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PROGRAMA DE EDUCACIN

REA DE DESARROLLO SOCIAL

Documento de Polticas Pblicas | Recomendacin N64

Junio de 2009

Mayor justicia en la oferta educativa


Axel Rivas Alejandro Vera Cecilia Veleda

Resumen ejecutivo
El sistema educativo argentino distribuye desigualmente sus recursos. Esta situacin
perjudica en distintas dimensiones a los alumnos de los sectores ms pobres, si bien existen polticas socioeducativas que compensan algunas de estas inequidades. De esta manera, las desigualdades sociales son tanto reforzadas a travs de algunas dimensiones de la
oferta educativa como compensadas mediante intervenciones estatales especficas.
En funcin de este complejo diagnstico, se propone crear un sistema de medicin de la
distribucin de los recursos educativos en todas las escuelas del pas, con el objetivo de
dotar de informacin objetiva a los ministerios de Educacin de la Nacin y de las jurisdicciones para que puedan direccionar sus prioridades de financiamiento hacia las escuelas a las que asisten los alumnos con mayores necesidades socioeconmicas. En consecuencia, el sistema de medicin debera traducirse en un dispositivo de justicia distributiva con
impacto medible en la equidad de los sistemas educativos provinciales.
Para construir este sistema de medicin es necesario contar con un dato faltante en la
actualidad: el nivel socioeconmico de los alumnos por escuela a nivel censal. Este dato
debera correlacionarse con todos los datos disponibles referidos a la oferta estatal de distribucin de recursos educativos, entre otros: infraestructura escolar, oferta de bibliotecas,
libros de texto, computadoras, programas educativos especficos, cantidad y caractersticas del plantel docente, oferta de jornada escolar, becas, comedores, subvenciones a la educacin de gestin privada, etc.
La identificacin cabal de la desigualdad en la oferta disponible debera permitir redireccionar las polticas y programas en curso, a fin de potenciar las capacidades de la educacin como instancia de transformacin de las desigualdades sociales.

Av. Callao 25, 1B C1022AAA Buenos Aires, Argentina.


Telfono: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4371-1221
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Diagnstico

A continuacin, se incluyen algunos


ejemplos:

La oferta educativa nunca fue estrictamente homognea entre escuelas, contextos


geogrficos y alumnos. Estudios previos
demuestran la gran disparidad de la inversin por alumno segn provincias (Rivas,
2004) y, en cada una de ellas, la creacin de
circuitos segmentados de oferta educativa
(Braslavsly, 1985) que conforman crecientes
mercados de segregacin donde se amplan
las desigualdades sociales, especialmente en
los centros urbanos (Veleda, 2005). Otros trabajos han analizado las relaciones entre la
estructura social y la desigualdad educativa
(Lpez, 2005), continuando una amplia gama
de antecedentes en el campo de la sociologa
de la educacin.
La dimensin especfica que abarca el
sistema de medicin que aqu se propone
refiere a las modalidades de distribucin de
la oferta educativa entre las escuelas. La
"oferta educativa" abarca cuestiones centrales, tales como las condiciones edilicias; el
equipamiento; el perfil del cuerpo docente; la
cantidad de das y horas de clase; la oferta
complementaria de cargos (gabinetes, etc.);
los servicios alimentarios; las becas estudiantiles y la entrega de materiales educativos; los
subsidios especficos y los aportes al sector
privado; la participacin en programas y planes de apoyo escolar; polticas compensatorias y otras ofertas estatales con base en las
escuelas.
Distintas investigaciones demuestran
que la distribucin actual de recursos educativos entre las escuelas no es equitativa y en
muchos casos ampla las desigualdades
socioeconmicas de los alumnos. El trabajo
de Llach (2006) subraya que en la Argentina
las escuelas pblicas con alumnos de menor
nivel socioeconmico reciben una peor oferta
de capital fsico que aquellas a las que asisten
alumnos de clases medias. Un estudio previo
de CIPPEC (2004)1 seala en detalle las caractersticas que amplan, reproducen o disminuyen las desigualdades socioeconmicas de
la poblacin dentro del sector de gestin esta2
tal .

Dentro de las provincias en las que existe


una oferta significativa de jornada completa
se encuentran casos en los que se beneficia a
los sectores ms pobres (Jujuy y La Pampa) y
otros en donde no existe ninguna relacin
entre una mayor oferta horaria y las condiciones socioeconmicas de los alumnos
(Ciudad de Buenos Aires y Catamarca).

Las escuelas con alumnos ms pobres


tienen menos oferta de computadoras para
trabajo pedaggico que las escuelas con
alumnado de mayor nivel socioeconmico.

La oferta de docentes es similar en todas las


escuelas, aunque las escuelas con alumnos de
menores recursos tienden a recibir docentes y
directivos con menos aos de experiencia en
su funcin.


 En

el sector estatal las escuelas con alumnos


ms pobres tienen peores condiciones edilicias que las escuelas cuyo alumnado es de
nivel socioeconmico ms elevado.
Este mismo estudio (CIPPEC, 2004)
aporta otro elemento central a la discusin
sobre la justicia distributiva en la educacin,
al demostrar la enorme disparidad que existe
entre las provincias. En algunas jurisdicciones la oferta educativa cumple una funcin distributiva que ampla las desigualdades socioeconmicas, mientras que en
otras ocurre lo contrario. Esta diversidad
seala la importancia de la poltica pblica
para direccionar adecuadamente los recursos
educativos entre las escuelas.
Como parte del diagnstico, este estudio destaca tres factores que parecen condicionar la oferta distributiva actual y que permiten explicar por qu la escuela reproduce
las desigualdades socioeconmicas de los
alumnos:

Para este estudio se utiliz la base censal de informacin sobre el nivel socioeconmico de las escuelas primarias y secundarias del Operativo Nacional de
Evaluacin de la Calidad Educativa (ONE) implementando por el Ministerio de Educacin de la Nacin en el
ao 2000.

Vase el informe completo y los respectivos reportes


provinciales en http://www.cippec.org/desigualdadeseducativas.
2

1. Falencias de planificacin y gestin distributiva del Estado (en el nivel nacional y


provincial): ausencia de indicadores de nivel
socioeconmico para la distribucin de la
oferta, respuestas aisladas a demandas individuales, ausencia de evaluacin de las
polticas educativas, entre otros.

programas compensatorios), que deben ser


monitoreadas en el tiempo. Las polticas
socioeducativas deberan cumplir ese principio transitorio de garantizar necesidades
bsicas no educativas, sin las cuales el propio
proceso educativo se ve condicionado y vulnerado.

2. Segregacin residencial y geogrfica: la


estructura social ha variado profundamente,
aumentando sus niveles de desigualdad
estructural en los ltimos 30 aos en la
Argentina. Este factor genera circuitos educativos cada vez ms segmentados y asociados
con el nivel socioeconmico de la poblacin.

b) Es importante que las polticas de distribucin de la oferta educativa estn alertas a los
fenmenos de estigmatizacin, que terminan
paradjicamente perjudicando a los beneficiarios de las acciones de discriminacin positiva.

Objetivos del sistema de medicin

3. Demandas desiguales de las escuelas: las


propias escuelas tienden a reproducir las disparidades sociales a travs de la recaudacin
desigual de las cooperadoras. Por otra parte,
la demanda individual de los directivos
tiende a generar condiciones de oferta educativa dispares segn su capacidad de presin
sobre las autoridades estatales.

Promover un dispositivo permanente de


justicia social educativa para que la toma de
decisiones estatales se oriente a mejorar la
situacin de los sectores ms desfavorecidos
de la poblacin.

Generar una base de datos certera para la


toma de decisiones ligadas con polticas compensatorias y con cualquier accin que
implique distribucin de recursos, polticas y
servicios segn nivel socioeconmico de la
poblacin.

Teniendo en cuenta estos elementos


de diagnstico, cabe destacar que el enfoque
que enmarca la propuesta de creacin de un
sistema de medicin de la distribucin de los
recursos entre las escuelas parte de una concepcin de defensa integral del derecho universal a la educacin. Esto supone definir a
todos los factores incluidos en el anlisis de la
oferta educativa como aspectos necesarios e
insustituibles para definir a la educacin
como un derecho.

 Instalar el problema estructural de las


desigualdades educativas en el debate poltico y en la opinin pblica, fomentando la
toma de conciencia acerca de los criterios de
justicia que deben primar en la distribucin
de recursos pblicos.

En ese contexto, la propuesta de distribucin se enmarca en tres dimensiones


condicionantes:

Recomendacin de poltica pblica


El sistema de medicin propuesto articulara informacin de diferentes fuentes
estadsticas con el fin de contar con datos por
escuela relativos a cuatro dimensiones:
informacin institucional; disponibilidad de
recursos y caractersticas de la oferta educativa; participacin en programas nacionales y
provinciales de distribucin de recursos, y
nivel socioeconmico de los alumnos.

a) Dado que los recursos estatales son limitados, el derecho a esta oferta educativa necesaria e insustituible debe priorizar a los sectores sociales ms postergados, an cuando
no deje de aspirarse al cumplimiento universal de derechos.
b) Algunas caractersticas especficas de la
oferta educativa cumplen un carcter explcitamente transitorio y se aplican sobre necesidades concretas (por ejemplo las becas o los

El dato clave que se conocera a travs


del relevamiento especfico que contempla
3

pas y se facilitara la toma de decisiones en la


distribucin micro de los recursos y polticas.
Si bien una medicin muestral permitira
obtener un diagnstico global, no habilitara
la distribucin concreta de recursos. Es decir
que la medicin muestral slo sealara el
problema, pero no permitira su resolucin.
O, al menos, no con el nivel de justicia distributiva caso por caso que posibilita una
medicin censal.

esta propuesta es el nivel socioeconmicpor


escuela, turno y seccin, tanto para el sector
estatal como para el sector privado.
Actualmente este dato no est disponible
para la toma de decisiones socioeducativas.
La oportunidad que brinda el Relevamiento
Censal del Operativo Nacional de Evaluacin
(ONE) permite la recoleccin de esta informacin a travs del cuestionario individualizado para los alumnos, sin que deba incurrir3
se en mayores costos .

La informacin debera ser relevada


cada tres o cuatro aos. Con esto se garantizara un perodo acorde para que las polticas
pblicas impacten sobre la situacin del relevamiento anterior. A su vez, esta dispersin
en el tiempo permitira que el sistema de
medicin de la equidad no implique una
carga presupuestaria excesiva para el
Ministerio nacional.

Los datos para la correlacin (provenientes de la misma u otras fuentes) deberan


incluir:
Calidad de la infraestructura edilicia de la
escuela.

Materiales y equipamiento disponibles en


la escuela.


La unidad de anlisis principal sera


el nivel provincial, para poder realizar comparaciones cada tres o cuatro aos acerca de
qu provincias mejoraron la equidad del sistema educativo. Una segunda unidad de
anlisis debera ser el nivel municipal, para
poder localizar an ms la toma de decisiones en torno de la equidad educativa.

Libros de texto y otros materiales


disponibles por alumno.

Becas y ayudas entregadas por el Estado


por alumno.

Servicios alimentarios por alumno.

Toda la informacin relevada sobre el


nivel socioeconmico de los alumnos no sera
de acceso pblico, para no vulnerar la sensibilidad de los alumnos y escuelas involucradas, y para no generar posibles estigmatizaciones que incrementen las desigualdades.
La informacin slo sera de uso estricto por
parte de las autoridades educativas de cada
jurisdiccin y del Ministerio de Educacin de
la Nacin.

Caractersticas de los docentes por seccin


y por escuela (edad, formacin, capacitacin,
etc.).


Direccionamiento de los aportes estatales a


las escuelas privadas.


Estos datos deberan ser correlacionados con el nivel socioeconmico de las escuelas, turnos y secciones para determinar los
niveles de equidad en la oferta estatal (lo que
podra hacerse extensivo al sector privado).

En cambio, s debera ser pblica la


base codificada de todas las escuelas (es
decir, los datos sin el nombre de la escuela y
sin ningn otro dato que permita ubicarla
individualmente), para permitir monitoreos
e investigaciones externas referidas al avance
global de la distribucin de recursos educativos en cada jurisdiccin. Esto facilitara el
seguimiento externo de las polticas pblicas
nacionales y provinciales, en perodos de
tiempo adecuados (tres a cuatro aos) para
contextualizar su impacto.

El relevamiento debera tener carcter


censal para un ao representativo del nivel
EGB/primario y para un ao del
Polimodal/secundario. De esta manera, se
conoceran los datos de todas las escuelas del
3

Este mismo relevamiento se podra realizar de forma


independiente al ONE, pero tendra altos costos econmicos que se podran evitar aprovechando la infraestructura ya existente.
4

La creacin de este sistema de


medicin de la distribucin de la oferta
entre las escuelas sera una piedra basal para
mejorar las condiciones de justicia educativa
en la Argentina. La complejidad de la temtica abarca muchas otras polticas que
deberan expresar un carcter integral de
defensa del derecho a la educacin. Un punto
de partida central para profundizar muchas
de las polticas ya en marcha en esa direccin
y para iniciar nuevas acciones es el
conocimiento cabal de la oferta que reciben
los alumnos. As se podra avanzar en un verdadero rol transformador de la escuela pblica frente a las profundas desigualdades de
origen socioeconmico de la poblacin.

Bibliografa
Braslavsky, Cecilia: La discriminacin educativa en Argentina, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires,
1985.
Llach, Juan Jos: El desafo de la equidad educativa, Coleccin Nuevas Perspectivas en Educacin, Granica,
Buenos Aires, 2006.
Lpez, Nstor: Equidad educativa y desigualdad social, IIPE-UNESCO, Buenos Aires, 2005.
Programa de Educacin de CIPPEC: Los Estados provinciales frente a las brechas socio-educativas: Una
Sociologa poltica de las desigualdades educativas en las provincias argentinas, Documento de Trabajo N
4, CIPPEC, Buenos Aires, 2004.
Rivas, Axel: Gobernar la Educacin. Estudio comparado sobre el poder y la educacin en las provincias argentinas,
Granica, Buenos Aires, 2004.
Veleda, Cecilia: Efectos segregatorios de la oferta educativa. El caso del conurbano bonaerense,
Documento de Trabajo N5, CIPPEC, Buenos Aires, 2005.

Acerca de los autores


Axel Rivas: director del Programa de Educacin. Doctorado en curso, iniciado en la Universidad de
Londres y continuado en la Universidad de Buenos Aires. Master en Ciencias Sociales y Educacin,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Jefe de Trabajos Prcticos de Sociologa de la
Educacin, Universidad de Buenos Aires. Profesor a cargo de Anlisis y Formulacin de Polticas
Educativas, Universidad Alberto Hurtado, Chile. Profesor a cargo de Poltica Educativa, Universidad de
San Andrs. Profesor a cargo de Poltica Educativa Argentina, Maestra en Poltica Educativa, Universidad
Torcuato Di Tella.
Cecilia Veleda: coordinadora del Programa de Educacin. Doctora en Sociologa de la Educacin, Escuela
de Altos Estudios en Ciencias Sociales (EHESS), Pars. Mster en Ciencias de la Educacin, Universidad de
Pars V. Profesora a cargo de Poltica Educativa Argentina, Maestra en Poltica Educativa, Universidad
Torcuato Di Tella.
Alejandro Vera: coordinador de Proyectos del Programa de Educacin. Licenciado en Economa,
Universidad Nacional de Crdoba y Magster en Polticas Pblicas, Universidad Torcuato de Tella. Se
desempe como consultor del Ministerio de Educacin de la Nacin en las reas de polticas socioeducativas, estadsticas educativas y evaluacin de la calidad. Es consultor de la Unidad de Planeamiento
Estratgico y Evaluacin de la Educacin de la Presidencia de la Nacin. Es co-titular de Desarrollo
Econmico, Gasto Pblico y Financiamiento Educativo de la Maestra en Ciencias Sociales con orientacin
en Educacin de FLACSO-Argentina.
Si desea citar este documento: Rivas, Axel; Veleda, Cecilia; y Vera, Alejandro: "Mayor justicia en la oferta educativa", Documento de Polticas Pblicas / Recomendacin N64, CIPPEC, Buenos Aires, junio de 2009.
Las publicaciones de CIPPEC son de distribucin gratuita y se encuentran disponibles en
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La opinin de los autores no refleja necesariamente la posicin de


todos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.
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Acerca de CIPPEC
CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organizacin independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y eficiente que
mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas
que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Nuestro desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, Fortalecimiento
de las Instituciones, y Gestin Pblica, a travs de los programas de Educacin, Salud, Proteccin Social,
Poltica Fiscal, Insercin Internacional, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Poltica y Gestin de
Gobierno.

Notas