[48] Obsrvese cmo Stepan, en su libro sobre la
poltica militar, habla en trminos antropomrficos de la sociedad civil: La sociedad civil debe
considerar cmo puede contribuir con el control democrtico de los sistemas militares y de
inteligencia.[49]
La sociedad civil asume la existencia de un consenso normativo o una hegemona de ideas
fundamentales entre las fuerzas sociales, incluso entre grupos opuestos; este consenso representa una
moral o un orden social predominante. Para muchos autores la sociedad civil expresa los lazos que
unen a toda o casi toda la sociedad, ya se trate de los derechos de propiedad, las necesidades en comn
o cualquier otro factor. Hasta hace aproximadamente una dcada la mayora de los tericos planteaban
una relacin estrecha entre el Estado y la sociedad civil.[50] Esta interpretacin no significa que no
existan tensiones entre el Estado y la sociedad civil o cuestionamientos acerca de los lmites entre
ambos. Se ha utilizado el concepto de pouvoirs intermdiares, instituciones intermediarias, para indicar
una sociedad civil en la que las organizaciones poseen un grado de autonoma con respecto al Estado;
dicha autonoma deja abierta la posibilidad de que haya algunas diferencias entre el Estado y las
asociaciones no estatales.
Pero el punto crtico es que en la mayor parte de los escritos de ciencias sociales el Estado y la
sociedad civil se refuerzan mutuamente, incluso cuando entre ambos existen diferencias. La existencia
de normas muy extendidas, relaciones de propiedad o modos de comportamiento social en la mirada
de organizaciones de toda la sociedad es decir, la existencia de la sociedad civil es la que fortalece el
dominio del Estado y le permite gobernar sin tener que recurrir constantemente a la coercin o a un
desembolso de recursos que lo paralizaran. Pueden persistir conflictos sobre temas especficos, pero
prevalece el acuerdo implcito acerca de las reglas de interaccin y de competencia. En general el marco
legal del Estado es el que establece los lmites de la autonoma de las asociaciones y actividades que
conforman a la sociedad civil.
Slo hace poco en Amrica Latina, Europa oriental e incluso en Europa occidental se desarroll un
discurso que toma ms en serio la posibilidad de un enfrentamiento entre la sociedad civil y el Estado.
[51] Incluso entre los que apoyan esta postura, la tensin entre la sociedad civil y el Estado es vista en
trminos globales entre estas dos entidades integradoras. La sociedad civil sigue siendo un conjunto de
intereses diversos que, en cierto nivel, jalan en una misma direccin. Juntos, tratan de oponerse al

orden moral del Estado e imponer uno propio.


Al analizar las articulaciones del Estado y la sociedad con esa concepcin de la sociedad civil se
presentan varios problemas. Para empezar, como he comentado en otros textos, incluso dentro de la
sociedad civil las diversas fuerzas sociales no siempre agregan o son incluyentes, lo cual lleva a una
hegemona de ideas fundamentales.[52] Tenemos que llegar a una comprensin mucho ms cuidadosa
de los elementos constitutivos de la sociedad civil y no asumir que est conformada slo por grupos de
inters y organizaciones voluntarias privadas que tienden a crear un consenso armonioso en la
sociedad. Adems, un punto de vista integrador de la sociedad civil ignora por entero los casos de
dominacin dispersa. Sociedad y sociedad civil no son sinnimos; las luchas heterogneas en los
mltiples escenarios sociales de dominacin y oposicin, en los que las fuerzas sociales jalan en
diferentes direcciones, tambin afectan profundamente al Estado. La forma en que suele utilizarse el
concepto de sociedad civil no permite tomar en consideracin estas luchas dispersas acerca del orden
moral de la sociedad. Como seala Naomi Chazan: La sociedad civil slo comprende una porcin de lo
que se ha convertido en un escenario de asociacin complejo y diverso. Lo que distingue a los grupos
incorporados a la sociedad civil de otras asociaciones es su carcter peculiar: estn separados del Estado,
pero se dirigen a l.[53] La sociedad en su conjunto puede incluir otros componentes organizados (no
slo individuos marginales), que luchan por hacer sus propias reglas e instituir sus propios rdenes
morales sin dirigirse directamente al Estado.
Muchas sociedades contemporneas han incluido elementos significativos que han luchado contra
muchas o todas las afirmaciones del Estado en el sentido de que es la organizacin con autoridad
suprema dentro de la sociedad. Algunas fuerzas sociales no han apoyado las pretensiones universales
del Estado ni, por cierto, siquiera las pretensiones de una sociedad civil enfrentada al Estado. Su
relacin con el Estado ha sido de resistencia (abierta o encubierta), o han tratado de transformar o
apropiarse de parte del Estado para atender sus propios intereses. De forma similar, su orientacin hacia
las otras fuerzas que conforman a la sociedad civil a menudo ha ido desde el desinters hasta la
hostilidad declarada.
Los mltiples escenarios de la sociedad y las interacciones entre los mismos han sido los calderos en
los que se han destilado los resultados histricos particulares y contingentes de cada sociedad y su
Estado. La forma ltima del Estado (la democracia o algn otro tipo de gobierno) sus metas, sus
capacidades, su alcance, su dominacin por parte de fuerzas sociales particulares o su autonoma, as
como la forma, los sistemas de significado, las capacidades y la autonoma de otras fuerzas sociales, ha
sido determinada por estas luchas y acuerdos crticos en los mltiples escenarios de la sociedad y por las
relaciones entre los mismos. Los Estados no logran establecer su propia dominacin de manera
automtica; de hecho, pueden terminar siendo los transformados tanto como los transformadores.
En resumen, los especialistas tienen que preguntarse si y cmo las luchas en diversos escenarios
se trasladan a otros escenarios y, posiblemente, a la dominacin dentro de la sociedad en su conjunto.
Los recursos y los apoyos se han generado a partir de las luchas y acuerdos en un escenario y despus
se llevaron a otros dominios dentro de la sociedad, posiblemente para crear una dominacin integrada?
La dominacin integrada, ya sea de los Estados, las clases sociales, la sociedad civil o cualquier otra
agrupacin, resulta de la reasignacin exitosa de los recursos y del apoyo cosechado de actividades de
un escenario a otro.[54] Lo que Sidney Tarrow ha llamado los asuntos vastos, los agitados conflictos y
las divisiones econmicas y sociales profundamente arraigadas de las sociedades no pueden
comprenderse al margen de los conflictos ms limitados dentro del escenario; es en estos ltimos donde
las personas organizan sus relaciones con el Estado, concilian o disputan los conflictos de inters y
tratan de adaptarse polticamente a las presiones sociales ms amplias.[55] La capacidad de cualquier

fuerza social, incluyendo al Estado, para desarrollar la cohesin y recabar los recursos materiales y
simblicos necesarios para proyectar una presencia significativa en un nivel que abarque a toda la
sociedad, depende de su desempeo en escenarios ms circunscritos. En esos escenarios tiene que
dominar con el xito suficiente (cercano a la transformacin total o, al menos, a la incorporacin de las
fuerzas sociales existentes) como para poder generar recursos que puedan aplicarse en las luchas de
otros escenarios y, finalmente, en la sociedad en su conjunto. Dista de ser previsible la respuesta a la
pregunta de si alguna fuerza social, desde las clases sociales hasta el Estado, lograr ser la base de una
dominacin integrada.

[1] Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time. [La gran transformacin: Los orgenes polticos y
econmicos de nuestro tiempo.]
[2] Por dominacin me refiero a la capacidad de obtener obediencia por medio del poder de mando. Weber empleaba esta definicin de la
dominacin en Wirtschaft und Gesellschaft. Vase Max Rheinstein (coord.), Weber on Law in Economy and Society, pp. 322-337.
[Economa y sociedad, pp. 695-716.] La motivacin de la obediencia puede ser la coaccin o la conformidad voluntaria que llega cuando
se ve al creador de las reglas como autoridad legtima. (Weber habla de las fuentes de dominacin en trminos ligeramente diferentes,
vindola en virtud de los propios intereses, de la posicin de monopolio del dominador, o en virtud de la autoridad, el poder de mando
y el deber de obedecer; p. 324 [p. 699 en la traduccin]). La dominacin, como aqu se emplea, es por lo tanto un trmino que incluye
ms que la sola coaccin o la autoridad legtima. La dominacin se puede localizar o se puede ejercer en la sociedad en general. El
trmino hegemona, por otro lado, aunque tambin incluye elementos de coaccin y autoridad legtima, slo se refiere a la
dominacin ejercida en general en la sociedad.
[3] Para un buen ejemplo reciente vase Margaret Levi, Of Rule and Revenue.
[4] Manning Nash, The Cauldron of Ethnicity in the Modern World, p. viii.
[5] Nash escribi: Qu bloques [] se invocan para construir una categora y qu frontera se forja para distinguir la categora de otras es
histricamente especfico, ibid., p. 5.
[6] Reat Kasaba, A Time and Place for the Nonstate: Social Change in the Ottoman Empire During the Long Nineteenth Century, en Joel
S. Migdal, Atual Kohli y Vivienne Shue (coords.), State Power and Social Forces.
[7] Aqu el trmino Tercer Mundo no se usa con especial precisin ni rigor analtico. No obstante, en Christopher Claphan, Third World
Politics: An Introduction, cap. 1, puede encontrarse un buen argumento acerca de las limitaciones y la utilidad del mismo.
[8] Eric R. Wolf, Europe and the People without History, p. 296. [Europa y la gente sin historia, p. 359.]
[9] Max Beloff, The Age of Absolutism, 1660-1815, p. 20.
[10] Vincent observa que el consenso que asumen los tericos liberales es un bien colectivo. No obstante, se queja: a veces da la impresin
de que los pluralistas hacen aparecer este bien colectivo como por arte de magia. Quiz no todos los grupos acepten el marco bsico.
Explica: Los grupos pueden ser tan opresivos, mezquinos y destructivos de la libertad como cualquier Estado. Andrew Vincent,
Theories of the State, p. 216.
[11] Vase Peter B. Evans, Dietrich Reushmeyer y Theda Skocpol, (coords.), Bringing the State Back In. Vincent apunta que los pluralistas
liberales trataban de teorizar una idea del Estado que incorporase la mxima diversidad de vida grupal y algn tipo de autoridad
central. Seala que algunos han afirmado que al Estado lo metieron de contrabando por la puerta trasera. Vincent, Theories of the
State, p. 210.
[12] E. P. Thompson, Eighteenth-Century English Society: Class Struggle without Class?, Social History 3 (mayo de 1978), p. 150. Stedman
Jones termina tomando una posicin diferente a la de Thompson pero es incluso ms categrico sobre la relacin endeble entre los
recursos heursticos y lo que encontraba en la historia. No se debe partir del supuesto de que clase como elemento bsico de la
descripcin social de carcter oficial, clase como efecto del discurso terico sobre las relaciones de distribucin o produccin, clase
como un resumen de un grupo de prcticas culturalmente significativas o clase como una especie de autodefinicin poltica o
ideolgica comparten un nico punto de referencia en una realidad social anterior. Gareth Stedman Jones, Languages of Class: Studies
in English Working Class History, 1832-1982, Cambridge, Cambridge University Press, 1984 pp. 7-8. [Lenguajes de clase: Estudios sobre la
historia de la clase obrera inglesa, p. 7.]
[13] E. P. Thompson, The Poverty of Theory and Other Essays, p. 255 (cursivas mas).
[14] Robert Vitalis, Business Conflict, Collaboration, and Privilege in Interwar Europe, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power
and Social Forces, p, 198.

[15] En palabras de Gramsci, estas contingencias histricas son coyunturales. Antonio Gramsci, Selections from the Prison Notebooks, en
la edicin de Quitin Hoarc y Geoffrey N. Smith. Entre los tericos liberales ha habido una tendencia a negar la existencia de la sociedad
real en los casos en que no existe un marco integrativo, con reglas claras del juego. Shils, por ejemplo, ha hablado de tales casos como
protosociedades. Pero eso se limita a aceptar la realidad de la naturaleza de la sociedad y la conexin de la conducta asociativa y los
recuerdos comunes, mientras niega el estatus de la sociedad donde todava existe conflicto por el marco de referencia de la accin.
Vase Edward Shils, The Constitution of Society.
[16] Atul Kohli, Centralization and Powerlessness: Indias Democracy in a Comparative Perspective, en Migdal, Kohli y Shue (coords.),
State Power and Social Forces.
[17] Los habitantes de los pases tambin poseen atributos sociales como el idioma, una herencia cultural y una historia comn [] A
diferencia de la estructura poltica del pas, los atributos comunes de la sociedad no poseen ningn organismo representativo que hable
por todos. Reinhard Bendix, John Bendix y Norman Furniss, Reflections on Modern Western States and Civil Societies, Research in
Political Sociology 3 (1987), p. 2 (cursivas mas).
[18] Catherine Boone, State and Ruling Classes in Postcolonial Africa: The Enduring Contradictions of Power, en Migdal, Kohli y Shue
(coords.), State Power and Social Forces.
[19] La existencia de una organizacin social, formal o informal, necesariamente implica dominacin. Nota Weber: Un crculo interesado
de personas, en virtud de la participacin en el mando y en sus ventajas, colaborando as en el ejercicio de los poderes imperativos y
coactivos encaminados a la conservacin de la dominacin (organizacin). Max Rheinstein (coord.), Max Weber on Law in Economy
and Society, p. 335. [Economa y sociedad, p. 705.] Empleo el trmino amplio de fuerzas sociales para referirme a estas relaciones de
dominacin en las organizaciones pero tambin para indicar la obediencia que se da en los movimientos en los que no existe una
organizacin clara.
[20] Un escenario no est necesariamente limitado en trminos espaciales, sino que es ms bien un locus conceptual en el cual se dan los
acuerdos y las luchas significativas entre las fuerzas sociales.
[21] Los escenarios de dominacin y oposicin, por lo tanto, difieren en algunos aspectos fundamentales de los escenarios de poder de
Lowi. Esos escenarios de poder, escribe, incluyen eventos, asuntos y liderazgo [que deberan] estudiarse dentro de las reas definidas
de la actividad gubernamental. Son, de hecho, las funciones del gobierno definidas ms ampliamente que un solo organismo, de manera
ms limitada que un gobierno con un solo proceso poltico. Theodore J. Lowi, At the Pleasure of the Mayor: Patronage and Power in
New York City, 1898-1958, p. 139. En contraste, los escenarios de dominacin y oposicin no son funciones del gobierno (aunque
pueden incluir actores gubernamentales) ni estn limitados a la actividad del mismo.
[22] Frances Hagopian, Traditional Politics against State Transformation in Brazil, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and
Social Forces, p. 44.
[23] Elizabeth J. Perry, Labor Divided: Sources of State Formation in Modern China, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and
Social Forces.
[24] Max Weber, Economy and Society, vol. 1, p. 64; Rheinstein (coord.), Max Weber on Law in Economy and Society, p. 342. [Economa y
sociedad, pp. 43-45.]
[25] Max Weber, Politics as a Vocation en H. H. Gerth y C. Wright Mills (trads. y eds.), From Max Weber: Essays in Sociology, p. 78.
[Economa y sociedad, p. 1056.]
[26] Dietrich Reuschemeyer y Peter B. Evans, The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying
Effective Intervention, en Evans et al., Bringing the State Back in, pp. 46-47.
[27] Michael Mann, The Sources of Social Power, vol. 1, A History of Power from the Beginning to A.D. 1760, p. 26. [Las fuentes del poder
social, p. 85-92.]
[28] Michael Mann, The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanisms and Results, en John A. Hall (coord.), States in History,
p. 113. Vase tambin John A. Hall y G. John Ikenberry, The State, pp. 1-14.
[29] Roger King, The State in Modern Society: New Directions in Political Sociology, p. 30.
[30] Anthony D. Smith, State-Making and Nation-Building, en Hall (coord.), States in History, p. 228.
[31] Alfred Stepan usa el trmino sociedad poltica, el cual adapt de Gramsci, para dar paso a la consideracin de las bases cambiantes
del sistema simblico del Estado y su conducta. La lucha poltica, sostiene Stepan, se encuentra dentro del marco de la sociedad
poltica y se da por el control sobre el poder pblico y el aparato estatal. Alfred Stepan, Rethinking Military Politics: Brazil and the
Southern Cone, p. 4.
[32] Vivienne Shue, State Power and Social Organization in China, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and Social Forces.
[33] Victor Azarya y Naomi Chazan, Disengagement from the State in Africa: Reflections on the Experience of Ghana and Guinea,
Comparative Studies in Society and History 29 (enero de 1987).
[34] Rebecca Goldstein, The Mind-Body Problem: A Novel, p. 22.
[35] Por transformativo no necesariamente debemos entender progresista. Incluso un Estado que busca conservar el orden existente debe
ser transformativo si quiere abrirse paso en el contexto de los cambios internacionales que van ms all de sus fronteras.
[36] El Estado es tan central para la economa del desarrollo como para su poltica. Peter Evans y John D. Stephens, Studying
Development since the Sixties: The Emergence of a New Comparative Political Economy, Theory and Society 17 (1988), p. 723.

[37] King escribe que el Estado constitucional se caracteriza por una soberana unitaria que se manifiesta en una sola moneda, un sistema
legal unificado y un sistema educativo estatal en expansin que emplea un solo idioma nacional. Una tradicin literaria en esta lengua
nacional merma el particularismo cultural, y un sistema de conscripcin militar nacional, que remplaza el reclutamiento local de las
antiguas unidades militares, tambin tiende a superar las identidades perifricas o localistas. Roger King, The State in Modern
Society: New Directions in Political Sociology, p. 51.
[38] Mann, Autonomous Power of the State, p. 112. La identificacin del Estado con sus mximas elites o su dirigencia, que tienen
intereses propios y perspectivas diversas, independientes de otros intereses socioeconmicos especficos, no significa que los autores
no reconozcan lo que King (The State in Modern Society, p. 53) llama la pluralidad de focos del Estado. No obstante, estos focos se
ven en gran medida como expresiones institucionales diferenciadas de una voluntad singular.
[39] Vivienne Shue, State Power and Social Organization in China, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and Social Forces, p. 71.
[40] Merilee S. Grindle, The Implementor: Political Constraints on Rural Development in Mexico, op. cit., p. 197.
[41] Para una buena excepcin vase John Waterbury, The Egypt of Nasser and Sadat: The Political Economy of Two Regimes.
[42] De todos los elementos que conciernen a la identidad y al Estado, probablemente el menos comentado ha sido el gnero. Una buena
excepcin es un reciente libro de Parpart y Staudt, quienes escriben: para nosotros el gnero est en el centro de los orgenes del
Estado, el acceso al Estado y la distribucin de recursos por parte del Estado. La lucha de gnero da forma a los Estados, que portan
ideologas de gnero distintivas a lo largo del tiempo, las cuales guan las decisiones relativas a la distribucin de los recursos de
modos que moldean las realidades materiales. Con sus esfuerzos ideolgicos, legales y materiales los Estados impulsan la movilizacin
de ciertos grupos y temas. sta suele beneficiar a los hombres, no a las mujeres. Si bien a largo plazo la accin del Estado puede
marginar y ocultar el conflicto de gnero, a corto plazo la manera obvia en que se impulsan los privilegios masculinos puede incluso
agravar el conflicto. Jane L. Parpart y Kathleen A. Staudt, Women and the State in Africa, en Parpart y Staudt (coords.), Women and
the State in Africa, p. 6. Vanse tambin los captulos 2, 3 y 10.
[43] Smith, State-Making and Nation-Building, pp. 229-230.
[44] Michael Bratton, Peasant-state Relations in Postcolonial Africa: Patterns of Engagement and Disengagement, en Migdal, Kohli y
Shue (coords.), State Power and Social Forces.
[45] Estoy en deuda con Timothy Mitchell por iluminarme en este punto acerca de las fronteras cambiantes entre los Estados y las
sociedades. Vase Timothy Mitchell, The Effect of the State, informe de trabajo presentado en el taller sobre la creacin y
transformacin del Estado del Comit del Cercano y Medio Oriente del Consejo de Investigacin en Ciencias Sociales, Estambul, 1-3 de
septiembre de 1989.
[46] Hegel propuso la nocin de sociedad civil como aquella que surge de la interdependencia de los individuos, sus conflictos y sus
necesidades de cooperacin. Esas necesidades dan origen al Estado; y es la ley, el principio de la justicia, la que vincula a la sociedad
civil con el Estado. Hegels Philosophy of Right, pp. 122-123, 134-135. [Filosofa del derecho, pp. 191-197, 211-215.] Marx reaccion frente
a la concepcin de Hegel argumentando que el Estado es meramente el mecanismo para defender los intereses de los propietarios
privilegiados de la sociedad civil. Entenda a sta en un sentido material como expresin de derechos particulares de propiedad: La
burocracia es el formalismo de Estado de la sociedad civil; David McLellan (coord.), Karl Marx: Early Texts, p. 68. [Escritos de
juventud, p. 358.] Gramsci seal que, adems de que los organismos educativos del Estado ayudan a mantener la hegemona, existe
en realidad una multitud de las denominadas iniciativas y actividades privadas [que] tienen el mismo fin; son iniciativas y actividades
que forman el aparato de la hegemona poltica y cultural de las clases gobernantes. Esto, para Gramsci, es la sociedad civil. Gramsci,
Selections from the Prison Notebooks, p. 258.
[47] Una diferencia entre ellos ha sido la direccin de la causalidad: es el Estado el que crea a la sociedad civil o la sociedad civil la que
origina al Estado? Mientras Hegel crea que la sociedad creaba la demanda del Estado, otros, incluyendo a Stepan, han argumentado
que el Estado puede crear a la sociedad civil. Otto Hintze aludi a este mutualismo del Estado y la sociedad civil, y al papel del Estado
en la creacin de su propia sociedad civil, utilizando el trmino nacionalidades en lugar de sociedad civil: Los pueblos europeos
han desarrollado sus nacionalidades gradualmente; no son un mero producto de la naturaleza sino, en s mismas, producto de la
creacin de los Estados. Otto Hintze, The Formation of States and Constitutional Development: A Study in History and Politics, en
Felix Gilbert (coord.), The Historical Essays of Otto Hintze, p. 161.
[48] Bendix et al. sealan que la sociedad civil slo comprende un segmento de la poblacin. Los que no estn en la sociedad civil tienden
a ser los tipos marginales: los que fueron abandonados por sus padres, los indigentes que no participan en el mercado, los inmigrantes
ilegales, etc. Reflections on Modern Western States and Civil Societies, p. 23. John Keane observa incluso elementos ms extensos de
las sociedades europeas que han sido excluidos de la sociedad civil (la mayora de los que no son blancos, heterosexuales y varones).
Democracy and Civil Society: On the Predicaments of European Socialism, the Prospects for Democracy, and the Problem of Controlling
Social and Political Power, p. 14.
[49] Stepan, Rethinking Military Politics, p. 128.
[50] Bendix et al. sealan que la independencia de las asociaciones privadas es un sinnimo de la sociedad civil y que, para que exista la
sociedad civil, se requiere un consenso entre el Estado y la sociedad. Reflections on Modern Western States and Civil Societies, pp.
14-15.
[51] En los aos ochenta los analistas de Europa oriental empezaron a usar el trmino sociedad civil. Estaban buscando una manera de
romper el cordn umbilical terico entre el Estado y la sociedad civil. Para ellos el trmino sociedad civil implicaba una sociedad
valiente, que desarrolla autonoma a travs de organizaciones que se oponen al Estado. Vase por ejemplo Andrew Arato, Empire vs.

Civil Society: Poland 1981-2, Telos (1981-1982), pp. 19-48. Para una crtica, vase Zbigniew Rau, Some Thoughts on Civil Society in
Eastern Europe and the Lockean Contractarian Approach, Political Studies 35 (1987), pp. 573-592. Sobre Europa occidental vase
Keane, Democracy and Civil Society (vanse por ejemplo pp. 31-32). [Democracia y sociedad civil, pp. 33-35.]
[52] Joel S. Migdal, Civil Society in Israel, en Ellis Goldberg, Reat Kasaba y Joel S. Migdal (coords.), Rules and Rights in the Middle East.
[53] Naomi Chazan, Engaging the State: Associational Life in Sub-Saharan Africa, en Migdal, Kohli y Shue (coords.), State Power and
Social Forces, p. 278.
[54] En los Estados Unidos los tericos sociales han sido muy renuentes a admitir que el Estado ejerce de hecho una autoridad suprema.
En general el nfasis se ha hecho en las organizaciones sociales que se autorregulan, y se ha dedicado muy poca atencin a cmo crea el
Estado el marco de referencia legal de autoridad dentro del que funcionan los mercados y otras organizaciones sociales. Vase Gary C.
Hamilton y John R. Sutton, The Problem of Control in the Weak State, Theory and Society 18 (enero de 1989), pp. 15-16.
[55] Sidney Tarrow, Introduction, en Territorial Politics in Industrial Nations, p. 1.

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Contenido
Portada
Preliminares
Prlogo
1. El Estado en la sociedad
El Estado en la sociedad como enfoque para estudiar la dominacin y el cambio
Una nueva definicin de Estado
El mtodo en los estudios comparativos
Nuevas respuestas a viejas preguntas: La investigacin que emplea el enfoque del Estado en
la sociedad
Tema 1: La creciente violencia tnica
Tema 2: El poder creciente del sistema jurdico
Tema 3: Estado y nacin
Conclusin
2. Estados fuertes, Estados dbiles
Dos imgenes del Estado
El dilema de los dirigentes del Estado
En la cspide: La poltica de sobrevivencia
La gran restructuracin
Nombramientos sin mrito
Funciones burocrticas superpuestas: La construccin de un gigante pretoriano
Juegos sucios
Construccin de coaliciones y un equilibrio nacional de poder
Las polticas de administracin
La poltica a nivel local: Los acuerdos y la conquista del Estado
Conclusin
3. Una antropologa del Estado
La sociedad
El Estado
Las articulaciones de los Estados y las sociedades

Bibliografa
Contraportada