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Polticas Pblicas / Recomendacin N 28

Centro de Implementacin de Polticas Pblicas Para el Equidad y el


Crecimiento

EDUCACIN

Junio 2006

Aportes para la Ley de Educacin Nacional


Por Axel Rivas
Resumen ejecutivo
El Poder Ejecutivo Nacional inici el debate por la elaboracin de una nueva Ley de Educacin Nacional,
como paso hacia una renovacin del sistema educativo federal, luego de la sancin de la Ley de Financiamiento
Educativo. La combinacin de ambas normas marco para la educacin sealan la posibilidad histrica de
repensar y revalorizar a la educacin como derecho social garantizado por el Estado.
La presentacin del documento base Hacia una educacin de calidad para una sociedad ms justa,
elaborado por el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, es un auspicioso inicio del debate previo a la
elaboracin del proyecto de ley, que contiene varias propuestas subyacentes de inters. Nuestro anlisis del
documento indica que existe una marcada voluntad de retomar funciones centrales por parte del Ejecutivo
nacional, intentando garantizar mayores niveles de igualdad en el contexto complejo e inequitativo del
federalismo. A su vez, el documento presenta propuestas ambiciosas como la posibilidad de hacer obligatoria la
educacin secundaria, unificar la estructura de niveles de todas las provincias y universalizar la educacin
inicial, entre otros puntos.
Desde nuestra mirada, adems de apoyar estas propuestas, creemos que la oportunidad de sancin de una
nueva Ley de Educacin Nacional debe ser aprovechada para modificar y crear instituciones de gobierno de la
educacin capaces de fortalecer la institucionalidad, la continuidad y el profesionalismo en las agencias estatales
encargadas de garantizar el derecho a la educacin. Por eso presentamos tres recomendaciones concretas de
creacin de instituciones polticas clave para estructurar un sistema educativo ms justo y democrtico.
Primero, recomendamos la creacin de una Escuela de Gobierno de la Educacin, a cargo de la formacin y
capacitacin de los actuales y futuros funcionarios y equipos tcnicos y administrativos de los ministerios de
Educacin provinciales y nacional. Su rol sera fundamental para fortalecer las capacidades de los Estados
provinciales para conducir la planificacin a largo plazo de las polticas educativas, generando intercambios,
redes y articulaciones entre la Nacin y las provincias. A su vez, se tratara de una forma de valorizar la funcin
pblica, dotndola de mayor profesionalismo y compromiso social.
Segundo, proponemos el desarrollo de un Sistema de Medicin de la Equidad Educativa, que genere
informacin estadstica confiable sobre la relacin entre la oferta educativa que reciben los alumnos segn su
nivel socioeconmico. Esto permitira distribuir con mayor justicia las polticas compensatorias y realizar un
seguimiento de las condiciones de equidad del sistema educativo de cada provincia. A su vez, tendra un rol
central en instalar el problema de las desigualdades en el corazn del debate educativo.
Tercero, creemos que hace falta un diseo institucional que permita garantizar el cumplimiento del derecho
a la educacin en todas las provincias y que no necesariamente refuerce las atribuciones del Poder Ejecutivo
Nacional.
Por eso recomendamos la creacin de una Defensora del Derecho a la Educacin, que tenga autarqua y
autoridades concursadas pblicamente, con la funcin de monitorear el cumplimiento de todas las normas
educativas provinciales y nacionales y tomar denuncias de incumplimiento del derecho a la educacin. De esta
forma, se afianzara una clara concepcin de defensa de los derechos humanos en el mbito educativo de todas las
provincias, un desafo todava pendiente en el camino de la democratizacin de la educacin .

El sentido de una Ley de Educacin


Nacional
La
primera
pregunta
que
debemos formularnos en torno de la
propuesta de elaboracin de una nueva
Ley de Educacin Nacional es acerca de
su origen y sus diversos sentidos. Quizs
haya dos grandes races que explican su
surgimiento en este momento poltico.
Primero, la necesidad prctica de
solucionar un problema heredado de la
aplicacin dispar de la Ley Federal de
Educacin:
la
fragmentacin
de
estructuras de niveles que tienen las
provincias y que impiden el pasaje de los
alumnos y docentes de una jurisdiccin a
la otra y que obstaculizan las bases de
igualdad de un sistema educativo
nacional. Segundo, una necesidad poltica
y social de sancionar un discurso
educativo diferenciado al de la Ley
Federal
de
1993
asociado
al
menemismo-, capaz de fundar los
lineamientos y los principios que deben
regir al sistema educativo en los tiempos
que corren.
Con esos puntos de partida, el
presente texto propone pensar las
posibilidades abiertas que pueden ser
aprovechadas para mejorar tanto las
instituciones polticas de la educacin
como las prcticas educativas, capaces de
garantizar el cumplimiento del derecho a
la educacin para todos y todas.
En referencia a la cuestin de la
estructura de niveles, creemos que es
necesario escuchar a los protagonistas del
sistema educativo (especialmente a los
docentes, pero tambin a alumnos,
padres y administradores de la educacin
provincial) para hallar la mejor salida
frente a la fragmentacin. Un gran
peligro que enfrenta el nudo poltico de
esta nueva ley es que la pasin de
ciertos sectores por denostar la Ley
Federal de Educacin implique su lisa y
llana derogacin para volver al viejo
esquema de primaria y secundaria.

Esto no hara ms que replicar


uno de los problemas originales de
aquella Ley, que fue el enorme esfuerzo y
sacrificio
implicado
en
su
implementacin (modificando edificios,
cargos, terminologas, etc.). No es
recomendable re-transformar la vida
institucional del amplio porcentaje de las
escuelas del pas que ya funcionan con la
nueva estructura. Por eso es necesario
saber que no hay soluciones mgicas para
equiparar las estructuras en un pas
federal tan fragmentado y que el nico
camino es escuchar a los actores, analizar
los casos provinciales ms exitosos y
proponer alternativas firmes pero
graduales y abiertas a las diferencias
locales para garantizar la regeneracin
paulatina de un sistema educativo
nacional.
En cuanto a los principios y
lineamientos, consideramos que la
oportunidad de definir una nueva ley no
debe quedar anclada en discusiones
polarizadas y esquemticas de valores
nicos y batallas de trinchera. Una ley
implica el respeto por el pensamiento de
todos, aunque con la decisin de
garantizar principios ineludibles que
conllevan confrontaciones de intereses y
poder. La posibilidad de discutir nuestra
identidad educativa est en juego y
merece una apertura al dilogo paralela a
una
fundamentacin
rigurosa
y
elaborada de los principios que cada
participante defiende.
En el presente documento de
recomendaciones, elaborado por el rea
de Educacin de CIPPEC, ambas
discusiones centrales (la de la estructura
de niveles y la de los fundamentos) sern
puestas a un margen, ya que pese a ser
las claves que concentrarn la atencin de
la ley, creemos que tambin hay una
oportunidad poco traslucida para
proponer otras cuestiones. En pocas
palabras, creemos que entre la
problemtica
prctica
de
la
fragmentacin de estructuras y la
discusin ms abstracta de los principios
hay un largo trecho que requiere

instituciones de gobierno de la educacin


capaces de garantizar las capacidades de
liderazgo del Estado y de participacin
democrtica en el destino del sistema
educativo. Una nueva Ley de Educacin
Nacional es una oportunidad nica para
revisar las formas de gobernar la
educacin y las instituciones polticas
actuales que intentan garantizar el
derecho a la educacin.
Por eso, este texto se focaliza en
un breve repaso de los puntos centrales
del documento base que anticipa la
propuesta de ley, elogiando la concepcin
de la educacin como derecho que all se
expresa. Y luego se sealan tres
propuestas concretas de instituciones
polticas de la educacin que podran
generar mejores condiciones permanentes
para garantizar la equidad y la calidad de
la educacin en todo el pas. As,
esperamos
aportar
posibilidades
concretas para repensar quienes, cmo y
por qu definen las propias normas
educativas y su cumplimiento.

respetando las diferencias locales y


provinciales. A su vez, actualiza una serie
de discusiones pendientes y propias de
los acelerados cambios tecnolgicos y
sociales, lo cual hace meditar acerca de la
necesidad de replanteos constantes de los
fundamentos de la educacin en tiempos
cada vez ms cambiantes.
Por otra parte, el documento base
incluye una serie de potenciales
propuestas para el proyecto de Ley:

Comentarios al documento base


La presentacin del Documento
Hacia una educacin de calidad para una
sociedad ms justa, elaborado por el
Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa, promueve el debate y
anticipa ejes temticos y principios
fundamentales que buscar garantizar la
nueva Ley de Educacin Nacional desde
la propuesta inicial del Poder Ejecutivo
Nacional. El principio de entender a la
educacin como derecho social recorre el
documento y alimenta una visin de la
educacin donde prima su rol para
consolidar la identidad nacional, la
democracia, la productividad y el
crecimiento y la integracin y la justicia
social.
Creemos que se trata de una
visin adecuada, necesaria y valiosa, que
implica recuperar una estrategia de
conjunto para pensar al sistema
educativo nacional como un todo,

La unificacin de la estructura de
niveles en todo el pas.
La obligatoriedad de la educacin
secundaria.
La universalizacin de la educacin
inicial.
La creacin de evaluaciones bianuales
sin fines promocionales.
La creacin de un mecanismo de
actualizacin curricular peridico.
Dotar de personal especializado (no
necesariamente docentes) al sistema
educativo.
Garantizar el acceso a una segunda
lengua para todos.
Crear
un
Instituto
Nacional
de
Formacin Docente.
Disear una carrera docente que
permita ascensos y escalafones con
nuevas funciones.
Generar sinergias con otras reas para
garantizar la atencin integral a la
primera infancia.
Posibilitar formas de participacin
social en la vida interna de las escuelas.
Crear un canal de televisin educativa.
Establecer
mecanismos
de
cumplimientos de la normativa vigente
en las pr ovincias.
Dar mayor coherencia y unidad a las
escuelas del sector privado.
Ampliar el espectro de indicadores de
seguimiento del sistema educativo.
Posibilitar respuestas nacionales ante
situaciones de emergencia educativa
en las provincias.
Fortalecer
el
desarrollo
de
una
educacin
especfica
para aquellos
jvenes y adultos que no pudieron
finalizar su educacin formal.
Creacin de un sistema de acreditacin
de
conocimientos
adquiridos
en
mbitos de educacin no formal y de
2

experiencia laboral; y de mecanismos


de revalidacin de ttulos y diplomas.
Viabilizar
itinerarios
escolares
tendientes a favorecer la inclusin
educativa de alumnos con necesidades
especiales.
Garantizar el mantenimiento de los
edificios escolares y el equipamiento
necesario
para
la
enseanza
(bibliotecas, laboratorio de ciencias,
computadoras y acceso a internet, etc).

ciertas instituciones de gobierno y


democratizacin de la educacin, capaces
de hacerse responsables por garantizar
esos principios. Es por ello que el
apartado siguiente propone la creacin
de tres instituciones clave para el
desarrollo futuro de la educacin.

Este resumen de propuestas


subyacentes del documento base indica al
menos tres ejes comunes: (a) La voluntad
del Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa de retomar funciones
centrales y liderar la intervencin
homognea e igualitaria sobre el sistema
educativo federal; (b) La posibilidad
concreta
de
establecer
nuevos
mecanismos, instituciones y polticas que
busquen mejorar las condiciones del
sistema educativo, aunque difciles de
implementar efectivamente; (c) La
actualizacin de discusiones y la
intencin de responder a demandas
acuciantes del sistema educativo, con una
visin menos ambiciosa en su dimensin
de gestin que la que implic la Ley
Federal de Educacin, pero ms
vinculada con enfrentar problemticas
actuales.

1. Escuela de Gobierno de la Educacin

En conjunto, creemos que se trata


de un auspicioso documento, tanto por la
calidad conceptual como por los valores
que defiende. Coincidimos y apoyamos
cada una de las propuestas enumeradas,
aunque quizs el gran interrogante surja
a la hora de intentar traducir tantos
principios y propuestas en instituciones y
polticas concretas, sin que esto implique
reformas que sacudan y agoten al sistema
educativo, sino acciones capaces de
generar cambios acordes consensuados
por todos. En particular, consideramos
que la posibilidad que abre la Ley de
Educacin Nacional no debe ceirse a
expresar los lineamientos fundacionales
del sistema educativo, sino que se trata
de una gran oportunidad para crear

Tres propuestas

Una problemtica central de


nuestro sistema educativo federal es la
baja relevancia (en cuanto a recursos,
capacitacin y atribuciones) que se le
otorga a los equipos tcnicos y
administrativos de los ministerios de
Educacin provinciales. En gran medida,
de su capacidad de planificar la poltica
educativa e implementar acciones slidas
y valiosas depende el destino educativo
de cada provincia y la propia armona del
federalismo. Por eso creemos que es
necesario crear una instancia nacional
donde formar, actualizar y unificar las
capacidades tcnicas de los funcionarios
educativos. As, los objetivos centrales de
una Escuela de Gobierno de la Educacin
seran:
(a) Fortalecer las capacidades de los Estados
provinciales en la gestin de sus sistemas
educativos y en el diseo, intercambio e
implementacin de polticas educativas. As,
se espera promover que las provincias
(especialmente las ms chicas y las ms
pobres) tengan menor dependencia de
Nacin y ganen en la autodeterminacin
necesaria para revertir el crculo regresivo de
desigualdades que se ensancha a partir de las
dispares
capacidades
que
tienen
los
ministerios de Educacin provinciales.
(b) Promover el compromiso con la funcin
pblica a travs de la capacitacin, la
revalorizacin y la independencia tcnica y
profesional
de
los
agentes
de
la
administracin pblica de la educacin
provincial y nacional .
(c) Afianzar lineamientos transversales que
brinden coherencia y armona al sistema
educativo nacional, y que a su vez fortalezcan
3

el intercambio de ideas y propuestas en el


rgimen federal.

Un primer paso ideal para crear


una Escuela de Gobierno de la Educacin
sera la elaboracin de un Censo de la
Administracin Pblica de la Educacin
Provincial, que releve todos los cargos
actuales de los ministerios, segn
formacin, funciones y situacin laboral.
Este mapa sera clave para elaborar los
lineamientos de la Escuela, que
funcionara con distintos programas de
formacin de los futuros equipos tcnicos
y capacitacin de los actuales, a travs de
instancias presenciales y a distancia.
Idealmente debera aspirarse a hacer de
la Escuela un mbito institucional
riguroso y de alto prestigio, siguiendo el
modelo de funcionario francs, con
formacin y carrera profesional en la
funcin pblica.
La Escuela debera ofrecer a cada
provincia distintos programas de
fortalecimiento
institucional,
que
incluiran: (a) capacitacin al personal de
las distintas reas, (b) equipamiento para
el trabajo adecuado en red, (c)
herramientas para la gestin, (d)
promocin y organizacin de concursos
para distintos cargos de la administracin
educativa provincial.
Se recomienda equipar a todas las
provincias para que cada miembro de la
administracin educativa tenga su mail y
participe de una red permanente de
intercambio virtual, con los siguientes
objetivos: (a) comunicar normas,
resoluciones y polticas del nivel nacional
que deben pasar por las provincias, (b)
intercambiar polticas y situaciones de las
propias provincias, (c) desarrollar
programas de capacitacin y posttulos a
distancia,
(d)
actualizar
permanentemente el censo de la
administracin pblica educativa.
La
Escuela
debera
estar
coordinada
por
un
equipo
de
especialistas de la educacin, que
continuaran de forma ms sistemtica,
orgnica y sustentable las actuales

acciones de capacitacin que desarrolla el


Ministerio Nacional y otras instituciones
acadmicas. Se recomienda formar un
plantel permanente de la Escuela, que
integre a los mximos especialistas en el
diseo e implementacin de polticas
educativas de reconocida trayectoria en
nuestro pas.
2. Sistema de Medicin de la Equidad
Educativa
En este caso el diagnstico indica
que existen enormes desigualdades
educativas que parecen naturalizadas y
ocultas en el sistema. En el propio sector
pblico, las escuelas donde asisten los
chicos ms pobres tienen peor calidad
edilicia y muchas veces no son correctas
destinatarias
de
las
polticas
compensatorias. Un factor influyente en
esta situacin es la ausencia de datos
sobre el nivel socioeconmico de los
alumnos
por
escuela.
Por
eso
consideramos que es urgente crear un
sistema de medicin de la equidad
educativa con los siguientes objetivos:
(a) Instalar el problema estructural de las
desigualdades
educativas en el debate
poltico y en la opinin pblica. Los medios
de comunicacin seran claros aliados en este
sentido, promoviendo una mirada basada en
informacin
estadstica
sobre
algunas
dimensiones claves de la equidad educativa
segn
niveles socioeconmicos de los
alumnos.
(b) Crear un dispositivo de informacin para
la generacin permanente de justicia social
educativa, permitiendo que la toma de
decisiones macro y micro se oriente hacia
mejorar la situacin de los sectores ms
desfavorecidos de la poblacin. El punto de
partida es que -a diferencia de los sistemas de
medicin de la calidad- se relevaran datos
sobre aspectos directamente influenciables a
travs de la poltica educativa, que cada
provincia (junto con el Estado nacional)
deben garantizar a travs de sus funciones
inmediatas de provisin de recursos, polticas
y servicios.
(c) Generar una base de datos certera para
tomar
decisiones
ligadas
a
polticas

compensatorias y a cualquier accin que


implique distribucin de recursos, polticas y
servicios segn nivel socioeconmico de la
poblacin.

El dato clave que se conocera a


travs del relevamiento es el nivel
socioeconmico por escuela, turno y
seccin, tanto para el sector pblico como
privado (a travs de un cuestionario
individualizado para cada alumno en los
aos relevados). Actualmente este dato
no est disponible para la toma de
decisiones socio-educativas. Este dato se
relacionara con datos clave de la oferta
educativa que cada alumno/a recibe: (a)
Calidad edilicia de la escuela, (b)
Materiales y equipamiento disponible en
la escuela, (c) Libros de texto y otros
materiales disponibles por alumno, (d)
Becas y ayudas entregadas por el Estado
por alumno, (e) Servicios alimentarios
por alumno, (f) Caractersticas de los
docen tes por seccin y por escuela (edad,
formacin,
capacitacin,
etc.).
La
correlacin de estos datos con el nivel
socioeconmico de las escuelas, turnos y
secciones servira para evidenciar los
niveles de equidad en la oferta estatal de
las condiciones educativas del sector
pblico
principalmente
(aunque
extensivo al sector privado).
Otras medidas complementarias
que podra incluir este relevamiento
seran: (a) Nivel de dispersin
socioeconmica por seccin, turno,
escuela y localidad geogrfica, (b)
Aportes de las cooperadoras, (c)
Correlacin
con
indicadores
de
trayectoria
(repitencia,
sobreedad,
abandono)
y
calidad,
(d)
Direccionamiento de los aportes estatales
a las escuelas privadas.
El relevamiento debera tener
carcter censal por provincia para un ao
representativo del nivel EGB/primario y
para un ao del Polimodal/secundario
(una sugerencia que merece un profundo
debate tcnico). De esta manera, se
conoceran los datos de todas las escuelas
del pas, facilitando la toma de decisiones

en la distribucin micro de los recursos y


polticas. La informacin podra ser
relevada cada 3 o 4 aos, garantizando un
perodo acorde para que las polticas
pblicas impacten en modificar la
situacin del relevamiento anterior. A su
vez, esta dispersin en el tiempo
permitira que el sistema de medicin de
la equidad no implique una carga
presupuestaria
excesiva
para
el
Ministerio nacional.
3. Defensora del Derecho a la
Educacin
En este caso el punto de partida
incluye los siguientes elementos de
diagnstico: (a) La ausencia de
organismos oficiales que puedan iniciar
acciones ante el incumplimiento de la
legislacin educativa vigente en las
provincias o ante cualquier situacin de
vulnerabilidad del derecho a la
educacin; (b) La necesidad de reforzar
una concepcin del derecho a la
educacin
que
no
dependa
exclusivamente del Poder Ejecutivo, sino
que tenga agencias de control
autrquicas, acordes con un modelo
democrtico de gobierno de la educacin.
La propuesta concreta implica la
creacin de una Defensora del Derecho a
la Educacin, como un organismo
autrquico, financiado por el Gobierno
Nacional, pero con un cuerpo ejecutivo
propio, elegido a travs de un concurso
pblico con un jurado independiente de
reconocida capacidad para escoger a las
autoridades. Su dinmica institucional
sera similar a la de las defensoras del
pueblo o a los organismos de defensa del
consumidor, slo que con un eje temtico
referido al derecho a la educacin.
Las funciones de esta institucin
podran ser las siguientes: (a) La difusin
de los derechos que deben ser
garantizados a travs del sistema
educativo y de la importancia de la
enseanza de los derechos humanos en
todos los mbitos del sistema; (b) La
recoleccin de quejas y denuncias sobre
5

situaciones de vulneracin del derecho a


la educacin; (c) La mediacin en
conflictos que afecten tanto el derecho
laboral de los docentes como el derecho a
la educacin de los nios, nias y
jvenes; (d) El seguimiento de todas las
normas nacionales y provinciales
vinculadas con el derecho a la educacin
y
el
sealamiento
de
sus
incumplimientos; (e) La recomendacin
de crear normas especficas ante
situaciones que generan la vulneracin
del derecho a la educacin; (f) El
seguimiento de las condiciones del
sistema educativo, tanto en lo referido al
financiamiento como en las condiciones
educativas y en las posibilidades de
participacin efectiva de los actores.
El impacto de la creacin de una
Defensora del Derecho a la Educacin

sera relevante en dos sentidos. Primero,


para generar condiciones educativas ms
justas, velando por la situacin de los
sujetos menos visibles, menos escuchados
y ms excluidos, que son quienes sufren
en carne propia la vulneracin de sus
derechos bsicos. Segundo, para mejorar
las condiciones institucionales de
gobierno de la educacin, creando
instancias de mediacin de los conflictos
intra
e
inter-jurisdiccionales
y
promoviendo un nuevo mbito federal
donde afianzar la idea de que el sistema
educativo argentino debe ser uno slo
cuando es observado desde la ptica de
los derechos humanos.

Axel Rivas: Director del rea de Educacin de CIPPEC. Jefe de Trabajos Prcticos de
Poltica Educativa Comparada, Universidad de Buenos Aires; Profesor de Formulacin y
Anlisis de Polticas Educativas II, Universidad Alberto Hurtado de Chile. Autor de
diversas publicaciones sobre polticas educativas, entre ellas el libro Gobernar la educacin.
Estudio comparado sobre el poder y la educacin en las provincias argentinas.
Las opiniones de los autores no reflejan necesariamente la posicin institucional de CIPPEC en el tema
analizado.

El presente documento se inscribe en la serie de publicaciones del Programa Nexos


Conectando la Educacin, la Prctica Poltica y la Ciudadana, iniciado en marzo de
2006 por el rea de Educacin de CIPPEC.
Si desea citar este documento: Rivas, A.: Aportes para la Ley de Educacin Nacional,
Documento de Polticas Pblicas, Nro. 28, CIPPEC, Buenos Aires, junio de 2006.
Acerca de CIPPEC
CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el
Crecimiento) es una organizacin independiente y sin fines de lucro que trabaja por un
Estado justo, democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello
concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad
y el crecimiento en Argentina. Nuestro desafo es traducir en acciones concretas las mejores
ideas que surjan en las reas de Educacin, Salud, Justicia, Poltica Fiscal, Transparencia,
Instituciones Polticas y Gestin Pblica Local.