NATURALEZA DEL MUNICIPIO PERUANO

El problema acerca de la naturaleza del municipio reviste marcada

importancia, no slo por su inters terico, vale decir por la curiosidad
intelectual que lleva a resolverlo, sino por la proyeccin prctica que
deriva del tipo de solucin que se adopte en orden a la estructura y a
las actividades de las instituciones municipales.
Planteada en trminos sencillos dicha cuestin es la siguiente: el
municipio es una institucin natural, fruto de la sociabilidad humana,
nacida independientemente de la voluntad del legislador, o todo lo
contrario, es un producto artificial creado por la ley?
El jusnaturalismo responde afirmativamente a la primera parte de la
pregunta; el legalismo a la segunda. Existen adems posiciones
intermedias. Segn la tesis primeramente citada, la autonoma del
municipio y todo el derecho municipal se sustentan en el carcter de
la comuna como institucin independiente de la voluntad del Estado 1;
de acuerdo con la otra doctrina, el municipio no es ms que un
rgano, una parte del Estado, y no existe sino en virtud de una
delegacin estatal 2 3
La magnitud de este debate se traduce en la sustentacin terica de
los dos puntos de vista y extremos y sus posturas legislativas. El
pensador del siglo XIX Tocqueville exalt el valor del jusnaturalismo al
expresarse con las siguientes palabras: La sociedad comunal existe
en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus usos y sus leyes. Es e
hombre el que hace los reinos y crea las repblicas, la comuna parece
salir directamente de las manos de Dios.
Al propugnar la tesis opuesta, un moderno municipalista escribe: No
es necesario recurrir a ficciones para inferir la competencia de los
municipios, ni para buscarles una voluntad distinta de la voluntad de
las personas naturales, de los seres humanos que los componen y
que son los nicos capaces de querer.
ESCUELA JUSNATURALISTA
La escuela jusnaturalista reconoce los postulados de la doctrina del
derecho natural de larga y fecunda tradicin en Occidente. Los
postulados vertebrales han sido sintetizados por Albi en estos tres: 1)
el Municipio es una sociedad natural, anterior al Estado, que debe ser
necesariamente reconocida por ste donde quiera que exista, 2) las
relaciones de vecindad constituyen la base natural del Municipio y
determinan la forma de convivencia social, 3) el carcter natural
produce, como consecuencia indeclinable, que el grupo social a que
1

Cuando decimos que el municipio se sustenta en el carcter e de la comuna como

institucin independiente de la voluntad estatal, manifestamos que el municipio bien podra
existir sencillamente como el grupo de personas de caractersticas muy comunes en un
mismo territorio, con antecedentes histricos casi iguales. Por ende, todo el derecho
municipal sencillamente es la propia legislacin de la comuna, independiente de lo que el
Estado plasme. En otras palabras, las comunas surgieron antes que el Estado y por eso este
no interviene.
2
Cuando manifestamos que el municipio slo existe en virtud de una delegacin estatal,
pretendemos explicar que el Estado controla y legisla desde su origen al municipio.
Podramos decir que esta postura sustenta que las comunas surgen despus del Estado.
3
Hans Kelsen. Teora general del Estado, Pg. 242

nos referimos posea una peculiar personalidad, una vida propia, un

derecho natural al autogobierno, a la autonoma, en una esfera de
la vida humana total4
El pensador del siglo pasado, Ahrens, discpulo de Krause, que tanta
influencia tuvo en Espaa e Hispanoamrica, define el Municipio como
el segundo grado de las sociedades que abarcan todos los aspectos
de la vida humana. No es una mera circunscripcin territorial para un
fin poltico; es, por el contrario agrega una comunidad de familias
para la prosecucin de todos los fines esenciales de la vida5
Han seguido esta inspiracin notables tratadistas desde fines de la
pasada centuria a nuestros das. Azcrate, sealaba en 1891, que los
municipios no son asociantes que surgen al conjuro de los individuos
o de los gobiernos, sino personas sociales, naturales y necesarias,
cuya existencia tienen que reconocer gobiernos e individuos.
El jurista Garca Oviedo afirma que el Municipio es una agrupacin
natural de familias, formando una colectividad con fines propios y por
lo tantos diferentes de los de sus componentes, ya sean familias o
individuos.
El jurista Giner afirma que el Municipio no es una delegacin del
Estado Nacional ni la consecuencia de un contrato entre varias
familias. Simplemente, el Municipio se forma mediante la atraccin
que, como un centro ideal de fuerza, ejerce sobre un cierto de
familias, las cuales se agrupan gradualmente en torno de ese centro
comn, y se constituyen en rganos y representantes suyos.
Existen objeciones dirigidas contra la corriente jusnaturalista, que
bsicamente surgen de la confusin entre la base natural y la
regulacin jurdica del municipio. La primera es independiente del
Estado, la segunda se incorpora dentro del Derecho.
En buen castellano, la tesis jusnaturalista afirma que el Municipio es
una sociedad natural y espontnea; que se sustenta en las relaciones
de vecindad que existen entre sus integrantes; que persigue fines
propios, y que su gobierno se orienta a la satisfaccin de las
necesidades que le son peculiares.
Cuando en una agrupacin espontnea y natural de personas se
impone la imprescindible necesidad de una organizacin
administrativa, jurdica y poltica, y sta es reconocida por el Estado,
mas no creada por ste, se produce entonces el fenmeno
sociopoltico tomando las bases de la sociedad natural llamada
Municipio, para formar un gobierno local. El Municipio, en razn de su
gobierno y administracin, es, pues, la organizacin polticoadministrativa de la sociedad local.6
ESCUELA LEGALISTA
Kelsen, el ms connotado representante contemporneo de la Escuela
Legalista, sostiene que el Municipio se halla subsumido dentro de la
4

La Crisis del Municipalismo. Ob, cit, pg. 142

Curso De Derecho Natural o Filosofa del Derecho. Trad. De Pedro Rodrguez Hortelano y
M.N de Acezi, Madrid, 1878, pg. 507
6
Ofensa y Defensa de La Escuela Sociolgica del Municipio. R. De la Facultad de Derecho.
Maracaibo, Venezuela, Ao II, No.4, Enero-Abril de 1962. Pgs. 57-58
5

totalidad del orden jurdico y que no existe sino en virtud de una

delegacin estatal.
Kelsen pretende dos proposiciones: la ilegitimidad de la anttesis
entre la administracin autnoma y la administracin estatal y la
carencia de personalidad jurdica por parte de los llamados cuerpos
autnomos.
Afirma el autor de Teora pura del Derecho que la doctrina
dominante sobre la autonoma, separa dos rdenes distintos: la
administracin estatal y la administracin autnoma, que es colocada
al margen del Estado. Pero sucede que en gran nmero de casos, el
Estado se limita a ordenar una materia administrativa mediante una
ley, dejando la ejecucin de la misma a cargo de una corporacin
autnoma. Kelsen expresa que a esta actividad se le denomina
autonoma y a los rganos encargados de ejercitarla cuerpos
autnomos.
El error principal de Hans Kelsen radica en la confusin del municipio
como realidad natural, con la regulacin jurdica del municipio. Las
normas que constituyen el derecho municipal objetivo no son la
institucin municipal en s.
En conclusin, la postura legalista nos manifiesta que el Municipio no
puede existir si es que el Estado no reconoce su existencia, que la
sencilla agrupacin espontnea no constituye municipio, lo nico que
es necesario, es que el Estado CREE ese ordenamiento en forma de
gobierno local.

RESUMEN PROGRESIVO
JUSNATURALISMO: El municipio surge de la agrupacin natural y
espontnea, sustentada en las relaciones de vecindad y las
necesidades derivadas de estas. Sin embargo, el Estado reconoce
estas ltimas, mas no es de su competencia crearlas. Lo nico
necesario para que exista el municipio, es que personas de
caractersticas comunes, que viven en vecindad, en un mismo
territorio, se agrupen y formen su ordenamiento jurdico.
LEGALISMO: El municipio surge mediante la creacin de necesidades
impuestas por el Estado a determinado grupo de personas de
comunes caractersticas, pero slo puede concebirse siempre que
exista una regulacin jurdica y una institucin municipal.
OTRAS POSICIONES DOCTRINARIAS
El municipio es una institucin natural formada por un conjunto de
servicios pblicos prestados en el mbito local, mientras que para
otros, dicha esencia se define por una capacidad econmica
destinada a satisfacer necesidades.
El municipio es una vasta red de servicios pblicos vecinales de
carcter especializado y tcnico, que exigen, para su prestacin, un
rgimen descentralizado de gobierno autnomo.
El llamado rgimen de la capacidad econmica considera que el
municipio es una agrupacin con finalidad econmica, nacida de

causas de esa ndole, cuya existencia no se justifica, sino cuando se

dan tales exigencias.
El municipio es sencillamente la agrupacin de servicios que prestan
sus rganos de administracin y gobierno.
El municipio es una institucin autnoma y natural, cuya esencia
radica en la satisfaccin de necesidades colectivas y vecinales.
AUTONOMA MUNICIPAL
El Sistema ideal de relaciones Estado-Municipio, (sea cual sea la
corriente iusfilosfica), se da en la convivencia de un Estado
democrtico y descentralizado con un municipio autnomo
La autonoma es una prerrogativa que la Constitucin del Estado
reconoce a favor de determinadas personas de derecho pblico
interno para designar sus rganos de gobierno y realizar las funciones
que les son inherentes, sin depender de ninguna otra persona o
entidad.
La soberana es el poder absoluto que corresponde al Estado de modo
exclusivo, para organizarse y dirigirse de acuerdo con su voluntad
incoercible e incontrastable. En los estados democrticos, la
soberana emana del pueblo y se ejerce en su nombre.
Mientras la soberana pertenece al Estado, la autonoma corresponde
a otras entidades pblicas; mientras la soberana no admite tutela
alguna, cabe la posibilidad de controlar el ejercicio de las funciones
de los entes autnomos.
En el caso de los municipios, la constitucin no confiere autonoma
alguna, sino simplemente se limita a reconocerla, puesto que el
municipio es institucin vlida por s misma.
No existe, por lo tanto, relacin de subordinacin de los municipios
con relacin al Estado. Cada cual realiza sus funciones dentro de la
esfera de competencia que le es propia.
Aspectos de autonoma municipal
La autonoma principal comprende segn Wilcox los siguientes
poderes: Primero: la municipalidad tiene el derecho de elegir de
entre sus propios ciudadanos los funcionarios que hayan de aplicar
las leyes de la localidad. Segundo: la ciudad goza de facultades para
definir su propia forma de organizacin a los fines del gobierno.
Tercero: la localidad tiene facultad para determinar el fin o esfera del
gobierno local, lo que supone el derecho de ampliar o restringir los
poderes municipales segn el criterio poltico imperante en la
localidad7
Deming precisa los postulados que, a su juicio, constituyen el
contenido de la autonoma municipal: 1) La ciudad que no es una
divisin territorial, sino un gobierno local, debe poseer facultades
para decidir por s misma su propia poltica y organizacin; 2) A la
ciudad le corresponden los poderes necesarios para satisfacer las
necesidades locales dentro de sus propios lmites; 3) Dentro de esos
lmites debe ejercitar dichos poderes de gobierno en cuanto no se
oponen a la Constitucin o a las leyes del Estado; 4) Los electores de
7

The American City: A problem in democracy, citado por Greca, Tomo II, pg. 58

la Ciudad deben gozar de la libertad necesaria para formular su

propio sistema de gobierno local; 5) Debe haber una poltica
municipal, diferenciada de la del Estado8
El tratadista Crdova lo siguiente: El municipio es el autogobierno o
potestad de regir libremente sus asuntos propios en los siguientes
asuntos: 1) elegir sus propios gobernantes; 2) organizar su
funcionamiento interno; 3) imponer contribuciones locales; 4)
capacidad de elaborar y administrar su propio presupuesto; 5)
posibilidad de contratar emprstitos; 6) derecho de hacerse cargo de
la prestacin de servicios pblicos de carcter local; y 7) garanta de
que slo judicialmente podr cuestionarse la validez de sus
acuerdos.
La esencia de la autonoma municipal podra ser considerada y
enumerada de la siguiente manera: 1) Eleccin de sus propias
autoridades (autonoma poltica), 2) organizacin de los servicios
pblicos locales y prestacin de tales servicios (autonoma
administrativa), 3) creacin de rentas e inversin de las mismas
(autonoma financiera); y 4) garanta de que slo judicialmente
podrn impugnarse las resoluciones y dems actos de sus
autoridades realizadas en el ejercicio de las funciones que a stas les
son propias (garanta judicial de la autonoma).
Sin embargo, podramos preguntarnos lo siguiente, cmo nos
atrevemos a afirmar que el municipio no est subordinado a la
soberana del Estado, si claramente en la jerarqua de obras se
presenta a la Constitucin como la norma suprema?
La respuesta es la siguiente: Efectivamente, la constitucin es la
norma suprema, la norma pice del ordenamiento jurdico, y las
ordenanzas municipales (norma con mayor rango municipal) las
encontramos como Norma con fuerza de ley. Pero, eso significa
subordinacin? Ni poltica ni administrativamente, a lo sumo quiz
jurdica o legalmente.
Es posible que exista una diferencia de rango en el ordenamiento
jurdico, entre las normas promulgadas, por lo que la Constitucin se
encuentra por encima, pero eso no significa que una institucin est
por encima de otra. Las normas de repente s, en algunos casos, pero
tambin tenemos que el nivel de decretos est por debajo de las
ordenanzas municipales. As que aun esta verdad no es tan
determinante. Lo que s podemos afirmar con certeza es que el
Estado es soberano y el Municipio es autnomo, y son en ciertos
casos interdependientes y en otros no.
En conclusin, la autonoma municipal es un hecho, frente a la
soberana del Estado. Pues son entidades distintas, y en lo que
respecta a su origen (Qu entidad fue primero?) an no se puede
afirmar con certeza.
LA FUNCIN EJECUTIVA
El alcalde
El alcalde es el rgano que ejerce la funcin ejecutiva municipal.
8

Schweret Ferrer, Ob. Cit., pgs.113-114

Etimolgicamente,
alcalde
significa
juez
en
rabe.
La
administracin de justicia en el orden penal y civil fue la primera y
la ms importante atribucin de los alcaldes. Probablemente hasta
el ao 1000 ejercieron slo dicha funcin, a la que posteriormente
se fueron agregando otras.
A partir del siglo XV, los reyes de Espaa asumieron la atribucin
de designar jueces rentados para los diversos pueblos, lo que
determin que los alcaldes de dicho pas dejaran paulatinamente
el ejercicio forense o de administracin judicial.
Posteriormente, a comienzos del siglo XIX, al dictarse en 1812 la
Constitucin de Cdiz, fueron separadas en forma clara las
atribuciones judiciales de las de gobierno local de los alcaldes, que
desde esa poca adquieren una fisonoma ms precisa como
rganos poltico-administrativos de las ciudades. La evolucin en
otros pases fue paralela.
l rgano ejecutivo de los municipios se denomina Alcalde en
Espaa y varios pases de Amrica Latina, incluido el nuestro;
Intendente en Argentina; Prefeito en Brasil; Presidente Municipal
en Mxico; Ejecutivo Municipal en Costa Rica; Sndico en la
Repblica Dominicana; Mayor en los Estados Unidos y en el Reino
Unido, donde se llama Lord Mayor; Cnsul mayor en Andorra;
Presidente de Cmara en Portugal; Sndico en Italia; Brgemeister
en Alemania; Bourgsmestre en Blgica; Burgomaster en Holanda y
en algunos otros pases europeos reciben la denominacin:
Syndice, Sindiaco, Gemeindeprasident, Amann, Stadtpraisdent,
Gemeideanmann.
Modalidades de la funcin
El rgano ejecutivo del municipio es en la mayora de los pases
unipersonal. Son pocos los regmenes legales, que reconocen la
modalidad del ejecutivo municipal colegiado.
En el sistema de gobierno por Comisin un grupo de personas,
generalmente pequeo, que vara entre 3 y 9, ejerce las las tareas
ejecutivas y legislativas del municipio. Dentro de la Comisin todos
los integrantes tienen la misma categora, pero eligen a uno de
ellos para el ejercicio de la presidencia, sin que tal cargo pueda
equipararse con el del Alcalde, cuyas funciones son compartidas
por todos.
El rgimen del rgano ejecutivo, unipersonal, asesorado por
funcionarios tcnicos y un cuerpo, deliberante es el ms
extensamente usado.
Los tratadistas internacionales de Derecho Municipal, diferencian
tres sistemas de alcalda: 1) Alcalde dbil y una asamblea dotada
de plenos poderes; 2) Alcalde fuerte con una asamblea dbil; 3)
Intermedio.
El primer sistema, se aplica en las ciudades pequeas, en las
cuales son pocos electores en nmero. Las caractersticas de esta
forma de gobierno son as siguientes: limitacin de las facultades
de carcter financiero del Alcalde, as como de las de
nombramiento de funcionarios y empleados; eliminacin del
derecho de veto; existencia de agentes administrativos

independientes elegidos por voto popular (secretario, tesorero,

procurador y tasador) y un concejo fuerte que realiza el control
poltico. Pese a la ventaja que ofrece este sistema, que evita la
concentracin de poderes en una sola persona, ha sido
considerado arcaico y totalmente inadecuado para los municipios
modernos.
El segundo, el sistema de ejecutivo fuerte, se caracteriza porque
ste ejerce los poderes de control de la administracin, de
nombramiento y remocin de funcionarios, de preparacin del
presupuesto y el derecho de veto del que se halla investido.
Finalmente, el tipo intermedio equilibra las facultades del ejecutivo
y de la asamblea. En las organizaciones de esta clase, el cuerpo
deliberante traza las directivas de la poltica municipal y mantiene
un estricto control sobre el rgano ejecutivo, al que corresponde
cumplir tales directivas y ejercer atribuciones administrativas.
Desempeo del cargo
Los requisitos generales exigidos por las legislaciones para el
ejercicio de la funcin municipal comprenden: edad, ciudadana,
capacidad y residencia continuada dentro del mbito municipal.
La funcin municipal es incompatible con el ejercicio de cargos de
gobierno, de los poderes legislativos, ejecutivo y judicial y con
aquellos que sean retribuidos con fondos municipales, provinciales
o estatales, excepto el magisterio.
Las incapacidades comprenden: a los inhabilitados por sentencia
judicial; a quienes tengan concesiones del municipio o contratos
con ste y a sus socios, a sus empleados y dependientes, a sus
deudores y a los que tengan con l algn proceso en tramitacin.
La obligacin primaria de quien ejerce la funcin ejecutiva es por
decirlo as, residir en la cabecera del territorio municipal.
El desempeo del cargo es gratuito. Sin embargo en algunos
pases se establece expresamente que ser rentado para
determinadas ciudades o para todas. En el Per el cargo de alcalde
ha sido tradicionalmente gratuito. Mientras que en otros pases
latinoamericanos percibe dotacin, gastos de representacin,
gratificaciones o sueldos.
Los alcaldes provinciales y los alcaldes distritales de ms de 30000
electores en su jurisdiccin son rentados. Los dems alcaldes y los
regidores, gozan de dieta. Tales remuneraciones son renunciables
o suprimibles por acuerdo unnime del Concejo.
Atribuciones
Ordway Tead elabor en 1959 la frmula POSDIDDOCEM, cuyas
letras representan: Planificacin, organizacin, supervisin,
designacin del personal, iniciacin, delegacin, direccin,
coordinacin, evolucin y motivacin.
Las funciones del ejecutivo municipal pueden clasificarse en los
siguientes grupos: a) funciones relacionadas con la asamblea
municipal, b) funciones de administracin interna; c) funciones de
administracin externa; d) funciones econmico-financieras; e)
funciones de representacin; f) funciones de integracin de otros
organismos, y g) funciones sancionadoras.

En orden a sus relaciones con la Asamblea, el representante del

Ejecutivo municipal: convoca a sesiones, preside sus reuniones,
promulga, publica y hace cumplir las ordenanzas y las dems
resoluciones que dicta el cuerpo legislativo, est facultad para
presentar proyectos e iniciativas y tiene e derecho de veto dentro
del trmino que fija la ley.
Corresponden a la administracin interna: la organizacin y la
direccin de las oficinas y servicios municipales; la designacin, el
ascenso, traslado y remocin de los agentes municipales, dentro
de las pautas del respectivo servicio civil, la adquisicin de
materiales y equipos, la designacin de comisiones de estudio y de
trabajo, la admisin de solicitudes, la tramitacin de expedientes y
la preparacin de proyectos e informes.
Son funciones de la administracin externa: la direccin y
supervigilancia de todos los servicios pblicos, la adopcin de
medidas atinentes a la salubridad, a la seguridad, edificaciones,
moralidad y orden pblico; la concesin de licencias y de permisos
en los diversos ramos de la administracin que los requieran.
Pertenecen a las medidas econmico-financieras: la administracin
de los bienes del municipio; suscripcin de contratos sobre los
sancionados por la asamblea: la aprobacin de los programas de
trabajos de las diversas reparticiones; la administracin del
presupuesto; la formulacin del proyecto del mismo y de los
informes necesarios sobre su ejecucin y los concernientes a la
contratacin de crditos y habilitacin y transferencias de partidas
presupuestales.
Es competencia del jefe del ejecutivo municipal: la representacin
del municipio en todos los actos oficiales, contratos y gestiones
administrativas, y en algunos pases la representacin judicial.
El
ejecutivo
municipal
integra
algunos
organismos
extramunicipales, tales como las juntas de subsistencias,
abastecimientos, precios, transportes, caminos, patentes y otras.
Adems corresponden a este rgano imponer determinadas
sanciones (multas, suspensin o clausura de establecimientos) por
incumplimiento de ordenanzas y reglamentos municipales y
tramitar y someter al Concejo los pedidos de los vecinos
LA ASAMBLEA DELIBERANTE
Composicin de la Asamblea Deliberante
La Asamblea Deliberante del Municipio es un cuerpo colegiado al
que corresponde tanto el ejercicio de la funcin legislativa como
administrativa.
El origen de esta institucin para los pases del mundo hispnico
se halla en los Conventos publicus vicinorum de los Visigodos, y
en las Asambleas Generales de Vecinos de los siglos X al XIII, que
se transformaron despus en los Ayuntamientos o Cabildos, que al
comienzo estaban formados por cuatro personas elegidas
libremente por el voto popular, y que posteriormente fueron
adquiriendo diversas modalidades y atribuciones.

En la actualidad, este cuerpo deliberante que tiene a su cargo la

tarea legislativa del municipio, cumple una funcin sui gneris que
no se confunde con la que realiza el poder legislativo estatal, pese
a algunas similitudes, ya que, como anota Greca, ambos estn
constituidos por cuerpos colegiados, en los que actan
representantes de la masa electoral, ambos discuten y votan
ajustndose a una legislacin ms o menos semejante; pero la
diferencia estriba en que del uno salen leyes y del otro,
reglamentos u ordenanzas.
Por otro lado, la Asamblea cumple atribuciones de tipo
administrativo, que no pueden ser deslindadas fcilmente e las
que corresponden al alcalde.
En cuanto a la terminologa en uso para designar a este rgano, se
emplea el vocablo Ayuntamiento en Espaa, Mxico y Repblica
Dominicana; Junta Municipal en Paraguay; Cmara en Brasil;
Concejo Municipal en Per, Colombia, Panam y Venezuela;
Corporacin Municipal en Guatemala; Asamblea en Puerto Rico;
Municipalidad en Chile, Costa Rica, Honduras y Nicaragua; Conseil
Municipal en Francia; Conseil Coomunal en Blgica; Consiglio
Comunale en Italia; Cmara Municipal en Portugal, Borough Concil
en el Reino Unido, entre otros.
La Asamblea Deliberante en algunos pases de Europa, es
bicameral y sus rganos son un gran cuerpo o plenario y una
pequea junta, con escaso nmero de de miembros, ms fcil de
reunir, que realiza funciones ejecutivas y de asesoramiento.
Los integrantes de las Asambleas municipales se denominan
consejeros, concejales, regidores, vareadores, etctera.
La presidencia de la Asamblea Deliberante es ejercida en unos
casos por el Alcalde o quien haga sus veces, por un miembro de
aquella elegido entre sus componentes y en otros por el rgano
ejecutivo del municipio. En nuestro pas, preside la municipalidad
el alcalde.
Atribuciones
La Asamblea del Municipio es rgano de carcter polticoadministrativo, una de cuyas funciones esenciales consiste en
dictar las normas generales u ordenanzas municipales u
ordenanzas destinadas a regir dentro del trmino municipal
correspondiente.
Los poderes de la Asamblea Deliberante pueden clasificarse en a)
legislativos; b) administrativos; c) financieros; d) de fiscalizacin y
control; e) asesoramiento; y f) reglamentarios.
a) La Asamblea deliberante dicta las ordenanzas que deben regir
dentro del trmino municipal, aprueba el Plan regulador y la
constitucin de mancomunidades o asociaciones con otros
municipios, sancionando el reglamento que deba normar la
marcha de tales entidades.
b) Desde el punto de vista administrativo, atae a la Asamblea la
creacin, supervigilancia y control de los servicios pblicos, la
resolucin de los recursos de su competencia; La aprobacin de

los estatutos de funcionarios y el nombramiento de aquellos

que le correspondan.
c) En el orden financiero, es competencia de la Asamblea la
aprobacin del Presupuesto del Municipio, cuyo proyecto debe
preparar el Ejecutivo Municipal; pronunciarse sobre la cuenta
general; sancionar los programas de inversiones y servicios;
aprobar la contratacin de emprstitos; la creacin,
modificacin o supresin de arbitrios; las tarifas de los servicios
pblicos municipales, los contratos que celebre la Corporacin;
las emisiones de bonos, establecimientos de cooperativas, etc.
d) En cuanto a la fiscalizacin y control del municipio, la Asamblea
est facultada para designar Comisiones de investigacin, or
quejas e imponer sanciones hasta la declaracin de vacancia
del cargo de ejecutivo municipal, de conformidad con los
procedimientos pertinentes en esta materia.
e) La Asamblea realiza tambin funciones de asesoramiento y
consejo del rgano ejecutivo.
Finalmente, la Asamblea tiene capacidad para aprobar su propio
reglamento.
FUNCIN LEGISLATIVA MUNICIPAL
El poder municipal de ordenanza
El poder de ordenanza que corresponde a los municipios constituye
un atributo derivado de su autonoma.
Es evidente que si el Municipio es la sociedad local polticamente
organizada, como religacin transfamiliar, instintiva y necesaria, hay
que reconocer que esta institucin poltico-administrativa tiene como
razn de su existencia un ncleo perfectamente demarcado de
necesidades colectivas, que ha de solventar directamente y de modo
excluyente9.
Sobre los problemas derivados de tales necesidades y de los servicios
creados, para satisfacerlas no puede legislar el Congreso o
Parlamento, pues ello constituira un exceso de poder, una extensin
de sus atribuciones. Y, como no puede haber un campo de la vida civil
ilegislable, esa atribucin ha de corresponder lgicamente al gobierno
municipal, constituido para regir y dirigir la vida local10
Del deber de regular todo ese vasto complejo de hechos que
constituye la vida municipal, que abarcan la estructura de los rganos
de gobierno local, sus funciones, los servicios que prestan, sus modos
de gestin, las obligaciones que imponen, los derechos que crean,
nace la potestad legislativa de los municipios en tanto que entidades
autnomas.
El propio Kelsen, representante de la escuela legalista, reconoce la
facultad legislativa del municipio, cuando se expresa en su Teora
General del Estado del siguiente modo: De nuestras anteriores
observaciones resulta que la ley en sentido material, no es otra cosa
9

Carmona, Facultades Legislativas y Reglamentarias de los Municipios. Ponencia ante el II

Congreso Interamericana de 1959
10
Programa de Ciencia de Administracin Municipal. Puerto Rico, 1957, Pg.92

que la norma general. Sin embargo, existe la tendencia a no

reconocer como leyes, en sentido formal, ms que a aquellas normas
generales que proceden en ciertos rganos relativamente centrales,
siempre que estos rganos sean, a ser posible, cuerpos
representativos.
Pero esto no pasa de ser una particularidad terminolgica y agrega:
Desde el punto de vista jurdico positivo es irrelevante ese valor
poltico preferente atribuido a unas normas sobre otras que se
traduce en el lenguaje usual. Por la misma razn no existe tampoco la
menor diferencia entre la ley material creada por un municipio con el
nombre de carta municipal y la norma votada por un cuerpo
representativo local que lleva el nombre de Parlamento y a la cual se
da el nombre de ley, pues nada se opondra a hablar de leyes
municipales (votadas por los Ayuntamientos). El proceso legislativo
municipal es tambin estatal, y los rganos municipales lo son
tambin por la misma razn que la legislacin de los pases es funcin
estatal; porque el fundamento de la validez se basa. En ltimo
trmino, en la Constitucin, que crea la unidad del Estado.
El reconocimiento de la capacidad legislativa del municipio no supone
como premisa necesaria que se le atribuyan una soberana ni
menos el desmedro de la potestad de dictar normas generales que
corresponde al Estado. El municipio goza de tal capacidad en tanto
que sociedad autnoma, por mandato y dentro de los lmites que
seala la Constitucin.
En los pases (Francia, Alemania nacional-socialista) en que la
municipalidad carece o ha sido despojado de la facultad de dictar
normas generales con el valor y los alcances de la ley, su papel es el
de un rgano administrativo dependiente del Poder Central.
La potestad legislativa del municipio para ser ejercida a plenitud,
debe reconocer como fuente la Constitucin del Estad. Por esa razn
las llamadas seudo funciones legislativas, tales como los actos
legislativos municipales del Ecuador, las leyes locales de los
Ayuntamientos mexicanos y venezolanos, etc., no son verdaderas
ordenanzas,
porque
stas
corresponden
nicamente
a
municipalidades que tienen una esfera de competencia propia
reconocida por la Constitucin nacional, no modificable, por tanto, por
la legislacin nacional o estadual, porque entonces esa competencia
legislativa queda equiparada a estas ltimas.
Por tal razn y en busca de una autonoma municipal plena, el Primer
Congreso Interamericano de Municipios reclam: Que en las
Constituciones de los Pases de Amrica se reconozca al Municipio
como uno de los rganos de la soberana del pueblo y de la nacin, a
fin de que se consolide y desarrolle la institucin municipal, sirviendo
al propio tiempo de mayor cohesin a la estructura general del
Estado.
Naturaleza de las ordenanzas municipales
El problema de la naturaleza de las ordenanzas municipales lleva a la
consideracin de dos cuestiones: en primer trmino, si las ordenanzas
municipales son verdaderas leyes (de mbito territorial limitado), y,

en segundo lugar, cul es el lugar que les corresponde dentro del

cuadro jerrquico de las normas jurdicas.
Desde el punto de vista material, en tanto que normas escritas que
contienen prescripciones obligatorias y generales, emanadas de los
poderes que tienen capacidad de para dictarlas, las ordenanzas
municipales son verdaderas leyes. En su acepcin meramente formal,
las ordenanzas municipales sern leyes en aquellos Estados que
reconocen la potestad legislativa del municipio. En los que no la
reconocen sern slo normas administrativas subordinadas en todo
momento a las de carcter constitucional, legal y reglamentarias,
dictadas por el Estado y su administracin.
Las ordenanzas son normas que expiden los cuerpos locales con
autorizacin de la Constitucin del Estado y estatuyen sobre un
campo propio de hechos que no se hallan sujetos a la regulacin de
las leyes ordinarias.
Contenido de las Ordenanzas Municipales
En cuanto determinan el contenido de las ordenanzas municipales, los
ordenamientos jurdicos pueden clasificarse en tres grupos: unos se
refieren al mbito material de las ordenanzas en forma general e
imprecisa; otros emplean del sistema taxativo y sealan las reas
objeto de la normatividad municipal, y un tercer grupo, que menciona
las principales de estas reas, pero deja abierta la posibilidad de
considerar otras.
Las legislaciones de muchos Estados de Hispanoamrica, para
determinar el mbito de aplicacin de las ordenanzas, usan frmulas
tales como !asuntos de naturaleza municipal, servicios pblicos de
carcter local, asuntos de la sociedad local, intereses peculiares
de un pueblo, necesidades del municipio, bienestar de los
habitantes, prosperidad del municipio, conveniencia general de la
municipalidad, etc.
Las constituciones de muchos pases de Latinoamrica sealan como
asuntos que pueden ser establecidos por las ordenanzas municipales
al urbanismo, abastos, circulacin, cultura, salubridad, asistencia
social, institutos populares de crdito, turismo y polica municipal.
Por su parte, el profesor Delorenzo Neto cree que constituye asuntos
de Derecho Municipal cinco categoras de cuestiones: 1- Poder de
Polica Municipal (Urbanismo, regulacin de obras, seguridad pblica,
polica sanitaria y polica de orden pblico); 2- Rgimen tributario
(Principios de Hermenutica fiscal, impuestos, tasas, contribuciones
locales en general), 3- Organizacin administrativa (Rgimen
administrativo, funcionarios, empleados, servicios de utilidad pblica,
planificacin municipal); 4- Dominio pblico municipal, y 5Procedimiento Administrativo Municipal (Procedimiento administrativo
en general, de urbanismo y obras; fiscal; relativo a los funcionarios
municipales)11
Consideramos por nuestra parte que, en trminos generales,
constituye materias regulables mediante ordenanzas municipales a
las que se refieren: A) a la estructura y funcionamiento de los rganos
11

Facultades Legislativas dos Municipios. Lisboa, 1959, Pgs. 11-13

de gobierno municipal; B) a los servicios pblicos municipales y a sus

modos de prestacin; c) al rgimen econmico y financiero de
municipio; y d) al poder de polica municipal.
Mario Alzamora Valdez nos dice lo siguiente: Debe tenerse en cuenta
que, si bien es cierto que, en los asuntos privativos del Municipio no
debe intervenir el Estado, y como seala una de las conclusiones del
citado Congreso de 1959 [el Segundo Congreso Iberoamericano de
Municipios, Lisboa, 1959]12, la primaca de la legislacin municipal en
materias propias debe estar asegurada contra los excesos de poder
ejecutivo o legislativo de niveles superiores de gobierno, mediante
garantas establecidas por la Constitucin,
por los recursos
jurisdiccionales adecuados, existen, por otro lado, cuestiones que
pueden ser normadas tanto por el Estado como por el Municipio, tales
como los que se refieren a la ecuacin elemental primaria, salubridad,
electrificacin, etc., en las cuales la competencia que asuman las
respectivas entidades, depender de las peculiaridades legislativas
de cada pas 13
LA MUNICIPALIZACIN
Evolucin Histrica
El instituto jurdico de la municipalizacin corresponde al moderno
sentido del municipio. Durante las centurias anteriores, el quehacer
municipal se orient preferentemente a cuestiones polticas y
administrativas; desde el siglo pasado apunta con mayor amplitud
hacia el campo econmico, en el cual la prestacin de los servicios
asume formas nuevas.
Una de estas formas es la municipalizacin, que consiste en que la
entidad local realice determinados servicios de naturaleza y con
finalidad econmicas.
La municipalizacin se inici en Europa a mediados del siglo XIX. La
ciudad de Manchester se hizo cargo en 1843 del alumbrado a gas y
del establecimiento de aguas en 1847; Liverpool en 1848 y Leeds en
1852. En Italia en 1903, se dict una ley sobre municipalizacin, que
fue reemplazada por la de 15 de octubre de 1925.
Caracteres de la municipalizacin
La municipalizacin es la realizacin por el poder comunal de un
servicio pblico o de una actividad industrial, que tiene por fin, en
unos casos, obtener productos o realizar actividades destinadas a ser
utilizadas por la poblacin a un precio de venta inferior al que se paga
a la produccin privada en libre concurrencia, y en otros, cuando el
costo es superior, a obtener recursos para el Erario municipal para
realizar obras de inters general. Cuando el servicio es proporcionado
gratuitamente, su costo es soportado por la municipalidad y tiene por
12

En este congreso se seal la necesidad de reconocer a los municipios una esfera de

competencia propia que en el mbito legislativo debe comprender: a) las materias que tengan
tradicionalmente ese carcter; b) las atinentes a la satisfaccin de las necesidades de la
sociedad local; y c) las que imponen exigencias de una buena descentralizacin.
13
Alzamora Valdez, Mario. Derecho Municipal, pgs. 218-220 (parfrasis)

fin ofrecer un bienestar especial, social o econmico a los habitantes

de la ciudad.
El tratadista Natalio Muratti, en una obra clsica sobre esta materia
dice que gracias a la municipalizacin, la comuna se dirige a
encontrar, por medio de su adaptacin a las condiciones econmicas
y sociales del ambiente en que vive, aquellas formas ms perfectas
de administracin y de organizacin industrial, que permiten reducir
el costo y robustecer su propia productividad en la explotacin directa
de los servicios pblicos.14
El concepto de municipalizacin exige el concurso de los siguientes
elementos connotativos: a) que la prestacin sea realizada por la
comuna; b) que tenga carcter econmico; c) que persiga una
finalidad social; d) que se realice dentro del trmino municipal.
a) La ejecucin de la actividad municipalizada corresponde al ente
local, directamente a travs de funcionarios que designe, de los
rganos que acuerde establecer, o mediante empresa privada o
mixta, en cuya gestin deber participar directamente. Esto
significa que no cabe municipalizacin a travs de concesin,
arrendamiento o de entes autnomos ligados al municipio por
otro tipo de contrato.
b) La calidad econmica del servicio, es otra de sus
caractersticas. La ley espaola citada, establece que deber
ser de naturaleza mercantil, industrial, extractiva, forestal o
agrcola. De aqu se desprende, que los servicios gratuitos y
los de autoridad se hallan excluidos de la municipalizacin.
c) La finalidad de la municipalizacin es de ndole social. Persigue
que la gratuidad o el abaratamiento de productos o
prestaciones en bien de la colectividad. Si es cierto que los
servicios municipalizados tienen carcter econmico y, por
tanto, son remunerativos, este elemento no implica que tiendan
necesariamente al lucro como propsito esencial. La ley citada
exige que los servicios sean de primera necesidad o utilidad
pblica, con lo que define su finalidad social
d) Los servicios municipalizados deben prestarse dentro de la
jurisdiccin de la entidad local, puesto que se hallan destinados
a los vecinos. Una mayor extensin de tales servicios requiere
su provincializacin o regionalizacin que rebasa el mbito de lo
estrictamente local.

14

Natalio Muratti, Municipalizacin de los servicios pblicos. Buenos Aires, 1928, pg. 51

LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADES: Ley N 27972

INTRODUCCIN
Sin duda la descentralizacin es un proceso permanente que tiene
como objetivo el desarrollo integral del pas. El territorio de la
Repblica se divide en Regiones, Departamentos, Provincias y
Distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de
manera descentralizada y desconcentrada. Las Municipalidades
Provinciales y Distritales y Las Delegadas conforme a ley, son rganos
de gobierno local. Tiene autonoma poltica, econmica y
administrativa, en los asuntos de su competencia.
La Ley 27972 Ley Orgnica de Municipalidades cimienta la estructura,
organizacin y funciones especficas de los gobiernos locales. La Ley
objeto de publicacin en su artculo 26 introduce un interesante
aporte en materia de administracin municipal, al precisar que sta
se fundamenta en una estructura gerencial sustentndose en
principios de programacin, direccin, ejecucin, supervisin, control
concurrente y posterior. Se rige por los principios de legalidad,
economa,
transparencia,
simplicidad,
eficacia,
eficiencia,
participacin y seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley N
27444- Ley del Procedimiento Administrativo General. Dicha situacin
es perfectamente compatible con el proceso de modernizacin del
Estado.
El ordenamiento jurdico de las municipalidades est constituido por
las normas emitidas por los rganos de gobierno y administracin
municipal, de acuerdo al ordenamiento jurdico nacional. Las normas
y disposiciones municipales se rigen por los principios de
exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificacin administrativa,
sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho
administrativo. Ninguna autoridad puede avocarse a conocer o
normas las materias que la presente ley orgnica establece como
competencia exclusiva de las municipalidades.
Normas Municipales
a)
ORDENANZAS.- Mediante ordenanzas se crean, modifican,
suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y
contribuciones, dentro de los lmites establecidos por ley. Las
ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las municipalidades de su
circunscripcin para su vigencia.
Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la
materia de su competencia, son las normas de carcter general de
mayor jerarqua en la estructura normativa municipal, por medio de
las cuales se aprueba la organizacin interna, la regulacin,
administracin y supervisin de los servicios pblicos y las materias
en las que la municipalidad tiene competencia normativa.
b) ACUERDOS.- Los acuerdos son decisiones, que toma el concejo,
referidas a asuntos especficos de inters pblico, vecinal o
institucional, que expresan la voluntad del rgano de gobierno para

practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma

institucional.
c) DECRETO DE ALCALDA.- Los decretos de alcalda establecen
normas reglamentarias y de aplicacin de las ordenanzas, sancionan
los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente
administracin municipal y resuelven o regulan asuntos de orden
general y de inters para el vecindario, que no sean de competencia
del concejo municipal.
d)
RESOLUCIONES DE ALCALDA.-Las resoluciones de alcalda
aprueban y resuelven los asuntos de carcter administrativo.
Que, de otro lado la Ley N 27972 dentro del subcaptulo de los
procedimientos administrativos precisa que la va administrativa se
agota con la decisin que adopte el alcalde, con excepcin de los
asuntos tributarios y la reconsideracin de acuerdos que el 20% de
los miembros hbiles del concejo puedan solicitar dentro del tercero
da de adoptado el acuerdo. Agotada la va administrativa proceden
las siguientes acciones:
a) Accin de inconstitucionalidad.- ante el Tribunal Constitucional
contra las ordenanzas municipales que contravengan la Constitucin.
b) Accin Popular.- ante el Poder Judicial contra los decretos de
alcalda que aprueben normas reglamentarias y/o aplicacin de las
ordenanzas o resuelvan cualquier asunto de carcter general en
contravencin de las normas vigentes.
c)
Accin contencioso-administrativa.- contra los acuerdos del
concejo municipal y las resoluciones que resuelve asuntos de carcter
administrativo.
Adems que de conformidad con el Art. 200 inc. 2 de la Constitucin
Poltica del Estado y la Ley 23506 la accin de amparo, que procede
contra el hecho u omisin, por parte de cualquier autoridad,
funcionario o persona, que vulnera o amenaza a los dems derechos
reconocidos por la Constitucin.
Finalmente, es oportuno citar al tratadista Argentino Alcides Greca,
quien afirma que el Derecho Municipal es al Derecho Pblico lo que la
familia y la propiedad son a las instituciones del Derecho Privado.
Agregando que el Derecho Municipal es la piedra angular de todo el
Derecho Pblico y que encontraremos en el Derecho Municipal un
aporte administrativo, referente al servicio pblico, que es comn con
la organizacin administrativa del Estado, an cuando tiene
caractersticas propias en el caso del Municipio. El tratadista Espaol
Carlos Enrique Ruz del Castillo, seala que existe una vida local
natural, una realidad local que reclama un rgimen jurdico y un
rgimen de servicios para realizar el inters local; y que esa vida local
est caracterizada por la expansin de las relaciones de vecindad.
PRECISIONES
EN
LA
NUEVA
LEY
ORGNICA
DE
MUNICIPALIDADES
La Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades Pub. el 27 de mayo
del 2003 en el Diario Oficial El Peruano, que sustituye integralmente
el rgimen legal de las municipalidades establecido a travs de la Ley
N 23853, promulgada el 28 de mayo de 1984 presenta los siguientes

aspectos que conviene destacar: el ttulo preliminar, rganos de los

gobiernos locales,"atribuciones del concejo municipal y rentas municipales, entre otros. A continuacin una breve explicacin de los
aspectos ms importantes de la referida legislacin.
En la Ley N 23853, antecedente inmediato de la norma en
comentario, no exista un ttulo preliminar que estableciese
lineamientos generales y programticos que informen sobre la
interpretacin y aplicacin de la norma, y que simbolicen su espritu y
esencia.
A diferencia de la precitada ley, la norma en comentario s lo prev y
lo hace de la siguiente manera:
Primero, los gobiernos locales definidos como aquellas entidades
bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos
de participacin vecinal en los asuntos pblicos, promueven el
desarrolla local con personera jurdica de derecho pblico.
Segundo, la autonoma, consagrada en la Constitucin vigente, es de
ndole econmica, poltica y administrativa en los asuntos de su
competencia y radica en la facultad de ejercer actos de gobierno,
administrativos y de la administracin.
Tercero, origen de las municipalidades en s. Las comunas provinciales
y distritales se originan en la respectiva demarcacin territorial,
aprobada por el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo. Las
comunas de centro poblado son creadas por ordenanza municipal
provincial. Adems, sus principales autoridades emanan de su
voluntad popular.
Cuarto, la finalidad es representar al vecindario, promover la
adecuada prestacin de los servicios pblicos locales, y el desarrollo
integral, sostenible y armnico de su circunscripcin.
Quinto, Estado democrtico, descentralizado y desconcentrado. Estos
tres aspectos, segn la norma, cimientan la estructura, organizacin y
funciones especficas de los gobiernos locales. En el merco del
proceso de descentralizacin y conforme al criterio de subsidiariedad,
el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer
la competencia o funcin. Por consiguiente, el gobierno nacional no
debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms
eficientemente por los gobiernos regionales y stos, a su vez, no
deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos
locales.
Sexto, promocin del desarrollo econmico local. Los gobiernos
locales promueven el crecimiento econmico local, con incidencia en
las PYME.
Stimo, relaciones entre los gobiernos nacionales y regionales, y
local. Deben ser de coordinacin y de cooperacin. Tambin se debe
evitar la duplicidad y superposicin de funciones, ya que debe
prevalecer el inters pblico.
En el ttulo preliminar, adems destacan como octavo y noveno
aportes respectivamente la aplicacin de leyes generales y polticas,
as como planes nacionales y la planeacin local, como un proceso
integral,
permanente
y
participativo,
articulando
a
las
municipalidades con sus vecinos.

Dcimo, promocin del desarrollo integral. Es un proceso permanente

e integral llevado a cabo por los gobiernos locales para viabilizar el
crecimiento econmico, justicia social y la sostenibilidad ambiental.
El objeto de esta ley consiste en establecer normas sobre la creacin,
origen, naturaleza, autonoma, organizacin, finalidad, tipos,
competencias,
clasificacin
y
rgimen
econmico
de
las
municipalidades, as como tambin sobre la relacin entre ellas y las
dems organizaciones del Estado y las privadas, mecanismos de
participacin ciudadana y regmenes especiales.
rganos de gobiernos
Se tiene el concejo municipal, formado por el alcalde y los regidores,
que ejerce funciones normativas y fiscalizadoras; la alcalda, que es el
rgano ejecutivo del gobierno local y por ello el alcalde es el
representante legal de la municipalidad y su mxima autoridad
administrativa; rganos de coordinacin, como el consejo de coordinacin local provincial, consejo de coordinacin local distrital y
junta de delegados vecinales.
La administracin municipal, adems, est integrada por los
funcionarios y servidores pblicos, empleados y obreros. Su
organizacin corresponde a cada municipio, de acuerdo con sus
propias necesidades.
En su calidad de rgano municipal que desempea funciones
normativas y fiscalizadoras, la norma analizada establece con toda
minuciosidad una serie de atribuciones. Entre las ms importantes
figura: aprobar el rgimen de organizacin interior y funcionamiento;
aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los
acuerdos; crear, modificar, suprimir o exonera, de contribuciones,
tasas, arbitrios, licencias y derechos, conforme a ley; y aprobar
concesiones y cualquier forma de inversin privada, entre otros
aspectos.
Administracin
La norma introduce un interesante aporte en materia de
administracin municipal, al sealar que sta se sustenta en una
estructura gerencial. Dicha situacin es perfectamente compatible
con el proceso de modernizacin del Estado. Tal estructura implica
que la administracin pblica municipal se sustente en los siguientes
principios; programacin, direccin, ejecucin, supervisin, control
concurrente y control posterior.
Se indica tambin que la referida estructura se rige por principios de
legalidad, economa, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia,
participacin y seguridad ciudadana, as como por los contenidos de
la Ley N 27444
Con estos lineamientos, la estructura orgnica administrativa de las
municipalidades debe contar con mnimo irreductible, la gerencia
municipal, rgano de auditora interna, procuradura pblica
municipal, oficina de asesora jurdica y oficina de planeamiento y
presupuesto. Los dems rganos de lnea, apoyo y asesora se
establecen conforme lo determina cada gobierno local.
Ordenamiento Jurdico Municipal

El ordenamiento jurdico municipal est formado por las normas que

emiten los rganos de gobierno y administracin, de acuerdo con el
ordenamiento jurdico nacional. De tal modo, los concejos municipales
ejercen sus funciones de gobierno mediante la aprobacin de
ordenanzas y acuerdos. Los asuntos administrativos concernientes a
cu organizacin interna los resuelven a travs de resoluciones de
concejo.
El alcalde, a su turno, ejerce las funciones ejecutivas de gobierno
sealadas en la presente ley mediante decretos de alcalda. Por
resoluciones de la alcalda, despacha los asuntos administrativos a su
cargo. Por su parte, las gerencias resuelven los aspectos
administrativos a su cargo por intermedio de resoluciones y
directivas.
Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en
las materias de su competencia, son las normas de carcter general
de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal. Mediante
ellas se aprueba la organizacin interna, regulacin, administracin y
supervisin de los servicios pblicos y materias en que la
municipalidad tiene competencia normativa. As tambin, crean
modifican, suprimen o exoneran arbitrios, tasas, licencias, derechos y
contribuciones dentro de los lmites establecidos por ley.
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las
municipalidades
distritales
deben
ser
ratificadas
por
las
municipalidades provinciales de su circunscripcin para su vigencia.
Los acuerdos son decisiones tomadas por el concejo, referidas a
asuntos especficos de inters pblico, vecinal o institucional, que
expresan la voluntad del rgano de gobierno para practicar un
determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional.
Los decretos de alcalda establecen normas reglamentarias y de
aplicacin de las ordenanzas. Sancionan los procedimientos
necesarios para la correcta y eficiente administracin municipal y
resuelven o regulan asuntos de orden general y de inters para el
vecindario que no sean de competencia del concejo municipal.
Las resoluciones de alcalda, de acuerdo con la norma bajo anlisis,
aprueban y resuelven los asuntos de carcter administrativo.
La capacidad sancionadora de las municipalidades parte de la
premisa fundamental de que las normas municipales son de carcter
obligatorio. Al ser as, su incumplimiento acarrea como consecuencia
jurdica una sancin administrativa.
En este orden de ideas, tal capacidad sancionadora se debe traducir
en un ordenado y sistematizado rgimen de sanciones
administrativas por infraccin de sus disposiciones, el cual debe ser
aprobado mediante ordenanza estableciendo las escalas de multas en
funcin de la gravedad de la falta, as como la imposicin de
sanciones no pecuniarias.
La autoridad municipal puede aplicar bsicamente las siguientes
sanciones: multa, suspensin de autorizaciones o licencias, clausura,
decomiso, retencin de productos y mobiliario; retiro de elementos
antirreglamentarios; paralizacin de obras; demolicin; internamiento
de vehculos; e inmovilizacin de productos.

La norma precisa que la autoridad municipal no puede aplicar multas

sucesivas por la misma infraccin, ni por falta de pago de una multa
ni por sumas mayores o menores que las previstas en la escala
aprobada.
CONCESIONES Y PRESTACIONES
La Ley Orgnica de Municipalidades establece que los servicios
pblicos locales pueden ser: de gestin directa (prestacin a cargo de
la propia municipalidad) y de gestin indirecta (prestacin a cargo de
terceros, conforme a ley). En toda medida destinada a la prestacin
de servicios deber asegurarse el equilibrio presupuestario de la
municipalidad.
Se fija que los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a
personas jurdicas, nacionales o extranjeras para la ejecucin y
explotacin de obras de infraestructura o de servicios pblicos
locales, conforme a ley. Agrega la norma que la concesin puede
autorizar el reembolso de la inversin mediante los rendimientos de la
obra o el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
generados, segn sea el caso.
Las decisiones de concesin de nuevos proyectos, obras y servicios
pblicos existentes o por crear son adoptadas por acuerdo municipal
en sesin de concejo y se definen por mayora simple. Las comunas
pueden celebrar convenios de asesora y de apoyo para el
financiamiento con las instituciones nacionales de promocin a la
inversin, conforme a ley.
Con respecto a las contrataciones y adquisiciones locales, stas se
sujetan a la ley de la materia. Debe darse preferencia a las empresas
calificadas constituidas en su jurisdiccin.
En cuanto a la actividad empresarial municipal, se establece que las
empresas municipales son creadas por ley a iniciativa de los
gobiernos locales. Dichas empresas adoptan cualquiera de las
modalidades previstas por la legislacin que regula la actividad
empresarial y su objeto es la prestacin de servicios pblicos
municipales.
Es conveniente precisar que el patrimonio municipal est formado por
los bienes, rentas y derechos de cada municipalidad, que se
administran de forma autnoma.
La norma precisa que son bienes de las municipalidades los
siguientes: los bienes muebles e inmuebles de uso pblico destinados
a servicios pblicos locales; edificios municipales y sus instalaciones;
y, los caudales, acciones, bonos, participaciones sociales, derechos o
cualquier otro bien que represente valores cuantificables
econmicamente; terrenos eriazos, abandonados y ribereos que le
transfiera
el Gobierno
nacional;
aportes
provenientes
de
habilitaciones urbanas, etc.
Los actos de disposicin se efectan por acuerdo del concejo
municipal, mientras que cualquier transferencia de propiedad o
concesin sobre bienes municipales se hace por medio de subasta
pblica.

Respecto a las rentas municipales, se consideran tales los tributos

creados por ley a su favor; contribuciones, tasas, arbitrios, licencias,
multas y derechos creados por su concejo municipal, los que
constituyen sus ingresos propios; recursos asignados del Fondo de
Compensacin
Municipal;
asignaciones
y
transferencias
presupustales del gobierno nacional; recursos asignados por
concepto de canon y renta de aduana, conforme a ley.
De igual modo, las asignaciones y transferencias especficas
establecidas en la Ley Anual de Presupuesto para atender los
servicios descentralizados de su jurisdiccin; recursos provenientes
de sus operaciones de endeudamiento, concertadas con cargo a su
patrimonio propio; y con aval o garanta del Estado y la aprobacin
del MEF cuando se trate de endeudamientos externos, conforme a
ley; recursos derivados de la concesin de sus bienes inmuebles y
nuevos proyectos, obras o servicios entregados en concesin; el
ntegro do los recursos provenientes de la privatizacin de sus
empresas municipales; y otros.
Competencias
Las municipalidades (tomando en cuenta su condicin de comuna
provincial o distrital) asumen las competencias y ejercen sus
funciones especficas en las siguientes materias bsicas: organizacin
del espacio fsico, uso del suelo, zonificacin, catastro urbano y rural,
habilitacin urbana, saneamiento fsico legal de asentamientos
humanos,
acondicionamiento
territorial,
renovacin
urbana,
infraestructura urbana o rural bsica, vialidad, patrimonio histrico,
cultural y paisajstico.
Dentro de esta competencia tenemos: conceder licencias de
construccin, remodelacin o demolicin de inmuebles y declaratorias
de fbrica; autorizaciones para la apertura de establecimientos
comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo
con la zonificacin; y, otorgar habilitaciones urbanas. Esta ltima
competencia, de acuerdo con esta nueva ley, corresponder a las
municipalidades distritales.
Del alcalde: Atribuciones
Las ms importantes atribuciones del alcalde, en su calidad de rgano
ejecutivo municipal y mxima autoridad administrativa, son las
siguientes:
Ejecutar acuerdos del concejo municipal
Promulgar las ordenanzas y disponer su publicacin
Dictar decretos y resoluciones de alcalda, con sujecin a las leyes
y ordenanzas,
Proponer al concejo municipal la creacin, modificacin, supresin,
o exoneracin de contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y
licencias; y, con acuerdo del concejo municipal, solicitar al Poder
Legislativo la creacin de los impuestos que considere necesarios.
Celebrar matrimonios civiles de los vecinos, de acuerdo con las
normas del Cdigo Civil.
Cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio
del Serenazgo y la Polica Nacional.


Delegar sus atribuciones polticas en un regidor hbil y las
administrativas en el gerente municipal.
Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el
ejercicio de sus funciones.

Presidir las comisiones provinciales de formalizacin de la

propiedad informal.
Resolver en ltima instancia administrativa los asuntos de su
competencia de acuerdo con el TUPA de la municipalidad.

Proponer al concejo municipal espacios de concertacin y

participacin vecinal.
Derechos y remuneracin
A percibir una renta mediante una remuneracin mensual fijada por
acuerdo de concejo.
Desempear su cargo con dedicacin exclusiva.
La remuneracin se fija discrecionalmente y debe estar acorde con
la real y tangible capacidad econmica del gobierno local.
Vacancia y suspensin
Muerte
Asuncin de otro cargo electivo
Enfermedad o impedimento fsico permanente
Sentencia judicial emitida en ltima instancia por delito doloso
Nepotismo
Contratar con la municipalidad
Reemplazos:
Vacancia o ausencia del alcalde: el reemplazo le corresponde al
teniente alcalde.

Vacancia o ausencia del teniente alcalde: el reemplazo le

corresponde al regidor hbil que sigue en su propia lista electoral.
Vacancia o ausencia de los regidores: el reemplazo le corresponde
a los suplentes, de acuerdo con la precedencia establecida por su
propia lista electoral.
Dems Responsabilidades

Uso de la propiedad en armona con el bien comn.

Corresponde a las municipalidades provinciales y distritales dentro del
territorio de su jurisdiccin velar por l uso de la propiedad inmueble
en armona con el bien comn. As, se hace alusin a temas relativos
a zonificacin, obras inmobiliarias, conservacin de zonas
monumentales, licencia de construccin (que requerir de un
certificado de conformidad expedido por el Cuerpo General de
Bomberos Voluntarios p el Comit de Defensa Civil) y finalmente se
regula el tema de las expropiaciones, que acordar el concejo
municipal respectivo.
Derechos de participacin y control vecinal. Se dedica ttulo
a los derechos de participacin y control vecinal. Ello establece que
los vecinos de una circunscripcin municipal intervienen en forma
individual o colectiva en la gestin administrativa y de gobierno
municipal a travs de mecanismos de participacin vecinal y de
ejercicio de derechos polticos.

Conflictos de las municipalidades. Los conflictos de

competencia que surjan entre las municipalidades, sean stas

provinciales o distritales, y entre ellas y los gobiernos regionales o con

organismos del gobierno nacional con rango constitucional, son
resueltos por el Tribunal Constitucional, con arreglo a su ley orgnica.
Los dems conflictos son resueltos en la va judicial.

Regmenes municipales especiales. De acuerdo con esta

norma, los regmenes municipales especiales se aplican en las
siguientes comunas, en atencin a sus caractersticas particulares.
Primero, municipalidades de centros poblados: creadas por ordenanza
provincial, no deben estar dentro de rea urbana. Sus concejos
municipales estn integrados por un alcalde y cinco regidores.
Segundo, municipalidades fronterizas: que funcionan en las provincias
o distritos limtrofes con un pas vecino. Pueden celebrar convenios y
protocolos de integracin entre s y son sus similares nacionales.
Tercero, municipios ubicados en zonas rurales: ubicados en capitales
de provincias o distritos cuya poblacin urbana no supere el 50% de
su poblacin total. Su misin es promover el desarrollo rural
sostenible; y, cuarto, la municipalidad metropolitana: tiene su sede en
la capital de la Repblica. Ejerce jurisdiccin exclusiva sobre la
provincia de Lima ( y sus respectivos distritos) en materias
municipales y regionales
Transparencia fiscal y portales electrnicos
Para generar una mayor confianza de la ciudadana en el accionar del
Estado, as como tambin con el objetivo de alcanzar un manejo
eficiente de los recursos pblicos, la norma prev la sujecin de los
gobiernos locales a las disposiciones en materia de transparencia y
sostenibilidad fiscal.
Disposiciones Complementarias
La norma en comentario aprueba 25 disposiciones complementaras,
de las cuales son covenientes resaltar muy brevemente las
siguientes:
Asignacin gradual de competencias.
Tributos municipales reclamados por ms de una jurisdiccin.
Se reputar vlido el pago a la municipalidad a la que corresponda
el predio segn Registro Pblicos.
Acogimiento sin multas ni otras sanciones a la Ley N 27157.
Emergencia administrativa o financiera
Decretos de urgencia cuando la gestin financiera y presupuestaria
de los gobiernos locales comprometa gravemente la estabilidad
macroeconmica del pas.

Derogatoria expresa de la Ley N 23853, Ley Orgnica de

Municipalidades.
Reflexin final
La Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, es una norma
impulsora del proceso de descentralizacin que vive el pas. Se trata
ciertamente de una disposicin legal que va de la mano con la
modernizacin del Estado y que prev innovaciones que
correctamente aplicadas por agentes que intervienen en la gestin
municipal contribuirn a una mayor eficiencia en la prestacin de los
servicios locales.
Como aportes fundamentales resultan importantes destacar:

 La reasignacin de competencias municipales a la luz del proceso

de descentralizacin antes descrito. Ello busca evitaras! la
superposicin de dichas competencias, pues genera una evidente
inseguridad jurdica.
La figura de las municipalidades fronterizas y rurales.
Una regulacin ms detallada de la participacin vecinal.
Un ttulo preliminar que sienta las bases y propsitos de la norma.
La obligacin de utilizar herramientas de Internet para fines de
transparencia en la gestin.
El dejar en manos de las municipalidades provinciales la regulacin
de otorgamiento de licencias de construccin, respetando as la
autonoma municipal.
RGIMEN TRIBUTARIO Y MUNICIPALIDADES
Con la vigencia de la Ley N 27972, nueva Ley Orgnica de
Municipalidades (LOM), se introducen cambios de materia de
tributacin que se deben destacar. A continuacin un breve
comentario de los principales aspectos.
Primero, se remite el sistema tributario de las municipalidades al
Cdigo Tributario y leyes especiales. As, el primer prrafo del artculo
70 de la nueva LOM remite la regulacin del sistema tributario
municipal al Cdigo Tributario y a la ley especial (esto es, la Ley de
Tributacin Municipal - Decreto Legislativo N 776).
A nuestro parecer, esa renuncia a regular el rgimen de los tributos
municipales es adecuada, toda vez que mediante ley orgnica se
legislan temas como la estructura y el funcionamiento de las
entidades del Estado previstas en la Constitucin, y no materia
tributaria.
Al respecto, debe tenerse presente que es la Constitucin la que
establece aquellas materias que deben ser objeto de regulacin
mediante ley orgnica, y la tributacin no es una de ellas.
Segundo, se otorga a los gobiernos locales facultad para celebrar
convenios de estabilidad tributaria. Esta disposicin est regulada en
el ltimo prrafo del artculo 40 de Ja nueva LOM, que permite la
estabilizacin de tributos municipales.
Sobre-particular, debe tenerse en cuenta que la norma no precisa que
esa facultad se limite a contribuciones y tasas, sino que, por el
contrario, al referirse a "tributos municipales" deja abierta la
posibilidad de incluir los impuestos recaudados por las
municipalidades en los convenios de estabilidad.
Si bien es cierto, adems, que esa funcin facilita el fomento por los
gobiernos locales de la inversin privada en su respectiva
circunscripcin (mediante la garanta a los inversionista de que el
rgimen tributario municipal vigente a la fecha de suscripcin del
convenio no se alterar durante el plazo de ste), esto podra resultar
perjudicial si no es correctamente utilizada.
No debe olvidarse que las contribuciones y las tasas son tributos
vinculados, cuyo cobro responde a la ejecucin de obras pblicas,
actividades estatales o la prestacin de un servicio pblico, y que su
pago permite cubrir los costos de esas obras, actividades o servicios.

En consecuencia, consideramos necesaria una pronta regulacin de

esa atribucin, con el fin de establecer los lineamientos que las casi
dos mil municipalidades existentes en el pas deben seguir, as como
determinar los requisitos a cumplir por los inversionistas, la autoridad
competente de su aprobacin y el plazo de duracin del mismo.
Tercer, ratificacin por las municipalidades provinciales de las
ordenanzas emitidas por las municipalidades distritales. El artculo 40
de la nueva LOM mantiene como requisito, para la vigencia de las
ordenanzas que en materia tributaria expidan las municipalidades
distritales, la necesidad de su previa ratificacin por la municipalidad
provincial respectiva.
Esto nos parece positivo, ya que la prctica demostr las bondades de
ese mecanismo de control. El propio Tribunal Constitucional (TC)
estableci que esta metodologa coadyuva a los objetivos de una
poltica tributaria integral y uniforme acorde con el principio de
igualdad que consagra el artculo 74 de la Constitucin (sentencia
que resuelve el Expediente N 007-2001-AI/TC, publicada el 1 de
febrero de 2003).
Cuarto, suprimen la facultad de las municipalidades provinciales
para resolver los recursos administrativos interpuestos contra
resoluciones emitidas por las municipalidades distritales.
La norma en comentario no contiene una disposicin similar al
artculo 96 de la antigua LOM, que dispona que contra las
resoluciones emitidas por el alcalde distrital, antes de recurrirse al
tribunal fiscal, deba agotarse el recurso jerrquico correspondiente
ante el alcalde provincial respectivo.
Esta omisin determina que, en aplicacin de las normas generales
del Cdigo Tributario, sea el tribunal fiscal quien en adelante deba
resolver en segunda y ltima instancia administrativa las apelaciones
presentadas contra las resoluciones emitidas por la municipalidad
distrital.
En nuestra opinin, debi mantenerse a las municipalidades
provinciales como instancia previa la tribunal fiscal, ya que esta
facultad, junto con la ratificacin de las ordenanzas distritales,
coadyuvaba a uniformar el ejercicio de la potestad tributaria de los
gobiernos locales.
Quinto, Se faculta a las municipalidades a suscribir convenios con la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT).
Adems de las facultades que la Ley de Tributacin Municipal confiere
a los gobiernos locales respecto a la celebracin de convenios de
colaboracin, la nueva LOM prev en su artculo 70 a facultad de
suscribir convenios con la administracin tributaria para optimizar la
fiscalizacin y la recaudacin de tributos, tasas, arbitrios, licencias y
derechos.
Consideramos que esa facultad resulta positiva en la medida en que
su ejercicio ayudar (a travs de la transmisin de conocimientos de
la Sunat a los gobiernos locales) a mejor ejercicio de la, potestad
tributaria municipal.
Breve anlisis y crtica de la

Ley Orgnica de Municipalidades

Ley No 27972
Alcances Generales:
En primer lugar debe tenerse en cuenta que la autgrafa de la
Ley No 27972 enviada al Poder Ejecutivo fue regresada al Legislativo
con 34 observaciones respecto a una serie de temas tratados en el
proyecto, planteando como primera observacin: claridad en la
formulacin de asignacin de competencias de las municipalidades,
modelos de participacin ciudadana, creacin de empresas
municipales, presupuesto y rgimen tributario, entre otros.
La Comisin Dictaminadora del Congreso acogi algunas
observaciones, pero su estrategia era continuar con su proyecto
original, tanto es as que despus de muchos consensos se lograron
los votos necesarios para su aprobacin por el Pleno del Congreso el 7
de mayo del 2003.
Definicin de algunos trminos dificultosos en la Ley Orgnica
de Municipalidades:
ARTCULO
V.ESTADO
DEMOCRTICO,
DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO
La estructura, organizacin y funciones especficas de
los gobiernos locales se cimientan en una visin de
Estado democrtico, unitario, descentralizado y
desconcentrado, con la finalidad de lograr el
desarrollo sostenible del pas.
En el marco del proceso de descentralizacin y
conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno
ms cercano a la poblacin es el ms idneo para
ejercer la competencia o funcin; por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que
pueden ser cumplidas ms eficientemente por los
gobiernos regionales, y stos, a su vez, no deben
hacer aquello que puede ser ejecutado por los
gobiernos locales.
Descentralizacin: Para que una administracin pueda
decirse que est descentralizada es preciso que sus entes no estn
sometidos, en el ejercicio de sus competencias propias, a un control
de rganos superiores, pudiendo estar sujetos a un control de la
legalidad. Ello significa que, en definitiva, es necesario la existencia
de centros administrativos regionales que tengan plena autonoma
respecto de la administracin central del Estado.
La descentralizacin puede ser definida como la adjudicacin
de competencias administrativas a sujetos pblicos singulares,
pudiendo adems formularse las siguientes caractersticas:
1. Consiste en una serie de atribuciones y competencias del
poder central entre varios responsables que se consideran
los ms idneos para el ejercicio y funciones de las
mismas. En la descentralizacin existe un reparto entre los
distintos sujetos pblicos, del poder estatal, es decir, una
transferencia
de poderes
de decisin
desde
la
Administracin Central a otras entidades pblicas.

2.

El poder, objeto del reparto es de naturaleza

administrativa, ello significa que la descentralizacin
nicamente alcanza a competencias administrativas, mas
no a poderes constitucionales, legislativos o judiciales.
3. Finalmente,
la
descentralizacin
supone
una
personificacin de derecho pblica distinta de la
conformacin en su conjunto la Administracin del Estado,
es decir, la existencia de personas pblicas con
competencias y funciones propias, distintas de la
Administracin Central del Estado, Esta es una nota
esencial, pues en otro caso toda distribucin de
competencias
quedara
reducida
a
una
simple
desconcentracin.
Se puede distinguir dos clases de descentralizacin:
a) Una de carcter institucional, que se cumple a travs
de entidades de base funcional (como los Organismos
Autnomos del Estado), tambin de entidades de base
corporativas (como los Profesionales) y que normalmente
representan
una
descentralizacin
funcional
por
actividades o cometidos pblicos.
b) Otra de carcter territorial, que se articula mediante
entidades
de
Administracin
Pblica
Regional
(Regionalizacin)
y
la
de
Gobiernos
Locales
(Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros
Poblados)
Desconcentracin: Es una tcnica de descongestin y se le
reconoce como una variante de la centralizacin, como una
centralizacin imperfecta o descentralizacin meramente burocrtica,
puesto que representa nicamente el reconocimiento de
competencias decisorias a entidades no centrales, pero encuadradas
en la lnea jerrquica de la organizacin, y por lo tanto,
centralizados por el poder jerrquico del rgano estatal.
Hay desconcentracin cuando la Ley o el Reglamento de
Organizaciones y Funciones (ROF) de un rgano o entidad pblica (Ej.
El Ministerio de Educacin) confiere regular y permanentemente
atribuciones a rganos dependientes de l mismo (Ej. Direcciones
Regionales de Educacin, para la administracin del servicio
educativo en una determinada jurisdiccin geogrfica). El rgano
desconcentrado no tiene personera jurdica independiente, ni mucho
menos patrimonio y presupuestos pblicos propios y est
jerrquicamente subordinado y dependiente de las autoridades
superiores del organismo o entidad estatal a la que pertenece.
En definitiva, la desconcentracin no significa otra cosa que
una tcnica de descongestin de los rganos centrales o superiores
de una organizacin, a fin de corregir las disfunciones generadas por
una excesiva centralizacin, permitiendo que determinados asuntos o
actividades sean resueltos por entidades regionales o locales ms
cercanos e inmediatos los problemas y necesidades de los usuarios.
Podemos citar algunas caractersticas de la desconcentracin:

1. Una administracin est desconcentrada cuando en ella

existen varias entidades administrativas que, aunque
vinculadas entre s por razn de jerarqua, tienen
atribuida, cada una de ellas, competencia de decisin
propia. El grado de desconcentracin de la administracin
estar en funcin de la menor o mayor amplitud de las
competencias asignadas a los rganos no centrales,
regionales o locales de la estructura administrativa.
2. La finalidad institucional de la desconcentracin radica en
corregir las disfunciones de la centralizacin, evitando una
excesiva acumulacin de competencias en las entidades
superiores de la Administracin Central. De este modo, las
ventajas que pueden atribursele son las de descongestin
de las entidades del gobierno central, acercamiento de la
administracin a los usuarios y el favorecimiento de la
iniciativa y responsabilidad de los rganos inferiores o
intermedios.
3. La desconcentracin es un principio que se da en el seno
de una misma persona jurdica (distinguindose as
formalmente de la descentralizacin)
ARTCULO 9.- ATRIBUCIONES DEL CONCEJO
MUNICIPAL
Corresponde al concejo municipal:
[] 9. Crear, modificar, suprimir o exonerar de
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos, conforme a ley. []
El legislador falta a la dogmtica jurdica y al conocimiento
adecuado de los Tributos, porque el inciso 9 de este artculo,
norma la contribucin, tasa, arbitrios, licencias y derechos
como si fueran homlogos o semejantes. Lo correcto es que el
trmino genrico tributo comprende, de acuerdo a la Norma II
del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario vigente, lo
siguiente:
1. Impuestos: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina
una contraprestacin directa a favor del contribuyente por
parte del Estado.
2. Contribucin: Es el tributo cuya obligacin tiene como
hecho generador beneficios derivados de la realizacin de
obras pblicas o de actividades estatales.
3. Tasa: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho
generador la prestacin efectiva por el Estado de un
servicio pblico individualizado por el contribuyente. Las
tasas se pueden dividir a su vez en:
a) Arbitrios: Son tasas que se pagan por la prestacin
o mantenimiento de un servicio pblico.
b) Derechos: Son tasas que se paga por la prestacin
de un servicio administrativos pblico o el uso o
aprovechamiento de bienes pblicos.

c) Licencias: Son tasa que gravan la obtencin de

autorizaciones especficas para la realizacin de
actividades de provecho particular sujetas a control o
fiscalizacin.
LAS NORMAS MUNICIPALES
ARTCULO
38.ORDENAMIENTO
JURDICO
MUNICIPAL
ARTCULO 39.- NORMAS MUNICIPALES
ARTCULO 40.- ORDENANZAS
ARTCULO 41.- ACUERDOS
ARTCULO 42.- DECRETOS DE ALCALDA
ARTCULO 43.- RESOLUCIONES DE ALCALDA
ARTCULO 44.- PUBLICIDAD DE LAS NORMAS
MUNICIPALES
ARTCULO 45.- DISPOSICIONES DE INTERS
PARTICULAR
Debemos tener en cuenta que una norma es una regla de
carcter objetiva y positiva. Es un precepto. As tenemos que:
1. Las Ordenanzas: son normas generales
de mayor
jerarqua en la estructura orgnica municipal, por medio de
las cuales se aprueba la organizacin interna, la
regulacin, administracin y supervisin de los servicios
pblicos y las materias en las que la municipalidad tiene
competencia normativa. En la actual Ley Orgnica de
Municipalidades, a diferencia de la anterior se crean,
modifican, suprimen o exoneran los tributos municipales
dentro de los lmites establecidos por la ley, a travs de
Ordenanzas.
El rango, naturaleza y alcances de las Ordenanzas se
encuentra determinado en la Constitucin de 1993,
otorgndole rango de ley.
Por qu las Ordenanzas ocupan un escalafn jerrquico
superior en nuestro ordenamiento? El rango que ocupan no
es por voluntad antojadiza, sino porque, sin olvidar los
presupuestos doctrinarios, las Ordenanzas Municipales
mantienen un equilibrio con las otras normas de rango
legal, y de esta forma cumplen una autorregulacin
independiente.
Asimismo las Ordenanzas (ordinance, local law o
reglamento, o su equivalente en otros pases) que dicta el
Municipio revisten la caracterstica propia de ley municipal.
Con un fin ilustrativo diremos que el Municipio es la ciudad
principal que se gobierna por sus propias leyes. La facultad
de Derecho no es exclusivamente del Estado. La tienen
tambin ciertas colectividades jurdicamente organizadas
que actan como Administracin Pblica y, concretamente,
los Municipios.

2. Los Acuerdos de Concejo son decisiones especficas del

concejo sobre cualquier asunto de inters pblico, vecinal
o institucional
3. Decretos de Alcalda, son normas reglamentarias y de
aplicacin
de
las
Ordenanzas,
sancionan
los
procedimientos necesarios para la correcta y eficiente
administracin municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de inters para el vecindario, que no sean
de competencia del concejo municipal.
4. Resoluciones de alcalda, son las que aprueban y
resuelven los asuntos de carcter administrativos, como
nombramientos de servidores pblicos municipales previo
concurso obligatorio de acuerdo a ley, contratos de
personal, sanciones
previo
proceso administrativo
disciplinario de acuerdo a ley y ceses de personal, tambin
de acuerdo a ley.
Los Acuerdos de Concejo antes que normas jurdicas, son ms
bien actos de gobierno, porque carecen de la racionalidad abstracta y
genrica que toda norma contiene, ms all del rgano que las
formula.
La Ordenanza Municipal como norma se re remonta a la poca
colonial, el hecho cierto es que a partir de la vigencia de la
Constitucin de 1979, este modesto y casi olvidado dispositivo pas a
adquirir mayor significacin hasta arribar a lo que la doctrina actual
viene en llamar normas con rango de ley.
La prueba de que estamos ms all de una disquisicin
terica lo acredita su incorporacin al derecho positivo cuando al
crearse -merced a lo dispuesto por inciso 1) del artculo 298- la
accin de inconstitucionalidad como garanta de control de la
constitucionalidad, se determin que esta proceda contra las leyes,
, y ordenanzas municipales. Aunque explcitamente no se seale
a la Ordenanza Municipal como una norma con rango de ley, resulta
fcil inferir tal condicin, pues es equiparada a la ley, por lo menos en
cuanto al mecanismo de declarar su eventual inconstitucionalidad
por la jurisdiccin constitucional.
Pero la Carta Magna de 1993 ha dado el paso definitivo al
explicar lo que en la anterior Constitucin era todava implcito: Las
Ordenanzas Municipales tienen rango de ley, como reza el inciso 4)
del artculo 200.
Crtica:
ARTCULO 9.- ATRIBUCIONES DEL CONCEJO
MUNICIPAL.
Corresponde al concejo municipal:
[] 22. Autorizar y atender los pedidos de
informacin de los regidores. []
Hace poco ms de un ao sali una noticia en los diversos
peridicos de Lima, que ms de un centenar de alcaldes y regidores
llegaron hasta la sede del Tribunal Constitucional para presentar en
conjunto una demanda de inconstitucionalidad para el citado inciso.

Las autoridades municipales demandan la inconstitucionalidad

de la mencionada norma al considerar que atenta contra el derecho
de los regidores, y no solo de ellos sino de todos los peruanos, de
acceder a la informacin de forma rpida y efectiva.
Segn sealan, y estamos en total acuerdo, la nueva ley
dispone que el concejo municipal en pleno, integrado por 3el alcalde
y la totalidad de regidores, autorice a cada regidor cada vez que
requiera informacin para ejecutar una accin fiscalizadora. Ello
impedir a los regidores ejercer su funcin de manera gil debido a
que estn obligados a solicitar la reunin del concejo cada vez que
ejerzan su labor fiscalizadora.
Esto se expresa claramente, teniendo en cuenta que las
sesiones ordinarias de concejo se producen no ms de cuatro veces
al mes y las sesiones extraordinarias deben ser convocadas por el
alcalde o a solicitud de la tercera parte del nmero legal de los
regidores,
La demanda suscrita por Isaas Vsquez, alcalde de Sullana,
fue entregada al Presidente del Tribunal Constitucional, Javier Alva
Orlandini. A la reunin asistieron tambin representantes de los
Concejos de Vir, Tarapoto, Huancayo, Acar y Hunuco.
Respecto al Derecho de Informacin, es conveniente tener en
cuenta lo siguiente:
- De acuerdo al Art. 2 inciso 20 de la Constitucin Poltica del
Per, [] TODA persona tiene derecho a formular peticiones,
individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad
competente, la que est obligada a darle interesado una
respuesta tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo
responsabilidad.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional
slo pueden ejercer individualmente el derecho de peticin.
- Debe tenerse en cuenta lo que dispone la Ley No 27806, Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, la cual
tiene la finalidad de promover la transparencia de los actos
del Estado y regular el derecho fundamental del acceso a la
informacin consagrada en el numeral 5 del Art. 2 de la
Constitucin Poltica del Per.
Para efectos de esta ley debe entenderse por entidades de la
Administracin Pblica a las sealadas en el artculo I del
Ttulo Preliminar de la Ley No 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General. Los Gobiernos Locales estn
comprendidos en el numeral 5 del mencionado artculo.
Despus de analizar estos argumentos es claro que pretender
que el Concejo Municipal autorice y atienda los pedidos de
informacin de los regidores para efectos de fiscalizacin, es una
atribucin inconstitucional del Concejo Municipal.
Debe tenerse en cuenta, ya para finalizar, que si esta ley
otorga a los regidores atribucin para declarar la vacancia del cargo
de Alcalde, cuando se renen en sesin de Concejo; entonces no es
correcto que se le ponga trabas al regidor cuando solicita informacin

que le permita desempear adecuadamente la funcin de

fiscalizacin de la gestin municipal.
ARTCULO 12.- RGIMEN DE DIETAS.
Los regidores desempean su cargo a tiempo parcial
y tienen derecho del primer trimestre del primer ao
de gestin. El acuerdo que las fija ser publicado
obligatoriamente bajo responsabilidad.
El monto de las dietas es fijado discrecionalmente de
acuerdo a la real y tangible capacidad econmica del
gobierno
local,
previas
las
constataciones
presupuestarias del caso. No pueden otorgarse ms
de cuatro dietas mensuales a cada regidor. Las
dietas se pagan por asistencia efectiva
a las
sesiones.
El alcalde no tiene derecho. El primer regidor u otro
que asuma las funciones ejecutivas del alcalde por
suspensin de este, siempre que esta se extienda
por un periodo mayor a un mes, tendr derecho a
percibir la remuneracin del alcalde suspendido, va
encargatura de cargo, sin derecho a dieta mientras
perciba la remuneracin del suspendido.
Sobre el monto de dietas, la relacin costo beneficio y la
verdad de que los municipios ms pobres son los que ms gastan en
pagar a sus regidores. En el anlisis y comentario que hace el
Instituto Peruano de Administracin Municipal (IPAM), en publicacin
que aparece en El Comercio de fecha 6 de julio del 2003.
Al respecto veamos lo que sostiene sobre estos cuatro
emblemticos problemas:
1. Es hora de revisar las dietas de los regidores y su
conformacin.
Alrededor de 30 millones de nuevos soles gasta al ao la
ciudad de Lima para pagar las dietas de 439 regidores,
cuyas funciones principales son fiscalizar y legislar.
Sin embargo, por el diseo de las asambleas de concejales
- el alcalde las preside y tiene mayora absoluta - no
pueden fiscalizar como deben. En cuanto a legislacin, en
lo que va del ao se ha aprobado alrededor de 470 normas
municipales en su gran mayora de carcter tributario o
de menor trascendencia -, pero se ha gastado casi 15
millones de nuevos soles en pagar a los regidores. Es decir,
cada norma ha costado en promedio unos 30 mil soles.
Tambin llama la atencin el nmero elevado de regidores:
439 para fiscalizar 1300 millones de nuevos soles. El
Congreso al que quiere emular el sistema de concejales
tiene 120 miembros y controla el uso de ms de 35 mil
millones de nuevos soles.
En el aspecto poltico y democrtico, casi la totalidad de los
regidores no desarrolla su representatividad frente a sus
vecinos. Cuntos conocen a los concejales de su comuna?

Por todas estas consideraciones de eficiencias, eficacia,

economa y representatividad democrtica, se hace
necesario que el Estado y la sociedad civil evalen el actual
sistema de regidores y dicten las pautas para su
modificacin. Necesita ser modernizado con urgencia.
Para el director del Instituto Peruano de Administracin
Municipal (IPAM), Marco Tulio Gutirrez, el cuerpo de
regidores no cumple plenamente con los objetivos de
fiscalizar y legislar, porque la estructura municipal tiene un
defecto de diseo.
No pueden fiscalizar plenamente asegura porque, de
acuerdo con la Ley Orgnica de Elecciones, la mayora
absoluta (la mitad ms uno) del nmero total de los
regidores pertenece al mismo grupo poltico del alcalde y,
desde esa perspectiva, la fiscalizacin es muy difcil que
venga de los propios partidarios. Adems, agrega
Gutirrez, no es posible que el fiscalizado en este caso el
alcalde presida el ente que debe fiscalizarlo.
El director del IPAM explica que la actual estructura de los
gobiernos municipales fue diseada de manera similar a la
relacin de equilibrio de poderes que existe entre el
Ejecutivo y el Legislativo, con la diferencia sustancial de
que en este ltimo poder la mayora simple no est
determinada necesariamente por el partido del Presidente.
De esta manera, es muy difcil fiscalizar la labor del alcalde
teniendo como fiscalizadores a sus mismos partidarios.
Como reza el dicho: Otorongo no come otorongo
2. Los municipios ms pobres son los que ms gastan
en pagos a regidores.
Las municipalidades distritales de la Provincia de Lima con
mayores necesidades y menos recursos son los que ms
gastan en pagar a sus regidores. Mientras que en
Miraflores, Surco y San Isidro representan entre el 1% y
1,8% del presupuesto, para San Juan de Lurigancho, Rmac,
San Bartolo y Carabayllo pueden llegar a superar el 8% del
total de sus recursos.
Cuadro comparativo de algunas municipalidades de Lima:
Municipalida
d

San Isidro
Surco
San Bartolo

No
Regidores

Costo
anual de
dietas

Total de
recursos
gastados
el 2002
(en soles)

937 440

11

1 497 672

120 000

86 956
055
81 329
982
1 466 269

% del
presupu
esto
destinad
oa
dietas
1,08
1,84
8,18

Lima (Mtp.

39

4 352 400

Miraflores

669 600

Carabayllo

11

818 400

3.

434 831
856
64 871
688
12 435
360

1,00
1,03
6,58

Sueldos de algunos alcaldes son una verdadera

cachetada a la pobreza.
Aunque cumplen una funcin ejecutiva, trabajan ms de
doce horas diarias y son los responsables de las
municipalidades, los alcaldes tampoco perciben ingresos
congruentes con los fondos de las comunas. Por ejemplo el
alcalde Luis Castaeda gana 14 200 nuevos soles, pero
maneja un presupuesto de ms de 434 millones de soles,
mientras que sus colegas de Miraflores, Surco y La Molina
ganan ms, manejndose recursos menores.
Segn la Ley Orgnica de Municipalidades, las dietas de los
regidores y los sueldos de los alcaldes deben fijarse en
relacin con la capacidad econmica del gobierno local; es
decir, debera existir una proporcin entre recursos y
egresos
Esta nueva Ley Orgnica dista mucho de ser democrtica en
la composicin y reparto del poder poltico del partido o grupo al que
pertenece el alcalde. Una minora fiscalizadora no es garanta de
correcta administracin edil.
ARTCULO 70.- SISTEMA TRIBUTARIO MUNICIPAL.
El sistema tributario de las municipalidades, se rige por
la ley especial y el Cdigo Tributario en la parte
pertinente.
Las municipalidades pueden suscribir convenios con la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
(SUNAT), orientados a optimizar la fiscalizacin y
recaudacin de sus tributos, tasas, arbitrios, licencias y
derechos.
La legislacin municipal, en algunos aspectos, se ha visto
imperiosamente alejada de los lineamientos que permitan una
mejora en el proceso de descentralizacin y autonoma econmica
de las municipalidades.
Creemos que en una prxima e inminente Reforma
Constitucional al igual que en una verdadera Reforma Tributaria debe
permitirse a los gobiernos locales la atribucin de crear impuestos
locales de acuerdo a los distintos tipos de municipalidades; asimismo,
debe otorgrseles participacin en la recaudacin del Impuesto
General de Ventas (IGV), del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y
del Impuesto a la Renta, de manera que se fortalezca la
descentralizacin de la administracin tributaria local y no seguir con
el centralismo agobiante de Lima que asfixia a los gobiernos locales
de provincias, de reas rurales y de fronteras.