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Rafael Ajangiz

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS


SOCIALES: DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

as consecuencias que tiene la accin de los movimientos sociales es una de las


cuestiones menos estudiadas en la bibliografa existente al respecto. A los y las
analistas de los movimientos parece preocuparles ms el cmo y el porqu se
mueven que lo que al final consiguen mover en realidad, ms sus orgenes y procesos
que sus resultados. Una indiscutible paradoja, porque, en definitiva, la razn de ser
de cualquier movimiento es, precisamente, producir cambio social y poltico. Una
paradoja an ms especial para la Ciencia Poltica en tanto que su preocupacin
central en relacin con la accin colectiva es estudiar sus impactos sobre el sistema y
el proceso poltico (Ibarra, 2000).
Las consecuencias de los movimientos sociales
Diez aos han pasado desde que se public la revisin de la literatura sobre
movimientos sociales que McAdam, McCarthy y Zald (1988) escribieron para el
Manual de Sociologa editado por Neil Smelser. Su contribucin fue un captulo de
treinta y seis pginas, referencias bibliogrficas aparte, en el que dejaban constancia
del nivel de conocimiento existente sobre los condicionantes micro, meso y macro en
la emergencia y permanencia de los movimientos sociales contemporneos. Un buen
trabajo que, an a su pesar, slo dedicaba una pgina a las consecuencias de los
movimientos. Era, adems, una pgina enumerativa y ciertamente poco elaborada:
unas someras referencias a las obras de Gamson (1990) y de Piven y Cloward (1977),
a sus secuelas y a estudios de movimientos sociales concretos. El conocimiento
existente por aquel entonces era muy limitado.1

Tres aos ms tarde, Neidhardt y Rucht (1991) escribieron otra revisin en la que se refereran a
las consecuencias de los movimientos como una de las cinco propuestas para la investigacin
futura; pero, de nuevo, su presentacin de esta cuestin era breve y mucho menos elaborada que
las otras cuatro.

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Este trabajo es un buen ejemplo de la paradoja que acabamos de describir.


McAdam, McCarthy y Zald se limitan a dejar constancia de la contradiccin
existente entre el hecho de que muchos de los que estudian los movimientos
sociales lo hacen porque creen que los movimientos constituyen una fuerza importante del cambio social (p. 727) y la realidad de una cuestin descuidada e ignorada
por el mundo acadmico. Dicho esto, reclaman en sus conclusiones que la prioridad
de la investigacin futura debe ser el proceso mismo de la accin colectiva, los
vnculos existentes entre lo macro y lo micro. Una cuestin muy interesante, sin
duda, pero la paradoja est en que para dar fuerza a su argumento dan por bueno y
suficiente el conocimiento existente sobre el antes y el despus de la accin
colectiva cuando, en realidad, ese despus no era en aquel momento sino una caja
prcticamente vaca de propuestas tericas, metodolgicas o estudios de casos. Dicho
en dos palabras, para McAdam, McCarthy y Zald, como para sus muchos colegas del
momento, estudiar las consecuencias de la accin de los movimientos sociales no era
en aquel momento lo ms urgente.
En los diez aos que han mediado desde el trabajo de McAdam, McCarthy y
Zald, la bibliografa sobre movimientos sociales se ha expandido de manera vertiginosa. El reducido, embrionario y perfectamente abarcable corpus de conocimiento de
entonces ha dado paso a un vasto nmero de libros y artculos y, aunque es cierto que
esa inflacin es en parte artificial y que muchos artculos se repiten aqu y all,
tambin lo es que todos los aos se publican varias obras importantes, ineludibles y
cada vez ms especializadas. Sabemos con bastante precisin cmo nacen, se
organizan y actan los movimientos, sus condiciones y condicionantes, su vida
interna y externa, pero no sabemos cules y cmo son sus productos.
En la actualidad, continuamos prcticamente igual que hace veinticinco aos en
lo que se refiere al conocimiento existente sobre las consecuencias de los movimientos sociales. Tres datos servirn para corroborar esta afirmacin: (1) casi todos los
estudios de movimientos concretos resumen las reflexiones al respecto en un breve y
ligero captulo justo antes de las conclusiones y a veces ni eso; (2) los pocos artculos
que han profundizado algo en la materia dedican mucho espacio a una obra de 1975,
la pionera The Strategy of Social Protest, de William Gamson; y (3) el nico libro
dedicado a esta cuestin se ha publicado en septiembre de 1999, nos referimos a la
obra colectiva editada por Giugni, McAdam y Tilly (1999). Con todo, esta obra
colectiva tampoco significa un avance sensible respecto de algunas aportaciones
anteriores, entre las que debemos destacar Burstein, Einwohner y Hollander (1995),
Giugni (1994), Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) o Rucht (1992b). Todos
estas aportaciones empiezan y acaban exactamente igual, llamando la atencin sobre
esta elipsis de la investigacin poltica. Sirva de ejemplo el comentario de Burstein,
Einwohner y Hollander (1995: 276):
Sabemos muy poco sobre el impacto de los movimientos sociales en el
cambio social. En parte porque es muy difcil demostrar la cantidad y calidad
del cambio social que produce un movimiento social y, en consecuencia, relacionar ese cambio, cualquiera que sea, con las caractersticas particulares del
movimiento. Otra razn puede ser que, a pesar de los grandes avances tericos

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en esta rea [de los movimientos sociales], todava no hemos construido una
teora sobre el xito de los movimientos. Y, sin embargo, los muchos estudios
sobre la emergencia, intervencin y futuro de los movimientos que se han
realizado desde los setenta pueden significar muy poco si los movimientos no
tienen consecuencias sobre el cambio social o si sus xitos quedan fuera del
control de sus activistas. Es por lo tanto imprescindible reenfocar la investigacin existente sobre movimientos sociales y centrarnos en sus consecuencias.

Tilly habla tambin de tres dcadas de abandono de esta cuestin, de que no se


ha abordado el anlisis de cmo se influyen mutuamente conflicto poltico y cambio
social (Tilly, 1998:27):
Qu impacto, si es que tiene alguno, tienen las variadas formas de accin
poltica popular sobre el curso del cambio social? Centrados en refutar las
medrosas explicaciones que desacreditan la accin popular, los especialistas en
movimientos sociales, rebeliones y otras formas de conflicto social, han
dedicado poco esfuerzo a delimitar las consecuencias de estas acciones para la
organizacin social existente. Y han hecho mucho menos, todava, para
descubrir las cadenas causales precisas entre la accin colectiva y la
transformacin social.

Un repaso al legado de algunos movimientos sociales


El movimiento abolicionista
El movimiento abolicionista del comercio de esclavos podra ser uno de los
primeros movimientos sociales de la poca Contempornea que conocemos. Fue,
adems, un movimiento transnacional, que se fue extendiendo por todo el viejo
continente, el mundo que practicaba la trata de esclavos. El anlisis ms completo es
el realizado por D'Anjou (1996) en el contexto de Gran Bretaa. La consecuencia
ms sealada de este movimiento fue el categrico cambio de mentalidad de la
sociedad britnica en relacin con la esclavitud que se produjo entre los aos 1787 y
1792; la esclavitud dej de considerarse un mal necesario y se sentaron las bases
ideolgicas y sociales para su futura abolicin. Los promotores del movimiento
fueron algunas iglesias progresistas por ejemplo, los cuqueros y las elites
econmicas llegaron incluso a impulsar un contramovimiento para defender sus
intereses. El comercio de esclavos se sigui practicando pero de manera encubierta.
Los cambios de Rgimen
Todas las revoluciones que dieron origen a las naciones y Estados modernos,
trajeran o no la democracia, fueran o no violentas, adquirieron formas de movimiento
social. Y lo mismo podemos decir de la instauracin de la democracia formal
(Diamond, 1996; Hunter, 1995; Huntington, 1994; Markoff, 1996; Prez Esquivel,
Curle, Sein et al., 1988) y, por extensin, de las transformaciones y profundizaciones
en esa democracia formal (Berry, 1993; Flacks, 1995). Foweraker y Landman (1999)
demuestran empricamente a partir de los casos de transicin del rgimen autoritario

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al democrtico en Brasil (1964-1990), Chile (1973-1990), Mxico (1963-1990) y


Espaa (1958-1982) que existe correlacin positiva entre la accin de los movimientos sociales y la obtencin de derechos individuales y que en los cuatro casos ha
sido el movimiento obrero el que ha iniciado el ciclo de movilizacin.
Anlogamente, ha sido ampliamente estudiado el protagonismo de los nuevos
movimientos sociales y su estrategia dominante de desobediencia civil en la
cada de los regmenes comunistas de Europa del Este (Anderson y Larmore, 1991;
Bebler, 1993; Cortright, 1991; Cortright, 1993; Galtung, 1992; Galtung, 1996;
Guillem, 1994; Hren, 1991; Kuzmanic, 1992; Misztal y Misztal, 1988; Oberschall,
1996; Opp y Gern, 1993; Opp y Roehl, 1990; Randle, 1998; Wainwright, 1994); otra
cosa es que esos movimientos hayan sabido aprovechar las nuevas oportunidades
para consolidar su demanda de una verdadera democracia o incluso para
institucionalizarse como alternativa poltica (Kuzmanic, 1995; Rucht, 1996;
Stammers, 1996; Stubbs, 1995). La excepcin en todos los sentidos sera Polonia, no
slo porque se ha mantenido en el poder, sino tambin por ser un movimiento social
viejo y no nuevo y por su singular enfoque de la transicin. En su estudio del Comit
de Defensa de los Trabajadores (KOR), que fuera el precedente de Solidaridad en los
aos setenta, Flam (1996) llega a la conclusin de que este movimiento consigui
convertirse en actor poltico gracias (a) a un discurso cognitivo-simblico de carcter
moralizante, en lugar de los derechos polticos de la ciudadana, sobre la impericia de
las elites dominantes para resolver la crisis material y administrativa, y (b) a una
represin de bajo nivel que ensalz la moralidad de los lderes del movimiento y les
gratific con un aura de herosmo.
Tambin hay muchos movimientos que fracasan en el intento. Por ejemplo, las
numerosas protestas polticas que hubo en Corea entre los cuarenta y los setenta
tuvieron en su conjunto un impacto muy pequeo en las decisiones gubernamentales
(Shin, 1983). Fueron duramente reprimidas tanto las movilizaciones de grupos
opositores al poder establecido como las que por sus dimensiones afectaban a la
estabilidad poltica del rgimen, fuese ste autoritario o no. En este pas, funcionaron
globalmente mejor los estallidos violentos y el ataque a la propiedad que las protestas
de desobediencia civil. Y mientras en los periodos autoritarios la clave estaba en
iniciar al mismo tiempo muchas movilizaciones de gran participacin, en los
periodos democrticos el xito dependa de sostener la movilizacin durante un largo
periodo de tiempo. O'Keefe y Schumaker (1983), en cambio, interpretaban los
mismos hechos de forma ligeramente distinta. Para ellos los movimientos de protesta
ganaban en efectividad en un contexto autoritario cuando moderaban sus demandas y
el tamao de grupo, incurriendo ocasionalmente en enfrentamientos con la autoridad,
e incrementando el tamao del grupo y evitando el enfrentamiento en los contextos
democrticos.
Las demandas de bienestar en Estados Unidos
Las polticas de bienestar fueron un eje importante de movilizacin en los aos
treinta. Piven y Cloward (1977) analizan los impactos de cuatro grandes movimientos de gentes sin recursos los desempleados que exigan trabajo, los trabajadores

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industriales que queran mejorar sus condiciones de trabajo, las gentes de color que
exigan igualdad de derechos y los mayores que demandaban una pensin de
jubilacin que florecieron en Estados Unidos en la primera mitad de este siglo y
llegan a la conclusin de que esos impactos fueron muy limitados. Por ejemplo, los
trabajadores industriales consiguieron que se reconociese el derecho a la negociacin
colectiva a travs de los sindicatos pero los empresarios pronto aprendieron que esa
mediacin era muy til para controlar socialmente a sus trabajadores. Piven y
Cloward concluyen que, teniendo en cuenta que tuvieron xito mientras se movilizaron contra las instituciones existentes y fracasaron cuando se institucionalizaron,
esos movimientos habran obtenido mejores resultados si hubieran priorizado una
estrategia rupturista en vez de esforzarse tanto en formar organizaciones adaptadas al
sistema imperante de mediacin, negociacin y reforma.
Un ejemplo concreto es el movimiento Townsend, activo entre 1934 y 1950, que
demandaba un esquema autogestionado de pensiones de jubilacin (Amenta,
Carruthers y Zylan, 1992; Amenta y Zylan, 1991). Este movimiento, aunque contribuy decisivamente a la creacin de la seguridad social, no consigui su objetivo y,
en ese sentido, fracas. Con una estrategia de reclutamiento de congresistas para
conseguir la aprobacin de su propuesta legislativa, Amenta, Carruthers y Zylan
explican su relativo xito diferencial a corto plazo en doce Estados consigui
acceso permanente a la poltica formal, en cinco consigui concesiones, en diez fue
absorbido por los partidos en el poder y en veintin Estados no obtuvo ningn
resultado en funcin de variables como el grado de organizacin y la apertura del
sistema poltico partidos abiertos y derecho de voto, pero tambin relatan que a
largo plazo el movimiento fue desplazado por el mismo partido demcrata que les
haba tendido la mano y que se apropi de su propuesta y de su potencial electoral. El
movimiento fue absorbido por este partido.
Los movimientos norteamericanos de los sesenta
Burstein (1985) demuestra que la Ley de Derechos Civiles de 1964 en Estados
Unidos lleg como consecuencia de las movilizaciones de la comunidad negra en los
ltimos cincuenta y primeros sesenta y que este logro tan importante fue posible no
porque la movilizacin favoreciera un cambio en la forma de pensar de la sociedad
americana, mayoritariamente favorable a la no discriminacin, sino porque las
respuestas racistas que obtuvieron sus acciones noviolentas, al ser vistas en la
televisin, hicieron que la cuestin entrara en la agenda poltica con una fuerza y
urgencia insospechadas.
Pero una cosa es conseguir que se apruebe una norma de no discriminacin y
otra muy distinta que ello signifique el fin de esa discriminacin. Oberschall (1993)
analiza el impacto de este y otros movimientos sociales de los sesenta en Estados
Unidos y concluye que ha sido un impacto imperfecto. El movimiento en contra de
la guerra no consigui evitar la intervencin militar norteamericana en otros pases
pero s deslegitimarla y reducirla ver (Burstein y Freudenburg, 1978; Chatfield,
1995b; Inglehart, 1976). Su nico logro sustancial fue la abolicin de la
conscripcin pero tambin las Fuerzas Armadas supieron resarcirse de ese

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contratiempo. Los movimientos de derechos civiles y del poder negro lograron


avances significativos en el reconocimiento formal y normativo de los derechos de
ciudadana pero no una mayor igualdad social o econmica. El movimiento
estudiantil consigui mejorar los mecanismos de participacin en el entorno
universitario pero no la democracia radical que persegua. Las movilizaciones
antiautoritarias de los ltimos sesenta conmocionaron al mundo pero poco ms. Con
todo, aunque murieran en el intento, es indudable que esos movimientos crearon
condiciones de movilizacin para otros movimientos que vinieron detrs, como el
feminista, ecologista, pacifista, gay o los de distintas minoras tnicas (Boggs, 1991;
Castoriadis, 1988; Chatfield, 1995a; Eyerman, 1989; McAdam, 1983a; Miller, 1983;
Santesmases, 1988). En definitiva, concluye Oberschall (p. 291), los movimientos
sociales, como cualquier empresa humana, nunca tendrn un xito o un fracaso
absoluto; tiene ms sentido hablar de grados o niveles de xito y fracaso.
El movimiento feminista
El movimiento feminista ha sido ampliamente estudiado. Su impacto no tiene
duda: derecho al voto en un primer momento y una progresiva implantacin de leyes
y polticas de igualdad, departamentos y servicios de la mujer, cambio de valores,
sensibilizacin y toma de decisiones sobre temticas concretas aborto, abusos
sexuales, violencia domstica..., etc. En referencia a esos impactos o
consecuencias de la accin del movimiento, la mayora de los estudios se centran en
dos temas de inters: (a) el debate sobre formas organizativas y estrategias del
movimiento, y (b) la relacin entre la estrategia dominante en cada pas y la estructura de oportunidad poltica.
El primero de estos temas se ha presentado tradicionalmente como una
dicotoma entre un movimiento de grupos asamblearios pequeos organizados en red
y unas organizaciones centralizadas y profesionales, entre una accin expresiva los
grupos de autoconocimiento y una accin instrumental (Barker-Plummer, 1995;
Boles, 1991; Brown, 1989; Katzenstein y Mueller, 1987; Mueller, 1994; Staggenborg, 1989; Staggenborg, 1995; Staggenborg, 1996). Ultimamente parece confirmarse la institucionalizacin. Por ejemplo, Gelb y Hart (1999) constatan que en los
ochenta y noventa, los movimientos feministas del Reino Unido y Estados Unidos,
mucho ms profesionalizados e institucionalizados que los de las dcadas precedentes, se han enfrentado con xito a contramovimientos y agendas gubernamentales
conservadoras y han conseguido que se aprueben normas en relacin con la violencia
domstica, participacin poltica, derechos de reproduccin y reparto del trabajo del
hogar.
(Ibarra, 2000) califica el debate sobre la institucionalizacin como un debate
emergente y cada vez ms recurrente, en el sentido de que los movimientos sociales
se paracen cada vez ms a los grupos de inters, se han plegado a las exigencias
culturales, normativas y polticas del Sistema. Tambin llama la atencin sobre el
hecho de que el concepto es bastante ms amplio y comporta distintos procesos:
rutinizacin de la accin colectiva, que no tiene porqu ser convencionalizacin, e
inclusin de estos nuevos actores. La institucionalizacin puede matizarse o

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entenderse como una llegada para siempre de los movimientos sociales movement
society
y sus maneras de participacin poltica y no slo como una
profesionalizacin que deviene en su asimilacin inapelable a los grupos de inters,
aunque tambin haya algo de eso (Meyer y Tarrow, 1998; Neidhardt y Rucht, 1992).
Esta idea es definida por (Tarrow, 1994) de la siguiente manera: (1) la protesta
social ha pasado de ser espordica a ser un elemento permanente en la poltica; (2) la
protesta y la movilizacin es cada vez ms frecuente, abarca temas muy variopintos y
es abrazada por gentes de toda procedencia y condicin; (3) la profesionalizacin y la
institucionalizacin estn transformando el vehiculo habitual de esa protesta el
movimiento social en un instrumento ms en el marco de la poltica convencional.
Se est produciendo una difusin expansin de la protesta, en trminos de
cantidad, de amplificacin de las caracteristicas sociales y demogrficas de sus
activistas, de expansin espacial o geogrfica, de uso alternativo de sus recursos
sociales y comunicativos, etc. Esta normalizacin de la protesta ha hecho menos
necesarias las formas organizativas burocrticas, centralizadas y permanentes para
obtener la eficacia debida. En la sociedad movimental, las colectividades temporales,
descentralizadas y poco estructuradas, pueden perfectamente llegar a tener las
mismas ventajas logsticas y financieras que las anteriores organizaciones de masas.
La profesionalizacin tiene que ser conceptualizada de otra manera. Hoy los
activistas son capaces de moverse constamente entre los terrenos de la poltica formal
convencional y la movilizacin colectiva, incluso combinar ambas.
Con todo, la discrepancia sobre institucionalizacin y formas organizativas
sigue activa y algunos destacados trabajos por ejemplo, Ferree y Martin (1995)
siguen defendiendo que son necesarias tanto las organizaciones muy institucionalizadas como los grupos menos formalizados, tanto quienes trabajan un nico tema
como quienes trabajan muchos temas, tanto los que se centran en la evolucin
personal como los que enfocan su trabajo hacia las polticas pblicas. La flexibilidad
y la diversidad sera, por consiguiente, la mejor arma para perdurar como
movimiento recursos y militancia y para seguir obteniendo resultados en los dos
terrenos, el social o cultural y el poltico.
En relacin con la estructura de oportunidad poltica se tiende a practicar
estudios comparativos (Banaszak, 1996; Bergman, 1996; Gelb, 1992; Gelb y Hart,
1999; Mendizabal y Ortz de Pinedo, 1995; Rogeband, 1996). Por ejemplo, Banaszak
(1996) compara los movimientos sufragistas de Estados Unidos y Suiza y concluye
que en Suiza el movimiento tuvo menos impacto por una razn fundamentalmente
estratgica: centrar la accin en cada cantn en vez de coordinarla en el mbito
nacional. Y Gelb y Hart (1999) comparan Suecia, Estados Unidos y el Reino Unido
para concluir que en Suecia los grandes logros han sido impulsados por el Estado,
que se ha apropiado de las ideas y estructuras del movimiento, en Estados Unidos la
descentralizacin ha favorecido el protagonismo de un movimiento diverso y fuerte,
y en el Reino Unido el movimiento no ha aprovechado, por razones ideolgicas, las
oportunidades de las nuevas normas.

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Por otro lado, Meyer y Whittier (1994) analizan otro impacto interesante, el que
se produce sobre otros movimientos posteriores, no tanto en funcin de los cambios
de estructura de oportunidad poltica que pudieran derivarse de la accin del
movimiento sino por la transferencia de militancia, experiencia y saber hacer.
Estos autores comprueban que la transferencia de activistas del movimiento feminista
norteamericano de los setenta a otros movimientos posteriores, sobre todo el
antinuclear y pacifista de los ochenta, tuvo un impacto importante a dos niveles:
valores y conductas en relacin con el gnero y adopcin de estructuras organizativas
y discursivas y repertorios de accin que intentaban evitar la jerarqua. Lo mismo
podramos decir del movimiento pacifista que vamos a revisar ahora.
Los movimientos ecologista y pacifista
Existe una continuidad tan evidente entre el movimiento antinuclear de los
setenta y ochenta y el movimiento anti-misiles y pacifista de los ochenta de hecho,
a veces se llama movimiento antinuclear al movimiento pacifista de los ochenta
que es difcil atribuir sus impactos diferencialmente. Tres son los mbitos de impacto
estudiados: (a) el discurso y los marcos interpretativos (Benford, 1993; Gamson,
1988; Gamson y Modigliani, 1989; Jopke, 1991; Rochon, 1988; Touraine, Hegedus,
Dubet et al., 1983), (b) la estructura de representacin poltica o polity, y (c) las
decisiones polticas y administrativas o polticas pblicas.
El nico mbito en el que podemos separar energa y centrales nucleares por un
lado y misiles nucleares por el otro es el relativo a la toma de decisiones gubernamentales, a las polticas pblicas. En este mbito, los patrones de impacto en ambas
polticas no son semejantes. En relacin con la poltica de energa nuclear, Flam
(1994) y sus colaboradores certifican que las movilizaciones consiguieron parar los
planes de desarrollo de esta energa en Noruega, Holanda, Italia y Austria, aunque no
tuvieron impacto alguno en el Reino Unido y en Francia slo consiguieron cerrar una
central nuclear bastante problemtica, y todo ello con el valor aadido que supuso el
accidente de Chernobyl. Un ao ms tarde, Rucht (1995) comprueba empricamente
esta afirmacin comparando los niveles de movilizacin existentes en cada pas con
las desviaciones en la ejecucin de los programas nacionales de energa nuclear.
Llega a conclusiones parecidas: la tendencia general entre 1974 y 1988 fue reducir la
potencia nuclear y slo tres pases Francia, Blgica y Japn aumentaron esa
potencia por encima de las previsiones iniciales. Sin embargo, el hallazgo ms
sorprendente de Rucht es que el nivel de movilizacin no correlaciona con los
niveles de produccin de energa nuclear.
(Flam, 1994a) menciona otros impactos del movimiento: (a) los cambios en la
estructura de alineacin/enfrentamiento poltico, voto, y trasvase del eje
izquerda/derecha a un nuevo eje progreso/estilo de vida permiten la aparicin de
nuevos partidos y alianzas electorales, (b) cambios en las estructuras de toma de
decisiones, en el nmero y poder relativo de cada una de las instituciones implicadas
en el desarrollo de las polticas pblicas, (c) cambios en las reglas de decisin, por
ejemplo la introduccin de consultas ciudadanas, (d) cambios en los criterios de
decisin, es decir, de los criterios y racionalidad de la toma de decisiones, y (e)

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cambios en los actores que participan, entrada de nuevos actores y adaptaciones de


los viejos.
En relacin con los misiles nucleares, sin embargo, el movimiento tuvo que
asumir no haber podido evitar su despliegue (Jahn, 1984; Klandermans, 1991;
Rochon, 1988; Viotti, 1985; Young, 1983). Rochon y Mazmanian (1993)
explican este fracaso por las reticencias iniciales del movimiento, temeroso de perder
su identidad y de ser absorbido por el sistema, a participar como un actor formal ms
en el proceso de toma de decisiones de la poltica militar Con el tiempo han
empezado a verse algunos cambios significativos: Holanda, Blgica y Alemania han
eliminado sus cabezas nucleares y el Reino Unido las ha reducido notablemente. Lo
que no sabemos es si este cambio responde a la entrada del movimiento en el proceso
de toma de decisiones, como ocurre en Alemania, o es simplemente un efecto tardo
de aquellas movilizaciones como ha ocurrido con el fin de la guerra fra.
Meyer (1999) sera de esta opinin. En su estudio sobre este movimiento
destaca las siguientes cuatro consecuencias: (a) las movilizaciones y vnculos tradicionales del movimiento con los socialdemcratas forzaron al canciller Schmidt a
asumir la opcin cero y ello provoc la ruptura de su coalicin de gobierno y la
prdida de las elecciones de 1983; (b) la nueva coalicin de centro-derecha liderada
por Kohl presion a Estados Unidos y la OTAN para un control efectivo del desarme
y todo ello para evitar que la movilizacin ganase la calle de nuevo; (c) los contactos
entre activistas de uno y otro lado favorecieron la cada de los regmenes comunistas;
y (d) las redes de las movilizaciones auparon a los verdes al parlamento en 1983.
La ltima de estas consecuencias hace referencia a uno de los aspectos ms
estudiados de esta movilizacin: su acceso al sistema poltico y el subsiguiente
impacto en la estructura de partidos y en los procedimientos administrativos
(Duyvendak, 1995; Galtung, 1987; Kitschelt, 1986; Kitschelt, 1992; Koopmans,
1995; Kriesi, 1989; Kuechler y Dalton, 1992; Mller-Rommel, 1992; Offe, 1992;
Rohrschneider, 1993; Ruzza, 1991; Schmitt-Beck, 1989; Statham, 1996; Valencia,
1998). En la obra que edita Flam (1994) se deja constancia de que (a) en Noruega,
Austria, Holanda, Italia, Suecia y Alemania, muchos partidos incorporaron principios
antinucleares en sus programas, (b) en Austria, Italia, Alemania, Noruega, Suecia,
Francia y Holanda se crearon partidos o coaliciones verdes, y (c) en todos estos
pases se han creado ministerios o departamentos especficos sobre medio ambiente,
existe un mayor control procedimental sobre todo lo relativo a la contaminacin
ambiental y puede incluso hablarse del reconocimiento de un nuevo derecho
ciudadano.
Con todo, estos logros procedimentales tienen que valorarse en su justa medida.
Mayer y Roth (1995) reparan en que la creacin de departamentos y oficinas para las
nuevas polticas estn logrando, en muchos casos, desactivar el potencial de cambio
de las demandas del movimiento. En su opinin, esta institucionalizacin de las
demandas impedira el cambio radical de las instituciones y de las estructuras bsicas
de poder, quienes no habran hecho concesiones sustantivas en trminos de democratizacin de esas instituciones como podra ser la introduccin de mecanismos de

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democracia directa o de control no elitista de la Administracin. Esta visin sealara


los lmites de la democratizacin de la vida cotidiana que nos presenta Melucci
(1988; 1989; 1996) como consecuencia bsica y primordial de la accin de los
movimientos sociales.
El otro mbito que tambin debe ser valorado es el de los impactos sustanciales
o estructurales. (Rucht, 2000) resume que, en las dos ltimas dcadas, el movimiento
ecologista ha crecido espectacularmente en participacin y recursos organizativos, se
ha profesionalizado e internacionalizado, trabaja muchos temas a un tiempo,
consigue introducirlos en la agenda poltica y la aprobacin de regulaciones y leyes,
ha creado canales permanentes de acceso a las decisiones polticas y administrativas,
tiene buena imagen, ha producido cambios significativos en las opiniones y actitudes
de la poblacin sobre las cuestiones ambientales e incluso ha dado alas a una
floreciente industria ecolgica.
Sin embargo, globalmente hablando, las estadsticas constatan un empeoramiento de las condiciones ambientales: agotamiento de recursos naturales, contaminacin, destruccin de reas preservables. Menos en el norte que el sur, es cierto, y
ello porque en el norte el movimiento ha sido capaz de parar o modificar algunos
proyectos centrales nucleares, embalses, autopistas... y cambiar algunas pautas
de comportamiento individual y colectivo. Pero casi siempre son logros parciales,
reformas discretas donde se exigan reformas radicales; un ejemplo cercano es la
construccin de autopistas (Brcena, Ibarra y Zubiaga, 1995; Huberts, 1989).
La escala de tiempo es una variable clave para apreciar y valorar en su justa
medida esos impactos sustanciales y relacionarlos con los factores causales ms
relevantes. Rucht ha probado a hacerlo y los resultados, necesariamente provisionales, apuntan a que esos factores relevantes son, por este orden, (1) las movilizaciones, (2) las opiniones, actitudes y conductas individuales, y (3) la presin de los
partidos y coaliciones ecologistas.
Para terminar, en un momento en el que se habla de institucionalizacin y
profesionalizacin de los propios movimientos sociales (Eder, 1998; Meyer y
Tarrow, 1998; Neidhardt y Rucht, 1992; Offe, 1992; Schmitt-Beck, 1992), no
podemos olvidar que todos estos movimientos dejan un legado indiscutible para los
que vengan despus en forma de aprendizaje acumulado sobre modos de accin y
organizacin, construccin del discurso e interaccin con los otros actores polticos,
formacin de identidades y transmisin de vivencias, sin olvidar su mejor arma
contra la inmovilidad y la inaccin: la desobediencia civil (Barker, 1992; Bedau,
1991; Casado y Prez, 1996; Garca Cotarelo, 1987; Walzer, 1970).
Las taxonomas
Cambios en los sistemas de valores, de opiniones, actitudes y conductas sociales
e individuales, formacin de nuevas identidades colectivas, aparicin de nuevos
actores polticos, cambios en la estructura de representacin poltica, en los sistemas
de alianzas y la composicin del poder formal, cambios de gobierno y tambin de

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

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rgimen, habilitacin de nuevos procedimientos administrativos, aprobacin de leyes


y programas de polticas pblicas, consulta sistemtica previa a las decisiones
polticas y administrativas, reorientacin de los discursos dominantes, deslegitimacin y cambio de polticas gubernamentales en marcha, obtencin de derechos
individuales, civiles y sociales, democratizacin de la vida cotidiana, mejora de las
condiciones de vida, comunicacin de un aprendizaje acumulado sobre la accin
colectiva, creacin de nuevas oportunidades para la movilizacin, cambio poltico y
social en definitiva. Esto es lo que, como acabamos de ver, se atribuye a la accin de
los movimientos sociales.
Muchas son las posibles consecuencias de la accin de un movimiento social,
operando adems en distintos espacios y tiempos. As que, como queremos
formarnos una visin de conjunto y apreciar las relaciones y jerarquas existentes
entre consecuencias y las variables que se anejan a ellas, nuestra primera tarea ser
poner algo de orden en este mare magnum. El primer paso para elaborar un marco
conceptual es construir una clasificacin, una taxonoma.
Contamos con muchas clasificaciones previas a tal respecto, pero casi siempre
parciales. El pionero en estas lides fue Gamson (1990), que nos ofreci, hace ya
bastantes aos, todo un tratado metodolgico de cmo evaluar el impacto de los
movimientos sociales o, ms propiamente, de las organizaciones de los movimientos
sociales. Gamson deca expresamente que quera contrastar si realmente eran ciertos
los supuestos bsicos del sistema pluralista el consenso bsico sobre los
procedimientos, el libre acceso a la agenda poltica, la limitacin recproca entre
poderes, etc. y para ello estudi los grupos que, desde fuera, desafiaban los
principios de ese sistema, analiz sus caractersticas internas y sus estrategias y
estableci correlaciones entre esos modos y sus xitos o resultados. Implcitamente,
Gamson defenda la racionalidad y razonabilidad de la accin disidente en un sistema
poltico elitista y abogaba por el cambio.
Segn Gamson, dos son los posibles resultados o xitos que puede tener la
accin de un movimiento: (1) la aceptacin de la organizacin del movimiento por
parte de sus contrarios como portavoz de unos intereses legtimos, y (2) la consecucin de ganancias o resultados concretos en favor de sus miembros o de otros beneficiarios. As, dependiendo de que consiga o no estos dos resultados, el movimiento
podra calificarse globalmente como: (a) receptividad total, lo consigue todo; (b)
fracaso, no consigue nada; (c) apropiacin, los miembros obtienen ganancias pero el
grupo no es formalmente aceptado como actor poltico; y (d) cooptacin, el grupo es
integrado en el sistema de actores pero no hay ganancias para sus miembros.
Existe acceso

No existe acceso

Existen beneficios

xito total

Apropiacin

No existen beneficios

Cooptacin

Fracaso

TABLA 1
TAXONOMA DE XITO DE (GAMSON 1990)

12

Rafael Ajangiz

El eje conceptual de esta clasificacin es la lucha entre la organizacin del


movimiento social y el sistema poltico formal, exactamente lo que quera estudiar
Gamson.
La referencia al proceso de las polticas pblicas
Coetnea con la de Gamson es la clasificacin de Schumaker (1975, citado en
O'Keefe y Schumaker, 1983: 377), que tambin se refiere a las polticas pblicas
pero con la ventaja de entenderlas como un proceso. Schumaker distingue varios
impactos en funcin de cada etapa del proceso de una poltica pblica: (1) acceso
del actor movimiento al sistema poltico, es decir, a canales formales de representacin como recepciones, entrevistas, consultas, etc.; (2) acceso de su demanda a la
agenda poltica; (3) adopcin de decisiones favorables al movimiento en la redaccin
de la poltica concreta; (4) aplicacin de esa poltica en consonancia con los objetivos
del movimiento; y (5) resultados visibles de su ejecucin o grado por el cual la
accin del sistema poltico consigue satisfacer las demandas del movimiento.
Schumaker operativiza cada uno de estos impactos en funcin de una escala de
receptividad del sistema,: (a) ninguna receptividad, (b) receptividad mnima, un
gesto, (c) receptividad parcial o condicionada, y (d) aceptacin sin condiciones.
[1]

[2]
[3]
[4]
[5]
Estudio y
Identificacin
Toma de la
propuesta de
Evaluacin de
Jones
y definicin de
decisin:
Ejecucin
una solucin o
los resultados
un problema
poltica pblica
accin
Representacin
Decisin
Ejecucin en
Satisfaccin de
y acceso del Inclusin en la
favorable a la consonancia con las demandas
Schumaker movimiento a
agenda
demanda del
el objetivo del
del
las autoridades institucional
movimiento
movimiento
movimiento
pblicas
TABLA 2
COMPARACIN ENTRE EL PROCESO DE UNA POLTICA PBLICA Y LOS MOMENTOS Y
TIPOS DE INFLUENCIA DEL ACTOR MOVIMIENTO

El proceso de polticas pblicas de Jones aporta dos aspectos importantes que


ayudan a completar el esquema de Schumaker: (a) la aparicin del problema como
paso previo a su definicin y a la aceptacin de la funcin representativa del actor
movimiento, y (b) los ajustes sucesivos de la poltica que se derivan de la evaluacin
y que remiten de nuevo a la fase primera, haciendo del proceso un sistema circular.
El actor movimiento tambin tiene algo que decir en estos dos momentos. La
aparicin del problema pblico aparece unido a su definicin en el esquema de
polticas pblicas y de manera segregada, y por consiguiente ms explcita, en el
esquema de Bachrach y Baratz (1970). Meny y Thoenig (1992) sealan dos orgenes
distintos de una poltica pblica: (a) puede ser la respuesta a la reagrupacin e

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

13

interpretacin de demandas difusas en la sociedad por parte de los partidos o grupos


de inters el ascenso democrtico representativo o (b) una modelacin e incluso
imposicin de las necesidades por parte de las autoridades la tirana de la oferta.
Estos autores no mencionan a los movimientos sociales, pero es obvio que podemos
asimilarlos al papel que juegan los partidos o grupos de inters. Schumaker tampoco
menciona el posible impacto del movimiento en la aparicin del problema, su
revelacin como tal. Pero es muy obvia la competencia del movimiento para hacerlo.
Este impacto puede ser de tres tipos: reactivo, competitivo y proactivo (Tilly, 1978).
La reactividad abonara el liderazgo de las autoridades; la competitividad, la anticipacin de otros actores polticos, sean partidos o grupos de inters; la proactividad
reconocera al movimiento como el promotor de la demanda. Esta misma clasificacin ha sido trasladada por Kriesi (1992) a los impactos sustantivos: los reactivos
significaran el xito del movimiento al impedir restricciones sobre las ganancias
existentes y los proactivos significaran nuevas ganancias.
La idea de proceso circular, de evaluacin continua, sugiere otro impacto
potencial de los movimientos sociales, el llamado impacto estructural. As lo ve
Rochon (1983) cuando apunta cuatro posibles impactos: (a) sobre la poltica pblica
concreta, (b) sobre el sistema de partidos, (c) sobre los procedimientos de tomas de
decisiones, y (d) sobre la calidad de los resultados que derivan de la accin
gubernamental. Con todo, es Kitschelt (1986: 67) quien mejor elabora el concepto de
impacto estructural o transformacin de las mismas estructuras polticas. Este
impacto completa una propuesta taxonmica que tambin integran el impacto
procedimental, anlogo al acceso de Gamson o de Schumaker, y el sustantivo,
equivalente a las ganancias de Gamson y el ltimo estadio de Schumaker.
Un ejemplo nos ayudar a clarificar qu se puede entender por impacto
estructural. En la obra editada por Flam (1994) se atribuyen una serie de impactos
estructurales a la accin de los movimientos antinucleares europeos: (a) realineamiento de los partidos polticos en funcin de un eje crecimiento econmicoestilo
de vida en vez del eje tradicional izquierdaderecha, algo que se verificara en la
aparicin de nuevos partidos o la creacin de nuevas alianzas; (b) cambios en los
mbitos de decisin, reorganizacin de ministerios o resignacin de competencias,
creacin de nuevos organismos y departamentos de gestin, as como comits y entes
consultivos; (c) cambios en las reglas de decisin y replanteamiento del control de
acceso de los actores a esa toma de decisiones; (d) cambios en los criterios de
decisin e incorporacin de nuevas racionalidades y nuevos temas; y (e) cambios en
la cantidad y calidad de los actores que participan en la decisin, lo que implicara
una redistribucin del poder.
Finalmente, Burstein (1991) ver tambin Burstein, Einwohner y Hollander
(1995) aunar las propuestas de Schumaker y Kitschelt. En primer lugar, incorpora
lo estructural como otra forma de receptividad del sistema a la accin del
movimiento, definida como la reconfiguracin institucional que resulta de la apertura
de canales permanentes de acceso a las demandas del movimiento, es decir, la
aceptacin plena e institucionalizada del actor movimiento en la reedicin del
proceso de construccin de la poltica pblica. Y en segundo lugar, Burstein entiende

14

Rafael Ajangiz

que el acceso inicial del actor movimiento, la inclusin de su demanda en la agenda


poltica, la formulacin de la poltica pblica y su ejecucin forman parte de un
proceso continuado de negociacin entre las autoridades y el movimiento, asimilable
por tanto al impacto procedimental y segregable de los resultados o impactos
sustantivos y de la apertura de canales permanentes de negociacin o impacto
estructural, que seran en realidad las verdaderas consecuencias de los movimientos
sociales, los criterios que nos permitirn valorar su capacidad de influencia.
Resumiendo, los posibles impactos del actor movimiento en relacin con el
proceso de las polticas pblicas sobre las propuestas de Schumaker, Kistchelt y
Burstein con el aadido de la introduccin de la demanda, quedara como sigue:
Tipo
Aparicin

Ejemplo
La movilizacin hace visible una demanda proactiva o reactiva

Acceso

Miembros del movimiento son formalmente recibidos por las


autoridades

Agenda

La ley propuesta es admitida a trmite

Formulacin

Se aprueba la norma legislativa deseada

Impacto
Inaugural

Procedimental

Ejecucin

La norma legislativa se ejecuta como el movimiento quiere

Impacto

La norma legislativa tiene las consecuencias deseadas por el


movimiento

Sustancial

El sistema cambia y mejora las posibilidades de influencia del


movimiento

Estructural

Estructural

TABLA 3
TIPOS DE IMPACTO DE LA ACCIN DEL MOVIMIENTO EN EL PROCESO DE LAS
POLTICAS PBLICAS

Las orientaciones expresiva e instrumental


Ahora bien, existen tambin consecuencias en otros mbitos distintos del
poltico. La obra de Melucci (1980; 1982; 1985; 1988; 1989) presta una especial
atencin al mundo de lo simblico. De su trabajo se pueden deducir tres impactos:
(a) introduccin de nuevos cdigos culturales y formas de accin, (b) ampliacin y
extensin de la participacin poltica, y (c) democratizacin de la sociedad y la vida
cotidiana.
Esta dimensin simblica y cognitiva est bien expresada en la propuesta
taxonmica de Sztompka (1995). Este autor distingue cuatro potenciales de cambio:
(a) sobre la estructura ideal: concepciones e interpretaciones ideolgicas y discursivas de la realidad; (b) sobre la estructura normativa: adopcin de nuevos valores y
normas sociales, reglas de conducta y formas de vida; (c) sobre la estructura poltica:
creacin de nuevos grupos, redes o coaliciones, y (d) sobre la estructura de oportunidad: redistribucin de bienes o ganancias sustanciales. Sztompka nos presenta el

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

15

cambio producido por el movimiento como un cambio procesal el movimiento


empieza a producir cambio desde su propia morfognesis interna y no al final de su
accin y global. En este sentido, afirma que el movimiento lograra su potencial
dinmico solo si los cuatro dominios de la estructura social son atacados con
eficiencia.
Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) tambin incorporan esta idea de
cambio actitudinal a su esquema hasta entonces muy centrado en la estructura
poltica. Nos presentan esta sensibilizacin en dos mbitos, el poltico y el societario.
En este ltimo incorporan sin ms, suponemos que referidos a las actitudes, los
cuatro tipos de alineamiento de marcos discursivos que haban introducido Snow,
Rochford, Worden et al. (1986) bastantes aos antes. En cualquier caso, y a pesar de
que existen autores que, como (Marx y McAdam, 1994) y (Lofland, 1996), le han
dedicado ms espacio a esta cuestin, lo relativo al cambio de opiniones, actitudes y
conductas individuales y colectivas ha estado bastante desatendido.
Impactos externos

Impactos internos

Procedimiento
(a) acceso ad hoc
(b) acceso permanente

Identidad

Sustantivos
(a) reactivos
(b) proactivos

Organizacin

Estructurales
(a) estructura institucional
(b) estructura de alianzas
Sensibilizacin
(a) agenda poltica: agenda
sistmica y agenda institucional
(b) actitudes sociales: bridging,
amplification, extension y
transformation
TABLA 4
TIPOS DE IMPACTOS DE LA ACCIN DEL MOVIMIENTO SEGN GIUGNI EN KRIESI ET AL.
(1995)

Este autor realizan otra distincin bsica, la que discrimina entre impactos
externos, referidos bien a la estructura poltica o a la estructura social, y los impactos
internos, referidos al propio movimiento. Esta distincin ayudara a distinguir entre
aquellos movimientos ms orientados hacia lo identitario y aquellos otros ms
orientados hacia lo instrumental. No hace falta subrayar que estos autores estudian
fundamentalmente la vertiente ms instrumental de los movimientos. Con todo,
creemos que la clasificacin anterior de Rucht (1992b), que nos hemos tomado la
libertad de ordenar para establecer paralelos entre consecuencias internas y

16

Rafael Ajangiz

externas y que podramos completar en el cuadro superior derecho con el impacto


biogrfico que el activismo tiene en los miembros del movimiento (DeMartini, 1984;
Diani, 1995; Klandermans, 1997; McAdam, 1999; McAdam, Munch, Shockey et al.,
1996; Taylor y Raeburn, 1995),2 es bastante ms completa en muchos sentidos.
Adems, incorpora propuestas metodolgicas entre parntesis en la tabla para
medir cada una de esas consecuencias:
Consecuencias externas

Consecuencias internas

Cambios actitudinales, conductuales y se


puede aadir de opinin de las personas
externas al movimiento
[encuestas y mtodos cuantitativos]
Coherencia ideolgica: La produccin y
Cambios en el discurso pblico
mantenimiento constante del significado y la
[anlisis de contenido de declaraciones y marcos
ideologa (McAdam, McCarthy y Zald, 1988)
dominantes en los medios de comunicacin]
[anlisis de contenido y entrevistas]
Cambios en las polticas
[anlisis del proceso de decisin de las polticas]

Beneficios para los miembros, sean tangibles o


inmateriales (por ej., socializacin poltica o
satisfaccin personal)
[entrevistas y mtodos cualitativos]

Cambios en las relaciones de poder:


(a) cambios en la configuracin informal del
poder: juegos de alianzas y de contraalianzas del movimiento
(b) cambios procedimentales
(c) reclutamiento de elites influyentes
(d) cambios de rgimen poltico y del orden
social

Estabilidad organizativa de los grupos y de las


relaciones entre los grupos
[anlisis de redes]
Crecimiento de la militancia
[estadsticas sobre el nmero de miembros y la
cantidad y participacin de las acciones]

TABLA 5
TAXONOMA DE CONSECUENCIAS DE LA ACCIN DE LOS MOVIMIENTOS SEGN RUCHT
(1992b) [Tcnicas de medicin]

En esta taxonoma, adems de detallar en mayor medida las consecuencias que


la accin de los movimientos tiene para ellos mismos, Rucht insiste en la idea de que
los movimientos tambin pueden tener consecuencias o impactos imprevistos e
incluso no deseados. Nos propone que leamos su clasificacin en negativo para
visualizar esas consecuencias no deseadas: desventajas para los miembros,
mortalidad organizativa, cambios regresivos en las opiniones, actitudes y conductas
sociales, destruccin de oportunidades estructurales, etc. Una de esas consecuencias,
2

Por poner un ejemplo, muchos de los que promueven la accin directa noviolenta la explican
como una revolucin cultural que afecta a las vidas y normas de conducta de sus seguidores
(Burrowes, 1996; Epstein, 1991). Aunque sin llegar a ese extremos, podemos hablar perfectamente
de socializacin poltica (Tarrow, 1994).

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

17

suficientemente reseada en los ltimos tiempos, es el nacimiento de contramovimientos.


Por ltimo, en una taxonoma de consecuencias de los movimientos deberamos
tambin incluir el legado que transmite un movimiento a los que llegan despus. Nos
estamos refiriendo a ese aprendizaje comunicado de repertorios de accin,
posibilidades de organizacin y experiencia estratgica que permite no slo seguir
movilizndose sino tambin seguir innovando, eso que Bourdieu (1990: 131) llama
habitus, que Swidler (1986, citado en McAdam, 1994: 52) extrapola al mundo de
los movimientos como caja de herramientas, que Eyerman (1998; Eyerman y
Jamison, 1991) ha denominado praxis cognitiva o praxis cultural, y que Tarrow
(1994) denomina modularidad o, simplemente, cultura poltica.3 Amenta y Young
(1999b), Carroll y Ratner (1996), Meyer y Whittier (1994) y Staggenborg (1995)
relacionan esta acumulacin experiencial de los movimientos con el trasvase de
activistas entre movimientos. Y en general la creacin de capital social, es decir, la
implicacin de un mayor nmero de individuos en los asuntos de la comunidad y el
fortalecimiento de los nexos entre organizaciones, colectivos y asociaciones (Diani,
1996), un empoderamiento progresivo de la ciudadana. Como dice (Putnam,
1995):67, las redes de compromiso cvico promueven normas de reciprocidad
generalizada y la emergencia de confianza social. Esas redes favorecen la
coordinacin y la comunicacin y permiten resolver los dilemas de la accin
colectiva.
Otra cuestin sera establecer el grado de impacto o xito de un movimiento,
que puede ir desde el impacto cero o fracaso ms absoluto hasta el impacto cien o
xito ms completo. McAdam y Snow (1997) proponen la siguiente clasificacin en
funcin de esta variable y el mbito de cambio:
Ambito individual

Ambito estructural

Cambio parcial

alteracin

reforma

Cambio total

redencin

transformacin

TABLA 6
TAXONOMA DEL IMPACTO DE UN MOVIMIENTO EN FUNCIN DE SU GRADO

Delimitar el grado de impacto es una tarea complicada. Aunque no es


infrecuente leer que tal movimiento es reformista y tal otro revolucionario o que un
movimiento es ms reformista que otro, ese tipo de afirmaciones nos parecen
arriesgadas. Garner (1996) nos llama la atencin sobre este extremo e insiste en que
no es pertinente calificar a todo un movimiento en funcin de sus resultados en un
momento dado porque la identidad bsica de ese movimiento puede ser muy otra y
porque sus demandas y logros circunstanciales pueden ser un simple paso hacia una
3

Ms referencias al respecto son Crist y McCarthy (1996), Doherty (1997), McAdam (1995),
Poguntke (1992), Siisiainen (1992), Tarrow (1995), Tilly (1984) y Traugott (1995)

18

Rafael Ajangiz

transformacin de mayor calado. Pero adems, habra que demostrar primero que
esas consecuencias son atribuibles al movimiento.
Una propuesta integradora
As pues, con todas estas herramientas, diferenciaciones y precisiones, bien
podra construirse una taxonoma que integre todas esas consecuencias de la accin
de los movimientos (Tabla 7).
Consecuencias internas

Movimiento

Estructura sistmica

Estructura de alianzas
Estructura de conflicto
Apoyos
Reclutamiento elites
Organizacin
Identidad colectiva
Solidaridad y cohesin
Coherencia ideolgica
Tamao
Miembros, simpatizantes
Red de grupos
Estructura organizativa Coordinacin, vertebracin
Estructura de gestin
Estructura de accin
Miembros
Ganancias
Materiales
Inmateriales: satisfaccin...
Biografa
socializacin poltica
Consecuencias externas Autoridades
Entrada de la demanda Reactiva
Proactiva
Procedimental
Acceso ad hoc (consulta)
Entrada agenda institucional
Aprobacin normativa
Ejecucin normativa
Sustantivo
Resultados
Estructural
Acceso permanente
mbitos, reglas y criterios
de decisin
Rgimen poltico
Derechos civiles y polticos
Actores polticos Agenda sistmica
Poltica
Meditica
Sociedad movimientos
Estructuras
Realineamientos
Nuevos actores
Prioridades programticas
Simblico
Marcos interpretativos
Accin y organizacin Repertorios y estrategias
Expansin de oportunidades
Sociedad
Cambio cultural
Opiniones y discursos
Actitudes y valores

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

Cambio poltico

Cambio material

19

Conductas y hbitos
Participacin
Autogestin
Control down-up
Ganancias redistributivas

TABLA 7
TAXONOMA DE LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS

Variables asociadas a las consecuencias


En los ejemplos que hemos descrito ms arriba hemos visto reflejadas algunas
de las variables que suelen asociarse al xito o impacto de los movimientos. En
principio, no parecen existir frmulas garantizadas, sino que, ms bien, todos los
movimientos se enfrentan a varios dilemas:
(a) Una estrategia de negociacin con las autoridades sobre contenidos de tipo
reformista, bien directa o bien mediada por otros actores polticos, una
estrategia de enfrentamiento violento o una estrategia de enfrentamiento
noviolento.
(b) Unas demandas ambiciosas, globalizantes e ideales un cambio estructural o
sustantivo, o unas demandas concretas, posibilistas y materializables a
corto o medio plazo como, por ejemplo, la aprobacin de una norma legal o
modificaciones en su aplicacin.
(c) Grandes movilizaciones de bajo riesgo, pequeas movilizaciones de alto
riesgo o lobbying en los pasillos de las instituciones competentes.
(d) Una organizacin asamblearia, horizontal, de pequeos grupos en red, o una
organizacin centralizada, jerarquizada y profesional con buenos medios
materiales.
(e) Una orientacin predominante hacia la sociedad, lo cultural, lo expresivo, que
busque cambiar gradualmente las conductas y normas sociales dominantes
cuya consecuencia inevitable sea despus el cambio de la estructura poltica,
o una orientacin predominantemente instrumental, dirigida a quienes
realmente deciden para modificar esa estructura poltica y favorecer as un
cambio de la estructura social.
No existen consensos sobre qu opcin es la ms eficaz en cada caso, ni tan
siquiera despus de neutralizar algunas variables intervinientes, por ejemplo el tipo
de rgimen poltico existente o el patrn de movimiento. Un estudio de caso
demuestra que el xito es o podra haber sido la consecuencia de una estrategia, estilo
de accin y organizacin concretos y otro estudio de caso demuestra exactamente lo
contrario. En relacin con algunos movimientos, como el feminista, pacifista y
ecologista, la controversia es constante y en algunos momentos las posiciones

20

Rafael Ajangiz

parecen corresponderse con juicios apriorsticos sobre la accin colectiva. En muchas


movilizaciones, adems, se combinan distintas posibilidades y se intentan vas
intermedias.
Las estructuras organizativas
Empecemos por las estructuras organizativas. Gamson atribuye ms eficacia a
los grupos en red. Tan slo un ao antes, dos artculos de una misma obra colectiva
sacaban conclusiones contrapuestas sobre la relacin entre las formas organizativas y
el xito de los movimientos. Rosenthal y Schwartz (1989) afirmaban que la
democracia directa era una condicin clave para el xito y Gundelach (1989), tras
comparar organizaciones de movimientos y grupos de inters, que una estructura
descentralizada slo puede aspirar a concienciar a la gente e introducir una demanda
en la agenda poltica y que desde ese mismo momento son las autoridades las que
controlan todo el proceso de las polticas pblicas y, obviamente, sus productos.
Esta contradiccin es visible en muchos movimientos. Un ejemplo es el debate
existente en torno al movimiento feminista que hemos visto ms arriba. Muchas
autoras y autores defienden que la profesionalizacin de estas organizaciones se ha
revelado ms eficaz para lidiar con las autoridades. Otras y otros, sin negar este
extremo, consideran igual de imprescindible la existencia de grupos poco formalizados y en red por su funcin revitalizadora del movimiento y porque lo que
fortalece a un movimiento es, precisamente, la diversidad organizativa con divisin
de funciones (Ferree y Martin, 1995; Garner, 1996; Overy, 1981).
Esta diversidad dentro de un mismo movimiento desligara la tipologa de
estructuras organizativas de la distincin original de Turner y Killian (1957) entre
organizaciones o movimientos instrumentales u orientados hacia el poder y organizaciones o movimientos expresivos u orientados hacia los valores, segn la cual se
podra suponer que los movimientos de orientacin instrumental tenderan a formar
organizaciones burocratizadas y profesionales para competir con eficacia frente a los
otros actores polticos y los movimientos de orientacin expresiva preferiran
relaciones menos estructuradas por su mejor ajuste a una realidad social vertebrada
en redes mltiples con niveles, funciones y contenidos distintos. Rucht (1988) nos ha
hecho saber que, en realidad, no existen movimientos expresivos y movimientos
instrumentales y que es ms operativo entender esta dicotoma como un continuum
en el que se sitan las organizaciones ms que los movimientos. Porque, en realidad,
todos los movimientos tienen que trabajar en los dos frentes, hacia fuera actuando
polticamente y hacia adentro creando identidades. Un ejemplo puede ser el
movimiento de liberacin homosexual, en principio bsicamente expresivo. Sin
embargo, Duyvendak en Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) identifica en l
tres mbitos de accin: la creacin de una cultura propia, la creacin de un mercado,
es decir, una actividad econmica, y la accin poltica o instrumental, por ejemplo su
campaa contra el SIDA.
Nosotros creemos que, dada la multidimensionalidad y complejidad de la matriz
de objetivos de todo movimiento, tiene bastante ms sentido hablar, ms que de

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

21

organizaciones, de cuestiones (issues) u objetivos ms o menos instrumentales o


expresivos y que la actividad del movimiento y de cada organizacin puede ser
radicalmente instrumental o radicalmente expresiva en funcin de cada cuestin y
objetivo. Con todo, an dentro de este supuesto, se tiende a suponer que las
cuestiones y objetivos instrumentales obligan a una organizacin centralizada y muy
formalizada y que las cuestiones y objetivos expresivos se trabajan mejor desde una
red de grupos pequeos de tipo asambleario; en definitiva, que existe un determinismo organizativo en razn del mbito de actuacin. La interpretacin de la divisin
de funciones se fundamenta sobre este supuesto. Por otro lado, la forma organizativa
tambin puede considerarse un objetivo, el de construir un nuevo modelo de
democracia.
La lista de las referencias al respecto sera interminable. Poguntke (1992) afirma
que la debilidad poltica de los partidos verdes, y ms en concreto del alemn, es la
consecuencia del peso que siguen teniendo la multitud de grupos de reducido tamao
que lo componen. La inestable fidelidad de sus votantes, determinada ms por la
gestin en temas puntuales que por la opcin poltica que representa en el juego de
partidos, sera la consecuencia de ese dficit de estructuras centrales slidas. Rochon
(1988) concluye que el movimiento en contra de los euromisiles no consigui
materializar resultados porque sus formas organizativas poco formalizadas le
impidieron desarrollar una negociacin sustantiva con las autoridades. Gelb y Hart
(1999) confirman que las organizaciones feministas norteamericanas han sabido
maximizar sus logros en mucha mayor medida que las britnicas precisamente
porque su estructura ms profesionalizada les ha permitido competir y negociar con
los otros actores polticos. La evolucin de las organizaciones feministas hacia una
mayor formalizacin confirmara la necesidad de adaptarse a las condiciones que
determinan las nuevas redes (policy networks) donde se decide la poltica de la mujer
(Boles, 1991). Y lo mismo podramos decir de organizaciones como Greenpeace.4
No compartimos este determinismo organizativo en funcin del patrn de
mbito-contenido dominante y esperamos que los datos que aportamos en este
estudio sobre un movimiento concreto, el antimilitarista, y un objetivo concreto, la
abolicin de la conscripcin, tpicamente instrumental, contribuyan a matizar las
interpretaciones vigentes. En este sentido, creemos que afinan mejor Kamieniecki,
Coleman y Vos (1995) cuando relacionan el xito del movimiento, no con sus formas
organizativas, sino con el nmero de recursos de que dispone, entendiendo recursos
en un sentido amplio: medios materiales, experiencia activista, nivel de compromiso
y dedicacin, estatus de poder de los activistas, etc. Y tambin es relevante al
respecto, mucho ms que sus formas organizativas, el lugar que ocupan las organizaciones relevantes del movimiento en las redes polticas de decisin (Diani, 1997;
Knoke y Wisely, 1990).

Jerarqua, disciplina econmica y dominio del marketing, claves del poder de Greenpeace, La
Vanguardia, 11 de septiembre de 1995.

22

Rafael Ajangiz

Los marcos discursivos


Otra de las cuestiones de debate es la autenticidad o legitimidad de la demanda
que plantea el movimiento. Las teoras clsicas por ejemplo, Smelser (1962) y
Turner y Killian (1957) explicaban las movilizaciones sociales como la
consecuencia del impacto de tensiones estructurales preexistentes sobre el nivel de
frustracin o privacin de determinados grupos sociales. Sin tensiones no era posible
la movilizacin. Parafraseando esas interpretaciones, podemos decir que en cada
momento y contexto social existen una serie de demandas que son de sentido
comn, inapelables desde el punto de vista democrtico. No obstante, esas aspiraciones de sentido comn pueden estar perfectamente desatendidas, inintencionada o
intencionadamente, por las autoridades. Cuando esto sucede podemos hablar con
propiedad de vulnerabilidad institucional (Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al.,
1995).
Toda demanda latente es, por consiguiente, ni ms ni menos que una
oportunidad para la accin poltica. No emerge y entra en la agenda de forma
espontnea sino que necesita de mediaciones, de actores que la promuevan. An para
neopluralistas que, como Burstein (1991; 1999), sostienen que los partidos
gobernantes tienden a hacer lo que quiere la sociedad para volver a ser reelegidos y
que, por lo tanto, la democracia funciona, est claro que la sociedad expresa
mltiples demandas y que todos no encuentran acomodo en la agenda poltica
Hilgartner y Bosk (1988) sostienen que la agenda tiene un espacio limitado. De
hecho, hay temas ms decisivos que otros y esa prelacin est determinada por
muchos factores, siendo uno muy importante la accin de los actores polticos y
grupos de inters Burstein incluye a los movimientos sociales en esta ltima
categora.
Los actores polticos tendrn poco que hacer si se oponen a la mayora social,
pero mucho si recogen una de esas demandas, la patrocinan y consiguen que ocupe
un lugar preferencial en el contexto poltico de decisin. Para ello, dice Burstein, el
actor poltico en cuestin deber: (a) cambiar la percepcin de los legisladores sobre
las prioridades del pblico, (b) cambiar las prioridades del pblico, o (c)
redimensionar la importancia de un tema en concreto en el que la opinin pblica no
coincida con la gestin gubernamental.
Dicho con otras palabras, las reivindicaciones que entran en la agenda poltica,
an derivando de situaciones objetivas, se construyen en gran medida (Berger y
Luckmann, 1968; Gamson y Modigliani, 1989). Las demandas que hoy son muy
visibles y hasta inaplazables no tienen por qu ser nuevas y pueden haber estado ah
durante mucho tiempo sin haber llamado la atencin de nadie. Que la gente visualice
nuevos problemas o que interprete los viejos de una manera distinta es, en ese
sentido, un logro poltico y conceptual muy importante. Burstein (1991) afirma que
incluso los grandes acontecimientos y crisis como el fin de la guerra fra, a los que
las autoridades conceden una importancia decisiva en la reformulacin de las
polticas, tienen poca significacin en s mismos y deben ser dotados de significado,

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

23

interpretados, para modificar las polticas. Un ejemplo puede ser la movilizacin en


contra de los euromisiles (Flickinger, 1983).
No obstante, no todos los movimientos tienen xito en imponer su definicin del
problema y muchos de ellos ni tan siquiera consiguen introducir la demanda en las
agendas sistmica y/o institucional (Cobb y Elder, 1983). La competencia es feroz y
los medios de comunicacin privilegian a los actores ms establecidos (Berkowitz,
1992), justo los que cuentan con ms recursos. El enfrentamiento es muy desigual y
son muchos los movimientos que sucumben en el intento. Su xito depender en gran
medida de su ingenio y habilidad para compensar esa desigualdad estructural; la
accin directa puede jugar ese papel (Gitlin, 1980), pero no basta. Es la calidad de
los marcos de accin colectiva (collective action frames) lo que puede marcar la
diferencia (McCarthy, Smith y Zald, 1996).
Los frames son esquemas interpretativos que permiten a los individuos localizar,
percibir, identificar y etiquetar lo que pasa en su vida y en el mundo en general
(Snow, Rochford, Worden et al., 1986), componen una estructura general,
predefinida, estandarizada, que permite el reconocimiento del mundo y gua la
percepcin e interpretacin de lo que se percibe, atribuir significado a las cosas. No
competen tan slo a la interpretacin, sino tambin a la motivacin y los incentivos
para la accin, hasta el punto de poder neutralizar el habitual clculo de
coste/beneficio que predica la teora de la eleccin racional.
Esta cuestin del discurso, de los marcos de accin colectiva, ha tenido una
especial atencin en la teora sobre movimientos sociales. Referencias inevitables
son (Benford y Snow, 2000) Benford y Hunt (1992), Eder (1996), Klandermans
(1997), McAdam, McCarthy y Zald (1996), Snow y Benford (1992), y Snow,
Rochford, Worden et al. (1986), o el mismo Gamson (1992), que describe cmo
permanecen an en los tiempos de inactividad movilizatoria, lo que hara posible una
conexin de significados entre movimientos distantes temporalmente y, lo que es
ms importante, la acumulacin constante de recursos cognitivos para la
movilizacin. Un anlisis de caso en nuestro pas son las movilizaciones sobre la
violencia poltica en Euskal Herria (Funes Rivas, 1998) y otro ejemplo igual de
evidente es la abolicin de la conscripcin que analizamos en este estudio.
Las estrategias de accin
Una tercera cuestin es la relativa a la estrategia ms apropiada para lograr
resultados. Aqu, como en lo relativo a las formas organizativas, se suele argumentar
que las reivindicaciones instrumentales y las expresivas requieren estrategias especficas (Jasper, 1997). No vamos a entrar ahora en ello, tan solo remitimos a lo dicho
en relacin con las formas organizativas y recordar que las estrategias de conflicto
noviolento con las autoridades, con reivindicaciones instrumentales muy obvias, son
muchas veces interpretadas por sus propios participantes como una autntica
revolucin cultural y personal (Epstein, 1991; Jasper, 1997; Sturgeon, 1995).
Tampoco vamos a referirnos al uso de la violencia y su supuesta efectividad.
Preferimos centrarnos en la contraposicin ms relevante hoy en da, aquella que

24

Rafael Ajangiz

compara la efectividad de la estrategia de negociacin o consenso con las autoridades


por un lado y la estrategia de conflicto noviolento por el otro.5
Este eje de debate entre conflicto y consenso, enfrentamiento o moderacin,
ruptura o reforma es, en realidad, la versin adaptada de un clsico, el debate entre
elitismo y pluralismo. El consenso, la moderacin y la reforma son posibles desde la
perspectiva pluralista y el conflicto, el enfrentamiento y la ruptura, la mejor
demostracin de que el sistema poltico es elitista y cierra filas frente a las nuevas
demandas.
Algunos autores sostienen que, en el caso de reivindicaciones instrumentales,
dirigidas a las autoridades, la desradicalizacin o moderacin es condicin necesaria
para ampliar la base de apoyo del movimiento y para fortalecer la posicin
negociadora frente al actor institucional. Rochon (1992), por ejemplo, presenta la
accin directa noviolenta de las mujeres de Greenham Common como uno de los
factores que explica la baja eficacia del movimiento pacifista en el Reino Unido. Sin
embargo, ese mismo ao, Barker (1992) escriba que la accin de Greenham
Common fue clave para hacer llegar a la opinin pblica la reivindicacin de un
movimiento pacifista en declive precisamente por sus estrechas relaciones con el
laborismo. Otros autores convienen en que la desradicalizacin es producto natural
de la evolucin de una movilizacin: el conflicto noviolento sirve en un primer
momento pra introducir el tema en la agenda y la posterior incorporacin de gentes,
incluso partidos, deviene en una moderacin de los repertorios de accin; eso es, al
menos, lo que pas con el movimiento pacifista de los ochenta (Koopmans en
(Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al., 1995).
El entendimiento entre los partidos polticos de izquierda que ven en los
movimientos una interesante corriente de modernizacin y fortalecimiento organizativo y las organizaciones movimentales que conciben los partidos como una poderosa
intermediacin representativa que mejora sus posibilidades de xito es una constante
que parece concluir a menudo en lo que Gamson denominaba cooptacin, es decir,
el partido se apropia de algunas redes y activistas y absorbe sus reivindicaciones de
manera difusa y reformista. Tarrow (1992: 228):
Al parecer, los movimientos de protesta necesitan estar cerca de los partidos
para explotar su posicin en la estructura de la democracia capitalista. Pero si
se acercan demasiado, pueden ser absorbidos o depender de una institucin
cuyos derroteros no pueden controlar.

No confundamos estrategias de consenso o conflicto con movimientos de consenso o conflicto.


En todo momento nos referimos nicamente a los movimientos de conflicto, es decir, a aquellos
que constituyen un desafo a la accin gubernamental o a las normas dominantes y que, en ese
desafo, pueden desplegar estrategias de negociacin para el consenso o estrategias de conflicto.
Los movimientos de consenso, en cambio, son aquellos que no tienen contrarios y cuyas definiciones y objetivos nadie disputa. Su influencia es muy pequea en trminos de cambio social, por
lo que no pueden considerarse instrumentos de cambio social y poltico (McCarthy y Wolfson,
1992; Schwartz y Paul, 1992). Su evolucin tiende en mucha mayor medida hacia la cooptacin
y/o conversin en un grupo de inters.

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

25

Es lo que ha sucedido con la CND y el Partido Laborista en el Reino Unido


(Maguire, 1995) y con el movimiento antinuclear y el Partido Socialista en Francia
(Gnesotto, 1988). El Partido Laborista britnico, aunque algo retuvo sobre todo en
relacin con el discurso, abandon el principio de desarme unilateral cuando gan las
elecciones en 1988 y no se ha destacado por su coherencia con los principios del
pacifismo mientras ha estado en el poder. Anlogamente, el Partido Socialista
francs, que haba apoyado las reivindicaciones del movimiento antinuclear, se
olvid de ellas cuando, en coalicin con los comunistas, accedi al poder y, de
hecho, combati decididamente las movilizaciones en contra de los euromisiles.6 El
movimiento pacifista se sumi entonces en una grave contradiccin que todava no
ha conseguido resolver. Al final, se decidi por crear un partido verde que vive en
una permanente crisis de identidad.
En otros casos, sin embargo, no podramos hablar en propiedad de cooptacin.
El movimiento pacifista italiano estuvo durante muchos aos integrado en una
plataforma, el Movimiento por la Paz, anexa al Partido Comunista. Podra decirse
que era la solucin lgica en un contexto dominado por los partidos. Sin embargo, en
los primeros ochenta, algunos colectivos ecologistas y pacifistas de tradicin
noviolenta decidieron organizar una accin alternativa a la del Movimiento por la
Paz. Posiblemente, la divisin de los pacifistas rest eficacia a su movilizacin en
contra de la poltica militar gubernamental. Pero aquel desafo al liderazgo de los
partidos oblig a algunos de ellos, muy especialmente al Partido Comunista, a abrirse
a las nuevas generaciones. El resultado final ha sido su desmembramiento (Tarrow,
1992). En Holanda tampoco podemos hablar de cooptacin porque el movimiento
pacifista consigui influir en la poltica nuclear. Este influjo tiene que ver con el
hecho de que muchos militantes de partidos se integraran en el movimiento
dotndole as de un planteamiento muy enfocado hacia las instituciones y una preferencia por las acciones menos conflictivas (Klandermans, 1992).
As pues, parece confirmase una constante en relacin con la estrategia de
negociacin y consenso: su efectividad es mayor en los pases multipartidistas que en
los pases con dos grandes partidos polticos, donde lo habitual, al parecer, es la
cooptacin. Piven y Cloward (1995) han constatado este mismo hecho en Estados
Unidos.
En relacin con la estrategia de conflicto noviolento con las autoridades, hay
que empezar dejando claro que parece funcionar mucho mejor en los tiempos
actuales que, por ejemplo, a principios de siglo. Este hecho tiene que ver con el
modelo de autoridad institucional dominante en cada periodo. Las autoridades de
hace cien aos se sentan legitimadas para reprimir duramente a los movimientos
sociales de entonces. Hoy, en cambio, existe un mayor equilibrio en trminos de
legitimidad y la sociedad tiende a percibir la accin gubernamental como si de un
contramovimiento se tratase (Hoover y Kowalewski, 1992). Actor institucional y

En ambos casos, podramos hablar de partidos de orientacin parlamentaria, es decir, que centran
su accin en el combate electoral y parlamentario.

26

Rafael Ajangiz

actor movimiento estaran as en una posicin de igualdad en el escenario simblico


del conflicto.
La estrategia de conflicto noviolento ha sido la estrategia dominante entre los
movimientos sociales contemporneos (Rucht, 1992a) y no hay duda de que la
mayora de los tericos en esta materia la consideran una estrategia eficaz. Ahora
bien, esta estrategia parece ser ms efectiva en trminos de impacto sustantivo en los
regmenes autoritarios que en los regmenes democrticos. Existen numerosos
ejemplos de movilizaciones noviolentas que han colaborado decisivamente en la
instauracin de un rgimen democrtico (Ackerman y Kruegler, 1993; Anderson y
Larmore, 1991; Bebler, 1993; Burrowes, 1996; Galtung, 1992; Galtung, 1996; Hren,
1991; Kuzmanic, 1992; Lederach, 1983; McCarthy, 1983; Muller, 1980; Oberschall,
1996; Opp y Gern, 1993; Randle, 1998). La noviolencia es, ante todo, un instrumento
para fortalecer la propia posicin (empowerment) en un contexto de represin
(Mahony y Enrique, 1997; Martn Beristain y Riera, 1992; Servian, 1996).
Sin embargo, los anlisis apuntan a una menor efectividad en los contextos
democrticos. La lectura de los numerossimos relatos que se han escrito sobre las
movilizaciones pacifistas, feministas, ecologistas y alternativas en general parece
llevarnos a la conclusin de que el conflicto noviolento con las autoridades consigue
movilizar cognitivamente a la sociedad, introducir la reivindicacin en la agenda
poltica, realinear a las fuerzas polticas, etc., es decir, crear las condiciones
suficientes para una posible negociacin con las autoridades sobre la reivindicacin
en s, pero no se adjudica impactos sustantivos per se. Estos impactos derivaran de
la conjuncin de las estrategias de conflicto y de consenso, normalmente por ese
orden (Diani y Van Der Heijden, 1994; Freeman, 1983; Mushaben, 1989; Piven y
Cloward, 1992).
No vamos a volver ahora sobre los distintos tipos de impacto que puede tener
una movilizacin en los otros mbitos sociedad, otros actores polticos, propio
movimiento, etc. ni sobre su visibilidad con el tiempo. Queremos centrarnos en
este enfrentamiento con las autoridades en un contexto democrtico porque creemos
que existe una variable que desmiente la incapacidad estructural de la estrategia de
conflicto noviolento para llegar hasta el final del proceso. Nos referimos al consentimiento, a aquellas normas que exigen obediencia o participacin necesaria por
parte de los y las ciudadanas (Martin, 1989; Sharp, 1973; Sharp, 1980)(Arendt,
1972). Un movimiento puede movilizarse para que no se construya una determinada
autopista, se cierre una central nuclear o no se desplieguen misiles en el territorio,
pero su relacin con esa poltica concreta ser siempre indirecta. Podr movilizar
actores polticos decisivos, manifestaciones que hagan ver a las autoridades que su
decisin puede tener un coste electoral y tambin ocupar temporalmente la zona para
retrasar la ejecucin del proyecto, pero si las autoridades se sienten fuertes y su
clculo particular de costes y beneficios les es favorable, no habr nadie que les pare.
Lo nico que le queda al movimiento es el sabotaje noviolento, como en Itoiz.
En cambio, si la poltica en cuestin exige la colaboracin necesaria de los y las
ciudadanas, los activistas pueden ejercer un control directo sobre su ejecucin. Si se

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

27

negaran a colaborar, a obedecer, esa poltica sera impracticable. Estamos hablando


de la desobediencia civil. En la bibliografa sobre movimientos sociales hay
bastantes reflexiones sobre el valor de la represin, el equilibrio entre costes y
beneficios, su percepcin cognitiva, su impacto sobre la legitimidad del represor,
pero poco sobre cules son las dos condiciones que la hacen posible, rentable e
incluso deseable estratgicamente para el movimiento: la legitimidad social de su
objetivo y el poder de la desobediencia. No creemos que sea una casualidad que los
mejores ejemplos de la eficacia del conflicto noviolento con las autoridades hayan
sido siempre desobediencias civiles sobre causas justas, el caso de los derechos
civiles (McAdam, 1983b; McAdam, 1988; McAdam, 1996) y el caso de la
resistencia a la conscripcin (Bedau, 1969; Prasad, 1971; Thorne, 1983). La
desobediencia civil disipa las barreras y diferencias entre tipos de rgimen y tambin
entre movimientos sociales y revoluciones (Goldstone, 1998).
La estructura de oportunidad poltica
Una cuestin que no contempl Gamson en la segunda edicin de su Estrategia
de la Protesta Social eran los factores externos al movimiento, las variables que
componen la estructura de oportunidad poltica del movimiento. (Kitschelt, 1986)
defina la estructura de oportunidad poltica en funcin de (a) el input en el proceso
de formulacin de las polticas pblicas, es decir, qu actores intervienen y bajo qu
condiciones, y (b) el output, o en qu medida son capaces las instituciones pblicas
de formular y ejecutar eficientemente las polticas pblicas.
Pero el concepto de estructura de oportunidad poltica haba sido operacionalizado con anterioridad por Tarrow (1983, citado en Kriesi (1995): 167) incluyendo
tres dimensiones: (a) el grado de apertura o cierre de la estructura poltica al acceso
de nuevos actores, (b) el grado de estabilidad o inestabilidad de los alineamientos
polticos, y (c) la disponibilidad y situacin estratgica de aliados potenciales. Con
posterioridad, Tarrow (1994) ha aadido una cuarta dimensin: (d) la existencia o no
de conflictos entre las elites.
Una segunda propuesta al respecto fue la Huberts (1989), algo ms amplia.
Huberts consideraba que la capacidad de influencia del movimiento sobre el sistema
poltico dependa de tres variables: (a) las caractersticas del actor movimiento, sus
demandas, recursos y estrategias, (b) las caractersticas del proceso de toma de
decisiones, y (c) las caractersticas del contexto poltico, econmico y cultural. Y
dentro del proceso de toma de decisiones consideraba cuatro aspectos: (1) quin es la
autoridad poltica competente, (2) cules son los procedimientos de tomas de
decisiones, (3) quines y cuntos son los actores privados que intervienen a favor y
en contra, y (4) quines y cuntos son los actores pblicos que intervienen a favor y
en contra. Es una clasificacin menos operacionalizable pero tiene algunas virtudes
que apuntaremos ms adelante.
En una colaboracin posterior (Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al., 1995), ha
organizado esta estructura por mbitos (arenas): (1) el mbito parlamentario,
operacionalizado en funcin del sistema de proporcionalidad del voto y del nmero

28

Rafael Ajangiz

de partidos, (2) el administrativo, abierto si es independiente y profesional y cerrado


si est muy centralizado y burocratizado, y (3) el mbito de la democracia directa o la
posibilidad de iniciativas legislativas populares.
De esta forma, el grado de fortaleza institucional se calcula, en realidad, a
partir de cinco dimensiones. En trminos de centralizacin territorial, Francia,
Holanda o Suecia seran Estados fuertes, y Alemania o Suiza, al ser federales, todo lo
contrario. En trminos de independencia entre los tres poderes, Francia y Holanda,
con un ejecutivo dominante sobre los otros dos poderes, seran Estados fuertes, y
Alemania, donde el marco legislativo y judicial son poderosos, sera un Estado dbil.
Ya en el contexto de los tres mbitos y en relacin con el parlamentario, Francia, con
una estructura electoral tendente al bipartidismo, sera un Estado fuerte. Holanda, en
cambio, con muchos partidos en coaliciones cambiantes y un sistema estrictamente
proporcional sera un Estado dbil. Suiza tambin sera dbil y Alemania sera un
Estado intermedio.7 En el mbito administrativo, Francia, con una administracin
centralizada y muy dependiente del poder poltico, sera un Estado fuerte. Holanda,
con una administracin independiente y profesional, que ha establecido procedimientos autnomos de interrelacin con los grupos de inters, estara en un estadio
intermedio. Y Suiza y Alemania estaran en el lado dbil por su descentralizacin y
autonoma administrativa. Por fin, en el mbito de la democracia directa, tan solo
existen realmente procedimientos en ese sentido en Suiza (Wagschal, 1997).
Estado

mbito
parlamentario

mbito
administrativo

mbito de
democracia directa

Total

Suiza

dbil

dbil

dbil

dbil

Alemania

intermedio

dbil

fuerte

intermedio

Holanda

intermedio

intermedio

fuerte

intermedio

Francia

fuerte

fuerte

fuerte

fuerte

TABLA 8
FORTALEZA INSTITUCIONAL DEL ESTADO SEGN KOOPMANS Y KRIESI EN KRIESI ET
AL. (1995)

No es difcil construir una definicin para Espaa en este marco operativo de la


estructura de oportunidad poltica. En trminos de centralizacin territorial sera
dbil; en grado de independencia entre los poderes, fuerte, como Francia; en el
mbito parlamentario, intermedio, por su estructura tendente al bipartidismo pero con
un nmero importante de otros partidos que pueden jugar y de hecho estn
jugando el papel de socio necesario; en el mbito administrativo, de nuevo
7

Hemos de llamar la atencin sobre la falta de correspondencia en esta dimensin entre las
valoraciones que los autores hacen en el texto y los datos que incluyen en la tabla resumen en
relacin con Holanda. Hemos optado por reproducir la tabla tal como est publicada, pero muy
posiblemente habra que corregirla y considerar Holanda como un Estado dbil.

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

29

intermedio, por contar con una administracin en origen como la francesa, muy
dependiente del poder poltico, pero descentralizndose progresivamente; y fuerte en
el mbito de la democracia directa, pues ninguna iniciativa legislativa popular ha
conseguido prosperar. Sumando todo, tenemos un Estado intermedio.
La fortaleza institucional del Estado debe cruzarse con las estrategias dominantes del Estado en relacin con las demandas de los movimientos, es decir, la
tradicin o prcticas habituales. Pueden ser dos: (a) excluyentes, es decir, represivas,
de enfrentamiento, polarizadas, o (b) integradoras, es decir, amables, cooperativas
y/o asimilativas. En este sentido, la tradicin en Alemania, Francia, Italia y Espaa
ha sido la exclusin, y en Suiza, Holanda o los pases escandinavos, la inclusin.
Aportan diferentes argumentos al respecto. El resultado es este cuadro de doble
entrada sobre los tipos de impacto que pueden esperar los movimientos sociales de
cada pas.
Estructura institucional
(Estado) dbil
Estrategia
predominantemente
excluyente

Inclusin formal
impactos reactivos
[Italia]

Estrategia
predominantemente
integradora

Integracin total
impactos procedimentales
impactos reactivos
[Suiza]

Estructura institucional
(Estado) intermedia

Estructura institucional
(Estado) fuerte

[Alemania, Espaa]

Exclusin formal
impactos proactivos si el
poder es favorable
[Francia]

[Holanda]

Inclusin informal
impactos procedimentales
impactos proactivos
[Dinamarca, Reino Unido]

TABLA 9
CONDICIONES ESTRUCTURALES PARA LA MOVILIZACIN SEGN KOOPMANS Y KRIESI
EN KRIESI ET AL. (1995) (Espaa no incluida en el original)

En resumen, los movimientos franceses no tienen posibilidad alguna, ni con


una estrategia de negociacin y consenso ni con una estrategia de conflicto, que sera
fuertemente reprimida, a no ser que sus reivindicaciones coincidan con los planes
gubernamentales. Su verdadero opuesto es Holanda, donde los movimientos pueden
esperar cambios importantes porque les est permitido el acceso informal y el Estado
tiene capacidad de llevar a la prctica los compromisos; no tendra sentido, por lo
tanto, ni una estrategia de conflicto ni los impactos reactivos. Y los movimientos
alemanes, italianos y espaoles pueden aspirar a impedir posibles retrocesos en las
polticas, nunca cambios proactivos, y ello siempre que utilicen los canales
adecuados, de lo contrario sern reprimidos. La estrategia de conflicto, por lo tanto,
sera mucho menos rentable que la estrategia de moderacin y reforma.
Podramos matizar algunas de estas descripciones, sobre todo en los relativo a
los tipos de impactos. En Holanda, por ejemplo, se han dado movilizaciones de
carcter reactivo con resultados obviamente favorables al movimiento: las pacifistas
de los primeros ochenta sin ir ms lejos; luego, al contrario de lo dicho, s caben los

30

Rafael Ajangiz

impactos reactivos. Posiblemente, y en esto tendra razn Kriesi (1995: 172-173), el


problema est en que los impactos proactivos son la excepcin que confirma la regla:
El impacto proactivo es muy difcil de obtener en ningn tipo de Estado.
Los Estados fuertes tienen capacidad de responder favorablemente a las
demandas del movimiento, pero tambin tienen la capacidad de resistirse si as
lo quieren. Los Estados dbiles pueden ser obligados a ceder frente a las
demandas del movimiento, pero no suelen tener capacidad para ejecutar los
cambios de poltica imprescindibles. Esto no quiere decir que los procesos de
movilizacin no puedan consecuencias proactivas, pero escasos como andan de
movilizaciones proactivas masivas, ese tipo de consecuencias es una verdadera
excepcin en cualquier tipo de Estado.

Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) incorporan adems algunas otras


variables que completan ese esquema. Una, recogida de Tarrow, es la disponibilidad
de aliados o, dicho de otra forma, la versatilidad de las estructuras de alianzas y de
conflicto del movimiento, mucho ms accesible en aquellos sistemas verdaderamente
multipartidistas. Y una segunda, la composicin ideolgica del poder existente,
fundamentalmente la presencia relevante o no de las izquierdas.
La incorporacin de nuevas variables y las matizaciones en curso suavizan en
Kriesi, Koopmans, Duyvendak et al. (1995) el determinismo de la estructura de
oportunidad poltica que sostena en un principio Kriesi,8 acercndose de esta forma
a la propuesta menos operacionalizada pero ms flexible de Tarrow, quien siempre
ha afirmado que esa estructura de oportunidad poltica de cada pas cambia tambin
en funcin de (a) el actor movimiento concreto, y (b) el tipo especfico de la poltica
pblica que est en juego (Tarrow, 1994; Tarrow, 1996). Es decir, que, como bien
dicen Gamson y Meyer (1996), el movimiento puede moldear e interpretar (frame) la
estructura de oportunidad poltica existente porque, en realidad, esa estructura est
determinada por dos ejes, uno que opera entre lo estable y lo voltil, entre la
estructura y el cambio, y un segundo que opera entre lo institucional y lo cultural.
As, en el espacio cultural-estable estaran los sistemas de creencias, los valores, los
temas culturales o los mitos, en el espacio cultural-voltil, los marcos interpretativos
que comunican los actores polticos y los medios de comunicacin, los discursos
concretos y las propuestas, en el espacio institucional-estable estaran los partidos
polticos y las instituciones, y en el espacio institucional-voltil, los periodos de
elecciones, las fisuras en el ejercicio del control formal, los cambios de alineamiento
de las elites y de las alianzas, etc.
Estable

Voltil

Podramos aadir ms ejes de crtica a Kriesi (1995) pero complicara demasiado el discurso. Un
ejemplo es el artculo de Amenta y Young (1999a) que demuestra, con abundantes referencias a la
situacin de la accin colectiva en Estados Unidos, cmo la descentralizacin y supuesta debilidad
de algunos Estados puede ser, de hecho, muy disuasoria. Estos autores tambin advierten de que
deberan incluirse muchas otras variables.

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

Cultural

Sistemas de creencias, valores,


temas culturales, mitos, etc.

Marcos interpretativos, discursos,


propuestas e ideas concretas

Institucional

Partidos polticos e instituciones

Periodos de elecciones, fisuras del


control formal, cambios en el
alineamiento de elites o alianzas

31

TABLA 10
INTERPRETACIN DE LA ESTRUCTURA DE OPORTUNIDAD POLTICA DE GAMSON Y
MEYER (1996)

Los ciclos de movilizacin


Una ltima cuestin en relacin con las posibilidades de xito o impacto de los
movimientos es su encaje en ciclos de movilizacin ms amplios. Tarrow (1991)
recoge esta idea de otros autores y la aplica al mundo de los movimientos sociales.
La idea bsica de su propuesta interpretativa es que los movimientos tienen ms
posibilidades de conectar con el pblico y de lograr resultados si desarrollan su
movilizacin en un contexto dominado por otras movilizaciones. Es decir, que las
movilizaciones se benefician de una apertura de la estructura de oportunidad poltica
en los momentos altos de los ciclos. Fiel a su concepcin antideterminista de los
hechos polticos, Tarrow (1993) concluye ms adelante que: (a) las olas de protesta
no slo se aprovechan de una estructura de oportunidad poltica ms favorable sino
que, al ser una parte constituyente de la misma, pueden moldearla; (b) las olas no son
suficientes en s mismas para producir reformas significativas y los movimientos
necesitarn en todo caso de la mediacin de terceros, es decir, de otros actores
polticos que estn en situacin de poder negociar con las autoridades; y (c) las olas
son eficaces slo si son capaces de sostener su actividad el tiempo necesario para que
esos terceros amarren las reformas deseadas.
Con el tiempo, esta propuesta interpretativa se ha matizado mucho, sobre todo
en lo relativo a su poder determinante de la accin y xito de los movimientos. El
debate se ha centrado, como no poda ser de otra forma, en los momentos de inicio y
ascenso del ciclo y en el papel que juegan las movilizaciones pioneras, que son las
que desafan la lgica. Gamson y Meyer (1996) siguen insistiendo en que los
movimientos crean las oportunidades para la accin poltica. Y McAdam (1998:
101), despus de preguntarse por qu algunos movimientos no aprovechan las olas
movilizatorias para incluir sus reivindicaciones, est ahora sospechando que hay ms
agencia que estructura en esto de los ciclos:
Mi propia sospecha es que los movimientos beneficiados deben menos a las
oportunidades polticas expansivas que a complejos procesos de difusin por
los cuales las lecciones en ideas, tcticas y organizacin de los madrugadores se
encuentran disponibles para los siguientes opositores.

Y, al respecto, Klandermans (1998) ha contribuido con una tipologa de ciclos


que permite comprobar las complejas sincronas que explican una movilizacin.
Klandermans distingue entre: (a) ciclos estacionales de los propios movimientos, (b)

32

Rafael Ajangiz

ciclos estacionales y periodicidades de las instituciones, (c) ciclos proactivos de


movilizacin, (d) ciclos reactivos de movilizacin, (e) ciclos estructurales de toda
movilizacin, con su inicio, ascenso, cresta, declive y final, y (f) ciclos vitales del
movimiento, determinados tambin por un inicio y un final pero cuyo tramo central
puede comprender varios ciclos de movilizacin.
El marco analtico de las polticas pblicas
Acabamos de ver que, realmente, el tipo de impacto ms estudiado en el mundo
de los movimientos sociales es el relativo a las decisiones gubernamentales sobre las
polticas pblicas. Su visibilidad les sita en una clara ventaja frente a otros tipos de
impacto, incluidos los sustantivos. En la investigacin sobre movimientos sociales
son muchas las herramientas y marcos conceptuales que se refieren al mbito de la
decisin gubernamental y de la administracin y gestin de las polticas pblicas: la
estructura de oportunidad poltica, las estrategias de interaccin con las autoridades,
la competicin entre marcos interpretativos y hasta las formas organizativas ms o
menos adaptadas al proceso de formulacin y desarrollo de las polticas. La misma
idea de proceso que define a las polticas pblicas es una constante inevitable y una
idea clave en la teorizacin sobre los movimientos.
Ms arriba hemos comprobado las coincidencias existentes entre la descripcin
que haca Jones (1970) del proceso de las polticas pblicas y los tipos de accin o
influencia que Schumaker (1975) atribua al actor movimiento en ese proceso. Como
no queramos pasar por alto estos paralelismos, hemos decidido incluir algunas
reflexiones que resultan de la comparacin de ambos marcos conceptuales, el
referido a los movimientos sociales y el referido a las polticas pblicas.
Tres son las preguntas que nos planteamos a la hora de acudir a los anlisis
sobre polticas pblicas: (a) en qu medida se considera al actor movimiento como
uno ms de los actores que participan en el proceso de una poltica pblica; (b) qu
papel se le concede, es decir, en qu parte del proceso tiene carta de identidad como
un actor ms: slo al principio, en el descubrimiento del problema y su definicin, o
tambin en la toma de decisiones, ejecucin y evaluacin de la poltica pblica; y (c)
en qu medida la evaluacin del producto de la poltica pblica considera las
causalidades y paternidades de cada uno de los actores intervinientes.
Desde sus mismos inicios, el anlisis de las polticas pblicas ha contemplado la
presencia de mltiples actores en el proceso. Su objetivo central ha sido siempre
entender, evaluar y mejorar los productos outputs y outcomes de las acciones
gubernamentales concretas y para ello era imprescindible abrir e indagar en la caja
negra del proceso de las polticas pblicas. No en vano, este campo nace y comienza
a desarrollarse en un contexto social y poltico que exiga una democratizacin de la
accin y gestin pblica, los aos sesenta y setenta. Eran momentos en los que
dominaba el enfoque pluralista, que defenda que ningn grupo poda monopolizar el
poder. Una decisin pblica era el producto de una serie de complejas interacciones e

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

33

influencias de muchos grupos y actores sociales y polticos, incluidos, por qu no, los
movimientos sociales y sus organizaciones.
Sin embargo, las inercias y resistencias del sistema poltico y administrativo
abortaron el potencial de cambio. El sistema se resista incluso a ser analizado. As
las cosas, no tardaron en llegar crticas sobre una realidad que, ms que pluralista, era
decididamente elitista y surgieron enfoques alternativos como el neopluralismo, el
(neo)corporativismo, y despus el pluralismo radical por oposicin al pluralismo
clsico, liberal (Andrain y Apter, 1995). Pero hacan falta herramientas para
explorar la realidad democrtica del sistema de las polticas pblicas (Subirats, 1989:
39):
Debe encontrarse un nuevo punto de partida, un nuevo enfoque capaz de
reconstruir el anlisis de los productos de la accin estatal y relacionarlos con el
cada vez ms complejo mundo de acciones e interacciones entre actores
sociales e instituciones pblicas.

Este nuevo enfoque es el que se conoce como redes de las polticas (policy
networks). Ahora bien, implica este nuevo paso metodolgico que se ha penetrado
realmente en la dimensin democrtica del proceso poltico?, en qu medida se han
incorporado a ese anlisis todos los actores intervinientes en una poltica poltica?,
se consideran todas las variables que realmente intervienen en la formulacin de las
polticas pblicas? La verificacin de hasta qu punto se ha incluido la accin de los
movimientos sociales en el anlisis de las polticas pblicas y, ms concretamente, en
el anlisis de sus redes es una buen mtodo para verificar la profundizacin en esa
dimensin democrtica.
La desconfianza hacia estos nuevos actores era patente. En algunos casos
podramos perfectamente hablar de prejuicios y recusacin. Peters (1989: 155-173),
recogiendo aportaciones anteriores, distingua no hace mucho entre cuatro tipos de
interaccin en relacin con las polticas pblicas: (a) la legtima, en la que participan
los sindicatos, los partidos polticos, las grandes asociaciones sectoriales, la Iglesia,
el Ejrcito o los mismos funcionarios, (b) la clientelar, con aquel grupo de inters
que, por las razones que sean, se ha convertido, a los ojos de una Administracin
concreta, en la expresin natural y representativa de un sector social determinado,
(c) la familiar o relacin de afinidad ntima entre un determinado grupo de inters y
el partido poltico dominante o gobernante, y (d) la ilegtima o interaccin con
grupos de presin que estn fuera del mbito de la accin poltica normal, por
ejemplo el movimiento estudiantil de mayo de 1968 en Francia o el movimiento en
contra de la guerra de Vietnam en Estados Unidos:
En los tres primeros tipos de interaccin, algunos o todos los grupos son
aceptados como portavoces legtimos de uno u otro sector social. En el caso de
los grupos de presin ilegtimos, ni el sistema en su globalidad ni los administradores en particular estn dispuestos a aceptar la legitimidad de los inputs de
estos grupos de inters. (...) La influencia de este tipo de grupos de inters no es
el modelo normal de decidir las polticas pblicas. Podramos estar discutiendo
largas horas sobre la conducta de estos anmicos grupos de presin y sobre sus

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Rafael Ajangiz

intentos de influir en las polticas mediante las protestas, las manifestaciones o


la violencia. (...)
Pueden ser recibidos y presentar educadamente sus demandas, pero saben
que sus posibilidades de xito son prcticamente nulas. Podemos preguntamos
por qu perseveran en esa conducta aparentemente irracional. Quiz porque hay
una pequesima posibilidad de que lleguen a obtener algn resultado. No
obstante, lo ms normal es que persistan en su accin porque eso es lo que
esperan sus gentes de ellos.
Si consiguen influir en algn sentido ser debido a sus actividades ilegales,
a su enfrentamiento con el sistema, pero esa influencia ser, como mucho,
episdica. (...) Sus impactos en las actividades pblicas y en las polticas
pblicas son muy difciles de predecir, si es que tienen alguno. Aunque puede
que, excepcionalmente, acarreen cambios importantes. (...) Los estudiantes
americanos y la guerra de Vietnam son un ejemplo. (...) Cuando los grupos
ilegtimos tienen xito, los impactos de sus actividades tienden a ser redistributivos, por la simple razn de que fuerzan al sistema a aceptar unas demandas
que posiblemente antes haba descartado entre sus prioridades. (...)
Los tres primeros modelos tienen en comn su legitimidad y son los
patrones de interaccin comnmente aceptados entre los grupos de inters y la
Administracin. En el caso de los grupos ilegtimos, esa interaccin para que
tenga algn tipo de impacto en los productos de las polticas tiene que tener
lugar en tiempos de crisis. En consecuencia, los tres modelos legtimos
devienen una cierta estabilidad e institucionalizacin de la influencia, mientras
que el ilegtimo deviene en una influencia episdica o ninguna en absoluto.

Este descarte de la movilizacin como medio de presin legtimo sobre la


formulacin y ejecucin de las polticas pblicas sigue siendo hoy ms habitual de lo
que a simple vista pueda parecer. Son muchas las obras que no hacen referencia
alguna a los movimientos sociales.
Los anlisis de casos
Con una tradicin muy centrada en lo institucional y sin disponer todava de
herramientas tiles para analizar las redes de polticas, no es de extraar que sea
difcil encontrar anlisis de polticas pblicas que, an nombrando a los actores
intervinientes, incluyan a aquellos actores polticos menos formalizados. Un ejemplo
puede ser la obra editada por Gom y Subirats (1998), que analiza catorce polticas
pblicas distintas de nuestro pas, incluyendo algunas de nueva temtica como medio
ambiente, inmigracin o mujer. Los editores insisten en la necesidad de reflejar ese
entrecruzamiento de lgicas e interacciones entre actores pblicos y privados en el
juego de la definicin, elaboracin y puesta en prctica de las polticas (p. 27).
Sin embargo, el relato de doce de esas catorce polticas pblicas invisibiliza la
accin colectiva y las organizaciones de los movimientos sociales: no hay okupas o
asociaciones de vecinos en la poltica de vivienda, ni movilizaciones ecologistas en
la poltica de medio ambiente tan slo se cita el inocuo Consejo Asesor de Medio
Ambiente, ni movilizaciones u organizaciones estudiantiles en la educativa, ni
tercer sector o asociaciones de trabajo-denuncia de la marginacin en la poltica

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

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asistencial, ni movimientos de defensa de las lenguas autonmicas en la poltica


lingstica, etc. Tan slo en dos polticas se mencionan actores polticos que no sean
las autoridades, los grupos parlamentarios, los partidos polticos, los sindicatos, o los
empresarios: el movimiento feminista en la poltica de mujer, aunque de forma muy
superficial, y los colectivos de inmigrantes y las movilizaciones y organizaciones de
solidaridad en la poltica de inmigracin. Esta ltima mencin es mucho ms
completa y matizada no porque en esta poltica haya existido una movilizacin ms
importante cualitativa o cuantitativamente sino, simple y llanamente, porque su
relator ha estudiado con detenimiento el papel que han jugado esas organizaciones
movimentales en la formulacin y desarrollo de esa poltica pblica (Casey, 1998).
Faltan estudios empricos que analicen la interaccin de los actores tradicionales con los actores extrainstitucionales o menos formalizados. Quede aqu nuestra
llamada a que el anlisis de las redes de las polticas pblicas incluya a unos actores
que, an desde el conflicto,9 participan de hecho en ese proceso.
La segunda cuestin que nos interesa es determinar, en estos casos de participacin analizada, cul es el papel que juegan las organizaciones de los movimientos.
Son simplemente impresiones que deberan confirmarse o descartarse en funcin de
un anlisis ms exhaustivo, pero, en principio, de los anlisis publicados que hemos
consultado parece desprenderse que:
(a) La presencia de las organizaciones de los movimientos sociales o de organizaciones no gubernamentales en la formulacin de las polticas pblicas decrece
a medida que avanza el proceso de las polticas pblicas, es decir, el protagonismo de estas organizaciones se suele referir, fundamentalmente, a los
momentos primeros de la poltica: la entrada en la agenda institucional, la
definicin del problema y, en menor grado, la toma de decisiones.
(b) Los pocos casos de una participacin ms plena no confirman que esa
participacin suponga necesariamente una mayor democratizacin de la
poltica pblica; puede que as sea o puede que el resultado sea un mayor

El conflicto es inherente en cualquier mbito de interaccin social. Por dos razones: una, la
pluralidad de actores, y dos, la heterogeneidad o multiplicidad de los principios en juego en la
institucionalizacin de cualquier mbito. Eisenstadt (1992: 416-417) nos dice que:
Sea cual sea el grado de xito de una coalicin de elites en establecer y legitimar normas
comunes, esas normas nunca son aceptadas plenamente por todos los que participan en ese
orden dado. La mayora de los grupos tendern a mostrar una cierta autonoma y algunas
diferencias respecto de esas normas en su deseo de consolidar el sistema institucional.
Algunos pueden oponerse a las premisas mismas de esa institucionalizacin. Otros pueden
compartir escasamente sus valores y smbolos y aceptar esas normas slo como un mal
necesario. Otros... (...) En todo orden social siempre hay, por tanto, un fuerte componente
de disensin sobre la distribucin del poder y sobre los valores. (...) Los antisistema
pueden estar latentes durante largos periodos de tiempo, pero si se dan unas buenas
condiciones pueden entonces emerger y convertirse en un foco importante de cambio
sistmico.
El conflicto, por consiguiente, es bueno y necesario para seguir evolucionando.

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Rafael Ajangiz

control incluso formal sobre los colectivos participantes (Clapham,


Kintrea y Kay, 1996; Harris, 1998; Walliser Martnez, 1999).
(c) El mbito preferido para estas redes ms amplias es el mbito local o los
asuntos de pequeo calibre, puntuales incluso, y nunca polticas sustantivas o
ligadas al Estado (Ballart, 1992; Carroll y Carroll, 1999; Clapham, Kintrea y
Kay, 1996; Tamayo Sez, 1997; Walliser Martnez, 1999) (Bogason, 1998;
Lowndes y Skelcher, 1998).
(d) El nimo que suele mover a la Administracin a ampliar esas redes, en muchos
casos verdaderos experimentos o programas piloto recordemos en nuestro
pas los ncleos de intervencin participativa o algunas iniciativas de la
Administracin como Gazte Plana (Plan Joven), es la legitimacin que
otorga esa mayor participacin a las polticas en s o, dicho de otra forma, la
prevencin de conflictos.
(e) La mayora de los anlisis realizados se preocupan por los mecanismos
internos de interaccin que se dan en las redes y no por la calidad ms o menos
democrtica de los productos resultantes.
Dos estudios de caso nos ayudarn a reconocer el papel que pueden jugar las
organizaciones de movimientos sociales en el proceso de las polticas pblicas. En
primer lugar, Kendall y Anheier (1999) concluyen que las organizaciones del tercer
sector en general han ido perdiendo espacio en el marco de la Unin Europea frente a
los actores tradicionales y que slo estn sobreviviendo y con problemas las ONGs
que trabajan en el mbito de la cooperacin y desarrollo. La razn de esta prdida de
influencia es que las ONGs no cuentan con estructuras profesionales adaptadas a la
ambigedad, impredecibilidad, inestabilidad y complejidad que caracterizan a las
polticas construidas en ese mbito. Y en segundo lugar, las reflexiones finales de
Casey (1998: 255-302) sobre el intento de algunas organizaciones no gubernamentales de modificar la Ley de Extranjera no pueden dibujar un escenario ms desesperanzador:
La estructura tradicional de interaccin entre las autoridades y las organizaciones no gubernamentales (ONGs) sugiere que stas estn mejor adaptadas al
uso de tcticas de confrontacin, desde fuera del sistema, lo que, si no cuentan
con un muy amplio apoyo y los recursos necesarios para una movilizacin
eficiente, les deja fuera de los procesos de polticas de mbito estatal. (...)
Existen serias limitaciones para las ONGs de verdadera oposicin que
intentan participar en el proceso de las polticas pblicas en Espaa. (...) El
relato de la reforma de la Ley de Extranjera sugiere un escenario desalentador
para aquellos que quieren creer que las ONGs se han consolidado en el marco
poltico como fuerzas independientes que pueden oponerse con eficacia al
poder de los otros actores gubernamentales y extra-gubernamentales. (...) De
este relato podemos concluir que las ONGs han sido incapaces de influir en las
decisiones que finalmente se han adoptado. (...)
Las ONGs que intentaban reformar la Ley de Extranjera se han encontrado
con que, an a pesar de jugar un papel aparentemente central en el proceso, han
tenido muy poca influencia en el cambio de la poltica. Eran portavoces de una

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

37

reivindicacin con una amplia base real, pero los cambios que han tenido lugar,
que slo han coincido parcialmente con las demandas de las ONGs, han sido en
realidad el resultado de las propias contradicciones internas de la Ley y de la
presin de otros grupos de inters. Adems, su participacin en un rgano
consultivo ha sido utilizada para dotar a la nueva regulacin de un falso
beneplcito de las ONGs.
En cambio, la Comisin de Asociaciones y Organizaciones No Gubernamentales de la Comarca de Girona ha conseguido cumplir con muchos de los
objetivos que se propona en los mbitos de agenda y desarrollo de polticas,
pero ello ha sido debido a que las autoridades apoyaban esos cambios, a que la
Comisin evit entrar en las cuestiones ms controvertidas, a que las
autoridades toleraron, en un contexto de falta de normativa, un cierto consenso
entre las ONGs, y a que el asesor gubernamental demostr una asombrosa
capacidad de comunicacin poltica. (...)
Por qu las ONGs espaolas son unos actores tan impotentes en el proceso
de las polticas pblicas? Las ONGs espaolas operan en un marco poltico que
normalmente les ofrece pocas oportunidades estructurales. Las estructuras
democrticas espaolas estn aparentemente poco dispuestas a la presencia de
las ONGs y sospechan e incluso actan de manera hostil a su posible independencia. Otros actores como las administraciones, los partidos polticos y los
sindicatos, parecen ejercer un control estricto del proceso de las polticas
pblicas y tambin sobre las ONGs que entran a participar en l.

La participacin desde fuera del proceso


En relacin con la segunda limitacin, la de no poder intervenir en el proceso
entero de la poltica pblica y, por tanto, asegurar que los impactos o productos son
los deseados, Meny y Thoenig (1992: 103-117) son terminantes:
La autoridad gubernamental es el actor central de una poltica pblica. No
es el nico jugador activo, puesto que se mueve en interdependencia con otros
actores: organismos encargados de ejecutar sus decisiones, sujetos que reaccionan a las realizaciones as producidas, grupos de intereses u otras instituciones
que ejercen influencia sobre la accin proyectada o en curso. (...)
El sistema de actores es elstico. (...) La accin pblica no se limita a los
actores formales: polticos y funcionarios. Incorpora a otros actores que, en
principio, no tienen nada que ver con el juego poltico, pero cuyo comportamiento y presencia cuentan en la medida en que las realizaciones pblicas se
transforman en impactos sociales. (...)
El primero rene grupos, medios o individuos que integran elites sociales,
culturales, econmicas o polticas. Se trata de los grandes notables (parlamentarios, jefes de partidos), las figuras preeminentes de la economa y de la
cultura y las personalidades del mundo sindical.
El segundo tipo de empresarios polticos se encuentra en el seno de
conjuntos ms difusos y annimos. A menudo, el activismo y el nmero, la
agitacin y la radicalizacin son los elementos que suplen el dficit de capital
elitista, la falta de notoriedad, de influencia, los contactos para llegar a la
autoridad pblica. (...) Sin embargo, estos empresarios polticos especializados
en una causa pierden a menudo influencia y apoyos cuando la inclusin en la

38

Rafael Ajangiz

agenda deja de ser la fase crtica. As, se encuentran mal parados cuando el
desafo ha sido tomado en cuenta total o parcialmente por la autoridad
pblica y se trata de ejecutar, de administrar las respuestas concretas.

Burstein, Einwohner y Hollander (1995), en un repaso atento al proceso de


negociacin que se puede abrir entre las autoridades y el actor movimiento,
concluyen, como tambin haban hecho antes Amenta, Carruthers y Zylan (1992),
que la clave para que el resultado final pueda considerarse un xito en mayor o
menor grado de la accin del movimiento es la mediacin de terceros, tanto partidos
polticos como grupos de inters. En primer lugar, porque las redes de polticas en las
que participa un movimiento son redes muy amplias que suelen incluir a muchos
otros actores. Y en segundo lugar porque su acceso a la negociacin no deja de ser un
acceso ad hoc, vulnerable, temporal. De ah que sea muy importante la posicin el
poder de influencia poltica que tenga el movimiento en las redes polticas y la
fidelidad de sus relaciones con los otros actores en juego (Diani, 1997). En definitiva,
el xito del movimiento, una vez que ha decidido participar en un proceso de
polticas pblicas, ya no dependera de s mismo, sino, ms bien, de lo que hagan los
otros actores. Lo que hicieron los otros actores es precisamente una de las mejores
explicaciones a las diferencias nacionales en relacin con los impactos de las
movilizaciones antinucleares de los setenta en Europa (Midttun y Rucht, 1994).
En este contexto tan estructurado, adems, es lgico esperar una cierta especializacin y profesionalizacin de las organizaciones del movimiento que se ir
reforzando ms y ms como consecuencia de la reiteracin de ese acceso y esa
colaboracin. Participar devendra en una institucionalizacin del movimiento. Por
ejemplo, la dinmica de informes y estudios tcnicos de viabilidad de los programas
concretos suele obligar a las organizaciones a delegar en personas ms competentes o
preparadas en las reas en estudio en detrimento de decisiones ms colegiadas
(Hager, 1993). Pero la profesionalizacin y/o institucionalizacin de un movimiento
no tiene por qu ser, en s misma, ni irreversible ni holstica. Puede darse el caso de
que un mismo movimiento simultanee una negociacin sobre una poltica concreta y
una movilizacin de conflicto sobre otra distinta; y puede tambin reforzar con esas
movilizaciones sus propuestas y posiciones de negociacin. Por ltimo, en el caso de
que efectivamente se institucionalice al mximo, no es extrao que surjan grupos
nuevos que recuperen las dinmicas de protesta de sus mayores. Dos ejemplos son
las movilizaciones en contra de la construccin de carreteras en el Reino Unido
(Radtke, 1996) o el sabotaje noviolento de Itoiz (Casado y Prez, 1996). En todo
movimiento, el campo temtico es tan diverso que siempre habr espacio para los
grupos menos formalizados (Rootes, 1997).
Con todo, hay que tener en cuenta que participar formalmente en el proceso de
las polticas pblicas no es el nico medio para influir en la formulacin y ejecucin
de una poltica pblica. En primer lugar, como hemos visto con anterioridad, los
problemas no vienen dados sino que se construyen socialmente. El anlisis de las
redes de las polticas pblicas se suele centrar en el seguimiento de las propuestas
que los distintos actores ponen encima de la mesa de negociacin as como en sus
estrategias para llegar a la decisin final. Sin embargo, esas propuestas responden

LAS CONSECUENCIAS DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

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casi siempre a un formato o definicin previa del problema que ha tenido lugar antes
de que llegue a la mesa de negociacin y antes incluso de que entre en la agenda
institucional. Toda cuestin que entra en la agenda sistmica tiene ya un formato que
muchas veces es inalterable y que prefija de hecho las decisiones que se pueden
adoptar, descartando a un tiempo otras posibles decisiones que corresponderan a otra
definicin del problema y que podran interesar mucho ms al actor institucional o a
quienes participan formalmente en el proceso de las polticas pblicas.
La pregunta pertinente para valorar las posibles decisiones en el marco de una
poltica pblica es cul es el problema (Bacchi, 1999). Si, como en nuestro caso, el
problema se ha definido como la obligatoriedad del servicio militar, no servir de
mucho plantear medidas y soluciones que mejoren el servicio militar o que aumenten
el efectivo cumplimiento de la prestacin sustitutoria, porque no son respuestas
pertinentes a esa formulacin del problema. Lo relevante en este caso es que el
problema estaba formulado as desde que entr en la agenda sistmica y que su
formulador es un actor externo (outsider) al proceso formalizado de las polticas
pblicas.
En segundo lugar, como ya hemos mencionado ms arriba, en el caso concreto
de una poltica de obligado cumplimiento, es decir, cuya base sea el consentimiento
de una parte de la ciudadana, cabe el no consentimiento, la desobediencia. Un actor
poltico externo al proceso de formulacin y ejecucin de una poltica pblica puede
hacerla inefectiva si esa poltica precisa de la colaboracin de gentes que ese actor
poltico puede movilizar. Independientemente de cmo se formule esa poltica, el
actor movimiento puede ejercer su veto sobre ella e imponer, en consecuencia, la
salida o solucin que l vena proponiendo. Sera un veto democrtico, porque el
movimiento, a diferencia de las autoridades, slo podr movilizar a una ciudadana
que respalde su propuesta. En ese sentido, el movimiento empodera (empower) a la
sociedad a travs del conflicto, le capacita para introducir su demanda en la agenda
poltica y, a rengln seguido, obtener de las autoridades la decisin deseada. Es
importante que esta capacidad de condicionamiento sea permanente, ya que las
autoridades pueden no decidir o decidir otra cosa.
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