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Polticas Agrcolas en un

Contexto de Apertura Comercial 1


Por: Luis Alejandro Acosta, Marcos Sebastin Rodrguez
Marzo del 2006

El proceso de apertura comercial traer consigo varios cambios,


algunos positivos, otros no tanto. El diseo, formulacin e
implementacin de polticas publicas en especial aquellas de carcter
compensatorio, jugarn un rol fundamental durante este proceso,
potencializando las oportunidades y mitigando las amenazas de los
grupos ms vulnerables.
El propsito del presente documento es por un lado contribuir al
debate conceptual sobre el proceso de generacin, clasificacin y
criterios para el anlisis de las polticas pblicas, en especial aquellas
dirigidas al sector agrcola, y por el otro comentar algunas
experiencias de polticas que han sido utilizadas por algunos pases y
que pueden servir de ejemplo de instrumentos compensatorios para
enfrentar el proceso de liberalizacin comercial.
I. MARCO CONCEPTUAL SOBRE POLTICAS PBLICAS
El proceso de generacin de polticas pblicas
Por poltica pblica podemos entender aquella intervencin realizada
por el gobierno para alterar el rumbo de lo que hubiera sucedido de
otra manera, sin dicha intervencin (Hill, 2000 pag 2.) A manera de
ejemplo podemos mencionar el Programa de Apoyos Directos al
Campo (PROCAMPO) 3 mediante el cual el gobierno Mexicano ha
tratado de evitar una cada sustancial en el ingreso de los pequeos
productores como resultado del Tratado de Libre Comercio (NAFTA)
firmado con EEUU y Canad.
Como lo seala el ejemplo anterior, una poltica pblica nace para
solucionar un problema especfico. El proceso abarcado entre la
identificacin del problema y el efecto de la poltica, es conocido
como proceso de construccin de polticas pblicas, y est
compuesto de cuatro fases principales:

1 El presente artculo fue desarrollado en el marco del proyecto de cooperacin tcnica entre FAO RLC y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), proyecto GCP/RLA/152/IAB.
2
Los autores son consultores de la Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe. Las opiniones y la
informacin vertida en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores.
3
Para conocer ms sobre PROCAMPO ver www.procampo.gob.mx

1. Formulacin del problema: En esta primera fase los grupos de inters y de presin
pueden jugar un rol importante, influyendo sobre diferentes actores del gobierno,
para captar la atencin sobre algunos problemas ms que otros.
2. Formulacin de la Poltica: En esta etapa se establecen los objetivos que debern
permitir resolver el problema identificado.
3. Implementacin de la Poltica: Esta fase consiste en la definicin de instrumentos y
mecanismos especficos que permitan alcanzar cada uno de los objetivos propuestos.
4. Evaluacin de la Poltica: El principal objetivo de esta fase es reorientar o mejorar el
futuro proceso de implementacin de la poltica. Por lo general esta etapa permite
comparar lo que sucedi, frente a lo que hubiera sucedido sin la poltica (Evaluacin
de impacto) y si se han cumplido los objetivos planteados de una manera eficiente,
eficaz y econmica (Evaluacin de proceso).
Es comn observar que durante el proceso de implementacin de polticas pblicas se
generan efectos indirectos (side-effects) positivos o negativos no planificados, los cuales
pueden tener un gran impacto sobre la poblacin beneficiaria. Es importante que durante la
etapa de evaluacin se capturen estos efectos, puesto que pueden ser de gran ayuda al
momento de mejorar o re-alimentar el proceso de formulacin de polticas.

Grfico 1. : El proceso de generacin de polticas.

Cul es el problema que hace necesaria la


poltica?

Formulacin del Problema

Qu tratar de alcanzar la poltica para


solucionar el problema?
Cules son sus objetivos?
Existen conflictos entre los objetivos
propuestos?

Formulacin de la Poltica

Implementacin de la
Poltica

Qu instrumento o mecanismo deberan ser


utilizados para lograr los objetivos de la
poltica o para poner la poltica en
operacin?

Evaluacin de la Poltica

Qu tan exitoso ha sido el instrumento


seleccionado en resolver el problema
inicial?
Cul ha sido el efecto del instrumento?
Logr alcanzar lo que estaba propuesto para
resolver el problema?

Fuente: Berkely (2000), Explaining the CAP. Pagina 4.

La precisin con la que se responda a cada uno de estos interrogantes, se ver reflejada en
la capacidad de la poltica para resolver el problema. Sin embargo en la realidad, es frecuente
encontrar factores que impiden o dificultan el responder totalmente o en el orden adecuado a
cada una de estas preguntas, como lo son la informacin sobre las causas que ocasionan el
problema y sus efectos.
Clasificacin de polticas e instrumentos de poltica.
Las polticas pblicas que estn diseadas para afectar de manera no discriminatoria a todos
los sectores de la economa se conocen como Polticas Macro Econmicas, ejemplo de stas
son las polticas de salud, de tasa de cambio, de desarrollo de infraestructura o de educacin,
entre otras; por otro lado aquellas polticas dirigidas a afectar de manera discriminatoria o
especifica a algunos sectores econmicos se conocen como Polticas Sectoriales.
Un instrumento de poltica es el mecanismo definido para alcanzar los objetivos especficos y
generales de la poltica. stos pueden ser clasificados de diferentes formas:

Por ejemplo en la Unin Europea los instrumentos de polticas se clasifican bajo un


enfoque territorial en Medidas Verticales en caso de que el instrumento se aplique a
un rea especfica del territorio o Medidas Horizontales en el caso en que el
instrumento se aplique de manera general a todo el territorio.

Otra forma de clasificar los instrumentos de poltica en especial en el sector agrcola


es en Instrumentos de polticas de precio los cuales tienen como objetivo
incrementar el ingreso que reciben los agricultores actuando directamente sobre el
precio del mercado de insumos y productos agrcolas, o Instrumento de poltica
estructural, que afectan la estructura de la produccin agrcola.

Finalmente los instrumentos de poltica pueden ser clasificados de acuerdo al grado


de distorsin que el instrumento ocasiona sobre el mercado.

Diferentes perspectivas para analizar instrumentos de poltica


Una de las principales razones por la cual se analiza un instrumento de poltica es para poder
contribuir a mejorar o reorientar la manera como se est utilizando. Sin embargo el resultado
de este proceso depender del enfoque bajo el cual se lo analice. Por lo tanto antes de definir
si un instrumento es adecuado o no, es recomendable considerar las siguientes perspectivas:

Perspectiva Econmica: Analiza la manera en la cual los instrumentos de poltica


afectan la eficiencia de los recursos utilizados, y por otro lado cmo se afecta el
bienestar de los beneficiarios. Es decir tiene un enfoque de equidad sobre la
distribucin y asignacin de los beneficios.

Perspectiva Presupuestal: Esta perspectiva est relacionada directamente con


actividades de planificacin e implementacin del presupuesto operativo del
instrumento de tasacin y gasto. Un instrumento ms costoso pero predecible puede
ser ms deseable que uno ms econmico pero difcil de predecir. Bajo esta
perspectiva un instrumento de Pagos Directos pueden ser ms atractivo para el
gobierno, que de uno de Regulacin del Mercado pues en este ltimo los
productores podran tener un incentivo a producir ms de lo habitual, haciendo ms
compleja la prediccin del presupuesto neto que deber destinar el gobierno a este
instrumento.

Perspectiva Administrativa: Analiza la facilidad o complejidad de implementar el


instrumento, considerando el entorno real en el cual se est ejecutando la poltica, es
decir: el aparato institucional; la restriccin de recursos humanos y financieros

existentes; las motivaciones de aquellos que estn implementando la poltica o


trabajan directamente con los grupos de beneficiarios, y que tan prctico es en s la
implementacin del instrumento.

Perspectiva Poltica: Considera de manera directa las ventajas y desventajas que el


instrumento presenta para afrontar las presiones polticas y de los diferentes grupos
de inters que puedan o pudiesen desvirtuar la orientacin del instrumento hacia los
objetivos propuestos.

Finalmente es necesario considerar que un programa podr no ser ptimo bajo un enfoque
conceptual o terico, pero bajo las restricciones reales de un entorno especifico de cierto
territorio o pas, puede ser el ms adecuado.
Criterios para el anlisis de instrumentos de poltica:
Algunos criterios que sirven de base y punto de partida para analizar un instrumento de
poltica son: la capacidad del instrumento para alcanzar el/los objetivo(s) de la poltica; la
relacin costo beneficio que alcanza el objetivo; y la comparacin en costos que otro
instrumento, entidad o mecanismos podra insumir para alcanzar el mismo objetivo. Lo
anterior se puede resumir en el enfoque de las 3E: Efectividad, Eficacia y Economa.

Efectividad: Se relaciona al grado en el cual el instrumento de poltica alcanza los


objetivos propuestos. Un instrumento de poltica es ms efectivo a medida que
alcanza un mayor nmero de los objetivos propuestos.

Eficiencia: Se relaciona con el costo, recursos o insumos que demanda el instrumento


de poltica para lograr sus objetivos y el valor de los beneficios que genera. En otras
palabras es la relacin costo-beneficio del instrumento.

Economa: Se refiere al costo que implica para la institucin u organizacin


encargada de ejecutar el instrumento de poltica alcanzar sus objetivos, en
comparacin con otros periodos, instituciones u organizaciones.

II. POLITICAS PBLICAS Y SECTOR RURAL.


Poltica macroeconmica y sector rural
En un contexto de liberalizacin comercial la competitividad y productividad se constituyen en
dos variables fundamentales para asegurar el ingreso a los mercados internacionales. stas
dependern en gran medida, de las acciones que puedan implementar los gobiernos para
apoyar a los sectores de la economa ms vulnerables y rezagados a potenciar sus ventajas
comparativas.
Como se mencion anteriormente, una primera clasificacin de polticas pblicas diferencia
polticas macroeconmicas de polticas sectoriales. A pesar de esta distincin conceptual,
en la prctica sucede que ambos tipos de intervencin estn estrechamente relacionados y
las alteraciones en una pueden repercutir inesperadamente sobre los efectos que la otra est
generando sobre un sector especfico.
En este sentido, las relaciones entre agricultura y macroeconoma plantean varias cuestiones
importantes que deben tenerse en cuenta a la hora de disear polticas para atender a las
necesidades particulares del mundo rural. Los gobiernos deben considerar el contexto
macroeconmico en el que se ejecutan las polticas agrcolas y ms an, el efecto que los
posibles cambios en las variables instrumentales de la poltica macroeconmica (tipo de
cambio, tasa de inters) pueden tener sobre la poltica misma y sobre el sector al que se
dirige.

Los tipos de polticas macroeconmicas adoptadas pueden tener fuertes repercusiones sobre
el sector agrcola, de diversas formas:
-

Afectan los trminos de intercambio intersectoriales (precios relativos) y, por tanto,


los incentivos a la produccin y los ingresos reales de las familias agrcolas.
Pueden aumentar o disminuir los incentivos a las exportaciones e importaciones de
productos e insumos agrcolas.

Pueden influir sobre la formacin de capital en la agricultura, creando un marco


econmico ms o menos propicio para la financiacin y la inversin rural.

Pueden aumentar/reducir la competitividad de la economa en su conjunto, inyectar


liquidez, etc.

Pueden neutralizar el efecto de una poltica sectorial, haciendo a otros sectores ms


dinmicos y tentadores.

Desde el punto de vista del sector rural, los principales instrumentos 4 de la poltica
macroeconmica son los siguientes:
a.
b.
c.
d.
e.
f.

poltica de la tasa de cambio;


poltica comercial (grado de apertura de la economa hacia el comercio internacional);
poltica arancelaria;
poltica tributaria;
poltica del gasto fiscal;
poltica de tasas de inters (o poltica monetaria, la cual influye sobre las tasas de
inters);
g. marco regulador de la financiacin y de las relaciones contractuales en general.

Las variaciones cuantitativas de estos instrumentos afectan la produccin y los costos de la


economa en general, beneficiando algunos sectores en desmedro de otros. En varias
ocasiones, los gobiernos deben disear e implementar polticas sectoriales y especficas como
forma de solucionar los problemas resultantes de un desequilibrio macroeconmico o de una
decisin de poltica comercial 5 .
Polticas sectoriales agrcolas.
Dada la diversidad de las polticas agrcolas, las clasificaciones pueden ser mltiples y
variadas. Krueger (1992), realiza una primera agrupacin analizndolas desde el punto de
vista de los requerimientos del productor, identificando tres tipos principales:
1. Polticas que afectan directamente los precios de los productos agrcolas transables,
en relacin a otros productos transables y no transables. Cualquier accin que
incremente el precio de los productos agrcolas, en relacin a otros productos, har
este sector ms atractivo que otros.

Para conocer en detalle los efectos de las variables instrumentales sobre el sector agrcola ver Poltica de
desarrollo Agrcola, FAO 2004.
5
Para ejemplificar lo anterior, algunos gobiernos han adoptados programas de transferencia directa para compensar
los ingresos de la pequea agricultura afectada negativamente por los acuerdos comerciales o por la reduccin de la
competitividad ante la apreciacin del tipo de cambio. Este enfoque fue adoptado por la Unin Europea a travs del
Plan McSharry y tambin se puso en prctica en Mxico (PROCAMPO), una vez acordado el Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (NAFTA). En Mxico, los pagos se establecieron en 100 dlares EE.UU., por hectrea,
para las tierras que haban sido sembradas con determinados cultivos. Sin embargo, los productores tenan la
libertad de cambiar la canasta de los cultivos despus de su incorporacin al programa. Se encontr que los efectos
distributivos del programa de pagos directos eran ms equitativos que la reforma agraria y que el programa de
precios de garanta. (FAO, 2004)

2. Polticas que afectan directamente los incentivos de los productores. Este tipo de
polticas incluyen intervenciones que afectan directamente el precio de productos e
insumos.
3. Polticas de contexto para facilitar la respuesta a incentivos y acceso. Estas incluyen
el desarrollo de vas, comunicaciones, infraestructura, servicios, acceso a mercados,
etc.
Los lmites entre estos grupos de polticas no son rgidos, y por el contrario es muy probable
que las acciones se traslapen y hasta se complementen. Por ejemplo, una poltica en
infraestructura o en el mejoramiento de las vas de comunicacin para optimizar el acceso a
los mercados, tambin tendr efectos sobre los precios de los productos en la finca y por lo
tanto formara parte de una poltica de precios e incentivos.
La diferenciacin de polticas segn productos corre el riesgo de crear mayores incentivos
para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no cuentan con los mejores criterios
para definir los cultivos que tienen perspectivas ms favorables. El mercado y el criterio de
los agricultores pueden realizar esa eleccin con mayor confiabilidad.
A pesar de que la clasificacin previa da un panorama general de agrupacin de polticas,
todas ellas estn sesgadas hacia aspectos productivos y econmicos. Sin embargo, el mundo
rural se caracteriza por su complejidad y multidimensional que obliga a pensar adems en
factores de ndole social (salud, educacin) y cultural (tnia, tierra). Esta concepcin ha
impuesto el desafo de avanzar en el diseo de polticas integrales de desarrollo con carcter
territorial para reducir las disparidades regionales y asegurar mayor impacto y focalizacin.
En este sentido, surgen serias interrogantes acerca de cmo los gobiernos pueden disear e
implementar polticas ms efectivas para enfrentar problemticas actuales del sector. De esta
forma, el sector rural requiere acciones en diversas reas relacionadas para atender a las
necesidades especficas de los pobres rurales, de la pequea agricultura, y de los agricultores
empresariales.
En el siguiente cuadro, se brinda un resmen de las posibles polticas e instrumentos que
implementan los gobiernos para atender a las distintas necesidades del sector rural.
Tabla 1: Polticas e instrumentos diferenciales en el sector rural.

FINALIDAD DE LA
POLITICA

GRUPO OBJETIVO

Dar acceso a la tierra

Infrasubsistencia

Regularizar la tenencia de la
tierra

Todos

Generacin de empleos

Infrasubsistencia
Subsistencia

Mejorar la insercin a los

Infrasubsistencia

INSTRUMENTOS DE
POLITICA
-

Reforma agraria
Riego
Colonizacin
Fondo de Tierras (crditos)
Concentracin de minifundios
Legalizar la propiedad
Incentivos a la no
fragmentacin

- Fomento a la agricultura
empresarial
- Obras Pblicas
- Industrias localizadas en el
medio rural
- Forestacin
- Turismo Rural Artesanas
- Capacitacin y entrenamiento

mercados de trabajo

Subsistencia

Elevar productividad e ingresos


de los campesinos

Subsistencia
Estabilidad
Suprasubsistencia

Mejorar las relaciones de


intercambio (productos e
insumos)

Subsistencia
Estabilidad
Suprasubsistencia

Mejorar las condiciones de Vida


de la poblacin rural

Todos

Seguridad Alimentaria de los


estratos sociales deficitarios

Infrasubsistencia

especializado
Fijacin de salarios mnimos
Legislacin laboral
Seguridad Social obligatoria
Investigacin Agrcola
Transferencia de tecnologa
Crditos
Riego
Forestacin
Legislacin antimonopolios
Promocin a la organizacin
campesina
Crdito a la comercializacin
Informacin de precios
Regulacin de precios
Inversiones en desarrollo
Agroindustrial
Infraestructura de acopio y
transporte
Caminos rurales
Inversin en salud, educacin,
caminos, agua potable,
vivienda, tecnologa y
comunicaciones, centros
culturales y transporte de
personas
Canasta de alimentos bsicos
subsidiada
Subsidios directos en dinero
Distribucin de alimentos a
grupos ms vulnerables
Alimentacin escolar

Fuente: J. Echenique (1992) Mtodos para la caracterizacin y el anlisis de la heterogeneidad


estructural de la agricultura y la formulacin de polticas diferenciales. FAO.

III. INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACION DE POLITICAS AGRICOLAS.


Como se mencion en la primera parte del artculo, los instrumentos de polticas pueden ser
clasificados de varias maneras, siendo una de ellas el grado distorsin que el instrumento
causa sobre el mercado. De acuerdo a esta tipologa, los instrumentos de polticas pueden ser
agrupados en cuatro subgrupos principales:
1. Legislacin: Las leyes pueden ser utilizadas como instrumento para alcanzar los
objetivos de una poltica. Por ejemplo en aquellos casos en donde se espera que
todos los productores agrcolas cumplan con estndares mnimos fito o zoo
sanitarios.
2. Pagos Directos Desacoplados: El objetivo de este instrumento es apoyar el ingreso
de los agricultores, siendo su principal caracterstica que los pagos se realizan a los
beneficiarios, de acuerdo a lo que hacen y en dnde lo hacen, pero la suma no est
relacionada con el volumen de la produccin. Por lo tanto estamos hablando de un
pago desacoplado de las diferentes decisiones de produccin. Algunas de las ventajas
y desventajas de este instrumento son:
Ventajas

El costo es pagado por contribuyentes tributarios en lugar de consumidores


totales.
Se facilita beneficiar directamente a los grupos deseados.
Causa menos distorsin en el mercado.
Permite que los precios sean determinados por las fuerzas del mercado.

Desventajas

Es difcil de administrar y posee un alto consto transaccional.


Su mayor transparencia puede hacerlo ms vulnerable a criticas y presin
poltica.

3. Incentivos Financieros: El objetivo de este instrumento es estimular a los receptores


a que por inters propio desarrollen ciertas acciones relacionadas a la utilizacin y
direccionamiento de recursos de acuerdo al objetivo de la poltica. Ejemplo de esto
puede ser el subsidio para la utilizacin de nuevas tecnologas o implementacin de
normas de calidad.
4. Regulaciones del mercado para insumos y productos agrcolas: El objetivo de este
instrumento es incrementar la rentabilidad de la explotacin agrcola, a travs de
herramientas principales de Apoyo el Precio del Producto y/o Disminucin del
Costo de los Insumos:
a. Apoyo al precio del producto: El incremento de los precios que el agricultor recibe
por su producto se obtiene usualmente a travs de impuestos a las
importaciones, compra directa del producto en el mercado por agencias
gubernamentales, pago de la diferencia entre el precio recibido y el de mercado,
y un precio mnimo conocido como Deficiency Payments, o suministrando
bonos (o subsidios) por unidades producidas o por reas plantadas.
b. Disminucin del costo de los insumos: El gobierno puede subsidiar o disminuir el
precio de insumos relacionados a la produccin de ciertos rubros, estimulando de
esta manera su produccin, o incrementando por este medio el ingreso del
productor.
Algunas de las ventajas y desventajas de este instrumento son:
Ventajas

Es mas fcil de administrar y manejar que los pagos directos.


Es menos atractivo para que los grupos de inters generen presin.

Desventajas

Los pagos pueden ir a aquellos que no requieren de apoyo.


La mayor parte del costo es pagado por los consumidores.
Son considerados econmicamente ineficientes porque la prdida de
bienestar total es mayor.
Dirigir el instrumento a grupos especficos de beneficiarios es complicado.
Pueden ser administrativamente ineficientes al momento de beneficiar
productores pequeos puesto que el apoyo recibido est totalmente
relacionado a la cantidad producida.
Causa distorsin en los patrones internacionales de comercio.

Grfico 2. Clasificacin de Instrumentos de Polticas segn el Grado de


Distorsin sobre el Mercado.

1. Legislacin y Educacin

Salud y seguridad
Proteccin animal
Control del uso del suelo
Conservacin y proteccin medio ambiental

2. Pagos Directos Desacoplados

Nivel de
distorsin
sobre el
mercado

Reduccin de impuestos
Pago por rea (cultivada o no cultivada)

3. Incentivos Financieros y Provisin Pblica


de Bienes y Servicios
Reduccin de intereses en crditos agrcolas
Servicios de asistencia tcnica gratuitos
4. Regulacin al Mercado de Productos e
Insumos

Subsidios al precio del producto


Disminucin del costo de los insumos
Subsidios por volumen producido
Subsidios por rea cultivada
Subsidio por numero de cabezas

Fuente: Rapsomanikis et, al. 2002.

IV. EXPERIENCIAS DE INSTRUMENTOS COMPENSATORIOS EN AMERICA LATINA Y


EL CARIBE 6
En las distintas regiones del mundo se han identificado varios tipos de programas de
compensacin. Por un lado, stos se han orientado a acoger a los sectores marginados
(productores no competitivos) del proceso de reformas estructurales y que han recado en las
redes de la pobreza, y por otro lado, a impulsar a los productores con potencial de
integracin a mercados a travs de asistencia en las distintas reas.
Por su carcter no distorsionante en trminos comerciales, algunas de las experiencias ms
relevantes se registran en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE) y en pases de Amrica Latina, y se caracterizan por ser programas de
dos tipos: (1) transferencias de ingreso directas desacoplados de la produccin e insumos, y
focalizadas al reforzamiento de los ingresos rurales; (2) transferencias de ingresos directas
condicionadas, generalmente orientadas a la creacin de capital humano como medida de
combatir la pobreza.
6

Esta seccin corresponde al documento de Rodriguez, Marcos; Jimnez, Francisco. Agricultura Familiar y Polticas
de compensacin frente a la liberalizacin comercial FAO, 2005.

Transferencia de ingresos desacoplados


Los programas de transferencia de ingresos desacoplados han sido introducidos en varios de
los pases de la Unin Europea, en EEUU y en pases en desarrollo como Mxico y Turqua 7 .
Generalmente son programas que no tienen como objetivo principal la reduccin de la
pobreza. Ms bien, estn dirigidos a mejorar el ingreso de los productores sin estar acoplados
a travs de precios de los productos o de los insumos, para no generar una prdida en el
bienestar al distorsionar las seales de mercado, que de otra forma haran que la produccin
de un bien o servicio ocurriera donde sus costos reales fueran ms bajos a nivel mundial.
Este tipo de apoyos califican dentro de la Caja Verde 8 en el marco de lo establecido por la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC).
Si bien hay similitudes de diseo entre los programas implementados por los pases de la
OCDE y los pases en desarrollo, se observan significativas diferencias en las bases de los
pagos, la cantidad y calidad de los registros, y en el sistema de monitoreo, seguimiento y
evaluacin, reflejado en la disponibilidad de informacin existente sobre el programa en cada
caso.
Por otro lado, debe considerarse que la estructura rural y social de Amrica Latina es
relativamente ms heterognea y compleja que la de los pases de la OCDE. As, es posible
que aunque los programas estn diseados para atender a grupos especficos, en la prctica
no suceda de esta manera. En los pases de la OCDE, la incidencia de pobreza entre los
productores es considerablemente menor, estos ltimos tienen un vnculo ms estrecho con
los mercados y generalmente es ms fcil su identificacin. Por el contrario, en la Regin
gran parte de la pobreza se ubica en las zonas rurales, y en este sentido, estos programas
pueden terminar subsidiando o a la agricultura de autoconsumo o a agricultores de mayor
tamao sumamente informados y con mejores vas de acceso a los servicios pblicos, en
desmedro de los grupos pequeos y medianos, considerados como los ms necesitados en
trminos de los objetivos del programa frente a una apertura comercial.
En el caso de productores pobres, o trabajadores rurales sin tierra que son vulnerables a
perder sus trabajos e ingresos cuando el sector no los demanda, la implementacin de otros
programas como los de transferencia directa condicionada podran resultar ms adecuados.
Un diseo simple para los programas desacoplados es crucial para garantizar su efectividad.
Muchos pases han diseado complicados esquemas que han desembocado en fuertes
problemas de implementacin y en altos costos de administracin. Puede decirse que un
diseo apropiado se da cuando: todos los cultivos son incorporados (esto ayuda a prevenir la
manipulacin de las reas de cultivo y los cambios sesgados hacia cultivos beneficiarios
particularmente cuando el programa es anunciado con anterioridad); la gran mayora de los
beneficiarios son propietarios de la tierra; y se cuenta con la estructura institucional y con los
registros apropiados que permitan la transparencia de los procesos, particularmente para
lidiar con la corrupcin.

Parte de esta seccin retoma el anlisis de Castaeda (2004).


La OMC ha definido una categorizacin de los subsidios de acuerdo a su nivel de distorsin. Se clasifican en:
Caja Roja: Medidas de apoyo domstico muy distorsionantes y que estn prohibidas por la OMC; Caja mbar:
Medidas de apoyo domstico que se considere que afectan la produccin y el comercio. Se espera sean reducidos;
Caja Azul: Esta es una caja de mbar con condiciones designadas a reducir la distorsin. Cualquier apoyo que
normalmente est en la caja de mbar, es colocada en la caja azul si el apoyo tambin requiere a los productores
limitar su produccin; y finalmente Caja Verde: No deben causar distorsiones al comercio o causar las mnimas,
deben ser financiados por el gobierno y no deben envolver apoyo a precios. Algunos ejemplos: polticas de servicios
en general, almacenes de seguridad de alimentos, ayuda domstica alimentara, pagos directos a productores, apoyo
desacoplado al ingreso, seguro de ingreso, programas ambientales y programas de ayuda a los desastres naturales
(OMC, 2002).
8

10

Experiencias de programas de transferencia de ingresos desacopladas: PROCAMPO en Mxico


El subsidio al precio neto recibido por el productor al vender y el subsidio al precio pagado
por insumos agrcolas son dos de los instrumentos que generan mayores distorsiones en el
mercado y siguen siendo la principal herramienta de los apoyos al campo en Mxico (Muoz
Pia, 2003).
En el caso de los programas desacoplados, el ms representativo en Amrica Latina es el
Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO). ste, junto al programa acoplado
Apoyos a la comercializacin se conocen como dos instrumentos de tipo compensatorio,
entendidos como transferencias directas para fortalecer el ingreso de los productores. Entre
ambos programas representaron el 51.1% del presupuesto total de la Secretaria de
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) en 2003
(Rosenzweig, 2005).
PROCAMPO, que actualmente transfiere recursos a ms de 3 millones de productores y
beneficia a ms de 13 millones de hectreas, se defini como un mecanismo de apoyo a los
productores nacionales para compensar su situacin con la de productores de otros pases
(bsicamente pases integrantes del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, TLCAN)
que reciben subsidios y concurren al mercado internacional de productos agropecuarios
(PROCAMPO, 2004). El beneficio otorgado por el programa, se trata de pagos por hectreas
para los productores elegibles, independientemente de su figura legal respecto a la tenencia
de la tierra, del cultivo al que la destinen, y desvinculado tanto de la productividad como de
los precios. En este sentido, se trata de un instrumento de apoyo neutro y en principio no
distorsionante.
Algunos de los resultados ms importantes del programa son: inyeccin de grandes montos
de liquidez al sector agrcola; los subsidios parecen tener un efecto multiplicador, por cada
dlar transferido el efecto va desde 1.5 a 2.6 dlares EE.UU. en el ingreso de los productores
(Sadoulet et al., 1999), se ha observado un impacto favorable sobre el consumo junto a
mejoras nutricionales.
Las principales crticas al programa se resumen en:

La regresividad, vista como una distribucin no equitativa de los apoyos, ya que los
productores con mayores extensiones reciben ms recursos 9 .

Su ineficacia para lograr muchos de los objetivos que se expresaban en el decreto que lo
estableci. En especial, la escasa diversificacin productiva, la falta de alianzas entre los
sectores social y privado para la capitalizacin del campo, la incapacidad de alcanzar
niveles internacionales de competitividad para la mayora de la poblacin beneficiaria, y el
deterioro acentuado de los recursos naturales que se viene observando.

Otro de los problemas a los que se ha enfrentado el programa, se relaciona con el


destino de las transferencias. Un 42.4% de los beneficiarios declararon que destinan los
recursos para cubrir necesidades bsicas como alimentacin, transporte, ropa y
medicinas; slo el 25.8% indic que lo hace para la preparacin de la tierra, semillas y
fertilizantes. Estos datos nos permiten inferir de que el programa ha tomado ms un
carcter social que productivo 10 .

Los productores con menos de dos hectreas representan 48.3% del total de beneficiarios, y cuentan con el 13.2%
de la superficie elegible. A su vez, los productores con ms de 10 hectreas representan el 8% del total y cuentan
con 44.6% de la superficie elegible.
10
Ver en detalle en Rosenzweig (2005).

11

Programas de transferencia de ingresos directa condicionada


Los programas de transferencia directa de ingresos directa condicionada, han sido
principalmente incursionados en Amrica Latina y generalmente se han implementado como
medidas de emergencia para dar respuesta a los agudos cuadros de inseguridad alimentaria y
pobreza que presentan varios de los pases de la Regin.
Estos programas tienen como objetivo combatir la pobreza de hoy, mejorando la capacidad
de consumo a travs de una transferencia de dinero para los jefes de hogar (habitualmente
se otorga a mujeres), y combatir la pobreza intergeneracional mediante la creacin de capital
humano en los nios, ya que para recibir los recursos, se exige a los padres que enven a sus
hijos a las escuelas y a los centros de salud.
En general, presentan una nueva modalidad en la forma en que la poltica social se ha llevado
a cabo en Amrica Latina. Uno de lo rasgos ms distintivos es que se ha distanciado de los
apoyos universales para centrarse en transferencias monetarias focalizadas, identificando a
los grupos ms necesitados. A su vez, han generado la construccin de nuevas instituciones,
algunas de las cuales son altamente centralizadas, mientras otras son ms descentralizadas y
participativas (Davis, 2004).
Los mayores impactos positivos de estos programas se han registrado en: seguridad
alimentaria durante las crisis; mejoramiento de las tasas de asistencia escolar y cada de la
tasa de desercin; mejoramiento de los servicios de salud, aumento de las tasas de
vacunacin y de las visitas mdicas prenatales por parte de las mujeres embarazadas
beneficiarias; mejoramiento significativo en los ndices de nutricin de las familias pobres
respecto a las familias que no reciben el beneficio; reduccin del trabajo infantil; entre otros.
Experiencias de programas de transferencia directa condicionada en Amrica Latina
Los principales programas de transferencia directa condicionada han sido implementados por
pases como Brasil, Argentina, Uruguay, Colombia, Chile, Nicaragua, Honduras, Jamaica y
Mxico. Hacia fines del 2002, estos programas beneficiaron ms de 10.5 millones de familias,
la mayor parte de ellas residiendo en las zonas rurales (Castaeda, 2004). En trminos de
presupuesto, estos programas representan en promedio el 0.2% del PIB.
El programa pionero en transferencias directas condicionadas fue el programa Oportunidades
(ex-PROGRESA) de Mxico, implementado en 1997. En el resto de los pases las experiencias
son ms recientes, siendo la mayora de los aos 2000 y 2001, en respuesta a las principales
crisis desatadas en la regin.
En la siguiente tabla, se presentan las experiencias ms importantes de los programas de
transferencia condicionada en la Regin.

12

TABLA 2. Principales programas de transferencia monetaria directa condicionada en Amrica Latina y el Caribe.
Pas
Programa

Agencias

MEXICO
PROGRESA (Programa de Educacin, Salud y
Alimentacin). Desde marzo de 2002 se llam
OPORTUNIDADES y fue extendido a las reas
urbanas.
Secretara de Educacin, Secretara de Salud, Inst.
Mexicano del Seguro Social, Secretara de Desarrollo
Social. Banco Mundial

BRASIL
Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil
(PETI).

Gobierno de
UNICEF, ILO

Brasil, Banco Mundial, USAID,

Gobierno de Brasil.

Inicio

1997.

Objetivo /
Descripcin

Transferencia directa condicionada para hogares


pobres rurales, apuntando a la reduccin de la
pobreza con incremento de capital humano.
Oportunidades fue extendido a las zonas urbanas
con capacitacin y apoyo a la micro empresa.

Transferencia de renta para erradicar el trabajo


infantil previendo incentivos y capacitacin para
que los nios acudan a las escuelas.

Beneficio

$EE.UU. 12.5 /h para suplemento de consumo;


$EE.UU. 8-16.5 /m/n en escuela primaria y $EE.UU.
15,5 /a para tiles escolares; $EE.UU. 24-30.5 /m/n
en escuela secundaria y $EE.UU. 20.5 /a para tiles
escolares. El mximo por familia /m es de $EE.UU.
75. En promedio, este valor representa el 21% del
consumo del hogar.

$EE.UU. 11 a 17 /m /n.

Mecanismos
de
Focalizacin

Focalizacin geogrfica. Seleccin de reas


marginales con acceso a centros de salud y
educacin. Luego se seleccionan los hogares en
dichas reas tomando variables de pobreza por
hogar.

Focalizacin geogrfica de municipalidades con


altas tasas de trabajo infantil. Luego seleccin de
hogares pobres con un ingreso inferior a la lnea
de pobreza.

Focalizacin geogrfica de los municipios con


mayores ndices de pobreza, luego seleccin de
hogares con niveles de ingreso inferiores a la lnea
de pobreza.

Hogares pobres con nios entre 7 y 14 aos


trabajando
en
condiciones
peligrosas
o
degradantes. Al 2002 el programa atendi a
866,000 nios.

Actualmente el programa Bolsa Familia cubre a 6.6


millones de familias.

Sistema de Monitoreo y Evaluacin construido


dentro del programa. Lnea de base con encuesta de
1997 y seguimiento cada 6 meses, conducida por
IFPRI.

Auditoria oficial del gobierno de Brasil

Se estn realizando primeras evaluaciones por


instituciones independientes.

La evaluacin muestra: el costo por cada dlar de


entrega es de $EE.UU. 1.1. Correcta focalizacin de
los recursos y alto porcentaje en el cumplimiento de
las condiciones.
Aumento de: tasas de inscripcin escolar (7.2 a
9.3% en las mujeres y 3.5 a 5.8% en hombres).
70% de hogares con mejoras en nutricin.
Reduccin en las enfermedades y aumento en el
peso de nios menores a 5 aos.

Las evaluaciones indican: necesidad de aumentar


la uniformidad de criterios para la inclusin de
hogares, mejorar la calidad del da escolar, mayor
velocidad en la entrega del recurso a travs de la
tarjeta magntica.
Cada en la incidencia del trabajo infantil del 19.6
% en 1994 a 12.7% en 2001. Incremento de las
tasas de finalizacin de la educacin bsica.

La descentralizacin local fortaleci al programa


pero produjo grandes diferencias en trminos de
intervencin entre las distintas municipalidades. En
el caso de Bolsa Escola, en 2001 se transforma en
programa federal.
Bolsa Escola refleja un aumento de la tasa de
asistencia escolar de 4 % en los nios, no obstante
el programa no encuentra evidencia de haber
reducido el trabajo o infantil.

$EE.UU. 1.8 millones, 0.32 % del PIB en 2000.

0.04 % del PIB en 2002.

0.15 % del PIB.

Cobertura

Monitoreo
y
Evaluacin

Eficacia
Operacional
Y
Resultados

Costos

Actualmente el programa beneficia 5 millones de


familias.

Piloto en 1996 y extendido a partir de 1999.

BOLSA FAMILIA (Este programa ha integrado 4


programas: Bolsa Escola, Bolsa Alimentacin, Carta
Alimentacin y Auxilio Gas)

13

2001.
Combatir el hambre y la pobreza por medio de una
transferencia de renta asociado a una garanta de
acceso a derechos sociales bsicos (salud,
educacin
y
seguridad
alimentaria).
Promover la inclusin social, contribuyendo a la
emancipacin de las familias beneficiarias.
El programa ofrece un Beneficio bsico de R$ 50
/m/h de extrema pobreza, independientemente del
n de miembros; un Beneficio variable, R$ 15.00 /m
/h pobres y extremamente pobres con nios de 0 a
16 aos y estudios incompletos. Mximo 3
beneficios /h. Las familias de extrema pobreza
podrn obtener ambos beneficios, llegando a un
mximo de R$ 95.00 /m.

Pas

COLOMBIA

NICARAGUA

HONDURAS
Programa de
(PRAF)-Fase II.

Programa

Familias en Accin (FA).

Red de Proteccin Social (RPS).

Agencias

Gobierno de Colombia y BID.

Fondo
de
Inversin
Emergencia y BID.

Inicio

2001/2002.

2000 como extensin del Fondo Social.

Objetivos/
Descripcin

Transferencia directa de renta a hogares


pobres con nios en edad escolar con la
condicin de asistencia a los centros
educativos y de salud.

Beneficio

$EE.UU.6 /n en escuela primaria; $EE.UU.


12 /n en escuela secundaria. $EE.UU. 20 /h
con nios de 0 a 17 aos identificados
como pobres.

Mecanismos
de
Focalizacin

Se utiliza el SISBEN (Sistema de Seleccin


de Beneficiarios para programas sociales).
Clasifican los hogares segn ndice de NBI
y otros indicadores que sirven para
aproximar el nivel de ingresos.
622
municipios con menos de 100,000
habitantes con infraestructura bancaria,
centros de salud y educacin.

Cobertura

Monitoreo y
Evaluacin

Eficacia
Operacional
Y
Resultados

Costos

Programa de Promocin por medio


de la Salud y la Educacin PATH.
Gobierno de Jamaica y Banco
Mundial.

1990. Relanzado como PRAF II en 2000.

2002.

Mejoramiento de la asistencia escolar,


los niveles nutricionales y los sistemas
de salud.

Transferencia mensual de renta a


hogares con miembros vulnerables
(Ancianos pobres, madres, nios,
discapacitados) con la condicin
de asistencia a los centros
educativos y de salud.

$EE.UU. 3 /m/n menor de 3 aos, nios


discapacitados menores de 12, madres
embarazadas y ancianos pobres. Se
otorgan 4 beneficios por mes a nios
entre el 1er y 4to ao de la educacin
bsica (solo por 10 meses).

$EE.UU. 6.2 fijo.

Focalizacin geogrfica para seleccin


de departamentos pobres. Luego
califican los municipios ms pobres con
acceso a centros de salud, educacin y
transporte, y finalmente los hogares
ms pobres en base a variables proxy
de pobreza.

Focalizacin geogrfica: seleccin de


municipios con bajos niveles de
estatura de nios de Primer ao bsico,
y con acceso a centros de salud y
educacin. Todos los hogares de estos
municipios son cubiertos por el
programa.

Recoleccin de datos sobre


consumo anual para focalizacin
geogrfica.
Identificacin
de
hogares pobres por variables
proxy.

362,403 hogares en 2002.

Hogares pobres con y sin nios de 7 a


13 aos que no han completado el 4to
grado. Se han beneficiados 10.000
hogares, los que representa el 1.21 %
de la poblacin.

4.7 % de la poblacin. Hogares pobres


con nios entre 0 a 3 aos y entre 6 a
12 que no hayan terminado el 4to
grado de educacin bsica.

236,000 hogares.

Inst. de Estudios Fiscales. Establecimiento


de lnea de base y datos de panel.

IFPRI

IFPRI

Inst. Estadsticas Gob. de Jamaica.

Solo esta disponible una lnea de base.


Evaluacin en proceso por parte del
IFPRI.

Los ministerios de salud y


educacin han tenido dificultades
de obtener la informacin a tiempo
sobre el cumplimiento de las
condiciones.
Las primeras evaluaciones se
encuentran en proceso.

0.019% del PIB.

0.29% del PIB.

0.12 % del PIB.

de

Familiar

Gobierno de Honduras y IADB.

Incremento de: asistencia escolar 0.13%


(urb) y 5% (rural); consumo /h en un
19.5% (rural) y 9.3% (urb); 0.44
centmetros en las tallas de los recin
nacidos.

Social

JAMAICA
Asignacin

Transferencia de renta hacia hogares


pobres bajo la condicin de asistencia a
los centros educativos y de salud.
Dirigido a: hogares con nios entre 1y
14 aos (educacin) y nios de 0 a 4
aos (Nutricin, higiene y adecuado
desarrollo de la edad temprana).
$EE.UU. 9.2 /m/h y $EE.UU. 21/a para
materiales
educativos.
$EE.UU.
18.7/m/h para soporte en salud.
$EE.UU. 4.6 /a/n en edad escolar. La
transferencia mxima representa el
17% del consumo del hogar.

Las inscripciones han aumentado un


22% (base 69%). Reduccin del trabajo
infantil en 8.8 % en nios de 10 a 13
aos. E costo de entrega de 1 dlar es
de $EE.UU.1 a $EE.UU.1.5.
La evaluacin del prog. piloto arroj un
aumento del 18% en los gastos de las
comunidades beneficiarias. stos se
encuentran asociados a elevaciones en
los valores nutricionales.
0.021 % del PIB.

Fuente: Rodriguez, M; Jimnez, F (2005) en base a los documentos oficiales de los programas y a la informacin contenida en Social Assistance in Low Income Countries Database.
NOTA: /h: por hogar; /n: por nio; /m: por mes; /a: por ao.

14

Las principales crticas a estos programas se resumen en:

Sostenibilidad de los programas. Es difcil conocer si se generan cambios en la conducta de


los beneficiarios. En especial, si las familias continuarn involucradas en los sistemas
educativos o de salud, una vez que dejen de recibir el incentivo monetario.

Dependencia de los beneficiarios. No es claro cundo los beneficiarios dejarn de recibir las

Monto de la transferencia. Algunas familias pueden considerar ms ventajoso mandar a los


nios a trabajar si es que el subsidio del gobierno es demasiado bajo. En el caso contrario, si
el beneficio es demasiado alto, puede desalentar a los jefes de hogar a buscar trabajo.

Destino de las transferencias. Existe la posibilidad de que los miembros de la familia usen el
dinero para adquirir bienes que el gobierno preferira no financiar y que no contribuyen a la
dieta nutricional esperada.

Educacin como prioridad. Los programas descansan en el supuesto de que el incremento de


los niveles de educacin, puede ser suficiente para superar la pobreza. Sin embargo, la falta
de oportunidades laborales y de una articulacin con programas de fomento productivo
principalmente en las reas rurales, puede conducir a que dichos programas promuevan las
migraciones del campo a la ciudad de los jvenes que han sido educados.

transferencias. Para ello es necesario contar con sistemas de identificacin de los pobres y
con mecanismos permanentes de seguimiento personalizado, muchas veces inexistentes en
Amrica Latina. Esta carencia conduce a que los programas corran el riesgo de convertirse
fcilmente en una herramienta de uso poltico.

Para contrarrestar varias de las debilidades mencionadas y garantizar que los impactos de estas
intervenciones tengan los efectos deseados, es necesario que estos programas sean articulados
con polticas ms amplias de desarrollo y con programas de promocin donde el empleo sea el
eje de integracin social. Es frecuente observar en Amrica Latina, que los programas diseados
en trminos de fomento productivo, carecen del enfoque social necesario. En el caso contrario,
los beneficiarios que reciben apoyo para incrementar su capital humano, no logran vincularse con
los mercados de trabajo. As, la ausencia de programas integrales en un contexto de
liberalizacin comercial, es una de las principales falencias en materia de polticas pblicas.
Qu programas de compensacin son ms adecuados?
Ms all de las crticas y limitaciones que pueden encontrarse para cualquier forma de
intervencin, algunos autores sostienen que en la actualidad los dos tipos de programas
presentados se constituyen en las mejores alternativas como medidas de compensacin de la
apertura comercial para los pases de la regin. La razn de ello, es que estos programas pueden
ser adaptados para todos los tipos de beneficiarios (incluyendo productores ubicados en zonas
marginales); han sido polticamente aceptados; no tienen efectos distorsionadores sobre el
comercio; y parecen tener un fuerte impacto sobre el alivio de la pobreza en trminos de capital
humano e ingresos.
A continuacin se presentan las principales ventajas y desventajas de estos programas y las
situaciones en donde sera ms adecuado implementar uno u otro.

15

Tabla 3. Anlisis comparado de los programas de transferencia de ingresos condicionados y


desacoplados.
Programas de Transferencia de ingresos desacoplados
Ventajas

Ms estrechamente relacionados
con los impactos de la apertura
comercial.
Pueden
ser
usados
para
compensar a todos los productores.

Incremento
significativo
del
ingreso, consumo y pobreza medida
en trminos monetarios.

Puede ser de fcil diseo y de


implementacin rpida.

Desventajas

Estos programas no parecen ser


tan efectivos como los TDC en la
reduccin de la pobreza.

Muchos de estos programas no


consideran la situacin de los
trabajadores rurales que no poseen
ttulos de propiedad de la tierra.

Cundo aplicarlos
Todos los productores necesitan
ser incluidos.
Existen adecuados
cantidad y calidad.

registros

La
mayor
parte
de
beneficiarios
posee
ttulos
propiedad.

en
los
de

Programas de Transferencia Directa Condicionada


Ventajas

Puede ser efectivo cuando el


objetivo del gobierno es combatir la
pobreza
actual
y
la
intergeneracional.
Impactos
significativos
en
nutricin, salud y educacin de los
beneficiarios.
Programa desvinculado de la
produccin y los precios, evitando
distorsiones
en
trminos
de
comercio.

Desventajas

Cundo aplicarlos

No
est
estrictamente
relacionado con las prdidas de
proteccin agrcola.

No
estn
diseados
para
pequeos y medianos productores
que pueden necesitar ser incluidos
en la compensacin.

Pueden
ser
vistos
como
programas relacionados con el
bienestar con una pequea conexin
a la poltica agrcola y la
compensacin de los TLC.

Pueden tener un mnimo impacto


en
trminos
productivos,
generalmente est focalizado en
pequeos
agricultores
de
subsistencia.

Cuando las tasas de pobreza son


demasiado elevadas.

Existe un gran nmero de


trabajadores rurales sin tenencia de
la tierra y localizados en reas
marginales.
Cuando los niveles de educacin y
salud son bajos y pobres.

Cuando
desnutricin
elevados.

los
niveles
de
son
demasiado

Fuente: Adaptado de Castaeda, 2004.

V. CONSIDERACIONES FINALES

En el contexto de liberalizacin comercial que estn atravesando varios de los pases de la


regin, los gobiernos se enfrentan al desafo de disear e implementar instrumentos de
poltica adecuados que permitan potencializar los beneficios de los posibles ganadores y
compensar las perdidas de los grupos vulnerables.

Como se observ, el proceso de generacin de polticas est compuesto de cuatro etapas


principales: la formulacin del problema, la formulacin de la poltica, la implementacin de
la poltica y la evaluacin. Aunque estos conceptos son ampliamente conocidos, con
frecuencia se cae en una mala utilizacin de ellos, particularmente durante la primera fase en
donde la inadecuada identificacin y formulacin del problema , se convierte en el origen del
una poltica mal formulada que posteriormente se traduce en un problema no resuelto o
resuelto parcialmente.

16

A la hora de disear polticas orientadas al sector rural, no deben perderse de vista las
relaciones entre el sector (agrcola) y el sector macroeconomico. Los gobiernos deben
considerar el contexto macroeconmico en el que se ejecutan las polticas agrcolas y ms
an, el efecto que los posibles cambios en las variables instrumentales de la poltica
macroeconmica (tipo de cambio, tasa de inters) pueden tener sobre la poltica misma y
sobre el sector al que se dirige. Una poltica sectorial que vaya en sentido contrario a la
poltica macroeconmica del pas difcilmente podr ser exitosa.

Entre los tipos de polticas que se pueden utilizar para compensar a los diferentes grupos de
productores agrcolas de un proceso de liberalizacin, el pago directo desacoplado y las
transferencias directas condicionadas se postulan como unas de las ms adecuadas. Esto se
debe a que el costo es pagado por contribuyentes tributarios en lugar de consumidores
totales, se facilita beneficiar directamente a los grupos deseados, y causan menos distorsin
en trminos de comercio permitiendo que los precios sean determinados por las fuerzas del
mercado.

Pero ms all de los diversos instrumentos a los que puedan recurrir los gobiernos, toma
total relevancia la seriedad con la que se implementen y evalen para conocer si se estn
consiguiendo los efectos esperados. Es frecuente observar que uno de los principales
problemas que se presentan en el proceso de ejecucin de polticas es finalizar el programa o
al instrumento bien sea por que ste ha cumplido con el objetivo, o porque se encontrado
que no es funcional. Entre las razones que dificultan esta decisin, se encuentran la
dependencia que muchas veces crean estas intervenciones sobre los beneficiarios, el poder
poltico que alcanza el instrumento y su correspondiente aceptacin publica traducida en
votos, y la dependencia de los funcionarios pblicos sobre la institucin creada para su
implementacin. Una de las alternativas que puedan contribuir a minimizar este problema es
la contratacin (outsourcing) de empresas privadas para realizar la implementacin de la
poltica.

Al momento de seleccionar un instrumento para la implementacin de una poltica deben ser


considerados los siguientes factores: el costo del instrumento, la facilidad de su
administracin, su aceptabilidad poltica, y el valor dado al resultado esperado de la
implementacin del instrumento.

En trminos de procesos de evaluacin, se observa que generalmente los resultados de las


evaluaciones no han sido aprovechados o en el peor de los casos la evaluacin slo se remite
a datos presupuestarios y de cobertura, y no generan informacin sobre el verdadero
funcionamiento de los instrumentos y mucho menos sobre su impacto. Parte de ello, se
debe a que los resultados pueden ser polticamente inaceptables o van en contra del inters
de la institucin responsable de la poltica. Esto se ha traducido en la generacin de
evaluaciones autocomplacientes, que impiden extraer lecciones contundentes a la hora de
mejorar la implementacin de la poltica.

Los puntos antes mencionados, son algunas de las recomendaciones y consideraciones que
los hacedores de poltica deben tener en cuenta para asegurar la transparencia de sus
acciones y hacer ms eficiente el impacto de los programas de cara a la liberalizacin
comercial.

17

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