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13/3/2015

DeCive:Sobreeldecaimientodelprocedimientosancionatorio

DeCive
Democracia,EstadoyDerechoPblico

Sobreeldecaimientodelprocedimientosancionatorio
febrero04,2010

Apocomsdeunmesdedistancia,esdifcilevaluarelalcancequepueda
llegar a tener la muy interesante sentencia de 28 de diciembre pasado,
dictada por la sala publicista de la Corte Suprema en una reclamacin
contra una multa impuesta por la Superintendencia de Electricidad y
CombustiblesaShellChileS.A.C.I.
El fallo acoge la reclamacin por consideraciones formales (sin entrar a la
legalidad interna de la decisin), al haberse dilatado excesivamente un
procedimientosancionatorio.Lascircunstanciasdelasuntosoncategricas:
entrelaformulacindelosdescargosporlaimputadaylaresolucindela
cuestininfraccionalelrganoreclamadodejtranscurrircuatroaos,dos
mesesyveintiochodas,plazoqueexcedetodolmitederazonabilidady
contraradiversosprincipios.Esasituacindehechodaorigen,ajuiciode
laCorte,aldecaimientodelprocedimientoadministrativosancionatorio
,estoessuextincinyprdidadeeficacia,quejustificaestimarilegalel
actosancionatorioyacogerelreclamo.
Hayhiptesislegalesdedecaimientodeunprocedimientoadministrativo?
La doctrina nacional reconoce con ese nombre slo la institucin del
abandonodelprocedimientoadministrativo(A.VergaraB.,Notassobrela
caducidad como fuente de extincin de derechos y del decaimiento del
procedimiento administrativo), recogida con alcance general en la Ley de
ProcedimientosAdministrativos,art.43.Esainstitucin,querevisterasgos
de sancin a la inactividad del interesado, parece encontrar justificacin
desdelaperspectivapropiadelactoadministrativoenlaprdidadeinters
que supone el abandono del procedimiento. Es dudoso extender una
institucincomoesaalamuydistintahiptesisdelcasoShell.Habaque
buscaraquunajustificacindiferente.
El fallo recurre a la idea de debido proceso. Por ms que la llame
principio, es una idea no tan fcil de implantar directamente al mbito
http://decive.blogspot.com/2010/02/sobreeldecaimientodelprocedimiento.html

DeCiveesunespaciodedilogo
ydebatesobrelojurdicoylo
pblico.Anlisisde
jurisprudenciaconstitucionaly
administrativa,recensionesde
libros,comentariosdehechosde
relevanciajurdicayartculosde
opininqueexplicitenlos
desacuerdostericosyfilosficos
delderechopblicoylateora
polticasernlosprincipales
focosdeatencindelaslneas
aquvertidas.

Bloggers
EduardoAldunateesprofesor
deDerechoConstitucionalenla
PontificiaUniversidadCatlica
deValparaso.
JorgeBermdezesprofesorde
DerechoAdministrativoenla
PontificiaUniversidadCatlica
deValparaso.
JuanCarlosFerradaes
profesordeDerecho
AdministrativoenlaUniversidad
AustraldeChile.
RalLetelieresprofesorde
DerechoAdministrativoenla
UniversidadAlbertoHurtado.
ManuelNuezesprofesorde
DerechoConstitucionalenla
UniversidadCatlicadelNorte.
FernandoMuozesprofesorde
DerechoConstitucionalenla
UniversidadAustraldeChile.
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DeCive:Sobreeldecaimientodelprocedimientosancionatorio

administrativo.LaConstitucin,dondelagarantadeldebidoprocesotiene
reconocimientoformal,laincluyejustamenteenelmbitodelasgarantas
jurisdiccionales del individuo, calificando precisamente al proceso judicial
(hasta1997,cuandolasexigenciasderacionalidadyjusticiaseextendieron
alainvestigacinenelmarcodelareformaalajurisdiccinpenal).Sesabe
que la idea de debido proceso despierta gran entusiasmo en parte de la
doctrina y que alguna jurisprudencia ha pretendido extenderla al derecho
administrativo,perohayquetenerpresentequesumbitonaturalnoesel
funcionamiento de los rganos administrativos. La sentencia comentada,
sin ir ms lejos, recalca que para que nos encontremos ante un
procedimientoracionalyjustolasentenciadebeseroportuna.

FranciscoPinillaesprofesorde
DerechoAdministrativoenla
UniversidaddeAtacama.
EnriqueRajevicesprofesorde
DerechoAdministrativoenla
UniversidadAlbertoHurtado.
JosMiguelValdiviaes
profesordeDerecho
AdministrativoenlaUniversidad
AdolfoIbaez.

ArchivoHistrico
2014(6)

La transposicin o extrapolacin al mbito administrativo de garantas


anlogasalasjudicialesslopuedehacerseenformaindirecta,medianteun
expediente como el estndar de la razonabilidad o la proscripcin de la
arbitrariedad, sobre todo si el procedimiento dificulta aprehender
adecuadamente los hechos que se trata de calificar. De donde resulta que,
casi como ocurre con las garantas penales, su importacin al mbito

2013(4)
2012(4)
2011(12)
2010(20)

administrativodebealmenosefectuarseconmatices.

noviembre(1)

En todo caso, de qu modo recurrir a la nocin de debido proceso era

octubre(3)

relevanteenestecaso?Noserecurreaningunadelasfigurasqueelderecho

septiembre(3)

procesal interno chileno prev. Es cierto, afuera la nocin de plazo


razonable tiene una relevancia creciente en el control de la actividad

agosto(5)

jurisdiccional (tal vez por desconocimiento de ordenamientos susceptibles

julio(1)

deinvocarseenChile,piensosobretodoenlajurisprudenciadelart.6dela
ConvencinEuropeadeDerechosHumanos).Perohastaaqulasdilaciones

junio(1)

de la justicia civil o penal chilenas no han dado origen a sanciones de

mayo(1)

ineficacia de los procesos. Ni tengo que recordar la notable excepcin a la


fatalidad de los plazos legales en el proceso civil: son fatales todos, salvo
aqullos establecidos para la realizacin de actuaciones propias del
tribunal.Entonces?
No niego que sea impresentable una situacin como la del asunto
comentado: un retardo de tal naturaleza es difcil de justificar. Solamente
mepreguntosobrequbasespodracompartirselaconclusinsentadaenel
fallo.

febrero(1)
Sobreeldecaimientodel
procedimiento
sancionator...
enero(4)
2009(13)
2008(47)

En derecho administrativo las cosas no eran muy distintas a lo que poda


concluirse del derecho procesal. Una tradicional jurisprudencia de
Contralora afirma que los plazos para la Administracin no son fatales y

Temas
Aborto(2)

que slo tienen por finalidad la implantacin de un buen orden

Concesiones(1)

administrativo para dar cumplimiento a las funciones o potestades de los

CongresoNacional(1)

rganos de la Administracin del Estado, quienes pueden cumplir sus


actuaciones en una fecha posterior a la establecida por las leyes y

Contenciosoadministrativo(5)

reglamentos (v. ltimamente, Dictamen 957 de 2010). La Ley de

Contralora(7)

Procedimientos de 2003 no alter ese estado de cosas: es cierto que los

Contratoadministrativo(3)

plazos obligan a las autoridades y personal al servicio de la

CulturaJurdica(3)

Administracin,ascomolosinteresadosenlosmismos(art.23),perode
ahatenerunefectopreclusivohayunadistanciaenorme.Tampocotengo
querecordarqueporreglageneralelterrenodelsilencioadministrativo,en
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DebidoProceso(4)
Democracia(3)
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elderechopositivochileno,essobretodoeldelosprocedimientosiniciados
a requerimiento de interesado, lo que excluye a los procedimientos
sancionatorios.

Derechoalaeducacin(1)
Derechoalasalud(2)
Derechoalavida(2)

El fallo enumera muchas reglas legales para apoyar su decisin, pero me

DerechoAdministrativo(1)

cuestapensarquevenganacuento.Lasnocionesdeeficienciayeficacia,por

DerechoNorteamericano(1)

ejemplo,tienenlapeculiaridaddecaracterizaruncontrolderesultados,no
de procedimientos, y aqu lo que est en juego es justamente el

Descentralizacin(1)

procedimiento.Lanocindeceleridad,porotraparte,tienereconocimiento

Efectosdela

positivo en varias disposiciones legales, y es con seguridad ms

inconstitucionalidad(7)

directamente aplicable, pero huelga insistir que el legislador nunca ha


asignadoconsecuenciajurdicaalgunaasuvulneracin.

EmpresasdelEstado(1)
Estado(1)

Enelraroclimadesospechaquesehainstaladoenestepasdesdehaceun
tiempo, la probidad ha adquirido una importancia cierta, y casi no
sorprende que el fallo tambin recurra a ella, como si el atraso en la

EstadosUnidos(1)
FiscalizacinParlamentaria(1)

resolucindeunasuntofuesetambinunactocorrupto.Esas?Elfallose

HistoriaConstitucional(2)

refierealartculo53delaLeydeBasesdelaAdministracindelEstado,y

Jueces(2)

sindudaestaremosdeacuerdoenquelaexpedicinenelcumplimientode

JusticiaConstitucional(24)

sus funciones legales por parte de la administracin es una de las


exigencias del inters general. Pero esta regla no se refiere a la probidad,

Liberalismoeconmico(3)

salvoindirectamente(leyendoelart.52),sinoalintersgeneral.Entonces,

LibertadAcadmica(1)

no hay atentado a la probidad en el atraso, salvo que se justifique por la

Libertaddeasociacin(1)

preeminenciadelintersparticularporsobreelgeneral.Enotrostrminos,
porelsolohechodelatraso,indudablementeelintersgeneralsufre,perono

Libertadpersonal(1)

por corrupcin ni nada que se le parezca. La confusin es lamentable,

LibreCompetencia(1)

aunquetalvezpermitadescubrirunareglatilparaenfrentarelasunto.

Libros(3)

La sentencia define el decaimiento como la extincin de un acto

Matrimoniohomosexual(1)

administrativo,provocadaporcircunstanciassobrevinientesdehechoode

MinisterioPblico(1)

derechoqueafectansucontenidojurdico,tornndolointiloabiertamente

Ministros(3)

ilegtimo.Serefieredeverdadalactooesthablandodelprocedimiento?

MitologaJurdica(2)

Hubierasidoesclarecedorconocerlafuentedeestadefinicindogmtica.

ModificacindelaConstitucin

Meparecerazonablesostenerqueelacaecimientodeciertascircunstancias

(2)

torne intil ciertos procedimientos. Si, p. ej., en un procedimiento

Neoconstitucionalismo(1)

expropiatorio se abandona la operacin en vista de la cual se requiere


adquirir la propiedad, probablemente resulta intil proseguir con ella. El

Nulidaddeactosadministrativos

razonamientopuedeextendersealacaducidaddeciertosactosporcambio

(5)

de circunstancias. Para no cambiar demasiado de ejemplo, es este, al

ObrasPblicas(1)

parecer,unahiptesissimilaralacubiertaporlaaccinderetrocesin.Ola
queocurrecuandoelcierredeunacallealtrnsitovehicular,dispuestopara

Organizacinadministrativa

permitir el paso de una manifestacin, pierde su utilidad desde que la

ambiental(2)

manifestacinsedisuelve,seanulaodecidepasarporotrositio.Esposible

Parlamentarismo(1)

que este tipo de razonamiento tenga alcance general en el plano

participacinciudadana(1)

administrativo,porquelosactosadministrativossingularessiempretienen
unmotivoconfiguradoporcircunstanciasdehecho,quepuedenevolucionar
eneltiempo.

Poltica(4)
Prescripcin(1)
PresidentedelaRepblica(2)

Si se toma en cuenta que la Ley de Procedimientos no se adentr en este


aspecto (regulando slo la invalidacin y la revocacin como modos de
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PrincipiodeIgualdad(1)
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extincindeunactoadministrativopordecisinunilateral,sinreferirseala
caducidad), hay aqu probablemente un punto de gran inters en la
sentencia, pero no es realmente novedoso (ya se haba dicho con

PrincipiodePublicidad(1)
principiosjurdicos(1)

anterioridad que la variacin de circunstancias puede justificar la prdida

Probidad(5)

deeficaciadeunactoadministrativo,distinguiendotalhiptesisdelapura

Procedimientoadministrativo(5)

ilegalidad:CorteSuprema,25denoviembrede2003,UrzaBasaureyotros

Recursosprocesales(3)

conMunicipalidaddeSantiago,LexisNexisN29017).

Reglamentos(1)

Pero el fallo no dice cules son las circunstancias que han cambiado. En

Responsabilidad(2)

realidaddicetextualmente:Elelementodehechosobrevinienteenelcaso

ResponsabilidaddelEstado(11)

de autos, es el tiempo excesivo transcurrido. No est refiriendo ninguna


circunstanciadehechoquetorneintilelprocedimientosancionatorio,sino

SancionesAdministrativas(4)

slo juzgando el carcter excesivo del atraso. Pas algo que haga perder

Solveetrepete(2)

sentido al procedimiento sancionatorio? Pas tiempo. Mucho. No pas

TeologaPoltica(2)

nada.

TeoradeDerecho(1)

Elfalloremataexplicandoporquhabraperdidosentidoelprocedimiento.

TeoradelaConstitucin(2)

Comoessancionatorio,atiendeaunafinalidadpreventivorepresora,pues

Transparencia(5)

con el castigo se persigue el desaliento de futuras conductas ilcitas

Urbanismo(1)

similares,sebuscareprimirlaconductacontrariaaderechoyrestablecerel
ordenjurdicopreviamentequebrantado.Hastadondeentiendo(elderecho
administrativo sancionatorio no es una especialidad que practique con

MsBlogs
LegalHistoryBlog

funcionesdelapena,niafortioriacercadeaquellasquecumplelasancin

ReidonAugustus'sMorals
Reform
Hace38minutos

administrativa darla por zanjada tan fcilmente me desconcierta.

Duralex

Probablementepuedaadmitirsequelassancionesadministrativasbusquen,

Mssobreestudiantes,fiestasy
daos
Hace2horas

frecuencia), todava no ha muerto la discusin dogmtica acerca de las

engeneral,objetivosdedesincentivodeactosilcitosyrepresin.Peropara
restablecerelordenquebrantadouncastigoessiempretardo,demodoque
el atraso no frustra ese objetivo (de darlo por bueno). La tardanza de un
castigo hace perder sentido a la represin? La tramitacin de un
procedimiento busca justamente evitar reacciones que, adoptadas en la
inmediatezdeloshechos,careceranprobablementederacionalidad.Perse,
eltiemponoesmaloaqu.Lapreguntaescuntoatrasoestolerable:vuelta

LegalTheoryBlog
WinshiponShareholder
Litigation
Hace2horas

LawattheEndofthe
Day

incentivos,nomepareceunasealespecialmentetranquilizadorasostener

Part12:(WhoseProjectDoes
theIndividualExistthe
NaturalSlave?):Dialogueson
aPhilosophyfortheIndividual
Hace3horas

queviolarlaleypuedelegtimamentequedarimpune.

SeminarioGargarella

alpuntodepartida.Encuantoalasseales,tenderaapensarquenunca
estardepararecordaralpblicoqueviolarlaleyesenprincipiomalo,salvo
queelmarconormativocambiealcontrario,desdeelpuntodevistadelos

Creo que hay una preocupacin importante en la sentencia, al tratar de


definir plazos mximos en la instruccin de un procedimiento
sancionatorio. Tal vez haya que construir reglas ms precisas sobre esta
materia,peroanteladificultaddehallarunfundamentoslidoalefecto,es
inequvoco que la tarea incumbe preferentemente al legislador, y de hecho
algo de eso existe en el proyecto de ley (por desgracia archivado) que se
refiere a los procedimientos sancionatorios aunque es auspicioso que la
CorteSupremasehayaatrevidoaincursionarenesteterreno,recurdeseque
actu aqu como juez del fondo, de modo que la tcnica es difcil de
implantaralcontrolavecesinspidoqueefectacomoCortedeCasacin.El
argumentodelavariacindelascircunstanciasesricoeninquietudespara
el derecho administrativo, aunque es todava una caja de Pandora cuyas
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Elprimerveredicto
Hace6horas

RazonesdeEstado
ConvocatoriaSociedad
ChilenadeFilosofaJurdicay
Social
Hace5semanas

Regulaciny
Competencia
U.ofChicagoSummer
InstituteLawandEconomics:
EconomicAnalysisof
ContractsandCommercial
Law
Hace1mes
4/6

13/3/2015

DeCive:Sobreeldecaimientodelprocedimientosancionatorio

consecuencias no podemos medir (como muchos, tengo en la cabeza el

TheBeckerPosnerBlog

problemadelaestabilidaddelaResolucindecalificacinambiental).Mi

Farewell
Hace10meses

principaldudaconciernealcaso:lascircunstanciasjustificabanrealmente
unasentenciatanaudaz?
PublicadoporJMValdiviaenjueves,febrero04,2010
Etiquetas: Contencioso administrativo, Debido Proceso, Procedimiento administrativo, Sanciones
Administrativas

2comentarios:
WaldoQuirozdijo...
Enestasentenciaseaprecialadiscusinqueenoportunidadessealegaen
procedimientosadministrativossancionatoriosrespectodelacaducidaddel
procedimiento. Si bien es largo de argumentar y concurren no slo fallos
judicialesaestamateria,sinoquetambindictmenesdelaContraloray
decisiones diversas de rganos administrativos, lo cierto es que en la ley
19.880 se regula el abandono del procedimiento por la inactividad del

U.ChicagoLawSchool
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EpsteinonThomasPikettys
'CapitalintheTwentyFirst
Century'
Hace10meses

ColumnaConstitucional
Formulapromulgatoriadeuna
leyyunareforma
constitucional
Hace3aos

RobertReich'sBlog
Whereyoucanfindme
Hace3aos

IntraNet

interesado.Lahistoriadelacitadaleyesclaraensealarqueelsenadory
profesordonEnriqueSilvaCimmafrentealproyectodelejecutivo,present
comoindicacinunnuevoproyecto,elqueconciertasmodificaciones,enlo
medular, fue lo que en definitiva result como ley. Insisto que es largo de
analizartodoslosantecedentes,lahistoriadelaleyylareferenciaqueenla
indicacindelsenadorseefectaenbasealoreguladoenelartculo92dela
ley30/1992espaolarespectodelacaducidad.Endefinitiva,enelgobierno
delPresidenteLagossebuscabaobtenerunaleyqueregularalosplazosenel
procedimientoadministrativoyelrespectivosilencioadministrativoenun
breveproyectode8artculos,obtenindoselacitadaley19880.Asimismo,
seobtuvolaleydecontratacionespblicas.
La ley, que segn mi opinin, habra resuelto innumerables discusiones e
interpretacionescomolaqueahoraseanaliza,yquefuearchivadaenagosto
del ao 2006, coincidiendo con el asumo del gobierno de la Presidenta
Bachelet, fue el proyecto de ley sobre procedimientos administrativos
sancionatorios,queenalgunasoportunidadesseinvocaenprocedimientos
sancionatorios, respecto de sus principios como por ej. proporcionalidad,
legalidad,tipicidad,irretroactividad,etc.Endichoproyectoseregulabade
manera expresa la prescripcin como uno de los principios del
procedimiento administrativo sancionatorio. En el mensaje del ejecutivo,
ricoendoctrinayenanlisis,comotambinesinteresantedeconsultarel
mensaje de la ley 19880, expresamente se sealaba lo siguiente: "Esta
regulacin se sumara a toda la establecida en la Ley de Procedimiento
Administrativo y en la Ley de Contrataciones Pblicas, las cuales regulan
distintostiposdeprocedimientos."
En conclusin, la ley 19880 ha entregado elementos a los organismos
administrativos y a los propios administrados respecto a derechos y
deberes,enelmarcodeunaleydebases,perosindudasuespritufueyesel
reglamentar los aspectos que dicen relacin con la vinculacion que surge
cuando el administrado busca obtener una autorizacin, concesin o un
permiso,nocuandosevinculaproductodelatrasgresindeunanormativa
sectorial sujeta a la competencia de determinado rgano con facultades
fiscalizadoras y sancionadoras. Comparto las opiniones vertidas por el
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DeCive:Sobreeldecaimientodelprocedimientosancionatorio

profesorValdiviayconsideroqueenelfallonosecontienenargumentosque
permitan sostener que el mero transcurso del tiempo vicie, ya sea el
procedimientooelactoadministrativoquecontengaladecisindelcaso.
jueves,11febrero,2010
guillermodijo...
Elfalloesinteresante.
MeparecequelaCortebuscandosatisfacerlajusticiamaterialcometeuna
seriedeerrores.Antetodo,invocarel"decaimientodelactoadministrativo",
esa doctrina que con toda razn es tan criticada por Silva Cimma en su
manual, es un error. La doctrina no puede ser fcilmente un apoyo para
aplicarla porque son pocos los autores que la acogen como una causal de
invalidaciondeunactoexcepcionessonSayaguesoMadariaga.Meparece
que la razn es atendible ya que el decaimiento lleva a unos niveles de
incertidumbreinsoportablesparaelderechoadministrativo:puedellegarse,
comoenestecaso,ainvocarelmerotranscursodeltiempoparainvalidarun
actoporqueajuiciodeljuezyanoexiste(cambi)unelementoesencialpara
lavalidezdelacto.
Asilascosas,laCortedebihablarde"caducidaddelprocedimiento"ynode
decaimiento. La caducidad no slo puede operar por inactividad del
interesado, sino que especialmente en procedimientos sancionatorios por
inactividaddelaAdministracin.Elproblema,comoesobvio,esquelaley
delaSuperintendencianodecanada,nitampocolaLBPA.Elnicocamino
eraconstruirunppiogralounareglayaplicarloporanaloga.Porejemplo,
creoquelaleydelasuperdeeducacionquesediscuteenelCongresotiene
un plazo de caducidad para este supuesto. Quizas tb lo tenga la Super de
medioambiente.
Sin embargo, concordando con JMV, creo que en este caso, el
establecimiento de un plazo de caducidad exige cambio legislativo y no la
aplicacin de construcciones doctrinarias cuya aplicacin a otras
circunstanciaspuedeprovocarcomplicacionessistmicasgraves.
lunes,22febrero,2010
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