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ROGRAMA DE ADIE:

AMIENTO
EN SALUD ANIMAL PARA AMERICA LATINA

Administracin
de programas
de salud arnr

PREFACIO
Al establecer la meta de "Salud para Todos en el Ao 2000", la Organizacin Mundial de la Salud y en particular la Organizacin Panamericana de la Salud y los pases de la regin americana adquirieron el compromiso de propiciar las condiciones para que todos los hombres y
mujeres alcancen un grado de salud que les permita llevar una vida social y econmicamente productiva. Esta meta no solamente involucra
el fortalecimiento y promocin de los servicios de salud, sino que adems es indispensable para la integracin con otros sectores, a fin de alcanzar los objetivos de aliviar la pobreza de los pueblos del continente.
Las actividades de salud animal estn ntimamente ligadas con la
salud humana porque comparten las metas de proteger, fomentar y
mejorar la salud para el bienestar de los seres humanos.
Esta estrecha relacin se deriva de los sufrimientos humanos y de la
mortalidad causadas por las principales zoonosis (las enfermedades que
los animales transmiten a los seres humanos) incluyendo la Fiebre aftosa, y las prdidas econmicas y sociales ocasionadas por estas enfermedades. Adems, el hombre depende del animal para su desarrollo socioeconmico.
La industria pecuaria, entonces, adquiere una relevante importancia
en nuestros pases. Esto se deriva del hecho de que ella proporciona una
fuente de protena, como la carne y la leche, indispensables para la nutricin de la poblacin que cada vez est ms consciente de estas necesidades. Asimismo, su importancia radica en el gran potencial que tiene
para proporcionar oportunidades de trabajo a diversos niveles. Tambin,
a travs de la comercializacin de los productos ganaderos, se obtendrn
fuentes econmicas adicionales de ingreso, necesarios para el desarrollo
integral de los pases.
Se est observando que la creciente poblacin del mundo consume
cada vez ms protena a un ritmo ms acelerado que el de su produccin, crendose as una crisis proteica que requiere una pronta atencin
por parte de los organismos de salud y agricultura de los gobiernos.
En el transcurso de los aos, los Gobiernos Miembros de la Organizacin Panamericana de la Salud han reconocido la estrecha vinculacin
entre salud animal y salud humana incorporando la salud pblica veterinaria en sus programas generales de cooperacin tcnica en las Amricas, mediante la colaboracin especial del sector salud y del agrcola.
[5]

Amrica Latina posee un extraordinario potencial para el desarrollo


de la ganadera, afirmndose que existen ms de 500 millones de hectreas de tierras aptas para su produccin. Sin embargo, existen mltiples factores que limitan la produccin y productividad de los rebaos
y el uso adecuado de la tierra productiva. En este sentido, la capacitacin de recursos humanos para administrar el potencial pecuario se torna en una inminente necesidad. As, la Organizacin Panamericana de
la Salud y el Banco Interamericano de Desarrollo, a travs de un Programa de Adiestramiento en Salud Animal para Amrica Latina (PROASA),
dieron inicio a este proceso mediante la capacitacin de profesionales,
que una vez debidamente capacitados, constituirn la masa crtica para
instrumentalizar un proceso continuo de capacitacin en sus pases.
Este proceso se complementa ahora con estos manuales de referencia, basados en los materiales didcticos utilizados para los cursos que
se realizaron durante el programa. La informacin en ellos contenida es
sumamente importante, debido a ser .nuy limitada su disponibilidad
en el idioma espaol y por incluir informacin de los propios pases.
La finalidad promordial de estos manuales es facilitar el proceso de institucionalizacin de la capacitacin en los diferentes pases, y as
lograr una mayor amplitud en la transferencia de tecnologa que este
Programa se ha propuesto.
Por estos motivos, tengo el agrado de hacer la presentacin de esta
serie de manuales que representan el acopio de conocimientos y experiencias profesionales latinoamericanas en el campo de la comunicacin
social, cuarentena, administracin de programas, epidemiologa e inmunizacin contra la Fiebre aftosa. Espero que dichos manuales repercutan positivamente en la bsqueda de soluciones para los problemas de
la salud pblica veterinaria y salud animal, contribuyendo as a la salud
y bienestar de los habitantes de las Amricas.
Carlyle Guerra de Macedo
Director

PROGRAMA DE ADIESTRAMIENTO EN SALUD ANIMAL


PARA AMERICA LATINA (PROASA)
Antecedentes
La ganadera en las Amricas constituye un importante sector de la
economa agropecuaria, no slo como fuente de alimento para la poblacin, sino que tambin representa para muchos pases una de las
principales fuentes de divisas, debido a los grandes volmenes de carne
y subproductos de la misma que se exportan. Si bien existen muchos
factores que limitan la produccin de alimentos de origen animal, se
considera que las enfermedades constituyen uno de los principales
obstculos para incrementar la produccin ganadera por unidad, especialmente cuando se trabaja con razas especializadas y de buen caudal
gentico. A pesar de los esfuerzos realizados por pases e instituciones
regionales e internacionales en el campo de la sanidad agropecuaria en
Amrica Latina, la magnitud del problema y el tiempo que se requiere
para obtener mejores rendimientos hacen que la situacin deba ser
atendida con prioridad, con base en los estudios y evaluaciones que han
sealado las principales insuficiencias en los servicios veterinarios de los
pases.
La significacin econmica y social de los problemas vinculados a
la Sanidad Animal en Amrica Latina ha originado acciones de cierta
amplitud en el campo de la cooperacin financiera y tcnica a la regin,
principalmente por parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) y el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) que han sido
pioneros en este campo. Estos esfuerzos se encaminan hacia cuatro objetivos principales: a) prevenir la introduccin de enfermedades exticas
a sus territorios; b) controlar aquellas enfermedades que son de carcter
endmico en los pases; c) erradicar aquellas enfermedades para las cuales la tecnologa moderna haya encontrado los medios adecuados para
su eliminacin; y d) mejorar el nivel del manejo higinico-sanitario de
los hatos.
En 1976, los Ministros de Agricultura y de Salud de Colombia presentaron una solicitud para un Proyecto Subregional en Salud Pblica
y Salud Animal para los pases del Grupo Andino. Durante la Segunda
[7]

Administracin de programas de salud animal

Reunin de Ministros de Agricultura del Grupo Andino se recomend


a la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) que coordinara la reformulacin del proyecto. En octubre de 1978, la JUNAC convoc la Primera Reunin de Expertos Gubernamentales sobre Sanidad Animal
con el fin de reformular el proyecto el cual fue presentado al Banco por
conducto del Ministro de Agricultura del Ecuador. Separadamente en
febrero de 1975, el Director del OIRSA envi al Banco una solicitud de
cooperacin tcnica para la ejecucin de un Programa de Adiestramiento de Inspectores de Cuarentena Agropecuaria en los pases que geogrficamente forman el OIRSA. En forma separada de las dos solicitudes
mencionadas, en junio de 1978 el Director de la OPS envi para la consideracin del Banco un "Proyecto sobre la Transmisin Tecnolgica y
Evaluacin de la Aplicacin Masiva de Vacuna de Coadyuvante Oleoso
contra la Fiebre aftosa". En octubre de 1979, dada la importancia del
problema de la sanidad animal para el desarrollo de la regin, la Administracin del Banco decidi atender estas solicitudes e incluir las propuestas en un programa nico.
El programa abarcara dos subprogramas de adiestramiento: (1) uno
para profesionales y (2) otro para tcnicos y paratcnicos. El primero
cubrira el adiestramiento en (a) vacuna antiaftosa en adyuvante oleoso,
(b) administracin de programas de salud animal, (c) vigilancia epidemiolgica, (d) comunicacin social y (e) cuarentena animal. El segundo
subprograma consistira en cursos de carcter subregional para inspectores de cuarentena agropecuaria a nivel de puertos, aeropuertos y fronteras.
El Subprograma 1 de adiestramiento de profesionales sera ejecutado por la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) y el Subprograma
2 de adiestramiento de tcnicos y paratcnicos sera efectuado por el
Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA).
Objetivos
Los objetivos generales del Programa de Adiestramiento de Salud Animal para Amrica Latina (PROASA) eran:
1. Fortalecer la capacidad y eficiencia de los recursos humanos necesarios para complementar los programas de salud animal a mediano y
largo plazo de los pases miembros.
2. Fortalecer el funcionamiento de las estructuras de defensa sanitaria en la regin, de manera que se pueda llevar a cabo el desarrollo de
sistemas de salud animal en los pases miembros concordantes con la
poltica de integracin de la regin.

Programa de Adiestramiento en Salud Animal

3. Contribuir a la consolidacin de las unidades permanentes de


adiestramiento tcnico-profesional en la regin, que permitan actualizar
la capacitacin de los recursos humanos en forma continua.
Los objetivos especficos incluan lo siguiente:
A. El adiestramiento de personal profesional de los Pases Beneficiarios que lo requieran, a fin de:
(1) Transferir la tecnologa de la produccin, control de calidad
y aplicacin sistemtica de la vacuna antiaftosa de adyuvante oleoso a
profesionales involucrados en actividades de vacunacin, y
(2) Mejorar la capacidad de dicho personal en la administracin de
campaas sanitarias, sistemas de vigilancia epidemiolgica, comunicacin
social y cuarentena animal.
B. El fortalecimiento de las instituciones de enseanza existentes en
la regin, a travs del desarrollo de los eventos de adiestramiento, para
asegurar la capacitacin en forma permanente y continua de los recursos humanos.
Descripcin del programa
El Programa de Adiestramiento en Salud Animal para Amrica Latina,
denominado PRO ASA, fue de carcter regional, ejecutado por la Organizacin Panamericana de la Salud, la Oficina Regional de la Organizacin
Mundial de la Salud para las Amricas (OPS/OMS), con la participacin
del Banco Interamericano de Desarrollo, y de los Pases Beneficiarios.
El Presidente del Banco y el Director de la OPS firmaron un convenio en el da 24 de septiembre de 1981 sobre la utilizacin de recursos
no reembolsables de cooperacin tcnica del Banco para la realizacin
del Programa. El monto de la contribucin del Banco fue de EUA
$ 1 860.000.
La organizacin, direccin, coordinacin, administracin y supervisin de las actividades estuvieron a cargo del Programa de Salud Pblica
Veterinaria de la OPS. A fin de orientar, programar y evaluar las actividades del programa se constituy un Comit de Programacin y Evaluacin (CPE), integrado por el Banco, la OPS y el OIRSA. La OPS hizo
los arreglos necesarios con los Pases Beneficiarios a fin de que stos
participaran activamente en las actividades de adiestramiento. Con
aquellos pases seleccionados como sedes de los cursos, la OPS firm
los acuerdos correspondientes basados en los trminos de referencia
sealados en el Convenio entre el Banco y la OPS, detallando especficamente los aportes de recursos humanos, instalaciones, equipo, etc., que
brindara el respectivo pas; de esta manera se procur asegurar la ins-

1o

Administracin de programas de salud animal

titucionalizacin y continuacin de la capacitacin en forma continua


en esos pases.
Con la contribucin del Banco se contrataron tres (3) consultores a
tiempo completo (equivalente a 106 meses/hombre) como Directores
Regionales del Programa: uno con sede en Lima, Per; uno con sede en
Mxico; y otro con sede en Ro de Janeiro.
Participaron en el programa 35 funcionarios del Programa de Salud
Pblica Veterinaria, incluyendo los de sus dos Centros especializados
(Centro Panamericano de Fiebre Aftosa en Ro de Janeiro, Brazil y
Centro Panamericano de Zoonosis en Buenos Aires, Argentina) equivalente a 209.0 meses/especialistas, en la coordinacin e instruccin de los
cursos y seminarios. Tambin se contrataron con la contribucin del
Banco, 17 consultores acorto plazo, equivalente a 12.3 meses/hombre,
para preparar materiales didcticos y actuar como instructores.
La ejecucin del Programa consisti en lo siguiente: actividades
preparatorias (del 24 de septiembre de 1981 hasta el 24 de enero de
1982), realizacin de los cursos y seminarios (del 24 de enero de 1982
hasta el 30 de junio de 1985), y elaboracin e impresin de los manuales (del 1 de julio de 1985 hasta el 24 de septiembre de 1986).
Actividades del programa
Durante la ejecucin del Programa se realizaron un total de 30 cursos y
2 seminarios en 13 pases. El Cuadro 1 muestra los temas de adiestramiento, nmero de cursos realizados y duracin de cada uno. La duracin total de los eventos fue equivalente a 154 semanas/cursos (38.5
meses/cursos), ejecutados dentro del plazo de 36 meses. En el Cuadro 2
aparece el cronograma de los cursos y seminarios.
Se adiestr un total de 772 profesionales, la mayora mdicos veterinarios, procedentes de 21 pases de Amrica Latina. En el Cuadro 3 se
resume el nmero de profesionales adiestrados por pas y rea de especialidad. El nmero actual de participantes en los cursos excedi cerca
del 29 por ciento de lo programado en el Convenio, el que era de 600.
Los participantes adicionales fueron costeados por la OPS. Este incremento fue posible debido a la utilizacin ptima de los recursos disponibles y no perjudic la buena marcha de los cursos.
Una de las actividades ms significativas del Programa ha sido la
preparacin de material didctico. Algunos de los temas del adiestramiento fueron expuestos por primera vez en forma prctica y aplicada,
utilizando para tal fin datos e informacin existentes en los pases de
Amrica Latina. Se produjo este material no solamente para las ayudas

Programa de Adiestramiento en Salud Animal

11

audiovisuales, que apoyaron el adiestramiento, sino que adems se elaboraron fascculos y mdulos que facilitaron el aprendizaje auto-ttorial. De este modo los participantes adiestrados en los cursos pueden
llevar a cabo en sus instituciones nacionales el adiestramiento de otros
profesionales. En esta forma se ha estado instrumentando el efecto
multiplicador del programa y la institucionalizacin de las actividades
de adiestramiento.
Estos materiales se editaron con el objeto de constituir la presente
serie de manuales. La serie de manuales consiste en 9 tomos, cubriendo
los siguientes temas:
A. Cuarentena Animal
B. Vigilancia Epidemiolgica
C. Administracin de Programas de Salud Animal
D. Comunicacin Social
E. Produccin y Control de Vacuna en Adyuvante Oleoso
Se espera que estos manuales sirvan como texto de referencia en
cursos similares.
Programa de Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud
Washington, D.C.
24 de Abril de 1986

12

Administracin

de programas de salud animal

CUADRO 1
Temas de adiestramiento, nmero de cursos y seminarios realizados
y duracin de cada uno de ellos
Nmero de cursos
realizados

Duracin por curso


(semana)

a. Seminario de divulgacin de los mecanismos tcnicos y operativos de la vacuna.

(1)

b. Adiestramiento en servicio de produccin y control de la vacuna.

(6)

c. Cursos nacionales de vacunacin extensiva.

12

(3)

d. Seminario de evaluacin de los programas de aplicacin sistemtica con la vacuna.

(1)

11. Adiestramiento en administracin de programas de sanidad animal

(6)

IH. Adiestramiento en vigilancia epidemiolgica

(7)

IV. Adiestramiento en comunicacin social

(8)

V. Adiestramiento en cuarentena animal.

(4)

Tema
I. Adiestramiento en produccin, control de
calidad y aplicacin de la vacuna antiaftosa
en adyuvante oleoso.

Total

32

CUADRO 2
Cronograma de los seminarios]cursos

AO

ENE

FEB

MAR

ABR

MAY

JUN

JUL

PROASA

AGO

SEP

OCT

SEM JEFES
PANAFTOSA
4 May.-4 Jun.
CUR NAC CUR N A C
VEN
COL
12-30 JuL 6 Ago.-3 Sep.

1982

I CUR ADM
COR
14 Feb.-26 Mar

1983

1984

1985

II CUR VIG. EPID


PAR
2May -17 Jun.

II CUR ADMIN
MEX
18JuL-26 Ago.

I CUR GUAREN
VEN
II Abr.-17 May.
CUR NAC
URU
24 Ene.-2 Feb.

CUR NAC
AR (1)
9-27 Mar

III CUR VIG. EPID.


ECU
18Feb.-30Mar.

CUR NAC
BRA (2)
4-23 JuL

CUR NAC
BOL
13-30 Jun.
1
SEM. EVAL
II CUR
PANAFTOSA COM SOC.
2-11 May.
COL 4-27 Jun.
f
II CUR ADMIN
URU
7 Mav.-15 Jun.

III CUR GUAREN


BRA
22Abr.-17May.
T
lE

DIC

II CUR GUAREN
MEX
7 NOV.-2 Dic.
I CUR COM SOC
MEX
5 Sept-26 Oct.

CUR NAC
BRA (1)
25 Abr.-14 Nov.

II CUR COM SOC


CHI
19-Mar.-llMay

NOV

I CUR PRO/CON VAC


PANAFTOSA
18Oct-30Nov.
I CUR VIG. EPID.
PAN
25 Nov.-11 Dic.
CUR NAC
PAR
1-20 Nov.

IV CUR ADMIN
PER
20 May.-28 Jun.

CUR NAC
CUR NAC
ECU
BRA (3)
115 Ago.-2 Sep. 19Sep.-7 0 c t
T

CUR NAC
ARG (2)
21 NOV.-9 Dic.

CUR NAC 11II CUR PRO/CON


PER
VAC PANAFTOSA
5-22 Sep. 17 Oct-20 Nov.
IV CUR VIG. EPID.
BRA
30 JuL-lS Sep.

V CUR VIG. EPID.


ARG
8 Oct.-23 Nov.

1
IV CUR COM SOC
BRA
8 Oct.-30 Nov.

Administracin de programas de salud animal

14

CUADRO 3
Nmero de participantes programados y adiestrados por pas y rea de especialidad
CURSOS A

-J
O

PAIS

<
u
o
z
o

zD
s

z
o

<

s
fe

g
so

<:

Z
O

O
H
Z

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^ aS w
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5 52
K> > w

-i

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O

tr
D

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>
w
o
5
<
z

TOTAL

5w

Argentina

5
5

s
5

20
14

3
3

3
1

46
40

85
68

3
3

88
71

Bolivia

6
4

3
4

3
3

3
3

0
1

25
20

40
35

3
2

43
37

Brasil

20
20

2
0

22
20

8
10

2
1

86
60

140
111

5
4

145
115

Chile

6
5

5
5

7
5

3
3

0
0

2
0

23
18

2
2

25
20

Colombia

13
4

5
4

4
2

3
3

1
1

24
20

50
34

3
2

53
36

Costa Rica

0
0

11
3

3
3

3
2

0
0

0
0

17
8

0
0

17
8

Cuba

0
0

1
0

0
0

0
0

0
0

0
0

1
0

0
0

1
0

Ecuador

4
4

4
4

17
8

3
3

2
2

29
20

59
41

3
2

62
43

El Salvador

0
0

3
3

5
3

2
2

0
0

0
0

10
8

0
0

10
8

Guyana

0
0

0
0

0
0

0
0

0
0

0
0

0
0

1
2

1
2

Guatemala

1
0

2
3

5
3

2
2

0
0

0
0

10
8

0
0

10
8 .

Programa de Adiestramiento en Salud Animal

15

Hait

1
1

0
1

0
1

1
1

0
0

0
0

2
4

0
0

2
4

Honduras

0
0

3
3

3
3

2
2

0
0

0
0

8
8

0
0

8
8

Mxico

16
17

19
17

11
8

4
6

0
0

0
0

50
48

0
0

50
48

Nicaragua

0
0

3
3

5
3

2
2

0
0

0
0

10
8

0
0

10
8

Panam

0
0

5
5

10
5

2
2

0
0

0
0

17
12

0
0

17
12

Paraguay

5
5

5
5

10
8

4
2

1
1

25
20

50
41

4
2

54
43

Per

5
4

14
4

6
4

3
3

3
2

25
20

56
37

3
2 '

59
39

Rep. Dominicana

2
2

4
2

2
2

2
2

0
0

0
0

8
8

0
0

8
8

Uruguay

4
5

11
5

4
4

1
2

2
1

31
20

53
37

3
2

56
39

Venezuela

1
4

1
4

5
3

14
8

3
2

26
20

50
41

3
2

53
43

Total

89
80

109
80

142
102

65
61

17
12

319
240

739
575

33
25

772
600

A* _ Adiestrados
P Programados

PROGRAMA DE ADIESTRAMIENTO EN SALUD ANIMAL


PARA AMERICA LATINA (PROASA)
Coordinacin general
DR. MARIO V. FERNANDES
Coordinador, Programa de Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la
Salud
Washington, D.C., EUA
DR. PRIMO V. ARAMBULOIII
Asesor Regional en Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la
Salud
Washington, D.C. EUA
DR. ALFONSO RUIZ M.
Coordinador Regional de PROASA
Programa de Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la
Salud
Mxico, D.F., Mxico
DR. OSCAR CALVEZ G.
Coordinador Regional de PROASA
Programa de Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la
Salud
Lima, Per
DR. DANIEL ABARACON
Coordinador Regional de PROASA
Programa de Salud Pblica Veterinaria-Centro Panamericano de Fiebre
Aftosa
Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la
Salud
Ro de Janeiro, Brasil

Banco Interamericano de DesarroUo (BID)


SR. FRANK J. MARESCA
Jefe, Divisin Cooperacin Tcnica I
ING. AGR. GREGORIO BELTRAN
Divisin Cooperacin Tcnica I
DR. JOS KOHOUT
Divisin Cooperacin Tcnica I
ING. AGR. CESAR CAINELLI
Jefe, Seccin de Ganadera, Divisin de DesarroUo Agropecuario y
Forestal
DR. ABRAHAM A. ARCE
Seccin de Ganadera, Divisin de Desarrollo Agropecuario y Forestal
DR. ENRIQUE E. TORRES
Seccin de Ganadera, Divisin de Desarrollo Agropecuario y Forestal

CONTENIDO
I. TEORIA ADMINISTRATIVA Y SU APLICACIN EN LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
1. La ciencia administrativa
2. La organizacin y la administracin pblica
3. La investigacin administrativa
4. La administracin pblica
5. La administracin en el futuro
II. DIRECCIN Y GESTIN DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA
1. Caractersticas del sistema de direccin
2. La planificacin en la administracin pblica
3. Decisin de gestin y factores intervinientes
4. Capacidades institucionales
III. ADMINISTRACIN DE PERSONAL
1. Introduccin
2. Sistemas de personal
3. El sistema de administracin de recursos humanos
4. Proceso de personal
IV. ADMINISTRACIN LOGSTICA O DE ABASTECIMIENTOS
1. Introduccin
2. La organizacin formal: una visin sistemtica
3. La logstica o abastecimiento de la organizacin
4. Modelo terico de logstica
5. Origen de los elementos del sistema
6. Sntesis grfica del modelo
7. Sub-sistema de informacin
8. Procesos tcnicos del sub-sistema de negociacin
9. Procesos tcnicos del sub-sistema de utilizacin y preservacin
[19]

V. LA ADMINISTRACIN FINANCIERA
1. Introduccin
2. El proceso de planificacin y la etapa de ejecucin de los planes
3. La ejecucin del plan
4. Identificacin de los recursos para la implementacin del plan
5. Plan y presupuesto
6. El proceso presupuestario
7. Etapas del proceso presupuestario
8. La ejecucin presupuestal y la administracin financiera
VI. DESARROLLO ADMINISTRATIVO DE LOS SERVICIOS DE
SANIDAD ANIMAL
1. Introduccin
2. El sector agropecuario
3. Comentarios finales
VIL PLANIFICACIN EN SALUD ANIMAL
1 { Consideraciones generales
2. Marco de referencia
3. El complejo pecuario industrial
4. Principales enfermedades del ganado y de las aves
5. Prdidas econmicas ocasionadas por las enfermedades
del ganado y de las aves
6. Los servicios oficiales de sanidad animal
7. Pronstico epidemiolgico
8. Plan de sanidad animal: aspectos globales
9. Programa de control de Fiebre aftosa
10. Programa de Brucelosis bovina
11. Programa de Tuberculosis bovina
12. Programa de enfermedades parasitarias
13. Programa de control de otras enfermedades
14. Programa de enfermedades y otras acciones comunes
VIII. ARGENTINA: JUSTIFICACIN DEL PROYECTO DE
ERRADICACIN DE FIEBRE AFTOSA

[20]

IX. URUGUAY: PROGRAMA DE ERRADICACIN DE


FIEBRE AFTOSA
1. Marco de referencia
2. Situacin de la salud animal
3. Programacin: aspectos globales
4. Programacin: aspectos especficos

[21]

AUTORES
Dr. PRIMO ARAMBULO III
Programa de Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud
Washington, D.C., U.S.A.
Dr. DIEGO BARAANO
Universidad de la Repblica
Montevideo, Uruguay
Dr. MANUEL BERNALES
Ministerio de Salud Pblica
Lima, Per
Dr. ANDR COUTEM ANCHE
Instituto Centroamericano de Administracin Pblica
San Jos, Costa Rica
Dr. LUIS FERNANDO DAZ
Ministerio de Hacienda
San Jos, Costa Rica
Dr. JORGE ESCALANTE
Programa de Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud
Mxico, D.F., Mxico
Dr. RAUL FERNANDEZ TUNEU
Administracin Nacional de Telecomunicaciones
Montevideo, Uruguay

[22]

Dr. OSCAR CALVEZ


Programa de Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud
Lima, Per
Dr. ANTONIO GONZLEZ NORRIS
Corporacin Financiera de Desarrollo
Lima, Per
Lie. SERGIO HERNNDEZ
Facultad de Contadura y Administracin
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Mxico, D.F., Mxico
Dr. WILBURG JIMNEZ CASTRO
Universidad de Costa Rica
San Jos, Costa Rica
Dr. NELSON MAGALLANEZ
Direccin General de Servicios Veterinarios
Ministerio de Agricultura y Pesca
Montevideo, Uruguay
Dr. JOS A. PINI
Universidad de la Repblica
Montevideo, Uruguay
Dr. JOS GERMN RODRGUEZ
Programa de Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud
Mxico, D.F., Mxico
Dr. ALFONSO RUIZ
Programa de Salud Pblica Veterinaria
Organizacin Panamericana de la Salud
Mxico, D.F., Mxico

[23]

Ing. ALEJANDRO SCOPELLI


Representacin
Banco Interamericano de Desarrollo
Mxico, D.F., Mxico
Dr. JOS PABLO SLON
Oficina de Capacitacin en Administracin
Direccin de Recursos Humanos
Instituto Costarricense de Electricidad
San Jos, Costa Rica
Dr. PAUL TESSIER
Instituto Centroamericano de Administracin Pblica
San Jos, Costa Rica
Dr. WALTER VASQUEZ
Direccin de Reforma Administrativa,
Ministerio de Planificacin
San Jos, Costa Rica
Dr. OTONIEL VELASCO
Programa de Salud Pblica Veterinaria
Centro Panamericano de Fiebre Aftosa
Organizacin Panamericana de la Salud
Ro de Janeiro, Brasil

[24]

RECONOCIMIENTO
La Organizacin Panamericana de la Salud hace un meritorio reconocimiento a las mstituciones pblicas y privadas de los pases, que contribuyeron en la ejecucin de los cursos de Administracin de Programas
de Salud Animal y participaron en la elaboracin del presente manual.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente
(CEPIS)
Organizacin Panamericana de la Salud
Lima, Per
CORPORACIN FINANCIERA DE DESARROLLO (COFIDE)
Lima, Per
DIRECCIN GENERAL DE GANADERA
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
Mxico, D.F., Mxico
DIRECCIN GENERAL DE AGRICULTURA Y GANADERA
Ministerio de Agricultura
Lima, Per
DIRECCIN GENERAL DE SERVICIOS VETERINARIOS
Ministerio de Agricultura y Pesca
Montevideo, Uruguay
DIRECCIN GENERAL DE SANIDAD ANIMAL
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
Mxico, D.F., Mxico
DIRECCIN DE SALUD Y PRODUCCIN PECUARIA
Ministerio de Agricultura y Ganadera
San Jos, Costa Rica
[25]

DIRECCIN DE SANIDAD ANIMAL


Ministerio de Agricultura y Ganadera
Lima, Per
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PUBLICA
Instituto Nacional de Administracin Pblica
Lima, Per
FACULTAD DE CONTADURA Y ADMINISTRACIN
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Mxico, D.F., Mxico
FACULTAD DE MEDICINA VETERINARIA Y ZOOTECNIA
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Mxico, D.F., Mxico
FACULTAD DE VETERINARIA
Universidad de la Repblica
Montevideo, Uruguay
FIDEICOMISO: FONDO DEL PROGRAMA DESCENTRALIZADO
DE LAS EXPLOTACIONES LECHERAS DEL DISTRITO
FEDERAL
Mxico, D.F., Mxico
INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIN
PUBLICA
San Jos, Costa Rica
OFICINAS DE REPRESENTACIN DE LA ORGANIZACIN
PANAMERICANA DE LA SALUD
Lima, Per
Mxico, D.F., Mxico
Montevideo, Uruguay
SECRETARIA DE PLANEAMIENTO, COORDINACIN Y DIFUSIN
DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA (SEPLACODI)
Montevideo, Uruguay
SECRETARIA DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO
Mxico, D.F., Mxico
[26]

INTRODUCCIN

Las metas y polticas que se han ido configurando en las ltimas dcadas en los cuerpos directivos de las agencias d las Naciones Unidas, reflejan un consenso en tomo a objetivos comunes para alcanzar un bienestar bsico para toda la humanidad.
Es en este ambiente donde se gener la meta poltica ue Salud para
todos en el ao 2000 (SPT/2000) con la estrategia central de atencin
primaria de salud con la participacin comunitaria.
El real significado de esta meta es que debemos lograr hacia el ao
2000, que todos los hombres y mujeres del mundo alcancen un grado
de salud que les permita llevar una vida social y econmicamente productiva. Para alcanzar esta meta la Estrategia Internacional reconoce
que no ser suficiente que los pases amplen sus servicios de salud dando nfasis a la atencin primaria, sino que, adems ser indispensable
una considerable mejora en la nutricin y en otras condiciones de vida
de la poblacin.
La produccin animal juega un papel significativo en la nutricin
humana. Es generalmente aceptado que la nutricin humana normal
requiere que un mnimo de 30 por ciento de sus protenas sean de origen animal.
En realidad, la porcin de protena animal consumida vara enormemente entre los pases y grupos sociales. La diferencia en el nivel de
consumo de alimentos de origen animal en regiones ricas y pobres del
mundo, se incrementa cada da ms. As, el Congreso Mundial de Nutricin de 1974, calcul que el nmero de desnutridos en el mundo era
de 462 millones. La estimacin del Banco Mundial para el ao 1980
fue de 780 millones.
La situacin en las Amricas parece ser muy crtica por el incremento de su poblacin. En la dcada de 1970-1980, este incremento fue de
509 millones a 618 millones de habitantes, lo cual es el resultado de la
permanencia de tasas de fecundidad} elevadas, particularmente en Latinoamrica y el Caribe.
Se estima que en Latinoamrica y ei Caribe existen ms de 550
millones de hectreas de tierras en reserva, aptas'para laganadera y que
54 por ciento de la produccin de carne bovina del mundo, procede de
[27]

28

Administracin de programas de salud animal

Amrica Latina, en tanto que en Estados Unidos y Canad, sta representa el 38 por ciento y en el resto del mundo slo el 29 por ciento.
No obstante la magnitud de los rebaos de Amrica Latina, la productividad presenta niveles muy bajos, lo cual es en parte consecuencia
de la tecnologa inapropiada y la falta de capacitacin del personal
tcnico y del gran nmero de enfermedades que afectan a la ganadera.
En base a este enorme potencial de Amrica Latina para la produccin de protena animal, su baja productividad y la necesidad del mundo para obtener una mayor cantidad y mejor calidad de ella, diferentes
organismos han venido desarrollando la infraestructura de los pases
para incrementar la produccin.
An as, las enfermedades animales han causado y siguen causando
enormes estragos a la economa pecuaria, estimndose que en Amrica
anualmente se registran prdidas superiores a los 900 millones de dlares por slo 5 enfermedades: Fiebre aftosa, Peste porcina clsica, Tuberculosis, Brucelosis y Rabia, siendo inestimables las prdidas ocasionadas por otras enfermedades infecciosas y parasitarias.
La preocupacin de los pases de Amrica Latina por desarrollar
su infraestructura se devel en los ltimos 15 aos con prstamos del
Banco Interamericano de Desarrollo, los cuales ascendieron a 143 millones de dlares en 15 pases. Lamentable fue la inequidad con la asignacin de fondos para capacitacin de personal, que slo correspondi
a 0.7 millones en los 15 pases.
Si bien es cierto que el fortalecimiento de la infraestructura de los
programas de Salud Animal y Salud Pblica Veterinaria en las Amricas
era necesario para el incremento de la produccin animal, era tambin
justificable la capacitacin del recurso humano que administrara el potencial ganadero que ser de incalculable valor para la subsistencia de
la humanidad.
Con este propsito, el Programa de Adiestramiento en Salud Animal
para Amrica Latina (PROASA), incluy el tpico de Administracin
en Programas de Salud Animal, para proveer as a los pases de Amrica
Latina con recursos capaces de administrar su potencial ganadero.
El presente manual constituye la compilacin de informacin bsica
para que la masa crtica adiestrada en PROASA, pueda repetir los cursos de capacitacin n sus respectivos pases, utilizaiido el manual como
gua didctica o de referencia para sus intervenciones administrativas.
La obra ha sido concebida en siete captulos, de los cuales, ios cinco
primeros se refieren a la organizacin y gestin de la administracin pblica, comprendiendo: Teora administrativa y su aplicacin a la administracin pblica; Direccin y gestin de la administracin pblica;

Introduccin

29

Administracin de personal; Administracin logstica y de abastecimientos y Administracin financiera.


Los dos captulos, restantes ubican inicialmente al lector en ei desarrollo administrativo de los servicios de salud animal,.para luego exponer una gua con su discusin correspondiente sobre planificacin
en salud animal. Para una mejor ilustracin, se incluyen casos de algunos pases que sirven de modelo para la elaboracin y ejecucin de programas y proyectos especficos para el control de enfermedades de los
animales domsticos productivos.

ESTRUCTURACIN DEL CURSO DE ADMINISTRACIN


DE PROGRAMAS DE SALUD ANIMAL

La presente publicacin tiene el propsito de servir de referencia para


reproducir los cursos de capacitacin en administracin de programas
de salud animal, para lo cual se exponen en esta primera parte los componentes didcticos y programas que puedan servir de gua para la ejecucin de cursos similares, adaptables a las diversas circunstancias de
los pases ejecutores.
Objetivos del curso
GENERAL

Proporcionar los conocimientos bsicos de orden prctico para resolver


las necesidades administrativas que actualmente tienen los directivos
de las unidades ejecutoras de los programas de sanidad animal.
ESPECFICOS

Al terminar el curso los participantes estarn en la capacidad de:


Identificar las deficiencias y. limitaciones administrativas de los
programas de salud animal y circunstancias que deben merecer prefe-.
rente atencin por los jefes de las unidades ejecutoras.
Aplicar tcnicas de la gestin administrativa, principalmente en
planificacin, procedimientos, organizacin y control aplicables a programas especficos de salud animal.
Administrar presupuesto, materiales y otros activos de los programas, conducentes a dar cumplimiento a las actividades y metas establecidas en los mismos, enfatizando la necesidad de disponer de
instrumentos administrativos ms giles en los distintos niveles de organizacin.

[31]

32

Administracin de programas de salud animai

Perfil de participante
El participante a los cursos de administracin de programas de salud
animal debe ser:
Mdico veterinario graduado.
Actualmente trabajando en los Ministerios de Agricultura o de
Salud.
Tener a su cargo la conduccin de algn programa de salud animal o salud pblica veterinaria.
Tener como mnimo en ese cargo un ao de servicio.
El nmero de participantes no debe ser mayor de 20.
Duracin
El curso de administracin de programas de salud animal ha sido concebido para una duracin de 6 semanas.
El programa comprende un total de 240 horas de trabajo/hombre, de
las cuales 182 son dedicadas a la exposicin de los aspectos administrativos y 58 horas son utilizadas para la presentacin y discusin de los
casos presentados por los participantes, sobre la planificacin de los programas especficos de salud animal de sus correspondientes reas de
competencia administrativa (pas, regin, sector, etctera).
Contenido
El contenido del curso podr adaptarse a las circunstancias propias de
la regin de origen de los participantes.
El contenido temtico de los cursos del Programa de Adiestramiento en Salud Animal para Amrica Latina (PROASA) est organizado en
siete unidades estructurales que a continuacin se describen:
TEORA DE LA ADMINISTRACIN
Y ADMINISTRACIN PUBLICA

Esta unidad pretende proporcionar a los participantes los conocimientps y tnicas administrativas fundamentales que faciliten la solucin de
los problemas de gestin que se puedan presentar.
Esta unidad est compuesta por los siguientes temas:
Administracin como ciencia y como prctica.

Estructuracin del Curso de Administracin

33

Sistema administrativo, caractersticas y organizacin.


El proceso de organizacin, principios y conceptos. Diagnstico
de la organizacin.
Puestos de trabajo, descripcin, anlisis y distribucin.
Tipos de liderazgo.
Toma de decisiones.
El mbito del control y el principio de Peter.
Los aspectos humanos de la organizacin: relaciones humanas,
personalidad individual y grupai, la iniciativa, la moral, la tica, la participacin, etctera.
Diversos enfoques tericos de anlisis de la Administracin Pblica.
Anlisis socio-poltico de la Administracin.
Organizacin de la Administracin Pblica: central, regional, local, entes descentralizados, las empresas del sector pblico.
Descentralizacin y desconcentracin.
El desarrollo de los temas requiere de un total de 30 horas, de las
cuales 10 se utilizarn para exposicin y discusin de la administracin
pblica.
GERENCIA

En esta unidad se proporcionan conocimientos sobre el concepto de gerencia y los principales modelos de organizacin.
La unidad comprende los siguientes temas:
La organizacin del trabajo administrativo.
Conceptos de gerencia.
Estrategia y poltica de desarrollo de la administracin.
Modelos administrativos.
Tcnicas de programacin.
Formulacin y evaluacin de proyectos.
Tcnicas de administracin de proyectos.
Sistemas y modelos de direccin.
La exposicin de los temas citados requiere de un tiempo de 24
horas.
GESTIN DE RECURSOS FINANCIEROS

Consiste en analizar los mtodos y fundamentos bsicos de los sistemas


de control gerencial, incluyendo la planificacin y el control financiero.

34

Administracin de programas de salud animal

Los temas correspondientes son:


mbito y finalidad de la administracin financiera.
Caractersticas de la decisin financiera.
Bases de las decisiones financieras.
Medios de financiacin y estructura financiera.
Planificacin y control financiero.
Presupuesto.
Los bancos de desarrollo.
Contabilidad pblica.
La exposicin de los temas enunciados requiere de 32 horas. Se sugiere acompaar la exposicin con discusiones de grupo, planteando los
problemas de los participantes, particularmente cuando proceden de
diferentes pases.
GESTIN DE PERSONAL

En esta unidad se proporcionan conocimientos sobre los diversos aspectos de la administracin de personal en el sector pblico a fin de que
se ejerzan mejor los cargos directivos.
La unidad comprende los siguientes temas:
La administracin de personal y su relacin con el proceso administrativo.
Naturaleza del campo de personal.
a. Funciones bsicas.
b. Organizacin de una oficina de personal.
c. Programa de personal.
Organizacin del puesto.
a. Puesto y posicin.
b. Importancia del puesto.
c. Conformacin del puesto.
d. Proceso para determinar un puesto.
Seleccin de personal.
Evaluacin de mritos.
Organizacin del sistema de personal en el pas sede.
La carrera administrativa en el sistema de personal del pas sede.
a. Estructura de la carrera administrativa.
b. Ingreso a la carrera administrativa.
c. Ascenso en la carrera administrativa.
El desarrollo de los temas requiere de un total de 22 horas, las que
se distribuyen en exposiciones y discusiones en grupo.

Estructuracin del Curso de Administracin

35

DERECHO ADMINISTRATIVO Y LEGISLACIN


EN SALUD ANIMAL

El propsito de esta unidad es el de proporcionar los conceptos fundamentales sobre derecho en general, derecho pblico y legislacin de
salud animal.
Comprende los siguientes temas:
Fundamentos de derecho.
Derecho pblico
Legislacin de salud animal: bases conceptuales, tipos de legislacin, polica sanitaria.
Derecho agrario
Se deben disponer de 16 horas para la exposicin de la unidad.
ADMINISTRACIN DE SERVICIOS DE SALUD ANIMAL

El contenido temtico de esta unidad pretende reforzar la capacidad


analtica para poder realizar un diagnstico institucional de los servicios
de salud animal y efectuar propuestas de reajustes o reorganizaciones.
El anlisis correspondiente incluye los siguientes aspectos:
Tipos de servicios de salud animal
Los servicios de salud animal del pas o rea donde se realiza el
curso.
Organizacin y funcionamiento
Infraestructura de salud animal: Laboratorios, estaciones cuarentenarias, puestos de control de trnsito, etctera.
Planteamiento de la infraestructura.
La exposicin de los temas bsicos y la discusin realizada por los
participantes sobre los servicios a los cuales pertenecen, requiere de
aproximadamente 58 horas.
PLANIFICACIN EN SALUD ANIMAL

El objetivo de esta unidad es el de proporcionar los conocimientos bsicos sobre planificacin econmica en general y sobre tcnicas de planificacin aplicables al campo de la salud animal.
Con este fin se incluyen en la unidad, los siguientes temas:
Planificacin: concepto.
Planificacin del sector pblico.
Planificacin del sector agropecuario: concepto, sistema y proceso de planificacin del desarrollo agropecuario.

Administracin de programas de salud animal

36

Sistemas de planificacin agropecuaria en Amrica Latina.


El subsector pecuario: delimitacin, rol como abastecedor de
alimentos para el hombre y de insumos para la industria, rol social.
Desarrollo pecuario y salud animal.
Programas de salud animal: tcnicas de formulacin.
Revisin crtica de programas de salud animal: se hace una revisin de los casos presentados por los participantes sobre los programas
de salud animal que se encuentran en ejecucin o en planificacin en
sus correspondientes regiones de origen.
Se ha estimado un total de 58 horas para la ejecucin de esta unidad.
En el Cuadro 1 se presenta la distribucin de las horas laborables en
las diferentes unidades del curso.
CUADRO 1
Curso de administracin de programas de salud animal.
Distribucin horaria en las diferentes unidades
NUM. DE HORAS
UNIDAD

Teora

Discusin
de grupo

1. Teora de la Administracin y Administracin Pblica


2. Gerencia
3. Gestin de Recursos Financieros
4. Gestin de Personal
5. Derecho Administrativo y Legislacin en Salud Animal
6. Administracin de Servicios de Salud Animal
7. Planificacin en Salud Animal

26
24
24
20
10
24
32

4
8
2
6
34
26

30
24
32
22
16
58
58

TOTALES

160

80

240

Subtotal

Programa de actividades
Los programas de los cursos realizados en el Programa de Adiestramiento en Salud Animal para Amrica Latina (PROASA) han sido aplicados
con xito en diferentes pases y sirven de modelo para futuros cursos.
Se recuerda, que los contenidos, temas, distribucin horaria y el programa de actividades constituyen un modelo y como tales pueden ser adecuados a las necesidades y recursos propios de cada pas o regin.

Estructuracin del Curso de Administracin

37

Programa de actividades
DIA

HORARIO

TEMA

09:00- 10:00
10:00- 11:00

Inscripcin
Inauguracin

08:00-10:00
10:00- 10:30
10:30- 12:30
14:00- 17:00

Teora de la Administracin
Receso
Teora de la Administracin
Administracin Pblica

08:00-10:00
10:00-10:30
10:30- 12:30
14:00- 17:00

Teora de la Administracin
Receso
Teora de la Administracin
Administracin Pblica

08:00- 10:00
10:00-10:30
10:30-12:30
14:00-17:00

Teora de la Administracin
Receso
Teora de la Administracin
Administracin Pblica

08:00- 10:00
10:00-10:30
10:30-12:30
14:00-17:00

Teora de la Administracin
Receso
Teora de la Administracin
Administracin Pblica

08:0010:0010:3014:00-

Teora de la Administracin
Receso
Teora de la Administracin
Administracin Pblica

10:00
10:30
12:30
17:00

08:00- 10:00
10:00-10:30
10:30- 12:30
14:00- 17:00
08:00- 10:00
10:00-10:30

Gestin de Recursos Financieros. Introduccin Anlisis del Proceso de Generacin de


Ahorros
Receso
Aspectos de orden fiscal y monetario
Trabajo de Grupo
Gestin de Recursos Financieros. Anlisis de
la situacin del Sistema Financiero Nacional
Receso

38

Administracin de programas de salud animal

DIA

HORARIO

TEMA

10:30-12:30

Descripcin del Sistema Financiero Internacional


Trabajo de Grupo

14:00 - 17:00
9

08:00-10:00
10:00-12:30
14:00 - 17:00

10

08:00-10:00
10:00-12:30
14:00-17:00

11

08:00 - 10:00
10:00-10:30
14:30-12:30
14:00-17:00

12

08:00-10:00
10:00-10:30
10:30 - 12:30
14:00 - 17:00

13

08:00-10:00
10:00-10:30
10:30-12:30
14:00 - 17:00

14

08:00- 10:00
10:00-10:30

Gestin de Recursos Financieros: La Deuda


Extema y la Inversin Extema Directa
Receso
Trabajo de Grupo
Gestin de Personal: La Administracin de
Personal y su relacin con el proceso administrativo
Receso
Prctica
Gestin de Personal: Organizacin del puesto.
Seleccin de Personal
Receso
Evaluacin de Mritos
Prcticas
Gestin Gerencial. Introduccin, Ubicacin
de la asignatura de perspicacia del Desarrollo
Organizacional
Receso
Nivel y mbito de la indagacin
Terminologa basal
Gestin Gerencial: Teora de la Interaccin:
Definicin, Divisin, Aplicacin
Receso
Gestin Gerencial: Idem.
Gestin Gerencial: Idem.
Gestin Gerencial: Metodologa del Derecho
Organizacional para la Gestin Gerencial. Anlisis Situacional
Receso

Estructuracin del Curso de Administracin


DIA

15

HORARIO

Gestin Gerencial: Idem.


Gestin Gerencial: Idem.

08:00 -10:00

Derecho y Salud Animal: El Derecho. El Orden Jurdico


Receso
Caracteres de la Norma Jurdica
Fuentes del Derecho Positivo
Ramas del Derecho Positivo

08:00 - 10:00
10:00-10:30
10:30- 12:30
14:00- 17:00

17

08:00-10:00

10:00-10:30
10:30-12:30
14:00-17:00
18

08:00-10:00

10:00-10:30
10:30 - 12:30
14:00 - 17:00
19

TEMA

10:30 - 12:30
14:00 - 17:00

10:00-10:30
10:30 - 12:30
14:00 - 16:00
16:00 - 17.00
16

39

08:00-10:00

Derecho y Salud Animal: Importancia del tema Salud Animal. Razn de la ingerencia del
Derecho
Receso
Algunos principios rectores de la Legislacin
Sanitaria Animal
Derecho Agrario y Legislacin. Crdito Agrario
Planificacin en Salud Animal: Introduccin.
Concepto de Planificacin. Polticas y Planes
de Desarrollo. Plazos. mbitos Funcionales.
Cuentas Nacionales. El Sector Externo.
Receso
Continuacin
Lectura dirigida
Planificacin en Salud Animal. Planificacin
del Sector Pblico. Rol del Sector Pblico en
Amrica Latina. Polticas Planificadas. Niveles
y mbitos funcionales. Instrumentos.
Receso
Continuacin
Lectura dirigida
Planificacin en Salud Animal. Planificacin
del Sector Agropecuario. Concepto. Sector y
Sistema. Sistemas de Planificacin Agropecuaria en Amrica Latina

Administracin de programas de salud animal

40

DIA

20

HORARIO
10:00-10:30
10:30-12:30
14.00 - 17:00

Receso
Continuacin
Lectura Dirigida

08:00- 10:00

Planificacin en Salud Animal. El sub-sector


pecuario, delimitacin y rol. Desarrollo pecuario y salud animal. Salud Pblica Veterinaria.
Receso
Continuacin
Lectura Dirigida

10:00-10:30
10:30-12:30
14:00 - 17:00
21

08:00-10:00
10:00-10:30
10:30-12:30
14:00 - 17:00

22

08:00-10:00
10:00-10:30
10:30-12:30
14:00-17:00

23

08:00-10:00
10:00-10:30
10:30- 12:30
14:00 - 17:00

24

TEMA

08:00- 12:00
14:00 - 17:00

Planificacin en Salud Animal. Programas de


Salud Animal. Evaluacin: tcnica, financiera
y econmica
Receso
Continuacin
Prcticas de evaluacin econmica
La Direccin de Sanidad Animal. Organizacin Administrativa. Regionaliz acin y Programas
Receso
Continuacin
Polticas de Desarrollo Pecuario en el pas
sede
El Banco Interamericano de Desarrollo. Polticas crediticias referidas al sector Pecuario
Receso
Presentacin de caso nm. 1 por los participantes. (Programa en Salud Animal)
Continuacin
Presentacin de caso nm. 2 por los participantes. (Programas en Salud Animal)
Continuacin

Estructuracin del Curso de Administracin

41

DIA

HORARIO

TEMA

25

08:00-12:00

Presentacin de caso nm. 3 por los participantes. (Programas en Salud Animal)


Continuacin

14:00-17:00
26

08:00-12:00
14:00-17:00

27

28

08:00 - 12:00

Presentacin de caso nm. 4 por los participantes. (Programa de Sanidad Animal)


Continuacin

14:00 - 17:00

Conclusiones y discusin de exposiciones. Evaluacin de la metodologa utilizada para su


formulacin
Continuacin

08:00-10:00
10:00 - 12:00
14:00-15:00

Evaluacin del Curso por los participantes


Evaluacin final
Clausura

Material de apoyo que necesitarn llevar los participantes


a) Legislacin del pas y/o regin respectiva, con referencia a salud
animal.
b) La poltica de desarrollo agropecuario y en particular de salud
animal. Esta poltica probablemente est explcita en los planes que corresponden al desarrollo agropecuario o en publicaciones o pronunciamientos de las actividades del sector agropecuario.
c) Estructura administrativa de sanidad animal del pas y/o regin
respectiva. Incluir los siguientes aspectos:
Organizacin: Organigramas, funciones, flujogramas, manual de
organizacin y procedimientos.
Recursos: Humanos, fsicos y financieros.
Principales programas y/o actividades que ejecuta.
d) Una serie histrica, en lo posible de diez aos, que incluya los
siguientes datos:
Rebao pecuario (principales especies).
Produccin de carne (incluyendo pescado) por especie, leche y
huevos.
Exportaciones de ganado vacuno vivo en nmero de cabezas y
valor en dlares americanos.

Administracin de programas de salud animal

42

Exportaciones de carne, leche y huevos, por especie en volumen


y valor. En el caso de ca:me se debe identificar la especie.
Importacin de carne (identificar especie), leche y huevos en volumen y valor.
Exportacin e importacin de otros productos de origen pecuario, como cuero, pieles, fibras, y otros, incluyendo artculos manufacturados en volumen y valor.
Evaluaciones
EVALUACIN DE LOS PARTICIPANTES

Se recomienda que en todo curso se realicen evaluaciones antes y despus de su ejecucin. Esto proporciona un conocimiento sobre el grado
de aprovechamiento individual y del grupo.
Todos los trabajos y ejercicios que se realicen deben, igualmente,
ser calificados para conformar una evaluacin final.
En el Anexo 1 se incluye como modelo un cuestionario para evaluacin de los participantes.
EVALUACIN DEL CURSO

A modo de retroalimentacin para el coordinador, el curso debe ser evaluado por los participantes, en particular, con referencia a los siguientes
aspectos: profundidad, aplicacin, mecnica v presentacin de los temas tratados. Se debe incluir tambin una evaluacin sobre el material
didctico utilizado, organizacin del curso, logro de los objetivos establecidos.
Como ejemplo, se incluye en el Anexo 2 un cuestionario para evaluacin del curso.

ANEXO 1

Curso de administracin de programas de salud animal


EVALUACIN DEL PARTICIPANTE

NOMBRE:

CIUDAD:

1. Qu es la Administracin?

2. Qu es Administracin Pblica?

3. Qu es Administracin de Programas Veterinarios?

4. Cules son los componentes o elementos que integran el proceso


administrativo?

5. Cmo concibe Ud. la eficiencia y la eficacia administrativa?

6. Cmo interpreta el concepto y el alcance de la administracin de


personal en la administracin pblica?

[43]

44
1.

Administracin de programas de salud animal


Qu entiende Ud. por carrera administrativa?

8. Cmo juzga Ud. que debe ser la poltica de personal en la administracin pblica?

ANEXO 2

Curso regional de adiestramiento en administracin de


programas de salud animal
EVALUACIN DEL CURSO

La evaluacin se har asignando valores en una escala creciente de 1 a 4


que se aplicar conforme el caso en trminos de
(-)

(+)

Deficiente
irrelevante
sin valor

3
\

Valorizaciones
intermedias

Excelente
altamente relevante
gran valor

Las preguntas se repetirn para cada uno de los captulos en que se han
dividido los componentes, para efecto de las exposiciones durante el
curso. En cada una se agrega el espacio adicional para comentarios aclaratorios que quieran hacer.
PARTE A
Pregunta 1
Cmo valora el conjunto los temas tratados en cuanto a profundidad y
posterior aplicacin?
1.1 En las presentaciones magistrales
1.2 En las discusiones en plenria

^~' T] [ J j |_3j MU ^ '


Y\\

1.3 En la discusin en pequeos


grupos
[45]

\2\

\ 3 | [4]

46

Administracin de programas de salud animal

1.4 En las prcticas realizadas

| T | [TI | T | []

1.5 En cuanto a sus propias


conclusiones

r n r j l r j l f^l
'' '' '' '

Comentarios.

Pregunta 2
Cmo valora los distintos temas tratados en funcin de la mecnica e
implementacin didctica?
6

2.1 Teora de la Administracin

(-) | T | | T | | T | | T | ( + )

2.2 Gerencia

Q] ] [I]

2.3 Administracin Pblica

| T | |T] | T | | T |

2.4. Gestin de los Recursos


Financieros

ryi r j ] ry] H l
'' '' '' ''

2.5 Gestin Personal

| T | | T | | T | [T|

2.6 Derecho Administrativo y


Legislacin de Salud Animal

n - ! ryi FJI P^l


'' '' '' ''

2.7 Administracin de Servicios


de Salud Animal

2.8 Planificacin en Salud Animal

rn

nr\ ron FT]

LU LJ II II

Comentarios.

Pregunta 3
Cmo clasifica la presentacin de cada tema en trminos de su claridad, amplitud y adecuacin a la problemtica especfica de que tratan?

Estructuracin del Curso de Administracin


3.1 Teora de la Administracin

47

() [T] \J] [T] | T |

3.2 Gerencia

U ] IXI

3.3 Administracin Pblica

[T] [T] [ T | [T]

3.4 Gestin de los Recursos Financieros

[Y] [T] [TI [TI

3.5 Gestin de Personal

|T[ [T] [J]

3.6 Derecho Administrativo y


Legislacin de Salud Animal

r r i rri rrn rrn


L LiJ \Jj LU

3.7 Administracin de Servicios


de Salud Animal

0 0S H

3.8 Planificacin en Salud Animal

jT~| |~2~| [T] [T]

|T]

Comentarios

Pregunta 4
Cmo valora los distintos temas tratados en funcin de la aplicabilidad
de los conceptos emitidos y soluciones propuestas?
4.1 Teora de la Administracin

(_)

\T\

[T] [T] [T]

4.2 Gerencia

Q] [ll H]

4.3 Administracin Pblica

[\\

4.4 Gestin de Recursos Financieros

[T] [T] [T] [T]

4.5 Gestin de Personal

| T | | T | |T1 | T |

4.6 Derecho Administrativo y


Legislacin de Salud Animal

i> ii i ii
LU LU LU LU

4.7 Administracin de Servicios


de Salud Animal

m m m
m
L LU I U LU

[TI \T\

H
\\

(+)

48

Administracin de programas de salud animal


n - ! H"! fjl [4"!

4.8 Planificacin en Salud Animal


Comentarios

Pregunta 5
Cmo clasifica el material didctico para cada uno de los temas que
siguen?
5.1 Teora de la Administracin

| T | [TI [J] [T]

5.2 Gerencia

Q ] [I] [U

5.3 Administracin Pblica

[T] [T] [J]

|T|

5.4 Gestin de Recursos Financieros

Tj [2J [^J

|4|

5.5 Gestin de Personal

\T\

5.6 Derecho Administrativo y


Legislacin de Salud Animal

r1 pri p n rTl
LU li UJ LU

[2] [T] [T]

5.7 Administracin de Servicios


de Salud Animal
5.8 Planificacin en Salud Animal

| T | [TI [J]

\T\

Comentarios.

PARTE B
En esta parte la opinin de los participantes en cuanto a los aspectos organizativos del Curso:
a) Fase Introductoria, que incluye:
Charla de inauguracin
Metodologa a emplearse en el Curso

Estructuracin del Curso de Administracin

49

b) Fase Terica, que incluye presentaciones, grupos de discusin, plenrias.


c) Fase Prctica, que incluye laboratorios a nivel de gabinete y campo.
Pregunta 6
Consideran los participantes que las actividades del primer da por la
maana contribuyeron a:
6.1 Facilitar la comunicacin entre
participantes que no se conocan

(-) rj-i rr-| prn rr-i (+)


II LLI LU LU

6.2 Facilitar la comprensin de la


dinmica a desarrollarse dentro
del Curso

(TI [TI (TI (TI

6.3 En principio, satisfacer


sus expectativas

p-| rr-i rr-i r-i


LU LiJ LLI LU

Comentarios

Pregunta 7
Indique sus opiniones sobre la dinmica de las charlas, tanto en relacin
a las presentaciones como a las discusiones.
7.1 El nmero de presentaciones por tema fue:
I I insuficiente

I I adecuado

I I excesivo

7.2 La duracin promedio de las presentaciones temticas fue:


II insuficiente

I I adecuada

I I excesiva

7.3 La secuencia de presentacin de los temas fue:


II inadecuada

I I poco adecuada

I I adecuada

50

Administracin de programas de salud animal

7.4 Las discusiones suscitadas en los grupos con el propsito de aclaraciones eventuales y de promover una mejor comprensin de los aspectos tratados fueron:
I

I intiles

I poco tiles

I tiles

Comentarios

Pregunta 8
Cree usted que la forma de presentacin de los diferentes temas sirvi
para:
8.1 Estimular la discusin de grupos

\Y\

[T] [T] [ T |

Pregunta 9
Opinin sobre la duracin del Curso.
9.1 Considera las seis semanas de trabajo
I

I insuficientes

I adecuadas

I excesivas

9.2 El tiempo asignado a los diferentes temas lo considera


I

I insuficiente

I adecuado

9.3 La relacin terica-prctica la considera


D

inadecuada

adecuada

9.4 En cursos similares usted propondra


a) Reducir el tiempo del curso

b) Mantener el tiempo del curso

I I

c) Aumentar el tiempo del mismo

I I

I excesivo

Estructuracin del Curso de Administracin

51

Pregunta 10
Solicitamos sus sugerencias adicionales en cuanto los aspectos metodolgicos, tanto para facilitar el desarrollo del Curso como para lograr un
mejor rendimiento.
Comentarios.

PARTE 3 Evaluacin de Resultados


En esta seccin se pretende fundamentalmente analizar, con base en la
apreciacin individual de cada participante, el logro de los objetivos establecidos para el Curso.
Pregunta 11
En qu grado considera que se ha logrado alcanzar los objetivos del
curso?
11.1 Identificar las deficiencias y limitaciones administrativas de los
Programas de Salud Animal.
II

poco

II

II

II

mucho

11.2 Identificar las circunstancias que deben merecer preferente atencin por los jefes de las unidades ejecutoras.

(_)
poco

II

[TI
LJ

fu

LJ

m(+)

LU

mucho

52

Administracin de programas de salud animal

11.3 Aplicar tcnicas de la gestin administrativa, principalmente en


planificacin, procedimientos, organizacin y control aplicables
a programas especficos de salud animal.
(-)

poco

E (+)mucho

11.4 Administrar presupuesto, materiales y otros activos de los programas, conducentes a dar cumplimiento a las actividades y metas
establecidas.
poco

(-)

(+)

mucho

11.5 Disear instrumentos administrativos ms giles en los distintos


niveles de organizacin.
poco

LU

H (+)mucho

I. Teora
administrativa y su
aplicacin en la
administracin
pblica

1. LA CIENCIA ADMINISTRATIVA

El ttulo de "ciencia administrativa" envuelve estudios e investigaciones que implican enfoques diferentes y objetos variables. El enfoque
jurdico-poltico, el ms antiguo, tiene por finalidad un mejor conocimiento de las estructuras y del funcionamiento de la administracin
estatal. Un segundo enfoque pone en primer plano la "gestin" considerada como una funcin aislable, presente tanto en la administracin
pblica como en el sector privado, se inclina a menudo hacia la investigacin y la prctica de las tcnicas ms eficaces de organizacin. Un tercer enfoque tiende a constituir la ciencia administrativa como ciencia
social, considerando a la administracin como un hecho social susceptible de ser comprendido y explicado con la ayuda de los conceptos y los
mtodos de la sociologa.
Cuando consideramos el estado actual de la ciencia administrativa,
nos impresiona su carcter complejo y fragmentado; complejo por la
heterogeneidad de las aportaciones que la han constituido; fragmentado
por que las corrientes que la atraviesan abordan el estudio de la administracin con preocupaciones demasiado diferentes para poder fundirse
en una disciplina integrada. La impresin de fragmentacin que resulta
de ello se acenta ms por la diversidad de los contextos nacionales
que le han impreso orientaciones variables en funcin de las tradiciones
y de las circunstancias propias de cada pas.
En el origen de la ciencia administrativa encontramos dos clases de
aproximaciones diferentes por su objeto. Una primera corriente, aparecida en Europa, se apoya en la administracin pblica, que constituye
un campo de investigacin relativamente bien delimitado. Una segunda
corriente, cuyo surgimiento es mucho ms reciente, trasciende las fronteras de la administracin estatal, para englobar todo lo que se vincula
con la gestin de negocios pblicos o privados: aqu se trata ms an
de administracin ("administrar es organizar", deca Fayol), pero considerada en otro nivel y bajo otro aspecto.
La administracin pblica ha concentrado sobre s, durante mucho
tiempo, la atencin de los prcticos y de los tericos. Este cuasimonopolio, explicable por un cierto ambiente poltico e ideolgico, no ha
dejado an de hacer sentir sus efectos sobre la ciencia administrativa
[55]

56

Administracin de programas de salud animal

europea. Los Estados Unidos, ciertamente, no han permanecido apartados por completo de esa corriente que, bajo el nombre de public administration, ha tenido un progreso de importancia desde finales del
siglo XIX y la Segunda Guerra Mundial.
Los orgenes de la ciencia administrativa europea estn ligados a un
ambiente poltico preciso, que corresponde a la fase de construccin
del Estado-Nacin, caracterizada por el fortalecimiento del podero
estatal y la formacin de una administracin moderna. A continuacin
se encuentra un paralelismo impresionante entre la evolucin de los
estudios sobre la administracin pblica y las transformaciones que
afectan tanto las estructuras del Estado como el papel que se ha asignado a la administracin.
Es necesario esperar la segunda mitad del siglo XX y el paso del Estado liberal al Estado intervencionista para que se tome conciencia de la
inadaptacin del aparato administrativo a las nuevas tareas que le incumben y. de las insuficiencias de apelar al derecho para mejorar las estructuras y los mtodos de accin de la administracin.
En los Estados Unidos, a la inversa de lo que ha sucedido en Europa,
la administracin pblica no tena al principio ttulo alguno para atraer
especialmente la atencin de los autores: habiendo permanecido embrionaria durante mucho tiempo, casi no suscitaba controversias tericas; y las transformaciones econmicas y sociales, en un pas sujeto
a una mutacin acelerada, planteaban problemas muy inmediatos y
muy concretos que relegaban a segundo plano las cuestiones de administracin. El estudio de la administracin pblica se desarroll ms
tarde, cuando el paso de un Estado agrcola y rural a un Estado urbano
e industrial revel la necesidad de estructuras administrativas ms consistentes, as como de agentes ms competentes y mtodos de gestin
ms modernos.
A pesar de ciertos aspectos convergentes, la public administration
norteamericana difiere de la ciencia administrativa europea tradicional,
por su enfoque pragmtico y por el escaso valor otorgado a la dimensin
jurdica de la administracin, as como por el mantenimiento de un paralelismo constante entre la administracin estatal y la administracin
de las empresas: entre la ciencia de la administracin pblica y la ciencia de la gestin de las empresas no hay una frontera muy precisa y es
natural que acabaran por fundirse en una reflexin ms general sobre
las organizaciones de toda clase, dando as nacimiento a una disciplina
nueva: la teora de las organizaciones, cuyo desarrollo se examinar
ms adelante.
Frente a la multiplicidad de los discursos que reclaman para s a
la ciencia administrativa, podramos aceptar la idea de que no hay una

Teoria administrativa y su aplicacin

57

ciencia administrativa sino varias, dependiendo del enfoque que se


adopte. No obstante paulatinamente est emergiendo una disciplina
integradora de estos diversos enfoques, disciplina que aparece como una
ciencia social todava en gestacin.
El desenvolvimiento de la ciencia administrativa, como se ha visto,
est hipotecado por el problema de la delimitacin de su objeto: la ciencia administrativa es considerada unas veces como la ciencia de la administracin pblica solamente y otras como la ciencia de las organizaciones
de toda naturaleza, que entrecruzan a la sociedad. Esta controversia
tiene evidentemente en el fondo una dimensin terica: limitar el campo de la ciencia administrativa al estudio del aparato de gestin pblica
equivale a afirmar la especificidad irreductible de ste por referencia a
las otras actividades sociales; extenderlo al conjunto de las organizaciones, es insistir en la identidad profunda de las diferentes formas sociales
instituidas y en la ausencia de demarcacin de las esferas pblica y privada. Cada una de estas tesis comporta en nuestra opinin una parte de
verdad: es cierto que la administracin pblica, teniendo en cuenta sus
medios de accin, detenta una posicin social especfica que conduce
a erigirla en objeto privilegiado de la ciencia administrativa; pero tambin est inserta en un orden social regido por una cohesin estructural,
y presenta por referencia a las otras instituciones, analogas que deben
ser investigadas.

2. LA ORGANIZACIN Y LA ADMINISTRACIN PUBLICA

La nocin de administracin se ha confundido durante mucho tiempo


con la de administracin pblica, porque la administracin estatal era
la nica forma conocida de administracin. Como, en forma paralela, la
atencin se diriga sobre las funciones de la administracin, los aspectos especficos de la actividad administrativa (monopolio, prerrogativas
de poder pblico, persecucin del inters general, etctera) aparecan
siempre en primer plano, fortaleciendo el postulado de la irreductibilidad de la administracin estatal a cualquier otra forma institucional. La
sustitucin del objeto-organizacin por el objeto-administracin pblica, que implica, la investigacin sistemtica de las analogas de funcionamiento entre las organizaciones de cualquier naturaleza, supona
pues un cambio radical de perspectiva para el cual casi no estaban preparados los autores europeos. Es asombroso que en esas condiciones
la ciencia de las organizaciones se haya desenvuelto con anterioridad y
ms fcilmente en los Estados Unidos, pas de escasa tradicin administrativa, y que no haya adquirido sino recientemente un auditorio real
en Europa.
Cuando se intenta identificar las primicias de la ciencia de las organizaciones, se halla uno enfrentado a una multitud de investigaciones
de apariencia muy heterognea. Su nico denominador comn es el de
haber entrevisto y sistemticamente puesto el acento sobre la importancia de la organizacin en la poca moderna.
Segn Michels, la organizacin entra en el dominio de la sociologa
y sobre ese terreno se sita igualmente Max Weber cuando construye el
tipo ideal de burocracia, forma de organizacin administrativa que se
caracteriza por la profesionalizacin, la jerarqua de las funciones y
la impersonalidad de las reglas; al exponer, por otra parte, la idea de
que la tendencia a la burocratizacin es, a la vez, universal e ineluctable
y no se limita al aparato del Estado, abre el camino a las investigaciones
de los socilogos norteamericanos que se interesaron, despus de l,
en el funcionamiento de las organizaciones burocrticas, pblicas o privadas.
Los precursores de una ciencia administrativa centrada sobre los
problemas de organizacin se encuentran tambin entre los responsables
[58]

Teoria administrativa y su aplicacin

59

de la gestin de las empresas, o ms raramente, del Estado. En Francia,


Henry Chardon se funda en su experiencia de administrador para criticar el ordenamiento de las estructuras administrativas y proponer las reformas que le parecen adecuadas para mejorar la calidad de la accin
administrativa.
Fayol, por su parte en su carcter de ingeniero e industrial, se preocupa en primer lugar de la gestin de las empresas, cuyos mtodos
quiere racionalizar y cuya eficiencia quiere aumentar y se ocupa ms
particularmente en definir y perfeccionar la "funcin administrativa",
hecha la previsin, de organizacin, de mando, de coordinacin y de
control; a ttulo tal, l ejercer una influencia directa sobre los tericos
norteamericanos del mamgement. Pero en l se encuentra tambin la
idea de que la "doctrina administrativa", como l la bautiz, se aplica
tanto al sector pblico cuanto al sector privado. El pensamiento de Fayol ha inspirado a numerosos continuadores en los Estados Unidos y,
sobre todo, a autores como Gulick y Urwick, quienes pretenden, tambin
ellos, enunciar preceptos de organizacin vlidos universalmente.
Finalmente, la aportacin de Taylor ha resultado determinante en
la medida en que fue uno de los primeros en afirmar la posibilidad de
fundar la gestin de las empresas sobre principios cientficos; por lo dems, la teora de las organizaciones se ha constituido en gran parte por
referencia a sus tesis. Taylor se preocupa por perfeccionar los mtodos
de trabajo para aumentar el rendimiento partiendo del postulado de
que existe una manera, y una sola (one best way), de realizar mejor una
obra determinada, una vez conocidas las caractersticas de las mquinas
y las capacidades psicolgicas del organismo humano.
El desenvolvimiento de la ciencia de las organizaciones en los Estados Unidos debe relacionarse con el contexto econmico y social y
con su evolucin, que explican las reestructuraciones sucesivas de este
campo del saber y su configuracin actual. El taylorismo coincide as,
en el plano econmico, con el trnsito de la fbrica a la empresa que
marca el punto de partida del desarrollo del capitalismo norteamericano.
La crisis de 1929, que exige un nuevo esfuerzo de adaptacin, inaugura un segundo periodo, en el cual no son ya eludidos los problemas
sociales, se adquiere conciencia de que el obrero no es un simple auxiliar de la mquina, que sus reacciones como ser humano interfieren en
los procesos ideales imaginados para producir ms y mejor. Los psiclogos descubren la importancia de las relaciones interpersonales en la empresa y ponen en claro, al lado de la organizacin formal y oficial, la
existencia de reglas y de prcticas oficiosas, de presiones de orden afectivo e irracional, cuyo conjunto constituye la organizacin informal.
Una vez admitido que una buena moral contribuye a incrementar la

60

Administracin de programas de salud animal

productividad de los empleados y que las motivaciones psicolgicas


tienen ms importancia que las preocupaciones estrictamente materiales, sern los especialistas en relaciones humanas los llamados a mejorar la eficiencia de las empresas.
La escuela de las relaciones humanas representa una nueva etapa en
el desarrollo de la ciencia de las organizaciones rompiendo con el racionalismo tecnicista, abre el camino a un enfoque sociolgico de las organizaciones, ilustrado especialmente por los nombres de Selznick, Gouldner, Blau, Merton.
La sociologa de las organizaciones, al hacer la sntesis entre los anlisis tericos de Max Weber sobre el funcionamiento de la burocracia y
las investigaciones emprendidas en una perspectiva psicosociolgica,
mostrar que el factor propiamente humano induce distorsiones, en
referencia al esquema previsto inicialmente, que perturban el funcionamiento de la organizacin.
Sobre esta base, se constituye una disciplina nueva cuyo nacimiento se anuncia en 1958 con la publicacin de la obra Organizations, de
March y Simn. La teora de-las organizaciones pretende ser a la vez
pluridisciplinaria -al agrupar los trabajos de psiclogos, socilogos,
politlogos, economistas, practicantes de la gerencia y sinttica, al
acordar igual atencin a los aspectos formales e informales, racionales
y afectivos, tcnicos y comportamentales del funcionamiento de las
organizaciones. Su campo de investigacin es virtualmente ilimitado, ya
que no solamente la empresa sino tambin las administraciones, las prisiones, los hospitales, las iglesias o los partidos polticos pueden ser objetivos en esta ptica. La teora de las organizaciones, en los procesos
de cooperacin, de integracin, de adaptacin, en esas entidades deliberadamente construidas con finalidades determinadas.
Asistimos, pues, a un reagrupamiento y a una reestructuracin de
los estudios administrativos, que hasta entonces haban estado repartidos en diferentes esferas -administracin pblica, administracin de
empresas, sociologa de la burocracia, etctera alrededor del tema
de la organizacin. Este nuevo enfoque se ancla profundamente en los
valores dominantes de la cultura norteamericana contempornea, considerando la existencia de grandes organizaciones que puntan el campo
social con su presencia, hasta cubrirlo ntegramente, abstenindose de
aclarar su gnesis, su significacin y sus posibles implicaciones a largo
plazo.
En Europa los conceptos relativos a las organizaciones se han aclimatado ms difcilmente, a causa de un contexto epistemolgico e ideolgico poco propicio a la iniciacin de esta clase de investigaciones. Para
que se redescubrieran las ideas de ciertos precursores como Fayol y que

Teoria administrativa y su aplicacin

61

hubiera inters en las teoras elaboradas al otro lado del Atlntico, ha


sido preciso que las nociones de eficacia y de eficiencia penetraran en
el sector de los negocios, y despus en la administracin estatal. Las
preocupaciones prcticas de unos y las ambiciones reformadoras de otros
se hallan, pues, directamente en el origen de las transformaciones correspondientes, comprobadas en el campo de los estudios administrativos.
Los cambios registrados desde la post-guerra en los dominios econmico y social han repercutido igualmente en el nivel de la administracin: el intervencionismo creciente del Estado conduce a acordar una
atencin ms grande a los mtodos de organizacin y de gestin, que
condicionan la eficacia de la accin administrativa y, por lo tanto, el
xito de las polticas pblicas. Esta preocupacin por la eficacia coincide con la aparicin de tendencias tecnocrticas en la alta administracin: la "racionalizacin" se vuelve la consigna de los nuevos dirigentes del sector pblico, que pretenden sustituir con mtodos cientficos
a los procedimientos empricos, y con el clculo racional a la intuicin
poltica. Paralelamente, la disminucin de la parte de las tareas de regala en beneficio de las tareas de gestin hace ms aceptable la idea,
vista hasta entonces como hertica, de tomar en prstamo del sector
privado algunos de sus principios de organizacin.
Deseado por unos, constatado simplemente por otros, el acercamiento entre las administraciones pblicas y las grandes organizaciones
privadas produce efectos igualmente en el campo cientfico, pues favorece el desenvolvimiento de los estudios tericos fundados en la investigacin de las homologas estructurales entre las organizaciones de toda
naturaleza.

3. LA INVESTIGACIN ADMINISTRATIVA

La ciencia administrativa, para nutrir su reflexin terica, tiene necesidad de investigaciones empricas sin las cuales se quedara en la pura
especulacin intelectual. Se ve llevada, en consecuencia, a abrevar
ampliamente del fondo comn de las tcnicas de investigacin de las
ciencias sociales.
La investigacin administrativa parece a priori relativamente favorecida, en lo que concierne a textos escritos, a causa de la importancia
cuantitativa y de la variedad de documentos relativos a la administracin (textos legislativos o reglamentarios, documentos parlamentarios,
archivos, informes de comisiones, estadsticas, etctera). Pero el hecho
de que provenga en gran parte de fuentes oficiales presenta diversos
inconvenientes. En primer lugar, la publicacin de los documentos oficiales no est siempre asegurada de manera sistemtica y depende con
frecuencia de la buena voluntad de los poderes pblicos, mientras que
los archivos no estn disponibles sino a la expiracin de un plazo ms
o menos largo; no obstante, es verdad que los esfuerzos actuales para
hacer ms "transparente" a la administracin deberan facilitar el acceso del pblico y, por lo mismo, de los investigadores a los documentos administrativos, haciendo de la comunicacin la regla y del secreto
la excepcin. Otro inconveniente del carcter oficial de la documentacin reside en la ausencia de distanciamiento respecto a la realidad observada y comentada: se encuentran, ciertamente, escritos que dedican
una mirada sin complacencia al funcionamiento de la administracin,
pero las crticas emitidas lo son en un punto de vista muy particular y
totalmente pragmtico cuyo propsito es remediar los errores comprobados.
Si bien la documentacin escrita no puede ser desdeada, no exime de investigaciones que necesitan una observacin directa. Ahora
bien, aqu no faltan los obstculos, el investigador tropieza, para empezar, con la desconfianza instintiva de los responsables administrativos,
que con frecuencia son reticentes y escpticos respecto a las investigaciones que se refieren a la administracin: ya sea que pongan en duda la
posibilidad de estudiar la administracin desde el exterior, creyndose
los mejor situados para llegar a un conocimiento exacto y serio de sus
[62]

Teoria administrativa y su aplicacin

63

mecanismos; o bien que teman los efectos negativos de una intervencin


exterior sobre el funcionamiento ulterior de los servicios, particularmente porque pondra en tela de juicio los principios en que habra
podido establecerse un consenso. Esos temores se agravan por una incomprensin ms fundamental entre investigadores y administradores,
que proviene de las exigencias divergentes de la accin administrativa y
del trabajo cientfico, as como de la incompatibilidad frecuente entre
sus lenguajes y sus modos de razonar correspondientes.
En fin, la dependencia de los investigadores frente a la administracin constituye una traba real para toda investigacin seria. Esta dependencia es manifiesta desde luego en el desenvolvimiento mismo de la
investigacin, ya que la administracin es en general duea de decidir
si comunica o no la informacin; as, la tradicin de prudencia y de discrecin profesionales, que va de la mano con la tendencia espontnea
de la administracin para rodearse de secreto mucho ms all de las exigencias legales, no facilita en nada la tarea del investigador. A esto se
agrega la dependencia financiera de los equipos de investigacin cuando
los remunera bajo contrato la misma administracin: la eleccin del
tema y de la problemtica y la decisin de divulgar los resultados corresponden a ella, de suerte que la dependencia financiera se duplica
con una dependencia intelectual susceptible de hipotecar la calidad de
la investigacin. Ms que cualquiera otra ciencia social, la ciencia administrativa corre el riesgo de ser puesta aunque sea indirectamente
al servicio del poder, ya que la administracin se esfuerza por encuadrar
y canalizar la investigacin mediante un sesgo particularmente eficaz:
el dinero.

4. LA ADMINISTRACIN PUBLICA

La administracin pblica contempornea representa un sistema complejo y dinmico en proceso de funcionamiento y desarrollo de rganos
interrelacionados de las distintas esferas de la actividad gubernamental
y cuyo carcter se condiciona por el tipo de las relaciones tanto materiales como normativas que establece con la sociedad civil. La formacin
y el desarrollo de este sistema se determina en el marco de la divisin
social del trabajo, que por su parte se vincula con el desarrollo de la
produccin y las necesidades de una sociedad determinada.
4.1. La administracin pblica como sistema institucional
Al caracterizarla como un sistema institucional, se ha de subrayar que
son de importancia decisiva las entidades de la produccin material y las
actividades relacionadas directamente con sta (la llamada esfera productiva), pero junto a ella son socialmente necesarias las actividades de
la esfera de "servicios sociales".
Los organismos normativos y ejecutivos de la esfera productiva aseguran el suministro de los bienes materiales y los servicios necesarios
para la satisfaccin de las diferentes necesidades del hombre y de la
sociedad y del propio Estado. En la esfera material se crea la renta nacional, de la cual depende la ampliacin de la produccin y la elevacin
del nivel de vida de la poblacin, as como el mantenimiento y perfeccionamiento del aparato administrativo. En las ramas de la esfera productiva, se crean los elementos necesarios para el desarrollo socio-econmico, en correspondencia con el desarrollo organizativo de la propia
administracin que orienta al primero segn la poltica general del
Estado.
Entre los eslabones de los diferentes niveles y esferas de la produccin existen interrelaciones econmicas y tcnicas, directas o indirectas,
que aseguran la produccin y el consumo de los productos; constituyendo este proceso la base de la administracin como sistema institucional.
Los organismos de la esfera de los servicios sociales se desarrollan
en relacin estrecha con los de la produccin. Su dependencia de sta
[64]

Teoria administrativa y su aplicacin

65

se expresa principalmente en el hecho de que la produccin crea la base


para todos los servicios. Por su parte, la esfera de los servicios sociales
influye esencialmente sobre el desarrollo y la efectividad de la produccin de bienes materiales. As, por ejemplo, los servicios socio-culturales como la enseanza superior, la educacin infantil, los servicios de
salud, etctera, aseguran de forma inmediata la formacin y reproduccin de la fuerza de trabajo calificada requerida por una sociedad en el
marco del progreso cientfico-tcnico alcanzado.
El funcionamiento efectivo del conjunto de la administracin pblica depende en gran medida de la correlacin entre los sectores componentes de su estructura sectorial. Esta y sus cambios dependen, a su
vez, de un conjunto de factores objetivos y subjetivos (naturales, geogrficos, socio-polticos, histricos, etctera). Los criterios para el perfeccionamiento de la estructura sectorial son diferentes en las distintas
etapas y condiciones de desarrollo socio-econmico. En la administracin moderna, sobre todo despus de la Segunda Guerra Mundial, se ha
de subrayar el papel principal de los sectores industrial y agricultura en
lo que toca a los sectores productivos. Adems, su papel depende de su
estructura sectorial interna, que debe perfeccionarse constantemente
y ponerse de acuerdo con las exigencias del progreso cientfico-tcnico,
del consumo y de la tarea de elevar la productividad, tanto en lo normativo-gubernamental cuanto en lo ejecutivo-productivo.
4.2. La administracin como sistema de recursos
El proceso de la produccin social de bienes, es el empleo de los recursos de que. dispone la sociedad para obtener determinado volumen de
productos de cierto tipo y calidad. Esta produccin se emplea para
complementar los recursos productivos o para satisfacer las crecientes
necesidades de la sociedad.
La administracin pblica como sistema de recursos comprende la
gestin directa o la normacin de:
a) Los recursos humanos, que son las personas en edad apta para
el trabajo, que en micro-administracin son comnmente conocidos
como recursos de personal.
b) Los recursos materiales, que son las riquezas naturales, aquellas
suministradas por la industria de extraccin e introducidas en el proceso
de produccin; los productos agrcolas; y los objetos de trabajo, elaborados por la industria de procesamiento (transformadora). La administracin de los recursos materiales da lugar a la conformacin del sistema
logstico o de abastecimientos.

66

Administracin de programas de salud anima

c) Los recursos cientfico-tcnicos, que son los nuevos conocimientos, mtodos y medios, que al cambiar los instrumentos y los objetos
del trabajo, la tecnologa y la organizacin, sirven a los organismos de la
esfera productiva y de servicios. En algunos enfoques se consideran
integrando los recursos materiales como bienes intangibles; en otros
se aproximan ms a los recursos humanos como know-how.
d) Los recursos financieros, que son los fondos monetarios que estn al servicio del movimiento y de la reproduccin ampliada de los
recursos materiales y humanos y sirven como medio de pago y de intercambio.
Tanto los organismos normativos y ejecutivos de la estera productiva como la de servicios requieren de estos tipos de recursos cuya administracin especializada se examinar en los captulos siguientes.
4.3. La administracin pblica como objeto
de organizacin y gestin
Para influir en el medio ambiente en consonancia con las necesidades
de la sociedad, han de esbozarse sus particulares caractersticas como
objeto de organizacin y gestin; lgicamente stas se manifiestan segn
el marco histrico de cada sociedad.
a) Un rasgo caracterstico de la administracin como sistema es la
unidad e interrelacin de sus elementos integrantes. La administracin
consiste en un conjunto de elementos que forman su estructura y que
cumplen determinadas funciones.
La gran variedad de sus elementos impone el establecimiento de
relaciones de dependencia relativamente estables entre ellos y asimismo
el mantenimiento de determinadas proporciones. Los elementos funcionan en el proceso de interaccin: cada modificacin en cualquiera de
los dos elementos origina cambios en el carcter de las relaciones con
aquellos elementos con los que se influyen mutuamente. Mediante la
gestin administrativa, cambian las viejas relaciones y se organizan oportunamente nuevas relaciones. Esto se logra a travs de la planificacin
y dems funciones administrativas.
b) Otro rasgo caracterstico de la administracin como sistema es
su carcter dinmico. La produccin social como un todo y sus diferentes elementos se encuentran en un proceso permanente de cambio
y desarrollo. El carcter dinmico se condiciona principalmente por el
progreso cientfico y tcnico, y por los cambios, en el carcter de las
necesidades sociales. El progreso cientfico y tcnico cambia los elementos de las fuerzas productivas: se crean nuevos medios para el trabajo,

Teora administrativa y su aplicacin

67

cambia la base de materias primas y de energa, vara la cantidad y la


calificacin de la fuerza de trabajo, etctera. Todo esto es una expresin
del dinamismo de la administracin que debe estar acorde con los cambios ocurridos al nivel social. Estos procesos condicionan nuevas proporciones de las diferentes partes de la administracin. Esto significa que
el dinamismo comprende todas las regulaciones en la realidad administrativa nacional, los cambios en sus elementos integrantes y sus relaciones e interdependencia.
c) Un rasgo propio de la administracin como sistema es su complejidad. El gran nmero de variantes del desarrollo de la realidad administrativa es posible debido al diverso tipo de combinaciones e interrelaciones entre los elementos del sistema como resultado de que cambian
constantemente las condiciones y las relaciones administrativas. La
complejidad aumenta o disminuye acorde con las relaciones intra y extra administrativas. Mediante la organizacin y la gestin se limita (o
regula) el crecimiento de la complejidad.
d) Otro rasgo caracterstico de la administracin como sistema es
el carcter jerrquico de los eslabones y de las relaciones administrativas que dimana de la independencia relativa de sus diferentes subsistemas. La organizacin y la gestin deben respetar la jerarqua objetivamente existente, para no violar la estabilidad del sistema administrativo
una vez implantado. La jerarqua del sistema gestionado condiciona la
jerarqua del sistema sujeto a la gestin y la formacin de las funciones
y los rganos respectivos de gestin.
e) Un rasgo importante, de la administracin como sistema es su
carcter organizado, que se expresa en la introduccin de determinado
orden en el sistema y en la clara definicin de las funciones y de los requerimientos ante cada elemento. Asimismo, en la comprensin de las
relaciones entre los elementos y su cambio y desarrollo organizados.
Mientras mayor sea el nmero de los elementos y procesos de la administracin, realizados en forma consciente y planificada, ms explcito
es el carcter organizado.
0 Uno de los rasgos caractersticos ms importantes de la administracin como sistema es su carcter gestionable. Esto significa, que mediante un complejo de mtodos y medios se pueden realizar cambios
oportunos en el sistema, con vistas a su perfeccionamiento y a su acomodacin a los cambios segn las necesidades. Esta posibilidad de gestin ha de realizarse en base a informacin exacta, detallada y oportuna,
con mtodos cientficos y medios tcnicos de cambios en el sistema.
El esbozo de la administracin pblica como sistema institucional
objeto de organizacin y gestin es de importancia primordial para todos quienes participan activamente en el sistema de gestin; altos fun-

68

Administracin de programas de salud animal

cionarios, tcnicos, dirigentes econmicos, sindicales y otros. La gestin


y su influencia pueden ser eficientes y oportunos, slo si se conoce bien
el objeto de la gestin, determinado por la naturaleza y caractersticas
cientficamente conocidas de las actividades o acciones incluidas en el
mbito de responsabilidad multisectorial, sectorial, territorial e institucional.

5. LA ADMINISTRACIN EN EL FUTURO

Cualquier intento para hacer predicciones sobre el futuro desarrollo


de la administracin est colmado de riesgos y dificultades. El futuro
no es un gran salto hacia un destino que se mueve en la distancia; el
futuro principia con el presente. El estudio de dnde nos encontramos
hoy en el pensamiento administrativo y de cmo llegamos ah proporciona la pista respecto a los conceptos y prcticas que deben concluir,
continuar o iniciarse durante los prximos aos.
La funcin de quienes administren en el futuro ser amenazada por
fuerzas poderosas originadas en un ambiente cambiante. Varios de nuestros actuales conceptos administrativos caern al borde del camino y,
adems, muchos otros sern importantemente alterados. Se originarn
nuevas teoras, nuevas tcnicas y nuevos marcos de referencia para crear
una forma de pensamiento administrativo que sirva a la nueva sociedad
que requerir relaciones simbiticas en organizaciones de toda clase
econmicas, polticas, educativas, gubernamentales y filantrpicas. Sern numerosas las preguntas importantes que requieran respuesta. Representativas de ellas son: Pueden los gerentes lidiar con las fuerzas
que cambian el ambiente en que operan? Pueden continuar la eficacia de la administracin? Sobre qu bases debe juzgarse a los gerentes
del futuro? Puede la educacin administrativa mantener el paso con
las demandas que se le imponen?
5.1. El pensamiento administrativo
El pensamiento administrativo ha sido, es y continuar siendo altamente dinmico. Ciertamente habr consolidacin entre las actuales teoras
administrativas.
Debe esperarse la continuacin del pensamiento administrativo
dinmico, porque una disciplina tan vital como la administracin con
su ingerencia en los asuntos fundamentales que afectan valores, necesidades y tecnologa humanos es seguro que atraiga a los intelectuales y a
los prcticos para contribuir a una teora viable, moderna y con significado.
[69]

70

Administracin de programas de salud animal

En la actualidad, se dispone de limitados conocimientos sobre administracin como para administrar con certeza. En algunas reas podemos predecir los resultados con un grado de certidumbre aceptable a,
partir de acciones seleccionadas, pero, en otras todava estamos en lo
que podra llamarse la etapa descriptiva. Las predicciones de las consecuencias de usarlos programas de desarrollo gerencial son, en la mayora
de los casos, imprecisas. En el futuro la condicin final del pensamiento administrativo ser que un gerente pueda prescribir con precisin y
consistencia las acciones a rectificar para alcanzar los objetivos estipulados. En otras palabras, una vez que el dirigente ha identificado los sntomas, puede prescribir exactamente el qu hacer, con la seguridad de
que se lograrn los resultados deseados. Cuando se logre este dominio,
habremos llegado a la cima del conocimiento e implementacin administrativos.
5.2. Ms participacin
Los asuntos fundamentales de la participacin, de la autorrealizacin
y de un ambiente democrtico de trabajo, no son abstracciones tericas. Son bsicas en la experiencia de trabajo diario y en las relaciones
de los seres humanos.
La participacin aumentar y tomar muchas formas distintas. Aparecern ms actividades de grupo informales y no estructuradas, y se
utilizarn porque van de acuerdo con el deseo de mayor libertad; que
la gente tome parte en la accin se convertir en la prctica estndar y
aceptada.
El empleado del maana desear cada vez ms alcanzar directamente
los resultados, de acuerdo con la forma en que piensa que debe ejecutarse el trabajo. El desempeo indirecto, logrando actividades especficas,
disminuir en su uso. El enfoque del proceso administrativo por resultados fructificar en las dcadas venideras.
Por supuesto, el ambiente de trabajo llegar a ser ms democrtico.
Se pondr ms atencin a las ideas del subordinado quien actuar ms
"por cuenta propia". El superior ser menos autoritario en el trato con
sus subordinados, pero existir la autoridad, porque es esencial para los
logros de grupo. Ser en una forma que subraye la aceptacin y la voluntad de los subordinados.
Este deseo de parte de los participantes de tener mayor influencia
ha estado con nosotros durante las ltimas dcadas. Testigo de ello es
el auge de los sindicatos laborales, las demandas de los profesores y de
los empleados de gobierno, y las peticiones de los estudiantes universita-

La administracin en el futuro

71

rios. Se est registrando una reduccin en la brecha de la diferenciacin


del poder entre el dirigente y el dirigido. La estructura de la organizacin formal del futuro pondr menor atencin en su estructura jerrquica y mayor en los esfuerzos igualitarios. Esto no quiere decir que
se siga una administracin por consenso, en donde todos deleguen al
miembro con la mejor idea o con mayores conocimientos. Parece esencial cierta direccin, y las relaciones superior-subordinado continuarn,
en un contexto distinto al que prevalece en la actualidad. El hombre
siempre ha exigido una estructura en su vida. Depende de las relaciones
humanas, de cierta rutina y de cierto hbito de sobrevivir. La autonoma humana completa es un ideal romntico. Pero el creciente nfasis
en los recursos humanos y la bsqueda para maximizar sus contribuciones producirn cambios en las relaciones de trabajo de las personas
Para el futuro parece estar indicada una estructura adaptativa en vez de
mecanicista.
Esto significa que el futuro gerente o funcionario debe tener habilidad para lograr una flexibilidad, dinmica y una respuesta al cambio en
todos sus esfuerzos.
La tecnologa continuar ofreciendo descubrimientos y desarrollos
que la mente humana encontrar difciles de creer. Nuevos recursos
materiales, mucho ms adelantados de todo lo que haya disponible en
la actualidad, sern un lugar comn y la utilizacin eficaz de las innovaciones ser un desafo para el nuevo gerente. Aumentar la automatizacin y se extender una gran mejora en el desempeo de las tareas en
todos los campos produccin, ventas y servicios. Dominarn las operaciones en computadora, afectando tanto al procesamiento de la informacin como al proceso de la toma de decisiones en especial en las
reas de servicios tales como universidades, bibliotecas y hospitales
donde, el equipo electrnico alternar eventualmente a toda la organizacin.

II. Direccin y
gestin de la
administracin
pblica

1. CARACTERSTICA DEL SISTEMA DE DIRECCIN

1.1. Esencia y contenido de la direccin


La esencia de la direccin se determina principalmente por el carcter
de las relaciones econmicas y socioculturales condicionantes del sistema social ms amplio.
La direccin de la administracin como sistema presenta una influencia orientada hacia un fin concreto, ejercida sobre sus subsistemas
con el fin de asegurar su funcionamiento ptimo y la realizacin de los
objetivos bsicos de la sociedad.
La administracin como sistema es objeto de la accin de la direccin, mientras que el sujeto de la direccin es el Estado y sus rganos.,
En la direccin participan tambin las organizaciones de los trabajadores
y de la colectividad, segn el rgimen o sistema econmico-poltico.
El contenido de la direccin se condiciona por el objeto de la gestin. Esta se manifiesta principalmente en el mantenimiento consciente
de la proporcionalidad y equilibrio de sus subsistemas. A travs de la
direccin se forman determinadas proporciones sectoriales y determinada estructura territorial: se orienta la distribucin de los recursos entre
las distintas esferas y sectores de la actividad pblica y no pblica; se
propende a realizar la distribucin racional de las fuerzas productivas
sobre el territorio del pas, formndose una estructura territorial compleja.
La direccin significa asimismo tendencias a un manejo planificado
y consciente del crecimiento econmico, a travs del cual se busca las
correlaciones objetivamente necesarias entre la produccin de medios
de produccin y la produccin de artculos de consumo; entre la acumulacin y el consumo; etctera se persigue regular los procesos en las
diferentes etapas del proceso de produccin, como tambin la parte de
la construccin bsica, relacionada con el incremento del producto,
de la renta, su distribucin en beneficio de un mejor nivel de vida de
los integrantes de una sociedad.
En el contenido de la direccin se incluye tambin la direccin de
los distintos sectores, como Agricultura o Salud, de las unidades econmico-organizativas como las entidades holding y productivas, tales
[75]

76

Administracin de programas de salud animal

como diversas empresas. Todos estos eslabones son elementos constituyentes de la administracin pblica, pero al mismo tiempo cada uno de
ellos representa un complejo ntegro relativamente autnomo que requiere de un manejo apropiado, con claras tendencias a la especializacin.
La gestin de la administracin pblica como sistema institucional
comprende tambin la direccin de la esfera de servicios: la ciencia, la
enseanza, la sanidad pblica, la cultura, etctera.
Cada objeto de la direccin (sector, territorio, organizacin, etctera) se caracteriza por una estructura especfica. En correspondencia con
ello, el contenido de la direccin comprende la solucin de los problemas tcnicos, organizativos, productivos, econmicos y sociales.
1.2. El sistema de direccin
La direccin central-nacional de las actividades productivas y de servicios de la administracin representa un conjunto de elementos cuyo
entrelazamiento recproco es una condicin indispensable para el funcionamiento y desarrollo efectivo del sistema.
a) Los fines poltico-ideolgicos y econmico-sociales de la direccin que la Constitucin consagra son el punto de partida para el proceso de gestin. La poltica econmica del Estado encuentra su expresin
en el sistema de objetivos de la direccin (econmicos, tcnico-organizativos y sociales, sectoriales, territoriales, de corto y largo plazo). Los
fines de la direccin tienen una base real que debe y puede ser conocida
y son condicionados por las exigencias de las leyes y principios que rigen la sociedad y la economa. Sin embargo, su concepcin y su formacin son obra de las personas que dirigen. La formulacin correcta de
los objetivos depende de la competencia del personal poltico y tcnicoburocrtico y es de gran importancia para determinar el contenido de
las funciones de gestin, para escoger los mtodos, la estructura de direccin, etctera. La definicin de los fines econmicos debe estar, en
consecuencia, de acuerdo con los fines de la esfera social, con los fines
polticos, etctera. Los fines comunes deben ser concretizados por sectores, en el tiempo y ser graduados segn su importancia, su posibilidad
de cumplimiento, etctera.
La organizacin de la direccin de la administracin nacional se
basa en determinados principios explcitos o implcitos segn la sociedad y el Estado. Con base en esos principios que las Constituciones y las
leyes consagran, se organiza la estructura y se realiza el funcionamiento
de todo el sistema de la direccin, se vincula con el carcter de la es-

Direccin y gestin

77

tructura y dinmica econmicas y con el requerimiento de asegurar la


satisfaccin de las crecientes necesidades de la sociedad. Entre estos
principios los de unidad de comando y participacin son cada vez ms
necesarios de compatibilizar, pues su vigencia es variable segn fases o
perodos de las sociedades y Estados que los postulan.
La unidad de comando o direccin se expresa en la solucin de los
problemas fundamentales en escala nacional (el problema de las proporciones, las inversiones, la especializacin, la concentracin, el progreso
tcnico-cientfico, los puntos bsicos de la regulacin de los salarios, de
la formacin de los precios, etctera), como tambin en la estructura jerrquica de las relaciones de subordinacin y ejecucin entre los rganos
directivos, en los distintos niveles jerrquicos. La unidad de comando
en la direccin est condicionada por las caractersticas del rgimen de
propiedad. Es particularmente importante el problema de la correlacin ptima entre participacin y unidad de comando en cada etapa del
desarrollo de la sociedad y el Estado. El centralismo exagerado, como
tambin la excesiva ampliacin de los derechos de las distintas instituciones o empresas pueden llevar a resultados negativos en el sistema de
direccin.
Los principios de unidad de direccin y participacin estn relacionados de manera variable con el principio del papel dirigente del Estado
en la orientacin de la sociedad, ya que en la etapa actual de desarrollo,
ste es considerado representante de los intereses de toda la sociedad,
siendo ste uno de los principios del derecho internacional pblico.
El papel dirigente del Estado se realiza en su funcin econmicoorganizativa. El Estado ejerce su influencia mediante mtodos especficos y en particular mediante los mtodos jurdicos.
El carcter planificado de la direccin es uno de sus principios especficos que se aplica tanto en escala de todos los subsistemas de la administracin, como tambin en la direccin de cada eslabn concreto
de sta.
El carcter cientfico es un principio importante de la direccin.
A la direccin le son propias regularidades condicionadas por las leyes
econmicas y estn en la base de su carcter cientfico. El arcter
cientfico de la gestin, aporta la utilizacin de mtodos cuantitativos
exactos, del anlisis complejo, de la tcnica en el proceso de direccin
y del sistema automtico de direccin. Pero junto con todo esto es de
gran- importancia en el sistema de direccin el factor subjetivo: el arte
de dirigir.

78

Administracin de programas de salud animal

1.3. Los mtodos de direccin


Los mtodos de direccin son los modos en que se realiza la actividad
de gestin. A travs de stos se materializan los principios y se logran
los fines de la direccin. Los mtodos de direccin tienen un carcter
complejo que se manifiesta principalmente en su contenido, en su influencia estimulante y en su forma organizativa, administrativa o jurdica.
El contenido de los mtodos se condiciona por las caractersticas
objetivas de los procesos econmicos y sociales (por ejemplo: el mercado, la planificacin indicativa, etctera) en la medida que dichos mtodos son tambin modos de realizacin de sus exigencias.
A travs de los mtodos de direccin se influye en los participantes
en la produccin y en las dems actividades. La eficacia de dicha influencia depende de su orientacin hacia un fin concreto, de la eleccin correcta de los mtodos y su aplicacin combinada, de la forma de aplicacin, etctera.
1.4. La gestin del desarrollo econmico y social
Las funciones de la gestin se forman en el proceso de la especializacin del trabajo. Estas se definen tanto bajo la influencia de las peculiaridades del objeto dirigido (econmico o social), como tambin en
relacin con las regularidades inherentes de la propia gestin.
Bajo la influencia de la estructura de la sociedad, surgen funciones
de gestin por sectores, por territorios y por elementos y procesos de
produccin. Se forman funciones que corresponden a las diferentes
bases del ciclo del proceso de produccin: abastecimiento tcnico-material, direccin de las inversiones, de la produccin, de las finanzas, de
la venta, etctera. Sin tal desarrollo pueden crearse estructuras vacas
de contenidos, lo que da origen a la burocratizacin.
Con relacin a la propia gestin, resaltan funciones que corresponden a las etapas del ciclo de gestin, a saber:
- Gestin "previa", que determina los fines y elabora los pronsticos, planifica, proyecta, etctera, forma la base de la gestin operativa.
- Gestin operativa, que se manifiesta y expresa en disposiciones y
acuerdos, relacionados con el cumplimiento de los planes y otras tareas,
como tambin en la organizacin y reahzacin de medidas que aseguren
su cumplimiento.
- Control, que se expresa en la definicin de los fines de la gestin;
las desviaciones se establecen a travs de una serie de criterios e ndices

Direccin y gestin

79

contemplados en leyes normativas, en los planes y en los diferentes tipos de normas (para los gastos de recursos financieros, de trabajo, de
materiales, etctera) y otros.
El esbozo de la gestin pblica como un sistema de funciones, tiene gran importancia para la organizacin cientfica correcta del sistema
de gestin. Las funciones, junto con los fines y los principios, estn en
la base de la organizacin de la gestin. La organizacin de la gestin abarca la formacin del sistema dirigente (la organizacin de gestin como
una estructura), como tambin el funcionamiento del sistema de gestin (vale decir la organizacin de la gestin como un proceso), la caracterstica funcional de la gestin es particularmente importante en la
formacin de la estructura de la gestin.
1.5. La estructura de gestin (macro estructura)
La estructura de la gestin representa una forma de la divisin del trabajo que expresa y afianza la divisin de la gestin en funciones. La estructura de la gestin se condiciona por sus fines y corresponde a sus
funciones. Se caracteriza por sus elementos y relaciones entre ellos. Son
elementos de la estructura, los rganos de gestin y sus subdivisiones.
Segn su lugar en la estructura d la gestin, los rganos pueden ser superiores, inferiores y de iguales derechos.
Entre los elementos de la estructura existen nexos verticales, relaciones de subordinacin y comando o bien horizontales relaciones entre rganos de iguales derechos en trminos conocidos como "coordinacin".
En la formacin de la estructura de gestin, se debe asegurar una
distribucin efectiva de las funciones entre los diferentes rganos. En
cada eslabn de la gestin se deben concentrar grupos de funciones y
todo el sistema de rganos debe abarcar todas las funciones.
Segn los factores principales que influyen en la formacin de la
estructura de la gestin, son de gran importancia: las escalas y la estructura de la produccin de bienes o servicios, su grado de especializacin
y concentracin, como tambin la distribucin territorial; el carcter y
las diferentes tendencias del progreso tcnico-cientfico, etctera. Las
leyes orgnicas norman estos elementos y procesos.
Parte fundamental de la actividad de direccin y gestin econmica
y social se realiza por el Estado. Por esta razn sus rganos ocupan un
lugar importante entre los rganos de gestin proveedores de bienes o
servicios. La estructura de los rganos estatales para la consolidacin del
desarrollo nacional tiende a realizar el siguiente aspecto ms general:

80

Administracin de programas de salud animal


FIGURA 1
Estructura bsica de los rganos estatales de direccin y gestin
r t r n o n n c Aa

'

rganos funcionales
de gestin

N
^

\ y
rganos territoriales
de gestin
\ /
\r
rganos sectoriales
de gestin: ministerios

Direcciones de las
organizaciones econmicas

Direcciones de las empresas


e instituciones

rganos para la gestin general de la sociedad y el Estado (por


ejemplo: el Congreso de la Repblica, el Consejo de Ministros).
rganos funcionales de gestin intersectoriales, por ejemplo: el
Ministerio de Economa y Finanzas, el Instituto Nacional de Planificacin. Estos entes funcionales tienen derechos muy amplios y sus acuerdos tienden a ser obligatorios para todos los sectores y rganos territoriales de gestin, para asegurar equilibrios bsicos y mejor uso de
escasos recursos.
rganos de gestin sectorial (en la esfera productiva y en la de
servicios) por ejemplo: los ministerios rectores de cada sector (agricultura, industria, salud), las corporaciones reguladoras de empresas pblicas, etctera.
rganos territoriales de gestin (en los marcos de las distintas
regiones del pas o cuando menos en niveles departamentales).

Direccin y gestin

81

El personal tcnico-burocrtico es uno de los elementos ms importantes en el sistema de la gestin; ellos formulan propuestas con base
en las exigencias de la accin y de conocimiento tcnico de la realidad
sobre los fines de la gestin y organizan su realizacin. De ellos depende
en alto grado la efectividad del proceso de gestin. Por esta razn, son
sumamente importantes su seleccin y formacin correctas, sus cualidades polticas, administrativas, de trabajo, etctera.
Un rasgo caracterstico e inseparable del sistema de gestin es la
participacin de los trabajadores de las entidades y en los territorios de
los "usuarios"

2. LA PLANIFICACIN EN LA ADMINISTRACIN PUBLICA

2.1. Esencia y necesidad de la planificacin


La planificacin es un rasgo caracterstico fundamental de la produccin social. Est condicionada por los sistemas econmico, sociocultural y poltico.
Su envergadura y aplicacin dependen del grado de desarrollo de
las fuerzas productivas y de las relaciones entre los diferentes grupos y
sectores sociales. El mayor grado de desarrollo sociocultural y econmico, las complejas relaciones que presentan y la relativa independencia
de los distintos eslabones de la economa, exigen la determinacin cientfica y planificada de las orientaciones de desarrollo de la vida econmica y social. Por esta razn, en esas condiciones, el proceso de desarrollo se realiza en base a un sistema de planes cuya eficacia es, de hecho,
variable, segn lo muestran las experiencias histricas.
La planificacin no es solamente una necesidad objetiva, sino tambin una realidad prctica y exige la mxima coordinacin del desarrollo de la economa en conjunto y de los distintos sectores, empresas e
instituciones bsicas.
En la sociedad contempornea la planificacin es un mtodo fundamental tanto en la produccin, la comercializacin y el consumo, como
tambin en la orientacin de los procesos sociales.
Como actividad subjetiva la planificacin es una manifestacin de
la funcin econmico organizativa de las empresas, instituciones y del
Estado, en particular. A travs de ella obtiene una expresin concentrada la poltica econmica de quienes tienen mayor influencia en el
Gobierno y la sociedad, lo mismo que la voluntad de la colectividad
nacional para edificar a ritmo acelerado la construccin de un mejor
sistema social.
La esencia de la planificacin es la determinacin ordenada y consciente de las orientaciones y ritmos de desarrollo, el mantenimiento de
las proporciones en la economa y el aprovechamiento racional de los
materiales, los recursos laborales y financieros de la sociedad, con el fin
de alcanzar una alta efectividad econmica de la produccin.

[82]

Direccin y gestin

83

Las tareas de la planificacin son multifacticas y de envergaduras


globales. Ella asegura:
La edificacin de la base tcnico-material del pas, especialmente
cuando se asegura el progreso cientfico-tcnico, la racionalizacin y
concertacin, as como la especializacin de la produccin de bienes
y servicios.
La consolidacin y el perfeccionamiento de las relaciones de produccin.
El desarrollo ptimo de la economa, la proporcionalidad entre
los sectores y su administracin en las diferentes esferas de la actividad
econmica y social.
Los cambios progresivos en la estructura de los distintos sectores
de la economa.
Los ritmos de desarrollo econmico
El mejoramiento de la posicin del pas en la divisin internacional del trabajo.
La consolidacin de la soberana nacional
La va y los medios para la realizacin de estas tareas, se concretizan
para cada etapa del desarrollo en correspondencia con las condiciones
del perodo planificado.
2.2. Principios caractersticos de la planificacin
La planificacin se basa en determinadas regularidades vinculadas con la
aplicacin de los principios de direccin antes enunciados. La aplicacin
consecuente y el desarrollo de tales principios en el campo de la planificacin, aseguran la posibilidad de dirigir de'una forma eficiente la
economa y los aparatos institucionales que conforman la administracin pblica.
Los principios bsicos de la planificacin son:
El carcter social-poltico de la planificacin. Al apoyarse en el
conocimiento tcnico cientfico de cada sociedad y tomando en cuenta
sus necesidades y posibilidades de satisfacerlas, las tareas provenientes
de estas realidades se concretizan en sistemas de planes que se elaboran
acorde con las condiciones de cada etapa del desarrollo social y a las
orientaciones finalistas y objetivos que define el poder poltico.
La unidad de direccin y la participacin. Dimana de la propia
esencia y naturaleza del sistema poltico y social. Estos principios buscan la combinacin correcta de las orientaciones centrales de la planificacin con el desarrollo de la iniciativa y la autonoma de las unidades
institucionales y econmicas; con el inters de los trabajadores yusua-

84

Administracin de programas de salud animal

rios. Los aspectos centrales de la planificacin se realizan por el Estado


y es una de las premisas para el logro de una poltica socio-econmica
unitaria. Se manifiesta en el establecimiento de las proporciones fundamentales de la economa, en la determinacin de los ritmos de desarrollo, de la distribucin territorial de las inversiones, en la normacin y
regulacin de las instituciones pblicas, etctera.
El principio democrtico en la planificacin exige, una participacin
activa de los productores en la planificacin de la produccin, propende a la vinculacin de la planificacin con la prctica, al aprovechamiento mximo de la experiencia de los tcnicos y trabajadores y conduce a
la consolidacin de la autonoma y la iniciativa de las unidades productoras.
El carcter cientfico es un rasgo distintivo importante de la planificacin contempornea. En su base est el estudio y el respeto de la
accin de las regularidades econmicas y sociales y se apoya en el estudio de las ciencias sociales, econmicas, naturales y de las tcnicas
apropiadas. La elevacin del nivel cientfico de la planificacin presupone tomar en cuenta todas las consecuencias y condiciones con que
se relaciona cada decisin. Esto requiere un anlisis de los procesos
econmicos y sociopolticos y una amplia apreciacin de la situacin
del pas en su contexto internacional.
Globalidad y complejidad. La planificacin comprende todos los
mbitos y esferas de la sociedad tanto la esfera de la produccin material, como tambin la esfera de servicios y los procesos econmicos y
sociales, reflejando las relaciones y mutua influencia entre ellos.
El carcter finalista de la planificacin. En la confeccin de cada
plan, el punto de partida es la formacin y determinacin de los fines
y objetivos del desarrollo para determinado perodo. En base a estos
objetivos, se establecen los ritmos de desarrollo, las proporciones entre
los sectores, el nivel de la efectividad, etctera.
El carcter tendencialmente obligatorio de los planes se manifiesta en el carcter obligatorio de las tareas que se contemplan por el
sector pblico. En esto, como norma o tendencia, se expresa la orientacin central de la economa por el Estado. Dicho carcter obligatorio de
la planificacin asegura la unidad de los fines, \a voluntad y las acciones
de todos los agentes de la produccin y condiciona en mayor o menor
grado al conjunto de la sociedad.
Ininterrupcin. Este principio es relativo al rgimen econmicopoltico, proviene del carcter de la produccin y se condiciona directamente por la capacidad real de regular el desarrollo de la economa.
La combinacin de la planificacin sectorial y territorial, es un
principio que exige estudiar las condiciones concretas y los factores de

Direccin y gestin

85

accin compleja en la economa nacional y combinar el desarrollo sectorial con el territorial, incluyendo los aspectos institucionales a que se
ha hecho referencia.
2.3. Sistema y competencia de los rganos de planificacin
Tal como fue sealado, el plan de desarrollo socio-econmico, es un
documento que contiene las orientaciones para el desarrollo integral
del sistema econmico y administrativo. Por tanto, los rganos de planificacin representan un sistema nico de competencias rigurosamente
distribuidas con enlazamiento y subordinacin recprocos.
En la actividad de planificacin participan:
Los rganos estatales
Los rganos normativos y econmicos de gestin.
Las organizaciones sociales segn el rgimen poltico jurdico que
las reconoce o apoya.
Los rganos de poder estatal determinan las tareas estratgicas y
socio-polticas para determinado perodo. Por distintos procesos y mecanismos se determinan las tareas principales provenientes de la orientacin ideopoltica para cada etapa del desarrollo. Estas orientaciones
sirven de principio rector para todos los rganos normativos y econmicos en la confeccin de los distintos planes.
Conforme los niveles y las funciones que cumplen, los distintos
rganos se pueden agrupar de la siguiente manera:
rganos dirigentes estatales. Toda la actividad relacionada con la
planificacin se realiza por los rganos del poder estatal (Congreso, Presidente de la Repblica, Consejo de Ministros).
El Congreso como rgano supremo de la soberana nacional debera promulgar las leyes sobre los planes para el desarrollo del pas, como
tambin estudiar el balance de su cumplimiento. Hay significativas variantes segn los Estados.
El Presidente de la Repblica y sus rganos de apoyo, unifica la
adopcin de acuerdos y su cumplimiento; coordina el Poder Legislativo
con el Ejecutivo, organiza y controla el cumplimiento de las tareas,
realiza la direccin y el control sobre el trabajo del Consejo de Ministros y los dems rganos.
El Consejo de Ministros, norma la actividad relacionada con la
elaboracin de los planes, la organizacin y el control de su cumplimiento, orienta la elaboracin de pronsticos, concepciones, programas,
etctera.

86

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- rganos funcionales. La actividad ms inmediata de preparacin


de los planes se realiza por una serie de rganos especializados como
son: el Instituto Nacional de Planificacin, el Ministerio de Economa
y Finanzas, el Banco Central, etctera.
El Instituto Nacional de Planificacin, el Ministerio de Economa y
Finanzas y el Banco Central son rganos conductores para la elaboracin de las orientaciones fundamentales, los ritmos y las proporciones
del desarrollo socio-econmico y administrativo del pas. El Instituto
Nacional de Planificacin tiene amplias funciones de coordinacin y
control; encabeza la actividad de estudio de las necesidades fundamentales y de los alcances de la ciencia y la tcnica; organiza la elaboracin de pronsticos, concepciones y todo tipo de planes en los aspectos
territorial, global y sectorial. En su actividad se apoya en los ministerios
y dependencias funcionales y de sectores mediante un "sistema administrativo" legalmente establecido.
Los rganos sectoriales de planificacin realizan la poltica estatal
en los sectores y actividades correspondientes. Tales rganos son los
ministerios sectoriales de Agricultura, Industria, etctera, a travs de sus
unidades y mecanismos de planificacin que forman parte del antedicho "sistema".
Su participacin en la planificacin consiste en estudiar las tendencias en el desarrollo de los sectores, los alcances mundiales en la esfera
correspondiente y las necesidades del pas y sobre esta base, elaborar
planes para el desarrollo de los sectores correspondientes, distribuir las
metas y realizar el control de su cumplimiento.
- rganos territoriales de planificacin, orientan el desarrollo en las
regiones, hacen los estudios correspondientes y coordinan la actividad
de los eslabones econmicos que se encuentran en su jurisdiccin.
- rganos de planificacin de las empresas e instituciones. Su tarea
es confeccionar los planes de la unidad administrativa o econmica correspondiente en base a las metas aprobadas y las investigaciones hechas en los propios eslabones.
- Tecnologa de la elaboracin de los planes. El orden y el modo
de confeccin de los planes forman parte del sistema de planificacin.
En correspondencia con los cambios en las condiciones y necesidades
del pas, ste se modifica y perfecciona.

3. DECISIN DE GESTIN Y FACTORES INTERVINIENTES

3.1. Esencia de la decisin de gestin


La decisin de gestin es un eslabn importante orientador y organizador en el proceso administrativo. La decisin es el momento ms importante en la gestin, en la decisin como acto creador del sujeto dirigente, se distinguen dos aspectos:
a) De contenido, vale decir cul es el sentido de la decisin, y
b) Organizativo, vale decir la forma en que se toma y se cumple.
La decisin de gestin se debe distinguir de la decisin en general.
La peculiaridad ms importante de la decisin de gestin es que se toma
con respecto a determinado objeto econmico: un servicio, una empresa, una organizacin social, un municipio, etctera. Esto la diferencia de
la decisin en general que uno puede tomar para s mismo o para determinado elemento material. Otro rasgo caracterstico de la decisin de
gestin, es que se toma cuando se presenta un problema. El problema
surge cuando se da una diferencia entre el estado existente y estado
deseado, que impide el funcionamiento y el desarrollo normal de la actividad pblica.
La decisin de gestin est estrechamente relacionada con la informacin recogida sobre el estado de la actividad pblica y el anlisis de
determinados problemas. Para este fin se elabora un sistema de criterios y principios, sistema que se pone en concordancia con las peculiaridades de la situacin concreta. En este sentido, la decisin de gestin
se debe analizar como un proceso de aplicacin en la prctica de los
conocimientos cientficos, como una manifestacin del desarrollo creador de trabajadores pblicos y "usuarios", en casos de su participacin.
Todas las decisiones de gestin se caracterizan por la comunidad de
algunos de sus elementos organizativos. Cada decisin se determina por
los siguientes elementos: los fines y las tareas, las posibilidades para la
solucin de los problemas (materiales, financieros, laborales), los ejecutores indispensables, la situacin econmica de la empresa, ministerio,
proyecto o territorio concernido, los plazos para la solucin de las tareas planteadas.
[87]

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Desde este punto de vista, debe delimitarse dos procesos: el proceso


de adopcin de la decisin y el proceso de cumplimiento de la misma.
3.2. Fuentes de informacin para la adopcin
de la decisin de gestin
A fin de mejorar la actividad de las organizaciones se debe aprovechar
una rica informacin econmica, tcnica, tecnolgica y organizativa en
la toma de decisiones de gestin. Las fuentes de dicha informacin son
muy diversas, tales como:
Las estadsticas y la contabilidad, que contienen datos referentes
a los resultados de la actividad de la entidad, en base a los cuales se pueden hacer conclusiones y apreciaciones y se puede argumentar determinada decisin.
La informacin operativa (corriente), que asegura datos para la
toma de decisiones de carcter ms concreto, como por ejemplo: la utilizacin del tiempo y de la potencia de las mquinas asignadas a empresas, proyectos, instituciones, etctera.
En algunos casos, esta informacin puede venir bajo la forma de
partes e informes acerca de algunos aspectos de la actividad que ellos
realizan.
Documentacin tcnica y tecnolgica. Esta es una fuente de datos importante en la toma de decisin de gestin. Por lo comn la documentacin tcnica y tecnolgica contiene datos de los alcances ms recientes de la ciencia y de la tcnica en determinado mbito, sobre los
alcances en el diseo, las tecnologas y la organizacin, sobre los parmetros y los ndices tcnico-econmicos.
Informacin de la experiencia de organismos ms adelantados en
el mbito de la tcnica, la organizacin y la gestin del trabajo. En base
a esta informacin se puede tomar una decisin para el perfeccionamiento de algunos aspectos de la actividad de las organizaciones, como
la elevacin de su productividad.
Informacin proveniente de las observaciones que se efectan
especialmente con un motivo concreto: estudios en profundidad sobre una muestra representativa de las entidades que interese.
Con base en esta informacin se pueden tomar decisiones concretas
para el mejor aprovechamiento de los fondos de operacin e inversin
y de los abastecimientos; para el mejoramiento del nivel tcnico y tecnolgico de la produccin de servicios, para la elevacin de la calidad
de los mismos, etctera.

Direccin y gestin

89

3.3. Orden del procedimiento en el proceso de toma de decisin


El orden y las etapas en que se toma la decisin varan segn las funciones de gestin. Condicionalmente, las etapas de la toma de decisin pueden ser cuatro:
- Estudio de la informacin y de las conclusiones del anlisis.
- Descubrimiento, formulacin y fundamentacin del problema.
- Elaboracin de las variantes posibles de decisin.
- Eleccin de la mejor variante.
a) Estudio de la informacin y de las conclusiones del anlisis. En
esta etapa se estudia la informacin recogida previamente. Esto significa que se ha realizado, en el tiempo debido, un proceso de recopilacin, procesamiento y anlisis de la informacin necesaria para la toma
de decisin.
Un problema importante en este proceso es el de evitar el "exceso"
o la "falta" de informacin. Por eso, el proceso de recopilacin y anlisis de la informacin debe ser un proceso dirigido. La recoleccin de la
informacin se organiza segn las instrucciones y bajo el control de las
personas que toman la decisin y para el anlisis se puede contar con
especialistas de otros organismos.
b) Descubrimiento, formulacin y argumentacin del problema. La
gestin se caracteriza por un gran dinamismo, en los cuales surgen constantemente nuevos problemas. Ello plantea la tarea de atenderlos correctamente, priorizar su importancia y darles una formulacin clara.
El surgimiento de los problemas no es obvio siempre. Muchos de ellos
no se ven a primera vista y para que se puedan evaluar y plantear correctamente es indispensable recurrir a la investigacin.
Cuando surge un problema, el mismo se evala en dos situaciones
distintas: cuando el punto de partida es "problema nuevo", se da la
primera situacin y cuando se presenta la posibilidad de tomar una
decisin referente a un problema ya conocido, la situacin puede llamarse "nueva posibilidad".
La situacin "problema nuevo" se caracteriza por la necesidad de
apreciar hasta qu punto es actual el problema y formularlo de manera
correcta. En estos casos, los esfuerzos se encauzan hacia el descubrimiento de nuevas ideas tcnicas y organizativas.
La situacin de "nueva posibilidad" significa que han surgido nuevas vas racionales para la solucin de problemas ya conocidos, relacionados con nuevos cargos tcnicos, nuevos ejecutores, nuevos plazos,
nuevos participantes, etctera.
La situacin concreta en que surge y se soluciona el problema influye en el carcter del mismo. Incluso problemas de un mismo tipo se

90

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resuelven de distintas maneras en distintas situaciones. Por eso es muy


importante, que el problema reciba una formulacin correcta, la cual
revele su contenido y las peculiaridades de la situacin en que se ha presentado.
c) La elaboracin de variantes de decisin. Las distintas variantes
de la decisin de gestin se tratan una vez evaluadas la situacin y las
conclusiones del anlisis de la informacin. Estas variantes representan
apenas un esbozo de la decisin. Cada variante de la decisin responde a
un criterio previamente determinado. El criterio que se aplica con mayor frecuencia es la efectividad de la actividad propia de la entidad o
institucin en la elaboracin de las variantes de la decisin de gestin.
d) Eleccin de la mejor variante de decisin de gestin.
Luego de formar varias variantes de decisin, se pasa a la eleccin
de la decisin. Por ejemplo, en la solucin del problema de la implantacin de un nuevo servicio social, la decisin de gestin ms correcta
sera la que responda exactamente a los problemas surgidos y la que garantice la mxima efectividad. Los problemas pueden ser los siguientes:
la esfera de aplicacin del nuevo servicio, los tipos de trabajos a efectuar, la necesidad aproximada del servicio en cuestin, las tendencias
del desarrollo, la produccin de este servicio en otras entidades, la cantidad de la produccin inicial, los medios disponibles en el momento, la
potencialidad estimada de cobertura, los materiales y el personal que
necesitarn, el efecto econmico aproximado de la introduccin del nuevo servicio en la colectividad.
3.4. Exigencias de la decisin de gestin
La decisin de gestin debe tener determinadas cualidades, como por
ejemplo: fundamentacin tcnica, unidad, competencia, orientacin,
brevedad, concrecin, operatividad.
a) La fundamentacin tcnica se manifiesta en el hecho que la decisin de gestin se debe tomar en concordancia con las realidades econmicas y sociales en base al anlisis de la situacin concreta de la organizacin y su medio. La decisin de gestin puede elaborarse en base a
informacin verdica mediante la comparacin de algunas variantes.
b) La unidad en la toma de decisin de gestin significa que en la
solucin de determinado problema, es indispensable tomar en cuenta
una serie de problemas y tareas secundarias, provenientes de la tarea
principal. Ello implica que las tareas secundarias se coordinen con la
tarea fundamental y se enlacen recprocamente.

Direccin y gestin

91

c) La competencia se manifiesta en el hecho que la decisin de gestin puede ser tomada nicamente en los marcos de las facultades de la
entidad o instancia respectiva. Los funcionarios no pueden transferir
la toma de decisiones a personas que estn ms arriba o ms abajo que
ellos en el sistema de gestin.
d) La orientacin significativa que la decisin tomada tiene una direccin concreta y debe ser comprensible para los ejecutores a quienes
va dirigida. Su formulacin debe tener un solo significado y no se debe
prestar a diferentes interpretaciones.
e) La brevedad de la decisin de gestin se manifiesta en su formulacin corta y clara.
f) El carcter concreto de la decisin de gestin significa que se
fijan concretamente el tiempo y los ejecutores de la misma.
g) La operatividad, significa que la decisin de gestin se debe tomar en el momento cuando lo requiera la situacin econmico-financiera de la entidad. Es igualmente nociva la decisin retrasada o apresurada.
3.5. Tipos de decisiones
Las decisiones de gestin son muy variadas para poder clasificarlas segn uno u otro rasgo. En trminos generales la decisin de gestin puede ser:
Decisin estratgica, que determina las direcciones principales
de la actividad pblica en el territorio o sector.
Decisin tctica que prev el logro de fines ms particulares
Decisin operativa que est encaminada a cambios particulares
Decisin de largo plazo, que se cumple en un perodo ms largo
Decisin de plazos medios y cortos, que se realiza en un perodo
de tiempo ms corto, en comparacin con las de largo plazo.
Decisin de directiva, la toma el nivel superior y su cumplimiento
es obligatorio. Estas decisiones rigen por leyes normativas o reglamentos.
Decisin normativa, que se toma en todos los niveles del sistema
de gestin y se formulan como dictmenes, resoluciones, directivas,
memoranda, etctera.
Decisin indirecta, de carcter estimuladora que contribuye a
distintos cambios en la produccin de bienes o servicios, con la ayuda
de determinados incentivos econmicos y sociales. Estas decisiones son
eficientes, pero tienen carcter de probabilidad y su cumplimiento no
es incondicional, toda vez que existe carencia de recursos y base para
asegurarla completamente.

92

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Decisin directa, que contiene instrucciones directas y precisas


y produce determinados cambios en la actividad de l empresa, proyecto u organizacin.
3.6. Cumplimiento de la decisin de gestin e introduccin
de correcciones
Al tomar la decisin de gestin, se debe indicar la persona, el lugar y el
modo que se cumplir la decisin.
Estos elementos son los que garantizan las premisas necesarias para
el cumplimiento de la decisin de gestin. Esto bien puede dar origen
a sencillos procedimientos y formularios para seguimiento y control.
En primer lugar, se elabora un plan organizativo y la decisin de
gestin se lleva al conocimiento de sus ejecutores. El punto de partida
del trabajo organizativo es el plan organizativo, el cual debe ser concreto y provenir de la zona de accin de la decisin tomada claramente
determinada. Cada decisin tiene un campo estrictamente delimitado y
sus dimensiones son concretas. Algunas decisiones abarcan toda la actividad propia de la entidad, otras slo una parte de ellas, otras varios
ndices fundamentales que caracterizan la gestin econmica, financiera, etctera.
Al elaborar el plan organizativo, la decisin se desmembra en el
tiempo y el espacio, es decir por obras, tareas, intervalos de tiempo,
etctera. Luego se selecciona el personal necesario y la calificacin requerida. Con respecto a los tcnicos se plantean tres requisitos fundamentales: competencia en las cuestiones que se resuelven, posesin de
autoridad necesaria para llevar a cabo la direccin operativa y capacidad
de ejercer control sobre el conocimiento de la decisin.
El plan organizativo debe ser flexible y cada intervalo de tiempo
debe estar asegurado con personal y medios para cumplir racionalmente
la decisin. Un problema importante en este sentido es indicar la persona que cumplir la decisin y la que ejercer el control de su cumplimiento.
Despus de trazado el plan organizativo, la decisin de gestin se
lleva a conocimiento de quienes la cumplirn. La decisin se debe aplicar detalladamente, sealando la necesidad de su cumplimiento y las
consecuencias de su eventual incumplimiento.
En segundo lugar, se ejerce un control sobre el cumplimiento de la
decisin. El fin del control es descubrir a tiempo las desviaciones del
programa trazado y tomar las medidas necesarias para su superacin.
Para que el control sea eficaz, es necesario llevar un balance organizado

Direccin y gestin

93

de la labor de cumplimiento de la decisin. El control se efecta en el


curso de cumplimiento de la decisin (seguimiento , "evaluacin en
curso").
Las causas de la necesidad de correcciones de la decisin en el proceso de su cumplimiento podran ser: la mala organizacin del cumplimiento, los cambios bruscos de la situacin, la admisin de errores
serios en la propia decisin.
Los cambios en la decisin de gestin se pueden hacer con respecto
a uno de los elementos o a ms elementos de la misma. Podran modificarse los plazos finales e intermedios. Podra ser tomada una nueva
decisin.
En el cumplimiento de la decisin, siempre debera preverse la posibilidad de introducir correcciones, en particular cuando se toma una decisin sin disponer de la informacin necesaria, ya que de tal manera
resulta restringido el horizonte de las previsiones. Al tomar la decisin,
el sujeto de la gestin debe tener en cuenta que en determinada etapa
la decisin se concentra en un determinado sentido. Por lo comn,
tales decisiones contienen elementos de carcter alternativo (posibilidades de que entren en vigor distintas variantes) hasta el momento en
que la situacin se aclara y la decisin se concretiza definitivamente
en el curso de su cumplimiento.
La introduccin de enmiendas y correcciones en la decisin requiere habilidad para superar y vencer la inercia o el burocratismo existente.
El cumplimiento de la decisin de gestin est relacionado con el
funcionamiento del aparato organizativo. Por eso es muy importante
la generalizacin de su cumplimiento. Esto tiene una importancia socioeconmica, educativa y de gestin. Los grupos deben saber cmo han
trabajado y cules son los resultados de su trabajo. Adems de ello, la
rendicin de cuentas significa un estudio y anlisis de la experiencia
propia y un enriquecimiento del acervo de medidas para dirigir con
nuevos mtodos y formas. La generalizacin representa, asimismo, un
anlisis de la efectividad de la aplicacin del sistema de toma de decisin de gestin y su cumplimiento.
La generalizacin de los resultados del cumplimiento de la decisin
es la etapa final del ciclo de gestin en la solucin de los problemas y
asegura una base apropiada para el nuevo ciclo de gestin.

94

Administracin de programas de salud animal

3.7. Participacin de los trabajadores y "usuarios" en el anlisis,


la toma de decisin y el cumplimiento de la misma
El anlisis de la actividad propia de la entidad o proyecto, la toma de
decisiones y el cumplimiento de las mismas, son procesos directamente
relacionados con la actividad de los trabajadores y "usuarios".
Como ya fue sealado, el anlisis, la toma de la decisin econmicofinanciera y el cumplimiento de la misma, no son una obligacin slo
de los funcionarios, sino tambin de la colectividad. En relacin con
esto, los trabajadores y los "usuarios" tienen una relacin directa y toman parte activa en el anlisis de la actividad pblica, en la toma de
decisiones y en el cumplimiento de las mismas, segn el rgimen poltico-econmico.

4. CAPACIDADES INSTITUCIONALES

En el contexto de este trabajo constituyen un conjunto o complejo dinmico elementos-medios de la entidad, conceptuada en trminos de
"sistema institucional", que posibilita su efectividad (eficacia + eficiencia), impacto o logro de metas-resultados.
Los elementos son susceptibles de tratamiento en sistema, incluso
tomndolos como si fueran tales, la regulacin y organizacin. Los
"recursos primarios": personal, abastecimiento de materiales y financiamiento, se calculan o preven en razn del "producto" y de la identificacin del "recurso crtico" (v.gr.: dinero o personal); los planes o
programas determinan su combinacin en el marco de objetivos y polticas.
De aqu se puede visualizar la "matriz" insumo-producto de empresas, instituciones o proyectos:
Los elementos de la ltima grfica son susceptibles de tratamiento
"en sistema".
En consecuencia, y esto no es juego de palabras: la direccin se
planifica, "gestiona", organiza y regula; y as sucesivamente.
Todo se norma y organiza. Y el conjunto depende del "juego de
algoritmos" como ya se ha indicado. Es una modalidad de "algoritmo"
la toma de decisin de gestin y su cumplimiento.
Nota: A la grfica ltima puede aadirse: informacin y participacin por las dos entradas, anlogamente.
Hay baja capacidad institucional, con base en la concepcin anterior, por deficiencias en algunos de estos aspectos o en sus combinaciones.
Ello empero, hay casos en que la "dinmica informal", los contrarresta; es un asunto de contexto y liderazgo, as como de adaptacin a
situaciones.
Hay casos, la mayora, en que la "dinmica informal", el burocratismo, empeora situaciones formalmente ms cercanas al ptimo-real
(o mnimo-ptimo ideal).
El personal, sus calificaciones y adecuacin al cargo-funcin, as
como su continuo perfeccionamiento, amn de aprovechamiento de
experiencias ("retroaccin, evaluacin, anlisis, reportes"), en ltimo
[95]

OS

V A R I A B L E S
ELEMENTOS
Sub-Sistema
dirigente
Sub-Sistemas
dirigidos

Regulacin*

Informacin*

Participacin
int/ext.

Control
externo**

Direccin

Sub-Sistema
de
optimacin

Planificacin

Sub-Sistema
de
ejecucin

Gestin

t
o:
s

* Control: Control de plane y estndares en base a diversas clases de informacin (estadstica, contable, etctera).
** Control: Control de uso legal, bsicamente de recursos pblicos asignados.

Direccin y gestin

97

trmino, "hace" cada uno de los factores al "manejarse" las variables


intervinientes.
Hay, pues, una correlacin positiva entre nmero ptimo de personal (y los otros elementos y variables) y capacidad institucional.
Naturalmente, el "ambiente" extemo puede ser determinante mxime cuando la capacidad institucional es dbil.

PROCESO
PRODUCTIVO

INSUMOS

PRODUCTOS

PERSONAL
Fuerza tiabajadora
y salarios

Produccin
(desagregada)

Abastecimientos
tcnico de
materiales

de bienes
o

Financiamiento
(crditos, presupuesto, etctera)

servicios

1 N V E R V I O N E S *
O R G A N I Z A C I N
NIVEL

DESARROLLO

Y
TCNICO

G E S T I N * *
CIENTIFICO***

* Produccin bienes o servicios


** Comercializacin o "acceso"
*** Condiciona todo
NOTA: En este cuadro:
La informacin est contenida en todos los elementos.
La planificacin optimiza: mximo de productos con mnimo de insumos.
La regulacin es para mantener la eficiencia del "sistema".
El control externo es para que sea legal y para ayudar a la "evaluacin de gestin"
(direccin, planificacin y gestin).

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Administracin de programas de salud animal

Direccin
Direccin
Planificacin
Gestin
Organizacin
Regulacin

Planificacin

Gestin

Organizacin

Regulacin

Direccin y gestin

99

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III. Administracin de
personal

1. INTRODUCCIN

El elemento humano es el principal recurso con que cuentan los sistemas sociales, entindase organizaciones pblicas o privadas, para producir los bienes o servicios que requieren los pases para alcanzar su desarrollo econmico y social. Esta idea debe estar presente en todo proceso
de organizacin o reorganizacin de empresas o instituciones y tambin
permeabilizar todo proceso de cambio que pretenda superar el estado
de subdesarrollo de un pas.
Desafortunadamente muchas organizaciones promueven procesos de
modernizacin o cambio administrativo, tecnolgico, financiero, etctera, sin una preocupacin genuina por el potencial humano, sin el cual
no se puede esperar coronar con xito una tarea de optimizacin de las
organizaciones productivas.
Generalmente, las instituciones pblicas o privadas pretenden transformar las estructuras orgnicas y funcionales de sus administraciones,
de entes obsoletos y pasivos, muchas veces lentos, pesados, retardadores
y obstaculizadores del desarrollo, en entes activos y motores de los procesos de crecimiento y desarrollo que deben estar presentes en toda actividad organizacional.
Para que las medidas de modernizacin, reforma o cambio tengan
xito, los responsables de las organizaciones deben de preocuparse ms
del elemento humano que, a fin de cuentas, es el actor y gestor de los
triunfos o fracasos de las administraciones, diseando para ello sistemas
efectivos de administracin de recursos humanos o rediseando los actuales sistemas para adecuarse a los requerimientos de una administracin moderna y tecnificada.
El presente captulo presenta en forma sistemtica y suscinta las
principales caractersticas que deberan tener en un sistema efectivo y
eficaz de administracin de personal que permita alcanzar los objetivos
institucionales. En la primera parte se efecta una revisin d los sistemas de administracin de personal, con mencin de las principales escuelas, para posteriormente referirse a los diferentes elementos y factores de los llamados procesos de personal.

[103]

2. SISTEMAS DE PERSONAL

La aparicin de la administracin de personal como actividad diferen-.


ciada dentro de la administracin general, es ciertamente difcil de precisar. Sin embargo, si hemos de aceptar los tres estadios de Max Weber
en la organizacin humana caracterizados por el tipo de autoridad,
la administracin de personal pertenece al estadio ms evolucionado
o de la "autoridad legtima". De acuerdo con Weber, hay tres tipos
principales de "autoridad" o principios de legitimidad en la organizacin humana:
a) La "autoridad tradicional", autoridad sancionada simplemente
por el tiempo y la posicin aceptada de quien la ejerce. Este tipo de
autoridad tiende a caracterizar las sociedades primitivas, en que el derecho y la ciencia son rudimentarios.
b) La "autoridad carismtica" basada en cualidades personales de
jefatura o magnetismo y que puede ir acompaada de la creencia de que
el jefe carismtico tiene alguna calidad sobrehumana. Este tipo de autoridad es el que se atribuye al hroe guerrero o al profeta religioso.
c) La "autoridad racional" o "autoridad legtima", que se basa en
un conjunto de normas aceptadas como "legtimas" por los miembros
de las organizaciones sociales. La autoridad legtima es inherente al
cargo, no a la persona, y nadie puede ejercerla si no ha ocupado el cargo
"de acuerdo con las normas"
Este ltimo tipo de autoridad legtima en la organizacin humana
va de la mano con la burocracia, en su sentido Weberiano. En este estadio aparece en las organizaciones sociales la diferenciacin de roles y,
por ende, la definicin de los cargos, que comprende los aspectos siguientes:
a) Distincin entre posicin oficial y privada. Se distingue entre la
posicin oficial y la posicin privada del funcionario, con una clara separacin entre ambas actividades.
b) Descripcin del puesto. El desempeo de un cargo sujeto a reglas
generales, que son ms o menos estables, ms o menos completas y que
pueden aprenderse.
c) Capacitacin especializada. La administracin oficial presupone
generalmente una preparacin concienzuda y especializada.
[104]

Administracin de personal

105

d) Retribucin o salario. El desempeo de un cargo supone la retribucin o compensacin.


e) Status o consideracin social. Los distintos cargos tienen un reconocimiento o consideracin social en funcin del rango que ocupan
en la estructura jerrquica.
0 Designacin. El desempeo de un cargo supone que el trabajador,
sea contratado o nombrado por una autoridad superior. Tambin puede
ser elegido.
g) Carrera. El trabajador debe tener la posibilidad de acceder a las
distintas posiciones de la estructura orgnica en funcin de capacidad y
potencialidades.
Por otra parte en la historia de la administracin, pueden sealarse
hechos significativos de la administracin de personal:
a) En China la dinasta Han (202 a. de C. a 219 d. de C), proporcion los sistemas de exmenes para el servicio civil.
b) En Israel, la Biblia habla de tcnicas de reclutamiento, seleccin
y capacitacin de personal en la poca de Moiss.
c) En Grecia, el dilogo de Scrates con Nicomquides ya considera
a la administracin como manejo de hombres, fundamentalmente.
d) En Roma, despus de la Repblica y durante el imperio de Augusto (2 a. de C.) se estableci el servicio civil pagado.
e) En la Edad Media, apareci en el ao 812 el "Capitulario de los
Estados Imperiales de Cario Magno", que describe los deberes de los funcionarios administrativos.
f) Alrededor del siglo XV se fund una de las escuelas ms famosas
de administracin pblica, la Escuela de Palacio de Mahoma "El Conquistador", cuyos cursos han sido descritos como "de los ms formales,
sistemticos y difciles ideados para una carrera pblica".
g) En la Edad Moderna, el Cameralismo (escuela formada por un
grupo de intelectuales de Alemania y Austria en el siglo XVI), aunque
orientado principalmente a maximizar la riqueza material, se preocup por la seleccin y entrenamiento de los subordinados.
h) A fines del siglo XIX y principios del siglo XX, aparecieron las
escuelas modernas de administracin, entre las que adquiere singular
relieve la escuela psicolgica, creadora de la moderna administracin de,
personal.
A continuacin se efecta la presentacin de las escuelas de administracin que ms han influido en la administracin de personal en este
siglo.

106

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2.1. La escuela mecanicista


En este enfoque las direcciones industriales de los Estados Unidos, Alemania, Japn, etctera, efectuaron importantes contribuciones asimilando a la administracin los principios mecnicos y electrnicos de la Revolucin Industrial.
Por ms de un siglo, el desarrollo industrial ha aplicado los principios de partes intercambiables o repuestos, transferencias de las habilidades del hombre a la mquina, especializacin operativa, diseo de
equipo y plantas en general. Esto ha sido realizado, sin duda, con gran
xito y no debe sorprender, pues, que el mismo enfoque mecanicista
bsico haya sido aplicado al trato de la gente en su trabajo. Bajo este
razonamiento, se establece que si las mquinas se pueden hacer ms
productivas llevando al extremo la especializacin, lo mismo se puede
hacer con el hombre. De tal forma que se pueden crear empleos que requieran muy poca habilidad de parte de la gente, empleos que pueden
ser fcilmente cambiados en cualquier momento. En la misma forma
que compramos maquinaria o equipos buscando los ms bajos precios,
igualmente se podra emplear mano de obra lo ms barata posible. As
como se le da mantenimiento al equipo, para que ste opere en la forma
ms econmica y larga posible hasta que tenga un valor residual equivalente a cero (chatarra), tambin se puede hacer uso del hombre hasta
que sea descartado.
Esta corriente se denomina productivista por la forma como concepta al trabajador y la manera como lo clasifica como un factor de produccin, al igual que el capital y la tierra, los cuales deben ser adquiridos tan baratos como sea posible y utilizados con el mayor beneficio
posible. En este enfoque se presume que el personal es controlable, su
comportamiento predecible y, l mismo, intercambiable.
La escuela mecanicista tiene sus antecedentes en el movimiento de
la "direccin cientfica", el cual adopt un sistema racionalista, determinstico e integrado de la empresa. Su fundador Frederick W. Taylor,
introdujo mtodos y sistemas orientados a elevar el nivel de eficiencia
(rendimiento, produccin). El hombre bajo este enfoque era visto como
un sistema simple y un elemento econmico, no tomndose en cuenta
las mltiples facetas y complejos motivos que el trabajador tiene para
realizar una labor. La aplicacin de ste enfoque dio lugar a una serie
de problemas en l direccin de las organizaciones; por ejemplo, el desempleo tecnolgico, la inseguridad, los conflictos sindicales y la insatisfaccin en el trabajo, los que sin duda afectan el rendimiento del personal.

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2.2. La Escuela Psicosociolgica


o del comportamiento humano
Esta corriente surge como una reaccin contra el enfoque mecanicista o impersonal y como consecuencia de que un grupo de "ingenieros
en eficiencia" no pudo resolver un problema de rotacin de personal en
una planta textil de Filadlfia, con el citado enfoque.
Elton Mayo descubri la importancia de los "grupos informales",
as como estudi las modalidades cmo los factores del medio ambiente
influan la productividad de las organizaciones. Estudios posteriores
desarrollaron otros aspectos de esta escuela, por ejemplo, el nivel de
expectativa de los trabajadores, la motivacin, aspectos conductuales y
las comunicaciones, etctera.
2.3. La escuela de los sistemas
En este enfoque las organizaciones constituyen una clase de sistemas
sociales, que a su vez tienen la caracterstica de ser sistemas abiertos.
Los sistemas abiertos se caracterizan por: la entropa, la retroinformacin, la homeostasis, la diferenciacin y la equifinalidad. Las organizaciones no se encuentran en reposo sino que tienden a la elaboracin y
a la diferenciacin, tanto en virtud de la dinmica de subsistemas como
por la relacin entre crecimiento y supervivencia.
Los sistemas sociales, a diferencia de las estructuras bsicas, no tienen limitacin de amplitud. Por otro lado, no se encuentran en un vaco
fsico. Estn vinculados a un mundo concreto de seres humanos, de
recursos materiales, de recursos financieros, de normas y de otros elementos. Sin embargo, estos elementos no se encuentran en cualquier
interaccin natural sino por el contrario estn dentro de un sistema de
relaciones pre-establecidas en funcin de los estmulos o rechazos que
reciben de su medio ambiente o entorno.
La teora de sistemas est fundamentalmente interesada por los problemas de relaciones, de estructura y de interdependencia y no de los
atributos constantes de los objetos.

3. EL SISTEMA DE ADMINISTRACIN
DE RECURSOS HUMANOS

La administracin se entiende como un proceso de coordinacin de


recursos humanos, materiales, financieros e informativos para alcanzar
objetivos predeterminados. En esta concepcin, Kast y Rosenzweig
configuran cuatro elementos bsicos:
a) Alcance de objetivos; b) por medio de personas; c) mediante
tcnicas; d) en una organizacin.
La tarea de la administracin es bsicamente la de integrar y coordinar recursos organizacionales, muchas veces cooperativos, otras veces
conflictivos, tales como personas, materiales, dinero, tiempo y espacio,
etctera, con miras a lograr objetivos definidos de manera tan eficaz y
eficiente como sea posible.
Las organizaciones conforme van creciendo se van tornando ms
complejas y requieren de un mayor grado de especializacin, por tanto
el nmero de relaciones se incrementa y stas traen consigo una serie
de problemas en la gestin tcnica y administrativa.
No hay organizaciones sin personas. Sin embargo, las organizaciones no existen por tener personas. Las personas son medios, recursos
para que alcancen sus objetivos y muy importantes puesto que son los
nicos recursos vivos capaces de procesar los otros recursos inertes. Son
los recursos ms complejos de las organizaciones.
Administrar personas es una tarea compleja que se encuentra presente en todas las reas y niveles de la organizacin. La administracin
de los recursos humanos no es una tarea exclusiva del profesional encargado de la administracin de recursos humanos, sino una responsabilidad existente en todas las reas y niveles de la organizacin.
3.1. Los estilos de la administracin de recursos humanos
La administracin de Recursos Humanos est marcadamente influida
por las suposiciones reinantes en la organizacin respecto de la naturaleza humana.
Douglas M. Mac Gregor, uno de los ms influyentes psiclogos del
conductivismo en la teora de las organizaciones, se preocup por dis[108]

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tinguir dos concepciones opuestas de la administracin, basadas en ciertas suposiciones acerca de la naturaleza humana, la tradicional que denomin teora "X" y la moderna que denomin teora "Y"
La concepcin de la teora "X" se basa en ciertas concepciones y
premisas incorrectas y distorsionadas sobre la naturaleza humana.
a) El hombre es primariamente motivado por incentivos econmicos (salario).
b) Como esos incentivos son controlados por la organizacin, el
hombre es un agente pasivo que necesita ser administrado, motivado y
controlado por la organizacin.
c) Las emociones humanas son irracionales y no deben de interferir en el auto-inters del individuo.
d) Las organizaciones pueden y deben ser planteadas de tal forma
que el sentimiento y las caractersticas imprevisibles puedan ser neutralizadas y controladas.
e) El hombre es esencialmente perezoso y debe ser estimulado por
incentivos extemos.
f) Los objetivos individuales en general se oponen a los objetivos
de la organizacin, imponindose, por tanto, un control ms rgido.
g) En razn de su irracionalidad intrnseca, el hombre es bsicamente incapaz del autocontrol y de la autodisciplina.
Dentro de esa concepcin del hombre, la tarea de la administracin,
se restringe a la aplicacin y el autocontrol de la energa humana nicamente en direccin a los objetivos de la organizacin.
Para Mac Gregor, tales supuestos y creencias condicionan al aspecto
humano de muchas personas, donde se cree que las personas tienden a
comportarse segn las expectativas de la teora "X" con indolencia,
pasividad, resistencia a los cambios, falta de responsabilidad, inclinacin
a creer en la demagogia, solicitud excesiva de medios econmicos, etctera. Segn Mac Gregor, ese comportamiento no es causa, es efecto de
alguna experiencia negativa en otra organizacin.
La teora "Y" se basa en un conjunto de suposiciones de la teora
de la motivacin humana.
a) La aplicacin del esfuerzo fsico o mental en un trabajo es tan
natural como lo es el jugar o el descansar. El hombre normal o promedio siente inters o motivacin por el trabajo. Dependiendo de las condiciones controlables, el trabajo puede ser una fuente de satisfaccin
o una fuente de castigo.
b) El control externo y la amenaza de castigo no son los nicos para
obtener el esfuerzo de alcanzar los objetivos organizacionales. El hombre debe ejercer la autodireccin y el autocontrol al servicio de los objetivos que le son confiados.

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c) Participar en la consecusin de objetivos es una forma de premiar,


asociada con su alcance efectivo. Las ms significativas de este tipo de
recompensas se reflejan en la satisfaccin de las necesidades del ego o
de la autorrealizacin, son productos directos de los esfuerzos dirigidos
hacia la consecucin de los objetivos.
d) El hombre medio aprende, segn ciertas condiciones, no slo a
aceptar sino tambin a asumir responsabilidades. La evasin de responsabilidades, la falta de ambicin y el nfasis sobre la seguridad personal
son generalmente consecuencias de la experiencia de cada uno y no caractersticas humanas inherentes.
e) La capacidad de aplicar un alto grado de imaginacin y de ingenio en la solucin de los problemas organizacionales, es amplia y no
escasamente distribuida en la poblacin.
f) Bajo ciertas condiciones de la moderna vida industrial, las potencialidades intelectuales del hombre medio son apenas parcialmente utilizadas.
En sntesis podemos sealar que el hombre en la teora "Y" no es
un ser pasivo, ni es contrario a las necesidades de la organizacin y tiene motivaciones bsicas, potencial de desarrollo, patrones de comportamiento adecuados y est capacitado para asumir plenas responsabilidades. Dentro de esta concepcin del hombre, la tarea dela administracin
se hace mucho ms compleja y ampUa debido a que la administracin del
potencial humano supone un proceso de crear oportunidades, liberar
potencialidades, retirar los estmulos, motivar el crecimiento y proporcionar orientacin. Es una administracin por objetivos en vez de una
administracin por controles. La teora "Y", pues, propone un estilo
de administracin francamente participativo y democrtico, basado en
los valores humanos.
Como resultado de numerosas investigaciones empricas, Rensis
Likert propone una clasificacin de cuatro tipos de sistemas de administracin de las organizaciones humanas:
SISTEMA AUTORITARIO Y FUERTE

Este sistema consiste en un ambiente de desconfianza en los subordinados, donde hay poca comunicacin y nfasis en recompensas o castigos
ocasionales. Las decisiones son centralizadas en la cima de la organizacin:

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SISTEMA AUTORITARIO BENVOLO

Consiste en crear un clima organizacional de confianza condescendiente


donde hay poca comunicacin, castigos potenciales, poca interaccin
humana y algunas decisiones centralizadas basadas en prescripciones y
rutinas.

S I S T E M A PARTICIPATIVO

C O N S U L T I V O

Este sistema genera un ambiente organizacional donde la confianza es


mucho ms elevada, aunque no completa, existen algunas recompensas,
la interaccin humana es moderada; hay pequeas relaciones personales
y una relativa apertura de directrices o polticas, lo que permite, adems
ciertas decisiones en la base de la organizacin.
SISTEMA PARTICIPATORIO DE GRUPO

Este sistema es el que propicia un ambiente de completa confianza, en


el que los subordinados tienen libertad para actuar, cuando sus actitudes son positivas y sus ideas constructivas. En esta modalidad la participacin y las relaciones grupales se dan de tal forma que las personas
sienten responsabilidad en todos los niveles organizacionales debido a
que intervienen con los diversos procesos de la administracin.
En realidad los cuatro sistemas presentados constituyen un continuum que va desde un sistema autoritario y rgido hasta un sistema participativo y grupai. En ambos extremos se encuentran la teora "X" y
"Y" de Mac Gregor. Obviamente la aplicacin de cada uno de estos sistemas depende, bsicamente, de las concepciones de la naturaleza humana que dominan los niveles jerrquicos de las organizaciones.
No es raro que en una misma organizacin se puedan encontrar elementos de los cuatro sistemas antes mencionados, esto se debe adems
al tipo de actividad que los diversos departamentos desarrollan al nivel
de los trabajadores, modalidad de trabajo, etctera.
Indiscutiblemente, que bajo una buena administracin, mientras
ms prxima se encuentre al sistema participatorio mayor ser la probabilidad de lograr una alta produccin, buenas relaciones y mayor rentabilidad, en el caso de que una organizacin adopte el modelo de sistema autoritario mayor ser la probabilidad de ser ineficiente e ineficaz.

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3.2. El enfoque sistemtico y contingencial


de la administracin
Las ideas de los psiclogos y socilogos que han estudiado las organizaciones humanas, tales como Elton Mayo, Mac Gregor y Likert, estn
muy enfocadas hacia el comportamiento organizacional y buscan comparar el estilo tradicional de la administracin con el estilo moderno
basado en la comprensin de los conceptos conductuales y motivacionales. Sus aproximaciones estudian la organizacin bajo el prisma de un
sistema de cambios, de alicientes y contribuciones dentro de una compleja red de decisiones. Pese a ser interesante este enfoque, los autores
que adscriben a l miran ms los elementos internos de las organizaciones, como si stos fueran unidades absolutas, totales y nicas.
En la teora de los sistemas abiertos se ingresa a una etapa con la
cual se observa que los elementos de la organizacin influyen y son influenciados por su medio extemo, es decir se encuentran en una interaccin permanente. El enfoque de la contingencia orienta al dislocamiento de la visualizacin de dentro hacia afuera de la organizacin
y el nfasis se orienta hacia el ambiente y a las demandas ambientales
sobre la dinmica organizacional. Definitivamente, los sistemas culturales, polticos, econmicos, etctera, afectan intensa y continuamente
las organizaciones, al mismo tiempo que se encuentran en dinmica
interaccin, influyndose recprocamente. La teora de la contingencia
es bsicamente situacional, circunstancial y condicional; nada hay absoluto en las organizaciones y en su administracin todo es relativo.

4. PROCESO DE PERSONAL

4.1. Reclutamiento y seleccin


El proceso de incorporacin de personal en las organizaciones pblicas
y no pblicas, se inicia con el proceso de determinacin de las necesidades de personal en relacin a los requerimientos de la planta orgnica
(cargos necesarios para el normal funcionamiento de una entidad) y
consecuentemente los requisitos bsicos que son necesarios para los postulantes as como las funciones especficas (tambin conocidas como
deberes y obligaciones).
Conocidos los prerrequisitos anteriores, de acuerdo con un programa
de cobertura de cargos, la entidad a travs d la Oficina de Personal o
la que haga sus veces, procede de acuerdo con la poltica de la organizacin a solicitar mediante los medios de informacin pblica que se presenten los candidatos que se consideren aptos para ocupar los cargos
vacantes. El ingreso a una organizacin, en calidad de trabajador permanente o eventual, salvo que se trate de cargos de confianza, es mediante
Concurso Pblico. Los requisitos mnimos que se exigen para el ingreso
generalmente son ser mayor de edad, acreditar buena conducta y salud,
estudios de acuerdo con las demandas del cargo y aprobar el concurso
de seleccin de personal.
El concurso de personal es la accin mediante la cual se convoca la
participacin de postulantes para seleccionar al candidato ms idneo
que debe ocupar el cargo vacante existente en la estructura organizativa
de una entidad.
TIPOS DE CONCURSO

De mritos
Consiste en medir la calificacin del postulante en base al anlisis de su
Curriculum Vitae (formacin, experiencia en el cargo similar, etctera).
Opcionalmente puede efectuarse una entrevista personal con la finalidad de explorar en el postulante su experiencia, personalidad, aspiraciones o inters eh el puesto, entre otros aspectos.
[113]

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De conocimiento
Mediante el cual se somete al postulante a un examen o se le administra una prueba de aptitud en base al cargo que postula desempear,
debiendo desarrollarlo en un ambiente adecuado y garantizar el anonimato del examen. Igualmente, es recomendable que al concursante se
le tome un examen psicotcnico o emocional con el fin de conocer las
caractersticas individuales del postulante en relacin a las exigencias
del cargo concursado, debiendo ser ste aplicado por un especialista en
el rea el cual obtendr el perfil psicolgico de los postulantes; ambos
exmenes, el de conocimiento y el psicotcnico, permiten poder seleccionar el personal ms idneo que requiere la empresa.
PROCEDIMIENTO PARA EL CONCURSO

Las autoridades de las entidades deben designar una comisin encargada


de conducir el proceso de seleccin de personal. En dicha comisin
debe participar como miembro nato el Jefe de Personal y su oficina
operar como la secretara tcnica de la comisin encargada del concurso.
Las unidades orgnicas de la empresa o entidad deben comunicar sus
necesidades de nuevo personal, la Oficina de Personal consolida los
pedidos y los eleva al rgano correspondiente, que puede ser la Gerencia''
de Recursos Humanos o la Gerencia General para lograr la autorizacin,
siempre y cuando se cuente con los recursos financieros previstos para
abonar la remuneracin total que corresponde a los cargos objeto del
concurso. Luego que se cuenta con la autorizacin correspondiente, la
Oficina de Personal de acuerdo con las instrucciones de la Comisin,
procede a efectuar la convocatoria, a travs de los medios de difusin
hablados o escritos de la localidad. La inscripcin de postulantes suele
efectuarla la Oficina de Personal, pero con la participacin de un miembro de la Comisin de Concurso el cual debe comprobar que la documentacin rena los requisitos exigidos en las bases del concurso. Una
vez verificada la documentacin debe entregarse un comprobante como
constancia de inscripcin.
Reunida toda la informacin proporcionada por los candidatos a ocupar los cargos objeto de concurso, la Comisin debe de proceder a comprobar la vigencia y autenticidad de la documentacin presentada y
proceder a elegir el tipo de concurso a desarrollarse y las fases que debe
contener, la calificacin a utilizarse, etctera. Decididos estos aspectos,
la Comisin debe proceder a efectuar el concurso-propiamente dicho.
Realizado el Concurso de Mritos o de Conocimientos, la Comisin
debe formular el cuadro de mritos, que debe contener nicamente

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115

a los postulantes que aprueben el proceso de seleccin. En caso de igualdad de puntuacin tiene prioridad el de mayor puntaje en aptitudes o
conocimiento. El cuadro de mritos'debe tener una vigencia como mnimo de seis meses a efectos de que se puedan cubrir otras vacantes
que se pudieran producir en dicho lapso, iguales o similares a la plaza
concursada, sin necesidad de convocar a nuevo concurso.
La Comisin debe formular las actas del proceso de seleccin; en
ellas deben quedar consignadas los acuerdos, decisiones y actividades
desarrolladas por la Comisin durante todo el proceso.
La Comisin debe disponer la publicacin de resultados, tanto personales como finales. Aprobado el Cuadro de Mritos y el Acta Final
del Concurso se formula la propuesta de nombramiento o contratacin,
segn corresponda, ante la autoridad de la entidad.
CONCURSO DESIERTO

Se declara desierto el concurso cuando no se han inscrito al menos dos


postulantes, salvo que el cargo sea especializado y que el candidato
nico.rena los requisitos del cargo y que a juicio de la Comisin el
cargo deba ser cubierto. O cuando como resultado de las pruebas eliminatorias no queden como mnimo dos postulantes en concurso. Por
ltimo, en el caso que luego de promediar todas las notas, ningn postulante obtenga el puntaje mnimo.
COMISIN DE CONCURSOS

Anualmente la mxima autoridad de la entidad debe constituir una


comisin encargada de conducir los procesos de seleccin de personal,
encargada desde la convocatoria a concurso hasta la propuesta final.
El Jefe d la Oficina de Personal es miembro nato de la Comisin de
Concurso y su nmero es discrecional.
4.2. Ingreso
Es la accin mediante la cual se autoriza el ingreso de personal a la empresa, que puede ser en condicin de contratado, designado o nombrado, despus de haber pasado el perodo de prueba, con obligaciones y
derechos que fijan las normas legales y-administrativas de cada entidad.
Previamente al ingreso debe de haberse cumplido con el concurso, salvo

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que se trate de personal de confianza que suele ingresar a la organiza, cin sin derecho a estabilidad laboral, lo cual debe quedar expresamente
especificado en el documento correspondiente.
CONDICIONES PARA EL INGRESO

Entre otras condiciones pueden mencionarse las siguientes:


- El cargo vacante debe tener una dotacin financiera.
- El postulante debe ser declarado ganador del concurso respectivo.
- El ganador del concurso no debe tener impedimento legal o judicial.
TIPOS DE INGRESO

Empleado de carrera
Un trabajador que ingresa a laborar en un cargo de planta que tiene
carcter permanente, debe sujetarse al perodo de prueba que la mayor
parte de las legislaciones laborales de los pases contemplan. El perodo
de prueba consiste en una etapa de induccin y adecuacin a sus funciones, seguimiento en el cumplimiento de las tareas asignadas y evaluacin en el desempeo del cargo. Si el perodo de prueba es favorable
para el trabajador, ste queda ratificado automticamente. Es aconsejable que el ingreso de un trabajador como empleado permanente se efecte previo concurso pblico.
Empleado adscrito
Para este caso, no es exigible el requisito previo de concurso pblico para
cubrir los cargos vacantes ni el periodo de prueba y es slo piara el desempeo de un cargo de confianza, sin estabilidad laboral. La exoneracin del concurso no exime de cumplir con los requisitos del cargo
a cubrirse. El trabajador adscrito termina su vnculo laboral cuando la
autoridad que requiri sus servicios perdi la confianza en l.
. FORMALIZACION DEL INGRESO

El ingreso de un trabajador a laborar en una entidad se formaliza a travs de un contrato o la resolucin de nombramiento, documento que
debe contener, entre otros datos, los siguientes:

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- Nombres y apellidos completos del trabajador


- Fecha de efectividad del ingreso a la empresa o entidad.
- Denominacin del cargo y monto de sus remuneraciones
- Condicin de empleado de carrera o adscrito
- Dependencia u rgano en donde prestar servicios.
- Funciones que tiene que desarrollar; etctera.
El nombramiento provisional se convierte en definitivo cuando la
evaluacin del perodo de prueba es favorable; en caso contrario deber
notificarse al interesado, sealndose la fecha hasta la cual prestar sus
servicios.
4.3. Evaluacin
Es el proceso de personal de mayor importancia, mediante el cual se
aprecia en forma inmediata el desempeo en el trabajo del personal de
una determinada reparticin, siendo su fin ltimo el de propiciar y consolidar su realizacin como persona a travs del trabajo as como el
cumplimiento de los fines de la organizacin.
La evaluacin sirve de base para aplicar procesos de promocin, ascenso, desplazamiento, etctera, as como para formar cuadros de mritos que servirn para evaluar el comportamiento laboral de los trabajadores de una entidad.
OBJETIVOS DE LA EVALUACIN

Con respecto al trabajador


Apreciar las actitudes (personahdad) y aptitudes (conocimiento
y habilidades) positivas.
Conocer las actitudes inconvenientes para ayudarlo a superarlas.
Detectar las aptitudes que lo pueden potencializar.
Con respecto a la organizacin
Apreciar la eficacia de las polticas de personal que se aplican (seleccin, capacitacin, bienestar, etctera).
Detectar el funcionamiento de aspectos positivos y negativos.

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FACTORES o CRITERIOS

Rendimiento laboral.
Que mide la productividad del trabajador, pudiendo considerarse
la oportunidad, calidad, cantidad, etctera de los bienes o servicios producidos.
Actitudes personales.
Que mide el grado de integracin al grupo, la'cooperacin, identificacin, responsabilidad,, asistencia y puntualidad, contraccin en el
trabajo, etctera.
Capacidad potencial.
Que mide las habilidades y conocimiento del cargo, tales como la
iniciativa, independencia, mtodo de trabajo, experiencia, etctera.
Para el proceso de evaluacin, pese a ser uno de los principales en la
administracin de personal, no se han emitido hasta la fecha instrumentos que midan objetivamente, directa e imparcialmente el desempeo
del trabajador. Sin embargo, es indispensable su apreciacin a fin de
orientar su desempeo procurando su mayor rendimiento laboral y
desarrollo personal. Es recomendable que los instrumentos de evaluacin consideren los tres factores o criterios a evaluarse en forma separada y que la evaluacin se haga por estratos o grupos ocupacionales ya
que, por ejemplo, el grupo directivo o supervisor tiene elementos que
no son comunes a otros grupos ocupacionales, como pueden ser el profesional, el tcnico y el auxiliar.
Asimismo, no es recomendable usar puntajes para los factores de
evaluacin, sino utilizar letras o claves que denoten el grado de apreciacin en cada uno de los sub-factores a evaluarse.
La cuantificacin de la evaluacin y el Cuadro de Mritos Final por
Grupos Ocupacionales, debe ser efectuado por la oficina de personal
de la entidad.
4.4. Capacitacin
Las empresas e instituciones estn en la obligacin de propender al perfeccionamiento, evaluacin e incentivos del trabajador hasta que cumpla con su ciclo de trabajo en la organizacin. El esfuerzo que realiza el
trabajador por capacitarse en el desempeo de su labor debe ser considerado como trabajo efectivo, debindose por tanto ejecutarse programas de capacitacin dentro de la jornada laboral.
. En este sentido, el personal que sigue cursos de capacitacin debe
gozar de todas las facilidades, incluyendo las licencias con goce de haber

Administracin de personal

119

otorgadas por las autoridades de cada organizacin de acuerdo a su poltica interna.


4.5. Recategorizacin
Es el proceso tcnico del rea de personal de carcter excepcional para
el personal permanente, que permite incrementar la remuneracin bsica o principal asignada a un cargo a fin de lograr equidad en los niveles
remunerativos de los caigos que tienen funciones comunes o similares.
CA RACTERISTICAS

No conlleva cambio de la denominacin del cargo.


Se efecta en el mismo cargo
Requiere del estudi previo a la determinacin de la nueva remuneracin bsica, con relacin a funciones, responsabilidades y requisitos del cargo desempeado.
Pueden tomarse en cuenta criterios institucionales sobre niveles
remunerativos y/o sobre la base de comparacin con otras entidades
que realizan actividades similares.
PROCEDIMIENTO

Determinar la Remuneracin Bsica de los cargos por recategorizar


Calcular el mayor monto que representa esta accin
Establecer el incremento del monto de las remuneraciones complementarias como consecuencia del aumento de la Remuneracin Bsica.
Determinar la disponibilidad financiera en la empresa o entidad
para sufragar los mayores gastos.
Aprobacin de la recategorizacin por las autoridades de la empresa o entidad, en caso de ser viable.
Modificar el presupuesto de personal en base a la recategorizacin
aprobada.
Evaluar a las personas que ocupan los cargos, para determinar si
renen los requisitos mnimos.
Otorgar por disposicin de la mxima autoridad de la empresa
o institucin, la nueva Remuneracin Bsica a los trabajadores que
renan los requisitos del cargo. Los empleados que no lo posean se man-

120

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tendrn con la misma Remuneracin Bsica en el mismo cargo, hasta


que adquieran los requisitos o deben ser reasignados a cargos compati
bles con su nivel de conocimientos y experiencia.
4.6. El ascenso
Es el proceso mediante el cual se autoriza el desplazamiento de un tra
bajador contratado o nombrado a una plaza vacante de mayor remune
racin bsica y que corresponde a un cargo que demanda mayores cali
ficaciones por tener funciones de ms alto nivel de responsabilidad. El
ascenso debe efectuarse cuando menos una vez al ao y cuando existan
cargos vacantes y necesidades de cubrirlos en beneficios del servicio. No
existe lmite en el incremento a otorgarse en el ascenso, sino cumplir
con los requisitos mnimos y aprobar el concurso.
El ascenso, de personal se efecta previo concurso interno en la pro
pia entidad y luego debe realizarse el concurso pblico para cubrir las
plazas vacantes que pudieran quedar despus del ascenso. Salvo el caso
que las autoridades dispusieran la realizacin del concurso en forma
abierta, en cuyo caso el personal que rena los requisitos del cargo con
cursado puede participar en el proceso, debiendo ser bonificado con un
porcentaje que no debe ser menor al 10 por ciento sobre el puntaje fi
nal aprobatorio obtenido. El C uadro de Mritos que se formule con
motivo del ascenso debe tener una vigencia de seis meses a efecto de cu
brir las vacantes que pudieran producirse en dicho lapso, iguales o simi
lares al cargo concursado.
Los criterios bsicos que pueden considerarse para el ascenso son:
especialidad, calificacin personal, potencialidad, evaluacin del rendi
miento laboral, antigedad en la entidad y, en cargos similares, tiempo
sin ascenso, mritos y demritos, nota de las pruebas o exmenes, et
ctera.
El proceso de ascenso debe estar a cargo de una comisin designada
exprofesamente por el titular de la entidad, cuya conformacin y atri
buciones es similar a la Comisin, de Concurso para el ingreso.
4.7. Reasignacin
Es la accin de personal mediante la cual se autoriza el pase de un tra
bajador estable, de una dependencia a otra de la empresa, sin la necesi
dad de romper el vnculo laboral.
^

Administracin de personal
CONDICIONES

Debe contarse con la provisin financiera en el presupuesto de


personal.
El trabajador debe tener la condicin de estable.
No tener impedimento legal o judicial.
CARACTERSTICAS

Es de carcter permanente, por cuanto el trabajador contina sin


ininterrupcin su relacin laboral.
Garantiza la estabilidad laboral del trabajador, ya que no es sometido al perodo de prueba.
Conlleva el goce de las remuneraciones que vena percibiendo ms
las que pudieran derivarse del nuevo cargo que ocupa.
La reasignacin puede ser con ascenso, previo concurso.
La reorganizacin puede ser a solicitud del servidor debidamente
fundamentado (razones de salud,, unidad familiar, etctera) o a solicitud de la reparticin por razones del servicio; en todos los casos debe
contarse con la anuencia del trabajador.
La reasignacin se inicia en la dependencia (^ destino.
4.8. Destaque
Es la accin de personal mediante la cual se autoriza el desplazamiento
temporal de un trabajador para que labore en otra dependencia de la
empresa o en otra entidad. Esta es una medida que permite reforzar a
las dependencias que por efecto de la carga de trabajo en determinadas
pocas del ao se ven en la necesidad'de contar con un mayor nmero
de trabajadores.
En esta accin el trabajador mantiene su relacin laboral con la entidad que lo contrat y, por tener carcter temporal, el desplazamiento
no es aconsejable que exceda de seis meses. El trabajador destacado
debe asumir sus nuevas funciones desde la fecha que se le hace conocer
en la comunicacin que dispone tal medida; en caso contrario incurre en
abandono del cargo.
En el caso de destaque, el trabajador puede reclamar la remuneracin al cargo que corresponda al nuevo cargo a desempear.

122

Administracin de programas de salud animal

4.9. Permuta
Es la accin de .personal mediante la cual se autoriza el cambio de colocacin entre s, de dos trabajadores de una empresa o institucin, o de
una entidad a otra, siempre y cuando existieran convenios o acuerdos
sobre el particular.
CONDICIONES

Que ambos trabajadores sean permamentes y laboren en cargos


similares y tengan el mismo nivel remunerativo.
Informes favorables de las dependencias o entidades de origen y
destino.
Provisin financiera para cubrir el pago de las remuneraciones.
No tener impedimento legal o judicial.
CASOS

Por necesidades del servicio, como consecuencia de la aplicacin


de polticas de personal o para suplir la falta de personal capacitado o
por falta de carcter disciplinario. Cuando conlleve el cambio de residencia habitual debe hacerse conocer con anticipacin a fin de generar
viticos y gastos de instalacin.
A solicitud del trabajador; por motivos de salud, unidad familiar,
etctera, debiendo contarse necesariamente con informes favorables de
las entidades de origen y de destino.
La permuta es de carcter definitivo; una vez ejecutada no puede
darse marcha atrs. Los trabajadores permutados conservan su antigedad laboral y continan con el goce de sus remuneraciones y bonificaciones, as como los descuentos permanentes y adeudos.
4.10. Encargos de puesto
Es la accin de personal mediante la cual se autoriza a un servidor o
trabajador permamente a desempear en forma temporal un cargo vacante dentro de una misma entidad.
Las caractersticas principales son:
La persona propuesta para el encargo debe tener la condicin de
nombrada, debiendo haber superado el respectivo perodo de prueba.

Administracin de personal

123

Debe existir cargo vacante y con su respectiva dotacin financiera.


Necesidad de la entidad de encargar el cargo.
Debe encargarse'luego de una calificacin previa de los trabajadores del nivel inmediato inferior.
El encargo del puesto es temporal.
No da derecho a la designacin como titular del cargo.
El trabajador encargado mantiene su remuneracin de origen.
Slo percibe la diferencia de remuneraciones que corresponde al cargo
encargado.
4.11. Encargo de funciones
Es la accin de personal mediante la cual se autoriza a un trabajador
al desempeo temporal de las funciones de un puesto no vacante, ante
ausencia autorizada del titular de un cargo slo existente en el Cuadro
de Asignacin de Personal (CAP).
Las caractersticas principales del encargo de funciones son:
La persona propuesta para el encargo debe ser permanente.
El titular del puesto debe estar ausente, ya sea por motivo de vacaciones, destaque, comisin de servicios, etctera.
Debe existir necesidad institucional de cubrir las funciones a encargarse.
Debe efectuarse previa calificacin de las personas ubicadas en
el nivel inferior al cargo que se va a encargar.
El encargo de funciones es temporal.
El encargado tiene derecho a percibir la diferencia de la remuneracin al cargo, en caso que existiera. ,
4.12. Reingreso
Es la accin de personal mediante la cual a peticin de un ex-servidor
de la empresa o institucin, se autoriza para que preste nuevos servicios
como empleados de carrera en la organizacin, de la cual ha estado separado por ruptura del vnculo laboral.
El trabajador puede haber terminado el vnculo laboral entre otros
por las razones siguientes:
Supresin del cargo
Incapacidad fsica temporal
Renuncia
Jubilacin facultativa
Falta de carcter disciplinario

124

Administracin de programas de salud animal

El trabajador una vez notificado de su reingreso al servicio debe


asumir el cargo en un plazo mximo, el mismo que vara de acuerdo
con la legislacin de cada pas. En caso contrario se produce abandono
del cargo.

Administracin de personal

125

BIBLIOGRAFIA

Chiavento, Idalberto, Administracin de Recursos Humanos, Ed<McGraw-Hill.


Flippo, Edwin B., Principios de Administracin de Personal, Ed.McGraw-Hill.
Argyris, Chris, Personalidad y Organizacin, Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid.
Chruden, Herbert J. y Sherman Jr., Arthur W., Administracin de Personal, Ed.
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Dailey, CH. A. y Dyer, F.C.,Cmo tomar decisiones respecto a las personas. Herrero Hnos. Sues., S.A.
Dunnette, Marvin, D., Seleccin y Administracin de Personal, Ed. Continental, S.A.
Friederichs, Hans, La Moderna Direccin de Personal, Ed. Ibrico Europea de Ediciones, S.A.
Gardner, Burleigh Bradford, Relaciones Humanasen la Empresa, Ed. RIALP, S.A.
Hawk, Roger H., Reclutamiento y Seleccin de Personal, Ed. TCNICA, S.A.
Odime, George S., Administracin de Personal por Objetivos, Ed. DIANA.
Reyes Ponce, Agustn, Administracin de Personal, Ed. Limusa-Wiley, S.A.
Strauss, George y Sayles, Leonard R., Personal: los problemas humanos de la direccin, Ed. Herrero Hnos.

IV. Administracin
logstica o de
abastecimientos

1. INTRODUCCIN

Recientemente se han producido nuevos desarrollos en la teora y


prctica administrativa, que tienden a la presentacin de una idea ms
integral sobre el aspecto logstico o de abastecimientos en la empresa.
Desarrollar los elementos esenciales de su base terica y los mecanismos
de tecnologa administrativa vinculados l sistema de abastecimientos,
constituye el objetivo del presente captulo.
Cabe destacar que la teora y el anlisis administrativo avanzan hacia una concepcin integral, vinculando sus elementos constitutivos..
Si, como suele suceder, cada rea administrativa procura resolver sus
problemas de modo aislado, los resultados no alcanzarn la eficacia deseada. Obviamente, se necesita integrar esfuerzos, no slo mediante el
nfasis en la coordinacin, sino a la luz de un andamiaje conceptual que
es tributario de la teora de sistemas. Con.este enfoque es posible descubrir alternativas ms ricas de integracin dado el nfasis que efecta
en la interdependencia de los componentes analizados.
El anlisis y desarrollo del presente captulo sigue un esquema deductivo, es decir, que se incia en conceptos genricos, tales como la
organizacin o institucin administrativa y la funcin logstica. Luego
pasa a tratar un modelo logstico diseado desde la ptica del anlisis
de sistemas, desarrollando ms adelante cada elemento del modelo en
asuntos relativamente especficos, a los cuales denomina procesos tcnicos. En suma, marcha de lo general a lo especfico, siempre en un plano genrico de tratamiento.

[129]

2. LA ORGANIZACIN FORMAL: UNA VISION SISTEMTICA

Toda organizacin formal sea cual fuere su naturaleza una fbrica,


un centro asistencial, centro de recreacin, empresa financiera, etctera- es, en ltima instancia, una institucin social. Lo es porque, primero, acta en la sociedad; adems, est integrada por personas que desempean tareas, ms o menos diferenciadas, pero obedeciendo a una
intencionalidad comn. La naturaleza de sus tareas marca un cierto mbito de accin, distinto al de otras organizaciones; as puede distinguirse dnde comienza y dnde termina, no slo en el edificio o espacio
fsico que ocupa sino, sobre todo, por las funciones que cumple y el
lugar que ocupa en la sociedad. Cada organizacin dispone de fines o
misiones definidas; cuanto mejor definidas se encuentren, ms diferenciable es la organizacin y los miembros que en ella actan.
Las personas, dentro de la organizacin, interactan ya sea por cercana fsica o porque sus labores las llevan a eso. La interaccin no es
caprichosa sino deliberada. Ha sido prevista dentro de la organizacin,
como parte del desarrollo de actividades o tareas conformantes de uno
o varios procesos tecnolgicos. Mientras ms definidos estn esos procesos, mayor formalidad y definicin tendr la organizacin; por tanto
sus interacciones internas. En consecuencia, las relaciones deliberadas
forman una red de reglas que nos revelan en qu punto entran en contacto las personas unas con otras, en qu orden de cosas, cuan a menudo
y por cunto tiempo. De este modo cada integrante tiene un repertorio
de expectativas sobre el comportamiento de los dems.
Como la organizacin opera en la sociedad, entonces debe mantener relaciones con ella, intercambiando elementos mltiples. As, de
esa sociedad, que constituye su medio ambiente externo, toma o capta
a sus propios integrantes; define sus necesidades que sirven de demanda
para la produccin de bienes o de servicios, que a su vez se convierten
en objetivos de la propia organizacin; capta los recursos que el medio
dispone para poder desarrollar sus procesos productivos internos; en
el medio coloca o ubica los productos que tiene a su cargo, provocando
que se reviertan en: mayor aceptacin, satisfaccin de necesidades y
hasta pago por ellos, as, puede tambin captar recursos financieros necesarios para reiniciar el ciclo. El medio tambin provee de un conjunto
[130]

Administracin logstica

131

de facilidades o de restricciones propias de la competencia o de las reglas fyadas por el poder poltico. As, el intercambio es continuo e impone la dinmica de la organizacin.
En trminos clsicos, podemos decir que toda organizacin se compone de funciones tales como: direccin o conduccin general; finanzas
o captacin de recursos; produccin o transformacin; comercializacin
para captar de fuera o ubicar en el medio; adems de un conjunto de
funciones de proyeccin, registr y administracin de otros medios.
Las funciones antedichas suelen concebirse como funciones autnomas,
diferenciadas, contradictorias y hasta competitivas. En realidad unas
estn ligadas a las otras en relacin mutua de causa a efecto.
Con fines de anlisis, es posible apreciar a cada cierto grupo de funciones como un todo "parcial", especie de un propio sistema, con fronteras definidas, determinados fines y procesos, con su propio conjunto
de relaciones subdividido en tareas menores que juntas incrementan su
eficacia para actuar frente al medio. De esta suerte se puede advertir
su particular dinmica o comportamiento interdependiente, en constante intercambio con otros "sistemas". En sntesis, cada sistema es
capaz de desdoblarse en sistemas menores o subsistemas y as sucesivamente.

3. LA LOGSTICA O ABASTECIMIENTO
DE LA ORGANIZACIN

En lneas anteriores se concepta a la organizacin como una realidad


concreta, entendida como cualquier institucin administrativa formalizada con un mnimo de condiciones, bien sea productora de bienes, de
servicios, recreativa, financiera, represiva o ideolgica, etctera.
En cualesquiera de ellas hallamos tres componentes bsicos o fundamentales para la ejecucin de sus procesos tecnolgicos, a saber: personas
(que la componen y realizan actividades diferenciadas); recursos financieros (con los que sostiene a la institucin en todas sus obligaciones);
y recursos materiales (tanto el equipo diverso para su proceso productivo como los medios de transformacin o aquellos indispensables para
operarlos).
Los tres componentes estn en estrecha relacin, y unos dependen
de los otros:
a) Las personas se incorporan a la organizacin con fines utilitarios,
entre otros el remunerativo, es decir, trabajan para subsistir; para lo cual
son necesarios los recursos financieros. Esas personas ocupan un espacio
fsico, utilizando elementos materiales duraderos o que deben ser renovados peridicamente, as como servicios para su funcionamiento, transformacin, cuidado y conservacin.
b) Los recursos financieros, que deben captarse siguiendo un plan,
son destinados, entre otros, al pago de salarios y remuneraciones, como
a la adquisicin, renovacin, conservacin y operacin de bienes de capital productivos, incluyendo insumos, bienes de uso o agotables en
el uso.
c) Los recursos materiales, suministrados con racionalidad se destinan al desarrollo de procesos productivos previstos y desarrollados por
personas con funciones ms o menos diferenciadas; tales recursos, a su
vez, colocados en la sociedad o medio ambiente organizacional, procuran mayores o equivalentes recursos financieros en la compra-venta,
por ejemplo o justifican mayor asignacin de ellos si su aceptabilidad
y utilidad social conserva un ritmo o se incrementa. Sin tales medios no
es posible producir, en otras palabras, que las personas realicen sus actividades.
/

[132]

Administracin logstica

133

Esa interaccin puede representarse del modo siguiente:

La grfica pretende presentar a los tres componentes en equilibrio,


sin privilegio alguno. Si alguno falta se rompe el equilibrio y la organizacin no estara en condiciones de cumplir sus fines. Ambos recursos (financiero y material) son econmicos por cuanto no resultan constantes,
tendiendo inclusive en nuestras sociedades a escasear. De all que necesitan de una meticulosa previsin, requieren de una equilibrada asignacin
segn prioridades, deben registrarse cuidadosamente para conservarlos
y proyectar su fluctuacin, obligando a prever racionales mtodos de
uso o empleo y ejerciendo un permanente control sobre su destino.
Este conjunto de acciones pueden llevar a diversos niveles de formalizacin, facilitando cuando no dificultando su aplicacin dentro de la organizacin.
Sobre los recursos materiales, econmicos y administrables, caben
otras precisiones ya que constituyen materia fundamental del presente
anlisis.
a) En organizaciones de transformacin, el gasto destinado a los
recursos materiales comnmente alcanza entre el 60 y 80 por ciento del
presupuesto en un ejercicio. En instituciones gubernamentales, en cambio, es del orden del 15 al 25 por ciento.
b) Los primeros porcentajes son confirmados por organismos internacionales de crdito, cuando financian proyectos de inversin.
Esos recursos financieros, dicen, se destinan a adquisicin de maquinaria y equipo, obras (que incluye la adquisicin de elementos para la
construccin) y servicios de consultoria.

134

Administracin de programas de salud animal

c) Por su naturaleza econmica, los recursos materiales constituyen


objeto de control, si n permanente, al menos frecuente, pues en su adquisicin y empleo hay proclividad al despilfarro. De all que la auditora sofistique mtodos y procedimientos para ello.
d) Tambin por su naturaleza econmica, la demanda excede a la
oferta; en otras palabras hay escasez. La situacin genera disputas entre organizaciones e incrementa los precios.
e) Otra consecuencia se deriva de una acumulacin no planificada.
El sobredimensionamiento de la planta productiva se traduce en capital
ocioso; el de material almacenado, adems de posible inversin improductiva, corre peligro de daos y hasta obsolescencia.
La funcin orientada a procurar, conservar, renovar y orientar el
uso de los recursos materiales toma diversas denominaciones. Logstica, para unos; administracin de materiales, para otros; administracin
del abastecimiento, para nosotros. Tambin se usa: suministros, compras y almacenes, intendencia, servicios generales, etctera.
De modo ilustrativo, debe mencionarse que la funcin logstica o
de administracin de abastecimientos se remonta en origen a la de las
organizaciones tribales. Las familias necesitaban de un lugar donde
cobijarse; espacio fsico para su subsistencia; utensilios y herramientas
renovables por lo precarias; vestido (al inicio pieles, despus de lana y
algodn); alimentacin; armas para cacera, etctera. Posteriormente
instrumentos de produccin artesanal, herramientas de labranza. Entonces los medios eran provedos por la madre naturaleza, menos escasos y menos econmicos. Los menos frecuentes eran objeto de intercambio y mayor cuidado.
Con la aparicin de las comunidades, las ciudades, la divisin del
trabajo y el proceso de acumulacin social, la funcin deviene en ms
compleja. Las guerras, primero y la aparicin de formas de produccin
industrial, despus, van perfeccionando mtodos.
Algunos atribuyen, al genio de Napolen Bonaparte, el inicio de
especializacin en la funcin. Durante las campaas blicas era necesario aparejar, a la lucha por vencer a los ejrcitos enemigos y conquistar
poder y territorio, la bsqueda de medios para continuarla con xito.
En los pases de habla inglesa se asimila el trmino logistic. Se incorpora a la empresa para cubrir similares necesidades y se va diseando
una disciplina denominada "logstica", cuyo significado ya precisamos
y, convencionalmente, entendemos como sinnimo de administracin
del abastecimiento.
En el desempeo de la funcin logstica hay otro punto de discusin no resuelto definitivamente: dnde se ubica orgnicamente? Es

Administracin logstica

135

obvio, si existe una funcin compleja, es necesario constituir un rgano


que la desempee. Respecto a la adscripcin se barajan varias tesis:
a) Que forma parte del rea de produccin, siguiendo el criterio de
mayor uso en ese servicio;
b) Integrado a comercializacin, por afinidad funcional, pues ventas
y compras son dos caras de la misma moneda, operaciones bilaterales
indesligables;
c) Del rea financiera, pues ambos constituyen recursos administrables siempre escasos;
d) Directamente reportando a la gerencia general, si se le aprecia
como funcin de apoyo o servicio comn para toda la organizacin; y
e) Dispersa en todas las reas de la institucin administrativa con
criterio desconcentrador, de mejor control y ms oportuno uso.
Todos los criterios son justificables y comportan argumentos tanto
a favor como en contra.

4. MODELO TERICO DE LOGSTICA

n puntos anteriores se concluy que, toda organizacin necesita de


ciertos elementos materiales para conseguir sus fines. Tambin que es
posible diferenciar, dentro de la propia organizacin, una funcin espe
cfica encargada de conseguir y conservar esos recursos para ponerlos
a disposicin de los restantes componentes orgnicos.
La funcin se denomina logstica o abastecimientos (del verbo abas
tecer, proporcionar, suministrar, etctera).
4.1. Naturaleza de la funcin
Considerando que todos tienen necesidades de recursos materiales y
que cada rgano define esas necesidades, es posible centralizar la fun
cin logstica en el supuesto que al centralizarla puede actuarse con
mayor racionalidad. Dada su naturaleza se requiere de cierta especiali
zacin, con alta dosis de vocacin de servicio y una especial sensibilidad
para percibir y hasta adelantar necesidades. Funcin comn, de soporte,
sin decisiones de origen propias y de posible centralizacin para un me
jor control, adems de ser altamente repetitivas en tareas tpicas, la
funcin logstica constituye una funcin de apoyo interno.
4.2. mbito de la funcin
El trmino "recursos materiales" es demasiado amplio e impreciso para
caracterizar el mbito de la funcin logstica. La nebulosa se va dilu
yendo en cuanto nos ubicamos en una organizacin formal; se toma
conocimiento de sus fines y se observan sus procesos productivos. As,
puede arribarse a la definicin de las necesidades concretas para lograr
la continuidad productiva; stas pueden clasificarse en dos grandes
rubros:
a) Uno constituido por elementos materiales, que como tales pue
den pesarse, contarse, medirse; una de cuyas medidas es la monetaria
para su intercambio. Esos elementos perceptibles por los sentidos pue
[136]

Administracin logstica

137

den ser costosos, duraderos y estacionarios; tambin transformables en


el proceso productivo, consumibles y hasta de menor valor monetario.
Se les denomina bienes y se les divide en inmuebles o muebles, segn
su mayor o menor posibilidad de desplazamiento; de capital cuando sirven para producir otros bienes; de consumo si directamente satisfacen
necesidades y agotan sus cualidades; por ltimo naturales si forman parte de la naturaleza. Se consideran de activo fijo, en lenguaje contable,
segn el valor y duracin; de uso si tal es el destino y no incrementan
el patrimonio.
Sea cual fuere la clasificacin, los bienes son imprescindibles en
toda organizacin.
b) El otro grupo es el constituido porias necesidades inmateriales, es
decir no tangibles o intangibles. Son el resultado del esfuerzo o trabaj
humano productivo que, de acuerdo al grado de desarrollo tecnolgico,
constituyen requisito para el funcionamiento de bienes de capital. Aunque son intangibles, es posible medirlos en sus efectos o resultados, ya
por simple observacin emprica o a travs de ciertos instrumentos. Tales elementos se aplican a la conservacin, restauracin, habilitacin,
instalacin, estudio, anlisis, supervisin, entrenamiento, funcionamiento, respaldo, etctera. Son, generalmente de uso pblico o de posible
uso general, es decir que estn casi a libre disposicin, en ciertas condiciones. Se denominan servicios.
Cuando los produce la propia organizacin, con sus recursos materiales e instalaciones, son tambin denominados servicios generales,
servicios internos o servicios propios. Si en cambio los producen y prestan terceras personas, naturales o jurdicas, son considerados servicios
de terceros, servicios no personales o servicios externos.
La atencin de ambos, bienes y/o servicios en cualesquiera de sus
clasificaciones o manifestaciones, es el objeto de la funcin logstica o
de abastecimiento con la sola e importante condicin que se destinen al
funcionamiento interno de la organizacin formal, evidencindose
como necesidades concretas para alcanzar los objetivos fijados.
4.3. Fines de la funcin
Puede entenderse por finalidad, un enunciado ideal-racional eminentemente valorativo; expresa un juicio sobre el cmo debera ser determinada porcin de la realidad organizacional. Como discurso ideal la finalidad constituye slo un hito, una referencia distante en el tiempoisi'n
embargo sirve de norte u orientacin para todo el comportamiento organizacional. Lo que quiere decir: si todos logran internalizar los nun-.

138

Administracin de programas de salud animal

ciados ideales lase finalidades la organizacin en conjunto se orientar a un nico rumbo.


Si la organizacin sea cual fuere- tiene fines, es posible tambin
atribuirlos a cada rgano o servicio; claro est, los de los ltimos se derivarn, de manera escalonada, de los primeros. Los de la organizacin
son ms amplios, de mayor alcance, ms duraderos y globales. Los de
sus rganos son estratgicos, cercanos, especficos.
A la funcin de logstica corresponden cuatro finalidades, que a su
vez constituyen un sistema interrelacionado de enunciados: asegurar la
unidad, racionalidad, eficiencia y eficacia en la satisfaccin de necesidades de bienes y de servicios internos.
Unidad
Significa imprimir un sentido nico al cumplimiento de la funcin, sea
cual fuere el nivel o porcin organizativa donde se desarrolla. Es posible d conseguir con un adecuado grado de centralizacin en la ejecucin
de las tareas claves o fundamentales; si hubiera que desconcentrar o
delegar parte de la ejecucin, en los niveles organizativos correspondientes deben desempearse las tareas con sujecin a normas precisas
y uniformes que concluyan con adecuados reportes de resultados.
Racionalidad
Entendida como el requisito de la necesaria estructura lgica de las tareas, distribuidas en flujo o discurrir coherente y comprensible para
todos. Presupone la simplicidad en la naturaleza de las tareas, en el nmero de pasos que compone el procedimiento, en los mecanismos de
control y en las propias decisiones.
Tambin significa la combinacin adecuada y mesurada de medios
para convertirlos en resultados; en sntesis: austeridad.
Eficiencia
Que significa el correcto desempeo de actividades o tareas, siguiendo
reglas y pautas previamente establecidas, como respuesta a expectativas de comportamiento recproco. Idealmente se admite que un racional grado de formalizacin posibilita esas expectativas y su cumplimiento conduce a disminuir los errores.
Eficacia
El abastecimiento ser tanto ms eficaz cuanto ms se aproxime a satisfacer las expectativas internas para el cumplimiento de objetivos y me-

139

Administracin logstica

tas organizacionales. Destacando que, como funcin de apoyo o soporte,


se debe a los dems y depende del resto de la organizacin pues est al
servicio de ella.
El sistema de finalidades es posible sintetizarlo en el esquema siguiente:

Reglas internas

Racionalidad 1 Austeridad

Centralizacin

/O
I

Eficacia

4.4. Categoras fcticas de Objetivos


eficiencia-eficacia
organizacionales
Los fines de eficiencia y eficacia, aunque ideales, disponen de un conjunto de criterios que, aplicados en cada una de las tareas tcnicas (llamados procesos) del abastecimiento, harn posible medir hasta dnde
se aproximan a lo deseado. Esos criterios son indicadores susceptibles
de medicin emprica, es decir capaces de sealar a manera de escala su
cercana a niveles ptimos. Ellos son: calidad (conjunto de cualidades
distintivas); cantidad (dimensin mensurable en magnitudes diversas);
oportunidad (dimensin mensurable de tiempo); lugar (categora de
apreciacin espacial de ubicacin) y costo (categora compleja apreciable en unidades monetarias de comparacin).

5. ORIGEN DE LOS ELEMENTOS DEL SISTEMA

La funcin de abastecimiento o logstica es compleja por cuanto se


compone de mltiples elementos y factores, con los que es posible administrar recursos materiales econmicos. De la complejidad de esa funcin, pueden abstraerse tres grandes fenmenos embrionarios de respectivos procesos tcnicos, elementos constitutivos del sistema en el
plano tecnolgico.
Definimos entonces proceso tcnico como un conjunto terminal
de actividades o tareas que siguen reglas determinadas o establecen un
mtodo de trabajo en secuencia de pasos para conseguir un resultado o
efecto concreto.
a) Es proceso porque se desenvuelve como cadena de acontecimientos con un inicio y un trmino; de esta suerte cada accin posterior
tiene como requisito que se haya concluido la anterior o precedente.
b) Cada proceso tiene propsitos fijos o determinados por tanto se
define como terminal si lo apreciamos en trminos absolutos.
c) Sin embargo, cada proceso se deriva o es el origen para otros
procesos tcnicos, lo que atribuye cierta integridad al sistema y devela
la necesaria interrelacin de sus elementos.
d) Los procesos son repertorios tecnolgicos disponibles en cuanto
resulte necesario emplearlos, especie de programas insertados en la memoria de un computador. Si se presenta la necesidad o posibilidad de
acceder a ellos hay que accionar sus mecanismos de inicio. Concluido
el proceso, pasa nuevamente al repertorio; en consecuencia, ningn
proceso es bsicamente anterior al otro, todos estn en condicin de
disponibles.
e) Dado su carcter, puede afirmarse que tiene una alta dosis de
recurrencia o repeticin, no en unidades de tiempo regulares sino en
base al estmulo de necesidades; y, finalmente,
f) Son tcnicos tanto por su contenido normativo constituyen un
programa concreto como por la base cientfica de sus principios; as,
la tcnica tiene origen en el conocimiento cientfico y queda establecida
para resolver un problema o provocar un resultado concreto, previsto
e invariable.
[140]

Administracin logstica

141

A continuacin se examina el marco general en el que se producen


los procesos tcnicos vinculados al sistema logstico.
5.1. Toma de decisiones
Por decidir debe entenderse elegir, es decir, optar por un curso de accin determinado, luego de evaluar las mltiples alternativas disponibles, con criterios de inters derivados de ciertos fines enunciados y de
las categoras fcticas presentadas.
El proceso decisorio supone contar con datos, es decir, informacin
sobre campos especficos, ya sea en el momento que se presenta el problema, o como repertorio de datos para acudir a ellos si el caso lo demanda. Se entiende por informacin un conjunto organizado de estmulos
perceptibles a los sentidos y como tales susceptibles de ser registrados;
con un patrn comn de significados referidos a cada estmulo, los
cuales revisten inters para el sujeto que los percibe.
Como la informacin necesaria comnmente est dispersa, desactualizada, fragmentada o expresada con otros propsitos, se requiere orientar los esfuerzos para su captura, comprobacin, registro, comparacin,
anlisis, combinacin y divulgacin peridica a los rganos interesados.
Tales acciones resultan, requeridas en el desempeo del sistema de
abastecimiento, comunes a ciertas fuentes de datos, como son:
De las necesidades internas
Cuya fuente son los rganos usuarios del servicio de abastecimiento.
Ellos expresan las necesidades de bienes y de servicios que se les presentan, de acuerdo a procedimientos diseados para el efecto. Esos datos
se tratan con el proceso tcnico de la programacin.
De las caractersticas y posibilidades del mercado
Del mercado accesible pueden demandarse la atencin de necesidades
de bienes y de servicios externos, no satisfechos con la propia produccin. Se requiere conocer, entonces:
a) Variedad de bienes y de servicios, susceptibles de ser necesitados.
A ello se refiere el proceso tcnico de catalogacin.
b) Las fuentes de suministro, industrial y comercial, disponibles en
el mercado para atender las necesidades que se presenten. De esta forma
se ejecuta el proceso tcnico de registro de proveedores.

142

Administracin de programas de salud animal

De los resultados de la funcin


Es preciso medir la eficiencia y eficacia, en datos concretos, respecto
de cada proceso tcnico. As se origina el registro y control, como retroalimentacin, informacin de retomo ofeed-back del sistema.
El conjunto de procesos tcnicos mencionados configuran un subsistema o derivado del sistema mayor de la funcin logstica. Como su
objeto de trabajo son datos, corresponde al sub-sistema de informacin. Mientras ms actualizada, completa, pertinente y divulgada est
esa informacin, mayor certeza conseguiremos en las decisiones subsecuentes.
La siguiente grfica presenta las cuatro fuentes informativas que
alimentan e integran el sub-sistema; entendiendo que los cuatro componentes se hallan en situacin de interaccin y equilibrio.

Subsistema de informacin

143

Administracin hmtica

5.2. Acerca del i tercambio


La informacin conseguida posibilita el conocimiento de las necesidades
en calidad (datos del catlogo) cantidad, oportunidad (ocasin o momento ms probable de uso), lugar (ubicacin del usuario) y precio estimado. Aquello que la propia organizacin no puede producir debe conseguirse del medio ambiente externo; en otras palabras, del mercado
potencial.
A cambio de lo que necesita, la organizacin destina bienes (en permuta), servicios (en equivalencia) o dinero (para el pago).
Los productores e intermediarios (comerciantes) de bienes y de servicios externos, ubican sus excedentes en el mercado, donde se hallan
los compradores potenciales. La inversin productiva tiene por objeto,
no slo recuperarla sino acumular excedentes y denominado margen de
utilidad, en cada punto de la cadena hasta llegar al de compra.
Los intereses de la demanda y la oferta son aparentemente coincidentes pero en realidad son contradictorios. Se opera una lucha de intereses y disputa de puntos de vista traducibles en los propios criterios de
eficiencia-eficacia, tanto desde la ptica del consumidor (lase organizacin cualquiera) como la del propio productor o intermediario.
Dialcticamente se acta con el llamado "sentido comn" en una
suerte de negociacin como accin deliberada y estratgica de acercamiento de intereses, hasta un punto de conciliacin o equibrio en el
cual, sin renunciar totalmente a sus intereses ni alcanzar las ambiciones
plenas, son capaces de concertar respecto deunobjeto de inters comn.
Ese complejo de relaciones, producto tanto de leyes econmicas
como de la regulacin gubernativa, da origen a dos procesos tcnicos:
a) Alcance del derecho definitivo o temporal sobre la propiedad y
uso de bienes y/o a la disposicin para acceder a servicios de terceros
mediante la adquisicin, tanto de los primeros como de los segundos; y
b) El rescate del derecho perdido o recortado sobre los bienes por
razones atribuibles a terceros o derivados de situaciones de mala conservacin, mediante la recuperacin de bienes.
El equilibrio e interrelacin de estos dos componentes se grafica del
modo siguiente:

Subsistema de negociacin

144

Administracin de programas de salud animal

El sub-sistema mediante sus procesos tcnicos, mantiene una mayor


vinculacin con el medio ambiente organizacional. En ese intercambio
son proclives a asimilar los comportamientos de comercializacin, complejos por su propia dinmica en frecuente cambio y sujetos a la competencia entre las propias fuentes de suministro por ganar preferencia y,
por tanto, prevalecer en el mercado.
Se obliga a conservar estrecho contacto (intercambio) con el subsistema de informacin, del cual se toman las alternativas y criterios
de seleccin ms convenientes. Mientras mayor sea el repertorio de informacin mayor acierto en las decisiones. En cambio, con menor informacin disponible, o con informacin desactualizada, los errores pueden proliferar. Los datos derivados de la negociacin alimentan la actualizacin de datos.
5.3. Desplazamiento y destino de recursos
Una vez conseguidos los derechos sobre disposicin de bienes y de servicios pueden identificarse situaciones propias de su administracin
directa, consistentes en:
a) El planeamiento de uso racional; b) La organizacin para su empleo y aplicacin; c) La direccin-supervisin del aprovechamiento permanente o efmero; y d) El control de la conservacin y resultado.
Los derechos de tenencia y acceso suponen responsabilidades de la
organizacin para permitir que las necesidades de origen sean satisfechas en orden a las previsiones. Considerando que la oferta de bienes y
de servicios generalmente es menor a la demanda interna, los usuarios
suelen competir en prontitud para satisfacer sus propias necesidades,
queriendo cubrir posibles contingencias frente a situaciones imprevisibles^ hastajprobable escasez.
" Por parte de los encargados del servicio de abastecimiento surge un
nimo de racionamiento para acumular mayor capacidad de atencin;
una especie de apropiacin, an cuando reconocen su rol de slo intermediarios. La contradiccin interna oferta-demanda impone formalidades de pedido-distribucin-conservacin. En cambio los usuarios
entienden que su expectativa de apropiacin-disposicin sobre los recursos materiales debe ser inmediata, sin medida, automtica y sin
formalidades. El cuadro de situaciones origina las formas administrativas siguientes:
a) Verificacin del ingreso formai al mbito organizacional con
propsitos de custodia temporal, tomando posesin directa sobre los

Administracin logstica

145

bienes, hasta ubicarlos en un espacio fsico; proceso conocido como almacenamiento.


b) La conservacin, idealmente indefinida en el tiempo, de aquellas
condiciones iniciales de los bienes de capital, ejerciendo acciones tcnicas sobre ellos, a travs del mantenimiento.
c) La eliminacin, disminucin o prevencin de cualquier situacin
de riesgo que se presente en la organizacin, haciendo pehgrar la integridad fsica de personas, informacin clasificada o en custodia y recursos materiales (bienes y/o servicios), mediante la seguridad integral.
d) El alcance, suministro y traslado de los bienes hasta su punto de
uso, o la extensin de los servicios al potencial disfrute por todos los
usuarios, mediante la distribucin; y
e) La evaluacin sobre el rendimiento, capacidad, empleo adecuado
y racional de los recursos disponibles, con el nimo de evitar la existencia de infraestructura ociosa o desperdiciada; as como disminuir la
acumulacin improductiva de aquello que cumpli un racional ciclo de
aprovechamiento, con mtodos de disposicin final.
Como en casos anteriores, la estrecha relacin entre los cinco componentes del sub-sistema, puede graficarse del modo siguiente:

Subsistema de utilizacin-preservacin

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Administracin de programas de salud animal

Las acciones del sub-sistema derivan en nueva negociacin y proveen datos a la informacin, conociendo la satisfaccin de necesidades
previstas, existencias disponibles en almacn, necesidades de renovacin
de equipo o aquellas propias de labores tcnicas para la conservacin y
prevencin de riesgos.

6. SNTESIS

GRAFICA DEL MODELO

Las tres representaciones de sub-sistemas tratan de dar una idea de interrelacin individual, al interior de cada uno. Sin embargo, debe remarcarse la necesaria vinculacin e interrelacin de cada sub-conjunto
(sub-sistema) con los restantes, de modo recproco, dando idea de interdependencia entre los componentes del sistema logstico o de abastecimiento de acuerdo a la siguiente grfica.

Sistema logstico o de abastecimientos

[147]

Administracin de programas de salud animal

148

De donde:
CAT:
REP:
PRG:
RIC:
ADQ:
RCB:
MAN:
ALM:
SEG:
DST:
DIF:

C atalogacin de bienes y de servicios


Registro de proveedores, de bienes y de servicios
Programacin de necesidades,
Registro y control de resultados (feed-back)
Adquisicin de bienes y de servicios externos
Recuperacin de bienes
Mantenimiento de bienes
Almacenamiento
Seguridad integral
Distribucin de bienes y de servicios disponibles
Disposicin final

Puede observarse que el diagrama de Venn, o grfica de conjuntos


presenta aspectos comunes entre los subsistemas IN, NUP, UPI y
uno central'INUP (rea sombreada).
Finalmente, de recalcarse que un grupo de procesos tcnicos esta
blece preferentes relaciones de intercambio con elementos externos a
la organizacin, conformantes del medio ambiente social, en especial el
mercado potencial de fuentes de suministro. Otro grupo de procesos
tcnicos, en cambio, se orienta al frente interno de la organizacin y al
conjunto de reas y rganos que la conforman. Ms adelante, en el desa
rrollo de cada proceso tcnico se explicar las relaciones en detalle.

<r
/

S.S. de
informacin
(I)

A - -T
s.sN
-4
de utili
zacin pre
servacin
(UP)

<

de nego
ciacin
(N)

Diagrama de Venn

Medio
ambiente
social
externo

7. SUBSISTEMA DE INFORMACIN

El sub-sistema de informacin da lugar a cuatro procesos tcnicos, que


son los siguientes:
7.1. Del planteamiento o programacin de necesidades
DEFINICIN

Es un conjunto de actividades para orientar, conocer y actualizar datos


sobre las necesidades de bienes y de servicios dentro de la organizacin,
para el cumplimiento de sus objetivos en una unidad de tiempo. Asimismo, para motivar las acciones orientadas a su satisfaccin.
SUSTENTACIN TEORICO-TECNICA

Toda accin administrativa tendr mejores resultados si parte de una


conveniente planeacin. Planear consiste en anticiparse, pensar con anterioridad sobre lo que habremos de realizar.
La programacin requiere prever (planear) las necesidades de recursos materiales, vale decir de bienes y/o servicios. La necesidad es un estado o situacin caracterizado por la ausencia real o posibilidad de ausencia de algn elemento sin cuyo concurso resultar imposible realizar
y culminar una accin. La percepcin clara de necesidades tiene dos
premisas:
A mayor precisin de objetivos y metas, mayor precisin de las
necesidades.
A mayor competencia tcnica (conocimientos y habilidades) del
encargado de detectar necesidades, mejor precisin de sus caractersticas.
La primera nos revela qu proceso productivo y necesidades son datos consecutivos: mientras ms claros se presenten los resultados a conseguir, mayor acierto en saber con qu medios los alcanzaremos. La
segunda se apoya en el ser humano; depende de los conocimientos cientfico-tcnicos, as como de la experiencia para concluir con xito la
[149]

150

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planeacin. De all que esta tarea resulta vital y debe ser encargada a
quienes realmente conozcan los objetivos organizacionales y sus modos
de realizacin.
Existen tres alternativas bsicas de programacin de necesidades:
directa, tipificada y punto de pedido.
Directa
Denominamos as a las modalidades en la que los usuarios del abastecimiento, con sus propios criterios, establecen las necesidades y la comunican al respectivo servicio; todos en un mismo momento y abarca el
mismo perodo.
Tipificada o estandarizada
Es decir cuando en base a parmetros previos de produccin, se calculan
automticamente las necesidades. Los parmetros son fijados conjuntamente con los usuarios. Suelen emplearse los siguientes parmetros: insumes por unidad fsica producida y por cada servicio, racin por persona; consumo por unidad de tiempo y distancia; etctera.
Punto de pedido
Cuando, como resultado de las modalidades anteriores, puede establecerse cierta regularidad de necesidades, ya sea en tiempo fyo y cantidades
variables o a la inversa. Los datos se toman del stock o existencias.
Cuando en cada tipo de bien (item) se alcanza una cantidad mnima crtica, se genera una reposicin.
ETAPAS DEL PROCESO

La programacin generalmente implica:


a) Formulacin de documentos orientadores, tales como catlogos
de bienes y de servicios, estadstica de consumo, restricciones, alcance
presupuestario, etctera. Debe hacerlo el rgano de abastecimiento y
comunicarlo a los usuarios.
b) Clculo de necesidades, empleando el mtodo establecido para
efectuar la determinacin de unidades fsicas (en bienes) o resultados
(servicios) por unidad de tiempo (mes, trimestre, ao), comunicndolo
a los responsables del abastecimiento.
c) Consolidacin de necesidades, que consiste en la agrupacin o suma toria de necesidades por cada rubro o tem. Permite conocer totales
en unidades fsicas y monetarias.

Administracin logstica

151

d) Formulacin de un programa de atencin de necesidades, es decir, establecer los perodos y cantidades a suministrar por cada unidad
orgnica o proceso productivo.
e) Establecer atenciones con capacidad disponible, que consiste en
discriminar qu necesidades pueden atenderse con existencias en almacn y servicios propios.
f) Formular y aprobar un sub-plan de adquisiciones, definiendo qu
bienes y/o servicios hay que adquirir realmente mediante la inversin de
los recursos de la organizacin y sometiendo a consideracin de la gerencia, con pautas de prioridad, los montos del gasto y los perodos del
suministro. La aprobacin debe comprometer recursos y responsabilidades.
g) Evaluar permanentemente las decisiones, para conocer su coincidencia con la realidad, as como los posibles reajustes en el programa, la
atencin y adquisiciones.
h) Regular las operaciones consecutivas, ya que la planeacin es
motivador de acciones en otros procesos tcnicos, a manera de centro
nervioso. De sus circuitos y eficacia depende la eficacia de los dems.
7.2. De la catalogacin de bienes y servicios
DEFINICIN

Es el conjunto de actividades para conocer, ordenar, depurar, clasificar


y proporcionar datos sobre los bienes y los servicios de uso ms frecuente dentro de una organizacin para el desarroll normal de sus
actividades.
SUSTENTACIN TEORICO-TECNICA

Al hacer referencia a la informacin se anotaba que, frecuentemente,


estaba dispersa (ubicada en lugares diferentes), desactualizada (obedeciendo a situaciones diferentes de la realidad presente), fragmentada
(presentada por partes), y expresada en forma y lenguajes distintos a los
de nuestro inters.
Cuando con cierto tipo de datos se intenta establecer un proceso de
comunicacin, se requiere que esos datos sean:
Percibidos, captados mediante los rganos o mecanismos de captura de datos.
Significativos, que tengan algn efecto o importancia para el perceptor.

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152

- Transmisibles, que empleando determinado medio, puedan enviarse de un punto al otro, garantizando la integridad de los datos en
el traslado.
Entendile (o decodificable), al descubrir la estructura o cdigo
en que est expresada.
Esas condiciones deben presentarse, por igual, tanto en el que enva
datos como en quien los recibe.
En materia de abastecimiento el respectivo servicio necesita establecer vnculos permanentes con varios puntos de la organizacin y fuera
de sta (el medio ambiente); en ambos casos necesita cumplir las premisas de la comunicacin para garantizar una respuesta deseada.
Catalogar significa, bsicamente, clasificar. Ordenar de modo definido, con sentido til y de sencillo entendimiento. Toda clasificacin
es arbitraria, deliberada, voluntaria, guiada por algn inters. Qu
informacin clasifica? Pues la referida a los dos rubros que maneja:
bienes y/o servicios.
ETAPAS DEL PROCESO

Aunque hay diversos modos de efectuar la catalogacin se presenta uno


de eficacia probada.
Definir un mbito de clasificacin
Mediante la sealizacin de lmites para el trabajo: bienes o servicios
segn los procesos productivos, su durabilidad, origen, etctera.
Recopilar informacin disponible
Acumular los datos que se requieren: inventarios fsicos en almacn y
en general; catlogos de proveedores; vademcum, normas tcnicas;
cuadros de pedidos anteriores; etctera.
Elegir un sistema de clasificacin
Puede ordenarse por procesos productivos, por ordenadores de gasto, por
ordenadores de registro contable, etctera. En algunos casos se prefiere
recurrir a programas existentes, talescomo el clasificador industrial
internacional uniforme (CII), el clasificador internacional arancelario,
etctera.

Administracin logstica

153

Describir cada tipo de bienes o de servicios


En funcin del criterio de ordenamiento, sealarlas caractersticas distintivas de cada tipo (para diferenciarlo de cualquier otro similar), generalmente a partir de nombres, descripcin de caractersticas observables,
mtodos para su medicin, usos ms frecuentes, matrial, forma, color
y cualquier otro.
Definir los criterios de sub-clasificacin
Al caso pueden tomarse los criterios de familias, gneros o especies del
sistema de clasificacin elegido. Pero tambin es posible descubrir afinidades para reunir bienes (o servicios) con alguna similitud de carcter
-observable (material, forma, color) o de uso (segn los fines previsibles).
Ubicar los bienes y Io servicios en cada familia
De la informacin recopilada y con el detalle descrito se toman decisiones sobre mayor afinidad de familia, especie o gnero.
Asignar un cdigo diferenciable
Se puede codificar nominando (dando nombre) o con otra designacin
convencional que individualice lo clasificado: letras, nmeros, ambos,
otros smbolos.
Formular el documento
El documento se denomina "catlogo" de materiales, de bienes, de recursos, etctera. Para el caso de servicios toma tal denominacin.
Divulgar sus formas de uso
No basta formular el catlogo pues debe ser utilizado. Pueden (y deben) emplearlo tanto el servicio de abastecimiento como otros rganos
usuarios y quienes realizan otras funciones conexas para lo cual conviene preparar cartillas de uso.
Revisar y actualizar sus datos
Hay que considerar que el catlogo no reemplaza a los inventarios fsicos. De all que su vigencia es relativa y depende de la validez de sus
propios datos. As encontraremos las modificaciones necesarias (inclusin, exclusin, variacin, reubicacin, etctera).

154

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7.3. Del registro de proveedores


Al tratar el subsistema de informacin se hizo referencia a las fuentes de
suministro o prestacin. Se identificaba como personas naturales o jurdicas que desarrollan actividades econmicas de carcter productivo, ya
sea extrayendo bienes de la naturaleza (actividad primaria); transformndolos en otros bienes (actividad secundaria); o produciendo y prestando
servicios (actividad terciaria).
Esas personas operan en una compleja realidad social: producen y
comercializan o efectan cada actividad en forma independiente. Aunque por razones de afinidad, frecuentemente puede hallarse que se dedican a producir y comerciaUzar productos afines, no existe regla alguna
para tal asociacin.
Tampoco estas personas estn siempre ubicadas en determinado lugar o espacio fsico. Ocupan el lugar que les permita realizar sus actividades, pudiendo incluso ubicarse en diferentes ciudades de un mismo
estado o pas.
En tal sentido, puede llegarse a una primera conclusin: los rubros
producidos y comercializados, as como las ubicaciones de esas personas, son arbitrarias, de all su dispersin.
Si la realidad es dispersa, debe buscarse algn tipo de orden. Como
no puede ordenarse directamente esa realidad fsica, se hace uso de la
informacin de acuerdo al inters manifiesto: encontrar aquellos bienes
y/o servicios que se necesitan paca atender adecuadamente los requerimientos de los usuarios al interior de la organizacin.
Son pertinentes al caso consignar datos de proveedores potenciales
sobre los aspectos siguientes:
Nombre o razn social
Ubicacin geogrfica, sucursales
Giro de la actividad o rubros que suministran
Identificacin de sus representantes
Referencias comerciales
Algn alcance sobre su infraestructura productiva
Esa informacin bsica, puede conseguirse de diversos modos. A
continuacin se presenta una secuencia de pasos a seguir:
Limitar el alcance o mbito
Datos de industriales y comerciantes que actan en una jurisdiccin
(pas, estado, regin, departamento, provincia, etctera), y suministren
los bienes y/o servicios previamente catalogados.

Administracin logstica

155

Definir la complejidad de datos


La informacin requerida debe estar en funcin de los fines de la organizacin. Por otra parte, no basta conseguir Ips datos si ro resulta necesario verificarlos, al menos los bsicos.
Establecer el mtodo de recoleccin de datos
Depende de la cobertura y de la complejidad que se plantee. Si la informacin es sencilla podra ser suficiente recurrir a una gua telefnica.
A mayor complejidad pueden ensayarse cartas de invitacin o programas de visitas; en casos extremos se puede recurrir a una convocatoria
pblica.
Analizar y conservar la informacin
Datos tan valiosos no pueden abandonarse a su suerte siendo necesario
anotarlos, depurarlos y consignarlos en un medio para su conservacin
y uso. Para el caso se emplean libros, tarjetas, cintas de grabacin, disco para equipos electrnicos, y ms modernamente registros computarizados.
Combinar y proporcionar la informacin
Para ello se deben cruzar los datos con criterios de asociacin derivados
del inters de la organizacin, para producir reportes o listados alfabticos, segn los tipos de productos, segn la proximidad fsica, etctera.
Asimismo debe hacerse llegar esos reportes a los puntos de utilizacin
de datos: departamentos de compras, almacenes, administracin de servicios, reas de fiscalizacin, etctera.
Actualizar l informacin
Todo dato tiene el valor que tenga su permanencia en el tiempo. Con
la frecuencia que vare, para corresponder al momento y lugar actual, la
informacin debe ser renovada. Debe tenerse en cuenta que no todos
los datos de la cadena tienen la misma permanencia. Debe definirse el
mtodo de actualizacin.
Orientar sobre el uso de los datos
A fin de conseguir el mximo provecho conviene elaborar instrucciones
para que los reportes sean empleados de manera ptima, por las personas adecuadas y aplicados a fines especficos.

156

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7.4. Del registro y control


El Registro y el Control son los procesos para la retroalimentacin o
retro-accin del sistema de abastecimiento, ms conocido por la expresin inglesa de feed back. La informacin necesaria para autodirigir
al sistema se refiere a:
Datos sobre s mismo, es decir sobre cada proceso, cada subsistema y su comportamiento.
Datos sobre el medio ambiente, la variacin de necesidades, variaciones del mercado, cambio de estructura orgnica, incorporacin de
nueva tecnologa, variacin de personal, redistribucin de espacio y
equipo, etctera.
Datos sobre la consecusin de metas y objetivos, cumplimiento
de planes, satisfaccin de necesidades, ahorro de costos, disminucin de
accidentes, menor tiempo en trmites de adquisicin, etctera.
De lo dicho se desprende que el sistema debe consignar cada dato
pertinente, analizarlo y adoptar medidas correctivas, lo cual significa
que este proceso se halla presente en todos los dems, porque en todos
los procesos descritos previamente se registra, analiza, reporta y corrige.
El proceso de Registro y Control se desenvuelve, ms o menos, del
modo siguiente:
Diseo de instrumentos de formalizacin de operaciones
A este nivel debe fijarse qu formularios y otros documentos se emplean
en cada proceso, no tanto en su forma fsica, sino con nfasis en l1 informacin pertinente.
Anlisis de datos significativos
En cada formulario, analizar qu dato puede inducir a error (clculos,
especificaciones, cdigos) e informar de los mrgenes utilizados (comparacin de precios, tiempos, etapas o trmites).
Fijacin de pautas de eficiencia y eficacia
Para ello debe establecerse el curso ptimo del proceso analizado, aplicando los criterios de eficiencia y eficacia, es decir las normas e indicadores establecidos para asegurar el alcance de objetivos, a saber, calidad,
cantidad, oportunidad, lugar y costo. Estos criterios son aplicables a
todos los procesos tcnicos.

Administracin logstica

157

Prever implicancias de otras acciones


Tanto desde el punto de vista racional (esquema lgico) o siguiendo los
trmites hasta la satisfaccin de una necesidad.
Establecimiento de reportes peridicos
Para ello deben extraerse datos de los documentos de forma de registrar sistemticamente la informacin relevante y procesarla a travs
de un sistema de procesamiento de datos. El reporte puede ser simple
(relacin pormenorizada de datos) o complejo (dependiendo del grado
de consolidacin-sumisin y anlisis o combinacin).
Actualizacin o rectificacin de algunos
de los pasos anteriores
Para perfeccionar la medicin, pueden: modificarse documentos, mejorar datos, variar las pautas, establecer controles cruzados, incrementar
o disminuir reportes, etctera.
Fijacin de responsabilidades
Es decir, debe enfatizarse la autoridad necesaria para asegurar que las
medidas correctivas se lleven a cabo, especificando los responsables
tanto de su aplicacin como de su ocurrencia.

8. PROCESOS TCNICOS DEL SUB-SISTEMA


DE NEGOCIACIN

8.1. Del proceso tcnico de adquisicin


En trminos generales, cuando se dice "adquirir" quiere significarse:
conseguir algo para uno. El proceso de adquisicin consiste, entonces,
en un conjunto de actos deliberados, lcitos y bilaterales, conducentes
a conseguir los derechos de propiedad, posesin y disposicin de bienes
y/o servicios.
El acto (o conjunto de actos) es deliberado porque obedece a una
intencin concreta. No es natural ni brota de manera espontnea. Responde a un inters econmico o a una necesidad (sea fisiolgica o de
orden sicp-social); se presenta, por tanto, en seres humanos concretos
que recogen su inters o hacen suyo el de la organizacin a la que pertenecen.
Son acciones licitas al estar enmarcadas en el conjunto de disposiciones, tanto legales como administrativas, que en el medio ambiente
interno como en el externo o social, regulan o condicionan el comportamiento de las personas o instituciones.
Es bilateral cuando intervienen dos partes interesadas: una que cede,
la otra que acepta o recibe. En ambos se presenta la voluntad de hacerlo.
Son voluntades correlativas, coincidentes y consecutivas; a veces alternadas en el tiempo. Una parte posee los bienes o dispone de la atencin
de servicios y desea cederlos o entregarlos (pueden mediar condiciones);
tiene predisposicin para ello, voluntad y hasta necesidad. Otra necesita
satisfacer una necesidad permanente o temporal, tambin de manera
deliberada.
El poseedor inicial, del bien o del servicio, tiene el derecho de propiedad y complementariamente el de libre disposicin. A travs de la
adquisicin, y luego de un complejo proceso de negociacin, se trata
de ceder parte o todo de cada uno de sus derechos, de manera permanente o temporal.
Casi en la generalidad de casos la forma ms frecuente de adquisicin
se denomina compra-venta; accin bilateral pues mientras el poseedor
inicial vende, el consecutivo compra. Esa accin transfiere, de manera
definitiva, los derechos aludidos de uno al otro de los intervinientes a
[158]

Administracin logistta

159

cambio de un pago en moneda (dinero), equivalente y previamente establecido, aplicable a los bienes (muebles e inmuebles).
Cuando la necesidad es de naturaleza temporal, puede no ser del
todo conveniente conseguir derechos definitivos, los que originan obligaciones, gastos y responsabilidades. Por tanto se recurre al arrendamiento o alquiler, como cesin temporal, tambin ttulo oneroso (a cambio
de un pago en dinero). Los pagos se eoncertan por perodos fyos, por
cantidades en rendimiento mensurable o al final del uso, concluido el
cual debe restituirse el o los bienes. Si la entrega es gratuita, con cargo
a devolucin se denomina prstamo o comodato (si se devuelve lo mismo recibido) y mutuo (si la devolucin es de una unidad similar en calidad y cantidad).
Entre organizaciones suele tambin emplearse la cesin (de ceder)
voluntaria y gratuita de bienes o servicios a favor de otras, ya sea para
conseguir deducciones de impuestos, con nimo filantrpico, a fin de
introducir una nueva tecnologa, experimentar prototipos y hasta desprenderse de objetos obsoletos. A eso se denomina donacin y son frecuentes en situaciones de emergencia por desastres naturales y en la
cooperacin internacional a pases en vas de desarrollo.
Refirindose a la compra-venta y arrendamiento, se estila considerar que cuando los gastos a efectuar resultan significativos, segn criterios pre-establecidos, debe someterse al requisito de licitacin. Licitar
consiste en anunciar pblicamente el inters de adquisicin, con el propsito de motivar la libre concurrencia de postores; las propuestas presentadas en condiciones de anonimato son analizadas con criterios de
equidad hasta arribar a la seleccin de aquellas que ms convengan.
Todo se realiza en condiciones previamente divulgadas, a travs de actos pblicos y, por tanto, publicitados. Este mecanismo, sintetizado en
pocas lneas, es exigencia para el empleo de recursos (segn montos
de inversin) otorgados en prstamo por organismos internacionales de
crdito.
Bien se trate de la comn compra-venta o el arrendamiento, ambas
por licitacin, o siguiendo modalidades derivadas, se advierte el proceso
siguiente:
Conocimiento de la necesidad planeada o programada
Consiste en conocer, por anticipado, qu necesidades habrn de satisfacerse, sus parmetros y restricciones.
Formulacin de las especificaciones tcnicas
Se trata de describir el detalle de las caractersticas observables externas, as como las mensurables de rendimiento, potencia o calidad.

160

Administracin de programas de salud animal

Asimismo, su forma de medicin y prueba, toda precisin de datos que


faciliten su ubicacin. La fuente principal de datos la constituye el catlogo.
Determinacin del monto por invertir
Definidas las cantidades por atender (necesidades fsicas), sus especificaciones (calidades) y el valor estimado por unidad de medida, con una
sencilla operacin aritmtica se conoce el probable monto de gasto. Del
monto previsto se deriva una modalidad de adquisicin (licitacin por
ejemplo) si el total de inversin es significativo.
Indagacin en fuentes de suministro
Para el caso sirve el registro o catlogo de proveedores. Esa indagacin
cubre los objetivos de confirmar datos y conseguir propuestas.
Comparacin de propuestas
Apreciacin analtica de las condiciones mensurables de las varias alternativas, para seleccionar aquella que mejor se aproxime a los intereses de la organizacin. Se aplican las especificaciones tcnicas y los criterios de eficiencia-eficacia (calidad, cantidad, oportunidad, lugar y
costo).
Formalizacin del pedido
Es decir, su oficializacin, designando al mejor postor o mejor propuesta y diseando l o los documentos que certifiquen los compromisos
mutuos. Se aplican contratos, orden de pedido, orden de compra,
etctera.
Pago de obligaciones
Es el correlato del compromiso de entrega o inicio. La contraprestacin est a cargo del que recibe. Comporta el cumplimiento de la obligacin de pago en moneda, servicios o especies segn lo pactado.
8.2. Del proceso tcnico de recuperacin de bienes
Los bienes son objetos naturales, que ocupan un lugar en el espacio y
pueden medirse y por tanto resultan ser objetos de apropiacin y hasta
disputa. Si la apropiacin es lcita se denomina adquisicin. Qu ocurre
si resulta ilcita? Obviamente vulnera algn derecho: (a) interrumpe la

Administracin logstica

161

propiedad, (b) impide la apropiacin, y (c) priva del uso-disfrute. Esa


violacin origina la bsqueda de medios para retornar al estado inicial.
Dentro de un estado de derecho, quien se sienta lesionado en sus intereses puede recurrir a distintos arbitrajes con fines de lograr la restitucin
de aquello que le fuera arrebatado, cercenado, amputado o impedido.
Pero, los mismos objetos por el tiempo de uso, por las condiciones
de cuidado, por el traslado, en fin por variadas condiciones pueden mermar (disminuir, apagar) sus cualidades originales. Tambin puede ocurrir por accin del tiempo en condiciones de poco aprovechamiento,
por su condicin perecible o por contacto con algn agente pernicioso.
En todos estos casos no es menos cierta la posibilidad de actuar para
aprovechar lo rescatable, sin que ello signifique su destruccin.
Teniendo como requisito la propiedad inicial y si por razones incidentales o naturales, este derecho se interrumpe, el conjunto de acciones jurdicas, tcnicas y. administrativas que se encaminan a restituir en
parte o en todo este derecho se denominan recuperacin.
Son jurdicas las acciones cuando se recurren a razones de derecho,
basadas en el ordenamiento legal y administrativo vigentes. Son tcnicas
cuando por seguimiento de un mtodo basado en el conocimiento cientfico y tecnolgico, se logra restituir las cualidades bsicas originales
del bien (reparacin, acondicionamiento, restauracin, etctera). Son
administrativas las formalidades y responsabilidades internas para conseguir la restitucin o rehabilitacin a costo mnimo.
El proceso comporta las acciones siguientes:
Verificacin de interrupcin del derecho
Por va del registro y control, llegar al conocimiento de la interrupcin
de un derecho y sus causas.
Determinacin de responsabilidades
Conocer claramente las razones de la interrupcin del derecho, determinando las responsabilidades a que hubiere lugar.
Determinacin de la va de recuperacin
Consiste en establecer el o los caminos que conducirn al objetivo de la
recuperacin. Son vas no excluyentes:
Determinar especificacin y valor monetario.
Describir el detalle tcnico del bien y fijar su valor actual en el mercado, por si es necesario aplicarlos.
Realizar acciones jurdico-administrativas.

162

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Recurrir a denuncias por delitos (hurto, apropiacin, usurpacin,


destruccin) y acciones civiles por responsabilidad (devolucin, costas,
negligencia, pagos).
Realizar acciones tcnico-administrativas.
Actuar sobre los bienes para rehabilitarlos (directamente o por terceros) o sobre las personas para que los restituyan.
Reincorporacin fsica
Recuperado el bien, y por tanto sus derechos innerentes, retornarlos
fsicamente al organismo que sufri la interrupcin. Se emplean rdenes
de ingreso.
Restituirlo al punto de uso
Ubicar en el punto de uso, disfrute o atencin de un servicio, en un rgano concreto de la organizacin y bajo la responsabilidad de un trabajador competente.

9. PROCESOS TCNICOS DEL SUB-SISTEMA


DE UTILIZACIN Y PRESERVACIN

El proceso de la utilizacin-preservacin es de carcter pragmtico, de


acciones directas, y requiere de una predisposicin prctica y tcnica
de sus componentes. Se integra con los procesos tcnicos siguientes:
9.1. Del almacenamiento
La negociacin conduce al acceso de ciertos derechos complementarios
entre s. Ms los derechos no son la realidad concreta; la posesin, como
derecho, se materializa en el momento que se toma contacto con el
objeto material.
De la negociacin se derivan obligaciones mutuas: entrega-compensacin. De otro lado, la entrega-recepcin es un acto de traslado (comnmente fsico); un cambio de manos. Consiste en retirar algo de la
esfera de derechos de uno y pasarlo al patrimonio del otro. Esa entregarecepcin, como acto formal, se sujeta a determinadas condiciones administrativas:
a) Debe efectuarse en un lugar determinado, sealado expresamente
y hasta equipado para tal propsito.
b) Con intervencin de personas dotadas de autoridad para dar formalidad al acto.
c) Sujetndose a las especificaciones y condiciones que motivaron la
adquisicin.
d) Empleando documentos creados para tal fin, por cuanto contienen informacin necesaria y pertinente.
El lugar que permite el ingreso fsico se denomina almacn. Para
cubrir sus objetivos, todo almacn requiere un conjunto de condiciones
mnimas: espacio fsico, accesibilidad, seguridad, acondicionamiento y
facilidades de circulacin.
El almacn es un lugar de custodia temporal de bienes, donde se
aplican tcnicas de administracin y conservacin. As, el almacenamiento tiene por finalidad preservarla despensa de la organizacin. Establecer
un punto nico de ingreso y salida de las existencias en bienes, que servirn para poner en funcionamiento la maquinaria organizativa. Es e l .
[163]

164

Administracin de programas de salud animal

gran regulador del suministro, mediante la dosificacin de su valioso


contenido.
Refirindose al valor, no cabe duda que lo guardado temporalmente
por el almacn reviste un doble valor estratgico y monetario.
a) Valor estratgico, considerando su importancia en relacin a la
continuidad de los procesos productivos. El almacn guarda insumes y
dems materiales vitales.
b) Valor monetario: el contenido del almacn constituye una fuerte
inversin de recursos. El stock, aparentemente inmovilizado, es parte
significativa del patrimonio organizativo.
Suele advertirse la siguiente contradiccin: siendo tan valioso el
contenido de un almacn, sin embargo, las medidas de seguridad adoptadas suelen ser inversamente proporcionales. Son muchos los casos
en los que privan el desorden, la desorganizacin, la contaminacin, la
inadecuada manipulacin, el desperdicio de espacio fsico, la estrechez,
etctera.
.
,
En sta, como en otras reas de la organizacin, pueden y deben
aplicarse mtodos, tcnicas y conocimientos de administracin cientfica: planeamiento, organizacin, direccin, integracin, coordinacin y
control. De sus reportes peridicos depende el ajuste de previsiones y los
clculos de existencia ptima, con reposicin automtica.
El almacn es un lugar de paso y, por tanto, temporal. All permanecen los bienes mientras llegan a los puntos de uso, empleo o aplicacin directa. En la organizacin pueden existir varios almacenes, segn
la complejidad y especialidad; todo lugar donde se guarden temporalmente objetos materiales cubre similar propsito. En consecuencia les
sern de aplicacin las acciones siguientes:
a) Planeacin fsica, determinando las condiciones mnimas para
custodiar, con eficacia, determinados bienes que lleguen hasta l.
b) Verificacin de las condiciones de ingreso fsico, de modo de establecer la conformidad de aquello que ingresa con los documentos que
lo sustentan (orden de pedido-gua de remisin), de la organizacin y
del proveedor respectivamente.
c) Incorporacin en la organizacin, es decir, tomar posesin real
de los bienes adquiridos (temporal o definitivamente), suscribiendo la
conformidad de su cantidad, especificaciones, oportunidad y calidad,
si hubieran instrumentos de medicin.
d) Registro de los datos, sealizando cronolgicamente los ingresos
en ficheros o tarjetas de control visibles (en cada anaquel) o de valorizacin de existencias (en Kardex) para combinar datos.
e) Ubicar l o los bienes, en lugares disponibles o apropiados a cada
tipo de bien y manipulndolos con auxilio de equipo especializado. Al

Administracin logstica

165

caso se toma el volumen, peso, afinidad, permanencia estimada, seguridad, etctera, como criterios de ubicacin. Es recomendable zonificar
el almacn para facilitar la posterior ubicacin.
f) Constatar existencias, siguiendo un programa o al azar, de modo
de verificar si lo existente corresponde a lo registrado. En caso de trabajarse con tcnicas de reposicin, el conteo servir para reportarlo.
g) Rotar materiales, es decir, dar uso a lo disponible o primero en
deteriorarse, para evitar su obsolescencia.
h) Preservar los atributos, ya que tratndose de ciertos equipos se
requiere el examen peridico con fines de conservacin (mantenimiento
preventivo), llevando a cabo tareas como pruebas de funcionamiento,
engrase, revestimiento antioxidante, limitada iluminacin, control de
temperatura, humedad, etctera.
i) Acondicionar su traslado, realizando labres~de embalaje, conteo,
agrupacin, empaquetado, marcado, etiquetado, etctera.
j) Verificar la salida, constatando la conformidad de aquello que
debe retirarse con los documentos que amparan (guas internas, pedidos,
etctera).
k) Registrar todo movimiento, anotando en los documentos que
consta el ingreso, cualquier movimiento: salidas o incremento en ingresos.
1) Reportar resultados, informando sistemticamente de los resultados de:
Ingresos-salidas diarias
Existencias
Reposiciones
Valores monetarios
Deterioros
Diferencias en constatacin
9.2. Del proceso tcnico de mantenimiento
Todo objeto material tiene un tiempo estimado de duracin, en ciertas
condiciones de uso, dentro de parmetros fijados por el fabricante. Los
parmetros de rendimiento y duracin dan origen a instrucciones escritas, a manera de manuales, sujetarse a ellas implica conservar el bien
dentro de los lmites previstos.
Por consiguiente, el mantenimiento tiene por finalidad conservar
las cualidades o atributos originales de los bienes, dentro de los mrgenes previstos por el fabricante. Adems, en improbables condiciones de
reposicin, un segundo propsito lo constituye el prolongar al mximo

166

Administracin de programas de salud animal

posible el funcionamiento en condiciones rentables. Por ltimo, superar


tcnicamente las fallas presentadas durante el uso, para reincorporar al
empleo l o los bienes.
Para cubrir las tres finalidades expresadas, se recurre a un conjunto
de labores tcnico-administrativas, que inciden en cada bien. Son acciones extemas y deliberadas realizadas por personal especializado, en distintos grados de pericia, dependiendo el componente que deba conservarse. As encontramos: (a) el mantenimiento mecnico, si la accin es
sobre componentes movibles que constituyen un todo integrando un
equipo, mquina, mueble, local, etctera, (b) el mantenimiento hidrulico, referido a la mecnica de todo tipo de fluidos; consiste en la conservacin de bienes que sirven para contener o ayudar al desplazamiento
de lquidos, gases o elementos materiales menudos; y (c) el mantenimiento elctrico, si acta sobre bienes que conducen y/o funcionan
accionados con energa elctrica; dependiendo de los sistemas conductores, acumuladores o potenciadores, debe pensarse en la electrnica,
como rea futura de mantenimiento.
El mantenimiento puede realizarse en distinto grado de complejidad
y especialidad:
- Predictivo, atribuible al responsable del manejo y uso del bien. Se
sustenta en manuales e instrucciones tcnicas de relativa sencillez, poca
experiencia y mnima pericia. Tareas de ajuste, cierre, limpieza, lubricacin.
- Preventivo, labor sistemtica. Tambin obedece a manuales pero
requiere intervencin especializada. Es regular o repetitiva segn unidades de tiempo o unidades de rendimiento. Se sustenta en estndares
fijados y constituye una verdadera planeacin.
- Correctivo, labor comnmente imprevista, derivada de un dao
causado atribuible a: la misma mquina o bien, al medio, a defectos de
uso (manejo) o por accin de terceros. Demanda mayor tiempo y es
muy costosa por dos factores: paralizacin y daos colaterales.
Para realizar tareas de mantenimiento, preventivo y/o correctivo,
se recurre a personal propio de la organizacin o a especialistas externos, mediante la adquisicin de servicios.
Un mantenimiento adecuado significa ahorro de costos, improbable
paralizacin y sobre todo menores riesgos de accidentes de trabajo. El
mantenimiento sirve para todo tipo de bienes (o al menos casi a todos),
principalmente los que se consideran de capital: muebles, equipos, maquinaria, instrumentos, locales, servicios, etctera.
El proceso de mantenimiento se integra con las acciones secuenciales
siguientes:

Administracin logstica

167

a) Conocimiento de la necesidad planificada. Mediante la programacin, datos estadsticos o estndares del fabricante, se detectan las necesidades de mantenimiento.
b) Planeacin de visitas de inspeccin. Recurriendo a la distribucin
de planta, es posible trazar un itinerario sistemtico (en el tiempo y rendimiento) de inspecciones segn tipo de bienes, a fin de realizar exmenes y recopilar datos.
c) Verificacin de las fallas. Eventualmente constatar fallas de funcionamiento, no derivadas de las inspecciones, a pedido de los usuarios
o conocidas mediante indicadores (mecnicos-elctricos, etctera).
d) Aplicacin del programa de mantenimiento. Se entiende de mantenimiento preventivo, conforme a lo previsto y verificado.
e) Acondicionar el equipo daado mediante acciones de mantenimiento correctivo.
f) Realizar las adquisiciones necesarias. Para efectuar el mantenimiento pueden adquirirse los insumes y piezas de recambio. Si existe
un programa, probablemente se cuente con existencias disponibles; en
caso contrario se adquirirn motivados por cada pedido.
g) Verificacin de los resultados del mantenimiento. Como se trata de un servicio (por tanto intangible) se constatan los efectos o resultados: equipo funcionando, rendimiento ptimo, nmero de unidades
producidas, presin de gases, etctera.
9.3. Del proceso tcnico de seguridad
Por seguridad se entiende un estado de nimo caracterizado por la certidumbre que no hay peligro o riesgo cercano; y si lo hubiera, por la
certeza de que se han tomado las previsiones necesarias para extinguirlo,
disminuirlo o detenerlo.
Ese estado de seguridad se consigue mediante un esfuerzo sostenido.
Resulta un condicionante para que el integrante de una organizacin
desempee sus actividades de manera ptima, por cuanto la seguridad
es una de las motivaciones del ser humano. Toda persona desea que el
medio donde acta no presentar situaciones que hagan peligrar su:
Integridad personal.
Estabilidad en el empleo
Nivel de credibilidad alcanzado
Dotacin permanente de medios de trabajo
La seguridad en su significado integral se refiere a la seguridad de
las personas que integran la organizacin; de los equipos e instalaciones

168

Administracin de programas de salud animal

que soportan los procesos productivos; y del acceso a la informacin


o datos que permiten tomar las decisiones.
Los riesgos pueden tipificarse de la siguiente forma:
a) Aquellos derivados de la relacin trabajador/mquina, u hombre/
medios a utilizar; las ocurrencias se denominan accidentes de trabajo.
La disciplina que en forma especializada trata estos asuntos suele denominarse: seguridad industrial o prevencin de accidentes.
b) Riesgos derivados de la relacin trabajador/medio ambiente laboral, poniendo en peligro el equilibrio orgnico. La especialidad se
denomina salud e higiene ocupacional.
c) La presencia de fuego frente a materiales combustibles es otra
amenaza; principalmente se trata de lquidos, gases, electricidad o elementos materiales diversos. A ello se refiere la seguridad contra incendios.
d) Existen desastres naturales que tambin provocan riesgo personal, trtese de terremotos, inundaciones o similares. Las medidas adoptadas (a veces conocidas como Defensa Civil) constituye el rea de seguridad contra desastres.
e) Pueden presentarse riesgos por accin de terceros, mediante sustracciones, daos, atentados, etctera. Muchas organizaciones recurren
a "empresas especializadas" en traslado de fondos, ubicacin de puestos
de vigilancia, construccin de cercos, luces, alarmas, detectores, etctera. Se denomina seguridad fsica, proteccin, vigilancia a la prevencin
de riesgos por accin de terceros.
Los pasos lgicos y secuenciales para adoptar medidas de seguridad
dentro de Una organizacin son los siguientes:
a) Identificacin de reas crticas, bien se trate de espacios fsicos,
campos funcionales o elementos que constituyan la organizacin (personas, recursos materiales e informacin), determinando en cules de
ellos pueden presentarse riesgos.
b) Investigar posibles causas de riesgo, es decir, conocer con algn
grado de certidumbre qu razones, intereses o descuidos pueden contribuir al riesgo.
c) Inventariar las normas dictadas sobre condiciones de trabajo,
precisando qu reglas estn vigentes en la organizacin que puedan
disminuir los riesgos.
d) Planeamiento de la Seguridad. Formular un plan y programa que
consista en fijar los perodos de verificacin, adiestramiento y dotacin
de medios.
e) Obtener los medios de seguridad. Realizar las adquisiciones de
bienes y de servicios previstos, para los momentos y situaciones detectadas.

Administracin logstica

169

f) Ubicar y sealizar los medios. Colocar en lugares estratgicos los


medios o recursos de seguridad, orientando su ubicacin; existen para
ello normas internacionales.
g) Instruir al personal. Formular los instructivos, manuales y dems
normas para el adiestramiento sistemtico; llevar a la prctica los programas concebidos.
h) Renovar, actualizar y evaluar el plan diseado, restituyendo los
medios con perodo vencido (extintores, detectores, manuales) y conocer los efectos de cada medida.
Los riesgos tambin pueden ser disminuidos, trasladados a terceros
o^ compensados mediante los seguros. Los seguros constituyen una reserva de capital sostenida por empresas especializadas para atender la
restitucin por si el riesgo se presenta, an con las medidas adoptadas.
Se requiere de un programa de administracin de riesgos con personal
especializado siempre que existan recursos financieros.
9.4. Del proceso tcnico de distribucin
Se entiende por distribuir el conjunto de acciones, tcnicas y normas
administrativas para dotar, alcanzar y asignar los recursos disponibles
a los puntos de su utilizacin.
Idealmente, cada porcin o rea de la organizacin debe ser enteramente satisfecha en sus necesidades. La realidad es diferente pues, generalmente, la organizacin no dispone de recursos ilimitados; y aunque
as lo fuera probablemente con ellos resultar posible solucionar slo
parte de sus necesidades.
Otro factor entra en juego: no todo lo asignado se utiliza, ya sea
por variacin de metas, empleo irracional o deficiente planeamiento.
Por otra parte, algunos bienes o servicios se necesitan para tiempos y
propsitos definidos, concluidos los cuales queda infraestructura sin
uso (metas cumplidas, proyectos concluidos, disminucin de personal,
traslado, etctera).
Las consideraciones precedentes dan un carcter eminentemente
dinmico a la organizacin e imponen una operatividad similar a la atencin de necesidades. Si la organizacin es compleja, lo ser tambin la
asignacin o dotacin de recursos.
Por error conceptual suele considerarse la distribucin como la entrega fsica de bienes almacenados, atendiendo pedidos especficos o
programas diseados. Error porque la salida de almacn es slo un acto
administrativo. El proceso de distribucin comporta dotar de bienes y
servicios, en acciones siguientes:

170

Administracin de programas de salud animal

a) Formulacin del cuadro de suministro. Dependiendo del mtodo


de planeacin luego del Plan de Obtencin se formula el Cuadro de Suministro, documento orientador que contiene cantidades y fechas de
atencin, en funcin de las metas.
b) Conformacin de los criterios orientadores; coordinando con las
reas usuarias es necesario verificar cada cierto tiempo si se presentan
variaciones en cantidades y fechas, lugares y otras precisiones, reajustndolas en caso de ser necesario.
c) Verificar existencia de bienes y posibilidades de servicios. Tanto
en almacn como en las reas a cargo de los servicios debe constatarse
si la existencia, produccin y disposicin son suficientes. En caso contrario, gestionar los medios complementarios o hacer los reajustes aconsejables.
d) Emplear medios de distribucin, es decir, materiales de embalaje,
puntos intermedios de custodia temporal (depsitos), vehculos de transporte, insumos o accesorios para extender servicios y mano de obra,
etctera.
e) Adoptar medidas de seguridad. En casos necesarios adoptar la
anticipacin debida para suministrar con oportunidad, conseguir plizas de transporte, etctera.
f) Trasladar al punto de uso, que consiste en conducir los bienes
hasta el lugar de suministro, o extender los servicios al lugar de prestacin (acceso fcil).
g) Sincronizar rutas en caso de transporte. Cuando se emplean vehculos en perodos regulares, trazar las rutas ptimas en razn a la
oportunidad y a la cobertura espacial de la atencin.
h) Formular los documentos de despacho, ya se trate de comprobantes de salida o de guas de remisin, cuidando de precisar cantidades, descripcin, unidades de medida y valores monetarios, para cada
lugar de destino.
i) Descargar y despachar, es decir, registrar las salidas, disminuyendo las cantidades (fsicas y monetarias) de tarjetas y reportes.
j) Entrega-recepcin; luego de alcanzar el punto de destino, se verificar el ingreso a su almacn; en caso de servicios interconectar o instaurar los mecanismos de prestacin directa.
9.5. Del proceso tcnico de disposicin final
El ciclo del proceso administrativo se cierra con el control. Controlar es,
bsicamente, comparar una realidad concreta con ciertos parmetros
ideales previamente fijados. El control establece mtodos y procedi-

Administracin logstica

171

mientos de verificacin; para evitar un extremado formalismo se sugiere


constatar los. resultados ms que la forma empleada para alcanzarlos.
Los resultados esperados son los parmetros ideales.
Pero el control no concluye con la constatacin. Como se ha mencionado previamente, debe adoptar las medidas correctivas tanto de
orden tcnico como administrativo. El proceso tcnico de disposicin
final tiene como objetivo conocer y verificar en qu se estn empleando
los bienes y servicios asignados, si su estado de operacin y rendimiento
son ptimos, as como orientar un mejor destino para los mismos.
Desde este punto de vista cabe referirse a las siguientes verificaciones:
a) Comparacin empleo/motivacin:
Las necesidades motivaron una previsin; si ellas no variaron y la
previsin persiste en el tiempo, es de suponer que fue satisfecha en todo
o en parte. Frente a ella, se emplea para el respectivo fin? Esta pregunta debe satisfacer o resolverse con la verificacin.
b) Comparacin rendimiento/estndares:
Cada bien suministrado o cada servicio prestado tienen parmetros
de eficiencia-eficacia. El fabricante o productor fijan estndares de rendimiento en condiciones normales de operacin y disfrute: son normales esas condiciones?, hay pericia en la operacin?, se hace con frecuencia o continuidad?, rinden lo esperado?, se lograron mayores
rendimientos?, en qu condiciones?
c) Estado actual conveniente:
En condiciones de poca disponibilidad financiera las organizaciones
no pueden ni deben darse el lujo de renovar equipo utilizable ni recurrir
a servicios ampliados. Pero hay situaciones en las que ms vale desprenderse de lo actual, ya sea por su elevado costo de operacin, la lentitud
tecnolgica, ausencia de insumes o piezas de recambio, acumulacin
ociosa, escasez de espacio u otros.
A cada gerente en su campo d responsabilidad funcional corresponde efectuar las verificaciones de empleo/motivacin y rendimiento/
estndares y adoptar las medidas correctivas. Respecto al estado actual
conveniente y la forma como afecta al patrimonio, le cabe alcanzar
propuestas: los cuerpos dirigenciales de la organizacin tomarn decisiones al respecto.
Las acciones tcnico-administrativas que corresponden al proceso
de verificacin final son:
a) Fijar las pautas de comparacin; aplicando los criterios de eficiencia y eficacia es posible definir las siguientes pautas o parmetros:
Capacidad y rendimiento
Estandarizacin
Formas de utilizacin

172

Administracin de programas de salud animal

Beneficio colectivo
Costos y formas de conservacin
Responsabilidades
Duracin
b) Formular programas de verificacin. Por reas funcionales o siguiendo una pauta de distribucin de espacio, deben formularse calendarios de constatacin y criterios para casos "inopinados" o sorpresivos.
c) Constitucin de equipos y provisin de medios; es recomendable
que los responsables o encargados del manejo o prestacin, no intervengan en el acto de constatacin. Por consiguiente pueden ser equipos
con personal ajeno, previa dotacin de:
Criterios o pautas segn lo especificado en a)
Relacin de medios a verificar segn inventario anterior
d) Recopilacin de datos, constatando las situaciones en forma directa y comparando los resultados en lo que sea posible.
e) Determinacin de diferencias. En el perodo ms breve posible,
informar de las diferencias halladas. Las positivas, estimularlas; las negativas deben ser superadas.
f) Vinculacin con otros procesos. La verificacin de diferencias
constituye insumo y motivacin para acciones en otros procesos, tales
como:
Registro y control, para fijar nuevos parmetros
Mantenimiento, para procurar un pronto acondicionamiento
Seguridad, para adoptar medidas de prevencin
Recuperacin de bienes, para rescatarlos si se constataran faltantes fsicos.
Distribucin, para reubicacin en lugares de mejor uso o aplicacin.
g) Formalizar la inutilidad relativa. Si los bienes o servicios ya no
fueran tiles, caen en inutilidad relativa. Puede que otra rea los necesite, otras oficinas zonales, sucursales, etctera, u otra organizacin. Para
formalizarla puede necesitarse:
Peritaje o declaracin tcnica
Valuacin (en libros) y tasacin
Declaracin de baja (Acta; resolucin, dictamen, acuerdo, aprobacin o la que proceda).
h) Venta o devolucin; donacin. Retirado del patrimonio puede
procederse a la venta del bien a la mejor propuesta o la cancelacin del
servicio. Los organismos gubernamentales recurren a la subasta, con precio base de acuerdo a la valuacin contable o precio de tasacin; este
ltimo suele ser ms conveniente. Puede igualmente procederse a la
donacin.

Administracin logstica

173

BIBLIOGRAFIA

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revista Administracin Pblica nm. 3, 1984.

V. La administracin
financiera

1. INTRODUCCIN

"La ejecucin del presupuesto (pblico) comprende una serie de decisiones y numerosas operaciones financieras tendientes a hacer posibles
los programas y actividades. Para llevarla a cabo el Gobierno cuenta con
un grupo de funcionarios y una organizacin especiales. La administracin financiera entraa un conjunto de operaciones en virtud de las
cuales los funcionarios fiscales recaudan los impuestos, los custodian
y los emplean en programas y actividades determinados, ajustndose a
procedimientos y mtodos que aseguran su legalidad y eficiencia".1
El anunciado precedente, vlido para el conjunto del sector pblico, es susceptible de ser aplicado analgicamente a las instituciones y
organismos ejecutores de un presupuesto determinado, sealando que
en este caso la administracin financiera consiste en un conjunto de
mtodos y procedimientos para la obtencin y aplicacin eficiente
de los recursos financieros a la finalidad que les ha sido asignada.
Como puede observarse, la administracin financiera es una actividad vinculada directamente a la ejecucin presupuesta! y a la administracin y control de los recursos financieros puestos en juego en el proceso de presupuestacin.
Sin embargo, una cabal comprensin de la naturaleza y el papel que
cumple la administracin financiera en el conjunto del sector pblico
slo puede obtenerse en el marco del proceso de planificacin y sus
vinculaciones con el proceso de presupuestacin. Es por ello, que en el
presente captulo se har nfasis en la planificacin del sector pblico,
especialmente en la etapa de ejecucin de planes, as como en el lugar
que ocupa la administracin financiera en la ejecucin presupuestal.

1
Gonzalo Martner, Planificacin y Presupuesto por Programas, Ed. Siglo XXI,
10a. edicin, Mxico, 1978.

[177]

2. EL PROCESO DE PLANIFICACIN Y LA ETAPA


DE EJECUCIN DE LOS PLANES

Existen multitud de definiciones sobre la planificacin desde que fuera


utilizada por primera vez en la historia econmica mundial. Sin embargo, en lo que atae a la Amrica Latina, la planificacin se introdujo
extensivamente en los aos 50 y 60 como un mecanismo para programar el desarrollo econmico y social. Podra decirse que la planificacin
desde que fue implantada como sistema y como mtodo estuvo asociada a la previsin, la racionalizacin y la coordinacin de la actividad
pblica. Una definicin general de planificacin en el contexto del sector pblico podra ser: La planificacin es un proceso y un mtodo que
permite formular, ejecutar, evaluar y controlar polticas econmicas y
sociales.
Por otra parte, la planificacin es un proceso continuo en el cual se
pueden identificar secuencias lgicas que se pueden ejecutar paralelamente o en forma cronolgica. Estas comnmente conocidas como:
Diagnstico, formulacin, aprobacin, ejecucin, difusin y comunicacin. En la grfica 1 se puede encontrar una representacin de las
etapas del proceso de planificacin que permite identificar con claridad
el lugar que ocupa la etapa de ejecucin dentro del proceso de planificacin.
Aun cuando no es el propsito del presente captulo analizar en
detalle el proceso de planificacin sino ms bien detenerse en la fase
de ejecucin y su vinculacin con la asignacin de recursos financieros,
es conveniente un somero examen del contenido de cada una de las
etapas identificadas.
2.1. Diagnstico
Algunos autores prefieren llamar a esta primera etapa orientacin poltica ya que el inicio del proceso de planificacin supone la decisin
poltica de llevar a cabo un plan. An as, es claro que en esta etapa
debe formularse un diagnstico situacional que permita apreciar claramente la relacin existente entre la realidad actual y la situacin anterior, con miras a detectar sus principales caractersticas y problemas. El
[178]

GRAFICA 1

t-

Etapas del proceso de planificacin


DIFUSIN Y COMUNICACIN
i

1'

-T
DIAGNOSTICO

FORMULACIN

APROBACIN

EJECUCIN

EVALUACIN

- Diagnstico

Respaldo poltico

- Estrategia de
implementacin
- Elaboracin de
instrumentos
- Asignacin de
responsabilidades
y recursos

- Seguimiento
y control de
la ejecucin

Prognosis

- Directivas

Objetivos
Metas
Estrategias
Acciones
Recursos
Programas
Proyectos

Toma de
decisiones
Asignacin de
recursos
financieros

PARTICIPACIN DE LA POBLACIN

- Recomendaciones

180

Administracin de programas de salud animal

diagnstico es siempre intencionado, es decir, que procura relevar aquellos problemas crticos que se supone entorpecen el proceso de desarrollo que el plan procura impulsar.
La prognosis, por su lado, es una estimacin de lo que podra ocurrir
en el futuro si se mantuvieran las mismas caractersticas del pasado reciente. La importancia de la prognosis radica en que contribuye a precisar los principales problemas que posiblemente se presentarn en el
futuro as como la forma en que tendran que modificase algunas proyecciones para evitar las ocurrencias negativas del pasado. A partir de
estos anlisis se formulan las orientaciones o directivas de poltica, para
definir posteriormente los objetivos que se deben alcanzar en el plan.

2.2. Formulacin del plan


Es la etapa de elaboracin del plan a travs de los mecanismos que para
el efecto tiene dispuesto el sector pblico. Parte de los resultados del
diagnstico y procura responder a los problemas detectados, formulando las alternativas correspondientes. El plan, normalmente, consiste en
determinacin de objetivos, metas, estrategias, acciones, recursos, programas y proyectos.
2.3. Aprobacin del plan
Esta tercera etapa consiste en la aprobacin del instrumento de planificacin, bien sea un plan propiamente dicho, un programa o un proyecto.
La aprobacin del plan si bien es un acto poltico, en la prctica es el
resultado de una interaccin poltico-tcnica en la cual los encargados de
la toma de decisiones pueden solicitar una nueva formulacin, tanto
de las polticas presentadas como de los objetivos y metas. Asimismo,
la aprobacin del plan requiere de un perodo de discusin y consulta
generalmente establecido en las instancias poltico-administrativas superiores.
En esta etapa, el plan obtiene el respaldo poltico necesario para su
realizacin y se inicia as la asignacin de recursos, que pueden ser humanos, fsicos y financieros.

La administracin financiera

181

2.4. Ejecucin o implementacin del plan


Es sta la etapa en que se ponen en prctica las polticas, medidas y
propuestas contenidas en los planes y que interesa resaltar desde el punto de vista de la administracin financiera.
La ejecucin est estrechamente ligada a la capacidad administrativa del sector pblico. Ejecutar el plan significa utilizar los recursos
fsicos y financieros, bajo la direccin del personal responsable de las
actividades correspondientes, para alcanzar los objetivos y metas propuestos. Ms adelante se analizarn en detalle los elementos a considerar
en esta etapa.
2.5. Evaluacin y control
La evaluacin consiste en el anlisis crtico de los resultados obtenidos,
a fin de introducir los correctivos necesarios. Algunos autores prefieren
hablar de seguimiento como una actividad paralela a la ejecucin y
conformante de la evaluacin propiamente dicha. El seguimiento permite controlar la ejecucin del plan, proporcionando la informacin correspondiente para la adopcin de las medidas correctivas que se estimen
necesarias.
Por medio de la evaluacin se puede determinar el avance peridico
y real del logro de objetivos y metas; la utilizacin adecuada de los
recursos; las desviaciones ocurridas as como sus causas y determinar,
en consecuencia, las reorientaciones necesarias. La evaluacin posibilita la continuidad del proceso de planificacin al introducir los elementos de reorientacin- que permiten su adecuacin permanente a una
cambiante realidad.
2.6. Difusin y comunicacin
Los textos clsicos sobre planificacin no suelen considerar a la difusin
y comunicacin como una fase del proceso de planificacin. Sin embargo, aproximaciones ms actuales a la teora de la planificacin en sociedades abiertas tienden a considerar esta etapa como aquella que permite
impulsar y hacer ms efectivas a las fases de formulacin y ejecucin
as como informar a la poblacin sobre los progresos que se espera alcanzar por medio de la aplicacin de los instrumentos planificadores.
El plan de desarrollo requiere del concurso y la participacin activas
de la poblacin como sus beneficiarios ltimos, para lo cual se vienen

182

Administracin de programas de salud animal

efectuando esfuerzos en algunos sistemas nacionales de planificacin


en la construccin de mecanismos que posibiliten dicha participacin
y concurso.

3. LA EJECUCIN DEL PLAN

Esta etapa del proceso de planificacin requiere un grado de precisin


mayor que la etapa de formulacin. Conviene distinguir metodolgicamente dos fases en el proceso de ejecucin del plan: una primera fase
de organizacin de la ejecucin y una segunda de ejecucin propiamente dicha. Es decir, se procura convertir el plan en acciones operacionales.
El plan aprobado contiene programas y proyectos que permiten
conocer en detalle las actividades que deben cumplirse; los rganos u
organismos responsables de su ejecucin; los recursos humanos, fsicos
y financieros necesarios para su implementacin; las metas previstas y
los procedimientos de evaluacin. Paralelamente a la desagregacin del
plan en programas y proyectos debe disearse una estrategia de implementacin del plan que permita asegurar su adecuada ejecucin.
La estrategia de implementacin debe, en primer lugar, identificar
las principales propuestas contenidas en el plan; en segundo lugar, reexaminar la factibilidad de cada una de estas propuestas, estudiando
los factores limitativos y favorables, desde el punto de vista socio-poltico, cultural, legal, administrativo, institucional, financiero y tcnico;
en tercer lugar, visualizar los cambios necesarios en los diversos campos,
para lograr una adecuada implementacin; en cuarto lugar, elegir los
instrumentos que garanticen la ejecucin del plan (en sus aspectos administrativos, legales, institucionales, financieros, de recursos humanos
y otros) e iniciar las acciones que propicien un ambiente favorable a la
ejecucin del plan; finalmente, en quinto lugar, adecuar el plan en funcin de los resultados que se vayan alcanzando durante la ejecucin
propiamente dicha.
Posteriormente, sobre la base de los programas y proyectos contenidos en el plan y de la estrategia de implementacin formulada se cumplirn tres tareas de importancia para la fase de organizacin de la ejecucin.
a) Determinacin de los niveles administrativos (nacional, regional,
local e institucional) encargados de la realizacin de las acciones concretas.
b) Organizacin de la administracin y asignacin de las responsabilidades durante la ejecucin del plan.
c) Asignacin de los recursos humanos, fsicos y financieros a tra[183]

184

Administracin de programas de salud animal

vs de la formulacin de un presupuesto, que asegure la disponibilidad


de recursos para la realizacin de las diversas acciones detectadas.
Terminada la fase de la organizacin de la ejecucin se pasa a la ejecucin propiamente dicha a travs de los recursos asignados en el presupuesto. En la Grfica 2 puede apreciarse el proceso de ejecucin de los
planes, sealndose particularmente el lugar que ocupa la administracin de los recursos financieros en dicho proceso.
Es conveniente sealar que en el proceso de implementacin del
plan se pueden dar diversos problemas vinculados a los recursos financieros. Estos problameas son de naturaleza muy diversa y se pueden dividir en tres grandes grupos:
PROBLEMAS DERIVADOS DE LA PROGRAMACIN

Puede ocurrir que los objetivos y metas de los planes resulten demasiado ambiciosos y ocasionen requerimientos de recursos adicionales a los
originalmente presupuestados. De la misma forma puede ocurrir que
los recursos financieros estn subestimados y que no se haya considerado
el incremento de los costos durante la ejecucin del plan. Otro problema
muy comn estriba en la falta de definicin clara sobre las prioridades,
lo que repercute en dispersin de recursos o que exista demasiada concentracin de recursos en programas o proyectos polticamente importantes, lo que redunda en desmedro de otros aspectos del plan.
PROBLEMAS DERIVADOS DE LA ADMINISTRACIN

Son problemas relacionados con los aspectos de organizacin y administracin, utilizacin y gerencia de los recursos as como provenientes
de la escasez de personal calificado. Una de las principales dificultades
que encuentra la ejecucin del plan es cuando el aparato administrativo
no est preparado para conducir la puesta en operacin del plan. Las
rigideces administrativas, sobre todo en el rea de la administracin
financiera, ocasionan una falta de flexibilidad en la utilizacin de los
recursos que impide o demora las reprogramaciones, cuando stas son
necesarias. Por otra parte, se requiere una informacin suficiente sobre
los progresos efectuados en la ejecucin de los programas y proyectos
que permita una rpida retroalimentacin y la adopcin de las medidas
correctivas que fuesen necesarias.

GRAFICA 2
Proceso de implementacin de los planes

I
S'

Desagregacin
por niveles de
implementacin

Ejecucin del plan.


Utilizacin de los

Plan
aprobado

Programas y
proyectos
operacionales

Organizacin de la
administracin y
asignacin de
responsabilidades

Administracin
de recursos
humanos

Adecuacin
del plan

Estrategia de
implementacin

Asignacin de
recursos humanos,
fsicos y
financieros

Administracin
de recursos
fsicos

Formulacin
del
presupuesto

Administracin
de recursos
financieros

Formulacin
del nuevo plan

Identificacin
de propuestas
bsicas

Anlisis de factibilidad
de las propuestas

Diagnstico

Factores
limitativos
y favorables

Elaboracin de
instrumentos de
implementacin
del plan

Determinacin
de cambios
necesarios

Ejecucin
presupuestaria

Resultados y
recomendaciones

Seguimiento
y
evaluacin

o.

186

Administracin de programas de salud animal


PROBLEMAS DE ORDEN POLTICO

Puede ocurrir durante la ejecucin de un plan que las prioridades polticas varen o que al momento de poner en prctica ciertas propuestas
stas pierdan su vigencia original. Una modalidad muy frecuente de restar prioridad a un determinado programa o proyecto es comenzar a restringir los recursos financieros, distrayndolos hacia iniciativas que no
corresponden a los objetivos y metas originales.

4. IDENTIFICACIN DE LOS RECURSOS


PARA LA IMPLEMENTACION DEL PLAN

Como se ha sealado anteriormente, los planes fijan en forma global los


recursos humanos, fsicos y financieros que deben ser movilizados para
alcanzar los objetivos fijados. Debe entonces programarse la movilizacin, utilizacin, formacin e, incluso, la conservacin de los recursos
con miras a la ejecucin del plan.
La programacin de los recursos humanos requiere una descomposicin por categora o tipo de personal, de las necesidades en recursos
humanos que requiere la ejecucin del plan. A su vez, la programacin
de recursos fsicos considera las instalaciones fsicas y los equipos requeridos, considerando la tecnologa que condicione la utilizacin de
dichos equipos. Por su parte, la programacin financiera se refiere al
costo de ejecucin del plan y considera, fundamentalmente, los gastos
de funcionamiento y los gastos de inversin. Al mismo tiempo, la programacin financiera determina los flujos monetarios procedentes de
diversas fuentes y destinados a cubrir los gastos mencionados. Los gastos de funcionamiento o de operacin son aquellos que corresponden
al pago de remuneraciones al personal, la adquisicin de bienes y el
pago por servicios. Los gastos de inversin, generalmente, son aquellos
destinados a la ejecucin de proyectos.
En la programacin financiera se concretan las estimaciones del costo del plan; la organizacin del sistema financiero; la estructura de los
costos; las fuentes de financiamiento; el sistema de remuneraciones;
los costos de administracin; la utilizacin de recursos adicionales no
tradicionales; las medidas de racionalizacin de los recursos y la aplicacin de stos teniendo en cuenta las prioridades del plan.
Como es natural, la programacin financiera ocurre luego de haber
determinado las necesidades en recursos humanos y fsicos. Generalmente, los recursos financieros son escasos para las demandas efectuadas por lo que se hace necesario analizar la movilizacin de los recursos
financieros para la ejecucin del plan. Para ello, se considerarn los aspectos siguientes:

[187]

188

Administracin de programas de salud animal


CAPACIDAD ECONMICA Y DISPONIBILIDAD FINANCIERA

La capacidad econmica de un plan determinado est dada por la relacin del gasto propuesto como porcentaje del producto bruto interno
del pas. Por su parte, la disponibilidad financiera hace referencia a los
recursos presupustales asignados para su ejecucin como un porcentaje del gasto pblico total. En situaciones de crisis econmica, tanto
la capacidad econmica de un pas como la disponibilidad financiera de
los gobiernos son sumamente limitadas por lo que se deben efectuar todos los esfuerzos posibles para movilizar nuevos recursos aprovechando
la capacidad innovadora y los cambios tecnolgicos.
NECESIDADES FINANCIERAS EN FUNCIN
DE LAS PRIORIDADES DEL PLAN

Adicionalmente se hace imprescindible priorizar detenidamente la asignacin financiera hacia aquellas acciones de mayor impacto en la solucin de los problemas detectados, las que deben estar expresamente
sealadas en el plan. La clara definicin de prioridades sectoriales, e
incluso a nivel de programas y proyectos, dentro de una poltica global,
permitir canalizar los recursos financieros en la direccin correcta
DISTRIBUCIN Y UTILIZACIN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS

La inadecuada distribucin y utilizacin de los recursos financieros


agrava las condiciones creadas por la escasez. Diversos estudios muestran en forma evidente, la urgencia de adoptar medidas de racionalizacin de los costos. Asimismo, es conveniente la elaboracin de criterios
de distribucin de recursos financieros destinados a aliviar los desequilibrios regionales y sociales, sobre todo en los sectores rurales y ms
desposedos. De la misma forma los costos administrativos normalmente insumen una parte importante de los recursos financieros destinados a la ejecucin de proyectos y obras prioritarias.
FUENTES DE FINANCIAMIENTO EXTRAPRESUPUESTARIAS

An cuando la ejecucin presupuestal, como se ver ms adelante, obliga a que todos los recursos de origen distinto al presupuesto sean integrados a ste, es importante sealar que una fuente suplementaria de
movilizacin de recursos financieros para la ejecucin del plan puede

La administracin financiera

189

estar constituida por recursos originalmente no previstos. Estos recursos


pueden provenir del apoyo de la comunidad a ciertos aspectos de ejecucin del plan, sobre todo en lo que se refiere a los sectores sociales.
Asimismo, la cooperacin internacional puede constituirse en fuente
importante de recursos, no siempre aprovechados debidamente. Sin
embargo, debe convenirse que la mayor parte de los recursos financieros
provienen por la va presupuestal.
En sntesis, debe sealarse que la utilizacin de los recursos financieros es positiva cuando la asignacin se realiza teniendo en cuenta los
programas y proyectos a ser ejecutados; cuando existe capacidad de
gasto; cuando los recursos son acordados y desembolsados en el momento oportuno; cuando se racionalizan los gastos; en suma, cuando los
resultados corresponden a los gastos realizados.

5. PLAN Y PRESUPUESTO

Como se ha visto en los puntos precedentes, la ejecucin del plan supone la elaboracin de un presupuesto. Los planes determinan las necesidades en recursos, entre ellos los financieros, para la realizacin de las
actividades o el desarrollo de programas y proyectos para alcanzar
las metas previstas. Desde este punto de vista, la relacin entre el plan
y el presupuesto es imprescindible. El presupuesto es una herramienta
muy til para la planificacin y tiene la ventaja de estar profundamente
arraigada en la rutina de la administracin pblica.
Por una parte, el presupuesto constituye un eslabn fundamental
en el proceso de planificacin, especialmente para la asignacin de recursos, dando as cumplimiento en el corto plazo a las metas de mediano
y largo plazo. Por otra parte, el presupuesto es un elemento decisivo de
poltica econmica, pues su nivel y composicin influyen decisivamente
en el corto plazo y en los campos monetario, cambirio y financiero en
general.
Los planes a corto plazo, o llamados tambin planes operativos, cubren un perodo correspondiente al de los presupuestos, generalmente
uno o dos aos, de acuerdo a las diferentes prcticas observadas. En
este perodo, el presupuesto se convierte en un efectivo instrumento de
administracin para coordinar, ejecutar y controlar los planes y programas de desarrollo.
Para clarificar la ubicacin del presupuesto y sus relaciones con el
proceso de planificacin, pueden sealarse cuatro etapas secuenciales:
Definicin de polticas; preparacin de los planes; formulacin de planes operativos y elaboracin de presupuestos.
El presupuesto concebido como instrumento de implementacin
de los planes, responde al enfoque del llamado presupuesto por programas que, a diferencia del concepto tradicional de presupuesto, pone el
nfasis en lo que va a hacerse con los recursos que se asignan. Existen,
por cierto, otros enfoques en materia presupuesta!, tales como el presupuesto clsico que pone el nfasis en el control del gasto y el presupuesto de ejecucin o presupuesto de tareas que pone el acento en el
objeto del gasto de acuerdo a una clasificacin funcional.
[190]

La administracin financiera

191

Segn Gonzalo Martner "puede decirse que el presupuesto es un


instrumento que contiene decisiones polticas que deben expresarse
en accin. Pero sta, para ser efectiva y ejecutarse a menor costo, debe
ser planificada. Cuando la accin est planificada debe presupuestarse,
es decir, medir los recursos humanos, materiales y equipos necesarios.
Las operaciones financieras realizadas deben ser contabilizadas y la
informacin utilizada en el anlisis y control de los resultados de la accin. El anlisis de lo alcanzado se evala sistemticamente, es decir,
se compara lo logrado con lo propuesto, se estudian las desviaciones
y se proponen los cambios o reformas para los programas del perodo siguiente".2
En sntesis, podra decirse que la visin moderna del presupuesto es
que ste es la expresin financiera del plan operativo de corto plazo.
Este plan de corto plazo, a su vez, debe suponer la existencia de un plan
de mediano plazo y, eventualmente, de uno de largo plazo. De esta forma se articula el presupuesto anual (o bienal) con el horizonte temporal
del largo plazo de la planificacin nacional.

Gonzalo Martner, op. cit.

6. EL PROCESO PRESUPUESTARIO

El proceso presupuestario es un ciclo que se materializa a travs de la secuencia sistemtica y lgica de etapas y fases. La finalidad del proceso
presupuestario es proporcionar los bienes y servicios previstos en los
programas presupuestarios. Este proceso se realiza sobre la base de ciertos principios de carcter general, que son los siguientes:
a) El presupuesto debe formularse en el contexto general de la programacin econmica y social, es decir, formar parte del proceso de
elaboracin de los planes, constituyndose en el instrumento de su operacin.
b) La universalidad implica que el presupuesto cubra todas las actividades financieras del Gobierno para un perodo fiscal determinado.
El Presupuesto General de la Repblica debe ser el consolidado de todos los presupuestos de las entidades pblicas.
c) La especifidad establece que los gastos y los ingresos pblicos
deben presentarse y detallarse ordenadamente de acuerdo a planteamientos establecidos (clasificaciones presupuestarias) y a finalidades
especficas (objetivos y metas y objeto del gasto).

d) La unidad significa la inclusin de todos los ingresos y gastos


en un solo fondo, evitando fondos con destino especfico que complican la administracin contable. Se conoce tambin como unidad de
caja.
e) La periodicidad indica que el presupuesto debe formularse para
ser ejecutado en un perodo de tiempo determinado, que suele ser anual,
an cuando existen casos en que se formulan presupuestos para mayores perodos de tiempo.
f) La acuciosidad supone que el presupuesto debe prepararse con el
mayor grado de exactitud y veracidad, lo que implica que las previsiones sobre los ingresos y gastos en un perodo dado deben ser lo ms
cercanas a la realidad.
g) La responsabilidad establece la necesidad de precisar responsabilidades en la administracin de los recursos y en el cumplimiento de los
objetivos y metas fijados.
h) La flexibilidad sugiere que el presupuesto se adapte a las situaciones imprevistas de carcter administrativo, econmico o de otra
[192]

La administracin financiera

193

ndole, para lo cual debe existir flexibilidad en la asignacin y en la administracin de los recursos.
i) Finalmente, y como consecuencia de la aplicacin de los principios anteriores, la claridad se logra cuando el presupuesto considera
adecuadamente los programas, comprende todos los aspectos financieros y programticos, existe la unidad de caja, los ingresos y egresos se
ajustan a lo real y la utilizacin de los recursos permite alcanzar los
objetivos y metas programticos.
Los principios enumerados rigen para el conjunto del proceso presupuestario que, como se mencion, est subdividido en cinco etapas:
programacin; formulacin; aprobacin; ejecucin y evaluacin. El proceso presupuestario tiene una duracin aproximada de 24 meses y se
inicia con la programacin presupuestaria, unos ocho meses antes del
ao fiscal para el que regir el presupuesto. La ejecucin coincide con
el ao fiscal que, en la mayora de los pases, coincide, a su vez con el
ao calendario.

7. ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO

7.1. Programacin
En la etapa de programacin presupuestaria se define la estructura presupuestaria, que resulta del anlisis de las acciones que se llevarn a
cabo en el ao fiscal, la organizacin y funciones de las entidades administrativas responsables de los programas y el grado de descentralizacin que pretende imprimirse al presupuesto. Esta etapa, a nivel global, se inicia considerando el plan de corto plazo, en funcin de cuyos
objetivos se determina el nivel de gastos e ingresos del Gobierno.
Se explicitan, asimismo, las normas legales, tcnicas y administrativas que regirn el proceso, las mismas que pueden contener orientaciones en trminos de prioridades, aspectos de organizacin y metodolgicas. Asimismo, se sealan los cronogramas y calendarios de trabajo, as
como definiciones conceptuales bsicas de programas, subprogramas,
proyectos, actividades, metas, unidades ejecutoras, etctera.
El objetivo fundamental de esta etapa, en el nivel sectorial, es
vincular los objetivos y metas del plan operativo anual con el proceso
de elaboracin del presupuesto.
7.2. Formulacin
La etapa de formulacin tiene por finalidad organizar la presentacin
de los documentos presupuestarios, establecer en detalle los conceptos,
definiciones y procedimientos que guiarn su elaboracin y establecer
las responsabilidades para cada unidad ejecutora. La formulacin presenta dos fases bien definidas: la elaboracin del anteproyecto y la del
proyecto de presupuesto.
Durante esta etapa se precisan las previsiones sobre ingresos y gastos
efectuadas en la etapa precedente. Se establece segn la metodologa
particular que se adopte, el clculo del nivel de gasto comprometido
as como las solicitudes de gastos adicionales. En la terminologa presupuesta! se utiliza, asimismo, el concepto de compromiso ineludible
para indicar aquellos gastos que son de carcter obligatorio por ser de
[194]

La administracin financiera

195

naturaleza contractual, tener sustento en dispositivos legales especficos o ser indispensables para el cumplimiento de los objetivos sealados
para cada organismo pblico. En este rubro estn comprendidas las
remuneraciones, beneficios sociales, bienes y servicios indispensables
para el normal funcionamiento, etctera.
Por su parte los gastos adicionales se refieren a aquellos requerimientos de gastos dirigidos al cumplimiento de nuevos objetivos y metas o a
mejorar el nivel de cumplimiento anterior.
Normalmente, estas solicitudes de gasto adicional deben ser priorizadas a fin de ser atendidas en funcin a las disponibilidades fiscales y
a las prioridades del plan operativo.
7.3. Aprobacin
El presupuesto consolidado del sector pblico nacional es remitido por
el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo para su discusin y aprobacin.
A este nivel, el presupuesto es considerado con criterios adicionales,
lo que puede llevar a un proceso de reajuste por aproximaciones sucesivas. Normalmente una comisin legislativa es la encargada de dictaminar
el presupuesto, convocando tanto a los Ministros como a los responsables nacionales de los sistemas de planificacin y de presupuesto para
sustentar las acciones propuestas. Finalmente, luego de una deliberacin
ms o menos prolongada, el presupuesto para el siguiente ao fiscal e
promulgado mediante una ley.
7.4. Ejecucin
Con la publicacin de la ley de presupuesto y el inicio del ao fiscal
correspondiente, se da inicio a la ejecucin presupuestal. En cada ministerio u organismo del sector pblico comprendido en el presupuesto
se empieza a desagregar, a los niveles de asignacin, de acuerdo con la
estructura del presupuesto y de acuerdo a las prioridades internas establecidas.
La ejecucin presupuestal supone un conjunto de operaciones financieras cuya prctica suele variar de pas a pas. Durante la ejecucin
pueden presentarse modificaciones presupustales, bien sea por ampliaciones, transferencias o recortes en los diferentes niveles de la estructura
presupuestaria las cuales son consideradas de acuerdo a lo dispuesto en
la ley. La contabilidad fiscal tiene el propsito de registrar las transacciones ocurridas durante la ejecucin presupuestaria. La misma se utiliza para fiscalizar y medir los resultados de la gestin administrativa.

196

Administracin de programas de salud animal

La auditora presupuestaria realiza el examen y revisin de las operaciones presupuestarias. Asimismo, existen dos tipos de control: el
llamado control interno examina los documentos que justifican el gasto
y est a cargo de oficinas dependientes de cada organismo ejecutor del
presupuesto. El control externo, por su parte, realiza el examen integral de la documentacin en cada paso de la ejecucin presupuestaria
y, generalmente, depende de un ente administrativo autnomo que da
cuenta al Congreso.
7.5. Evaluacin
La ejecucin presupuestal es peridicamente evaluada tanto al nivel de
cada organismo ejecutor como de la ejecucin en su conjunto. La evaluacin permite visualizar el avance obtenido en la implementacin
de los diferentes programas y la utilizacin de los recursos asignados
para la provisin de bienes y servicios. La evaluacin comprende tanto
los aspectos fsicos como financieros y proporciona las informaciones
necesarias para la adopcin de las medidas' correctivas. La evaluacin
presupuestal es un importante elemento para la evaluacin de conjunto del plan de desarrollo de corto plazo.

8. LA EJECUCIN PRESUPUESTAL
Y LA ADMINISTRACIN FINANCIERA

La ejecucin presupuestal supone un conjunto de operaciones financieras, vale decir, de administracin financiera. Como se mencion en
la Introduccin, la administracin financiera consiste en un conjunto
de mtodos y procedimientos para la obtencin y aplicacin eficiente de
los recursos financieros a la finalidad que les ha sido asignada en el proceso de planificacin y presupuestacin. Por ello, en primer lugar, debe
efectuarse una rpida referencia a la administracin tributaria, es decir
al proceso de recaudacin y fiscalizacin de los ingresos pblicos, principalmente de los impuestos.
La administracin tributaria se inicia con las declaraciones impositivas de los contribuyentes, la verificacin de las mismas, el pago de la
contribucin, la fiscalizacin del pago, auditoras y controles, etctera.
La administracin tributaria en muchos pases constituye un complejo
proceso debido a mltiples factores que entraban su eficiencia. Cabe
citar la frondosidad de dispositivos legales y administrativos que normalmente la regulan; los incentivos y desincentivos aplicados por los gobiernos; la concentracin de la recaudacin en determinados perodos
del ao; la evasin y morosidad de los contribuyentes; las fluctuaciones
en la recaudacin debidas al comercio internacional, etctera. Estas
dificultades, sumadas a problemas estrictamente administrativos, producen normalmente variaciones entre las previsiones presupustales de
ingresos y los ingresos que efectivamente pueden aplicarse en el ejercicio presupuestal, contribuyendo al dficit fiscal.
Ahora bien, la ejecucin del presupuesto propiamente dicha, supone un conjunto de procedimientos y operaciones financieras que se
realizan entre los ministerios de Hacienda, particularmente las oficinas
centrales de presupuesto y tesoro, y las oficinas de presupuesto de las
entidades ejecutoras. Los procedimientos y operaciones pueden variar
de pas a pas pero normalmente las entidades ejecutoras sean organismos del gobierno central, instituciones descentralizadas o regionalizadas, efectan sus requerimientos financieros por perodos mensuales o
trimestrales en unos formatos llamados en algunos pases "Calendarios
de Compromisos". Este instrumento, segn la ley de presupuesto peruana, por ejemplo, es "la previsin y autorizacin mensual mxima para'
[197]

Administracin de programas de salud animal

198

comprometer asignaciones presupuestarias en funcin de los recursos


financieros aprobados (en el presupuesto) y de las necesidades para el
logro de las metas previstas". Normalmente, la ejecucin presupuestal
de las empresas pblicas tiene normas especficas y no est sujeta a)
Calendario de Compromisos sino a mecanismos de mayor agilidad y au
tonoma administrativa.
Adems de las normas generales para la ejecucin presupuestal ordinaria, las leyes anuales de presupuesto suelen disponer normas especficas de ejecucin relacionadas con pago de remuneraciones, adquisicin
de bienes y prestacin de servicios, contratos de obras pblicas, dispositivos de austeridad en la ejecucin del gasto, etctera. De la misma forma la ley de presupuesto dispone los procedimientos a seguirse para las
modificaciones presupuestarias, bien sea por transferencias, incrementos
o disminuciones de las partidas asignadas.
El registro y la fiscalizacin de la ejecucin presupuestal permiten
evaluar su cumplimiento y efectuar, de ser necesarias, las correcciones
apropiadas. "La contabilidad fiscal tiene por objeto registrar sistemticamente las transacciones a que da lugar la ejecucin del presupuesto;
se usa con fines de fiscalizacin administrativa corriente de las operaciones y sirve tambin para medir los resultados.de la gestin administrativa".3
La aplicacin del presupuesto por programas requiere una mayor
flexibilidad en la ejecucin presupuestaria mientras que los sistemas
presupustales tradicionales ponen el acento en una contabilidad fiscal
rgida y rigurosa. La informacin generada por el proceso de contabilidad puede constituirse en un valioso indicador del cumplimiento de
las polticas y acciones contempladas en el plan operativo y en el presupuesto correspondiente.
En sntesis, la administracin de las finanzas en el sector pblico
puede considerarse como un ciclo que va desde la recaudacin de los
impuestos hasta el ltimo gasto efectuado. Todo este complejo proceso
puede ser analticamente dividido en etapas, teniendo en cuenta que, en
la realidad administrativa, todas ellas ocurren simultneamente. El proceso de administracin financiera, segn H. Alderfer4 cuenta con las
siguientes etapas ms o menos identificadas en todos los pases:
a) Los departamentos y organismos del gobierno que realizan gastos
deben estimar sus necesidades de personal, equipo y materiales en trminos monetarios para un perodo determinado.
3

Gonzalo Martner, op. cit.


Harold F. Alderfer, La Administracin Pblica en las Naciones Nuevas, Editorial Paids, Buenos Aires, 1967.
4

La administracin financiera

199

b) Todas estas estimaciones se analizan y se unifican en un presupuesto general que establezca la distribucin de fondos ms convenientes.
c) El presupuesto debe ser aprobado por la legislatura.
d) La legislatura dispone recaudar fondos para satisfacer las necesidades expresadas en el presupuesto.
e) La legislatura promulga leyes que autoricen a los departamentos
y organismos a realizar gastos de acuerdo a ciertos procedimientos.
f) Los departamentos y organismos solicitan los recursos financieros que requieren para salarios, materiales, equipo, mejoras importantes
y servicios, dentro de las limitaciones del presupuesto.
g) Estas solicitudes deben ser controladas por los funcionarios contables para asegurar su licitud y la existencia de dinero suficiente.
h) Se realizan o ejecutan los gastos de que se trate,
i) La revisin de cuentas garantiza la integridad financiera.
Como se expres anteriormente, los detalles pueden variar pero el
plan general es el mismo.

200

Administracin de programas de salud animal

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VI. Desarrollo
administrativo de los
servicios de sanidad
animal

1. INTRODUCCIN

Considerando que los principios de administracin son de aplicacin


general, el anlisis de la prctica administrativa en diversas reas del sector pblico puede ser de utilidad para perfeccionar la organizacin y la
gestin de los programas de sanidad animal.
A partir de la dcada del 60 se observa en Amrica Latina una vigorosa corriente de reforma administrativa que ha determinado en numerosos pases la redefinicin de toda la rama ejecutiva. Redefinicin que
se expresa en:
a) Nuevos diseos del esquema ministerial, y
b) Modernizacin de los sistemas administrativos: planificacin,
personal, financiero, logstico y de control.
El nuevo diseo ministerial ha seguido dos lneas:
a) Pocos ministerios (6 7) con mbitos muy amplios que cubren
varios "sectores econmicos". Cada "sector" est bajo la responsabilidad de una Secretara de Estado dependiente del ministerio respectivo.
Este es el caso de la Argentina, pas en el cual el Ministerio de Economa comprende las Secretaras de Hacienda, Comercio, Agricultura e
Industrias, y
b) Numerosos ministerios, cada uno con mbito relativamente restringido que, en general, corresponde a un sector econmico. En este
caso hay un ministerio especializado que trata los problemas del sector
agropecuario.
Pero no se trata slo de un mayor o menor nmero de ministerios.
Lo ms importante es que se restituye al ministerio la atribucin de
definir polticas integrales para el sector o los sectores que comprende,
y se ubica a los organismos descentralizados y empresas de propiedad
del Estado bajo la jurisdiccin poltico-administrativa de un ministerio.
As cada ministerio es responsable de un sector econmico, en este
sentido son propiamente ministerios sectoriales.
Junto al esfuerzo de sectorizacin de la actividad pblica se percibe
el creciente desarrollo de sistemas administrativos en particular los de
planificacin, estadstica, personal, racionalizacin administrativa, logstica y control.

[205]

206

Administracin de programas de salud animal

Prcticamente todos los pases cuentan con estos sistemas que estn regidos por una oficina central, de ordinario con rango ministerial,
con jurisdiccin tcnica sobre las oficinas correspondientes que integran
los ministerios y otros entes pblicos.
El avance y limitaciones de los sistemas de planificacin data de
casi cinco lustros. Los pases del rea usan crecientemente la planificacin como un mecanismo racionalizador de la accin pblica.
Paralelamente, se est racionalizando la administracin de personal,
tendiendo al establecimiento de escalas nicas de haberes, clasificacin
y descripcin de cargos, regulaciones que aseguren el reclutamiento,
seleccin, contratacin y promocin del personal en base al mrito.
Todo esto unido a un definido esfuerzo de capacitacin de los recursos
humanos al servicio del Estado.
En cuanto a la administracin financiera los avances ms significativos son la introduccin del presupuesto por programas que enfatiza
la necesidad de planificar la accin del sector pblico y la adecuacin
de la contabilidad pblica a las necesidades de la programacin de actividades.
Importantes son, tambin, los esfuerzos orientados a racionalizar
la adquisicin de suministros, entre los que podemos sealar la adopcin de normas bsicas que regulan esta materia as como la creciente
estandarizacin de los diversos suministros que demanda la administracin.
El sistema de control de los recursos pblicos acusa importantes
avances en particular en lo relativo a la fiscalizacin presupuestal y algo
menor en las reas de personal, suministros, eficiencia institucional y
racionalizacin administrativa.
Finalmente cabe sealar los crecientes esfuerzos que se realizan para
desconcentrar la administracin del Estado y establecer mecanismos
que faciliten la participacin de los funcionarios y de la comunidad organizada, en la toma de decisiones.

2. EL SECTOR AGROPECUARIO

Esta corriente de reforma administrativa naturalmente que deja sentir


sus efectos en el campo especfico del sector agropecuario y por consiguiente en el de la sanidad animal.
En el rea agropecuaria es frecuente observar la dacin de una legislacin ms integral y coherente que define con precisin el mbito,
funciones y organizacin bsica del sector pblico agropecuario, junto
a una creciente desconcentracin que refuerza la accin ejecutiva en el
nivel de las regiones y, como contrapartida, vigoriza la accin normativa y de control en el nivel central.
Al interior de los ministerios de agricultura y directamente vinculado con la unidad responsable del fomento pecuario se encuentran los
servicios de sanidad animal que se ven enfrentados a la necesidad de
adecuar su organizacin y funcionamiento a los lineamientos generales
de la reforma administrativa.
Los servicios de sanidad animal en Amrica Latina, siguen dos grandes "modelos":
a) El de servicios prcticamente autnomos, prevalentes en los pases exportadores de productos pecuarios y que comprenden tres grandes
unidades: control sanitario de alimentos de origen pecuario para exportacin, programas de control de enfermedades, laboratorios.
b) Servicios integrados al Gobierno Central dentro de la organizacin administrativa del Ministerio de Agricultura, por tanto no tiene
personalidad jurdica propia y en cuanto a la contratacin de personal y
adquisicin de bienes y servicios no personales se sujeta a las regulaciones generales del gobierno central. Este tipo de servicios es propio de
pases con ganadera poco desarrollada.
En los dos modelos podemos observar dos variantes:
a) La organizacin vertical o concentrada, y
b) La organizacin regionalizada o desconcentrada.
La variante "concentrada" es, probablemente, la ms conocida. Es
la organizacin ms adecuada para abordar problemas cuya solucin
requiere una respuesta tipo "campaa". Es una organizacin vertical,
en la cual las decisiones estn centralizadas, el personal y los recursos
adscritos pueden ser movilizados en todo el territorio nacional. Estas
[207]

208

Administracin de programas de salud animal

caractersticas dan al servicio un sello de autoritarismo: el Jefe de la


Campaa es un verdadero general de campo. Autoritarismo que tiene
ventajas pero tambin desventajas.
La variante "descentralizada" exige que el nivel central se especialice en las actividades de planificacin, supervisin y evaluacin, delegando la programacin detallada y la ejecucin a los niveles regionales. Este
tipo de organizacin permite acercar la administracin al productor
agropecuario y facilita la coordinacin de acciones a nivel local. En este
sentido el funcionario de sanidad animal es miembro de un equipo multidisciplinario de promocin agropecuaria y con frecuencia debe asumir
otros roles reemplazando a su colega agrnomo o extensionista en caso
de necesidad.
La variante descentralizada, para no perder eficiencia exige un alto
grado de sofisticacin en las actividades de planificacin, estadstica,
supervisin y control.
La variante centralizada, eficiente para el abordaje de enfermedades
altamente transmisibles, tiene la desventaja de limitar la participacin
de su personal en las actividades integrales de promocin agropecuaria.

3. COMENTARIOS FINALES

La adecuacin administrativa de los servicios de sanidad animal a las


nuevas tendencias que a nivel de toda la administracin pblica se observan en Amrica Latina requiere:
a) Un esfuerzo sistemtico en la capacitacin de los recursos humanos de sanidad animal en la teora y conceptos de la administracin
racional. Es poco frecuente ver veterinarios participando en cursos de
reforma administrativa o de planificacin del desarrollo que se dictan
en los pases, y
b) Un estudio sistemtico ue los servicios de sanidad animal de
Amrica Latina y del Caribe, para determinar su base legal, organizacin, procedimientos, recursos asignados tanto humanos como materiales y financieros, todo esto con la finalidad de proponer modificaciones
que permitan mejorar la eficiencia de estos servicios.
Se facilitar as la introduccin de "modernas tcnicas de gestin"
tales como el presupuesto por programas, los modelos de simulacin,
la programacin lineal, el anlisis de costo-beneficio, etctera, tcnicas
que en esencia buscan una mayor eficiencia, vale decir: alcanzar determinados objetivos con el mnimo costo.

[209]

Vil. Planificacin en
salud animal

1. CONSIDERACIONES GENERALES

Los esfuerzos orientados a asegurar la disponibilidad de alimentos ricos en protenas de alto valor biolgico (carnes, leches, huevos) deben
exigir la atencin prioritaria de los gobiernos de Amrica Latina y el
Caribe, pases en los cuales se observan altos niveles de desnutricin
humana no obstante la existencia de abundantes recursos naturales
favorables para un sustancial incremento de la produccin de este tipo
de alimentos.
Entre los factores ms importantes que afectan negativamente la
disponibilidad de carnes, leches y huevos, deben mencionarse a las enfermedades del ganado y de las aves que ocasionan graves perjuicios
econmicos y bajos niveles de productividad, as como altas tasas relativas de morbilidad por zoonosis en el hombre.
Por estas razones un programa de salud animal debe consistir en
un conjunto articulado de actividades orientadas a lograr el ptimo
de produccin y productividad del ganado y de las aves, reduciendo al
mnimo posible la presencia de las enfermedades que afectan a estas
especies. En otras palabras, un programa de salud animal debe ser concebido como un programa de desarrollo pecuario en funcin del control
de las enfermedades del ganado y de las aves:
Por otra parte, el programa debe guardar estrecha relacin con otros
programas oficiales orientados a preservar la calidad higinica y alimentaria de productos de origen animal destinados al consumo del hombre.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, as como la experiencia
de la Organizacin Panamericana de la Salud en el asesoramiento a los
pases de la regin se han preparado estas orientaciones metodolgicas
para la formulacin de proyectos de salud animal.

[213]

2. MARCO DE REFERENCIA

Debe incluir informacin sobre el contenido del programa y las caractersticas generales del pas (o regin) en el cual se ha de ejecutar. Su
redaccin debe efectuarse en forma concisa y clara, teniendo en cuenta
que ser ledo, fundamentalmente, por ejecutivos de alto nivel con escaso o ningn conocimiento de ciencias veterinarias.
2.1. Resumen del plan
Su redaccin no debe ocupar ms de cuatro o cinco pginas.
ANTECEDENTES

Complejo pecuario industrial y salud animal


Debe identificarse qu se entiende por complejo pecuario industrial,
establecer su importancia como absorbedor de mano de obra, como
productor de alimentos y como abastecedor de materias primas para la
industria. La informacin bsica debe ser resumida del item 3.
Las principales enfermedades del ganado y de las aves y los daos
econmicos que ocasionan deben resumirse de los rubros 4 y 5.
Antecedentes tcnicos y poltico-administrativos
Los antecedentes tcnicos deben ser un resumen de la informacin proporcionada en el rubro 4.1. Los antecedentes poltico-administrativos
deben referirse a las decisiones polticas que determinaron la formulacin del programa y al inters de organismos internacionales para contribuir con asesoramiento tcnico y apoyo financiero. La informacin
debe obtenerse del rubro 6 y de las otras fuentes que se dispongan.
Beneficiarios
Debe destacarse el hecho que el programa beneficiar principalmente
a grupos sociales de menores ingresos: productores rurales y consumido[214]

Planificacin en salud animal

215

res urbanos. La informacin para este rubro debe resumirse de la contenida en los items 2.2 y 3.1.
BREVE DESCRIPCIN DEL PLAN

Objetivos, metas y estrategia


Este rubro debe contener la informacin resumida del item 8.
Principales actividades
Aqu debe resumirse la informacin de los items 9. a 14.
Aspectos

econmico-financieros

Si el programa se ha concebido para varias etapas, en este rubro deben


diferenciarse los aspectos que se refieren a la primera etapa de ejecucin
de aquellos que corresponden a las otras etapas. En el primer caso estaran los aspectos presupuestarios que deben ser un resumen del item
8.2 y en el segundo, la justificacin del programa que debe ser un resumen de la informacin del rubro 8.3.
2.2. Aspectos generales del pas
La informacin de este captulo debe presentarse teniendo en cuenta
que su finalidad es constituir un marco de referencia para la informacin especfica que se refiere al desarrollo pecuario y a la salud animal.
Por tanto, la seleccin del material debe ser cuidadosa. Las fuentes se
encuentran generalmente en publicaciones de los Ministerios de Planeamiento, de la Oficina de Planeamiento Agropecuario, de los Institutos
de Geografa y de Estadstica y del Banco Central.
ASPECTOS GEOGRFICOS

Ubicacin, superficie, relieve y clima


a) Ubicacin. Debe sealarse la latitud y longitud en la que se encuentra el pas, sus lmites y en el caso de fronteras con otros pases
especificar su longitud y caractersticas topogrficas. Debe recordarse
que en ocasiones las fronteras no presentan accidentes naturales pronunciados, lo que facilita el traslado de ganado de un pas a otro, complicndose as los mtodos de control de las enfermedades.

216

Administracin de programas de salud animal

b) Superficie. Sealar el rea total del pas, el rea destinada a agricultura (que comprende el rea arable y de cultivos permanentes), la
superficie de pastos o praderas, la superficie cubierta de bosques y las
denominadas "otras reas" o sea aquellas constituidas por desiertos,
pantanos, montaas y otras superficies no contenidas en los rubros anteriores. La informacin para esta seccin est recopilada en los Ministerios de Agricultura. En caso que no exista informacin nacional, debe
recurrirse a los anuarios de produccin publicados por FAO.
c) Relieve. Especificar las cordilleras que cruzan o atraviesan el
pas, sus principales caractersticas y sus efectos en las modificaciones
de clima y facilidades o dificultades para el transporte y movimiento de
ganado.
d) Clima. Sealar los diferentes climas y su mayor o menor benignidad para la explotacin pecuaria. Indicar temperaturas promedio anual
y variaciones estacionales, as como las caractersticas en magnitud y
periodicidad de las precipitaciones pluviales, haciendo nfasis en sus
efectos sobre los pastos y sobre las necesidades de regulacin de riego.
Divisin poltico-administrativa y principales centros urbanos
a) Divisin poltico-administrativa
Especificar las principales circunstancias poltico-administrativas en
las que se divide el pas, sealando para cada una el nombre, superficie,
capital (poblacin y nombre), poblacin total, urbana y rural, en trminos absolutos y relativos.
b) En algunos pases la administracin agropecuaria tiene una divisin
propia que comprende una o ms divisiones poltico-administrativas, en
tal caso debe sealarse el grado de autonoma de que goza cada una de
estas circunscripciones agropecuarias.
c) Principales centros urbanos
Nombre, poblacin total y porcentaje en relacin con la poblacin
total y urbana del pas. En el caso de pases grandes bastar sealar el
nmero de ciudades mayores de 100,000 habitantes y el nombre y poblacin de las mayores de 500,000 habitantes.
Divisin por principales regiones ecolgicas
Prcticamente todos los pases de Amrica Latina y el Caribe tienen distintas regiones naturales dentro de su territorio, con caractersticas
ecolgicas muy diferentes entre s. En este rubro deben consignarse las
caractersticas de estas regiones, su rea, poblacin y significado en relacin con la produccin pecuaria.

Planificacin en salud animal

217

ASPECTOS DEMOGRFICOS

Poblacin total
En este rubro debe indicarse:
a) Poblacin total del pas, su evolucin en el tiempo, las tendencias
de la tasa de crecimiento demogrfico.
b) La distribucin de la poblacin por sexo y grandes grupos etrios (de 0-4 aos, 5-14 aos, 15-64 aos y 65 o ms).
Poblacin urbana y rural (absoluta y relativa) y poblacin en ciudades mayores de 20,000 habitantes.
c) Distribucin espacial. En varios de nuestros pases la poblacin
se concentra en algunas reas, lo que trae como contrapartida la existencia de grandes superficies sin poblacin o con poblacin muy dispersa.
d) Tendencias migracionales y localizacin de la poblacin.
Prcticamente en toda Amrica Latina las corrientes migratorias
internas son muy intensas a partir de la dcada del 40. Esto determina
el crecimiento desordenado de grandes megalpolis, el sostenido abandono del campo y el languidecimiento de las pequeas ciudades. Estas
tendencias indudablemente afectarn el futuro desarrollo de las actividades pecuarias, y por tanto su conocimiento es indispensable para la
elaboracin de adecuados planes de salud animal y desarrollo pecuario.
La informacin sobre asuntos demogrficos se encontrar en los
anlisis efectuados por las Oficinas Nacionales de Estadstica y los Ministerios de Planeamiento. En caso de que no hubiera informacin en el
pas hay que recurrir a las publicaciones sobre demografa del Centro
Latinoamericano de Poblacin (CELADE) de Naciones Unidas que funciona en Santiago de Chile.
Poblacin econmicamente activa
La informacin para este rubro debe buscarse en las publicaciones del
servicio nacional de empleo y recursos humanos, en la Oficina de Planeamiento de los Ministerios de Trabajo, en el Ministerio de Planeamiento o en la Oficina Nacional de Estadsticas. Su contenido debe abarcar,
en lo posible, los siguientes aspectos:
a) Fuerza laboral, o poblacin en edad de trabajar (de 15 a 64 aos)
y su relacin con la poblacin total del pas.
b) Poblacin econmicamente activa (PEA). Tal como est definida por la OIT o por el correspondiente rgano nacional especializado.
Debe incluirse informacin sobre PEA total y distribucin por sexo y
grados de calificacin.

218

Administracin de programas de salud animal

c) Niveles de remuneracin. Debe sealarse los distintos estratos de


remuneraciones: Hasta un salario mnimo (SM), ms de un SM hasta
cinco SM y ms de cinco SM.
d) Distribucin de la PEA por sectores de actividad: agropecuaria
(en lo posible identificar la dedicada a actividades pecuarias), secundaria
(identificar la dedicada a industrias de alimentos de origen pecuario o
animal as como las de cuero, pieles, confecciones de cuero y pieles,
fibras y lanas, confecciones de fibras y lanas).
Nivel de educacin
a) Tasa de alfabetismo.
b) Grado de escolaridad.
c) Nmero de egresados universitarios, tendencias histricas y proyecciones. Especificar los egresados universitarios en actividades agropecuarias (mdicos veterinarios, ingenieros agrnomos y zootecnistas).
Nivel de salud
a) Expectativa de vida al nacer, total y por sexos.
b) Tasa bruta de mortalidad. Mortalidad infantil y mortalidad de
menores de cinco aos.
c) Morbilidad, principales causas de enfermedad. Destacar aquellas
condiciones por el nivel de nutricin.
Nivel de nutricin
Este rubro debe desarrollarse con cierta amplitud. La informacin en lo
posible debe contemplar una serie histrica a fin de establecer las tendencias. Asimismo, debe proporcionarse datos a nivel nacional y por
principales circunscripciones poltico-administrativas, as como efectuar
comparaciones internacionales con Amrica Latina, EUA y Canad.
Una buena fuente de informacin son los Institutos Nacionales de Nutricin y las encuestas alimentarias que algunos pases realizan en forma
sistemtica. Otra fuente est constituida por las publicaciones de FAO,
en particular los anuarios de produccin, de comercio y de productos
pesqueros. La informacin que se debe consignar es la siguiente:
a) Consumo aparente de caloras per-cpita-da. (Tambin se denomina disponibilidad de caloras.)
b) Consumo aparente de protenas per-cpita-da. Total y protenas
de origen animal.
c) Oferta interna per-cpita-ao de carnes (incluyendo pescado y
otros productos de origen acutico) leche y huevos. La oferta interna es
la produccin ms las importaciones menos las exportaciones. Las cifras

Planificacin en salud animal

219

deben expresarse en kgs/pc/ao y reducir los derivados a su equivalente


en alimento fresco.
ASPECTOS ECONMICOS GLOBALES
Y DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

Producto bruto interno


Presentar una serie histrica y analizar las tendencias de cambio de la
estructura productiva, tasa de crecimiento y composicin por sectores
y por tipo de gasto. Brevemente sealar la importancia y magnitud del
sector agropecuario, enfatizando (si se dispone de informacin) el rol
del subsector pecuario. Igualmente, debe destacarse la magnitud e importancia de las industrias derivadas de la ganadera (anteriormente sealadas) tanto en la generacin del producto como en el sector externo
de la economa (exportaciones e importaciones). Debe recordarse que
en algunos pases, como Uruguay, la actividad pecuaria es prcticamente
la que moviliza a toda la economa.
Infraestructura vial o de transporte
Sealar las principales vas terrestres, teniendo en cuenta su relevancia
para el movimiento de ganado. Si se considera necesario debe incluirse
informacin sobre transporte martimo y areo, en tanto estos medios
de transporte sean significativos en el comercio interno y externo de
animales vivos y productos de origen animal
E L SECTOR AGROPECUARIO

Producto bruto agropecuario


Serie histrica que permita analizar las tendencias en modificaciones
de la estructura de produccin y en la tasa de crecimiento anual. Destacar la importancia de la participacin pecuaria en la generacin del
producto. Debe tenerse en mente que de ordinario los anlisis oficiales
de las tendencias del producto agropecuario, minimizan (o no relievan
lo suficiente) la participacin de la actividad pecuaria.
Importaciones y exportaciones de origen
agropecuario en volumen y valor
Debe destacarse las de origen pecuario (incluyendo las materias primas
para procesamiento industrial, como cueros, lanas, etctera). Establecer

220

Administracin de programas de salud animal

las relaciones de las importaciones y exportaciones pecuarias con las


agropecuarias y de stas con las exportaciones e importaciones totales.
Poblacin rural
Magnitud y proporcin en relacin a la poblacin total. Distribucin
regional. Nivel de ingreso (o de producto, si no se dispone de informacin) y su relacin con el ingreso per-cpita a nivel nacional y en los
sectores no agrcolas. Debe, en lo posible, diferenciarse la poblacin
econmicamente activa dedicada exclusiva o mayoritariamente a la
ganadera. Esta informacin generalmente no est procesada y es necesario realizar investigaciones especiales para determinar su magnitud.
Este es un esfuerzo que debe realizarse a fin de conocer mejor y medir
con mayor precisin la importancia relativa de las actividades pecuarias.
Tierras y uso de la tierra
Este es un item que merece particular atencin. La existencia de importantes reservas de tierras susceptibles de explotacin pecuaria, particularmente en Amrica del Sur, merecen este esfuerzo. Grandes extensiones
hoy cubiertas de pastos naturales o con bosques pueden ser incorporadas a una actividad econmica ms intensiva, con el cultivo de pastos
y la ampliacin de la frontera pecuaria. El conocimiento del potencial
de suelos es por tanto fundamental.
En este rubro debe consignarse el total de tierras, las tierras arables
y con cultivos permanentes, el rea de praderas, el rea cubierta con
bosques y el rea denominada de "otras tierras" (que incluye desiertos,
montaas, roquedales, etctera). En lo posible hay que presentar una
distribucin regionalizada de las tierras, elaborar ndices relacionando
con la poblacin total, con la poblacin rural y con el stock pecuario.
Incluir informacin sobre tipo de suelos y sus posibilidades de mejoramiento.
Generalmente los Ministerios de Agricultura o las Oficinas Nacionales de Evaluacin de Recursos Naturales tienen informacin adecuada.
Si no hay fuentes nacionales hay que recurrir a la FAO en sus anuarios
de produccin y en otras publicaciones especializadas.
Deben presentarse, en lo posible, series histricas y proyecciones,
as como analizar las posibilidades de expansin de la ganadera dada
la dotacin de tierras.

3. EL COMPLEJO PECUARIO INDUSTRIAL

3.1. Delimitacin y caracterizacin global


DELIMITACIN E IMPORTANCIA

Delimitacin
El complejo pecuario industrial comprende las actividades de produccin y comercializacin de ganado bovino, ovino y caprino, suino, equino, auquenido, conejos y especies afines, aves, carnes, leches, huevos,
lana, cueros y pieles de estas especies, as como los productos derivados
de carne y leche, salados, embutidos y envasados. Tambin comprende
la produccin y comercializacin de alimentos balanceados para animales y de productos biolgicos y farmacuticos utilizados en la prevencin y control de enfermedades que afectan a estas especies. Para la
delimitacin exacta del complejo hay que recurrir a la Clasificacin
Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Econmicas (Naciones Unidas. Informes Estadsticos, serie M).
Importancia
Sealar la importancia del complejo en trminos de valor de produccin neta y su relacin con el PBI del pas, ocupacin de mano de obra
y contribucin al comercio exterior. En algunos pases de Amrica Latina el complejo pecuario-industrial contribuye hasta con el 70 por ciento de las divisas generadas por todo el comercio exterior.

POBLACIN OCUPADA

Generalmente esta informacin no est procesada, por tanto debern


efectuarse estudios especiales. Su importancia ya se ha sealado anteriormente. Debe indicarse la poblacin ocupada total y por niveles de
produccin (primaria y secundaria) y comercializacin. Tambin debe
indicarse los grados de calificacin de la PEA.
[221]

222

Administracin de programas de salud animal


TIERRAS DESTINADAS A LA PRODUCCIN PECUARIA

Total nacional, receptividad promedio por unidad homognea de animal (reducir a una vaca lechera, los otros tipos de bovinos y especies,
conforme a las convenciones adoptadas por FAO). Enjuiciar, si es posible, una ampliacin de la frontera agrcola o si se requiere incorporar
tecnologa para aumentar la productividad. Especificar si las innovaciones tecnolgicas son de tipo intensivo energa-fsil (combustibles, plaguicidas y fertilizantes derivados del petrleo) o si trata de otro tipo de
innovaciones (seleccin gentica, manejo, pastos y semillas mejorados,
riesgo, etctera).
REBAO PECUARIO Y AVCOLA

Rebao pecuario
Por especies y su distribucin a nivel nacional.
Rebao avcola
Por especies y su distribucin a nivel nacional.
PRODUCCIN DEL COMPLEJO PECUARIO INDUSTRIAL

Deben presentarse series histricas que permitan analizar la estructura


y la evolucin en el tiempo de esta produccin. Los rubros a incluir son
los siguientes: a) Carne y derivados; b) Leche y derivados; c) Huevos;
d) Pieles, cueros y fibras; e) Manufacturas de cuero, pieles y fibras;
f) Alimentos balanceados para animales; y g) Farmacuticos y biolgicos para uso veterinario.
3.2. La ganadera
POBLACIN OCUPADA

Poblacin total
En el nivel nacional y por circunscripcin administrativa.
Ingreso por persona ocupada
Relacin con el ingreso agropecuario y con el ingreso nacional. Generalmente esta informacin no existe y se requieren estudios especiales. Es

Planificacin en salud animal

223

conveniente realizar aproximaciones para en un futuro disponer de informacin adecuada.


Niveles de calificacin
Tampoco es fcil encontrar este tipo de informacin, en general debern
hacerse estimados al igual que para los otros literales de este numeral,
utilizando a tal efecto la metodologa desarrollada para estimar la poblacin ocupada a nivel de cultivo.
TIERRAS DESTINADAS A LA PRODUCCIN PECUARIA

a) Total nacional y por circunscripciones administrativas.


b) Tipos de suelos, calidad de los pastos, posibilidad de mejoras.
c) Receptividad actual y potencial de las tierras.
PREDIOS GANADEROS

Total nacional y por circunscripciones administrativas. Clasificacin a


nivel nacional por rea y nmero de animales. Instalaciones disponibles.
Apreciacin general.
REBAOS

Rebao pecuario, a nivel nacional y regional, por especies,


sexo y grupos de edad
Si no es posible contar con esta informacin para todo el rebao, ser
suficiente proporcionar la informacin clasificada por sexo y grupos de
edad slo para el rebao bovino.
Rebao avcola, en el nivel nacional y regional, y por especies
Como no todos los pases disponen de censos pecuarios, en ocasiones
existen varios estimados oficiales sobre la magnitud y estructura del rebao, por tal razn es indispensable que se expliciten las fuentes y se
evale la informacin estadstica proporcionada. Generalmente hay una
sola fuente a la que el pas reconoce carcter oficial. Por otra parte,
tambin se puede recurrir a los anuarios de produccin de FAO, cuyas
cifras en ocasiones son estimados propios, pero basadas en informaciones oficiales.

224

Administracin de programas de salud animal


MODALIDADES DE EXPLOTACIN PECUARIA Y AVCOLA

Deben sealarse las diferentes modalidades de explotacin (intensivas,


semi-intensivas, extensivas) por especies, diferenciando sus principales
caractersticas e importancia relativa. Algunos indicadores son importantes para apreciar el grado de incorporacin de tecnologa moderna,
tales como seleccin gentica, cercos, corrales, bretes, mangas para el
manejo, utilizacin de suplementos alimenticios (sales minerales y concentrados) y atencin mdico-veterinaria. Debe hacerse un esfuerzo
especial para diferenciar las prcticas tecnolgicas intensivas en energafsil de las dems. Su importancia es fundamental, dado que el petrleo y sus derivados a largo plazo ser un recurso escaso y por tanto
las tecnologas basadas en su uso intensivo resultarn excesivamente
caras e inconvenientes en nuestro contexto.

PRODUCTIVIDAD

Debe recordarse que ste es un concepto complejo, que incluye adems


de unidad de producto obtenido por determinado factor de produccin,
el costo de esta produccin. Ambos elementos deben procurar ser incluidos y analizados. Ya hemos hecho referencia a la utilizacin de tecnologas intensivas en energa-fsil (muy utilizadas en los pases desarrollados)
que a largo plazo pueden ser desplazadas del mercado por tecnologas que no requieran este tipo de energa o minimicen su uso. En general, hay que presentar indicadores que permitan apreciar el producto
obtenido por unidad de tierra (es un recurso escaso y de uso alternativo) y por unidad de animal (que representa el capital de la actividad
pecuaria).
Los indicadores proporcionados deben ser promedios nacionales
y con fines comparativos deben sealarse los mejores ndices a nivel nacional y los promedios nacionales de otros pases.
Entre los indicadores que se sugiere podemos mencionar los siguientes:
a) Produccin de leche y carne por hectrea de tierra de uso agropecuario (incluir el rea agrcola y las praderas).
b) Produccin de carne por animal en el stock pecuario, reduciendo
a UHA (unidades homogneas de animal).
c) Produccin de carne bovina por bovino en el stock.
d) Produccin de leche de vaca por vaca en lactacin.
e) Tasa de saca y peso vivo promedio de los animales de saca (por
especie, o al menos para la especie bovina).

Planificacin en salud animal

225

f) Tasa de natalidad: nmero de animales nacidos vivos por total


de animales en el stock.
g) Produccin de lana (o fibras en general) por ovino (o auqunido) en el stock.
h) Carne de ave producida en relacin con el total del rebao avcola. Tambin se puede indicar el grado de convertibilidad de los alimentos balanceados (cantidad de alimento por kilogramo de carne de ave
producido).
COMERCIALIZACIN DE ANIMALES

vivos

Si no existiera informacin nacional hay que recurrir a los anuarios de


produccin y de comercio de FAO que tienen buenos estimados para
todos los pases. En este rubro debe sealarse lo siguiente:
a) Importacin y exportacin por especie y destino.
b) Movimiento interno de animales. Flujos principales. Esta informacin generalmente existe en los Servicios de Control de Aftosa.
c) Sistemas de comercializacin interna. Describir e identificar sus
principales caractersticas, dando nfasis a aquellas que afectarn (positiva o negativamente) el desarrollo de Programas de Salud Animal.
d) Infraestructura de comercializacin. Estaciones cuarentenarias,
recintos feriales, instalaciones en recintos feriales, etctera. Enjuiciar
la importancia de esta infraestructura y sealar sus principales deficiencias o ventajas.
ORGANIZACIONES DE LOS PRODUCTORES

Debe indicarse el nmero, nombre de las organizaciones a nivel nacional, sus funciones principales, en particular su rol en la formulacin de
la poltica de desarrollo pecuario en general y en la de salud animal
en particular.
POLTICAS QUE AFECTAN A LA GANADERA

Polticas econmicas
Precios y subsidios
Indicar si hay precios regulados, mnimos, mximos, libres segn oferta
y demanda. Subsidios especiales por sanidad animal. Efecto del manejo
de la poltica de precios en la produccin.

226

Administracin de programas de salud anima


Crdito

Sealar si hay instituciones especializadas en crdito de fomento pecuario, plazos, tasas diferenciales (en relacin con otros sectores econmicos), condiciones especiales y plazos. Tratar de determinar la magnitud
del crdito (en una serie histrica) y su importancia relativa, relacionndolo con el total de unidades pecuarias atendidas con crdito.
Tasa de cambio
Manejo de la tasa de cambio y su efecto en cuanto a promocin o desaliento de la produccin. Especificar si hay tasas diferenciales de cambio para la produccin pecuaria.
Tributacin
Especificar si la produccin est sujeta o exenta de impuestos. Determinar la magnitud de la tributacin en relacin con el total de la produccin pecuaria y sus efectos en los costos de produccin.
Polticas de fomento
a) Asistencia tcnica proporcionada por el estado o asociaciones
de productores. Determinar su magnitud, cobertura, significado.
b) Especificar si hay legislacin especial de fomento pecuario. Analizar la legislacin y evaluar su importancia.
c) Programas de desarrollo pecuario. Especificar si hay algunos en
ejecucin, sus caractersticas, el tratamiento de la salud animal en el
contexto de estos programas.
COOPERACIN INTERNACIONAL

Cooperacin tcnica
Especificar los organismos internacionales y pases que proporcionan
cooperacin tcnica en desarrollo pecuario y/o en salud animal. Los
programas en ejecucin, su magnitud y significado, su coordinacin
entre ellos y su complementacin con las polticas nacionales en estos
campos.
Cooperacin financiera
Igual que en el item anterior. Grado de complementacin entre la
cooperacin tcnica y la financiera a nivel internacional.

Planificacin en salud animal

227

En el rubro de cooperacin internacional debe destacarse (si tiene


relevancia) la cooperacin prestada entre los pases latinoamericanos,
como una modalidad de la denominada cooperacin horizontal.

3.3. Industrias derivadas de la ganadera


INDUSTRIA DE LA CARNE

Comprende la produccin y comercializacin de carne fresca y de sus


productos derivados (carne salada, embutidos o chacinados, jamones
y carne envasada). La informacin para este rubro generalmente se encuentra en los Ministerios de Agricultura y de Industrias. Los rubros
que deben identificarse son:
Poblacin ocupada
Debe incluirse la poblacin ocupada en mataderos, frigorficos, establecimientos procesadores de productos crnicos. Si es posible debe incluirse el personal ocupado en la comercializacin de estos productos.
La poblacin debe ser clasificada por sexo y nivel de calificacin. Debe
mencionarse (y si es posible dar informacin cuantitativa) sobre prevalncia de enfermedades zoonticas en este grupo de la poblacin, y si
alguna de ellas (brucelosis) es considerada riesgo ocupacional cubierto
por el sistema de seguridad social.
Mataderos y frigorficos
Debe indicarse el nmero de mataderos y frigorficos oficialrnente registrados, tipo de instalaciones, capacidad de matanza, servicios veterinarios y su relacin con los servicios nacionales de salud pblica y de
salud animal. En el caso de los frigorficos debe sealarse adems su
capacidad de refrigeracin. Realizar estimados del volumen (y porcentaje) de matanza que se realiza en establecimientos registrados. Adems
debe enjuiciarse las condiciones tcnicas y sanitarias en que stos operan. Debe recordarse que en muchas ciudades importantes del continente los mataderos son en realidad centros de contaminacin ambiental y
deterioro urbano, por tanto la profesin veterinaria debe hacer una campaa para la instalacin de establecimientos modernos que aseguren
condiciones higinicas a la carne y contribuyan al desarrollo urbano y
al fomento de la produccin pecuaria.

228

Administracin de programas de salud anima

Produccin de carne
Presentar series histricas, en valor y volumen, y por especies, que permitan analizar las principales tendencias de la produccin. En particular la informacin debe referirse a:
Carne fresca (incluye la enfriada y congelada).
Animales faenados, por especies, sexo y circunscripcin administrativa.
Rendimiento promedio de animales faenados y su evolucin en el
tiempo y en el espacio.
Produccin de carne salada, jamones, embutidos o chacinados y
carnes envasadas.
Oferta interna de carnes
Presentar un, serie histrica que permita determinar las tendencias en
el abastecimiento interno de carnes, debiendo incluirse las provenientes
de productos acuticos. La carne debe especificarse por especi. Ser
suficiente expresar la Oferta Interna en carne fresca y precisar el consumo interno aparente per-cpita, las diferencias regionales y su comparacin a nivel internacional. Las importaciones y exportaciones de carnes deben expresarse en volumen y en valor, a fin de determinar su
importancia en relacin con la produccin nacional y con el sector externo de la economa.
Comercializacin de carne y productos derivados
Caractersticas generales. Sealar sus modalidades, principales
canales, grado de concentracin o dispersin a nivel mayorista y minorista.
Infraestructura. Dar nfasis a la capacidad de conservacin y almacenamiento en fro.
Control sanitario. Modalidad, vinculacin con los servicios de
salud pblica y de salud animal. Cobertura.
Comercio exterior de carnes y derivados. Especificar volumen y
valor. Importaciones y exportaciones, por origen y destino. Establecer
proporcin de volmenes exportados o importados en relacin con la
produccin nacional. Tendencias de los precios y de los mercados internacionales. Restricciones de tipo sanitario al comercio internacional de
carnes, restricciones de otro tipo.
Organizacin de los industriales
Hay que procurar establecer si los productores pecuarios son tambin
industrializadores y su grado de participacin en el comercio exterior.

Planificacin en salud animal


Con frecuencia se observan intereses conflictivos de los productores, industriales y comercializadores. Estos intereses deben procurar identificarse y evaluarse.
Debe darse informacin sobre las organizaciones a nivel nacional,
sus funciones en formulacin de polticas que afectan a sta rama industrial.
Polticas econmicas que afectan a la industria de la carne
Precios, subsidios
Crdito
Tributacin
Tasa de cambio
Asistencia tcnica
Proporcionada por el sector pblico
Proporcionada por organizaciones de los productores
Cooperacin internacional tcnica y financiera

INDUSTRIA DE LA LECHE

Comprende la produccin y comercializacin de leche fluida fresca y


procesada (pasteurizada, esterilizada, etctera) y de sus productos derivados (quesos, mantecas, casena, leche en polvo, leche condensada,
leche evaporada, leches fermentadas, leches maternizadas, etctera).
Debe presentarse una serie histrica y analizar las tendencias de la
produccin interna, de las importaciones y de las exportaciones. Esto
implica un anlisis del abastecimiento nacional de leche.
La informacin para este rubro se encontrar en los.Ministerios de
Agricultura, en los de Salud y en los de Industrias.
Poblacin ocupada
Debe incluir a la poblacin ocupada en las actividades anteriormente
sealadas, debiendo precisarse que no incluye al personal que trabaja
en los establecimientos pecuarios.
Total, distribucin por sexo y grado de calificacin y tipo de establecimiento.
Prevalncia de zoonosis y reconocimiento de estas enfermedades
como riesgo ocupacional.

229

Administracin de programas de salud animal

230

Plantas de acopio, pasteurizadoras y procesadoras en general


Total y localizaein
Caractersticas generales
Capacidad de produccin y grado de utilizacin
Control sanitario. Vinculacin con los servicios de salud pblica
y de salud animal..
Produccin en valor y volumen
Leche fluida total
Leche fluida procesada (pasteurizada, esterilizada o modificada
por algn proceso similar, pero expendida al ipblicoen forma de leche,
fresca).
Quesos y mantecas
Otros productos derivados de la leche
Oferta interna de leche y productos derivados
Se debe expresar en equivalente de leche fluida
Oferta interna total
Produccin interna en volumen
Importaciones en volumen y valor segn origen
Exportaciones, en volumen y valor y segn destino.
Casi todos ios pases de Amrica Latina son importadores netos de
productos lcteos, no obstante que algunos (en particular Argentina y
Uruguay) tienen una gran capacidad potencial de transformarse en un
plazo previsible en exportadores importantes. La mayora de las importaciones latinoamericanas se efectan en BUA, Canad, Nueva Zelandia
y el Mercado Comn Europeo. Hay en este rubro una gran oportunidad
para sustituir importaciones de fuera del rea latinoamericana y colaborar a la integracin econmica de estos pases. Por tanto el anlisis de
este rubro debe ser efectuado en profundidad.
En el rubro "Oferta interna de leche y productos derivados" deben
establecerse las diferencias de abastecimiento por regiones del pas y
si es posible por estratos socio-econmicos. Deben efectuarse comparaciones internacionales y con los patrones mnimos de consumo reco1
mendados por los organismos internacionales.
Comercializacin
Caractersticas
Infraestructura
Control sanitario

Planificacin en salud animal

231

Organizacin de los industriales


- En el nivel nacional y por tipo de produccin. Participacin de
los productores pecuarios en la industrializacin (propiedad). Rol de las
asociaciones de industriales en la formulacin de las polticas que afectan a la rama.
- Informacin similar para los niveles regionales, si fueran relevantes.
3.4. La avicultura y sus industrias derivadas
Comprende la produccin y comercializacin de aves, carne de ave y
huevos. Su anlisis es importante dado que en pocos aos las aves se han
transformado en la segunda fuente (despus de los bovinos), en el abastecimiento de protenas de origen animal en Amrica Latina y el Caribe
y por otro lado, en algunos pases de la regin la produccin de carne
de ave es ms importante que la de vacuno. Tambin debe sealarse que
Brasil se ha transformado en pocos aos en uno de lo mayores exportadores mundiales de carne de ave y que otros pases del continente
tienen similar potencial al de Brasil.
APRECIACIN GLOBAL

En este rubro debe sealarse las caractersticas principales de esta actividad, especificando el producto bruto generado, su relacin con el
producto bruto pecuario, poblacin total ocupada, nivel tecnolgico
y modalidades de produccin, grado de integracin de la industria y
estructura de la propiedad.
STOCK AVCOLA Y ESTABLECIMIENTOS
DE PRODUCCIN DE AVES

a) Stock avcola. Total, por especies y por regiones.


b) Establecimientos de produccin.
- Total y por tipos de produccin (pollitos BB, pollos parrilleros,
huevos, gallinas, pavos, otras especies).
- Caractersticas principales y equipamiento dlos establecimientos.
- Establecimientos segn tamao (poblacin avcola) y tipo de propiedad.

232

Administracin de programas de salud animal


POBLACIN OCUPADA

a) Total y por tipo de produccin. Debe incluirse, en lo posible, la


poblacin ocupada en la comercializacin de aves vivas, carne de ave y
huevos.
b) Nivel de calificacin
PRODUCCIN DE CARNE DE AVE Y HUEVOS

Debe presentarse una serie histrica en volumen y valor, para determinar las tendencias y efectuar el correspondiente anlisis.
a) Produccin de carne de gallina y pollos.
b) Produccin de carne de pavo y otras especies.
c) Produccin de huevos.
MODALIDADES DE EXPLOTACIN, PRODUCTIVIDAD

a) Tipos de explotacin, importancia y caractersticas principales.


b) Productividad. Efectividad en la conversin en carne de los alimentos balanceados. Tiempo promedio en el que se logran pollos para
consumo. Promedio de produccin de huevos por gallina.
ESTABLECIMIENTOS PROCESADORES DE AVES

Incluye mataderos y frigorficos de aves.


a) Total y distribucin regional.
b) Caractersticas principales, capacidad de procesamiento e instalaciones de almacenamiento refrigerado.
c) Control sanitario y vinculacin con los servicios de salud pblica
y de salud animal.
COMERCIALIZACIN

Comercializacin de aves.vivas y de carne de ave


Comercio interno. Control sanitario.
Importacin y exportacin. En volumen y valor. Control sanitario.
Oferta interna de carne de ave. Total, per-cpita, diferencias regionales y por estratos sociales. Comparaciones internas.

Planificacin en salud animal

233

Comercializacin de huevos
Modalidades de comercializacin interna y si es relevante agregar el
comercio exterior. Determinar la oferta interna de huevos y si es posible las diferencias regionales, por estratos sociales. Efectuar comparaciones internacionales.
ORGANIZACIN DE LOS PRODUCTORES Y DE LOS INDUSTRIALES

Identificar las organizaciones de productores e industriales a nivel na-,


cional y si fuera relevante a nivel regional, sealando el grado de participacin en la formulacin de las polticas que los afectan y el grado de
integracin de la propiedad en estos dos grupos. Es decir si los productores participan en la propiedad de los establecimientos procesadores.
POLTICA ECONMICA Y DE ASISTENCIA TCNICA

a) Precios y subsidios, tributacin, tasa de cambio.


b) Asistencia tcnica.
COOPERACIN INTERNACIONAL

a) Cooperacin tcnica.
b) Cooperacin financiera.
3.5. Las industrias de insumes pecuarios y avcolas
Comprende las industrias de alimentos balanceados para animales en
general y la de productos biolgicos y farmacuticos utilizados en el
control y prevencin de enfermedades de los animales domsticos,
de caza y pesca.
INDUSTRIA DE ALIMENTOS BALANCEADOS

Produccin en volumen y valor


Produccin total y por tipo de alimento segn especie.
Estructura de la produccin por tamao de establecimiento y
tipo de propiedad.
Utilizacin de insumos nacionales e importados

234

Administracin de programas de salud animal

Poblacin ocupada
Total y por tipo de producto.
Niveles de calificacin.
Poltica de asistencia tcnica, precios y tributacin
Asistencia tcnica. Estatal, precios y tributacin.
Precios y subsidios.
Tributacin, aranceles para insumos y equipos.
INDUSTRIA DE PRODUCTOS BIOLGICOS Y FARMACUTICOS
DE USO VETERINARIO

Produccin en valor
Total y por principales productos biolgicos y farmacuticos.
Estructura de la produccin por tamao del establecimiento y
tipo de la propiedad.
Importaciones y exportaciones.
Poblacin ocupada
Total y por niveles de calificacin.
Poltica de fomento

Legislacin.
Precios y subsidios.
Tributacin y aranceles.
Tipo de cambio.
Asistencia tcnica. Participacin internacional.

4. PRINCIPALES ENFERMEDADES
DEL GANADO Y DE LAS AVES

4.1. Fiebre aftosa y otras enfermedades vesiculares


ANTECEDENTES

Brevemente resumir los antecedentes legales de control sistemtico de la


enfermedad. Cundo ocurrieron los primeros brotes, sus caractersticas. Cundo se inician sistemticamente los programas de control.
Avances y problemas encontrados en el control, factibilidad de su erradicacin para el ao 2000.
CARACTERSTICAS EPIDEMIOLGICAS

Tendencias en el registro de focos


Sealar la evolucin de esta variable en el tiempo y las diferencias regionales que se encuentren. Enjuiciar la validez de la informacin presentada, su confiabilidad y cobertura. Indicar las modificaciones en la
letalidad de la enfermedad.
Caractersticas epidemiolgicGZ
Indicar las caractersticas epidemiolgicas en el nivel nacional y las diferencias regionales, tratando de identificar las reas endmicas, epiendmicas y espordicas.
ACTIVIDADES DE CONTROL

Notificacin y registro de focos


Todos los pases de la regin han establecido sistemas de notificacin
y registro de focos y forman parte de una red continental monitorada
por el Centro Panamericano de Fiebre Aftosa (CPFA). Es necesario
presentar una informacin que evale estos servicios en el nivel nacional, indicando sus ventajas y limitaciones.
[235]

236

Administracin de programas de salud animal

Control de focos
Medidas que se adoptan. Efectividad.
Control de trnsito de animales
Regulaciones existentes, medidas que se emplean, efectividad.
Vacunaciones
Cobertura a nivel nacional y regional. Vacunaciones de emergencia,
vacunaciones sistemticas. Control de calidad de las vacunas, mtodos
utilizados, frecuencia, cobertura, responsabilidad institucional.
Otras medidas complementarias
Pronstico de tendencias
4.2. Otras enfermedades infecciosas (Brucelosis, Tuberculosis)
Los rubros correspondientes deben ser desarrollados de acuerdo con las
caractersticas epidemiolgicas de cada enfermedad, procurando en
cada caso identificar las acciones que competen a los rganos del sector
pblico y las que son libradas a la iniciativa privada. La descripcin y
anlisis de cada situacin debe ser lo ms precisa posible, utilizando una
redaccin clara y proporcionando informacin estadstica, cuya validez
siempre debe ser sealada.

5. PERDIDAS ECONMICAS OCASIONADAS


POR LAS ENFERMEDADES DEL GANADO Y DE LAS AVES

En este item debe explicitarse la metodologa utilizada (el detalle debera incluirse en n anexo). Las prdidas econmicas que ocasionan las
enfermedades en la ganadera pueden ser clasificadas en tres grupos:
1. Restricciones al comercio exterior.
2. Mayores costos en sanidad animal.
3. Reduccin de la produccin y productividad del reba.
5.1. Restricciones al comercio exterior
La disponibilidad de extensas reas de pastoreo en suelos de relativa
buena calidad, con precipitaciones pluviales distribuidas regularmente
a lo largo del ao en gran parte de Amrica Latina, en especial de Amrica del Sur, permiten la produccin de carnes rojas de alta calidad que
pueden intervenir competitivamente en el mercado internacional. Sin
embargo, la prevalncia an elevada de algunas enfermedades trasmisibles en particular la Fiebre aftosa constituyen una barrera no superada para el acceso de las carnes latinoamericanas al denominado mercado
libre de Fiebre aftosa, que se caracteriza por pagar precios unitarios
ms altos y estables que los denominados mercados con aftosa.
Pases como Estados Unidos y Japn, han vetado el ingreso de carnes latinoamericanas para evitar el riesgo de introducir Fiebre aftosa en
sus rebaos. Algunos pases como Argentina y Brasil han adoptado
la estrategia de destinar a conserva carnes de excelente calidad que
de no mediar barreras sanitarias,' podran ser exportadas como carnes
refrigeradas.
Aparte de los mayores costos de procesamiento de las conservas,
el precio equivalente en carnes enfriadas es casi 45 por ciento menor,
a lo que se debe agregar los menores precios promedio obtenidos
por las exportaciones de carnes enfriadas en relacin con las que obtienen otros pases libres de Fiebre aftosa (como Austraha y Nueva Zelandia).

[237]

238

Administracin de programas de salud animal

5.2. Mayores costos en sanidad animal


La presencia de Fiebre aftosa, aun a niveles bajos, obliga a la vacunacin
sistemtica del rebao tres veces al ao, con un costo total en Amrica
del Sur cercano a los 250 millones de dlares al ao. La erradicacin de
la enfermedad reducira estos costos slo a un 10 por ciento ya que no
requerira vacunar el rebao siendo suficiente el mantenimiento de un
.sistema de vigilancia epidemiolgica.
Esta reduccin de costos permitira liberar recursos para la intensificacin del combate a otras dolencias de la ganadera, con el consiguiente aumento de productividad.
5.3. Reduccin de la produccin y productividad del rebao
Para este clculo debe precederse as:
a) Clculo de prdidas fsicas en volmenes de produccin de carne,
leche, huevos, cueros, pieles, fibras. Debe recordarse que las prdidas
se producen por mortalidad, abortos, esterilidad permanente (menor
tasa de natalidad), menor produccin en los animales enfermos (durante
el proceso mrbido y en ocasiones en forma permanente), y decomisos.
b) Clculo de prdidas econmicas. Las prdidas fsicas estimadas
deben valorizarse a precios de mercado internacional, lo que se debe
agregar las restricciones en el comercio interno (su costo) y en el comercio internacional (prdida de mercados preferenciales), as como el
costo del control de las zoonosis en el hombre.
Debe anotarse que en la valorizacin de las prdidas fsicas se deben
utilizar precios internacionales, porque la menor produccin tiene que
reemplazarse con importaciones o, de no ocurrir, podra ser destinado a
la exportacin.
Hay varios mtodos para estimar el impacto de las enfermedades
.endmicas en la produccin y productividad pecuarias. Podemos mencionar tres:
a) La FAO, a base de estadsticas internacionales estima que en las
ganaderas de pases industrializados las prdidas por enfermedades representan alrededor del 7 por ciento del valor de la produccin pecuaria
en tanto que en los pases en desarrollo, donde existe alta prevalncia de
enfermedades trasmisibles en el ganado, estas prdidas se elevan hasta
un 30 por ciento.
b) La comparacin internacional de productividad entre pases con
similares estructuras de produccin pecuaria. Para el caso, cabe sealar
como ejemplo, que las ganaderas de Australia y Argentina son bastante

239

Planificacin en salud animal

parecidas en cuanto a sistemas de produccin y calidad genticas; la


diferencia ms notable es que aquel pas es indemne de Fiebre aftosa
y ha logrado controlar hasta niveles cercanos a la erradicacin enfermedades como la sama, brucelosis, tuberculosis y garrapatosis.
Comparando la productividad pecuaria de los dos pases encontramos la siguiente situacin:
PRODUCCIN X CABEZA STOCK BOVINO
1980-1982 (promedio anual)
(kg)
Carne

Leche

Argentina

48.9

93.3

Australia

61.3

207.0

La diferencia es notoriamente favorable para Australia. Valorizando


esta productividad a precios internacionales de 1984, aproximadamente
EUA $ 2.00 por kilogramo de carne y EUA $ 0.10 por litro de leche, la
productividad de un bovino en Australia es casi 34 por ciento superior
a la de Argentina.
c) Un tercer mtodo ha sido desarrollado por el Centro Panamericano de Fiebre aftosa en convenio con el gobierno de Brasil y el Banco
Interamericano de Desarrollo. A continuacin se expone un resumen
de los resultados obtenidos con la aplicacin de este mtodo para la
Argentina.
Fiebre aftosa
El total de prdidas sobre la produccin bovina fue estimado en promedio en 8.2 millones de EUA $ anuales correspondiendo alrededor del
30 por ciento de ese total a las prdidas temporarias y permanentes sobre la produccin de carne, un 26 por ciento por mortalidad, un 20 por
ciento por disminucin de la fertilidad siendo el resto de la prdida
atribuida a la reposicin de reproductores y prdidas en la produccin
de leche.

240

Administracin de programas de salud animal


ARGENTINA, PERDIDAS EN PRODUCCIN
POR FIEBRE AFTOSA
1974-1983 (PROMEDIO ANUAL)
(En mes de EUA$ 1984)
TOTAL
-Leche

8234.5
913.6

- Carne

2 357.8

- Mortalidad

2 164.1

- Reposicin de reproductores

1 150.8

- Menor capac. reprod. de hembras

1 648.2

Otras enfermedades
El clculo de prdidas econmicas para 1983 por otras enfermedades
se estim en 267 millones de dlares conforme al siguiente detalle:

Brucelosis
Tuberculosis
Sama

EUA$ millones
67.0
15.4
102.1

Garrapata

55.5

Anemia infecciosa equina

27.3

En resumen las prdidas econmicas en la Argentina ocasionadas


por la Fiebre aftosa y otras enfermedades trasmisibles del ganado en
1983, se estimaron en las siguientes cifras:

Restricciones comercio exterior


Mayores costos control aftosa
Prdidas produccin

EUA $ millones de 1984


226.0
90.0
275.0
591.0

Planificacin en salud animal

241

Esta suma equivale aproximadamente al 10 por ciento del. valor de


la produccin ganadera argentina en 1983.

6. LOS SERVICIOS OFICIALES DE SANIDAD ANIMAL

6.1. Base legal, organizacin y cobertura


LEGISLACIN

Hacer referencia a la legislacin bsica que define el mbito de competencia del sector pblico. Diferenciar las acciones normativas y las acciones ejecutivas. Rol reservado al sector privado. Actualidad de la legislacin. Vinculacin y compatibilidad con la legislacin de fomento
pecuario y de salud pblica.
Debe precisarse que estos servicios comprenden todas las dependencias del sector pblico que tienen por finalidad la prevencin y/o
control de enfermedades del ganado y de las aves, as como el control
sanitario de mataderos y frigorficos, sin perjuicio de que estos servicios
estn bajo el mbito del Ministerio de Agricultura o de otros ministerios, organismos descentralizados, o municipios.
ORGANIZACIN

Debe proporcionarse informacin que permita analizar la organizacin


de los servicios, sus funciones y atribuciones. Existencia de manuales de
procedimientos, utilizacin de tcnicas modernas de gestin y validez
y calidad de los sistemas de informacin.
a) Organizacin de los servicios de salud animal del Ministerio de
Agricultura.
b) Organizacin de los servicios en otros ministerios y/o organismos
descentralizados (si fuera el caso).
c) Organizacin de los servicios municipales.
COBERTURA

Debe indicarse el grado de cobertura territorial (abarca todo el pas o


parte de l) y la cobertura funcional (las enfermedades que son objeto
[242]

Planificacin en salud animal

243

de control sistemtico y espordico). Asimismo, debe analizarse el


grado, de coordinacin existente entre los diversos servicios, detectar
las posibles reas de duplicacin de esfuerzos y aquellas que no son
atendidas. En este rubro tambin debe analizarse la coordinacin y
complementacin con los servicios de salud pblica que trabajan en el
control de las zoonosis y en el control de alimentos.
6.2. Recursos humanos
Como marco de referencia debe proporcionarse informacin sobre el
total de mdicos veterinarios del pas y de personal auxiliar tcnico y
administrativo ligado a servicios de salud animal. A tal efecto es indispensable la realizacin de estudios especficos sobre recursos humanos
en ciencias veterinarias, de modo que se tenga informacin actualizada
sobre, aquellos que se dedican a la salud animal, tanto en el sector pblico.como en el sector privado.
RECURSOS HUMANOS DEL SECTOR PUBLICO

Presentar una serie histrica que permita analizar las tendencias en los
siguientes items:
Total nacional y distribuido por calificaciones y regiones. Las cali-''
ficaciones a identificar son mdicos veterinarios, otros profesionales
universitarios, tcnicos auxiliares, administrativos auxiliares.
Distribucin del personal por dependencias del sector pblico y por
principales categoras funcionales (direccin y administracin general,
laboratorio y campo).
6.3. Recursos financieros
Debe proporcionarse una serie histrica que permita analizar la dotacin de recursos financieros y su relacin con la cobertura. Es decir
debe procurar establecerse si los servicios estn creciendo o se han estancado. Cules son sus costos por unidad de servicio prestado. Asimismo, hay que obtener indicadores cmo remuneracin por persona
ocupada, gastos en bienes y servicios por persona ocupada, gasto efectuado en salud animal y por principales actividades (vacunaciones, dosificaciones antiparasitarias, vacunas producidas, etctera).
En este rubro deben sealarse las fuentes de financiamiento (en '
particular las internas y las extemas)'y los principales gastos efectuados

244

Administracin de programas de salud animal

(gastos corrientes-remuneraciones y compra de bienes y servicios no


personales. Gastos de capital, formacin bruta de capital, equipamiento
y otros). Hay que incluir otro tipo de gastos (como servicios financieros
de la deuda) si stos tuvieran alguna significacin.
La informacin, al igual que para el rubro anterior, debe identificar
los recursos financieros del Ministerio de Agricultura y de los otros
mbitos de la administracin del sector pblico.
6.4. Infraestructura
En este rubro deben incluirse los laboratorios de produccin, de diagnstico, hospitales y consultorios veterinarios y otros similares que sean
relevantes y que pertenezcan tanto al sector pblico como privado. La
informacin del sector privado es slo de carcter referencial, porque
de ordinario no tienei una magnitud considerable.
En cuanto a la infraestructura del sector pblico hay que incluir
con algn detalle informacin sobre los laboratorios de produccin y
diagnstico, los de control, estaciones cuarentenarias, puestos de control de trnsito de animales y otra infraestructura utilizada en las actividades de salud animal.
6.5. Actividades de control de enfermedades
Este rubro debera ser presentado en forma tal que sea posible determinar si las actividades de los servicios oficiales han adquirido una "masa
crtica" y si existe vinculacin con las actividades desarrolladas por el
ector privado.
Informacin y vigilancia epidemiolgica
Sealar y analizar la informacin sobre la que se basa el control y prevencin de las enfermedades, su utilizacin para la toma de decisiones
y para la vigilancia epidemiolgica.
Otras actividades de control
Para este rubro hay abundante informacin en los servicios de salud animal. Se debe ser selectivo en su inclusin. Debe comprender las principales actividades (o las ms significativas) por enfermedades y por especies. Debe comprender una serie histrica que permita enjuiciar la
evolucin de los servicios, su vinculacin con los recursos financieros
asignados y su efecto en el control de las enfermedades.

7. PRONOSTICO EPIDEMIOLGICO

En este captulo debe efectuarse un pronstico del comportamiento


de las enfermedades cuyo control se pretende intensificar en el Plan.
El pronstico es una proyeccin pasiva de las tendencias histricas y
debera abarcar un perodo de 5 a 10 aos, dependiendo de la informacin disponible.
Para efectuar el pronstico debe considerarse dos variables fundamentales:
a) Las modificaciones en la localizacin geogrfica de la ganadera.
En algunos pases se est atravesando por una intensa modificacin en
la ubicacin geogrfica de la explotacin pecuaria, como consecuencia
de la expansin urbana, la ampliacin de la frontera agropecuaria y el
establecimiento de grandes proyectos de inversin.
b) Los ciclos productivos de la carne vacuna.

[245]

8. PLAN DE SANIDAD ANIMAL: ASPECTOS GLOBALES

8.1. Objetivos, metas y estrategia del Plan


OBJETIVOS

Debe enunciarse un objetivo comn o propsito, y si se considera conveniente, adems sepuede sealar objetivos parciales. El enunciado de
objetivos debe hacerse en la forma ms precisa posible, evitando confundir objetivos con medios. El objetivo general es la finalidad del programa en el plazo a cubrir. El programa debe ser concebido a largo plazo y en varias etapas de ejecucin. Los objetivos parciales pueden ser los
propsitos a cumplir en cada etapa de las que comprende el programa
o bien en determinada enfermedad o grupo de enfermedades. No es
posible dar una regla de validez general porque en gran medida los objetivos se definen en funcin de las peculiaridades nacionales.
METAS

Son objetivos cuantificables a lograr en plazos determinados. Pueden


establecerse una o varias metas, pero en general deben ser poco numerosas. Al enunciar las metas debe recordarse que deben ser verificables
cuantitativamente y que han de constituir un medio para la evaluacin
de la marcha del plan.
ESTRATEGIA

En este rubro debe incluirse las principales lneas de accin propuestas.


Debe evitarse su confusin con objetivos (o finalidades a alcanzar) y
con acciones especficas. La estrategia es el modo general por el cual se
desea alcanzar determinados objetivos y metas. Deberan incluirse las
principales lneas de accin que se espera seguir en los siguientes rubros:

[246]

Planificacin en salud animal

247

Base legal y organizacin de los servicios


' Perfeccionamiento de la legislacin.
Actualizacin de los servicios.
' Equipamiento (incluyendo vehculos automotores) de los servi
cios de salud animal.
Recursos humanos
Formacin de mdicos veterinarios y personal tcnico auxiliar.
Adiestramiento de personal profesional y auxiliar, en diversas es
pecialidades relevantes para el plan.
Rol del sector pblico
Acciones de regulacin o de polica sanitaria.
Acciones de promocin para que el sector privado participe en
acciones de salud animal.
Acciones directas. O sea aquellas que el sector pblico ejecutar
directamente, tales como vacunaciones, dosificaciones antiparasitarias,
produccin de algunos biolgicos, control de biolgicos, etctera.
Infraestructura
Establecimiento de infraestructura para los servicios, tales como
laboratorios de diagnstico, de produccin, oficinas.
Establecimiento de infraestructura para el beneficio y procesa
miento de animales y sus productos, tales como mataderos, frigorficos,
plantas de leche.
Establecimiento de infraestructura para el control del movimien
to de animales y la racionalizacin de su comercializacin. Estaciones
cuarentenarias, puestos internos de control, infraestructura para locales
feriales y otros para la comercializacin de animales vivos.
Coordinacin con otros aspectos de la poltica
de desarrollo pecuario y avcola
Deben proponerse medidas concretas que permitan que los pro
ductores que participan en la ejecucin del plan de sanidad animal sean
beneficiados con medidas de promocin, tales como establecer sobre
precio por la leche proveniente de hatos libres de brucelosis, o condicio
nar el otorgamiento de crditos pecuarios al establecimiento de un pro
grama sanitario en el predio, etctera.

248

Administracin de programas de salud animal

8.2. Presupuesto
Este rubro debe contener, fundamentalmente, informacin de dos tipos. Una para todo el perodo del programa y la otra para la etapa de
inmediata ejecucin (de ordinario un plan de sanidad animal es concebido para 15-16 aos y cada etapa para 4-5 aos). Para la preparacin
de este captulo debe tenerse en cuenta la legislacin nacional en materia de formulacin de presupuesto y los requerimientos de los organismos de financiamiento internacional, en cas que se piense requerir
su apoyo. La informacin debe ser resumida y los cuadros de detalle
incluirse en un anexo. Los datos fundamentales deben permitir la presentacin de la siguiente informacin:
FUENTES Y USOS DE FONDOS

Deben prepararse cuadros en los cuales se especifique las fuentes y usos


de fondos, por etapas de ejecucin. El detalle al que se llegue debe decidirse en cada caso. Lo nico que se puede recomendar es que la primera
etapa debe contener ms informacin detallada que las siguientes etapas.
DISCRIMINACIN ANUAL DEL FINANCIAMIENTO

Se debe incluir informacin que permita conocer las fuentes d financiamiento previstas y los montos anuales. Este ltimo rubro bastar que
se presente para los aos de ejecucin de la primera etapa. Para las siguientes etapas pueden incluirse datos agregados.
GASTOS

Gastos corrientes
Incluyen las remuneraciones personales, adquisicin de bienes y servicios no personales (equipo de oficina, vehculos, equipo de laboratorio,
equipo de campo, combustibles, vacunas, medicamentos, etctera). Generalmente los pases disponen de una nomenclatura sistematizada.
Gastos de capital
O sea aquellos destinados a la formacin de capital fijo. Incluye la instalacin de infraestructura, equipamiento de laboratorio y oficinas. La
definicin precisa se da en el clasificador de gastos de cada pas.

Planificacin en salud animal

249

Otros gastos
En este rubro deben incluirse los gatos financieros por servicio de la
deuda y otros no incluibles en los rubros anteriores.
8.3. Justificacin del programa
Este rubro requiere ser preparado con el apoyo de especialistas en evaluacin econmica y financiera de proyectos. Debe ser preparado teniendo en cuenta que su lectura ha de ser ejecutada por los funcionarios
de nivel de decisin del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de Planeamiento y del Ministerio de Hacienda (o Economa). Debe contener
los siguientes items.
VINCULACIN DEL PLAN DE SANIDAD ANIMAL PSA)
CON E L PLAN D E D E S A R R O L L O D E L PAIS

No solamente debe sealarse la prioridad asignada al PSA sino demostrar que el mismo forma parte del plan de desarrollo agropecuario del
pas. No siempre los pases enuncian explcitamente el plan, pero lo que
muy excepcionalmente dejan de hacer es explicitar la poltica de desarrollo agropecuario. En este sentido debe lograrse que la poltica de
salud animal (a ser ejecutada en el PSA) contribuya al logro de los objetivos propuestos en la poltica de desarrollo agropecuario.
JUSTIFICACIN TCNICA DEL PSA

En este rubro debe demostrarse que desde el punto de vista de las ciencias veterinarias los objetivos y metas y las estrategias propuestas son
adecuadas y realistas. La preparacin de este item debe efectuarse con
la participacin de especialistas en las diversas enfermedades y en los
diversos aspectos de la prevencin y control de stas.
JUSTIFICACIN FINANCIERA

El rubro debe explicitar los criterios utilizados para el estimado de costos y de ingresos financieros, precisando problemas como el escalonamiento de costos por la inflacin esperada, las modificaciones en la
estructura de gastos prevista y otros similares. Su preparacin debe contar con el apoyo de personal especializado en proyecciones financieras.

250

Administracin de programas de salud animal


JUSTIFICACIN ECONMICA

Fundamentalmente esta justificacin se efecta en base al Anlisis de


Beneficio-Costo, sobre el cual existe una abundante literatura especializada elaborada en los bancos internacionales de desarrollo y Naciones
Unidas.
La preparacin de este rubro exige un conocimiento de diversos
aspectos de teora econmica, tales como los precios sombra o el costo
alternativo del dinero. Debe buscarse el apoyo de especialistas en evaluacin econmica de proyectos. Los principales items que debe contener
son los siguientes:
a) Anlisis de beneficio-costo.
b) Tasa interna de retorno.
O sea la tasa de descuento con la que se igualan los costos y beneficios del programa.
c) Otros indicadores de evaluacin econmica.
Se puede incluir otros indicadores que la literatura especializada recomiende, siempre que stos contribuyan a reforzar la argumentacin
para lograr fondos para el programa.
Anlisis recientes para los casos de Argentina, Brasil y Uruguay corroboran estimaciones anteriores sobre la alta tasa de rentabilidad de
los programas de Sanidad Animal. Por otra parte, la eliminacin o reduccin drstica de enfermedades transmisibles del ganado y de las aves
constituye un elemento fundamental del paquete tecnolgico orientado a maximizar la productividad pecuaria y es el rubro que permite
retornos a muy corto plazo.
Como ejemplo del anlisis que se debe realizar para la justificacin
de un programa se presenta el caso de Argentina. (Vase captulo VIII.)

9. PROGRAMA DE CONTROL DE FIEBRE AFTOSA

9.1. Objetivos
Como objetivo general debe plantearse la erradicacin de la enfermedad
a 5, 10 15 aos, dependiendo de la situacin de la Fiebre aftosa en el
pas. Como objetivos intermedios se pueden fijar los siguientes:
a) Transformar las reas endmicas en epiendmicas y stas en espordicas.
b) Transformar las reas espordicas en reas libres de la enfermedad.

9.2. Metas
Los objetivos anteriores deben traducirse en metas a alcanzar en perodos pre-determinados del Plan.

9.3. Estrategias
Establecimiento de reas libres mediante la modificacin de ecosistemas
endmicos, epiendmicos y paraendmicos con base en la vacunacin
sistemtica del ganado bovino, de preferencia con vacuna adyuvante
oleoso, el control racional de la movilizacin de animales y la vigilancia
epidemiolgica, conforme a las siguientes modalidades:

ECOSISTEMAS ENDMICOS

Inmunizacin de todos los animales de cra y engorde que salen


para otras reas.
Control de salida de todos los animales, incluyendo los destinados a matadero.
Inmunizacin progresiva de la poblacin bovina
Vigilancia epidemiolgica
[251]

Administracin de programas de salud animal

252

ECOSISTEMAS EPIENDEMICOS

Inmunizacin masiva de toda la poblacin bovina.


Control de movilizacin de todos los bovinos.
Vigilancia epidemiolgica estricta.
ECOSISTEMAS PARAENDEMICOS

Control de ingreso de bovinos.


Vigilancia epidemiolgica.
Vacunaciones perifocales y estratgicas.
ECOSISTEMAS LIBRES

Control estricto del ingreso de animales.


Vigilancia epidemiolgica.
9.4. Acciones especficas
VACUNACIN

Esquema de las vacunaciones por regiones y metas de cobertura por ao.


Responsabilidad de la vacunacin.
Fiscalizacin de la vacunacin, cobertura y frecuencia.
Notificacin de las pocas de vacunacin.
Adiestramiento de vacunadores.
Vacunacin de emergencia.
Evaluacin de etapas de vacunaciones.
" Vacunacin de otras especies: programacin, cobertura, requisitos.
CONTROL DE TRANSITO DE ANIMALES

Debe basarse en un criterio epidemiolgico que tenga en cuenta


la influencia de reas, situaciones y pocas de riesgo.
Profundizar el estudio de flujos de movilizacin.
Mtodos utilizados para el control.

'Planificacin en salud animal

Reglamentacin y fiscalizacin. '


Desinfeccin de vehculos.
Divulgacin.
Coordinacin con otras entidades.
VIGILANCIA EPIDEMIOLGICA

- Notificacin obligatoria de brotes.


- Control de focos: toma de muestra y envo al laboratorio, recoleccin de informacin epidemiolgica para determinar origen del
foco, seguimiento del foco, vacunacin perifocal, medidas cuarentenarias, legislacin.
i
- Estudios epidemiolgicos que comprendan inspeccin en los lugares de inicio del brote y anlisis de la informacin.
- Perfeccionamiento y consolidacin del sistema nacional de informacin y vigilancia epidemiolgica de las enfermedades vesiculares y
participacin en el sistema continental.

253

10. PROGRAMA DE BRUCELOSIS BOVINA

10.1 Objetivo
Determinar la prevalncia de la enfermedad en el ganado bovino lechero
del rea del programa y establecer el control diferenciado por sub-reas,
segn las caractersticas epidemiolgicas de la enfermedad tendiendo al
establecimiento y ampliacin de reas libres.

10.2. Metas
Reducir la prevalncia de la enfermedad a menos de X por ciento en el
ganado bovino lechero de x, y, z.
10.3. Estrategia
a) Establecimiento de la prevalncia de la enfermedad en el ganado
lechero del rea de accin.
b) Vacunacin de terneras de 3 a 6 meses de edad con vacuna
CEPA 19. '
c) Segregacin de reactores en reas de alta prevalncia.
d) Eliminacin de reactores en las reas de menor prevalncia.
10.4. Acciones especficas
VACUNACIN

En las reas en las que se justifique, vacunar el 100 por ciento


de las terneras de 3 a 6 meses de edad, por una sola vez, con vacuna
CEPA 19s
Identificar las terneras vacunadas.
Otorgar certificado de vacunacin.
[254]

Planificacin en salud animal


D I A G N O S T I C O

255

S E R O L G I C O

Realizar mustreos serolgicos en los bovinos lecheros de las


reas de no vacunacin.
ReaUzar mustreos serolgicos en los bovinos lecheros de las
reas de vacunacin.
Identificar a los reaccionantes y definir su destino.
Disponer de antgenos en cantidad suficiente.
Controlar la calidad de los antgenos.
VIGILANCIA

Realizar prueba de anillo en las plantas lecheras existentes en el


rea.
Notificacin de abortos.
Colectar muestras del 100 por ciento de los abortos notificados.
Encuesta en personal expuesto ariesgopor razones ocupacionales.
Certificacin de establecimientos y reas libres.
.Establecer precio diferencial a la leche proveniente de establecimientos libres de brucelosis.

11. PROGRAMA DE TUBERCULOSIS BOVINA

11.1. Objetivos y metas


Deben fijarse en forma tal que se llegue a la erradicacin virtual de la
enfermedad para el aflo 2000, estableciendo metas a alcanzar en determinadas reas y en plazos definidos.

11.2. Estrategia
La estrategia debe consistir en:
a) Prioridad al rebao lechero.
b) Actualizar la legislacin en la que deben sealarse incentivos econmicos (sobreprecio a la leche, crditos concesionales, etctera) a los
productores que logren la erradicacin en sus rebaos.
c) Establecer un sistema de vigilancia epidemiolgica.
d) Evaluar en forma permanente las pruebas diagnsticas y antgenos utilizados.
e) Procurar la activa participacin de los productores.

11.3. Acciones especficas


Las acciones propuestas deben ser precisas, verificables y con plazos
definidos. Las ms importantes son las siguientes:
Actualizar la legislacin.
Mantener actualizado un registro de los establecimientos libres
de la enfermedad.
Establecer incentivos econmicos para los rebaos libres de tuberculosis.
Adecuar la inspeccin sanitaria en mataderos y frigorficos al
sistema de vigilancia epidemiolgica de la tuberculosis bovina.
Controlar rigurosamente el estado sanitario de ejemplares enviados a exposiciones.
[256]

Planificacin en salud animal

257

Evitar la comercializacin de reactores positivos.


Mantener actualizado al personal del programa, en tcnicas y
procedimientos de control.

12. PROGRAMA DE ENFERMEDADES PARASITARIAS

Debe seguirse el esquema propuesto para los otros programas y su desarrollo debe contar con el apoyo de especialistas en este grupo de enfermedades.

[258]

13. PROGRAMA DE CONTROL DE OTRAS ENFERMEDADES

Similar al punto anterior, debiendo aqu incluirse las enfermedades de


aves, ovinos, caprinos, suinos (y otras especies de importancia econmica) que sean objeto de un combate sistemtico por el servicio veterinario oficial.

[259]

14. PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA


Y OTRAS ACCIONES COMUNES

Hay un conjunto de inversiones y acciones que son comunes para todos


los programas integrantes del plan. Destacan en especial los laboratorios,
construcciones edilicias, estaciones cuarentenarias y flota de vehculos.
En este rubro deben sealarse con suficiente detalle (y siguiendo la
secuencia de los otros programas) y con la debida justificacin:
a) Construcciones a realizar, caractersticas, costos en moneda nacional y extranjera. Localizacin.
b) Remodelaciones y ampliaciones de edificaciones existentes. Costos. Localizacin.
c) Equipamiento. Listar con especificaciones y costos.
d) Flota de vehculos. Cantidad, caractersticas, costo (nacional,
extranjero).

[260]

VIII. Argentina:
justificacin del
Proyecto de
erradicaciones de
Fiebre aftosa

ARGENTINA: JUSTIFICACIN DEL PROYECTO


DE ERRADICACIN DE FIEBRE AFTOSA

La lucha contra la Fiebre aftosa iniciada en forma sistemtica en la Repblica Argentina en 1960 alcanz cobertura nacional en 1965, ao
desde el cual prcticamente el 80 por ciento del rebao bovino nacional
es vacunado contra la enfermedad cada 120 das.
El paulatino mejoramiento de la calidad de la vacuna utilizada, as
como el establecimiento de medidas cada vez ms eficaces para el registro y control de focos permitieron avances muy importantes en el
control de la enfermedad que se expresan en la reduccin de su morbilidad, que de una tasa anual estimada en 2 000 x 10 000 bovinos a principios de la dcada del 60, se ha reducido a una tasa promedio anual de
68.7 x 10 000 en la dcada de 1974-1983, perodo para el cual se dispone de registros confiables.
Este importante logro en el control de la Fiebre aftosa ha sido alcanzado gracias a la accin conjunta del Estado, a travs del Servicio
Nacional de Sanidad Animal (SENASA) y de los productores pecuarios
con un costo promedio anual para el perodo 1979-1984 de EUA $ 91.0
millones (Cuadro 1), de los cuales 17.3 millones correspondieron al
sector pblico y los 73.7 restantes al sector privado.
Sin embargo, se ha llegado a un estado tal que con la metodologa
actual y los recursos asignados para el combate de la Fiebre aftosa se
torna prcticamente imposible reducir an ms la presencia de la enfermedad. En efecto las tasas de morbilidad por Fiebre aftosa en el decenio 1974-1983, realizados los ajustes estadsticos por omisiones de notificacin, demuestran un comportamiento cclico de la enfermedad y la
ausencia de avances significativos en los ltimos aos-Cuadro 2).
Esta situacin ocasiona dos tipos de problemas:
Una reduccin de la productividad del rebao nacional y
La imposibilidad de exportar carnes refrigeradas (enfriadas o congeladas) a pases libres de Fiebre aftosa.
Para ilustrar los efectos negativos en la productividad y en el comercio exterior, podemos recurrir al anlisis comparativo cpn Australia,
pas con un importante rebao bovino, que-utiliza una tecnologa de
produccin similar a la de Argentina y que en cuestin sanitaria se en[263]

264

Administracin de programas de salud animal

cuentra libre de Fiebre aftosa y de otras enfermedades trasmisibles


prevalentes en la ganadera argentina.
Con base en datos de FAO, a fin de hacer comparables las cifras,
en el Cuadro 3 podemos observar que en el trienio 1980-82 la productividad del rebao bovino de Australia fue sustancialmente superior a la
del rebao de Argentina. Valorizando a precios internacionales la carne
y leche producida por bovino en cada uno de los pases, encontramos
que Australia tiene una productividad 34 por ciento mayor que Argentina (Cuadro 4), o dicho en otras palabras en Australia un bovino produce en un ao 34 por ciento ms valor que en Argentina.
En cuanto a la restriccin al comercio exterior de carnes la presencia de Fiebre aftosa en el territorio argentino .impide el acceso a los
mercados de Japn, Estados Unidos y otros pases libres de la enfermedad, que han establecido barreras sanitarias en proteccin de su patrimonio ganadero.
La magnitud econmica de esta restriccin podemos apreciarla al
comprobar que Argentina se ve obligada a exportar en forma de enlatados el 40.5 por ciento de sus saldos exportables en tanto que Australia
slo exporta en esta forma el 6.9 por ciento (Cuadro 5). Como el precio de la carne enlatada (en volumen equivalentes) es aproximadamente
el 57 por ciento de la carne refrigerada, resulta que en el perodo
1979/82 Australia ha conseguido por tonelada de carne exportada un
precio 21 por ciento superior al logrado por Argentina (Cuadro 6).
En resumen la erradicacin de la Fiebre aftosa y de otras enfermedades trasmisibles del ganado, permitira elevar los saldos exportables
de carne vacunada (por aumento de la productividad) as como los precios unitarios (por superacin de barreras sanitarias) lo que en conjunto
significara un 50 por ciento de crecimiento del valor de exportaciones
sobre los promedios de 1979/82. Adems, la mayor productividad del
rebao permitira disponer de importantes saldos para exportacin de
leche y otros productos pecuarios, recuperando as para la ganadera
el rol protagnico que histricamente ha desempeado en el desarrollo
econmico argentino. Finalmente, debemos sealar que un rebao libre
de enfermedades trasmisibles y de la calidad gentica del rebao argentino constituira una valiosa fuente de abastecimiento de reproductores
para las ganaderas de otros pases latinoamericanos que muestran una
creciente demanda por este concepto.
Un ataque frontal contra la Fiebre aftosa y otras enfermedades
como la brucelosis, tuberculosis, garrapatosis, clera porcino y sama en
los ovinos requiere la adopcin de un Plan Nacional de Sanidad Animal,
con metas a corto, mediano y largo plazo con una estrategia que otor-

Argn tina: justificacin del proyecto

26 5

gue prioridad a la erradicacin y con un reforzamiento sustancial del


SEN ASA, rgano especializado del estado para estos menesteres.
A continuacin se presenta, a grandes rasgos, los costos y beneficios
de la erradicacin de la Fiebre aftosa en la Repblica Argentina.
COSTOS DEL PROGRAMA DE ERRADICACIN
DE FIEBRE

AFTOSA

El programa de erradicacin de Fiebre aftosa prev una intensificacin


de la lucha a partir de 1985 que permita lograr la desaparicin de la enfermedad en 1992 y el reconocimiento oficial de su erradicacin en
1944, afio a partir del cual se dejara de vacunar manteniendo un riguroso sistema de vigilancia epidemiolgica.
Los mayores recursos financieros requeridos a partir de 1985 se
destinaran a aumentar el nmero de agentes del SENASA, nivelar sus
remuneraciones, renovar cada cinco aos la flota de vehculos y construir una red de laboratorios de referencia y una estacin cuarentenaria
de alta seguridad para exportacin de reproductores. A partir de 1987
los gastos en aftosa se reduciran paulatinamente, lo que permitira un
reforzamiento importante de los otros programas (Cuadro 7).
Considerando los gastos pblicos y privados en el control de la Fiebre aftosa (cuadros 8, 9 y 10), podemos observar que el costo del programa de erradicacin en relacin con el de control sera mayor slo en
los primeros seis aos. A partir de 1991, el programa de control resulta
bastante ms oneroso que el programa de erradicacin, como consecuencia de que en este ltimo disminuye rpidamente la necesidad de vacunar
el rebao nacional. Slo este ahorro a la Nacin en la lucha antiaftosa
justifica econmicamente el programa de erradicacin.
BENEFICIOS DEL PROGRAMA DE ERRADICACIN
DE FIEBRE

AFTOSA

Al ahorro neto que en costos del programa significa la erradicacin hay


que agregar dos tipos de beneficios adicionales:
Superacin de las restricciones sanitarias a las exportaciones de
carnes.
Reduccin de las prdidas de produccin ocasionadas por la Fiebre aftosa.
La erradicacin de la Fiebre aftosa en la Repblica Argentina otorgara al pas un mayor poder para competir en el mercado internacional
de carnes vacunas. En particular facilitara reducir al mnimo la canti-

Administracin de programas de salud animal

266

dad de carne actualmente destinada a conservas aumentando as los


saldos exportables de carnes enfriadas, y, simultneamente, se lograran
mejores precios unitarios al tener acceso a mercados preferenciales como
los de Estados Unidos y Japn, actualmente vedados por razones sanitarias. Los mayores beneficios que el pas lograra por este concepto se
estiman en 226 millones de dlares anuales (cuadros 11 y 12).
La reduccin de las prdidas de produccin ocasionadas por la Fiebre
aftosa se resumen en el cuadro 13 segn las hiptesis del pronstico de
ocurrencia de Fiebre aftosa con programa de control y con programa
de erradicacin.
EVALUACIN ECONMICA

En el cuadro 14 se resume el total de beneficios y costos del programa


de erradicacin. Actualizando cifras a una tasa de 16 por ciento de inters se obtendran las siguientes relacionesbenefcio-costo, al fin del programa (1994) y proyectadas al ao 2 000.
1994
R/r_
B/C

166.56 _}5,
~T03_1-54

2000
B/c
B/C

_ 446.09
108,44

_ 6
4 16
-

En otras palabras el proyecto de erradicacin por cada unidad monetaria invertida permitira recuperar al cabo de 15 aos de iniciado alrededor de cuatro unidades monetarias, con una tasa de actualizacin
de 16 por ciento siendo posible afirmar categricamente que se trata de
un proyecto altamente rentable con una rpida recuperacin de la inversin efectuada y una contribucin significativa al refuerzo de la balanza
comercial argentina.

Argentina: justificacin del proyecto

267

CUADRO 1
Repblica Argentina. Control de Fiebre aftosa costos pblicos y privados.
1979-1984
(En millones de EUA$ 1984)
Ao

Total

Pblico

Privado

1979
1980
1981
1982
1983
1984

87.4
93.6
79.7
93.5
93.2
99.0

14.8
18.2
16.4
16.5
16.2
22.0

72.6
75.4
63.3
77.0
77.0
77.0

91.0

17.3

73.7

FUENTE: Con base en datos de la administracin de SENASA.


Paridad cambiaria EUA$ 1.00 =47.2 pesos argentinos.

CUADRO 2
Repblica Argentina. Rebao bovino y tasas estimadas de morbilidad
por Fiebre aftosa. 1974-1983

Ao

Rebao
(miles)

Morbilidad
x 10.000

1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983

51990
53 032
53 290
53,530
60 008
59 957
59 474
55 823
52 650
52 650

93.0
154.7
155.8
108.1
57.1
60.6
75.3
77.7
15.9
112.6

Promedio anual

FUENTE: Registros de SELSA.

84.4

268

Administracin de programas de salud animal

CUADRO 3
Rebao bovino y produccin de carne y leche en Argentina y Australia
1980-1982
(Promedio anual)
Argentina

Australia

55 959
2 784
5 221
49.8
93.3

25 308
1552
5 259
61.3
207.8

Rebao bovino (miles)


Produccin carne (miles Ton.)
Produccin leche (miles Ton.)
Kgs. carne/bovino
Kgs. leche/bovino
FUENTE: FAO, Anuario de Produccin 1982.

CUADRO 4
Produccin de carne y leche por bovino valorizada a precios
en Argentina y Australia. 1980-1982
(Promedio anual)

internacionales

Argentina

Australia

Carne: Kgs.
EUA$/Kg.
Valor EUA$

48.9
2.0
97.8

61.3
2.0
122.6

Leche: Kgs.
EUA$/Kg.
Valor EUA$

93.3
0.1
9.3

207.8
0.1
20.8

107.1
100.0

143.4
133.9

Carne y Leche: Valor EUA$


ndice
FUENTE: FAO, Anuario de Produccin, 1982.

Argentina: justificacin del proyecto

269

CUADRO 5
Exportaciones de carnes vacunas de Argentina y Australia.
Promedio anual. 1979-1982
(En miles de toneladas)

Total
Refrigeradas*
Enlatadas**
% Enlat./total

Argentina

Australia

632.9
376.9
256.4
40.5

930.9
866.6
64.3
6.9

* Incluye: frescas, enfriadas y congeladas.


** En volumen equivalente en carnes enfriadas, a razn de 2.5 Ton.
Enfriadas = 1.0 TM enlatadas.
FUENTE: FAO;Anuario de Comercio, 1981 y 1982.

CUADRO 6
Precios F. O. B. de exportaciones de carnes vacunas de Argentina
y Australia. Promedio anual. 1979-1982
(En EUA$/TM)

Todas carnes
Refrigeradas
Enlatadas*

Argentina

Australia

1 603
1 944
1 103

1 936
2 001
1 057

* Precio equivalente en TM de carne enfriada.


FUENTE: FAO, Anuario de Comercio, 1981 y 1982.

270

Administracin de programas de salud animal

CUADRO 7
Repblica Argentina SENASA. Gastos proyectados* por erradicacin
de Fiebre aftosa y por otros programas 1984-2000
(En millones de EUA$ 1984)
Enradicacin aftosa

Ao

Total
SENASA

Sub-Total

Operac.

Capital

Otros
Programas

1984
1985
1986
1987
1988
1989

42.9
83.4
76.4
64.4
59.9
59.9

22.0
59.7
51.5
38.9
33.1
31.0

20.9
36.5
36.5
34.4
33.1
31.0

1.1
23.2
15.0
4.5
0.0
0.0

20.9
23.7
24.9
25.5
26.8
28.9

1990
1991
1992
1993
1994

72.0
59.9
59.9
59.9
59.9

42.0
27.0
25.0
23.1
21.1

29.0
27.0
25.0
23.1
21.1

13.0
0.0
0.0
0.0
0.0

30.9
32.9
34.9
36.8
38.8

1995
1996
1997
1998
1999

59.9
59.9
59.9
59.9
59.9

12.9
12.9
7.9
7.9
7.9

12.9
12.9
7.9
7.9
7.9

0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

47.0
47.0
52.0
52.0
52.0

2000

59.9

7.9

7.9

0.0

52.0

* Gastos o costos.
FUENTE: Con base en Metas del Programa de Erradicacin.

271

Argentina: justificacin del proyecto

CUADRO 8
Repblica Argentina. Costo pblico de la lucha antiaftosa:
con programa de control y con programa de erradicacin 1985-2000
(En millones de EUA$ 1984)
Control
(1)

Erradicacin

Ao
1985
1986
1987
1988
1989

22.0
22.0
22.0
22.0
22.0

59.7*
51.5*
38.9
33.1
31.0

37.7
29.5
16.9
11.1
9.0

1990
1991
1992
1993
1994

22.0
22.0
22.0
22.0
22.0

42.0*
27.0
25.0
23.1
21.1

20.0
5.0
3.0
1.1
- 0.9

1995
1996
1997
1998
1999

22.0
22.0
22.0
22.0
22.0

12.9
12.9
7.9
7.9
7.9

- 9.1
- 9.1
- 14.1
-14.1
- 14.1

2000

22.0

7.9

-14.1

P)

* Parte importante corresponde a la renovacin de laflotade vehculos.


FUENTE: Con base en datos de administracin de SEN ASA y Metas del Programa.

Diferencia
(2-1)

272

Administracin de programas de salud animal


CUADRO 9
Repblica Argentina. Costos privados de la lucha antiaftosa:
con programa de control y con programa de erradicacin 1985-2000
(En millones de EUA$ 1984)
Control

Erradicacin
(2)

Diferencie
(2-1)

Ao

(11

1985
1986
1987
1988
1989

74.6
77.3
74.8
75.5
70.4

89.9
88.8
80.8
74.1
70.5

15.3
11.5
6.0
- 1.4
0.1

1990
1991
1992
1993
1994

72.9
75.6
78.3
81.2
78.6

72.2
68.3
72.8
50.0
4.6*

- 0.7
- 7.3
- 5.5
- 31.2
- 74.0

1995
1996
1997
1998
1999

76.1
73.7
71.3
73.8
76.4

0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

-76.1
-73.7
-71.3
-73.8
-76.4

2000

79.1

0.0

-79.1

* Se deja de vacunar.
FUENTE: Elaboracin propia con base en el Cuadro VI. 1.
El costo al ganadero de la vacuna oleosa se estim en 1.5 del costo de la vacuna tradicional.

Argentina: justificacin del proyecto

273

CUADRO 10
Repblica Argentina. Costo total (pblico y privado) de la lucha antiaftosa:
con programa de control y con programa de erradicacin 1985-2000
(En millones de EUA$ 1984)

Ao

Control
(1)

Erradicacin
(2)

1985
1986
1987
1988
1989

96.6
99.3
96.8
97.5
92.4

149.6
140.3
119.7
107.2
101.5

53.0
41.0
22.9
9.7
9.1

1990
1991
1992
1993
1994

94.9
97.6
100.3
103.2
100.6

114.2
95.3
97.8
73.1
25.7

19.3
- 2.3
- 2.5
-30.1
-74.9

1995
1996
1997
1998
1999

98.1
95.7
93.3
95.8
98.4

12.9
12.9
7.9
7.9
7.9

-85.2
-88.8
-85.4
-87.9
-90.5

2000

101.1

7.9

-93.2

FUENTE: Cuadros 8.8 y 8.9.

Diferenci
(2-1)

to

CUADRO 11
Repblica Argentina. Exportaciones de carnes vacunas enfriadas y enlatadas, erradicacin de fiebre aftosa, 1985-2000
(EUA$ 1984)

Aos

Enlatadas

Enfriadas

Todas carnes
Volumen
Precio
Valor
miles TM EUA$ x TM mln EUAS

Volumen
Precio
miles TM EUASxTM

Valor
mln EUA$

Valor
maln EUA$

270.0
270.0
270.0
270.0
270.0
270.0
270.0
270.0
270.0

1
1
1
1
1
1
1
1
1

100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0

297.0
297.0
297.0
297.0
297.0
297.0
297.0
297.0
297.0

210.0
210.0
210.0
210.0
210.0
210.0

45.0
45.0
45.0
45.0
45.0
45.0

1
1
1
1
1
1

100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0

50.0
50.0
50.0
50.0
50.0
50.0

1 210.0

45.0

1 100.0

50.0

1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993

650.0
650.0
650.0
650.0
650.0
650.0
650.0
650.0
650.0

1
1
1
1
1
1
1
1
1

591.0
591.0
591.0
591.0
591.0
591.0
591.0
591.0
591.0

1
1
1
1
1
1
1
1
1

034.0
034.0
034.0
034.0
034.0
034.0
034.0
034.0
034.0

380.0
380.0
380.0
380.0
380.0
380.0
380.0
380.0
380.0

1 940.0
1 940.0
1 940.0
1 940.0
1 940.0
1 940.0
1 940.0
1 940.0
1 940.0

1994
1995
1996
1997
1998
1999

650.0
650.0
650.0
650.0
650.0
650.0

1 938.0
1 938.0
1 938.0
1 938.0
1 938.0
1 938.0

1
1
1
1
1
1

260.0
260.0
260.0
260.0
260.0
260.0

605.0
605.0
605.0
605.0
605.0
605.0

2 000.0
2 000.0
2 000.0
2 000.0
2 000.0
2 000.0

1
1
1
1
1
1

2000

650.0

1 938.0

1 260.0

605.0

2 000.0

FUENTE: Estimados con base a experiencia histrica de exportacin argentina.

Precio
Volumen
mOes TM EUASxTM

737.0
737.0
737.0
737.0
737.0
737.0
737.0
737.0
737.0

Argentina: justificacin del proyecto

275

CUADRO 12
Repblica Argentina. Exportaciones de carnes vacunas con programas de
control y de erradicacin de Fiebre aftosa. 1985-1990
(En millones de EUA$ 1984)
Ao

Control

Erradicacin

BeneficU

1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993

1034
1034
1034
1034
1034
1 034
1034
1034
1034

1 034
1034
1034
1034
1034
1034
1034
1034
1 034

0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

1994
1995
1996
1997
1998
1999

1034
1034
1034
1034
1034
1034

1260
1 260
1260
1260
1260
1260

226.0
226.0
226.0
226.0
226.0
226.0

2000

1034

1260

226.0

FUENTE: Detalles Cuadro 8.11.

276

Administracin de programas de salud animal

CUADRO 13
Repblica Argentina. Prdidas evitadas en la produccin bovina
con la erradicacin de la Fiebre aftosa. 1985-2000
(En mlones de EUA$ 1984)
Ao
1985
1986
1987
1988
1989

19.9
12.3
13.3
16.4
29.4

1990
1991
1992
1993
1994

22.3
13.5
14.9
19.2
31.4

1995
1996
1997
1998
1999

23.3
13.1
14.5
19.2
34.1

2000

25.8

FUENTE: Elaboracin con base a Metas del Programa de Erradicacin y con Metodologa del
CPFA (desarrollada en convenio Brasil/OPS/BID).

Argentina: justificacin del proyecto

277

CUADRO 14
Repblica Argentina. Beneficios y costos del programa de erradicacin
de Fiebre aftosa, 1985-2000
(En millones de EUA$ 1984)

Ao
1985
1986
1987
1988
1989

Control*

Beneficios
export.

Produce.

Total

Cosos
erradicacin

19.9
12.3
13.3
16.4
29.4

19.9
12.3
13.3
16.4
29.4

53.0
41.0
22.9
9.7
9.1

19.3

1990
1991
1992
1993
1994

2.3
2.5
30.1
74.9

_
-

226.0

22.3
13.5
14.9
19.2
31.4

22.3
15.8
17.4
49.3
332.3

1995
1996
1997
1998
1999

85.2
88.8
85.4
87.9
90.5

226.0
226.0
226.0
226.0
226.0

23.3
13.1
14.5
19.2
34.1

334.5
327.9
325.9
333.1
350.6

2000

93.2

226.0

25.8

344.8

* Corresponde a menores costos en la lucha antiaftosa. Cuadro 8.10.


FUENTE: Cuadros 8.10, 8.12 y 8.13.

278

Administracin de programas de salud animal

CUADRO 15
Repblica Argentina. Benefcios y costos actualizados del
programa de erradicacin de fiebre aftosa, 1985-2000
(En millones de EUA$ 1984)
Coeficiente
actualizacin
16%

Ao

Beneficios

Costos

1985
1986
1987
1988
1989

17.16
9.14
8.52
9.06
14.00

45.69
30.47
14.67
5.36
4.33

0.8621
0.7432
0.6407
0.5523
0.4761

1990
1991
1992
1993
1994

9.15
5.59
5.31
12.97
75.66

7.92

0.4104
0.3538
0.3050
0.2630
0.2277

1995
1996
1997
1998
1999

65.36
55.25
47.32
41.7f'

37,;/

_
-

0.1954
0.1685
0.1452
0.1252
0.1079

2000

32.07

0.0930

Total

446.09

108.44

FUENTE: Cuadro 8.14.

IX. Uruguay:
Programa de
erradicacin de
Fiebre aftosa

1. MARCO DE REFERENCIA

1.1. Aspectos generales del pas


ASPECTOS GEOGRFICOS Y POLTICO-ADMINISTRATIVOS

La Repblica Oriental del Uruguay se encuentra ubicada al SE de Amrica del Sur, entre los 30 y 34 de latitud sur y 53 y 58 30/ de longitud occidental. Limita al norte con la Repblica Federativa del Brasil, en una lnea fronteriza de 1 003 kilmetros, al este con el Ocano
Atlntico, al sur con el ro de la Plata y al oeste con el ro Uruguay,
que la separa de la Repblica Argentina. La frontera que ofrece mayor
facilidad de comunicacin es la del Brasil, teniendo varios puntos autorizados para ingreso y egreso de personas, animales y mercaderas, existiendo en ciertas pocas del ao un trfico intenso en zonas no autorizadas.
En relacin con vas de comunicacin con el exterior, se destacan el
Aeropuerto de Carrasco y los puertos de Montevideo y Colonia. Desde
el punto de vista epidemiolgico son importantes los puentes sobre el
ro Uruguay que comunican con la Repblica Argentina, uniendo las
localidades de Fray Bentos-Puerto Unzu, Paysand-Coln y Salto
Grande.
La superficie total del pas es de 313.782 km2, de los cuales 173.620
2
km corresponden a superficies terrestres que est destinada a los
siguientes usos:
Pasturas permanentes
141.590 km2
Tierras arables y cultivos permanentes 19.100 km2
Bosques
5.620 km2
Otros usos
7.310 km2
No existen accidentes geogrficos de consideracin, presentando el
territorio en general zonas suavemente onduladas, con alturas menores
a los 300 metros, sin mayores dificultades para el transporte, movimiento y explotacin del ganado. Algunas reas son francamente onduladas
[281]

282

Administracin de programas de salud animal

y quebradas (zona serrana), mientras que otras son planas, de un drenaje


superficial lento.
El clima es templado, moderadamente hmedo y variable, con diferencias poco acentuadas entre verano e invierno, debido principalmente
a la influencia del mar. Las temperaturas medias durante el verano son
de 230C, en otoo 180C, en invierno 110C y en primavera 170C.
El promedio anual de lluvias es de 1 000 a 1 300 mm, presentando
oscilaciones de un ao al otro de menos de 600 a ms de 2 000 mm.
Hay cierta estacionalidad de las lluvias, siendo menores en verano, lo
que determina una menor produccin de pastos. Esta estacionalidad,
podra ser atenuada mediante el uso del riego artificial, pero ste se lleva a cabo solamente en algunas regiones agrcolas.
Polticamente, el pas est dividido en diecinueve departamentos y
a los efectos de sanidad animal, se encuentra dividido en tres regiones:
- Norte, que comprende los departamentos de Artigas, Salto, Paysand, Ro Negro, Rivera y Tacuaremb.
- Suroeste: Durazno, Florida, Canelones, Montevideo, Flores, San
Jos, Soriano y Colonia.
- Este: Cerro Largo, Treinta y Tres, Lavalleja, Maldonado y Rocha.
ASPECTOS DEMOGRFICOS Y SOCIALES

La poblacin total de Uruguay se ha estimado para 1983 en 2 935 000


habitantes, correspondiendo el 84 por ciento a poblacin urbana (cuadro 1). La tasa de crecimiento demogrfico promedio anual para el
perodo 1970-1983 se estima en 0.4 por ciento (la ms baja de Amrica
Latina) y que se explica por la reducida tasa de natalidad as como por
la intensa emigracin de poblacin en edad de trabajar. Segn estimados
recientes cerca de 275 mil uruguayos residen en el exterior o sea casi el
10 por ciento de la poblacin total.
Las caractersticas demogrficas de Uruguay son ms semejantes a
las prevalentes en los pases industrializados de economa de mercado
que a las de Brasil (muy representativo de Amrica Latina) conforme
observamos en el cuadro 1. En efecto la tasa de mortalidad infantil
(defunciones de nacidos vivos sobre poblacin menor de un ao) y la
expectativa de vida al nacer confirman lo sealado.
En cuanto a los niveles de salud Uruguay tambin se encuentra ms
cerca de los pases desarrollados, por la virtual ausencia de enfermedades prevenibles por vacunaciones as como por la expectativa de vida al
nacer y la dotacin de recursos sanitarios que se ejemplifican con la rela-

Uruguay: programa de erradicacin


cin de habitantes por mdico (cuadro 1). Similar afirmacin cabe realizar en relacin con los niveles de educacin (cuadro 2).
La fuerza laboral (Cuadro 3) del Uruguay (es decir la poblacin en
edad de trabajar: 15-64 aos, segn la definicin de Naciones Unidas)
alcanza a cerca del 63 por ciento de la poblacin total, magnitud muy
cercana a la de los pases industrializados. En agricultura se encuentra
el 17 por ciento de la fuerza laboral de Uruguay, cifra intermedia entre
la de Brasil (30 por ciento) y de los pases industrializados (6 por ciento). Es importante sealar que del total de la fuerza laboral en agricultura
se estima que un 35 por ciento se dedican a actividades pecuarias.
El nivel nutricional de la poblacin uruguaya es adecuada. FAO estima que la disponibilidad de caloras per-cpita es equivalente al 110
por ciento de los mnimos recomendables. En el cuadro 4 podemos observar que el 35 por ciento de las caloras disponibles tienen como
fuente alimentos de origen animal, revelndose as un patrn de consumo similar al de los pases industrializados de economa de mercado
y que contrasta con el bajo promedio observado en Amrica Latina en
general. Esta misma situacin se expresa en el consumo aparente de
proteanas (cuadro 5).
ASPECTOS ECONMICOS

El producto interno bruto (PIB) por habitante (cuadro 6) est en alrededor de EUA $ 2 100 algo superior al promedio latinoamericano pero
muy lejano de los EUA $ 11 070 que corresponden a los pases industrializados capitalistas. Esta diferencia se ha acentuado en el perodo
1960-82 como se puede comprobar por la tasa de crecimiento del PIB
por habitante y es previsible que esta tendencia contine en el futuro
dadas las restricciones vigentes para la dinamizacin de la economa
uruguaya.
El sector agropecuario contribuye con el 12.2 por ciento al PIB,
proporcin similar a la de Amrica Latina y, obviamente, muy superior
a la de los pases industrializados. Es importante sealar que en Uruguay
casi el 80 por ciento del producto agropecuario corresponde a la pecuaria y que ms del 75 por ciento del total de exportaciones uruguayas
son tambin de este origen como observamos en el cuadro 7.

283

Administracin de programas de salud animal

284

1.2. El complejo pecuario industrial


CARACTERIZACIN GLOBAL

Entendemos por complejo pecuario-industrial al conjunto de actividades econmicas relativas a la produccin y comercializacin de bovinos, ovinos, porcinos, equinos, aves de corral, carnes, leche, huevos,
lana, cueros y pieles de estas especies, as como a los productos derivados
de carne y leche, salados, embutidos o envasados. Tambin comprenden
la produccin y comercializacin de alimentos balanceados para aves y
otros animales as como la produccin y comercializacin de productos biolgicos y farmacuticos utilizados en la prevencin y control de
las enfermedades que afectan a las especies de animales domsticos anteriormente sealadas.
Aunque no se dispone de informacin precisa para medir la magnitud del complejo pecuario industrial en Uruguay, se estima que representa el 12-13 por ciento del PIB y las exportaciones alcanzan al 75 por
ciento del total de exportaciones uruguayas, tal como se ha sealado.
Bastan estas cifras para indicar la importancia econmica del complejo
en Uruguay.
L A GANADERA

La cra y explotacin de ganado en Uruguay es una actividad ntimamente vinculada a la historia nacional y constituye la columna vertebral de la economa. Un examen detallado de la estructura productiva
de la comercializacin de sus productos y de los factores que afectan
la produccin y productividad, es un marco indispensable para cualquier propuesta de Sanidad animal.
Tierras destinadas a la produccin pecuaria
La superficie total de Uruguay es de 17.36 millones de hectreas dedicndose a agricultura y ganadera cerca del 86 por ciento del territorio
nacional (cuadro 8). En el perodo 1974-1982 el rea agrcola y pecuaria ha permanecido prcticamente inalterada, destinndose a la ganadera alrededor de 13.6 millones de hectreas. En trminos relativos Uruguay es un pas rico en tierras agropecuarias tal como podemos observar
(cuadro 9) en comparacin con Amrica Latina y Europa Occidental.

Uruguay: programa de erradicacin

285

Rebaos
A esta excelente dotacin de tierras corresponde un numeroso rebao
en el que predomina ntidamente la especie bovina (cuadro 10) seguida
de la ovina, rebao que en trminos de "Unidades Ganaderas por Habitante" es uno de los mayores del mundo (cuadro 11).
PRODUCCIN Y PRODUCTIVIDAD DE CARNE Y LECHE

En el perodo 1974-1983 (cuadro 12) la produccin anual de carne y


leche se ha incrementado a una modesta tasa promedio anual de 1 por
ciento. La carne vacuna representa ms del 80 por ciento de la produccin de carnes y es la nica que muestra cierto dinamismo, en tanto que
la produccin de carnes provenientes de otras especies est prcticamente estancada. En cuanto a leche slo la de vaca tiene importancia.
Estas magnitudes de produccin permiten la generacin de importantes saldos exportables manteniendo simultneamente un nivel de
abastecimiento interno que asegure adecuados niveles de nutricin para
la poblacin uruguaya.
Una expansin de la produccin pecuaria slo podr lograrse en el
futuro mediante un incremento significativo de la productividad dada la
inexistencia de reas importantes para la ampliacin de la frontera agropecuaria.
Examinando la productividad del ganado bovino en Uruguay, en
trminos globales: carne y leche por bovino en el stock y leche por vaca
en lactacin, encontramos que en el perodo 1970-83 todos los ndices
han permanecido estancados. En otras palabras, en un lapso de 14 aos
no se observa un aumento de la productividad del rebao (cuadro 13).
Esta situacin es ms preocupante cuando observamos que en otros
pases ganaderos con similares sistemas de produccin los ndices de
productividad son bastante ms elevados (cuadro 14).
Es particularmente interesante comparar la productividad pecuaria
de Uruguay y Nueva Zelandia. Ambos pases tienen abundantes praderas, la explotacin es bsicamente a base de pastos naturales y los rebaos bovinos son de tipo europeo, de alto grado de pureza. La diferencia
sustancial se encuentra en el campo de la sanidad, Nueva Zelandia est
libre de Fiebre aftosa y mantiene a niveles de erradicacin otras enfermedades trasmisibles: endo y ectoparasitosis, brucelosis, tuberculosis,
etctera, enfermedades que an afectan significativamente a la ganadera uruguaya.

286

Administracin de programas de salud animal

Valorizando a precios internacionales de leche (EUA $ 0.10 x kg) y


carne (EUA $ 1.50 x kg) cada bovino en Nueva Zelandia produce EUA
$ 187 y en Uruguay menos de EUA $ 68, quedando as en evidencia el
amplio margen que existe en Uruguay para aumentar la produccin fundamentando la estrategia en una sustancial elevacin de la productividad.
COMERCIALIZACIN EXTERIOR DE PRODUCTOS
DE ORIGEN PECUARIO

Tal como hemos sealado el 75 por ciento de las exportaciones uruguayas son de origen pecuario (cuadro 7). El rubro ms importante es el
constituido por zapatos de cuero y artculos de vestir de cuero y lana
que en 1983 alcanzaron al 34 por ciento del total de exportaciones.
Le siguen en importancia las carnes, lanas y productos lcteos.
En el cuadro 15 observamos la importancia de las carnes vacunas
enfriadas: 81 por ciento del total de exportaciones de carnes y en el
cuadro 16 la evolucin de los precios por TM de carne enfriada que
muestran una importante alza en el perodo 1979-1981. A partir de
1982 los precios internacionales de las carnes estn en baja, tendencia
que se mantiene hasta 1985. Esta tendencia se debe a que los pases del
MCE en su afn de disminuir sus cuantiosos supervits de leche y manteca han diseado una poltica de reduccin de los subsidios otorgados
para estas producciones y como consecuencia los granjeros han enviado
a matadero casi la mitad del stock de vacas lecheras producindose
as un exceso de oferta de carne vacuna que los pases de la comunidad
europea han volcado al mercado internacional.
Esta tendencia no es de carcter duradero y se estima que en 1987
los precios internacionales de la carne iniciarn una rpida recuperacin, lo que significa una excelente oportunidad para pases ganaderos
como Uruguay.
Como una de las principales restricciones a la exportacin de carne
uruguaya es la imposibilidad de acceder al mercado libre de aftosa
(EUA, Japn y algunos pases del norte de Europa) como consecuencia
de barreras sanitarias, la erradicacin de la Fiebre aftosa es el objetivo
prioritario de un programa de sanidad animal en Uruguay, por lo que a
cotinuacin se propondr un programa que tienda al logro de este objetivo.

2. SITUACIN DE LA SALUD ANIMAL

2.1. Situacin en conjunto


ANTECEDENTES Y LEGISLACIN

En 1896 se establece por ley el primer organismo destinado al contralor sanitario de la ganadera en el Uruguay: el Departamento Nacional
de Ganadera y Agricultura, con dos secciones: zootecnia y veterinaria
y marcas y seales. Posteriormente, en 1908 (Ley 3606) se le atribuyen funciones de polica sanitaria. Desde 1975 se denomina Direccin
General de Servicios Veterinarios.
La legislacin sanitaria se puede agrupar en cinco grandes captulos:
Sanidad animal, normas referidas a bovinos, ovinos, equcnos, suinosy aves;
importaciones y exportaciones;
transportes, exposiciones y ferias;
especficos zooterpicos; y
produccin de leche.
Analizando el rol que cumple el estado en relacin a la sanidad animal, se deduce que su accin es normativa y de contralor, dejando la
ejecucin en manos del propio productor o en la profesin veterinaria.
Es de destacar tambin que parte de la legislacin sanitaria est
compatibilizada con la legislacin de otros organismos pblicos tales
como el Ministerio de Salud Pblica, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Economa y Finanzas, las intendencias municipales y con
otras reparticiones del propio Ministerio de Agricultura y Pesca tales
como DINACOSE, Industria Animal, CIVET.
2.2. Servicio oficial de sanidad animal
Los servicios Veterinarios del Ministerio de Agricultura y Pesca son
conducidos por la Direccin General, de la cual .dependen:
la Direccin de Sanidad Animal,
[287]

288

Administracin de programas de salud animal

el Laboratorio "Miguel C. Rubino", y


la Direccin de Industria Animal.
De la Direccin de Sanidad Animal dependen las siguientes divisiones: Aftosa, garrapata, campaas sanitarias, leche, mercados y puertos,
especficos zooterpicos, campo.
La Divisin Campaas Sanitarias est integrada por los siguientes
departamentos: Enfermedades infecciosas, enfermedades parasitarias
(sama y piojo), sanidad avcola, sanidad equina, sanidad suinay zoonosis.
La Divisin Campo est integrada por tres regiones que incluyen
19 departamentos y 23 oficinas zonales. Cada departamento y zonal
cuenta con uno o ms mdicos veterinarios, personal administrativo y
personal de campo. La Regin Norte tiene seis departamentos y nueve
zonales, la Suroeste ocho departamentos y siete zonales y la regin Este,
cinco departamentos y siete zonales.
La inspeccin veterinaria de carnes se efecta en casi todos los establecimientos donde se faenan animales, a travs de funcionarios de la
Direccin de Industria Animal o en ocasiones con personal de las intendencias municipales.
En el Uruguay las campaas sanitarias comprenden todo el territorio nacional; las diferencias que puedan existir estn relacionadas con la
ecologa de algunas parasitosis (garrapatas y sarna) o por el tipo de explotacin (lechera, ganadera extensiva, etctera).
Los Servicios Veterinarios cuentan con 1296 funcionarios: 256
tcnicos, 180 administrativos, 715 ayudantes y 145 de servicio.
Por otra parte es importante sealar que Uruguay dispona en 1982
de 1104 veterinarios y 8 502 000 unidades ganaderas (UG) lo que da
una relacin de 7700 UG por veterinario.
2.3. Fiebre aftosa
ANTECEDENTES

A partir del 9 de noviembre de 1961, por Ley nm. 12.938 se declar


obligatoria la lucha contra la Fiebre aftosa en todo el territorio nacional, estableciendo la vacunacin obligatoria y sistemtica de toda la poblacin bovina y ovina as como el contralor de focos. Se iniciaron
las actividades en forma organizada a partir de 1966 cuando inicia sus
funciones el laboratorio oficial de diagnstico y control de vacunas,
establecindose en febrero de 1967 las normas especficas para el control oficial de la elaboracin, comercializacin, importacin y uso de
vacunas antiaftosa. A mediados de 1968 se inician las actividades a ni-

Uruguay: programa de erradicacin

289

vel campo cuando se logra el control oficial del 100 por ciento de las
partidas de vacunas a ser utilizadas por los productores.
En una primera etapa se establece la obligatoriedad de la vacunacin
cuatrimestral de los bovinos y del aviso de la existencia de.la enfermedad, para los departamentos ubicados al norte del ro Negro. Al ao
siguiente, se extiende la campaa a todo el territorio nacional. Desde
los inicios de la campaa se apel a la persuasin y convencimiento del
productor, prganizndolo en comisiones vecinales.
. En 1975 se extiende la obligatoriedad de la vacunacin masiva una
vez al ao de la especie ovina y se exige constancia de las dos ltimas
vacunaciones de los bovinos y la ltima de los ovinos, en los certificados-gua de propiedad y trnsito. En el transcurso de 1976 se establece la suspensin de los remates-ferias, exposiciones y liquidaciones de
ganado durante los perodos de vacunacin de bovinos.
En 1979 se perfeccionan los procedimientos'de control de calidad
de vacunas, obligando a que las pruebas de inocuidad y eficacia se realicen sobre toda la serie ya envasada para la venta. Este envasado debe
proceder de un recipiente nico.
A partir de 1983 la vacunacin de la poblacin bovina pasa a realizarse cada seis meses con un perodo suplementario para terneros.
Los avances logrados en la dcada 1970-1980 en el combate de la
aftosa permitieron evolucionar desde una situacin en la que no se lograba modificar la conducta de la enfermedad, hasta otra en la que se ha
alcanzado su enrarecimiento. Esta situacin coincide con la evolucin
observada en pases vecinos con los cuales se han establecido mecanismos de coordinacin en la lucha antiaftosa con la activa participacin
del Centro Panamericano de Fiebre aftosa.
, Este organismo por resolucin de la Comisin Sudamericana de Lucha contra la Fiebre Aftosa (COSALFA) en su VIII reunin elabor el
documento "Poltica y Estrategia del Combate de la Fiebre aftosa
en Sudamrica para la dcada 1981-1990", en el que se considera factible la erradicacin de la enfermedad en el Uruguay y su entorno regional. En este marco surge lo acordado por Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay en la regin sobre "comercio de Carnes y Aspectos de Salud
Animal", realizado en Brasilia, Repblica Federativa del Brasil, el 19
de septiembre de 1983, para desarrollar conjuntamente un programa
regional destinado a erradicar la enfermedad.
Se considera tcnicamente posible alcanzar la erradicacin de la
Fiebre aftosa en un plazo de cinco a siete aos en el siguiente mbito
regional:
todo el Uruguay;

290

Administracin de programas de salud animal

los estados de Ro Grande do Sul, Santa Catarina y parte del


estado de Paran, Brasil;
las provincias de Misiones, Corrientes y Entre Ros de Argentina;
departamentos del rea sudeste de la regin oriental del Paraguay.
En el mbito nacional alentados por la excelente situacin sanitaria
alcanzada, sucesivos pinistros de la cartera de Agricultura y Pesca, han
manifestado la voluntad de llevar adelante un programa de erradicacin
que implica la adopcin de medidas tendientes a:
a) La dotacin de recursos humanos, materiales y finacieros suficientes para proceder a la erradicacin.
b) La adecuacin legal, que declare de inters nacional la erradicacin de la Fiebre aftosa, debiendo contemplarse como aspectos crticos los siguientes:
Autonoma econmica de la unidad ejecutora del programa como
medio de asegurar su accin oportuna y responsable.
Iniciado el programa, la ocurrencia de focos en el territorio nacional o en el rea de frontera de los pases vecinos ser considerada emergencia nacional.
Asignar a los servicios veterinarios la exclusividad en la concrecin de autorizaciones para el movimiento de haciendas en todo el pas.
SITUACIN DE LA FIEBRE A F T O S A

En la dcada 1970-1980 la unidad ejecutora del combate ala enfermedad adquiere experiencia, analiza la conducta de la Fiebre aftosa y caracteriza su comportamiento como dependiente de influencias exgenas
permitiendo definir epidemiolgicamente al pas como paraendmico.
En los ltimos aos a base de esa caracterizacin se da nfasis a la lucha
regional, lo que sumado a la obtencin de vacunas de mejores ndices,
buenas coberturas de vacunacin y control eficaz de los focos, permite
llegar a una etapa de enrarecimiento de la enfermedad.
El cuadro 17 muestra el nmero total de focos de Fiebre aftosa por
ao y departamento en el perodo 1972-1983, observndose la disminucin en los ltimos aos y la ausencia de la-enfermedad en algunos departamentos por ms de tres aos.
El cuadro 18 muestra las tasas de ataque y morbilidad en el mismo
perodo para la especie bovina, observndose la evolucin favorable
de los indicadores de morbilidad.
En la etapa de enrarecimiento predomina la ausencia de la enfermedad en casi todo el pas, con las siguientes excepciones:

Uruguay: programa de erradicacin

(.

291

a) En el departamento de Artigas la enfermedad se ha presentado


estacionalmente en predios directamente lindantes con Brasil, sin generar focos secundarios. El conocimiento oportuno de esta situacin y su
control eficaz son producto del trabajo conjunto con las autoridades
veterinarias de nuestro vecino.
b) En los departamentos de Colonia y Soriano' al identificarse el
agente causal ausente del pas desde 1979 (cuadro 19) sealan su
posible introduccin desde fuera del pas.
c) Respecto a Canelones-Montevideo la aparicin de la enfermedad,
segn estudios epidemiolgicos, se ha relacionado directamente a escapes de virus de laboratorio.
EVOLUCIN Y SITUACIN ACTUAL DEL PROGRAMA

La unidad ejecutora del programa de combate a la Fiebre aftosa, fue


desde su creacin hasta 1983 la Direccin de Lucha contra la Fiebre
aftosa (DILFA) que contaba con un laboratorio encargado del diagnstico y control de vacunas, una seccin de campo encargada de lo relacionado al control de las vacunaciones, control de focos de la enfermedad
e integracin del productor a la campaa y una seccin de epidemiologa e informacin con el cometido de asesorar y apoyar en el control
del problema.
DILFA, si bien dependiente jerrquicamente de la Direccin General
de los Servicios Veterinarios, tuvo una relativa autonoma econmica,
administrativa y funcional, lo que le proporcion cohesin y practicidad operativa.
Desde 1983 a la fecha se da inicio a una reestructuracin de los servicios veterinarios an no aprobada oficialmente por el MAP en la
cual el laboratorio de DILFA, se fusiona con el CIVET "Miguel C. Rubino", la seccin de campo con la Direccin de Sanidad Animal y la
Divisin de Epidemiologa e Informacin con Epidemiologa y Estadstica de la D.G.S.V.
El cuadro 20 muestra la marcada disminucin de los recursos financieros, asignados al programa en el perodo 1980-1983, reduccin
que se reflej en un deterioro de la situacin sanitaria en 1984.
En 1984, se lleg a superar la lnea de alarma epidemiolgica en el
mes de abril segn el indicador epidemiolgico del ao, sobre todo considerando que no existieron situaciones epidmicas en las regiones fronterizas. Este cambio cualitativo se entiende que obedecera a dos situaciones: una coyuntural que es la disminucin crtica de los recursos
del programa y la otra estructural, originada por la integracin de los

292

Administracin de programas de salud animal

servicios de campo de la Direccin de Lucha contra la Fiebre aftosa, a


la Direccin de Sanidad Animal y la fusin del Laboratorio al Centro
de Investigaciones Veterinarias "Miguel C. Rubino", lo que signific
una menor capacidad de reaccin, para el eficaz control del problema.
De continuarse con un esquema de control, para el futuro del programa se consideran dos perspectivas: una optimista y la otra pesimista. En esta ltima se perdera el control de la enfermedad en forma acelerada, mientras que en la otra se mantendra un grado de control no
compatible con futuras etapas de erradicacin (cuadro 21).
PRONOSTICO DEL PROGRAMA DE LUCHA

Las exigencias que debern ser satisfechas para erradicar la Fiebre aftosa, demandarn inicialmente ciertas restricciones e inversiones de parte
del gobierno, la industria y los productores.
Como los beneficios no se percibirn de inmediato es necesario que
sean suficientemente discutidas y evaluadas las alternativas de:
- Continuar con un programa de control por tiempo idefinido, lo
que conlleva a un desgaste natural en todos los responsables de mantenerlo y en el futuro significar una inversin que no ser redituable
paael pas:
Llevar adelante un programa de erradicacin.
Esta ltima alternativa es motivo de la propuesta de cambio que se
desarrolla en este documento. Su objetivo en una primera etapa es lograr la eliminacin clnica de la enfermedad en todo el territorio nacional, para en una segunda concretar la erradicacin. Ellas estn condicionadas a que se realicen actividades con similares propsitos y resultados
en el Estado de Ro Grande del Sur (Brasil) y en la Mesopotmia Argentina que comprende las provincias de Entre Ros, Corrientes y Misiones.
Pronstico del programa de control
De continuar con un programa de control por tiempo indefinido el
coto anual para el Estado, tomando como base el promedio de los ltimos cuatro aos, sera de EUA $ 892.500 (EUA $ 1 = N $ 60.00).
Pronstico de la lucha con un programa de erradicacin
Iniciar la erradicacin a corto plazo sera la forma de consolidar la etapa actual de enrarecimiento de la enfermedad, capitalizando la coyuntura sanitaria favorable en toda la regin y los propsitos de los gobiernos
de llevar adelante programas con vistas a la eliminacin de la enferme-

Uruguay: programa de erradicacin

293

dad. El cambio de objetivo en la lucha llevara tambin a un fortalecimiento del programa, evitando el desgaste y posterior retroceso ya
enunciado.
En el cuadro 22 se puede observar una proyeccin del nmero de
rebaos que se estima seran afectados por la Fiebre aftosa durante el
programa de erradicacin.
En la estrategia que se propone para lograr la erradicacin, la primera etapa significar un avance sustancial en relacin con la situacin
actual, siendo los cambios ms relevantes propuestos, el sacrificio de
enfermos y contactos y la modificacin del control del movimiento
de animales.
Conscientes del elevado costo que implica la primer medida, se propone que se sacrifiquen los animales en el establecimiento afectado,
utilizando las mximas condiciones de seguridad. La recuperacin del
valor carne para su posterior industrializacin y aprovechamiento, permitir disminuir sensiblemente los montos previstos para indemnizacin en esta etapa. Los montos estimados en dlares de la carne recuperada de animales sacrificados en los focos y destinada a consumo
interno son los siguientes:
Afios

EUA$

35.480

23.000

10.920

TOTAL

69.400

Se considera que para las condiciones regionales actuales el sacrificio sanitario y recuperacin posterior de la carne resulta la medida
tcnica y econmica ms adecuada para lograr el objetivo. Obtenida la
erradicacin se estara en condiciones de ingresar con productos y subproductos de origen animal al mercado de pases sin aftosa y como beneficio marginal emergente del programa de erradicacin, quedar montado un sistema que permitir prevenir y eventualmente enfrentar
enfermedades exticas que significan un riesgo siempre presente para
nuestra produccin agropecuaria.

3. PROGRAMACIN: ASPECTOS GLOBALES

3.1. Objetivos
El Objetivo General (OG) es la erradicacin de la Fiebre aftosa en Uruguay en un plazo de siete aos.
Como objetivos parciales para el logro del OG se pueden identificar
los siguientes:
Ausencia clnica de la enfermedad al cuarto ao del programa.
- Erradicacin al sptimo ao.
3.2. Estrategia
La erradicacin se concibe en dos etapas. En la primera se adoptarn
medidas para erradicar los focos, se mantendr la vacunacin masiva
y se irn estableciendo los mecanismos de vigilancia epidemiolgica,
instrumentndose los cambios necesarios para obtener un control efectivo del movimiento de ganado. Asimismo, en esta primera etapa se intensificar la investigacin de fuentes de infeccin endgena en el pas
y exgena en el rea regional, mediante acciones conjuntas en el marco
de los convenios de frontera.
Lograda la ausencia clnica de la enfermedad y mantenida por un
perodo mnimo de un ao, se iniciar la segunda etapa. Esta tiene dos
aspectos crticos: la supresin de la vacunacin a nivel nacional y la integracin de los programas a nivel regional que debern alcanzar fases
similares de la erradicacin con situaciones sanitarias homogneas.
Como medidas de carcter estratgico se consideran:
ADECUACIN LEGAL (LEY DE ERRADICACIN)

Cuyos lineamientos fundamentales seran:


a) Crear la unidad ejecutora (UE) responsable del programa, cuyas
atribuciones, obligaciones y derechos se determinarn en la reglamentacin de la ley.
[294]

Uruguay: programa de erradicacin

295

b) Obligar a todo tenedor o transportista de bovinos, ovinos y sunos a dar aviso, dentro de las primeras 24 horas de observada la sospecha o existencia de Fiebre aftosa o enfermedades similares y suspender
la movilizacin de animales y sus productos, productos de origen vegetal, utensilios de uso en la pecuaria, vehculos y personal hasta que la
autoridad sanitaria competente determine la situacin.
c) Crear conciencia nacional sobre los beneficios de erradicar la
Fiebre aftosa as como sobre la necesidad de la participacin activa de
la comunidad en el esfuerzo de erradicacin.
d) En la segunda etapa suprimir la vacunacin masiva de todas las
especies y en la eventualidad de paricin de la enfermedad establecer
procedimientos de cuarentena, sacrificio sanitario inmediato de los enfermos, contactos y expuestos y vacunacin de las especies susceptibles
del rea perifocal. Posteriormente, este procedimiento (vacunacin) no
ser utilizado, aplicndose nicamente el sacrificio sanitario. En todos
los casos de eliminacin de animales se har efectiva la indemnizacin
que corresponda.
e) Crear un fondo renovable destinado a indemnizar a los productores por las medidas de erradicacin que la U.E. aplique.
f) Establecer un impuesto del 0.6 por ciento sobre el valor de aforo
de todas las exportaciones de carne bovina y ovina cualquiera que sea
su grado de procesamiento, sub-productos crnicos y lcteos, as como
las exportaciones de bovinos y ovinos en pie, para financiar los gastos
de erradicacin de la Fiebre aftosa.
FONDO DE INDEMNIZACIONES

A nivel central el fondo sera operado por una comisin dependiente de


la unidad ejecutora. A nivel departamental, funcionarn comisiones
locales de tasacin, integradas con representantes del gobierno y los
productores.
A efectos de calcular el monto del fondo para indemnizaciones se
realizaron las siguientes consideraciones:
a) Debera ser suficiente para cubrir la eventualidad de realizar
sacrificios en establecimientos con gran cantidad de animales de un valor superior a su valor carne. Por esto se trabaj con dos hiptesis: la
ocurrencia de un foco en la parte norte donde predomina la ganadera
extensiva con gran cantidad de animales involucrados y un foco en la
zona sur con explotaciones lecheras preferentemente con animales de
mayor valor zootcnico.
.

296

Administracin de programas de salud animal

b) Cantidad de establecimientos involucrados. Los establecimientos


donde se practicar el mtodo del "rifle sanitario" sern del foco mismo
y sus linderos. La experiencia acumulada permite situar el nmero de
linderos en cuatro por establecimiento, en los conglomerados de ganadera extensiva y siete por establecimiento, en los conglomerados con
mayora de ganadera extensiva (lechera).
c) Nmero de animales por establecimiento. Se consider que tomar la media departamental o incluso la media por seccional policial no
era representativa de la realidad, dada la dispersin de los datos. Se trabaj entonces con una cifra compuesta por la media seccional ms una
desviacin tpica.
CONTROL DEL MOVIMIENTO D GANADO

Considerando que si bien el control de los semo-vientes de todo el pas


realizado por la Direccin Nacional de Control de Semovientes cumple
con las finalidades para la cual fue creada, desde el punto de vista sanitario no resulta adecuado, pues se realiza a posteriori. En un programa
de erradicacin, es imprescindible tener conocimiento anticipado de los
movimientos de animales a fin de evitar la difusin de la Fiebre aftosa.
Para cumplir con este objetivo se requiere la integracin de la DINACOSE y los servicios veterinarios a nivel departamental, lo que permitira extender a todo el pas, en casos de emergencia sanitaria, el
control de trnsito que se realiza en el rea de frontera seca, donde
todos los movimientos son autorizados previamente.Facilitara la operatividad y rapidez del control de movimientos la instalacin de una red
de computadoras en los servicios veterinarios departamentales y a nivel
central.
Paralelamente, debe ejercerse un control estricto sobre los animales
que puedan significar una fuente de infeccin potencial como es el caso
de los portadores; es por ello que los establecimientos o reas afectadas
en los dos aos anteriores al inicio del programa de erradicacin, sern
objeto de un control estratgico antes de ser autorizados a movilizar
su ganado.
ADECUACIN DE LOS CONVENIOS SANITARIOS Y REGIONALES

Es importante mejorar la eficacia de los programas en el rea de frontera Brasil-Uruguay, por vas de n mejor y oportuno conocimiento mutuo de la situacin y acciones conjuntas. Se propone que en la primera

Uruguay: programa de erradicacin


etapa de la erradicacin y en base al grupo de trabajo encargado de
compatibilizar las respectivas estrategias en las reas de influencia comn, se impulse la creacin de una comisin integrada por los representantes de los pases intervinientes y el Centro Panamericano de Fiebre
aftosa, con la finalidad de que est en pleno funcionamiento al inicio
de la segunda etapa.
Lo anterior se fundamenta en que una vez lograda la condicin indemne en la regin y con una poblacin ganadera altamente susceptible por la supresin de la vacunacin resulta imprescindible contar con
un instrumento sumamente sensible en la vigilancia epidemiolgica y
con capacidad de hacer reaccionar oportunamente a los programas
nacionales.
Los cometidos de la comisin sern:
seguimiento y evaluacin del desarrollo de los programas;
programacin y coordinacin de acciones comunes en las reas
epidemiolgicamente interdependientes;
asesoramiento a los pases en la adecuacin de sus estrategias para
compatibilizarias nivel regional.
A efectos del cumplimiento cabal de sus cometidos la comisin
deber tener autonoma para:
reunirse en cualquier momento y punto de la regin, siempre que
sea necesario,
acceso permanente a las fuentes de informacin de carcter epidemiolgico de los pases de la regin.
ADECUACIN INSTITUCIONAL

A base del xito alcanzado por DILFA en el control de la Fiebre aftosa sta se considera como modelo de la Unidad Ejecutora a crearse.
En la Unidad Ejecutora a crear se propone como responsable mximo a un Director e inmediatamente por debajo en nivel jerrquico un
director ejecutivo de la campaa.
La adecuacin de los servicios de campo que se propone responde
a los objetivos trazados para cada etapa de la erradicacin. Se debe
tener en cuenta que en la segunda etapa al consolidarse l erradicacin
en la regin, habr un incremento de la vigilancia epidemiolgica. Esto
lleva necesariamente a aumentar los funcionarios que realizarn esa
actividad y que eventualmente de ocurrir un foco, efectuarn la erradicacindel mismo.
En la primera etapa, se debe incrementar el nmero de los veterinarios especializados con la finalidad de que las reas tengan mejor

297

298

Administracin de programas de salud animal

cobertura en la atencin de los establecimientos y consecuentemente


de los rebaos; para ello se propone la existencia en cada una de las
zonales de los Servicios Veterinarios de un tcnico con entrenamiento
especial en Fiebre aftosa y enfermedades con cuadros clnicos confundibles con la misma. Estos veterinarios tambin estarn capacitados para
formar los equipos de vigilancia para la prevencin y respuesta de emergecia de enfermedades exticas.
ADECUACIN DEL MEDIO

La inspeccin del programa en el miedio debe partir de un diagnstico


de situacin actualizada basado en el relevamiento de las distintas reas
geogrficas de los conglomerados de produccin pecuaria, comprendiendo a: productores, tcnicos agropecuarios que acten en el lugar, empresas agropecuarias y agroindstrias vinculadas, cooperativas o sociedades de productores existentes, su modo de interrelacin entre s y
con el resto de la comunidad.
Sobre esa base se formularn distintos planes de extensin para una
transformacin del medio que asegure el xito del programa de erradicacin a largo plazo, creando conciencia de la necesidad del esfuerzo colectivo y organizado para obtenerlo. Los instrumentos para lograr este
objetivo son parte del resorte interno del programa pero dependientes
de otras instituciones.
Se hace especial referencia a que la adecuacin del aparato de vigilancia epidemiolgica se basa en la elevacin del nivel de educacin sanitaria y tecnificacin del productor en general, mediante la adopcin
de planes de asistencia veterinaria y agropecuaria integral.
MANEJO DEL VIRUS

Al haberse rarificado la enfermedad, se han estudiado con mayor detalle


el origen de los focos de Fiebre aftosa, determinndose que un porcentaje significativo de los mismos se origin en escapes de virus del laboratorio; esto es coincidente con las investigaciones realizadas por la Comunidad Econmica Europea que demuestran que ms del 50 por ciento
de los focos registrados en los dos ltimos aos en los pases del litoral
atlntico de Europa, fueron originados en escapes de virus.
En la primera etapa de la erradicacin se deben tener identificadas
las cepas de virus en poder de los laboratorios particulares, para eventuales investigaciones sobre el manejo de los mismos. Cuando se supri-

299

Uruguay: programa de erradicacin

ma la vacunacin masiva la tenencia del virus debe ser resorte exclusivo


de la entidad oficial por motivos de seguridad. A esos efectos el laboratorio oficial estar dotado de una infraestructura que le proporcione
condiciones de mxima seguridad.
3.3. Justificacin del programa
PERDIDAS ECONMICAS DIRECTAS
t

Las prdidas econmicas directas que ocasiona la Fiebre aftosa en la etapa actual (rarificacin) no se consideran de relevancia frente a lo que
significan las prdidas indirectas originadas por el hecho de tener
que comercializar los productos pecuarios, casi exclusivamente en el
mercado de pases con aftosa.
Los conceptos que se tendrn en cuenta son dos: merma de peso
vivo en kilos de carne y menor produccin de leche. En lo que respecta
a mortalidad y abortos han mostrado ser de nula significacin como
causa de prdidas econmicas en esta enfermedad, desde que se inici
su campaa de control, por lo que n sern tenidos en cuenta.
Sin embargo, se considera importante, aunque difcilmente cuantificable el lucro cesante emanado de las interdicciones que se aplican a
los establecimientos ganaderos ante la aparicin del problema. Esta situacin vara sustancialmente en el caso de establecimientos dedicados
a explotacin lechera, donde a causa de la importante corriente exportadora de subproductos lcteos hacia pases libres de aftosa, debe impedirse la remisin desde los predios afectados a las plantas procesasoras
por un perodo promedio de treinta das.
Prdidas en produccin de carne bovina
En base al histrico de la enfermedad se ha establecido que las categoras ms frecuentemente afectadas de la especie bovina han sido la de
los animales menores de dos aos, en consecuencia tomando los pesos
promedio de las categoras comprendidas en esas edades, se utiliza como
base de clculo un animal de 200 kgs. de peso, estimndose que cada
bovino afectado pierde un 10 por ciento de su peso. Aplicando estos
valores se obtiene la estimacin de carne que se pierde en los animales
enfermos.
Nmero de enfermos x 200 x 0.1 = kgs. de prdida.
Con la finalidad de que las estimaciones resulten ms representativas, los clculos de poblacin afectada se realizaron teniendo en cuenta

300

A dministracin de programas de salud animal

los indicadores omega d.e riesgo, la ubicacin geogrfica de los conglomerados* en la regin y la caracterizacin epidemiolgica de la enfermedad en el pas.
El omega es un indicador epidemiolgico que estima el riesgo de
aparicin de la enfermedad, se calcula con base en el registro histrico
de focos de fiebre aftosa, tomando en cuenta el tiempo medio de recurrencia entre dos focos de la enfermedad en un rea dada. Con este
indicador epidemiolgico se han formado conglomerados de departamentos con ndices de riesgo similar y vecindad geogrfica. Este indicado se ha estudiado a nivel de la menor unidad administrativa del pas
que es la seccin policial (mapa nm. 1 Caracterizacin espacial de riesgo por el Indicador Omega). Los mapasrims.2, 3 y 4 muestran los ndices de riesgo de ocurrencia de Fiebre aftosa por departamentos, los
conglomerados geogrficos formados con estos valores y los promedios
de la poblacin bovina y ovina en cada uno de ellos.
A base de estos criterios la distribucin terica de los 10 focos del
ao 0 en cualquoera de las alternativas sera la que se observa en el cuadro 23.
En la hiptesis de que se mantenga un programa de control de la
enfermedad la proyeccin para'los siete ao3en la alternativa pesimista,
sumara un total de 539 focos y en la optimista, 205, los que distribuidos estadsticamente en las poblaciones de los distintos conglomerados,
con una tasa de ataque del 5 por ciento que es el promedio del histrico 1972-1983 nos da un total de kilogramos de carne de prdida de
61.180 en la primera y de 25.352 en la segunda. Esto se traducira
segn los parmetros establecidos en una prdida total por concepto
de merma en kilogramos de carne de EUA $ 30.590 (EUA $ 1 = N $60),
para la alternativa pesimista y EUA $ 13.162 para la optimista.
Las prdidas por Fiebre aftosa en la especie ovina no se han considerado, pues los antecedentes recientes indican que no tiene significacin.
Prdidas en la produccin de leche
Las prdidas en el rea de la explotacin lechera se atribuyen a eliminacin o desvo de la leche producida durante un perodo estimado de
30 das. La eventual desvalorizacin de los animales afectados por la
disminucin de sus ^aptitudes reproductivas, no fue tenida en cuenta
por considerarse de baja incidencia.
* Geographic Clusters of Foot and Mouth Disease (FMD) - Uruguay (Conglomerados Geogrficos de ocurrencia de la Fiebre aftosa en el Uruguay. III Simposio Internacional de Epidemiologa, Arlington-Virginia-EE.UU. Septiembre 1982. Dr. Astudillo V. y Col.

Uruguay: programa de erradicacin


Segn datos extrados de DINACOSE a junio de 1980, el rodeo
lechero tipo cuenca de Montevideo es de 73 bovinos de los cuales 22
(32 por ciento) son vacas de ordee que producen una media de 11 litros
(10,6 It.) cada una por da.
Con base en esos parmetros, tomando la tasa de ataque mencionada anteriormente del 5 por ciento y el nmero de focos esperados en las
distitas alternativas para Jos conglomerados III, IV y V .(cuadro nm.
23) donde est ubicada la cuenca lechera en los siete aos proyectados se estima una prdida por eliminacin de leche de EUA $ 121.000
en la variante pesimista y EUA $ 52.900 en la optimista.
PERDIDAS INDIRECTAS

Existen dos circuitos bien definidos para el comercio de carnes a nivel


mundial, el integrado por los pases con aftosa, que representan un 60
por ciento del total y el de los pases sin aftosa que ocupan el 40 por
ciento restante. Estos dos circuitos no estn totalmente aislados entre
s, pues si bien el 80 por ciento de la comercializacin se realiza dentro
de cada uno de ellos, el restante 20 por ciento es de comercio intercircuito (Fuente: trabajo presentado en COSALFA 9 por el Dr. Hugo
Pags).
Dentro del circuito no aftsic.o se destaca una alta concentracin
de la oferta por parte de Australia y una fuerte demanda por parte de
los Estados Unidos. En el circuito aftsico la Comunidad Econmica
Europea controla los mercados pues concentra ms de un 70 por ciento
tanto de la oferta como de la demanda.
Histricamente los precios de los circuitos no aftsicos han regido
a los del aftsico, por un sistema de "vasos comunicantes", en el que
cualquier cambio en el primero se refleja, aunque atenuado, en el segundo. Esto nos est sealando un aspecto muy importante para nuestro pas, al ser eminentemente productor de alimentos y estar dentro
del circuito aftsico, pues cuando la enfermedad est enrarecida se mantiene en situacin de dependencia en materia de precios y mercados en
el marco internacional.
En el comercio internacional de carne ovina los pases de Oceania
concentran el 75 por ciento del total de la oferta, abasteciendo las necesidades de los pases sin aftosa, y volcando el remanente a los del rea
con aftosa, controlando de esta forma los mercados.
En cuanto a productos lcteos es notorio el dficit en la mayora
de los pases de Amrica Latina y muchos de otros continentes; parte de estas necesidades son cubiertas por Canad, EE.UU., pases de la

301

302

Administracin de programas de salud animal

Comunidad Econmica Europea y Uruguay, nico pas de la regin


con un volumen de produccin que registra importantes saldos exportables.
A diferencia de lo que ocurre en el mercado de carnes, en el de productos lcteos no existen trabas tan rgidas para la comercializacin
entre los pases con y sin aftosa, no obstante esta situacin puede revertirse con facilidad, teniendo en cuenta el supervit y la competitividad de pases sin aftosa.
Prdidas por precio diferencial de carne
El cuadro 24 muestra el volumen de carne exportada en miles de toneladas para los aos 1980, 1981, 1982 y 1983, por Uruguay y su precio
promedio' anual. La diferencia actual en el precio de la tonelada de carne refrigerada entre ambos circuitos es de EUA $ 480 en favor de la cotizacin del mercado sin aftosa.
Para efectuar un clculo ms realista de los beneficios a obtener,
se ha estimado que por la mayor competencia que se generara al aumentar la oferta en el circuito sin aftosa, el precio antes mencionado
disminuira en un 50 por ciento por lo que el diferencial quedara en
EUA $ 240. Esto representa una prdida en valor diferencial anual
de EUA $ 39 600 000.
Respecto a la carne ovina en la alternativa de erradicacin se estara
en condiciones de ingresar a nuevos mercados como Estados Unidos y
reingresar a otros como la CEE que en los ltimos aos suspendi la
importacin de carne ovina con hueso del rea de pases con aftosa.
Este hecho se ha reflejado en una casi nula exportacin con menores
ingresos netos, debiendo exportarse ovinos en pie con una importante
prdida en valor agregado.
Impacto en la participacin futura en el comercio
de productos lcteos y prdidas subsecuentes
De continuarse con una campaa de control de la Fiebre aftosa, tal como
se dijo en el pronstico, se corre elriesgode un deterioro de la situacin
sanitaria, lo que traera dificultades casi insalvables para continuar accediendo al mercado de pases sin aftosa. No obstante resulta de mucha
ms significacin lo que el pas deja de percibir por la limitacin de su
acceso al mercado del rea de pases sin aftosa. A base de datos de las
exportaciones de subproductos lcteos efectuados por CONAPROLE
en 1983 y teniendo en cuenta que esta Cooperativa acumula el 90 por
ciento del total de las exportaciones del pas en este rubro, se concluye
que: existe un valor diferencial de EUA $ 0.60 por kg. en la cotizacin

Uruguay: programa de erradicacin

303

de los subproductos lcteos, en favor de los pases del rea sin aftosa
y que solamente 1/10 de las exportaciones totales de ese ao tuvieron
como destino el rea de pases sin aftosa.
Considerando que una vez erradicada la Fiebre aftosa en el Uruguay,
aumentara potencialmente el nmero de pases compradores del rea
libre, se estima que, el destino del total de las exportaciones se distribuira en un 50 por ciento para ca^a rea. Por otra parte se debe tener
en cuenta que aumentar la variedad de subproductos a exportarse al
rea libre (manteca, leche en polvo, leche de larga vida, etctera), lo
que se estima acrecentar las exportaciones en un 20 por ciento sobre
el nivel actual. Se estima que actualmente el pas deja de percibir por
este concepto EUA $ 7 200 000 anuales.
En resumen por prdidas directas e indirectas Uruguay dejara de
percibir EUA $ 46 800 000 anuales.
COSTO DE LA ERRADICACIN

El mantener control de la enfermedad en los niveles que se explicitaron


anteriormente, imphca el costo del funcionamiento del organismo estatal encargado de la lucha, as como de los programas de vacunacin en
bovinos y ovinos, en su mayora a cargo y costeados por los productores.
El primero de los conceptos tiene un costo anual' estimado de
EUA $ 829 500, segn el promedio de los ltimos cuatro aos.* Para
estimar el costo anual de la campaa de vacunacin se consideraron dos
aspectos fundamentalmente: el costo de la vacuna y los operativos inherentes a la vacunacin. Para calcular el monto del primero de los
tems, se toma en cuenta dos perodos de vacunacin general de bovinos, uno solamente para temeros y adems otro perodo general del
stock ovino.
Las bases de clculo fueron las siguientes: stock bovino** 10050000,
estimndose que un 20por ciento son temeros; stock ovino 21 000 000**
se ha tomado .corno precio promedio de la dosis de vacuna en plaza
N$ 17 (octubre 1984).
El-costo total por conepto de vacuna utilizada es de EUA $ 9 633
anuales, siendo el de mayor peso en este item. La estimacin de este
costo surge en base a las 34 600 000 dosis, de vacunas que se utilizan
anualmente para vacunar el stock bovino y ovino del pas. El costo
operativo de la vacunacin se ha estimado en un 23 por ciento del total del rubro, en base a los parmetros que se observan en el cuadro 25.
* Fuente DGSV-MAP
** Fuente UINACOSE muestra urgente 1983

304

Administracin de programas de salud animal

A los efectos de la estimacin se tom un establecimiento tipo con


una poblacin de 189 bovinos y 305 ovinos (DINACOSE, 1982), donde se realizan dos vacunaciones generales de bovinos, una de temeros
(20 por ciento de la poblacin total) y una de ovinos (3 ce). Se asume
que se recorren 100 kms. para realizar la vacunacin (transporte de la
vacuna, etctera) por cada perodo en un vehculo de un rendimiento
de. 10 kms. por litro (valor estimado de la nafta N $ 35 el litro). Se considera que se realiza la vacunacin en una jornada de trabajo e insumiendo la mano de obra de dos peones, cuyo jornal diario asciende a N $ 133
y su alimentacin tiene un costo de N $ 60 por persona. El costo de
funcionamiento de una heladera de conservacin de la vacuna se estim
en un litro de kerosene por perodo (N $ 25).
El costo operativo total de la vacunacin para el pas asciende por
lo tanto a EUA $ 2 215 590 y el total del rubro vacunacin es de
EUA $ 11 848 590 (vacuna + costo operativo). Finalmente, el costo
estimado anual de la campaa de control, incluyendo el costo de funcionamiento del programa ascendera a EUA $ 12 678 090..
RELACIN BENEFICIO-COSTO

Todo proyecto debe contar necesariamente con un anlisis de viabilidad


econmica que demuestre su rentabilidad. Sin embargo, se debe resaltar la importancia de la Fiebre aftosa como factor de dependencia que
condiciona el desarrollo de un pas que basa su economa en la produccin pecuaria. A nuestro entender el principal beneficio aparejado por
la erradicacin de la Fiebre aftosa s el eliminar esa dependencia permitiendo una apertura total de mercados en lo extemo y en lo interno
creando un nuevo enfoque respecto a las enfermedades relacionadas a
la produccin pecuaria, especialmente en la prevencin de enfermedades exticas de mayor riesgo de introduccin.
Se ha tomado como indicador para este anlisis a la tasa interna de
retomo (TIR) cuyo clculo se realiz en base a los costos y beneficios
generados por al aplicacin del programa (ver cuadros nms. 26 y 27),
tomndose en cuenta en los costos slo el aporte oficial al programa y
dejando de lado lo aportado por los particulares. Ese mismo criterio se
utiliz para los beneficios, donde no se tuvo en cuenta los derivados
por la supresin de la vacunacin masiva. A este respecto ya en el ao
1 del proyecto existira una situacin sanitaria que hara tcnicamente
aconsejable la supresin de la vacunacin masiva de lanares, que significara un ahorro de EUA $ 4 181 590 iniciales; en el ao 4 del proyecto

Uruguay: programa de erradicacin

305

al suprimirse la vacunacin general de los bovinos se genera un beneficio de EUA $ 7 767 000 anuales.
Se tuvo en cuenta en el rubro beneficios los provenientes del precio
diferencial de la carne exportada y productos lcteos a percibir desde
los aos 5 y 6 del programa.
Como puede observarse en el cuadro de los beneficios netos del
programa los primeros aos son negativos, los cuatro iniciales debido a
la implementacin del programa sin alcanzar an la erradicacin y en el
quinto tambin es negativa pues se plantea la posibilidad de aparicin
de un foco cuya erradicacin insumira EUA $ 9 647 600.
Calculada sobre esas bases la tasa interna de retomo da un valor del
90 por ciento (cuadro 29).

4. PROGRAMACIN: ASPECTOS ESPECFICOS

El plan de accin responde' la estrategia del programa de erradicacin


planteado en dos etapas, desarrollndose para cada una de ellas los objetios parciales, el propsito de los mismos, las actividades a desarrollar y
las metas que se propone alcanzar.
4.1. Plan de accin para la primera etapa
VIGILANCIA EPIDEMIOLGICA

Objetivos
Mantener actualizada la caracterizacin y ubicacin de los predios de alto riesgo, destacando los de extranjeros no residentes.
Estructuracin de un sistema de informacin adecuado al programa de erradicacin, de alcance nacional y regional.
Eliminar posibles fuentes de infeccin (portadores y reservnos).
Destacar la presencia de actividad viral y eliminarla en casos positivos en reas que fueron consideradas endmicas segn el histrico de
la enfermedad.
Actividades
Mantener actualizados los catastros epidemiolgicos departametales.
Vigilancia sistemtica de los predios de mayor riesgo, con frecuencia variable estacionalmente.
Llevar registro actualizado (catastro) de los criaderos de cerdos e
inspeccionarlos sistemticamente.
Actividades de nivel central:
Intercambio de informacin inmediato al conocimiento de la existencia de la enfermedad en la regin.
Recepcin de informacin de las unidades locales y retroinformacin.
Actividades de nivel local:
[306]

Uruguay: programa de erradicacin

307

Efectuar el aviso inmediato de sospecha de enfermedad vesicular


o clnicamente similar, al nivel central y a la ccmtraparte correspondien
te del convenio regional.
Mantener un contacto semanal directo con el responsable del rea
de la contraparte.
Hacer diseos estadsticos de los mustreos serolgicos y realizar
los en esas reas de acuerdo a la caracterizacin epidemiolgica.
Hacer diseo de un muestreo seroepidemiolgico con significa
cin estadstica de nivel nacional.
Detectar portadores y va* en predios afectados en los dos lti
mos aos anteriores a la iniciacin del programa.
Eliminar animales portadores y va* que sean indicadores de in
feccin.
Ubicacin y caracterizacin de las reas ecolgicas con poblacin
de importancia en reservnos naturales de la Fiebre aftosa.
Realizar cursos de capacitacin y actualizacin sobre ienfermeda
des vesiculares o confundibles con stas.
Promocionar la instalacin y desarrollo del rgimen de asistencia
veterinaria preventiva.
ERRADICACIN DE FOC OS

Objetivos

'

Eliminar fuentes de infeccin y evitar la replicacin viral.


Minimizar el riesgo de difusin por eventuales portadores.
Actividades
Determinacin por estudios epidemiolgicos de los animales
expuestos a mayor riesgo.
Sacrificio in situ inmediato de enfermos y contactos, con indem
nizacin, previa tasacin.
Envo a matadero en beneficio de los animales expuestos a ma
yor riesgo, con compensacin del lucro cesante.
C omprobar por mtodos serolgicos la extincin der foco y la
ausencia de difusin.:
C ontrol estricto del trnsito de personas, animales y vehculos
en el rea interdicta, con intervencin de otros ministerios.
Efectuar vacunaciones tcticas cuando se considere necesario.
C ontrolar los establecimientos que tuvieron aftosa los dos lti
mos aos y los comprendidos dentro del rea epidemiolgica del foco.

Administracin de programas de salud animal

308

Revacunar los animales de esa rea previo al movimiento cuando


stos tengan ms de
das de vacundados en los menores de dos aos
y
das de vacunados en los ms de dos aos y su destino no sea la
faena inmediata.
AUSENCIA DE FOC OS GENERADOS POR ESC APE DE VIRUS

Objetivos
Minimizar el riesgo de escapes de virus de los laboratorios.
Actividades
Traslado a zona urbana (Montevideo) y/o instalacin de condicio
nes de mxima seguridad en ellos.
Identificacin de los virus de los laboratorios mediante la tcnica
del fingerprinting.
Realizar las pruebas de control para aprobacin de vacunas por
mtodos indirectos, que no signifiquen desafo en animales susceptibles.
Seleccionar al personal que trabaja en el rea contaminada de los
laboratorios.
PREVENCIN

Objetivo
Obtener un elevado porcentaje de proteccin contra la Fiebre aftosa en
las especies bovina y ovina, mediante la vacunacin sistemtica con va
cunas aprobadas por el contralor oficial.
Actividades
Promocionar la vacunacin previamente y durante los perodos,
por medio de comunicacin masiva.
C ontrolar antes, durante y despus de los perodos de vacuna
cin, a los distribuidores de vacuna.
Realizar el control de vacunacin por computacin.
Realizar controles especiales incluidos controles directos di
reccionados a las reas de mayor riesgo y a los productores con ante
cedentes.
Efectuar vacunaciones estratgicas.
Intimacin de los omisos a la vacunacin.

Uruguay: programa de erradicacin

309

4.2. Plan de accin para la segunda etapa


VIGILANCIA EPIDEMIOLGICA

Objetivos
Mantener el pas libre de Fiebre aftosa y otras enfermedades
exticas.
Mantener actualizado el conocimiento de la situacin sanitaria
en reas de riesgo.
Actividades
Funcionamiento pleno de la comisin regional de erradicacin,
con un intercambio de informacin programada y de emergencia que
permita la adopcin de medidas preventivas en forma oportuna.
Mantener actualizado el conocimiento de la situacin sanitaria de
los pases con los cuales se realiza intercambio comercial de productos y
subproductos agropecuarios, con detalle de las regiones de origen de los
mismos para la adopcin de medidas preventivas.
Instrumentar en puertos, aeropuertos y pasos de frontera los
mecanismos de seguridad necesarios para impedir la introduccin de
enfermedades exticas al pas. Asegurar el funcionamiento de estos mecanismos a nivel regional a travs de la comisin respectiva.
Realizar chequeos sero-epidemiolgicos a nivel de esas reas en
la regin.
Realizar visitas sistemticas a los establecimientos de riesgo.
Realizar cursos y seminarios de actualizacin en enfermedades
exticas pra los responsables de la vigilancia epidemiolgica preventiva.
, Incluir en los planes de formacin curricular del profesional veterinario, y realizar cursos de postgrado sobre erradicacin y prevencin
de enfermedades exticas.
Instrumentar en la agroindstria (industrias lcteas, frigorficos,
industrias de productos porcinos, etctera) un sistema de vigilancia
epidemiolgica para la prevencin de la Fiebre aftosa y otras enfermedades exticas.
Fomentar la asistencia veterinaria en forma integral a los establecimientos agropecuarios para tecnificar la vigilancia.
Difundir por los medios masivos de comunicacin el programa de
"vigilancia epidemiolgica preventiva" en enfermedades exticas y Fiebre aftosa compaando los logros alcanzados.

310

Administracin de programas de salud animal


ERRADICACIN DE FOCOS; PRIMERA FASE

Objetivos
Eliminar la fuente de infeccin y evitar la replicacin viral.
Asegurar que el resto del pas se mantenga libre de Fiebre aftosa.
Actividades
Delimitar el rea focal, perifocal y la zona de cuarentena, de
acuerdo al manual de procedimientos.
Sacrificio inmediato de animales afectados, contactos y .expuestos en el rea focal con indemnizacin.
. Vacunacin de todas las especies susceptibles el rea perifocal en
la primera fase de la segunda etapa.
Fyar la zona de cuarentena en donde se realizar vigilancia y estudios para detectar actividad viral; no se permitir ningn movimiento
ni vacunacin. Las medidas cesarn 30 das despus de eliminar a todos
los animales del rea de vacunacin y eventualmente a los va positivos
del rea cuarentenada, asegurando de esta forma que no haya presencia
de virus. Indemnizacin.
Autorizar extracciones de ganado desde las zonas de cuarentena
y vacunacin nicamente con destino a faena inmediata, compensando
el lucro cesante cuando corresponda.
Autorizar, una vez finalizados los estudios epidemiolgicos de
situacin, la repoblacin de los establecimientos comprendidos en las
reas focal y de vacunacin, segn numeral siguiente.
Controlar la repoblacin de las reas ya mencionadas autorizando inicialmente la introduccin de animales "detectores" "de virus en
une proporcin del 10 por ciento de la poblacin habitual, transcurridos 40 das autorizar la repoblacin total.
ERRADICACIN DE FOCOS: SEGUNDA FASE

Objetivo
Eliminar la fuente de infeccin y evitar la replicacin viral.
Actividades
La diferencia fundamental en la primera fase, es el sacrificio sanitario en el foco y perifoco e inmovilizacin en la zona de cuarentena.

311

Uruguay: programa de erradicacin

Las repoblaciones se harn comprobada la ausencia de virus introducido de animales "detectores", en una proporcin del .10 por ciento
de la poblacin habitual en los primeros 40 das. Repoblacin total a
partir de ese plazo.
Comunicar a las autoridades de los pases integrantes de la regin dentro de las 24 horas de comprobado el foco, informacin de
situacin epidemiolgica, medidas adoptadas.
CUADRO 1
Indicadores demogrficos y de salud para Brasil, Uruguay y pases
de economia de mercado (1982)

Poblacin Urbana/Poblacin Total h


Crecimiento demogrfico %, 1970-1982
Tasa de natalidad %
Tasa de mortalidad inf. <*>, nacidos vivos
Expectativa de vida, aos
Habitantes por mdico

industrializados

Bras

'Uruguay

Pases
industrializados

69.0
2.4
31.0
72.0
64.0
1 442.0

84.0
0.4
18.0
34.0
73.0
540.0

78.0
0.7
14.0
10.0.
75.0
554.0

FUENTE: World Bank. WorldDevelopmentReport, 1984.

CUADRO 2
Indicadores educativos para Brasil, Uruguay y pases
de economa de mercado (1982)

Matricula primaria/Poblacin edad escolar, %


Matrcula educacin superior/Poblacin
20-24 aos, %

industrializados

Brasil

Uruguay

Pases
industrializados

93

122

101

12

20

37

FUENTE: World Bank. World Development Report, 1984.

312

Administracin de programas de salud animal


CUADRO 3
Fuerza laboral en Brasil, Uruguay y pases industrializados
de economa de mercado

Pobiacin
Poblacin
Poblacin
Poblacin

Brasil

Uruguay

Pases
industrializados

55
30
24
46

63
17
27
56

66
6
38
56

15-64 aos/Poblacin total, %, 1982


15-64 aos en agricultura, 1980
15-64 aos en industria, 1980
15-64 aos en servicios, 1980

FUENTE: Brasil y Uruguay: BID. Progreso Econmico y Social en Amrica Latina, Inf. 1984.
Pases Industrializados: World Bank. Worid Development Report, 1984.

CUADRO 4
Consumo aparente de caloras en Uruguay, Amrica Latina y pases industrializados
de economa de mercado, 1979-1981 (per-cpita-dia)

Uruguay
Amrica Latina
Pases industrializados

Total
(1)

Origen
animal
(2)

%
(2/1)

2 886
2 634
3 382

1 019
449
1078

35.3
17.1
31.9

FUENTE: FAO, Anuario de Produccin, 1983.

CUADRO 5
Consumo aparente de protenas de Uruguay, Amrica Latina y pases industrializados
de economa de mercado 1979-1981 (gramosper cpita/dia)

Uruguay
Amrica Latina
Pases industrializados

Total
(1)

Origen
animal
(2)

%
(2/1)

86.6
67.2
98.0

53.4
27.7
58.5

61.7
41.2
59.7

FUENTE: FAO, Anuario de Produccin, 1983.

Uruguay: programa de erradicacin

313

CUADRO 6
Algunos indicadores econmicos para Amrica Latina, Uruguay
y pases industrializados de economa de mercado^

Producto Interno Bruto por


habitante en EUA$ 1982

Amrica
Latina*

Uruguay*

Pases
industrializados*

1674

2 078

11070

Tasa de crecimiento per-cpita


PIB 1960-1982, %**

1.7

PIB agrcola/PIB total, 1982, %


FUENTE:

11.1*

12.2*

3.3
6.0**

* Banco Interamericano de Desarrollo. Progreso Econmico y Social en Amrica


Latina, 1984.
** World Bank. WorldDevelopment Report, 1984.

CUADRO 7
Uruguay, exportaciones totales y de origen pecuario 1983
Millones EUA$
Exportaciones totales

1 022.9

100.0

Exportaciones origen pecuario

771.3

75.4

Zapatos y prendas de vestir*


Carnes
Lanas
Leche y derivados
Otros

348.0
255.5
101.6
26.9
39.3

34.0
25.0
9.9
2.6
3.8

* De cuero y lana.
FUENTE: FAO,Anuario de Comercio, 1983.

'Administracin de programas de salud animal

314

CUADRO 8
Uruguay, superficie y tierras segn uso
(en miles d hectreas)
1974-1976
Superficie total

'

Arable y cultivos permanentes


Pastos permanentes
Forestales
Otras

1982

17 362

17 362

1439
13 630
617
1676

1 449
13 632
631
1 650

FUENTE: FAO,Anuario de Produccin, 1983.

CUADRO 9
Uruguay y otros pases seleccionados. Tierras de uso agropecuario"
por habitante, 1982
(en hectreas)
Uruguay
Amrica Latina
Europa Occidental

5.08
1.90
0.44

* Comprende tierras arables y de cultivos permanentes y tierras de pastos permanentes.


FUENTE: FAO, Anuario de Produccin, 1983.

CUADRO 10
Uruguay, rebao pecuario
(En miles)

Bovinos
(Vacas en lactacin)
Ovinos
Suinos
Equinos
FUENTE: ?AO,Anuario de Produccin, 1983.

1974-1976

1982

10 959
(444)
15 286
454
481

11237
(530)
20 319
430
500

Uruguay: programa de erradicacin

315

CUADRO 11
Unidades ganaderas* (UG)/por habitante en Uruguay y otros pases (1982)
UG/Habitante
Argentina
Australia
Nueva Zelandia
Paraguay
Uruguay

1.16
1.85
3.95
0.93
2.74

* Conforme a convencin internacional se utilizan las siguientes equivalencias: Vacas en lactacin 1.0, otros bovinos 0.5, porcinos 0.2, ovi-caprinos 0.1, equinos 1.0.
FUENTE: FAO, Anuario de produccin, 1983.

CUADRO 12
Uruguay. Produccin de carne y leche
promedio anual 1974-1976 y 1981-1983
(en miles de TM)
Carne

Leche

1974-1976

1981-1983

1974-1976

1981-1983

Total

453

499

741

827

Vacuna
Ovinos
Porcino
Otras

364
45
25
19

413
47
17
22

741

827

FUENTE: FAO,anuario de produccin, 1983.

CUADRO 13
Uruguay. Productividad del rebao bovino

Kgs. carne/bovino en stock


Kgs. leche/bovino en stock
Kgs. leche/vaca en lactacin
FUENTE: FAO, Anuario de produccin, 1979 y 1983.

1970-1983

1969-1971

1982-1983

39.1
85.2
1560.0

40.0
76:7
1558.0

316

Administracin de programas de salud animal


CUADRO 14
Uruguay y algunos pases ganaderos.
Productividad del rebao bovino, 1982-1983
Kgs. carne x
bovino stock

Kgs. leche x
bovino stock

46.0
66.7
67.9
40.0

107.9
228.1
854.8
76.7

Argentina
Australia
Nueva Zelandia
Uruguay
FUENTE: FAO, Anuario de produccin, 1983.
CUADRO 15

Uruguay. Exportaciones de carnes 1981-1983


(En millones de EUA$)
1981
' 263.8

Total

221.9
213.6
8.3
25.3
16.6

Vacuno
Enfriado*
Conserva
Ovino
Otro

1982

1983

208.3

255.5

176.7
170.5
6.2
21.5
10.1

231.3
.222.5
8.8
14.6
9.6

* Comprende enfriadas, refrigeradas y congeladas.


FUENTE: FAO, Anuario de Comercio, 1983.
CUADRO 16
Uruguay. Preci FOB por TM de carne vacuna enfriada,
EUA$
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
FUENTE: FAO, Anuario de Comercio, 1979, 1981, 1983.

986
874
1572
1550
1532
1436
1408

1979-1983

CUADRO 17
Uruguay. Fiebre aftosa: Focos registrados por departamentos:
Departamentos
Artigas
Salto
Paysand
Ro Negro
Soriano
Colonia
Cerro Largo
Treinta y Tres
Rocha
Lavalleja
Maldonado
Rivera
Tucuaremb
Durazno
Florida
Canelones
Montevideo
San Jos
Flores
TOTAL

7972

1973

1974

33
17
19
4
9
1
19
2
0
0
1
8
3
7
1
8
0
6
0

7
41
48
64
30
28
38
15
35
22
28
7
23
23
39
93
13
53
27

0
- 79
0
41
2
39
2
60
2
60
0
26
0
5
5
5
2
3
5
3
29
2
0
11
0
33
0
4
4
24
96
75
30
25
2
12
0
15

138

634

179

1975

522

1976
11
8
13
21
9
5
65
4
1
3
2
22
3260
16
38
3
5
1
319

1972-1983

1977

1978

1979

1980

113
81
73
46
20
35
190
39
35
24 '
14
47
93
51
28
63
5
13
15

1
6
7
2
1
0
1
0
0
0
1
4
2
1
8
2
1
0
0

-27
30
25
16
14
5
5
0
0
8
9
8
52
80
25
45
10
5
4

6
7
14
8
4
2
147
47
97
6
1 17
17
0
13
21
2
0
10

37

368

419

985

1981

1982

1983

9
0
0
0
0
0
0
0
4
0
0
0
5
1

1
0
0
0
0
0
. 0
0
0
0
0
0
1
0 "
0
2
1
0
0

1
0
0
0
0
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2

0
0

34

'

Total
282
232
241
224
156
114
470
117
175
71
87
124
256
230
158
445
90
101
73
3 646

318

Administracin de programas de salud animal


CUADRO 18
Uruguay. Fiebre aftosa, indicadores de morbilidad en bovinos 1972-1983
Tasas de ataque

Aos
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983

N
6 ,
7
8
4
5
4
3
8
4
3
1
4
X=4.75

morbilidad
x 10 000
7.00
28.00
18.00
16.00
11.00
36.00
1.00.
19.00
15.00
1.00
0.07
0.10

CUADRO 19
Uruguay. Fiebre aftosa. Diagnstico de laboratorio. 1970-1983

1970'

1971'

1972"

1973"

1974"

197S"

1976"

1977"

_1979-"

1978'"

1980'"

1981'"

1982!"

983'"

O A C

Meas
Enero
Febrero
Marzo
AbrO
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Total

0, A C

AC

- 4
- 2
- 3
- 2
1 2
- 6
3
7 3
9 1
22 2
17 7
25 1
81 36

9
4
42
14
15
8
5
4

1 -

4
5
2
2
2
4

2
1
1
1
5

1
2

1 2 3 102 25 3

A C

A C

A C

1 -"

- 2
1
1 2
1 6
2 3
2
2
3
5
'- 3 4
7 1
16 27

2
3
5

- 2 26 1 5
29 - 1
70 8 2
11 1 1
7
4 7 1 2
4 1 2.- 4 - 2 154 30 9

1 1
20
16
18
4
60

1 - 3
2 1
2
1
6

1
2
7

A C

4 1 5 4 10 2 1
3 3 1
7 3 2
18 7 6
10 3 5
5 1 6
- 9 7 12
15 '.5 15
5 2 6
95 34 54

A C

A- C

2 - 2
1 - 3
4 2 -

3
6
19
15
3
-

39
20
22
24
41
27
10
2
2

2 5 4
1 4 6
4 4 7
1 6 10
2 2 3
3 3
- 16 2
- 18 19 61 40

6
6
6
2
-

A'

1 1
1 -

- 4
4 2
- 2
1 -

1
-

* FUENTE: "Fiebre Aftosa en d Uruguay". MAP. Direccin General de los Servicios Veterinarios, DILFA, 1974.
** FUENTE: "Epidemiologadescriptiva en el Uruguay". MAP, Di. Ge. Se. Ve., DILFA, Epidemiologa e Informacin.,
FUENTE: Informes a las COSALFA.

20 1 4
19
28 2 17 2 2
- 2 -

50 187 21

O A C

91

7 0

O AC
- 1
23 21 44 25 3
16 2
6 4 51 -

127 6 0

A C

1
2
1

3 5 3 -

2 1 -

4 14 0

A C

2
1

1 4

3 20

A dnnistradn de programas de salud animai

CUADRO 20
Uruguay. Fiebre aftosa: Gasto promedio del programa de lucha
(En miles de pesos)
1980
Sueldos
Funcionamiento
Inversiones
Total
Total mes EUA$
Tasa de cambio:
Pesos x EUA$ 1

1981

1980-1983

1982

1983

4.576
2.983
1.606
9.165
1.018

6.611
3.382
1.500
11.493
1.044

8.137
2.650
500
11.287
.868

9.409
1.861
2.316
13.586
.388

9.0

11.0

13.0

35.0

FUENTE: Ministerio de Agricultura y Pesca.

CUADRO 21
Uruguay. Fiebre aftosa: Proyeccin del nmero de rebaos afectados bajo
un programa de control con una situacin sanitaria favorable en la regin
Rebaos afectados1

Aos

A*

B**

0
1
2
3
4
5
6

10
16
32
57
69
130
225

10
5
10
23
32
55
70

Total focos

539

205

Progresin estimada en base al histrico de la enfermedad (1972-1983).


* Hiptesis pesimista.
** Hiptesis optimista.

Uruguay: programa de erradicacin

321

CUADRO 22
Uruguay: Fiebre aftosa. Pronstico de erradicacin
Aos

Rebaos afectados

0
1
2
3
4
5
6

10
5
2
0
0*
0
0

* Probabilidad de aparicin de un brote en la segunda etapa de la erradicacin.

CUADRO 23
Uruguay. Programa de erradicacin de Fiebre aftosa
Distribucin por conglomerado de los focos estimados para el ao 0
Conglomerado
1
II

Departamento, focos estimados, omega ( ) , poblacin media


Departamentos Artigas, Salto, Paysand, Ro Negro - 3 focos (30%)
( 0.8640, poblacin media bovinos = 307 y ovinos, 853)
Departamentos Rivera, Cerro Largo, Tacuaremb y Durazno, 2 focos (20%)
( 0.55, poblacin media bovinos = 238 y ovinos, 532)

III

Departamentos Soriano, Colonia, Flores y San Jos, 1 foco (10%)


( 0.43, poblacin media bovinos = 110 y ovinos, 148)

IV

Departamento Florida, 2 focos (20%) ( 0.76 poblacin media,


bovinos +149 y ovinos, 253)

Departamentos Canelones y Montevideo, 1 foco (10%)


( 1.69 poblacin media bovinos = 22 y ovinos, 5)

VI

Departamentos Treinta y Tres, Rocha, Maldonado y Lavalleja, 1 foco (10%)


( 0.32, poblacin media bovinos = 145 y ovinos, 302)

Administracin de programas de salud animal

322

CUADRO 24
Uruguay. Programa de erradicacin de Fiebre aftosa
Volumen total y precio promedio de la carne exportada
(Perodo 1980-1983)

Miles de toneladas de carne caliente


en gancho para exportadn
Precio promedio del perodo por
tonelada EUA$
Promedio del perodo x = 1.184
FUENTE: INAC-DIA, MAP.

1980

1981

1982

1983

111

168

161

220

1.396

1.267

1.062

1.011

s
CUADRO 25

Uruguay. Programa de erradicacin de Fiebre aftosa


Concepto por
establecimiento

Cantidad

Vacuna
(189 bovinos y 305 ovinos
1 dosis vacuna bovinos =N$ 17)

189 bovinos x 2 perod. = 378 dosis bov.


38 temeros x 1 perod. = 38 dosis bov.
305 ovinos x 1 perod. =183 dosis bov.

8-

Monto
N$

N$10 183

77

599 dosis
Gastos operadonales
- Transporte vacuna (10 km.
con un It. de nafta,
valor N$ 35)
-

o:

x 17

100 km x 4 perod. =40 Its. nafta

1400

Conservacin vacuna (un


It. kerosene =N$ 25/da)

1 It. combustible x 4 perodos

Retribucin del personal


(N$ 4.000% 30 = 133.33)

2 peones x 4 perodos

1066

Alimentacin (N$ 60 x da
cada uno)

2 peones x 4 perodos

480

TOTAL

I8'

23

100

N$ 13 229

100

4^

CUADRO 26
Uruguay. Costos del programa de erradicacin
(En US$)
AOS
Concepto
15 000
45 000
7 000
1000
5 000
10 000
1000
-

15 000
-

111 000

84 000 -

15 000

11 100

8 400

1500

92 400

16 500

Equipamiento laboratorio
Vehculos: autos
motos
camin
Equipo faena mv
Equipo de fro mvil
Equipo de desinfeccin
Equipo de comunicacin
Equipo de sacrificio
Trailers

15 000
177 500
14 000
60 000
7 500
5 000
20 000
10 000
1000
15 000

15 000
45 000
7 000
3 000
15 000
10 000
1000
15 000

Sub total

325 000
32 500

Imprevistos
TOTAL

357 500

122 100

rs
5:
s
re

1
I

O.

CUADRO 26 (Continuacin)
Uruguay. Costos del programa de erradicacin
(En US$)

C o n c e p t o

A O S

.
0

Combustible
Mantenimiento y reparaciones
Funcionamiento del laboratorio
Banco de vacuna*
Sueldos**
Viticos***
Capacitacin y entrenamiento

46 200
25 250
60 000

56 100
37 725
60 000

66 000
41 500
60 000

50 000
41 500
60 000

439 645
32 520
45 000

445 176
57 120
20 000

450 645
84 120
15 000

Sub total

648 515

676 921

64 851

Imprevistos
TOTAL
Fondo de indemnizacin
Lucro cesante
TOTAL GENERAL

450 645
42 060
10 000

90 000
61500
60 000
70 000
450 645
84 120
10 000

50 000
80 000
60 000
70 000
450 645
42 060
10 000

50 000
80 000
60 000
70 000
450 645
42 060
10 000

717 266

654 205

826 265

762 705

762 705

67 692

71 726

65 420

82 626

76 270

76 270

713 366

744 613

788 991

719 625

908 891

838 975

838 975

88 760
18 000

57 430
5 000

27 230
3 000

9 647 600

1 177 626

929 143

911621

736 125

10 556 491

* Dosis vacuna US$ 0.35.


** Estn sumados los sueldos promedio de los tcnicos (US$ 268.125) y paratcnicos US$ 182 52)
** El viatico esta calculado sobre la base de US$ 10 el tcnico y US$ 7 el paratcnico.

838 975

838 975

CUADRO 27
Uruguay. Beneficios del programa de erradicacin
(En EUA$)
ANOS
Concepto
Beneficio en kg. de carne
expresado en dlares*
Recuperacin de carne de
animales sacrificados**

2 912

7 995

35 480

23 000

10 920

15 184

18122

33 982

59 956

S'

Diferencia de precio
por carne exportada

39 600 000

39 600 000

Diferencia de precios
de lcteos

7 200 000

7 200 000

46 833 982

46 833 956

TOTAL

35 480

* Por disminucin de focos de la enfermedad.


** Enfermos y contactos.

25 912

18 915

15 184

18 122

Total General: 93 807 551

o:

I
8-

Uruguay: programa de erradicacin

327

CUADRO 28
Costo genrico del programa de erradicacin
Concepto

EUA$

Funcionamiento
Inversin
Sub-total
Fondo de indemnizacin

5 553 436
588 500
6 141 936
10 000 000

Total

16 141 936

Aporte del productos


Concepto

EUA$

Costo vacunacin masiva de bovinos


(aos 1,11, III)

23.301000

Costo vacunacin masiva de bovinos


y ovinos

11 848 590

Total

35 149 590

00

CUADRO 29
Beneficios netos del programa de erradicacin
(En EUA$)
.,
A 0 S
0
Costos
Beneficios
Beneficios netos

Total

1 177 626

929 143

911621

736 125

10 556 491

838 975

838 975

16 141 936'

35 480

25 912

18 915

15 184

18 122

46 833 982

46 859,956

93 807 501

1 142 146

906 143

900 125

736 125

1 0 556 491

45 976 885

46 002 859

77 665 615

TIR*: 90%

* Fuente de clculo de TIR = DIPYDA.

1
$
&
a

O.
3

329

Uruguay: programa de erradicacin

Mapa 1. Uruguay. Programa de erradicacin de Fiebre aftosa


CARACTERIZACIN ESPACIAL DE RIESGOS
POR EL INDICADOR , 1984

Uruguay

0.19

0.00

0.01

Epidemiologia e Informacin.

330

Administracin de programas de salud animal

Mapa 2. Uruguay. Programa de erradicacin de Fiebre aftosa


ndices de riesgo de ocurrencia de Fiebre aftosa por departamentos*
(indicador Omega)

* ndices establecidos de acuerdo al registro de Fiebre aftosa en el perodo 1972-1979.

331

Uruguay: programa de erradicacin

Mapa 3. Uruguay. Programa de erradicacin de Fiebre aftosa


conglomerados geogrficos de ocurrencia de Fiebre aftosa (1984)

Valor
Onega

Nm.
conglomerados

Valor
Omega

Nm.
conglomerados

[gKI 0,8640

0,4349

mI.5521

0,7627

IS

0,3200

D
|

| 1,6343

332

Administracin de programas de salud animal

Mapa 4. Uruguay. Programa de erradicacin de Fiebre aftosa.


Valores Omega por conglomerados promedio rebao bovino
y ovino en los mismos (1984)

NDICE
Prefacio
Programa de Adiestramiento en Salud Animal para Amrica
Latina
Contenido
Autores
Reconocimiento
Introduccin
Estructuracin del Curso de Administracin de Programas
de Salud Animal

5
7
19
22
25
27
31

I. TEORIA ADMINISTRATIVA Y SU APLICACIN EN LA


ADMINISTRACIN PUBLICA
1. La ciencia administrativa
2. La organizacin y la administracin pblica
3. La investigacin administrativa
4. La administracin pblica
5. La administracin en el futuro

53
55
58
62
64
69

II. DIRECCIN Y GESTIN DE LA ADMINISTRACIN


PUBLICA
1. Caractersticas del sistema de direccin
2. La planificacin en la administracin pblica
3. Decisin de gestin y factores intervinientes
4. Capacidades institucionales

73
75
82
87
95

III. ADMINISTRACIN DE PERSONAL


1. Introduccin
2. Sistemas de personal
3. El sistema de administracin de recursos humanos
4. Proceso de personal

101
103
104
108
113

IV. ADMINISTRACIN LOGSTICA O DE


ABASTECIMIENTOS
1. Introduccin A
2. La organizacin formal: una visin sistemtica
3. La logstica o abastecimiento de la organizacin
4. Modelo terico de logstica
5. Origen de los elementos del sistema
6. Sntesis grfica del modelo
7. Sub-sistema de informacin
8. Procesos tcnicos del sub-sistema de negociacin
9. Procesos tcnicos del sub-sistema de utilizacin
y preservacin
V. LA ADMINISTRACIN FINANCIERA
1. Introduccin
2. El proceso de planificacin y la etapa de ejecucin de
los planes
3. La ejecucin del plan
4. Identificacin de los recursos para la implementacin
del plan
5. Plan y presupuesto
6. El proceso presupuestario
7. Etapas del proceso presupuestario
8. La ejecucin presupuestal y la administracin financiera
VI. DESARROLLO ADMINISTRATIVO DE LOS SERVICIOS
DE SANIDAD ANIMAL
1. Introduccin
2. El sector agropecuario
3. Comentarios
finales
VIL PLANIFICACIN EN SALUD ANIMAL
1. Consideraciones generales
2. Marco de referencia
3. El complejo pecuario industrial
4. Principales enfermedades del ganado y de las aves
5. Prdidas econmicas ocasionadas por las enfermedades
del ganado y de las aves
6. Los servicios oficiales de sanidad animal
7. Pronstico epidemiolgico
8. Plan de sanidad animal: aspectos globales
9. Programa de control de Fiebre aftosa

127
129
130
132
136
140
147
149
158
163
175
177
178
183
187
190
192
194
197
203
205
207
209
211
213
214
221
235
237
242
245
246
251

10.
11.
12.
13.
14.

Programa de Brucelosis bovina


Programa de Tuberculosis bovina
Programa de enfermedades parasitarias
Programa de control de otras enfermedades
Programa de infraestructura y otras acciones comunes

254
256
258
259
260

VIH. ARGENTINA: JUSTIFICACIN DEL PROYECTO DE


ERRADICACIN DE FIEBRE AFTOSA

261

IX. URUGUAY: PROGRAMA DE ERRADICACIN DE


FIEBRE AFTOSA
1. Marco de referencia
2. Situacin de la salud animal
3. Programacin: aspectos globales
4. Programacin: aspectos especficos

279
281
287
294
306