UNCTAD/Comercio, Medio Ambiente y Desarollo, Train for Trade

Diciembre 2001

Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente

(AMUMAs)
relacionados con el comercio
Sntesis del Modulo 5

Resumen : El mdulo sobre Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente del curso Train
For Trade de la UNCTAD tiene por objeto el reforzar las capacidades endgenas de los pases
en desarrollo mediante formacin y diseminacin de informacin sobre el tema en cuestin.
Ciertos AMUMAs conllevan efectos sobre el comercio para lograr sus objetivos ambientales;
a esos acuerdos ambientales en particular se cie el contenido de este curso. La cuestin de la
oportunidad de las medidas comerciales como instrumento de poltica ambiental es muy
controvertida, pero en la prctica se usan esas medidas en algunos casos como las ms
efectivas posibles en relacin al objetivo ambiental establecido por el acuerdo. Con este curso
de formacin se espera aumentar los conocimientos de los participantes relativos a las
negociaciones ambientales internacionales y su vinculacin con aspectos comerciales. Se
darn algunos ejemplos ilustrativos de acuerdos ya existentes (Protocolo de Montreal,
CITES) y se discutirn los temas relativos a la relacin entre medio ambiente y comercio y su
tratamiento respecto del sistema multilateral de comercio y las reglas de la OMC (aunque el
mdulo 2 de este curso trata especficamente de la OMC y sus reglas). Otro aspecto relativo a
los AMUMAS igualmente relevante es las llamadas medidas positivas o de
acompaamiento o de sostn ligadas al desarrollo de los acuerdos en la prctica. Estas
medidas tienen un rol esencial en cuanto son a veces la llave de acceso para los pases en
desarrollo a los medios necesarios para poder respetar los compromisos adquiridos en el
marco de los AMUMAs. Son a la vez un instrumento eficaz para la puesta en prctica de los
AMUMAs y un incentivo a participar en ellos, como potencial instrumento de desarrollo
sostenible. Tales medidas abarcan desde financiacin hasta transferencia tecnolgica, as
como formacin y reforzamiento de capacidades. Se discute finalmente cul es la
contribucin de la UNCTAD en el rea de medio ambiente, comercio y desarrollo.

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1 Introduccin: el carcter transfronterizo e internacional del medio

ambiente
Los AMUMAs nacen de la necesidad de resolver problemas ambientales de ndole
transfronteriza (sea en su origen o en sus consecuencias). En las ltimas dcadas del siglo XX
se ha acelerado el ritmo de iniciativas tomadas en ese sentido, al crecer la conciencia de los
problemas, en algunos casos ya irreversibles, ambientales generados como efecto colateral de
las actividades antropocntricas.
La necesidad de una poltica internacional medioambiental est estrechamente ligada al
problema de las externalidades. Las externalidades ambientales surgen como efecto de
actividades humanas sin que los mecanismos de mercado u regulatorios sean instrumentos
eficaces pare evitarlas. Ejemplos de esas externalidades son la contaminacin tranfronteriza
del aire cuya reduccin precisa de la cooperacin internacional que slo puede existir previo
acuerdo poltico sobre el tema. Los problemas transfronterizos no entienden de diferencias
geopolticas pero afectan a todos indistintamente por el carcter de bien pblico de la mayora
de los bienes ambientales (calidad del aire, biodiversidad, etc.)
En la Conferencia de Naciones Unidas de 1992 en Rio, se tomaron acuerdos muy importantes
respecto de las responsabilidades de todos y cada uno de los pases del mundo respecto del
patrimonio comn de la Naturaleza. En particular el Principio de Responsabilidad
Compartida pero Diferente fue aprobado como una premisa que impregnara el diseo de los
AMUMAs, tomando en consideracin el hecho de las especificidades de cada pas y los
distintos niveles de desarrollo y capacidades de implementacin frente a los objetivos
comunes medioambientales. Dentro de esa perspectiva se inscribe la definicin y desarrollo
de las llamadas medidas positivas de soporte a la puesta en prctica de los AMUMAs. Esas
medidas comprenden aspectos como la creacin de fondos de financiacin ligados a los
AMUMAs, aspectos de formacin y reforzamiento de capacidades, y aspectos tambin
ligados al conocimiento tecnolgico, as como el fomento a la mayor interaccin y
coordinacin socio-econmica a nivel local para la puesta en prctica participativa de las
medidas finales.

2 Relacin entre AMUMAs y sistema multilateral del comercio

(SMC) en la OMC
En el seno de la OMC se cre a partir de 1995 el Comit de Comercio y Medio ambiente
(CCM) para tratar aquellos temas en que potencialmente podan existir incompatibilidades
entre las medidas o implicaciones comerciales ligadas al cumplimiento de los AMUMAs. En
el seno del CCM ha habido tres tipos de aproximacin al problema:
a) La perspectiva Status quo: asume que en general no tiene que haber lugar para
conflictos entre AMUMAs y las reglas del SMC visto que los pases que suscriben los
AMUMAs ya prevn en sus AMUMAs de no entrar en conflicto con esas reglas
b) Perspectiva ex-ante o ventana medioambiental: Esta perspectiva propone que las
reglas de la OMC no puedan entrar en conflicto con las medidas necesarias para
cumplir los AMUMAs, y para ello propone una enmienda al Articulo XX de las
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excepciones generales para eventualmente tomar en consideracin los objetivos

medioambientales como una de las clusulas especiales
c) Perspectiva ex-post: Se propone que cada caso se plantee y resuelva cuando realmente
ocurre, y que se solucionen caso por caso, individualmente. Tal aproximacin deja la
decisin ltima en el campo de la OMC lo que puede llevar a alguna objecin por
parte de algunos sectores en cuanto est en cuestin la prevalencia de un tema sobre el
otro.
Aunque se hable corrientemente de AMUMAs no existe una definicin comnmente
aceptada de que se considera como Acuerdo Multilateral Medioambiental. A efectos
prcticos,se consideraran en el anlisis acuerdos que incluyen a un nmero significativo de
pases a propsito de un problema ambiental de ndole transfronteriza y tendencialmente
global o que atae a una gran rea regional.
Existen ms de 200 AMUMAs en la actualidad, pero nos interesa en particular analizar
aqullos cuya definicin y/o implementacin tiene relacin con el comercio internacional. La
OMC ha realizado con la ayuda de los Secretariados de los AMUMAs correspondientes una
Matriz que presenta una tabla conteniendo 14 AMUMAs con efectos comerciales,
describiendo sus objetivos y caractersticas ms importantes. Ejemplos de ellos son el
Protocolo de Montreal sobre substancias que daan la capa de ozono, la Convencin sobre
Biodiversidad, la CITES para proteger fauna y flora en peligro de extincin, la Convencin
de Basilea sobre transportes de productos peligrosos y la Convencin Cuadro de Cambio
Climtico y su Protocolo de Kyoto para reducir los gases de efecto invernadero.
La oportunidad de las medidas comerciales para alcanzar objetivos ambientales ha sido
muy discutida. Ejemplos de los posibles efectos positivos para el medio ambiente de tales
medidas son:
-

inducen la eliminacin del uso y/o produccin de substancias dainas para el

ambiente (por ejemplo es el caso del Protocolo de Montreal)

aumentan el incentivo a participar en el AMUMA, visto que aquellos pases no

adherentes a menudo se ven excluidos del intercambio comercial internacional

previenen situaciones de free-riding o de polizn al discriminar a aquellos pases

que no forman parte del acuerdo

facilitan el control de los mercados de substancias peligrosas y por lo tanto la

implementacin de las medidas de preservacin del medio ambiente.

El Comit de Comercio y Medio ambiente de la OMC ha contribuido significativamente a

avanzar en la resolucin de conflictos (reales o potenciales) en el tema de negociaciones
ambientales y comercio y han clarificado una serie de aspectos:
-

Es importante la transparencia de las medidas comerciales derivadas de los

AMUMAs

Es preferible lograr acuerdos por consenso a nivel internacional;

Cuando existe consenso en principio no habra lugar a disputas dentro de la OMC

en relacin al acuerdo tomado por consenso;

Se reconoce que en algunos casos es necesario tomar medidas comerciales

buscando objetivos medioambientales.
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Adems el CCM recomienda:

-

Una mejora en la coordinacin de polticas entre los representantes oficiales del sector
comercial y del sector medioambiental a nivel nacional

Mayor cooperacin entre la OMC y los responsables de los AMUMAs a los niveles
apropiados

Se recomienda que los miembros de la OMC resuelvan sus conflictos derivados de los
AMUMAs mediante los mecanismos de resolucin de conflictos previstos en los
mismos

Se recuerda y promueve la importancia del uso de medidas positivas de apoyo y

sostn a la implementacin de los AMUMAs para asistir a los pases desarrollados en
la puesta en prctica de los acuerdos, teniendo presente el principio de la
responsabilidad compartida pero diferente

Se reconoce que el incumplimiento de los acuerdos se debe en la mayora de los casos

ms a una falta de capacidad que no a la voluntad de incumplimiento y por ello se
ensalza el rol de las medidas positivas para paliar esa situacin

Desde un punto de vista econmico, la cooperacin multilateral en definir y aplicar

unas reglas armonizadas para alcanzar un objetivo ambiental puede resultar mucho
ms eficiente econmicamente y eficaz ambientalmente.

Es cierto que el impacto de medidas comerciales no necesariamente es equitativo en

cuanto depender de muchos factores, en funcin de las caractersticas de cada pas y del
caso concreto. Por ello las medidas comerciales no son usadas como nico instrumento
sino como uno ms en asociacin con otros instrumentos de poltica ambiental.

3. Medidas positivas y de reforzamiento de capacidades

La Comisin de Desarrollo Sostenible define las medidas positivas como transferencia
tecnolgica, asistencia financiera y reforzamiento de capacidades. Las medidas positivas
incluyen formacin tcnica, asistencia financiera para cumplir los acuerdos adaptando los
estndares nacionales a los acordados internacionalmente, y ayuda de todo tipo que
facilite la puesta en prctica del AMUMA. Las medidas que faciliten el acceso a
mercados tambin se consideran de ese tipo. El objetivo de las medidas positivas es el
fomentar las transformaciones estructurales en los pases para incorporar en sus sistemas
socio-econmicos los cambios necesarios para cumplir con los estndares definidos
internacionalmente.
Las medidas positivas tienden a complementar las medidas comerciales o a paliar
eventualmente los efectos de ajuste que tales medidas comerciales pueden implicar.
Pueden facilitar la adopcin de tecnologas menos contaminantes y la formacin del
personal cualificado para usarlas. Pueden inducir y financiar la transicin industrial de un
sistema de produccin basado en substancias peligrosas hacia tcnicas productivas
acordes con los objetivos de los AMUMAs.
As pues el rol de las medidas positivas es esencial para amortiguar los procesos de
ajustes y permitir que las transformaciones estructurales se lleven de acuerdo con la
propia caracterstica del pas y conlleve una internalizacin del proceso de transformacin
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dentro del sistema socio-econmico del pas receptor, que puede intentar usar esas
medidas como eventual motor de un desarrollo ms sostenible. No siempre han podido
llevarse a cabo en la medida desea al no estar siempre definidas las condiciones de
financiacin de tales medidas, a menudo fruto de contribuciones voluntarias. Sin
embargo, ha habido ejemplos con xito como es el Fondo Multilateral asociado al
Protocolo de Montreal donde se han gastado 1.3 billones de US $ para medidas positivas
en Pases en Desarrollo.
De hecho, la existencia de estos paquetes de medidas positivas asociadas a la
implementacin de los AMUMAs es una motivacin adicional para la participacin y
adhesin a los AMUMAs por parte de los pases en desarrollo, ms all de la motivacin
ambiental directamente.

4. Propuestas dentro de la OMC respecto de los AMUMAs

Distintos pases han presentado propuestas relativas a cmo plantear los dilemas
existentes entre las medidas comerciales ligadas a los AMUMAs y las reglas comerciales
de la OMC. Algunas de ellas son:
4.1 Canad
Propone 5 principios y 3 criterios para las situaciones entre Partes/No Partes:
La OMC debe de considerar los siguientes 5 principios:
a) Los AMUMAs son abiertos a todos
b) Los AMUMAs disfrutan de un amplio apoyo
c) Las medidas comerciales derivadas de AMUMAs tienen que ser claramente
explicadas
d) El comercio con los pases que no son Parte se autoriza en la misma medida que se
autoriza con los que son Parte si se cumplen las condiciones de los AMUMA
e) Los negociadores tienen que tener en cuenta los criterios definidos por la OMC. A
saber
Criterio 1: Las medidas comerciales se definen slo cuando sean efectivas y cuando no
haya medidas alternativas practicables
Criterio 2: Las medidas comerciales no deben restringir el comercio mas all de lo
estrictamente necesario
Criterio 3: Las medidas comerciales no deberan en ningn caso constituir una
discriminacin arbitraria y/o injustificable entre pases.
4.2 Nueva Zelanda:
Este pas considera que a priori no debera de haber conflicto entre las reglas de la OMC
y los AMUMAs aprobados entre pases que son Partes de ambos, excepto si hay
ambigedad en la definicin de los acuerdos. Suponiendo sin embargo que aparecen
dificultades, o en el caso en que se d un problema entre Partes y no-Partes, entonces NZ
propone usar un mecanismo consultativo sobre base voluntaria. Se usara ad hoc para
averiguar si efectivamente la medida comercial es la mejor opcin existente para lograr el
objetivo perseguido por el AMUMA.
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4.3 Suiza
Tomando en consideracin el rgimen medioambiental y el rgimen comercial, este pas
considera que ninguno debe de prevalecer sobre el otro sino que se refuerzan mutuamente
y que no pueden articularse jerrquicamente (clusula de coherencia). La OMC debera
de incorporar esa visin relacional de los dos temas:
1) Concentrndose en su arco de competencia, es decir no entrando a definir reglas o
estndares ambientales. La necesidad de adoptar eventualmente medidas comerciales
seria competencia del AMUMA, y la OMC debera de estar conforme con las
decisiones tomadas en el foro medioambiental;
2) La OMC podra plantear eventualmente preguntas sobre cmo se van a implementar
las medidas decididas. Esa puesta en prctica debera de respetar las reglas de la OMC
de no-discriminacin arbitraria e injustificable o proteccionismo encubierto.
4.4 La Comunidad Europea
La posicin de la CE es que debera de clarificarse la relacin entre las reglas de la OMC
y los AMUMAs, en particular a cuanto refiere a los conflictos con las no-Partes. Aunque
hasta la fecha ninguna no-Parte ha presentado quejas en relacin a medidas comerciales
derivadas de AMUMAs, la clarificacin de la situacin seria buena incluso para las
Partes:
-

Dara una mayor estabilidad al marco legal para resolver conflictos y dara mayor
fuerza a ambos regmenes, ambiental y comercial

Creara un marco ms transparente para las definiciones de las polticas comerciales y

ambientales

El multilateralismo se volvera ms atractivo que el unilateralismo sin necesidad de

cambiar las reglas de la OMC en s mismas

Una mayor claridad de las reglas permitira anticipar y evitar potenciales

incompatibilidades al incorporarlas en la fase misma de definicin de los AMUMAs.

Revertir la carga de la prueba: Se considera que debera de ser responsabilidad de la

parte que no quiere respetar la medida comercial derivada del AMUMA el demostrar
que la medida no puede ser aceptada dentro del marco del artculo XX de las
excepciones generales.

Todos estos puntos podran ser la base de la redaccin de un Cdigo de Buena

Conducta para el uso de medidas comerciales en los AMUMAs que permitira
desarrollar unos marcos legislativos mutuamente enriquecedores y constructivos.
4.5 Algunos pases en desarrollo
Brasil apoya la posicin de NZ, y propone crear un mecanismo consultativo. Apoya el rol
del PNUE como fuente de informacin e intercambio en el campo de AMUMAs.
India considera que las actuales reglas y mecanismos de la OMC son suficientes y
adecuados para tratar los posibles conflictos con los AMUMAs. Apoya la posicin de NZ
y querra resolver el problema de incompatibilidades entre el acuerdo sobre TRIPS y
CBD.

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Mxico considera que no hay conflicto entre OMC y AMUMAs y que ms valdra discutir
problemas substantivos. La definicin de criterios y principios debera de ser soberana de
cada pas y no competencia de la OMC.
Venezuela considera que un dilogo reforzado entre PNUE, WTO y AMUMAs es
aconsejable y positivo. Considera que las propuestas de la EC sobre revertir la carga de la
prueba y el cdigo de buena conducta son inaceptables.
Cuba seal la importancia que tena para los pases en desarrollo la formulacin de
alternativas a las medidas comerciales de los AMUMA, como la transferencia de
tecnologa y de recursos financieros y el desarrollo de la capacidad. Algunas delegaciones
haban hecho referencia a estas alternativas como posible antdoto para las medidas
comerciales, y Cuba record que en las negociaciones de los AMUMA los pases en
desarrollo tenan dificultades con respecto a la aplicacin efectiva de estas alternativas
previstas en los AMUMA. La transferencia de tecnologa no estaba producindose en la
forma prevista en la CNUMAD y en Programa 21, lo que creaba problemas con respecto
al Acuerdo sobre los ADPIC y la Convencin sobre la Diversidad Biolgica. Cuba
consideraba que ste era un factor fundamental para los pases en desarrollo. Esperaba
que la reunin del PNUMA sobre las sinergias entre los AMUMA y la OMC y las
deliberaciones del CCMA demostraran la importancia de lograr un equilibrio en la
aplicacin de las medidas comerciales. Slo la voluntad poltica evitara conflictos en la
aplicacin de las normas de los AMUMA y la OMC (citado del documento WT/CTE/M/25
de la OMC, reunin 12 Diciembre 2000).

5. Ejemplos exitosos de AMUMAs con medidas

comerciales
CITES: Convencin para la Proteccin de la Flora y la Fauna en Peligro de extincin
Firmada en 1973, esta Convencin ha reducido significativamente el ritmo de deterioro
en las especies incluidas bajo su proteccin. Se han usado medidas de restriccin al
comercio y de fomento a la preservacin de los objetos considerados (plantas,
animales,...). Se han usado cuotas y permisos para regular el comercio, con las Partes y
tambin con las no-Partes, que pueden comerciar siempre y cuando demuestren cumplir
con las condiciones estipuladas en la Convencin. Se puede decir que se han registrado
notables mejoras en algunos de los objetivos de la Convencin (elefantes, cocodrilos).
El Protocolo de Montreal:
Su objetivo ambiental es el de disminuir el uso de substancias que daan la capa de
ozono. Para ello se han usado medidas comerciales que han incentivado el cambio de
unos productos a otros en los sistemas de produccin y consumo que han sido efectivos
en algunos casos mas que en otros. Se requiere la transformacin de los sistemas
productivos y a pesar de la creacin del Fondo Multilateral para financiar medidas
positivas de apoyo, no todos los pases pueden beneficiarse por igual dependiendo de la
estructura, dimensin y diversidad de composicin de sus sectores econmicos. Pero ha
habido sin duda efectos ambientales muy notables y se ha conseguido eliminar sistemas
productivos obsoletos altamente contaminantes y aislar y por lo tanto eliminar el
comercio en algunos productos muy dainos para el ozono.
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6. Rol de la UNCTAD en la puesta en prctica de los

AMUMAs
La UNCTAD viene realizando distintos proyectos estrechamente relacionados con la
aplicacin de polticas ambientales y comerciales en los pases en desarrollo. Su mayor
contribucin est en la puesta en prctica de medidas positivas de apoyo para las
transformaciones necesarias para la implementacin de los AMUMAs. La realizacin de
los cursos de TFT es un ejemplo de capacitacin e informacin para facilitar la
internalizacin de las tcnicas y conocimientos necesarios en los pases en desarrollo para
participar en los AMUMAs. El tomar conciencia de la relevancia de tales acuerdos y de
los potenciales beneficios que pueden obtener esos pases, tanto directamente a nivel del
impacto ambiental, como indirectamente beneficindose de las medidas positivas, es uno
de los objetivos de estos cursos formativos e informativos. Igualmente, la UNCTAD lleva
a cabo estudios en el campo en distintos pases relativos al desarrollo de la Convencin de
Basilea, de la Convencin de la Biodiversidad, y ha realizado estudios y reuniones sobre
el rol del saber tradicional como instrumento de desarrollo sostenible, por dar ejemplos de
algunas de las actividades. Parte del mandato prioritario de la UNCTAD qued reforzado
por el resultado de la ltima Conferencia sobre los Pases Menos Desarrollados de
Naciones Unidas en que se acord el lanzar un programa de apoyo activo y decidido para
intentar que en la prxima reunin dentro de 10 aos la lista de esos pases hubiera
disminuido de forma decidida y clara. La UNCTAD pone su experiencia y conocimientos
al servicio de los pases que pidan su asistencia para alcanzar esos objetivos.