Está en la página 1de 40

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CENTRO

DEL PER
ESCUELA DE POSGRADO
UNIDAD DE POSGRADO DE LA FACULTAD DE CONTABILIDAD

PROYECTO DE TESIS
LA CONCIENCIA MUNICIPAL Y SU EFECTO
PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS
RECOMENDACIONES VINCULADAS AL INFORME
LARGO DE AUDITORIA EN LOS CONSEJOS
DISTRITALES DE LA PROVINCIA DE HUANCAYO
PRESENTADO POR:
Patricia Luca, Villarroel Schwartz

PARA OPTAR EL GRADO ACADEMICO DE


MAGISTER ENCONTABILIDAD
MENCION: GESTION Y CONTROL GUBERNAMENTAL
HUANCAYO PER
2014
1

1.1

PLANTEAMIENTO DEL ESTUDIO


El rea del conocimiento en la cual se efectuara la investigacin corresponde al
campo de la auditora y la sub rea est vinculada a la Auditora Gubernamental. El
tema elegido es la aplicacin efectiva de las recomendaciones en el Memorndum de
Control Interno vinculadas al informe largo, realizadas por los auditores a travs del
Informe largo.
El inicio de la investigacin se gener porque mi persona viene trabajando en el
mbito de Municipalidades y de Educacin, asignada a la Contralora General de la
Repblica sede Jess Mara - Lima y dentro de otros aspectos que tuve a bien
considerar para la eleccin del tema estn:
Materiales escritos

(Si existen)

Experiencias individuales

(Si la tengo)

Observacin de hechos

(Es una prctica en mi centro de

trabajo)
Charla con amigos.

(Se dio)

Obviamente mi persona respondi positivamente las preguntas entre las que estn:
Es de inters mi tema?

(Por su puesto)

Genera intriga?

(Por su puesto)

Qu motiva hacer la investigacin?

(Solucionar problemas endmicos de la


administracin pblica)

Hay informacin sobre ella?

(Abundante en mi institucin)

Dnde puedo encontrar informacin?

(En los distritos de Huancayo y base de


datos de la C.G.R)

Quiero lograr algo novedoso o nuevo?

(Por su puesto)

Los gobiernos locales tienen un gran reto en el desarrollo local, orientado a generar
calidad de vida a travs de un crecimiento econmico sostenible en el largo plazo, en
un marco de gobernabilidad y respeto al estado de derecho. Una buena gestin

municipal debe facilitar la cooperacin eficiente entre los diferentes niveles de


gobierno y los diferentes actores locales.
Se afirma que la problemtica en la gestin de los consejos distritales del Per, radica
en que los alcaldes no tienen la suficiente formacin acadmica que les permita
gestionar con xito sus comunas y esta realidad desde luego se observa y es pattica
en el caso de los consejos distritales de la provincia de Huancayo.
Segn los resultados de un estudio, revela que en trminos relativos, se puede
establecer que el 20.85% de los alcaldes distritales del pas tienen la profesin
docente. Entre los profesionales, quienes tienen ttulo pedaggico (o similar) ocupan
el primer lugar como titulares de los gobiernos locales distritales. Hay ingenieros,
economistas, mdicos, abogados, contadores pero que en muchos de los casos nunca
tuvieron experiencias similares o no tuvieron una capacitacin en temas de gestin
municipal.
El mal endmico de las municipalidades radica en el hecho que los titulares a falta de
una capacitacin no le dan importancia a las acciones y actividades de control que
exige la Contralora General de la Repblica, las que finalmente desencadena en
acciones de revocatoria que traen consigo atraso y prdida de recursos a los distritos
postergando su desarrollo.
En ste sentido el objeto de investigacin quedo definido a travs del anlisis
efectuado sobre el diagnstico, pronstico y control al pronstico de un problema
municipal que tiene caractersticas endmicas y que requiere pronta solucin. Por
tanto, el planteamiento del problema parte de la identificacin y descripcin del
principal sntoma que se observa y que son relevantes en la situacin, relacionndolas
con las principales causas que lo producen.
1.1.1

FUNDAMENTACION DEL PROBLEMA


Diagnstico:
La situacin sintomtica se describe as: Los Consejos Distritales de la
provincia de Huancayo, como resultado de un anlisis efectuado al Informe
3

Largo

de

Auditora,

exponen

un

marcado

incumplimientos

las

recomendaciones y al memorndum de Control Interno que derivan de


auditoras a los Estados Financieros y Presupuestarios, en comparacin a lo
que sucede en el Consejo Provincial de Huancayo. Para el ao analizado, la
mayora de los titulares o alcaldes no han dispuesto medidas efectivas para
acatar las recomendaciones que derivan de los informes de auditoras por
parte de los O.C.I, Contralora General de la Repblica o Sociedades
Auditoras externas (SOA). Por otro lado, inexplicablemente los funcionarios
pblicos responsables de las reas funcionales (personal, contabilidad,
presupuesto, abastecimiento y tesorera), a pesar de estar informados no
ejecutan

mayormente acciones de cumplimiento, en ocasiones indican la

falta de recursos lo cual no permite ejecutar acciones de cumplimiento de


control interno.
Pronstico:
En el caso de los Consejos Distritales de la provincia de Huancayo, se
encuentra que el peligroso incumplimiento de las recomendaciones y del
memorndum de Control Interno contenidas en el informe largo que derivan
de auditoras a los Estados Financieros y Presupuestarios, determinado por:
la falta de medidas correctivas del titular, funcionarios pblicos y falta de
recursos entre otros, puede llevar a que se determine responsabilidades
administrativas o civiles que podra perjudicar su carrera y/o gestin con el
riesgo extremo de ser procesados en el fuero penal.
Control al Pronstico:
El control al pronstico de la situacin creada por el peligroso
incumplimiento de las recomendaciones y al memorndum de Control
Interno inmersas en el informe largo que derivan de auditoras a los Estados
Financieros y Presupuestarios, con el riesgo extremo de ser procesados en el
fuero penal, determinar la necesidad de: tomar conciencia acerca de
subsanar las debilidades del control interno por parte del alcalde y dems
funcionarios; asimismo, ejecutar estrictamente las recomendaciones que se
dan en el informe largo.

1.1.2

FORMULACION DEL PROBLEMA


Cul es el factor que induce al cumplimiento de las recomendaciones del Informe largo,
derivada de la realizacin de auditoras a los Estados Financieros y Presupuestarios en los
Consejos Distritales de la provincia de Huancayo?
PROBLEMAS ESPECIFICOS
a) Por qu no se concientiza al titular y dems funcionarios pblicos responsables de las
reas administrativas

para que dispongan

medidas y hagan

efectiva

las

recomendaciones y subsanen las debilidades del sistema de control interno expresados


en el Informe Largo de auditoria?
b) Por qu no se sealan mecanismos para que los funcionarios responsables de las reas
funcionales cumplan de manera vinculante las recomendaciones que expresa el
Informe Largo de auditoria?
c) Por qu no se realiza el seguimiento para el cumplimiento de las acciones de control
interno?
La delimitacin en cuanto a

espacio, tiempo y universo es la siguiente. La

investigacin se desarrollar en el departamento de Junn, provincia de Huancayo y


distritos de la misma provincia. El tiempo que demorar su ejecucin es de
aproximadamente Febrero Agosto del 2014; y el universo estar conformado por
todos los consejos distritales del departamento y la poblacin corresponde a los 28
distritos de la provincia de Huancayo.
Las limitaciones del trabajo se presentarn al momento de realizar las encuestas a los
titulares y funcionarios de las reas administrativas de los Consejos distritales. La
limitante se da porque ninguna autoridad acepta que su gestin es psima y es
probable que las encuestas arrojen puntos en favor de la gestin del alcalde; sin
embargo para exponer los resultados finales necesariamente las encuestas estarn
dirigidas a la poblacin del distrito examinado.

En opinin de los contadores que tienen una relacin de dependencia de trabajo


directo con las municipalidades y de los contadores que desarrollan su trabajo de
manera externa en los municipios, manifiestan que las cuentas y gestin de los
municipios distritales est compuesta por una serie de problemas en las reas de
tesorera, presupuesto, personal y contabilidad. Por estos motivos considero que los
resultados a los que arribe la investigacin sern de importancia para los 28 distritos
de la provincia de Huancayo y sus conclusiones y/o recomendaciones tambin
sernvlidas para los 1,818 municipios distritales del Per.
La naturaleza de la investigacin seala que su alcance estar direccionado solamente
al anlisis del incumplimiento en la ejecucin de las recomendaciones y debilidades
del control interno que derivan de una auditora a los estados financieros y
presupuestarios de los Consejos distritales.
1.1.3

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION
OBJETIVO GENERAL
Cumplir las

recomendaciones

del Informe largo, derivada de la realizacin de

auditoras a los Estados Financieros y Presupuestarios en los Consejos Distritales de


la provincia de Huancayo.
OBJETIVOS ESPECFICOS
A. Concientizar al titular y dems funcionarios pblicos responsables de las reas
administrativas

para que dispongan

medidas

hagan

efectiva

las

recomendaciones y subsanen las debilidades del sistema de control interno


expresados en el Informe Largo de auditora.
B. Establecer mecanismos para que los funcionarios responsables de las reas
funcionales cumplan de manera vinculante las recomendaciones que

expresa

el Informe Largo de auditoria


C. Especificar medidas para el cumplimiento del control interno, sin necesidad de
contar con mayores recursos financieros.
1.1.4

JUSTIFICACIN E IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACION


JUSTIFICACIN TEORICA:
6

La Constitucin Poltica del Per, as como posteriores leyes orgnicas dan a las
municipalidades funciones promotoras del desarrollo local, que institucionalizan y
gestionan con autonoma los intereses propios de la colectividad, adems de las de
promocin adecuada, prestacin de los servicios pblicos locales y el desarrollo
integral, sostenible y armnico. En el marco del proceso de descentralizacin y
conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno ms cercano a la poblacin es el
ms idneo para ejercer la competencia o funcin; en este marco, los gobiernos
locales deben cumplir con mayor eficiencia las funciones que vienen desarrollando
las instituciones nacionales en las distintas jurisdicciones locales.
Por tanto, la investigacin propuesta busca describir y explicar los fenmenos que
se dan alrededor de las acciones de control dirigidas a las instituciones pblicas y
cmo a partir del modelo municipal que se da en el Per normado a travs de la
Constitucin Poltica del Per, ley orgnica de municipalidades (N27972), Ley del
Sistema Nacional de Contabilidad (N 28708) y Ley del Sistema Nacional de
Control (N 27785) se puede hacer realidad sta investigacin de carcter
aplicativo, asimismo es importante porque permitir al investigador enriquecer el
marco doctrinario de las acciones post auditoria en los organismos gubernamentales
y especialmente el manejo racional de los recursos.
JUSTIFICACIN METODOLGICA:
La obtencin de resultados finales ser el producto del diseo de instrumentos de
recoleccin de datos diseados para la naturaleza del tema principal. La
justificacin metodolgica se dar en la medida que el equipo de investigadores
haga suyo los instrumentos y tcnicas utilizadas para encontrar evidencia y probar la
hiptesis de trabajo. Las herramientas metodolgicas a utilizar se dan en un 90%
para la obtencin de datos primarios y 10% para la recoleccin de datos
secundarios.
JUSTIFICACIN PRCTICA:

De acuerdo con los objetivos trazados, se encontrar soluciones


concretas

al

problema

de

incumplimiento

en

levantar

las

debilidades del control interno por parte de las autoridades


responsables de la gestin municipal. Este problema a pesar de
7

ser cotidiano, pero encontrar una solucin nos dar una utilidad
prctica a la sociedad que resolver el gran problema endmico
del sector municipal del Per.

1.2 MARCO TEORICO CONCEPTUAL


1.2.1

ANTECEDENTES DEL ESTUDIO


Los antecedentes de la investigacin se dan a conocer a travs de los
siguientes:
En virtud de la Resolucin de Contralora N 309-2011-CG, del 28 de
octubre de 2011, se actualizaron los trminos y sustituido aspectos de las
NAGU,

efectos

de

actualizarlas.

Respecto

al

seguimiento

de

recomendaciones de auditoras anteriores la NAGU 4.60, numeral 4 dice:


Para efecto del seguimiento, las recomendaciones se reportaran de acuerdo
con las disposiciones dictadas por la Contralora General de la Republica
sobre estados de implementacin y verificacin de las mismas. " (Tuesta,
2010, p. 454).

Con ello, se ha suprimido la disposicin que desarrollaba los estados de


implementacin

de

las

recomendaciones:

Pendiente,

En

Proceso

Implementada; y, en su lugar, se ha establecido que se reportarn de acuerdo


con los lineamientos que establezca el rgano Superior de Control.
Sobre la NAGU 4.40 Contenido del informe, en el numeral 5 de la estructura
del Informe, Comunicacin de Hallazgos, se ha suprimido el segundo prrafo
que estableca la inclusin en el Informe de un Anexo con la relacin del
personal al servicio de la entidad examinada, finalmente considerado en las
observaciones contenidas en el mismo, el citado anexo ha sido considerado
en el rubro de Anexos. " (Tuesta, 2010, p. 201).
8

En el numeral 7 de la citada NAGU, "Otros aspectos de importancia", se ha


agregado un literal f) que ampla su contenido a la indicacin de los informes que se hubieran emitido previamente a la etapa de ejecucin de la
auditora, de ser tal el caso.
Asimismo, se ha sustituido el segundo prrafo del numeral 4 del acpite II."Observaciones" por el siguiente texto:
La

mencionada opinin incluir, al trmino del desarrollo de cada

observacin,

la

identificacin

de

las

presuntas

responsabilidades

administrativas funcionales por la comisin de infracciones graves y muy


graves a que hubiera lugar, de acuerdo con lo establecido por el Ttulo II
Infracciones por responsabilidad administrativa funcional del Reglamento
de la Ley N 29622, con indicacin del artculo e inciso aplicable en cada
caso. Asimismo, se identificar separadamente la existencia de presuntas
infracciones leves, indicndose en este caso que las mismas corresponden ser
derivadas a los titulares de las entidades auditadas para su procesamiento y
sancin correspondiente.
Adems, se ha agregado un tercer prrafo, que establece como debe presentarse la responsabilidad administrativa funcional. Con ello, se sustituye la
expresin responsabilidad administrativa por la de responsabilidad
administrativa funcional,

actualizacin que

resulta necesaria porque la

vigente Ley N 27785 reconoce a la responsabilidad administrativa


funcional en lugar de la responsabilidad administrativa que contemplaba
la Ley N 26162.
Rios (2011) encontr lo siguiente: Asimismo, en concordancia con la Ley N
29622 se plantea la identificacin, por parte de la Comisin Auditora de
infracciones, muy graves, graves y leves. De otro lado, se ha sustituido el
cuarto prrafo del acpite IV.- "Recomendaciones" por el siguiente texto:
Tambin se incluir como recomendacin, cuando existiera mrito de
acuerdo a los hechos revelados en las observaciones, el procesamiento de las
9

presuntas responsabilidades administrativas que se hubiesen identificado en


el Informe, conforme a las disposiciones contenidas en la Ley N 29622, su
reglamento y la normativa que la Contralora General apruebe sobre la
materia, teniendo en cuenta las consideraciones siguientes:
a) De haberse identificado presuntas responsabilidades administrativas
funcionales por la comisin de infracciones graves y muy graves se
recomendar que el informe con los recaudos y evidencias documentales
correspondientes, sea de conocimiento del rgano Instructor de la
Contralora General de la Repblica a travs del nivel gerencial
competente, para fines del inicio del procedimiento sancionador;
debiendo sealarse ex- presamente la competencia legal exclusiva que al
respecto concierne al citado rgano Instructor y el impedimento
subsecuente de la entidad para disponer el deslinde de responsabilidad
por los mismos hechos, lo que deber ser puesto de conocimiento del
titular de la entidad auditada.
b) De haberse identificado presuntas responsabilidades administrativas
funcionales por la comisin de infracciones leves, se recomendar al
titular de la entidad auditada que disponga su procesamiento y la
aplicacin de las sanciones correspondientes, conforme al marco legal
aplicable.
Adicionalmente, se ha agregado tres prrafos al acpite V.- "Anexos",
que desarrollan los denominados Anexos Especficos, que resultarn
aplicables cuando se hubiera establecido observaciones que contengan la
identificacin de presuntas infracciones, muy graves, graves o leves, tal
como se presenta a continuacin: Anexos Especficos. Cuando se
hubiera establecido observaciones que contengan la identificacin de
presuntas infracciones graves o muy graves, se incluir como anexo del
Informe la relacin del personal al servicio de la entidad comprendido
en las mismas, debiendo indicarse por cada observacin:
Nombre y apellidos.
Documento de identidad.
10

Cargo(s) desempeado(s) y perodo(s) de gestin, vinculados a la


observacin.
Condicin y vigencia del vnculo laboral o contractual con la
entidad, cualquiera sea su naturaleza o rgimen legal aplicable.
ltimo domicilio personal, procesal u otro que se tuviera registrado
en la entidad.
Presunta infraccin grave o muy grave identificada por cada
persona, consignndose el respectivo artculo e inciso del Ttulo II
del Reglamento de la Ley N 29622 considerado aplicable, as como
la fecha de ocurrencia de los hechos observados, o de su inicio y fin,
en caso fueren de realizacin continuada.
Si se estableciera observaciones que contengan la identificacin de presuntas
infracciones leves, tambin se consignar, como anexo del Informe, la
relacin del personal incurso; indicndose igualmente en dicho caso, la
informacin respectiva sealada en el prrafo anterior. Asimismo, en tales
casos necesariamente se debern incluir como anexos las evidencias que
sustenten la identificacin de las presuntas infracciones graves o muy graves
y leves, respectivamente ordenadas de manera secuencial y concatenada por
cada observacin.
Con

las

modificaciones

anteriormente

expuestas,

se

adeca

las

Recomendaciones y los Anexos del Informe a la nueva realidad existente a


partir de la vigencia de la Ley N 29622 que clasifica las infracciones que
generan responsabilidad administrativa funcional en tres categoras: muy
graves y graves, cuyo procesamiento le corresponde a la Contralora General
de la Republica; e infracciones leves cuyo procesamiento le corresponde a la
entidad pblica auditada.

Finalmente, se ha precisado el contenido de la Sntesis Gerencial indicando


que es el resumen de los hechos contenidos en el Informe y de las
recomendaciones que se hubieran formulado, no debiendo revelarse in1

Contralora General de la Repblica (2004). Manual de auditoria gubernamental. Lima, Per: pg. 19.
11

formacin que pueda causar dao a la entidad, a su persona o al Sistema, u


obstaculizar las tareas de este ltimo. Se agrega que, dicha Sntesis, podr
publicarse en el portal web de la Contralora General de la Repblica, en
concordancia con el principio de publicidad regulado por el literal p) del
artculo 9 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General de la Repblica.
Sobre la capacitacin que es uno de los problemas que se da en los
gobiernos locales el Economista Samuel Torres Tello 2 dice: La capacitacin
es uno de los factores ms importantes para la mejora de la gestin municipal,
aspecto que se debe realizar de manera permanente. Segn estudio del Consejo
Nacional de Descentralizacin (CND), en la dcada del noventa, las actividades de
capacitacin hacia los gobiernos locales fueron asumidas por el Ministerio de la
Presidencia. En la actualidad estos servicios vienen siendo difundidos y ejecutados
por instituciones acadmicas y ONGs. Por ello para el sector pblico, la
capacitacin viene siendo asumida por el MEF, el MINDES, el CND, entre otros,
dentro del contexto de descentralizacin.

A continuacin analizaremos el

nivel de capacitacin existente en las

municipalidades de la muestra, a travs del nmero de eventos desarrollados en el


semestre; de igual modo, se evaluar en qu reas de la gestin municipal
requieren un mayor reforzamiento, buscando que ello est directamente
relacionado con las reas dbiles de la institucin.
Capacitacin Municipal:
*Eventos de Capacitacin organizados por las Municipalidades
Distrital en el Per
CUARTIL
%Acumulado de la
Valor (Nmero de
muestra**
eventos)
C1
25
1
C2
50
2
C3
75
4
MEDIA
3
*Datos para el I Semestre2013
** 24% de municipalidades no proporcionaron informacin
2

Torres Tello Samuel, Lecciones econmicas, Caracas- Venezuela 2009, pg 45


12

El anlisis de cuartiles tenemos que un 25% de municipios organiz hasta un


evento de capacitacin, mientras que un 50% de municipalidades organizaron a lo
mucho 2 seminarios durante el primer semestre del 2013.
Esta situacin muestra el bajo impulso de los municipios para la organizacin de
eventos de capacitacin lo que evidencia poco inters de las autoridades por
mejorar la calidad de los recursos humanos municipales, los servicios y en general
la gestin municipal.
Capacitacin Presupuestal
*Nmero de Eventos de Capacitacin Presupuestal
CUARTIL %Acumulado de la muestra**
Valor (nmero de
eventos)
C1
25
1
C2
50
2
C3
75
3
MEDIA
2
*I Semestre 2013
** 14% de municipalidades no proporcionaron informacin
Las instituciones que ms impulso vienen dando al tema de la capacitacin
municipal son el MEF, el MIMDES, el CND, entre otros.
Uno de los temas que ms se desarrolla a escala municipal, es el relacionado al
presupuesto, sin embargo la capacitacin es an insuficiente lo que se evidencia por
las constantes consultas recibidas por el rea de gobiernos locales de la DNPPMEF.
Tenemos que al I semestre del 2013, los empleados del 75% de municipalidades,
slo asistieron hasta 3 eventos de capacitacin presupuestal, aspecto preocupante
considerando la importancia que tiene el manejo presupuestal en la gestin
municipal y la necesidad que los responsables del proceso de planificacin y
presupuesto se actualicen de manera continua.
Capacitacin Recursos Humanos
*Trabajadores Capacitados / Total Empleados
13

CUARTIL
C1
C2
C3

% Acumulado de la muestra
25
50
75
MEDIA

Valor en %
6
25
77
54

*6% de municipalidades no proporcionaron informacin


En el cuadro observamos que durante el I Semestre 2013, el 50% de
municipalidades provinciales slo han capacitado al 25% de sus empleados, adems
tenemos que en promedio, las municipalidades han capacitado aun 54% de sus
empleados durante el citado periodo.3
Al consultar estas cifras, que consideramos bajas, los funcionarios respondieron que
la falta de capacitacin se debe: a) no cuentan con recursos para capacitacin, b)
falta de eventos de capacitacin, c) no saben quienes realizan eventos de
capacitacin, d) existen pocas instituciones acadmicas que manejan el tema de
gestin municipal, y otros.

El 55% de las municipalidades de la muestra, expresaron que el segundo tema es la


elaboracin y control de planes, lo cual les permitira cumplir con las exigencias del
marco normativo y a la necesidad que los gobiernos locales desarrollen acciones de
planeamiento. No cabe duda que la accin de planeamiento es fundamental en la
gestin de los gobiernos locales, por tanto, sta debe ser orientada y reforzada.
Otro tema no menos importante es la de capacitacin en el manejo del Sistema
Nacional de Inversin Pblica SNIP, instrumento de gestin de calidad que debe
ser difundido de manera integral, sin embargo, la mayor debilidad que registran los
gobiernos locales es en la formulacin de proyectos, lo que frena en muchos casos el
ingreso de los gobiernos locales al SNIP. El 39% de las municipalidades de la
muestra indicaron necesitar un reforzamiento para la formulacin de proyectos.
Tambin otro tema importante en la gestin de los gobiernos locales es el referido a
la administracin de rentas, observndose que el 39% de las municipalidades
entrevistadas indicaron requerir capacitacin en estrategias de recaudacin y
legislacin tributaria; en tal sentido consideramos que la inversin en gerencia de

Alfaro. L.J. (2012). Manual de gestin municipal. Lima, Per, pg 101.


14

rentas seria de alta rentabilidad para los gobiernos locales, ya que los efectos se
veran reflejados en mayores ingresos para las municipalidades.
El 35% de las municipalidades indicaron reforzar el tema referido a la gestin
municipal, el cual constituye un campo muy amplio dado que los gobiernos locales
orientan sus acciones a la atencin de los diversos sectores de la comuna. Es
importante por tanto, reforzar el tema de gestin orientado bsicamente a la gerencia
moderna. El proceso presupuestario, a pesar que la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico viene implementando una serie de acciones para su
reforzamiento, contina siendo una preocupacin y una necesidad para los
gobiernos locales; as lo evidencia el 30% de las municipalidades consultadas.
La Contralora General es el ente tcnico rector del Sistema Nacional de
Control, dotado de autonoma administrativa, funcional, econmica y
financiera, que tiene por misin dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia
el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y
transparencia de la gestin de las entidades, la promocin de valores y la
responsabilidad de los funcionarios y servidores pblicos, as como,
contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la
ciudadana para su adecuada participacin en el control social. No puede
ejercer atribuciones o funciones distintas a las establecidas en la
Constitucin Poltica, en esta Ley, las disposiciones reglamentarias y las
normas tcnicas especializadas que emita en uso de sus atribuciones.
La Contralora General de la Repblica del Per fue creada por Decreto
Supremo de fecha 26 de setiembre de 1929 en el gobierno del presidente
Augusto B. Legua, habindose publicado dicho Decreto Supremo en el
Diario Oficial El Peruano, el da mircoles 2 de octubre del ao indicado.
Don Ricardo Madueo y Rosas, Director General de Contabilidad del
Ministerio de Hacienda

, conjuntamente con un reducido equipo de

colaboradores de su entorno, y en vista de la urgencia de controlar


debidamente los gastos relativos al presupuesto, propuso al Ministro de
4

Madueo, R. (2010). Memorias de la hacienda pblica. Lima. Per 1985, pg 98.


15

Hacienda don M. G. Masas expedir por medio de Decreto Supremo con


cargo de dar cuenta al Congreso en la siguiente legislatura ordinaria, la
creacin de la Contralora General de la Repblica, siguiendo los moldes que
por entonces el economista norteamericano Edwin Walter Kemmerer se
encontraba proponiendo e implementando en pases como Bolivia, Chile,
Ecuador y Colombia.
Cinco meses despus, en febrero de 1930, el Congreso de la Repblica,
basndose en su mayor parte en el Decreto Supremo de 1929, aprob la Ley
correspondiente que fue promulgada el 28 de febrero por el Ejecutivo, con el
N 6784.
Segn el consagrado historiador de la Repblica, don Jorge Basadre
Grohman, 5 en el Per slo peruanos intervino en su establecimiento y
organizacin. Se quiso lograr con esta oficina la centralizacin en el
movimiento de las direcciones del Tesoro, Contabilidad y Crdito Pblico y
vigilar, adems, que no fueran contradas por los distintos departamentos de
la administracin estatal obligaciones por sumas mayores a los recursos
legalmente disponibles, ciendo los gastos a las cifras consignadas en el
presupuesto.
A los pocos meses de expedido el Decreto Supremo, el Congreso de la
Repblica dio la Ley N 6784, de fecha 28 de febrero de 1930, confirindole
nivel legal a la existencia de la Contralora General, disponiendo su
conformacin con las Direcciones del Tesoro, Contabilidad y del Crdito
Pblico del entonces Ministerio de Hacienda.
El texto de la ley, contena en un 95% lo dispuesto en el Decreto Supremo,
determinando las funciones bsicas de fiscalizacin preventiva del gasto
pblico, llevar la contabilidad de la Nacin, preparar la Cuenta General de la
Repblica e inspeccin a todas y cada una de las entidades del Estado.

Basadre. J. Lneamientos de poltica histrica, Lima. Per .(1980), Pg. 37


16

Al expedirse la Ley N 14816 (16.ENE.1964), en su artculo 67, se dio a la


Contralora

la

calidad

de

Organismo

autnomo

con

independencia

administrativa y funcional, autoridad superior de control presupuestario y


patrimonial del Sector Pblico Nacional, sin perjuicio de la mxima facultad
fiscalizadora del Congreso de la Repblica.
Adems, la Ley dispuso en su artculo 94 que la funcin de la fiscalizacin
previa sea slo de responsabilidad de las respectivas Oficinas de
Administracin de las entidades pblicas; igualmente que los expedientes sin
procesar por el Tribunal Mayor de Cuentas se remitieran a las entidades
correspondientes, de manera que slo aquellos en proceso continuaran
trabajando la Contralora a travs de su Oficina de Ejecucin de
Resoluciones.
1.2.2

ANTECEDENTES HISTRICOS
En 1920 se suspendi la eleccin de los cargos municipales. Se decidi que
el Ministerio de Gobierno, actualmente del Interior, nombrara a alcaldes y
regidores. Tuvieron que pasar cuarenta y tres aos para que en el primer
gobierno de Fernando Belande Terry (1963), se volviera a elegir
democrticamente a las autoridades locales. Posteriormente, durante el
gobierno militar (1968 1980), se retorn a la designacin de los alcaldes
por decisin de la autoridad poltica ("dedocracia").Al recuperarse la
democracia en 1980 se reinici la eleccin de alcaldes y regidores en el
segundo gobierno del Presidente Belande Terry, al igual que en 1963, los
gobiernos locales rurales tuvieron que pasar por tres etapas muy marcadas:
En la primera, la gestin en los concejos dependa estrictamente de las
haciendas hasta fines de la dcada del 60 del siglo XX; la prosperidad de los
terratenientes provena no slo del dominio que ejercan sobre la tierra y los
turnos de agua, sino tambin del control poltico que posean sobre los
gobiernos locales. Por eso, difcilmente los propietarios de las haciendas se
dejaban disputar el gobierno local. 6

INEI, (2011) , Diagnstico de la tecnologa a nivel municipal . Lima, Per 2010. Pg 112
17

La segunda etapa, entre 1970 y 1980 con la Reforma Agraria, comprendi un


vaco de poder local anteriormente ocupado por los hacendados, debido a la
restriccin que sufrieron elementales instituciones democrticas, tales como
el derecho a elegir al gobernante, al parlamento y a los Concejos
Municipales. Ayud ese vaci de poder el trnsito hacia la consolidacin de
una nueva estructura productiva en reemplazo de la hacienda.Durante esa
etapa, la reforma agraria fue creando nuevas condiciones que estimularon la
vida poltica en cooperativas agrarias y comunidades campesinas. Pero
durante este proceso el gobierno local en las reas rurales qued
relativamente rezagado en la dinmica poltica local. Alcaldes nombrados
desde Lima respondieron ms bien al manejo del gobierno central y
difcilmente se identificaban con las perspectivas y los problemas
campesinos y locales.
La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera eleccin de alcaldes y
regidores. Sin haciendas, el espacio poltico local fue otro, tal vez an muy
imperfecto, pero con un caudal electoral que brota del pueblo. Si bien se
abrieron mecanismos de participacin, la poblacin rural no encontr del
todo el nexo con el gobierno local.Fue con la Constitucin Poltica de 1979
que se dio un salto cualitativo respecto al tratamiento de las municipalidades
ya que, aparte de considerarlas como rganos de Gobierno Local con
autonoma econmica y administrativa, seal que la administracin
municipal se ejerce por los concejos municipales, que los alcaldes y
regidores son elegidos mediante sufragio directo de los vecinos, estableci
claramente las competencias municipales haciendo mencin de las rentas y
bienes municipales con la facultad de administrarlos, promovi la
participacin de los vecinos en eldesarrollo comunal y estableci un rgimen
especial para la ciudad capital de la repblica.
El ao 1981 se promulg la Ley Orgnica de Municipalidades Decreto
Legislativo N 051, desarrollando los mecanismos que la Constitucin de
1979 estableca; reafirm la autonoma econmica y administrativa en los
asuntos de su competencia motivando la descentralizacin y modernizacin.
18

Su vigencia fue breve y recibi muchas crticas por cuanto fortaleca la


administracin gerencial en desmedro de la institucin municipal como
gobierno local.
En 1984, se promulg una nueva Ley Orgnica de Municipalidades Ley N
23853 que fue objeto de numerosas modificaciones posteriores. Puso nfasis
en el aspecto poltico del municipio, en la capacidad gubernativa y en sus
peculiares intereses y atribuciones arremetiendo contra el centralismo del
Estado; permiti la participacin democrtica del pueblo no slo mediante la
eleccin de sus autoridades sino tambin mediante la institucionalizacin de
la participacin ciudadana.
El 27 de mayo del 2003 se public en el diario oficial El Peruano la nueva
Ley Orgnica de Municipalidades - 2797, producto de un largo proceso de
discusin que involucr ms activamente a una serie de instituciones y
algunos sectores pblicos y privados que a la mayora de Congresistas y
alcaldes del pas.
Tal situacin puso de manifiesto que las municipalidades y su accin en las
localidades son percibidas por sectores de la sociedad y del Estado como una
instancia esencial para la mejora en las condiciones de vida de los peruanos
y como un factor clave del fortalecimiento de un rgimen democrtico. A la
vez, esa desatencin de un importante sector del Congreso, hizo evidente,
dentro del proceso de descentralizacin del pas, cules eran a finales del
2002 las prioridades de los actores polticos, al concentrarse esencialmente
en el tema regional, desatendiendo el espacio local y, de ese modo,
descuidando a actores que a lo largo de las dos ltimas dcadas pugnaron por
avanzar en la descentralizacin.
La

ley

ha

sido

criticada

por

distintas

debilidades

que

contiene,

particularmente en lo que respecta a la ausencia de un modelo de


municipalidad a la que se aspira llegar como parte del proceso de
descentralizacin, as como por la diversidad de competencias poco
19

articuladas y particularmente concentradas en el mbito distrital, en


desmedro del provincial. Sin embargo, a pesar de ello, pone de manifiesto el
cierre de un ciclo caracterizado por una visin de lo municipal identificada
con la provisin de los servicios urbanos y el paso a la legitimacin, con
muchas falencias, de otra perspectiva caracterizada por el involucramiento
municipal en la promocin del desarrollo local (urbano y rural), a travs de
la planificacin, la gestin participativa y concertada, anunciando an
tmidamente la necesidad de considerar la diversidad municipal existente en
el pas.
Un grupo de organizaciones vinculadas a la gestin del desarrollo local,
promovi y desarroll el anlisis de la vigente Ley Orgnica de
Municipalidades con la finalidad de apoyar de mejor manera la gestin de
autoridades, funcionarios municipales y organizaciones sociales as como
aportar a la mejor aplicacin de la norma y su perfeccionamiento a partir de
la autonoma municipal, llevando a cabo un seminario taller en agosto del
2003

en

el

que

diversos

profesionales

autoridades

municipales

intercambiaron opiniones respecto a la ley, concluyendo en la necesidad de


enriquecer su contenido y suscitar su perfeccionamiento a partir de las
experiencias de aplicacin de la norma a la gestin municipal; las
conclusiones a las que llegaron y que se publicaron en el libro Ley Orgnica
de Municipalidades No. 27972, Sumillada, concordada y comentada,
publicada en septiembre de 2003, y que el tiempo ha demostrado su validez.
1.2.3

BASES TEORICAS
Sobre las funciones del rgano de control institucional se afirma lo siguiente: Son
funciones del OCI las siguientes:
a. Ejercer el control interno posterior a los actos y operaciones de la entidad sobre
la base de los lineamientos y cumplimiento del Plan Anual de Control a que se
refiere el artculo 7 de la Ley, as como el control externo a que se refiere el
artculo 8 de la Ley, por encargo de la Contralora General.

20

b. Efectuar auditoras a los estados financieros y presupuestarios de la entidad, as


como a la gestin de la misma, de conformidad con los lineamientos que emita
la Contralora General.
c. Ejecutar las labores de control a los actos y operaciones de la entidad que
disponga la Contralora General. Cuando estas labores de control sean
requeridas por el Titular de la entidad y tengan el carcter de no programadas,
su ejecucin se efectuar de conformidad con los lineamientos que emita la
Contralora General.
d. Ejercer el control preventivo en la entidad dentro del marco de lo establecido
en las disposiciones emitidas por la Contralora General, con el propsito de
contribuir a la mejora de la gestin, sin que ello comprometa el ejercicio del
control posterior.
e. Remitir los Informes resultantes de sus labores de control tanto a la Contralora
General como al Titular de la entidad y del sector, cuando corresponda,
conforme a las disposiciones sobre la materia.
f.

Actuar de oficio cuando en los actos y operaciones de la entidad se adviertan


indicios razonables de ilegalidad, de omisin o de incumplimiento, informando
al Titular de la entidad para que se adopten las medidas correctivas pertinentes.

g. Recibir y atender las denuncias que formulen los servidores, funcionarios


pblicos y ciudadana en general, sobre actos y operaciones de la entidad,
otorgndole el trmite que corresponda a su mrito, conforme a las
disposiciones emitidas sobre la materia.
h. Formular, ejecutar y evaluar el Plan Anual de Control aprobado por la
Contralora General, de acuerdo a los lineamientos y disposiciones emitidas
para el efecto.
i.

Efectuar el seguimiento de las medidas correctivas que implemente la entidad


como resultado de las labores de control, comprobando y calificando su
materializacin efectiva, conforme a las disposiciones de la materia.

j.

Apoyar a las Comisiones que designe la Contralora General para la ejecucin


de las labores de control en el mbito de la entidad. Asimismo, el Jefe del OCI
y el personal de dicho rgano colaborarn, por disposicin de la Contralora
General, en otras labores de control, por razones operativas o de especialidad.

21

k. Verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y normativa interna


aplicables a la entidad por parte de las unidades orgnicas y personal de sta.
l.

Formular y proponer a la entidad, el presupuesto anual del OCI para su


aprobacin correspondiente.

m. Cumplir diligente y oportunamente con los encargos y requerimientos que le


formule la Contralora General.
n. Cautelar que la publicidad de los Informes resultantes de sus acciones de
control se realice de conformidad con las disposiciones de la materia.
o. Cautelar que cualquier modificacin del Cuadro para Asignacin de Personal,
as como de la parte correspondiente del Reglamento de Organizacin y
Funciones, relativos al OCI se realice de conformidad con las disposiciones de
la materia.
p. Promover la capacitacin permanente del personal que conforma el OCI,
incluida la Jefatura, a travs de la Escuela Nacional de Control de la Contralora
General o de cualquier otra Institucin universitaria o de nivel superior con
reconocimiento oficial en temas vinculados con el control gubernamental, la
Administracin Pblica y aquellas materias afines a la gestin de las
organizaciones.
q. Mantener ordenados, custodiados y a disposicin de la Contralora General
durante diez (10) aos los informes de control, papeles de trabajo, denuncias
recibidas y los documentos relativos a la actividad funcional de los OCI, luego
de los cuales quedan sujetos a las normas de archivo vigentes para el sector
pblico. El Jefe del OCI adoptar las medidas pertinentes para la cautela y
custodia del acervo documental.7
En el sector gubernamental las obligaciones del Titular de la Entidad como
responsable de promover el control gubernamental a nivel institucional tienen las
siguientes obligaciones respecto del OCI:
a. Implantar e implementar una unidad orgnica denominada rgano de Control
Institucional.
b. Ubicar al OCI en el mayor nivel jerrquico de la estructura de la entidad.

C.G.R, (2004), Normas tcnicas de control interno para el sector pblico- Lima- Per.
22

c. Aprobar cuando corresponda y de acuerdo a las disposiciones vigentes, la


estructura orgnica propuesta por el Jefe del OCI en coordinacin con la
Contralora General, as como, con opinin de la Contralora General en caso
de variacin, de acuerdo a la normativa aplicable.
d. Adecuar las disposiciones referentes a las funciones del OCI previstas en el
Reglamento de Organizacin y Funciones de la entidad, a las disposiciones
contenidas en el presente Reglamento.
e. Aprobar la clasificacin y nmero de los cargos asignados al rgano de Control
Institucional, en coordinacin con la Contralora General, en caso de variacin,
de acuerdo a la normativa aplicable.
f.

Cautelar y garantizar la apropiada asignacin de los recursos humanos,


econmicos y logsticos necesarios para el cumplimiento de las funciones del
OCI. En el caso del personal, necesariamente se deber cumplir con el perfil
profesional elaborado por el Jefe del OCI.

g. Asegurar que el OCI cuente con presupuesto anual y capacidad operativa para
el cumplimiento de sus funciones.
h. Coberturar las plazas del Cuadro para Asignacin de Personal.
i.

Garantizar que los servidores y funcionarios de la entidad proporcionen la


informacin requerida por el OCI, en forma oportuna, para el cumplimiento de
sus funciones.

j.

Velar por que el OCI tenga la autonoma tcnica y funcional que le permita
cumplir sus funciones sin interferencias ni limitaciones.

k. Asegurar que el personal del OCI participe en eventos de capacitacin.


l.

Informar a la Contralora General los casos de fallecimiento o renuncia del Jefe


del OCI, cuando stos tengan dependencia laboral o contractual con la entidad,
a efectos de las acciones que correspondan.

Respecto al rol de los funcionarios estn los siguientes:

Identificar y valorar los riesgos que afectan el cumplimiento de la misin y el


logro de los objetivos institucionales. Realizar acciones preventivas para
reducir o eliminar riesgos potenciales.

Proponer y ejecutar acciones sistemticas de mejora de los procesos en base a


las acciones de control interno preventivo.
23

Aplicar las polticas de control interno, as como desarrollar las acciones que le
competen en el marco del plan de implementacin.

Monitorear la implementacin del control interno en sus respectivas gerencias.

Motivar e integrar al personal en torno a la prctica cotidiana del control interno


hacindoles ver su importancia para el desempeo institucional.

Estar informado sobre las polticas y pautas de control interno y comunicar


sobre las mismas para su aplicacin.

Sistematizar y preservar la informacin generada como consecuencia de la


implementacin del control interno.

Del mismo modo el rol de los servidores son los siguientes:

Identificar riesgos que puedan afectar el cumplimiento de la misin y el logro


de los objetivos especficos encargados.

Proponer iniciativas de solucin a los problemas identificados.

Implementar las recomendaciones relativas al control interno preventivo de


acuerdo a la funcin que cumple en la entidad.

Cumplir las tareas de control encomendadas en los plazos y con la calidad


solicitada.

Sistematizar la informacin producida en torno a la implementacin del control


interno.

Sobre las actividades de prevencin y monitoreo el Sistema de control Interno debe:


Llevar a cabo acciones de prevencin y monitoreo con el fin de asegurar la
consecucin de los objetivos del control interno.
Revisar y verificar los logros de las medidas de control interno implementadas,
as como de las recomendaciones formuladas por los rganos del Sistema
Nacional de Control en sus informes.
Ver que los rganos y personal de la administracin institucional efecten auto
evaluaciones para el mejor desarrollo del control interno e informen sobre
cualquier desviacin o deficiencia susceptible de correccin, obligndose a

24

cumplir con las disposiciones o recomendaciones que se formulen para la


mejora u optimizacin de sus labores. 8
Sobre orientaciones bsicas para el fortalecimiento del control interno en las
municipalidades, la C.G.R para el ao 2014 da a conocer una serie de sugerencias. La
parte central de dichas orientaciones seala que () en la ltima dcada, como
consecuencia del proceso de descentralizacin, el rol de los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales ha cobrado relevante importancia para las iniciativas de desarrollo
en el pas. A la par, pese a la crisis econmica reciente, la economa ha manifestado un
crecimiento econmico sostenido, con un PBI acumulado desde el 2008 al 2013 de
58.2% y un promedio anual de 5.2%.
En las economas municipales los recursos disponibles igualmente se vieron
incrementados significativamente. Un ejemplo de ello ha sido el crecimiento del Fondo
de Compensacin Municipal (FONCOMUN) en un 143% desde 1999 al 2013, el cual
representa la principal fuente de financiamiento de la mayora de municipalidades del
pas. Mucho ms notable ha sido lo ocurrido con el Canon Minero que, de un monto
distribuido del S/.110 937 mil nuevos soles en 1997, ha pasado a S/.5 152 632 mil
nuevos soles distribuidos en el 2013.
Este crecimiento de la economa municipal y de los gobiernos regionales - sin embargo,
no ha estado acompaado de una respuesta institucional acorde al nuevo contexto.
Algunas municipalidades an no han logrado adaptarse a las exigencias que implica una
nueva gerencia, no solo por los nuevos recursos de que disponen, sino por las nuevas
atribuciones y competencias que les toca cumplir como consecuencia del proceso de
descentralizacin y de su rol determinante en la promocin del desarrollo territorial.
() 9
Podemos observar limitadas capacidades institucionales que se expresan de diversas
formas y grados segn cada municipalidad. Entre otras podemos sealar:
Diseos organizacionales no alineados a la misin
8

C.G.R. (2004), Manual de auditoria gubernamental, Lima-Per.


Araigada. R., (2002). Diseo de un sistema de medicin y desempeo para evaluar la gestin municipal,
Lima- Per
9

25

Estos diseos se alejan de la misin y terminan generando estructuras e


instrumentos de gestin desarticulados de las estrategias y de los objetivos reales de
la institucin.
Desconocimiento y uso inadecuado de los instrumentos de gestin
Existe una limitada valoracin de los instrumentos de planificacin, de medicin y
monitoreo, de control gerencial y de planificacin de riesgos.
Entre los antecedentes estn:
Ausencia de enfoques y prctica de medicin del desempeo institucional
Debido a la ausencia de indicadores de desempeo, se generan imprecisiones y
ambigedades respecto a los logros esperados de la gestin municipal.
Limitada prctica del control interno preventivo para asegurar el logro de objetivos
La idea equivocada del control interno asociado nicamente a las funciones del
rgano de Control Institucional (OCI), ha generado limitaciones en la aplicacin y
desarrollo de los controles preventivos a cargo de las gerencias.
Estas limitaciones tienen repercusiones negativas en el quehacer diario de las
municipalidades originando una serie de problemas en los procesos que deben llevar a
cabo y afectando as su desempeo. Casi siempre los planteamientos de solucin a estos
problemas, terminan apelando a la necesidad de una mayor disposicin de recursos
presupuestarios por parte de las municipalidades. Estas propuestas terminan siendo
muy parciales y limitadas, ya que no toman en cuenta el proceso gerencial que se
practica cotidianamente en las municipalidades y que con frecuencia, tiene poco que ver
con los aspectos presupuestales. Este proceso

o ciclo gerencial consta de cinco

funciones bsicas: la planeacin, la organizacin, la integracin de personal, la


direccin y el control y evaluacin.
Una revisin crtica y adecuado desempeo de estas funciones solucionara los
problemas antes mencionados. En general, las instituciones pblicas del pas aun
presentan limitaciones en el desarrollo ptimo de estas funciones. Se identifican
prcticas de planeamiento, de organizacin, de integracin de personal y de direccin en
mayor o menor grado de calidad. Sin embargo, si hay una funcin con menor desarrollo
y prctica a nivel institucional, alejada o ausente del ciclo gerencial, es la funcin de
26

control, cuya idea, concepto y aplicacin, ha estado tradicionalmente entendida como


responsabilidad nica de los rganos de control, en menoscabo de una comprensin
integral de dicha funcin, que involucra a las diversas gerencias, funcionarios y
autoridades. Un buen control interno mejora sustantivamente la gestin local.
Es en este marco que la Contralora General de la Repblica ha venido emitiendo en los
ltimos aos, diversa normativa orientada tambin a reforzar la comprensin y prctica
del control interno en las entidades pblicas. Normas que incorporan conceptos,
metodologas y herramientas, para el ejercicio de un control con nfasis en la
prevencin de riesgos y con un enfoque transversal a todas las funciones del ciclo
gerencial y de sus funciones; y cuya implementacin no compromete mayor
presupuesto o gastos significativos para la entidad, ya que utiliza principalmente los
recursos

existentes:

personas,

tecnologas,

buenas

prcticas,

experiencia

conocimientos, entre otros. Posiblemente los recursos de mayor demanda en la


aplicacin del control preventivo, sean la voluntad y compromiso de los niveles
polticos y tcnicos.10
Sobre las Condiciones bsicas para la Implementacin del SCI esta. Cualesquiera sean
las caractersticas de una municipalidad - pequea, grande, urbana, rural siempre ser
necesario identificar o crear las condiciones bsicas para una adecuada implementacin
del Sistema de Control Interno. Estas condiciones son:
a) Contar con la voluntad poltica y compromiso de la alta direccin: un buen sistema
de control solo ser exitoso si tiene a su favor el compromiso del alcalde y de la alta
direccin administrativa. Esta condicin es imprescindible y va ms all del
cumplimiento formal del mandato normativo, ya que se trata de valorar las normas
de control en su sentido ms amplio, entendiendo que sin ellas el proceso gerencial
estar incompleto y constituir un riesgo para el cumplimiento de la misin
institucional.
b) Constituir un equipo de articulacin: que est integrado por funcionarios y/o
servidores a los cuales se encargar la coordinacin del proceso de implementacin.
Este equipo debe estar reconocido formalmente por la alcalda y deber contar con

10

C.G.R, (2004), Normas tcnicas de control interno para el sector pblico- Lima- Per.
27

las atribuciones necesarias para planificar e implementar las acciones de control


interno.
c) Contar con un plan de implementacin: que sirva de instrumento gua para el
ordenamiento de las acciones, la definicin del cronograma y el monitoreo del
cumplimiento de metas; y que acte como un instrumento de articulacin que
permita el logro de los compromisos de la alta direccin y del personal de la
entidad. Como primer paso para ello, es necesario elaborar un diagnstico del
estado situacional del control interno existente en la municipalidad.
d) Hacer una difusin interna previa a la implementacin: esta difusin se puede llevar
a cabo a travs de la realizacin de talleres o eventos similares y tiene como
objetivo dar a conocer la importancia del control interno y de las acciones que se
van a llevar a cabo en el marco de la planificacin, con la finalidad de sensibilizar y
generar compromiso en los servidores pblicos.
Estas cuatro condiciones constituyen la base para asegurar el xito del proceso de
implementacin. Por ello, es necesario que los gobiernos locales verifiquen antes del
mismo que estas condiciones se encuentren presentes, considerando adems que no son
complejas de implementar, no generan mayores costos pues se pueden lograr con los
recursos humanos y materiales disponibles y pueden establecerse en un corto plazo.
1.2.4

BASES CONCEPTUALES
a) Municipalidad
Es la institucin del estado, con personera jurdica, facultada para
ejercer el gobierno de un distrito o provincia, promoviendo la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin y el desarrollo de su
mbito.
b) Gobierno municipal
Esta seccin est referida a la municipalidad como rgano de Gobierno
Local que cuenta con dos instancias; una de Gobierno y otra Ejecutiva.
La instancia de Gobierno, est conformada por el Concejo Municipal
encargada de la emisin de las normas locales y realizar la fiscalizacin
de la gestin municipal y la Alcalda, como rgano ejecutivo, encargada
de dar cumplimiento a las disposiciones del gobierno local.
28

c) Administracin municipal
Esta seccin est dedicada a la organizacin interna y los sistemas
administrativos de la Municipalidad, est integrada por los funcionarios
y servidores pblicos, empleados y obreros, que prestan servicios
pblicos y administrativos a la comunidad. Corresponde a cada
municipalidad

organizar

la

administracin

de

acuerdo

con

sus

necesidades y presupuesto orientados hacia la gestin eficiente del


desarrollo local, la lucha contra la pobreza y la prestacin de servicios
pblicos a la poblacin.
d) Auditoria
Es el examen objetivo, sistemtico y profesional de las operaciones
financieras o administrativas, efectuado con posterioridad a su ejecucin
con la finalidad de verificarlas, evaluarlas y elaborar un informe que
contenga comentarios, conclusiones y recomendaciones, y, en el caso de
los estados financieros, el correspondiente dictamen profesional.
e) Estudio del sistema de control interno
Se estudiar y evaluar apropiadamente el sistema de control interno
existente en la entidad, rgano o unidad administrativa examinada, para
determinar la naturaleza, extensin y oportunidad de las pruebas a las
que debern concretarse los procedimientos de auditora.
f) Comunicacin de resultados
Los resultados de las auditoras o estudios especiales de auditora deben
comunicarse oportunamente al rgano administrativo o a los funcionarios
correspondientes.Esa comunicacin puede hacerse por escrito durante el
desarrollo de la auditora mediante memorndums u oficios o informes
parciales y al finalizar la misma, por medio del informe final. El objetivo
principal de la comunicacin de los resultados de la auditora o estudio
especial de auditora es proporcionar informacin oportuna y til, sobre
hechos u otra informacin pertinente (hallazgos) (*) relevantes y
asimismo, recomendar las medidas correspondientes, si es del caso, para
corregir o mejorar las actividades de la entidad u rgano y la toma de
decisiones de la administracin en su gestin pblica.
29

g) Recomendaciones
Los informes tambin podrn contener recomendaciones, las cuales se
deben formular en tono constructivo, dirigidas a mejorar el sistema de
control interno y a corregir errores y deficiencias contables, financieras,
administrativas o de otra naturaleza, encontradas en las operaciones
evaluadas en el transcurso de una auditora o estudio especial de
auditora. Las recomendaciones deben ser dirigidas a quienes pueden
tomar decisiones, asimismo, debe quedar claro que el auditor no est
facultado

para

efectuar

cambios

en

las

polticas,

funciones

procedimientos de la entidad u rgano, ni tampoco realizar acciones que


obliguen a la administracin activa. Esta podr adoptar otra solucin
distinta, si se demuestra que es mejor a la recomendada, que si no
contraviene las leyes, la doctrina o la tcnica administrativa, su
aplicacin tendr prioridad sobre la que el auditor recomienda. El xito
de un auditor est muy ntimamente relacionado, con su pericia y calidad,
para

convencer

la

administracin

sobre

la

bondad

de

sus

recomendaciones.
h) Memorndums
Durante el curso de una auditora o estudio especial de auditora se
prepararn y enviarn a la entidad, rgano o unidad administrativa objeto
de examen, memorndums con los comentarios y recomendaciones que
sean

pertinentes

en

relacin

con

las

deficiencias

de

orden

administrativo, contable, financiero, jurdico y presupuestario que se han


encontrado y que sean susceptibles de subsanarse sobre la marcha. Solo
en casos muy calificados esos comentarios y recomendaciones se
reservarn para informes parciales o para el informe final. ( )
En el desarrollo de la auditora o estudio especial de auditora, y cuando
la naturaleza o importancia del asunto lo amerite, el auditor preparar y
enviar a quien corresponda, memorndums u oficios (especie de
informes

parciales)

que

contemplen

comentarios,

conclusiones,

disposiciones o recomendaciones o ambas, sobre hechos y otra


30

informacin pertinente obtenida en el desarrollo de esa auditora o


estudio especial de auditora y que hayan sido oportunamente discutidas,
aceptadas (cuando se trate de recomendaciones) y atendidas por la
administracin antes de finalizar el trabajo.
i) Municipio rural
El Ttulo XI de la Ley Orgnica de Municipalidades incorpor un
captulo nico dedicado a los Municipios en zonas rurales, el cual
constituye un importante avance en el reconocimiento de la diversidad
municipal existente en el pas, pues como se sabe, por razones que
guardan relacin con el centralismo histrico y otros factores, la
legislacin

vinculada a las municipalidades,

ha sido pensada para

contextos urbanos y de mayor complejidad, sin embargo la realidad


municipal existente muestra la gran heterogeneidad municipal, donde
casualmente, los municipios urbanos y grandes son minora. De acuerdo
con la Ley, se define Municipalidad ubicada en zona rural a aquella que
funciona en capitales de provincia o distrito cuya poblacin urbana no es
mayor que el 50% de su poblacin total. Por ello, la PCM, por mandato
de la Ley elabor el listado de Municipalidades Rurales, calificando a
1305 municipalidades en dicha condicin. A partir de ello se deber
realizar no solo ajustes en el marco normativo municipal sino tambin un
mejor funcionamiento y adecuacin de los sistemas administrativos del
estado, de tal manera que se tome en cuenta esta realidad y fortalezca la
institucionalidad municipal.
j) Municipio
Es

considerado como

la

entidad que

agrupa

tres

componentes

interrelacionados: La poblacin, el territorio y la organizacin local.


k) Consejo municipal
Constituye un rgano de gobierno municipal que cumple las funciones
normativas y de fiscalizacin, integrado por el alcalde (sa) y los(as)
regidores(as).

31

l) Ambiente de Control: Componente del Sistema de Control Interno, que


busca establecer un entorno organizacional favorable para el ejercicio de
prcticas, valores, conductas y reglas que sensibilicen a los miembros de
la entidad, generando una cultura de control interno y una gestin
escrupulosa.
m) Actividades de Control Gerencial
Componente del Sistema de Control Interno, que busca establecer
polticas, procedimientos y prcticas para asegurar que los objetivos
institucionales se logren y que las estrategias para mitigar riesgos se
ejecuten. Estos se imparten por el titular o funcionario que designe la
gerencia y los niveles ejecutivos competentes.
n) Comunicacin interna
Es la forma en que se transmite y se recibe informacin dentro de la
municipalidad, tanto en forma horizontal (de un rea a otra), como en
forma vertical (de un subordinado a su superior o viceversa).
o) Comunicacin externa:
Es la forma en que se transmite y se recibe informacin desde y hacia
afuera de la municipalidad.
p) Control Interno:
Es un proceso integral efectuado por el titular, funcionarios y servidores
de una entidad, diseado para enfrentar los riesgos y para asegurar que se
alcancen los objetivos gerenciales de la institucin.
q) Control Preventivo
El Control Preventivo se enmarca en la atribucin del Sistema Nacional
de Control de formular oportunamente recomendaciones para mejorar la
capacidad y eficiencia de las Entidades en la toma de sus decisiones y en
el manejo de sus recursos, as como los procedimientos y operaciones
que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas
administrativos, de gestin y de control interno.
32

r) Control previo
Es el conjunto de acciones de cautela que se realizan antes de la
ejecucin de los procesos u operaciones.
s) Control posterior
Es el conjunto de acciones de cautela que se realizan despus de la
ejecucin de los procesos u operaciones.
t) Control simultaneo
Es el conjunto de acciones de cautela que se realizan durante la ejecucin
de los procesos u operaciones.
u) Evaluacin de riesgos
Componente del Sistema de Control Interno, que busca identificar,
analizar y administrar los factores o eventos que puedan afectar
adversamente el cumplimiento de los fines, metas, objetivos, actividades
y operaciones institucionales y elaborar una respuesta apropiada a los
mismos
v) OCI:
El rgano de Control Institucional constituye la unidad especializada
responsable de llevar a cabo el control gubernamental en la entidad, con
la finalidad de promover la correcta y transparente gestin de los
recursos y bienes de la entidad, cautelando la legalidad y eficiencia de
sus actos y operaciones, as como el logro de sus resultados, mediante la
ejecucin de labores de control.
w) Sistema de Control Interno
Conjunto de polticas, normas, planes, organizacin, metodologa y
registros organizados e instituidos en cada entidad del Estado para la
consecucin de la misin y objetivos institucionales que le corresponde
cumplir.

x) Informe corto
33

El informe corto s contiene el dictamen del auditor y los estados


financieros bsicos y sus respectivas notas.
y) Informe de auditora
El informe es la parte ms importante de una auditora o estudio especial
de auditora. En l el auditor refleja su capacidad de entrenamiento
como profesional y pone de manifiesto la calidad del trabajo realizado y
el logro de los objetivos programados; de ah que, ese documento debe
cumplir un conjunto de requisitos importantes, para que verdaderamente
constituya un instrumento de informacin a la Contralora General, o a la
administracin activa, que permita tomar decisiones importantes en los
aspectos legales, financieros, administrativos o de eficiencia o eficacia.
1.3 HIPTESIS, VARIABLES Y DEFINICIONES OPERACIONALES
1.3.1

PLANTEAMIENTO DE LA HIPTESIS DE LA INVESTIGACION


HIPOTESIS PRINCIPAL:
La

conciencia

municipal;

contribuir

al

cumplimiento

de

las

recomendaciones del informe largo de auditora en los consejos distritales


de la provincia de Huancayo.
HIPOTESIS ESPECFICAS:
a. La falta de preparacin acadmica del titular y dems funcionarios
pblicos,

conlleva al incumplimiento de las recomendaciones y

subsanaciones al sistema de control interno.


b. La falta de profesionalismo de los responsables de las reas funcionales ,
afecta el cumplimiento de las recomendaciones expresados en el informe
largo.
c. Por medidas de austeridad en el gasto pblico, no se contrata a personal
especializado.
1.3.2

IDENTIFICACION Y CLASIFICACION DE LAS VARIABLES


Las variables expuestas por naturaleza son de carcter cualitativo y no
necesitan de una clasificacin en relacin a dimensiones.

1.3.3

OPERACIONALIZACIO DE LAS HIPOTESIS


34

Para el presente estudio las variables cualitativas no necesitan de


dimensiones.
a) VARIABLE INDEPENDIENTE (x):
Conciencia municipal
INDICADORES:

Predisposicin al cambio

Cumplimiento voluntario de deberes.

Beneficio comn a la sociedad

b) VARIABLE DEPENDIENTE (y):


Cumplimiento de recomendaciones del informe largo de auditora.
INDICADORES:

1.4

Recomendacin Pendiente

Recomendacin en Proceso

Recomendacin Implementada

METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION
A. TIPO DE INVESTIGACIN
La investigacin es de naturaleza estrictamente aplicativa y responde al tipo
descriptivo y explicativo.
Por el tipo de variable que expresa la hiptesis principal, la investigacin
tendr el carcter cualitativo y el mtodo de anlisis y sntesis ayudar a
alcanzar los objetivos.
B. POBLACIN Y MUESTRA
En la poblacin se tendr en cuenta a los siguientes: Alcaldes, Teniente
Alcalde, Gerente Municipal y Funcionarios de las reas administrativas. En
total 28 distritos por 7 funcionarios, comprendern una poblacin de 196
personas.

Dnde:

n =Tamao de la muestra.
35

N = Tamao de la poblacin (196)

= Desviacin estndar de la poblacin que, generalmente cuando no


se tiene su valor, suele utilizarse un valor constante de 0,5.

Z = Valor obtenido mediante niveles de confianza. Es un valor


constante que, si no se tiene su valor, se lo toma en relacin al 95%
de confianza equivale a 1,96 (como ms usual) o en relacin al 99%
de confianza equivale 2,58, valor que queda a criterio del
investigador.

e = Lmite aceptable de error muestral que, generalmente cuando no


se tiene su valor, suele utilizarse un valor que vara entre el 1%
(0,01) y 9% (0,09), valor que queda a criterio del encuestador.

La frmula del tamao de la muestra se obtiene de la frmula para calcular la


estimacin del intervalo de confianza para la media, la cual es:
n

(196) (0.5) 2 (1.30) 2

(196-1) (0.09) 2 + (0.5) 2 (1.30)


n

82.81

1.5795 + 0.4225
n

41.363636363636 41 Encuestados.

Por tanto, la muestra comprender a 41 encuestados.


C. TECNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCION DE DATOS
TECNICAS:

Observacin participante: Consiste en la participacin directa del


observador con la comunidad, el grupo o la situacin determinada.

Observacin no participante: El observador permanece ajeno a la


situacin que observa.

INSTRUMENTOS

Entrevista

Cuestionario abierto

Cuestionario cerrado

Guas.

36

D. PROCEDIMIENTOS DE RECOLECCION DE DATOS.


La recoleccin de datos es un proceso meticuloso y difcil, pues requiere un
instrumento de medicin que sirva para obtener la informacin necesaria para
estudiar un aspecto o el conjunto de aspectos de un problema.
Para ello dar nfasis a la recoleccin de datos primarios mediante la aplicacin de
las encuestas, entrevistas y cuestionarios.
La recoleccin de datos secundarios se dar en la medida que sea necesario extraer
informacin sobre la base de libros, revistas etc.
1.4 ASPECTOS ADMINISTRATIVOS
1.5.1 PRESUPUESTO

MATERIALES
MP4
Cmara digital
Copias fotostticas
Tinta para impresora
Papeles
Lapiceros
Otros bienes
SERVICIOS
Asesoramiento SPSS 21
Personal para encuestas
Personal de apoyo
Pasajes y viticos a distritos

PARCIAL S/.
400.00
700.00
200.00
150.00
310.00
40.00
400.00

Otros

TOTAL S/.

2,200.00

500.00
1,500.00
1,000.00
1,200.00
600.00
4,800.00

Inversin

7,000.00

1.5.2 CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES:


37

AO 2014
ACTIVIDADES

Plan de tesis
Formulacin de
instrumentos
Obtencin de datos
Procesamiento de datos
Anlisis e
interpretacin de
resultados
Redaccin del informe
Correccin de borrador
Presentacin del
informe final y
sustentacin

1.6

FEB.

MAR.

ABR.

MAY.

JUN.

JUL.

AGO.

SET

TOTAL

BIBLIOGRAFA
a) Alfaro Limaya Javier, Manual de Gestin Municipal. 2003. Lima
38

b) Ander EGG, Ezequiel, Introduccin a las tcnicas de investigacin, editorial


Humanitas, Buenos Aires, 2000.
c) Amoretti Paul, Congreso de la Repblica - Biblioteca, Administracin Tributaria
Municipal
d) Arraigada Ricardo, CEPAL Diseo de un Sistema de Medicin de Desempeo para
evaluar la Gestin Municipal: Una Propuesta Metodolgica. 2002.
e) Banco Mundial, Per: Estudio de la Situacin de la Deuda Municipal. 2004. Lima
f) Bernazza Claudia, Apuntes sobre planificacin estratgica: Tcnica FODA.
www.ipap.sg.gba.gov.ar/f_ml/a_ag/2.doc
g) Carlos Mndez A. Metodologa, Bogot 2010, segunda edicin.
h) Castillo Maza, Reingenieria y Gestin Municipal 2004. Lima. UNMSM
i)

Contralora General de la Repblica. (2004) Manual de Auditora Gubernamental


(MAGU). Lima: Editora Per.

j) Contralora General de la Repblica.( 2004). Normas Tcnicas de Control Interno para


el Sector Pblico. Lima. Editora Per.
k) Hernndez Sampiere Roberto, Metodologa de la Investigacin 1997. Mxico.
l)

INEI, Diagnostico de la Tecnologa de Informacin a Nivel Municipal Registro

m) Ley 27972 Ley Orgnica de Municipalidades


n) Ley 30114 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, ao 2014
o) Pgina Web del Ministerio de Economa y Finanzas www.mef.gob.pe
p) Ros Morales Nstor, Fortalecimiento Institucional de las Municipalidades para el
Buen Gobierno. Lima.
q) Tafur Portilla, Ral. (2004). "La Tesis Universitaria". Lima. Editorial Mantaro.
r) Torres Bardales Colonbol.

Orientaciones

Bsicas de Metodologa

de la

Investigacin Cientfica. Cuba.


s) Tuesta Riquelme, Yolanda. (2004). "El ABC de la Auditoria Gubernamental". Tomo I.
Lima. Iberoamericana de Editores SA.
1.7

ANEXOS ( MATRIZ DE CONSISTENCIA)

39

MATRIZ DE CONSISTENCIA
LA CONCIENCIA MUNICIPAL Y SU EFECTO PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES VINCULADAS AL INFORME LARGO DE
AUDITORIA EN LOS CONSEJOS DISTRITALES DE LA PROVINCIA DE HUANCAYO

PROBLEMAS

OBJETIVOS

JUSTIFICACION

HIPOTESIS

VARIABLES

INDICADORES

Problema Principal
Cul es el factor que induce al
cumplimiento
de
las
recomendaciones
del Informe
largo, derivada de la realizacin de
auditoras
a
los
Estados
Financieros y Presupuestarios en
los Consejos Distritales de la
provincia de Huancayo?

Objetivo General
Cumplir las recomendaciones
del Informe largo, derivada de la
realizacin de auditoras a los
Estados
Financieros
y
Presupuestarios en los Consejos
Distritales de la provincia de
Huancayo.

Hiptesis Principal
La
conciencia
municipal;
contribuir al cumplimiento de
recomendaciones del informe
largo de auditora en los
consejos distritales de la
provincia de Huancayo.

Variable
Independiente
(x)
Conciencia
municipal

Indicadores de (x):
Predisposicin al
cambio
Cumplimiento
voluntario
de
deberes.
Beneficio comn
a la sociedad

Problemas Especficos:

Objetivos Especficos

Justificacin Terica
La investigacin propuesta busca describir y
explicar los fenmenos que se dan alrededor de
las acciones de control dirigidas a las
instituciones pblicas y cmo a partir del modelo
municipal que se da en el Per normado a travs
de la Constitucin Poltica del Per, Ley Orgnica
de Municipalidades (N27972), Ley del Sistema
Nacional de Contabilidad (N 28708) y Ley del
Sistema Nacional de Control (N 27785) se puede
hacer realidad sta investigacin de carcter
aplicativo, asimismo es importante porque
permitir al investigador enriquecer el marco
doctrinario de las acciones post auditoria en los
organismos gubernamentales y especialmente el
manejo racional de los recursos.
Justificacin Metodolgica
La obtencin de resultados finales ser el
producto del diseo de instrumentos de
recoleccin de datos diseados para la naturaleza
del tema principal. La justificacin metodolgica
se dar en la medida que el equipo de
investigadores haga suyo los instrumentos y
tcnicas utilizadas para encontrar evidencia y
probar la hiptesis de trabajo. Las herramientas
metodolgicas a utilizar se dan en un 90% para la
obtencin de datos primarios y 10% para la
recoleccin de datos secundarios.
Justificacin Prctica
De acuerdo con los objetivos trazados, se
encontrar soluciones concretas al problema de
incumplimiento en levantar las observaciones al
control interno por parte de las autoridades
responsables de la gestin municipal. Este
problema a pesar de ser cotidiano, pero encontrar
una solucin nos dar una utilidad prctica que
resolver el gran problema endmico del sector
municipal del Per.

a.

Por qu no se concientiza al
titular y dems funcionarios
pblicos responsables de las
reas administrativas para
que dispongan medidas y
hagan efectiva las
recomendaciones y subsanen
las debilidades del sistema de
control interno expresados en
el Informe Largo de
auditoria?

a) Concientizar al titular y
dems funcionarios pblicos
responsables de las reas
administrativas
para que
dispongan medidas y hagan
efectiva las recomendaciones y
subsanen las debilidades del
sistema de control interno
expresados en el Informe Largo
de auditora.

b.

Por qu no se sealan
mecanismos para que los
funcionarios responsables de
las reas funcionales cumplan
de manera vinculante las
recomendaciones que expresa
el Informe Largo de
auditoria?

b) Establecer mecanismos para


que los funcionarios responsables
de las reas funcionales cumplan
de manera vinculante las
recomendaciones que
expresa
el Informe Largo de auditoria

c.

Por qu no se realiza el
seguimiento para el
cumplimiento de las acciones
de control interno?

c) Especificar medidas para el


cumplimiento del control interno,
sin necesidad de contar con
mayores recursos financieros.

40

Hiptesis Especficas:
a.
La falta de preparacin
acadmica del titular y
dems
funcionarios
pblicos,
conlleva al
incumplimiento de las
recomendaciones
y
subsanaciones al sistema
de control interno.
b.

La
falta
de
profesionalismo de los
responsables de las reas
funcionales,
afecta
el
cumplimiento
de
las
recomendaciones
expresados en el informe
largo.

c.

Por medidas de austeridad


en el gasto pblico, no se
contrata
a
personal
especializado.

Variable
Dependiente
(y)
Cumplimiento de
las
recomendaciones
del informe largo
de auditora.

Indicadores de (y):
R. Pendiente
R. En Proceso
R. Implementada