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Programa de Ps-Graduao em Direito

Mestrado em Direito Constitucional

Os Desafios da Constituio de 88 e do Federalismo


Cooperativo: para Alm do Direito Educao:
o Direito ao Desenvolvimento

Eliane Ferreira de Sousa

BRASLIA - DF
2009

Instituto Brasiliense de Direito Pblico


Programa de Ps-Graduao em Direito
Mestrado em Direito Constitucional

Os Desafios da Constituio de 88 e do Federalismo


Cooperativo: para Alm do Direito Educao:
o Direito ao Desenvolvimento

Eliane Ferreira de Sousa

Dissertao submetida ao Programa de


Ps-Graduao em Direito Constitucional do
Instituto Brasiliense de Direito Pblico como
requisito parcial para a obteno do grau de
Mestre em Direito.

Orientador:
Prof. Dr. Mnica Jacqueline Sifuentes
Pacheco de Medeiros

Braslia - DF
2009

Os Desafios da Constituio de 88 e do Federalismo


Cooperativo: para Alm do Direito Educao:
o Direito ao Desenvolvimento

Eliane Ferreira de Sousa

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Direito


Constitucional do Instituto Brasiliense de Direito Pblico, como requisito parcial
para obteno do grau de Mestre em Direito, defendida e
________________________ em 19 de maro de 2009 pela Banca
Examinadora composta pelos seguintes membros:

____________________________
Prof. Dr. Mnica Jacqueline Sifuentes Pacheco de Medeiros - IDP
Presidente

____________________________
Prof. Dr. Ivo Teixeira Gico Jnior - IDP
Membro efetivo

____________________________
Prof. Dr. Cllia de Freitas Capanema - UCB
Membro efetivo

A todos aqueles que lutam para compartilhar


o conhecimento e melhorar o mundo em que
vivem; a todos aqueles que entendem que o
conhecimento sempre um devir; enfim, a
todos aqueles que se inspiram em Deus,
Fonte Maior de todo o conhecimento.

AGRADECIMENTOS

A Deus, pela vida e pela criao.


Prof. Mnica Sifuentes, pela compreenso, pela confiana e pelo
socorro.
famlia, pelo apoio.

RESUMO

Esta dissertao investiga o direito educao como instrumental essencial


para o desenvolvimento dos cidados e do Pas, na perspectiva de que ele
enseja a prpria condio de desenvolvimento da personalidade humana. O
seu contedo inseparvel do chamado mnimo existencial, da estar
protegido por princpios que o tutelam como o da dignidade da pessoa humana,
o da solidariedade, o da igualdade, o da proibio do retrocesso social, entre
outros. um direito social que se encontra no epicentro da zona impactada
pelas novas polticas neoliberais do mundo globalizado e da sociedade
hipercomplexa. Nessa seara de mudanas, que constituem na atualidade
desafios para o constitucionalismo, qualquer anlise deve partir de conceitos
basilares, tais como: tecnologia, ideologia, hegemonia, rede social de
comunicao. A importncia de tratar o direito educao, sob o manto da
incluso social, vincula-se ao fato de que as modernas sociedades envolvem a
formao de diferentes prticas sociais, por meio de diferentes domnios ou
campos do conhecimento, e perpassam diferentes escalas da vida social
global, regional, nacional e local, pela utilizao de uma racionalidade
caracterstica de um discurso hegemnico. Nessa perspectiva, o federalismo
cooperativo, ao incorporar esses novos valores, figura como um instrumento
para o equacionamento e para a soluo dos problemas complexos da
sociedade, capaz de equilibrar as desigualdades econmicas e sociais entre os
entes federados. No caso especfico do direito educao, destacam-se a
repercusso do federalismo cooperativo nas aes governamentais, a partir
das diretrizes traadas no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), e o
papel da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(CAPES) na melhoria da qualidade do ensino e da formao de professores da
educao bsica.
Palavras-chave: direitos fundamentais, direitos sociais, mnimo existencial,
direito educao, federalismo cooperativo, incluso social, cidadania,
desenvolvimento, Plano de Desenvolvimento da Educao, tecnologizao do
discurso, globalizao, rede, identidade.

ABSTRACT

This dissertation investigates the right to education as instrumental, essential to


the development of citizens and of the country, from the perspective that it is
education that occasions the development of the human personality. Its content
is inseparable from what is called the existential minimum which is why it is
protected through principles such as those of human dignity, of solidarity, of
equality, of the prohibition of social retrocession, among others. It is a social
right at the epicenter of impact of new neoliberal policies and hyper-complex
society. In this field of change, which today presents challenges to
Constitutionalism, any analysis should begin with fundamental concepts, such
as: technology, ideology, hegemony, and the social communication network.
The importance of approaching the right to education from a perspective of
social inclusion is that modern societies form different social practices through
different dominions or fields of knowledge, and overlook different levels of social
life global, regional, national and local and use a rationality characteristic of
a hegemonic discourse. From this perspective, cooperative federalism, to the
degree that it incorporates these new values, becomes an instrument for
evaluating and solving complex problems in society one capable of balancing
economic and social inequalities among federated entities. In the specific case
of the right to education, the repercussion of cooperative federalism on
governmental actions stands out, from the directives outlined in the Education
Development Plan (PDE), and the role of the Coordination of Improvement of
Degree-Holding Personnel (CAPES) in the improvement of quality and
education of basic education teachers.

Key-words: fundamental rights, social rights, existential minimum, Education


Development Plan, right to education, cooperative federalism, social inclusion,
citizenship, development, technologizing of discourse, globalization, network,
identity.

SUMRIO

INTRODUO............................................................................................
CAPTULO 1
CONSTITUIO E DIREITOS FUNDAMENTAIS: O DIREITO
EDUCAO................................................................................................
1.1 DIREITOS FUNDAMENTAIS NO PROCESSO HISTRICO DE
CONSTRUO DO CONCEITO DE MNIMO EXISTENCIAL....................
1.2 O DIREITO EDUCAO COMO UM MNIMO EXISTENCIAL: A
PROIBIO DO RETROCESSO SOCIAL..................................................
1.3 O CARTER DO DIREITO EDUCAO NO BRASIL EM FACE
DO PRINCPIO DA DIGNIDADE HUMANA................................................
1.4 COLISO DE PRINCPIOS E DIREITO EDUCAO.......................
CAPTULO 2
FEDERALISMO COOPERATIVO E DIREITO EDUCAO..................
2.1 O PRINCPIO FEDERATIVO E A ORGANIZAO DOS SISTEMAS
DE ENSINO DA UNIO E DOS ESTADOS-MEMBROS ............................
2.2 A EDUCAO NA ORDEM SOCIAL CONSTITUCIONAL...................
2.3 O DIREITO EDUCAO NO BRASIL SOB O PRISMA DO
FEDERALIS MO COOPERATIVO...............................................................
2.4 O PAPEL DO FEDERALISMO NA CONSTRUO DA DIMENSO
SOCIAL DOS SUJEITOS............................................................................
2.5 A EXPANSO DO SENTIDO DO FEDERALISMO NA
CONSTITUIO DE 88: O DILOGO PARA A CONCRETIZAO DOS
DIREITOS FUNDAMENTAIS EM UMA SOCIEDADE PLURAL..................
CAPTULO 3
DIREITO EDUCAO E INCLUSO SOCIAL: UTOPIA OU
PROJETO DE ESTADO?...........................................................................
3.1 EDUCAO, DESENVOLVIMENTO E INCLUSO SOCIAL...............
3.2 O DIREITO EDUCAO E A EMANCIPAO DOS SUJEITOS DE
DIREITOS....................................................................................................
3.3 INCLUSO SOCIAL COMO UM CONCEITO EM CONSTRUO NA
LUTA HEGEMNICA..................................................................................
3.4 REPENSAR O ESPAO DO ESTADO FEDERADO PARA PENSAR
O ESPAO DA INCLUSO SOCIAL..........................................................
CAPTULO 4
CONSTITUIO, FEDERALISMO E AES GOVERNAMENTAIS: O
PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO COMO PONTO DE
CONVERGNCIA.......................................................................................
4.1 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO: RAZES,
PRINCPIOS E PROGRAMAS....................................................................
4.2 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO COMO

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PROGRAMA DE AO..............................................................................
4.2.1 Educao bsica..............................................................................
4.2.1.1 Formao de professores e piso salarial nacional..........................
4.2.1.2 Financiamento: salrio-educao e FUNDEB.................................
4.2.1.3 Avaliao e responsabilizao: o IDEB...........................................
4.2.1.4 O Plano de Metas: planejamento e gesto educacional.................
4.2.2 Educao superior...........................................................................
4.2.2.1 Reestruturao e expanso das universidade federais: REUNI e
PNAES........................................................................................................
4.2.2.2 Democratizao do acesso: PROUNI e FIES.................................
4.2.2.3 Avaliao como base da regulao: SINAES.................................
4.2.3 Educao Profissional e Tecnolgica............................................
4.2.3.1 Educao profissional e educao cientfica: o IFET......................
4.2.3.2 Normatizao..................................................................................
4.2.3.3 EJA profissionalizante.....................................................................
4.2.4 Alfabetizao, educao continuada e diversidade......................
4.3 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO COMO
HORIZONTE DO DEBATE SOBRE O SISTEMA NACIONAL DE
EDUCAO................................................................................................
4.4 NOVAS COMPETNCIAS DA CAPES: UM SALTO PARA A
QUALIDADE?..............................................................................................
4.4.1 CAPES: um pouco de histria.........................................................
4.4.2 Novas competncias da CAPES.....................................................
4.4.3 O papel da CAPES na viso sistmica de educao....................
4.4.4 A responsabilidade social da CAPES.............................................
CAPTULO 5
OS DESAFIOS
DO
DIREITO
CONSTITUCIONAL
NA
PS-MODERNIDADE: GLOBALIZAO, SOCIEDADE, EDUCAO E
IDENTIDADE SOCIAL................................................................................
5.1 PRIMEIRO DESAFIO: SITUAR-SE NO
ESPAO
DA
PS-MODERNIDADE.................................................................................
5.2 SEGUNDO DESAFIO: COMPREENDER A MENSAGEM DA
GLOBALIZAO.........................................................................................
5.3 TERCEIRO DESAFIO: CAMINHAR COM A SOCIEDADE EM REDE..
5.4 QUARTO DESAFIO: CONTRIBUIR PARA A CONSTRUO DA
IDENTIDADE SOCIAL.................................................................................
5.5 QUINTO DESAFIO: PENSAR A EDUCAO EM FACE DA
COMPLEXIDADE SOCIAL..........................................................................

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148
150
154

CONCLUSO.............................................................................................

160

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS...........................................................

163

Existir,

humanamente,

pronunciar

mundo,

modific-lo. O mundo pronunciado, por sua vez, se volta


problematizado aos sujeitos pronunciantes, a exigir deles
um novo pronunciar.
Paulo Freire

11

INTRODUO

Esta dissertao investiga os desafios da Constituio Federal de 88 e a


consolidao do federalismo cooperativo, analisado luz das aes
governamentais, para a concretizao do direito educao, tendo sempre
como foco o desenvo lvimento do indivduo e da sociedade.
O interesse pelo tema surgiu da observao dos atuais programas do
governo federal para a melhoria do ensino no Pas. Em face disso, a idia
inicial tomou corpo a partir do momento em que foi possvel aliar os estudos
sobre o federalismo cooperativo luz das polticas pblicas na rea da
educao. A concretizao da idia veio com a possibilidade de submeter toda
a anlise aos princpios postos na Constituio Federal e os desafios para o
constitucionalismo contemporneo.
A dissertao est dividida em cinco captulos.
O Captulo 1, Constituio e direitos fundamentais: o direito
educao, mostra o direito educao como um instrumento para o
desenvolvimento dos cidados e do Pas, na perspectiva de que ele enseja a
prpria condio de desenvolvimento da personalidade humana. Trabalha sob
a perspectiva de que o seu contedo inseparvel do chamado mnimo
existencial e encontra-se protegido por princpios constitucionais (dignidade da
pessoa humana, solidariedade, igualdade, proibio do retrocesso social).
O Captulo 2, Federalismo cooperativo e direito educao, ressalta
o papel da Constituio Federal como smbolo do pacto federativo.
O federalismo figura como um instrumento de manifestao da soberania
popular

para

concretizao

dos

direitos

fundamentais,

para

equacionamento e para a soluo dos problemas complexos da sociedade.


Discute-se o carter dialgico e intertextual da Constituio Federal e o sentido
do federalismo para a construo da identidade dos sujeitos de direitos. Por
ser um captulo-chave da dissertao, ele prepara teoricamente o leitor para
entender as aes do governo federal e a federalizao da educao bsica,

12

a partir da construo de mecanismos de avaliao da qualidade do ensino


pblico e da entrada de novos atores sociais.
O Captulo 3, Direito educao e incluso social: utopia ou projeto
de Estado?, aborda a questo do direito educao em uma perspectiva para
alm do texto constitucional. Ele trata o direito educao sob a perspectiva da
formao em rede de diferentes prticas sociais, por meio de diferentes
domnios ou campos do conhecimento, que se utilizam de uma racionalidade
tcnica que se configura em discurso hegemnico. O tema da incluso social
tratado como um devir, mostrando que a construo conceitual caminha em
paralelo com a concretizao do prprio direito educao e com o
desenvolvimento tcnico-cientfico.
No Captulo 4, Constituio, federalismo e aes governamentais: o
Plano de Desenvolvimento da Educao como ponto de convergncia,
tem-se um levantamento dos principais programas do governo federal para a
concretizao das diretrizes traadas no Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE). A discusso gira em torno da relao entre o PDE e a
Constituio Federal de 88, no sentido de mostrar quais os princpios
constitucionais so invocados no PDE e as possibilidades de aplicao do
Plano em face do modelo do federalismo cooperativo. O captulo o ponto de
convergncia entre os aspectos tericos e as aes governamentais,
principalmente as relacionadas s novas competncias da CAPES.
O

Captulo

5,

Os

desafios

do

Direito

Constitucional

na

ps-modernidade: globalizao, sociedade, educao e identidade social,


tece consideraes sobre a influncia do discurso da ps-modernidade sobre o
Direito Constitucional, por meio da descrio de conceitos bsicos, como
globalizao, sociedade, educao e identidade social. A postura adotada para
anlise desses conceitos vincula-se ao modelo da teoria social do discurso,
tomando como parmetro a investigao precpua da linguagem.
Na investigao das temticas, no se busca apenas um marco terico,
mas vrios marcos tericos, em um perspectiva pragmtico-funcional de
resgatar aquilo que pertinente para idia bsica da pesquisa. De forma

13

sinttica, segue alguns nomes que compem o Estado da Arte: direito


educao como direito fundamental incontestvel (ALEXY, 2008; ARENDT,
1997; BARCELLOS, 2002; BOBBIO, 1992; CANOTILHO, 1998; NUNES, 2002;
SANTOS, 1999; SARLET, 2003; TORRES, 2003); federalismo cooperativo
(BARACHO, 2002; BOBBIO, 1987; HERMANY, 2007; HORTA, 1996, 1999;
MANGABEIRA UNGER, 2003, 2006, 2007, 2008; MEDEIROS, 2001; MENDES
et al., 2007; RANIERI, 2002; SILVA, 1997; ZIMMERMANN, 1999); construo
do conceito de incluso social (ARENDT, 1997; DERBLI, 2007; DERRIDA,
2002; EAGLETON, 1997; FAIRCLOUGH, 2001, 2003; FOUCAULT, 1993,
2002; GRAMSCI, 1974; HABERMAS, 1984, 1997, 2003; HALL, 2006;
LUHMANN, 1983, 2005; LYOTARD, 2000; MATURANA, 2001; MEDEIROS,
2001; RICOEUR, 1986); ponto de convergncia das aes governamentais
(Plano de Desenvolvimento da Educao e outros diplomas legais); desafios do
constitucionalismo contemporneo (BAUMAN, 2001; BOURDIEU, 1998, 2002;
CASTELLS,
FAIRCLOUGH,

1994,
2006;

2004;

CHOULIARAKI

GIDDENS,

1991;

&

FAIRCLOUGH,

GODOY,

2004,

2005,

1999;
2008;

HABERMAS, 2004; HALL, 2004; IANNI, 1997; LVY, 1996; MORIN, 2000;
TEUBNER, 2003; TOURAINE, 1997).
Quanto metodologia, tem-se uma compilao de conceitos tericos
que, associados pragmaticamente entre si, conduzem a uma anlise que
vincula o Direito a uma abordagem cujo vis passa, necessariamente, pela
perspectiva da linguagem.
Ao final, a concluso a que se quer chegar a de que o Estado no h
de ser mximo, no h de ser mnimo, h de ser, indiscutivelmente, presente
sempre que necessrio. Sustenta-se a necessidade de preservao do
federalismo cooperativo, positivo para o Estado, como capaz de equilibrar, por
meio de aes governamentais, as desigualdades econmicas e sociais entre
os entes da federao. No caso do direito educao, o PDE figura como um
aplicativo do federalismo cooperativo.

14

CAPTULO 1
CONSTITUIO E DIREITOS FUNDAMENTAIS: O DIREITO EDUCAO

O presente captulo tece consideraes sobre o mnimo existencial como


base principiolgica para a concretizao dos direitos fundamentais, mais
especificamente do direito educao, que pressuposto para a sobrevivncia
do Estado de Direito, porque ele enseja a prpria condio de desenvolvimento
da personalidade humana de cada indivduo, conseqentemente, da cidadania.
De maneira geral, busca-se mostrar o direito educao como um direito de
contedo inseparvel do conceito de mnimo existencial.
Busca-se, tambm, mostrar que o direito educao constri-se sob o
manto principiolgico de sustentabilidade dos direitos fundamentais. Da
invocarem-se princpios norteadores do ordenamento constitucional brasileiro,
como o princpio da dignidade da pessoa humana, da solidariedade, da
igualdade, da proibio do retrocesso social, entre outros.
Por fim, aqui tambm se faz uma breve meno acerca da questo de
como tratar uma possvel coliso de princpios em face do direito educao.

1.1

DIREITOS

FUNDAMENTAIS

NO

PROCESSO

HISTRICO

DE

CONSTRUO DO CONCEITO DE MNIMO EXISTENCIA L

O homem obedece a leis e tem conscincia dessas leis, o que faz com
que sua vontade no seja perfeita, pois est sujeita no s razo como
tambm sua sensibilidade. Esse conflito gera, sem dvida, uma limitao da
sua vontade, imposta pela lei como obrigao.
Kant j afirmava que todo o ser racional existe como fim em si mesmo,
no s como meio para o uso arbitrrio desta ou daquela vontade. Portanto,

15

rejeita qualquer ligao entre a sensibilidade e a razo, ou seja, no admite


qualquer influncia daquela. 1
Pela concepo kantiana, a liberdade aparece como ponto fundamental
de toda a sua reflexo tica. Pertencente ao mundo inteligvel, o homem
independe das causas determinantes do mundo sensvel, por isso livre. 2
por esse valor absoluto dado ao homem, que este pessoa, tem dignidade. Tal
valor, alis, deve ser o ponto de partida e o ponto de chegada, o qual deve ser
incorporado pelo Estado.
A crise pela qual passa hoje o Estado fruto da sociedade
ps-moderna 3 que, povoada de castas, esquece do valor dos direitos
fundamentais. Vive a dialtica implcita na mxima: Se somos livres, no
somos iguais; se somos iguais, no somos livres.
Os conceitos de liberdade e de igualdade partem de princpios opostos,
mas que se complementam. O primeiro deles diz respeito faculdade de o
indivduo decidir ou agir segundo a prpria determinao; o segundo, no seu
sentido formal, diz respeito relao de igualdade 4 entre indivduos e/ou
grupos sociais, que se estabelece por meio de categorias abstratas
(humanidade, dignidade, cidadania, entre outros), e que geralmente se define
por leis que prescrevem direitos e deveres.
E como se processa esse binmio nas sociedades ditas democrticas?
Sem dvida, por meio de suas Constituies, que, figurativamente, criam no

KANT, Immanuel, Fundamentao da metafsica dos costumes, 2007, p. 68.


Ibidem.
3
A ps-modernidade sugere o que vem aps a modernidade. Refere-se dissoluo
de todas as formas culturais e sociais que so associadas com a modernidade, em
movimento de combate ao Iluminismo (GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes,
O ps-modernismo jurdico, 2005, p. 14).
Na ps-modernidade, h um deslocamento das tentativas de fundamentar a
epistemologia e a f no progresso planejado humanamente (LYOTARD,
Jean-Franois, A condio ps-moderna, 2000).
O conceito de ps-modernidade ser tratado com mais detalhes no Captulo 5.
4
O princpio da igualdade serve de norte para o legislador, o seu real destinatrio,
quando da edio de normas. Isso serve de parmetro para que todos sejam tratados
paritariamente, respeitando a mxima aristotlica: Igualdade consiste em tratar
igualmente os iguais e desigualmente os desiguais (MELLO, Celso Antnio Bandeira
de, Contedo jurdico do princpio da igualdade, 2004).
2

16

esprito da coletividade a necessidade de que os membros de uma comunidade


sejam vistos como livres e iguais.
A exemplo do Brasil, o art. 5 da Constituio da Repblica traz os
direitos e garantias fundamentais. E um fato curioso o tratamento dado a tal
artigo, cujos incisos so considerados clusulas ptreas, portanto, no
abolitivas. Essa caracterstica, alis, parece demonstrar o carter aquisitivo e
permanente de direitos.
Ao se observar o processo histrico, parece que toda a conquista em
sede de direitos e de garantias fundamentais j foi feita. Em outras palavras,
houve a internalizao das mudanas advindas dessa conquista, em um
processo clere, cujo aprendizado se fez por meio da trajetria das sociedades
ps-modernas. O que se esquece que o Direito no um fim em si mesmo,
mas um meio.
Segundo Bobbio, a existncia de um direito, seja em sentido forte ou
fraco, implica sempre a existncia de um sistema normativo, em que por
existncia deve -se entender tanto o mero fator exterior de um direito histrico
ou vigente quanto o reconhecimento de um conjunto de normas como guia da
prpria ao. Para ele, a figura do direito tem como correlato a figura da
obrigao.5
A questo que, em muitos casos, a realizao dessas expectativas
normativas e do prprio sentido expresso da lei entra em choque com as
adversas condies sociais de funcionamento da sociedade em face dos
estatutos de igualdade poltica por ela reconhecidos. Acaba-se por tratar de
forma igual os desiguais, quando na verdade dever-se-ia tratar os desiguais de
forma desigual.
Uma sociedade que se diz justa e igualitria possui um conjunto mnimo
de leis. Contudo, a criao de lei , antes de tudo, um problema, no uma
soluo para o Direito. Tal considerao, como dito anteriormente, vai ao
encontro da concepo kantiana, para a qual o ordenamento de regras

BOBBIO, Norberto, A Era dos direitos, 1992, p. 79-80.

17

impossvel no mundo moderno , haja vista a complexidade de fatos merc de


uma anlise jurdica.
O Direito, pelo seu dinamismo, tende a acompanhar as transformaes
econmicas, polticas e sociais. Da caber ao intrprete e ao aplicador do
Direito responder ao desafio de dinamizar a lei, para que no seja uma fora
retrgrada dentro da sociedade.
Ao refletir sobre a prxis judicial, denuncia Dallari:
Os juzes formalistas fanatizados pela lgica aparente do
positivismo jurdico muitas vezes no chegam a perceber que o
excessivo apego a exigncias formais mais impede ou dificulta
ao extremo a considerao dos direitos envolvidos no
processo. Condicionados por uma viso exclusivamente
formalista do direito, esses juzes concebem o respeito das
formalidades processuais como o objetivo mais importante da
funo judicial. No se sensibilizam pelas mais graves
violaes de direitos humanos, desde que sejam respeitadas
as formalidades. Por isso se pode dizer que os juzes
formalistas so cmplices inconscientes dos violadores de
direitos humanos e concorrem de maneira significativa para
garantir sua impunidade. 6

Cintra, Grinover e Dinamarco, bem descrevem a importncia da


Jurisdio atualmente:
E hoje, prevalecendo as idias do Estado Social, em que ao
Estado se reconhece a funo fundamental de promover a
plena realizao dos valores humanos, isso deve servir, de um
lado, para pr em destaque a funo jurisdicional pacificadora
como fator de eliminao dos conflitos que afligem as pessoas
e lhes trazem angstia; de outro, para advertir os encarregados
do sistema, quanto necessidade de fazer do processo um
meio efetivo para a realizao da justia. Afirma-se que o
objeto-sntese do Estado contemporneo o bem-comum e,
quando se passa ao estudo da jurisdio, lcito dizer que a
projeo particularizada do bem comum nessa rea a
pacificao com justia.7

Ao que se v, os direitos individuais so o reflexo da vida cotidiana que,


em um processo de concretizao, leva a crer que os direitos so fundamentais
6

DALLARI, Dalmo de Abreu, O poder dos juzes, 2004, p. 40.


CINTRA, A. C. A., GRINOVER, A. P., DINAMARCO, C. R., Teoria geral do processo,
2002, p. 25.
7

18

porque somos fundamentais. como se fosse possvel, segundo Arendt, em


uma viso pragmtica, reconsiderar a condio humana luz das mais novas
experincias e dos temores mais recentes. 8
Assim, tais direitos estabelecem uma tenso todo o tempo, na
expectativa de materializao por parte do Estado, que pode conviver com eles
de forma pacfica, visto no mais ser o velho Leviat de Hobbes9, mas a
resposta constitucional aos anseios dos cidados. O Direito Constitucional,
portanto, passou a ser o modo de olhar, pensar e desejar o mundo de forma
mais humanstica, o que corroborou o seu ingresso definitivo no imaginrio da
populao.
poca do Iluminismo j se pensava assim, conforme bem ressalta
Rousseau acerca da Constituio, sob o aspecto de ser instrumento de
consolidao dos interesses de uma coletividade com o sistema legal:
O que torna a constituio de um Estado verdadeiramente
slida e duradoura o fato de as convenincias serem de tal
forma observadas que as relaes naturais e as leis esto
sempre de acordo nos mesmos pontos, e estas ltimas no
fazem, por assim dizer, seno assegurar, acompanhar e
retificar as outras. Mas, se o legislador, enganando-se em seu
objeto, tomar um princpio diferente daquele que nasce da
natureza das coisas, um tendendo para a servido e o outro
para a liberdade, um para as riquezas e o outro para a
populao, um para a paz e outro para as conquistas, veremos
as leis se enfraquecerem gradualmente, a constituio se
alterar, e o Estado no deixar de agitar-se at ser destrudo
ou mudado e a invencvel natureza recuperar o seu imprio. 10

Mas em que pese a necessidade de constitucionalizao dos direitos, o


que ento d vida a uma Constituio? Sem dvida, que a Jurisdio
Constitucional. Em aluso teoria das idias de Plato11, como se existem

ARENDT, Hannah, A condio humana, 1997, p. 13.


Hobbes mostrava que a condio frgil da vida humana era a causa determinante da
associao em torno de um homem artificial, mais forte que todos e capaz de
assegurar a paz necessria para que cada um pudesse se manter, sem a
preocupao com a luta pela sobrevivncia contra um rival semelhante.
10
ROUSSEAU, Jean-Jacques, O contrato social, 1996, p. 64.
11
A teoria das idias de Plato sugere duas realidades: uma visvel, transitria; outra,
transcendente, eterna, imutvel.
9

19

dois mundos: o ideal (nos parmetros da Constituio) e o real (moldado pela


Jurisdio Constitucional).
Historicamente, as Constituies passaram a agregar no seu texto a
concepo do Estado de Bem-Estar Social ou Estado-Providncia (Welfare
State). Segundo a concepo desse modelo, todo o indivduo teria o direito,
desde seu nascimento, a um conjunto de bens e servios que deveriam ser
fornecidos diretamente por meio do Estado ou, indiretamente, mediante seu
poder de regulamentao sobre a sociedade civil.
No Brasil, a Constituio de 1934 foi a primeira a reservar um ttulo
especfico para a questo da ordem econmica, incluindo no seu corpo os
direitos sociais. Na Constituio Cidad de 1988, destinou-se um captulo
especfico para os direitos sociais.12 Isso porque os indivduos passaram a
cobrar do Estado no mais um comportamento de absteno, mas sim uma
participao ativa na sociedade civil, por meio de prestaes positivas por parte
dele. a partir desse ponto que se comea a desenvolver o conceito de
mnimo existencial.
Embora o Brasil tivesse adotado um modelo de Estado Intervencionista,
ficou aqum do Welfare State. Isso porque o modelo de desenvolvimento
econmico e a base de sustentao financeira das polticas sociais no Brasil
tm sido organizados de forma incompatvel com os ideais de universalizao.
Em outras palavras, a poltica social brasileira inoperante para cobrir as
necessidades da populao de baixa renda, no somente em termos de
quantidade, mas tambm de qualidade.
A Constituio, portanto, passou a ser o instrumento tcnico para
promover a justia social, no sentido de uma melhor distribuio da renda. S
que esse aperfeioamento do texto constitucional ainda est sendo construd o
socialmente. preciso superar definitivamente a dicotomia existente entre

12

CONSTITUIO FEDERAL, art. 6: So direitos sociais a educao, a sade, o


trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio.

20

esfera pblica e esfera privada. Assim, ente nder o que diferencia essas duas
esferas o primeiro passo para concretizar a ordem social constitucional. o
que se segue.
O domnio privado, na concepo de Thompson, inclui organizaes
econmicas particulares operando em uma economia de mercado, orientadas
primariamente em direo ao lucro, bem como um conjunto de relaes
pessoais e familiares. O domnio pblico, por sua vez, inclui as organizaes
econmicas estatais, tais como as indstrias nacionais e os servios pblicos
do Estado, bem como um conjunto amplo de organizaes estatais e
paraestatais, incluindo as organizaes de bem-estar que se expandiram
rapidamente na maioria das sociedades ocidentais depois da Segunda Guerra
Mundial. Paralelamente a esses dois domnios, surge um amplo conjunto de
organizaes intermedirias, como as entidades assistenciais, os partidos
polticos, os grupos de presso, as empresas corporativas, entre outros. 13
Diante da complexidade cada vez maior das instituies e das relaes
sociais modernas, houve a necessidade de se repensar a distino entre o
pblico e o privado. Desse modo, o suposto fim dessa dicotomia foi o que deu
margem para o surgimento de outras categorias de interesses, decorrentes da
multiplicidade e da complexidade de relaes entre os indivduos na sociedade,
o que leva, hoje, a mltiplas interpretaes.
Nesse sentido, afirma Arendt:
A profunda conexo entre o privado e o pblico, evidente em
seu nvel mais elementar na questo da propriedade privada,
corre hoje o risco de ser mal interpretado em razo do moderno
equacionamento entre a propriedade e a riqueza, de um lado, e
a inexistncia de propriedade e a pobreza, de outro. 14

Nesse processo de remodelagem, o Direito Constitucional veio para


responder aos problemas e aos desafios da sociedade contempornea. Entre
esses desafios, como se ver em captulos seguintes, est a formao de um
13

THOMPSON, John B., Ideologia e cultura moderna: teoria social crtica na era dos
meios de comunicao de massa, 1995, p. 312-313.
14
ARENDT, op. cit., p. 7.

21

discurso fortalecedor e emancipatrio, que consolide as diversas instncias da


educao no Brasil. E isso faz parte mesmo da esfera pblica, que o local de
discusso poltica e de tomada de decises. Habermas fala em esfera pblica
como uma comunidade de indivduos que, unidos em prol da sua participao
em um debate racionalmente crtico, pode influenciar decises polticas. 15
Essa ampliao da esfera pblica16 trouxe no seu bojo mudanas
fundamentais na forma de pensar e na maneira de viver, de produzir, de
consumir, entre outros. Alm de questes ambientais, tecnolgicas e
econmicas, que vieram tona com a mudana do modelo estatal, passou-se
ao reconhecimento das dimenses social, cultural e poltica, exigindo a
participao democrtica na tomada de decises. Em conseqncia disso,
tentou-se formar na sociedade uma conscincia crtica acerca de todos esses
valores, principalmente os relacionados educao.
fato que todo esse contexto veio junto com a Constituio de 1998,
marcada pelo resgate de princpios fundamentais, como liberdade, dignidade
humana, solidariedade, todos envoltos no plano da vida comunitria. Para a
solidificao desses princpios, a

esfera pblica (Governo, Judicirio,

sociedade) teve de conviver pacificamente com a esfera privada (o


empresariado, o indivduo em si e por si).
Nesse sentido, a questo dos mnimos existenciais na ordem
constitucional passa a ser parte integrante do debate pblico. Logo, a esfera
pblica volta o olhar para o mbito das protees devidas s pessoas que se
movem em contextos de vulnerabilidade, pessoas precariamente includas ou
mesmo excludas 17 das chamadas redes de segurana social oferecidas pelo
mercado, pela sociedade e pelo Estado, de forma integrada.
15

HABERMAS, Jrgen, Mudana estrutural da esfera pblica, 2003.


O status contemporneo da esfera pblica tem provocado inmeras questes para
debate, a maioria delas em torno da crise da esfera pblica, seu carter problemtico
nas sociedades contemporneas, o que veementemente rechaado pela mdia
(FAIRCLOUGH, Norman, Analysing discourse. Textual analysis for social research,
2003).
17
As pessoas excludas seriam aquelas que se encontram desligadas da vida social
no por culpa da natureza (idade, invalidez) nem por culpa sua (parasitismo), mas por
culpa da sociedade em que vive e que no reconhece sua existncia publicamente.
16

22

Em face das consideraes ora feitas, fica mais claro situar o conceito
de mnimo existencial no ordenamento constitucional.

E o que seria? O

mnimo , antes de tudo, uma quantidade de um certo bem: um salrio mnimo


uma certa quantidade de reais; um mnimo de educao uma certa
quantidade de anos de escolaridade; um mnimo de alimentao uma certa
quantidade de comida; um mnimo de moradia um teto para morar; um
mnimo de autonomia um trabalho, entre outros.
Para Barcellos, o chamado mnimo existencial, formado pelas condies
materiais bsicas para a existncia, corresponde a uma frao nuclear da
dignidade da pessoa humana qual se deve reconhecer a eficcia jurdica
positiva ou simtrica. 18 Assim, para a autora, uma proposta de concretizao
do mnimo existencial, tendo em conta a ordem constitucional brasileira, dever
incluir os direitos educao fundamental, sade bsica, assistncia no
caso de necessidade e ao acesso justia.
A Constituio da Repblica, alis, confere aos mnimos o status de
direitos, o que os transforma em algo a que qualquer indivduo deveria ter
acesso, independentemente de possuir para tanto a simples condio de
cidado incurso em situaes de risco tipificadas em lei. So direitos erga
omnes.
Uma viso pragmtica leva a pensar que o que est positivado, em
termos de mnimos existenciais, por seu carter histrico, no so imutveis,
porque so indivisveis, uma vez que todos eles se complementam e so
inerentes pessoa. Entretanto, conceb-los como conquista poltica no o
mesmo que conceb-los como direitos, pois so passveis de alteraes
advindas da dinmica social. Assim, o mnimo existencial requer decises.
Torres, em defesa tese do mnimo existencial, sustenta que o
jusfundamentalismo dos direitos sociais est circunscrito ao deferimento das
necessidades bsicas, no est sujeito reserva do possvel, podendo,
inclusive, ser reclamado diretamente na via judicial. Ao afirmar que o mnimo
18

BARCELLOS, Ana Paula de, A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o


princpio da dignidade da pessoa humana, 2002, p. 248.

23

existencial pressuposto para as condies iniciais da liberdade e


fundamentado para a concretizao do princpio da dignidade humana, alerta o
autor que, no Estado Democrtico de Direito, esse mnimo existencial
garantido em seu contorno mximo. 19
Os mnimos existenciais, pelo seu carter de imutabilidade, tendem a ser
pressionados pela ao coletiva dos cidados, pelo avano da cincia, pelo
grau e perfil da produo econmica, pela foras polticas, entre outros. Desse
modo, a variedade de mnimos existenciais depende da diversidade de
situaes particulares de carncia. Essa diversidade, porm, alm de existir de
fato precisa chegar a ser identificada e reconhecida como merecedora de
interveno

pblica

protetora,

ainda

que

em

nveis

mnimos. Nessa

perspectiva, os direitos sociais que excederem do mnimo referido e que


necessitarem de previso em oramento , devero ser objeto de um sistema
securitrio-contributivo baseado no princpio da solidariedade.
Acrescenta-se que a abrangncia de um determinado mnimo existencial
est diretamente relacionada com o status a ele atribudo. Alm disso, a
existncia de mnimos cria severos constrangimentos e responsabilidades
inafastveis, uma vez que os princpios republicanos, descritos na Carta
Magna, pressupem que as normas existentes sejam cumpridas risca e que
haja estrita observncia de todas as implicaes decorrentes de sua instituio.
Nessa perspectiva, tais princpios conferem aos mnimos um poder de
interveno nas condies de funcionamento do sistema econmico vigente.
E o que representa o mnimo existencial para as sociedades
ps-modernas? Pelo paradigma da essencialidade est relacionado no s ao
enfoque existencial, como tambm ao carter tutelar. Segundo Negreiros, o
paradigma da essencialidade constitui um instrumento para se distinguirem os
contratos luz das diferentes funes que desempenham em relao s
necessidades existenciais do contratante. A autora entende que deve ser

19

TORRES, Ricardo Lobo, Teoria dos direitos fundamentais, 2003, p. 27.

24

atribuda hierarquia das necessidades humanas a funo de estabelecer um


padro de diferenciao dos contratos. 20
Assim, o patrimnio deve submeter-se pessoa, somente se
legitimando enquanto meio de realizao desta. o que bem ressalta Arendt:
[...] a propriedade moderna perdeu seu carter mundano e passou a situar-se
na prpria pessoa, isto , naquilo que o indivduo somente podia perder
juntamente com a vida. 21
De certa forma, ainda se busca resgatar as bases do contrato social, aos
moldes de Rousseau:
Encontrar uma forma de associao que defenda e proteja
com toda a fora comum a pessoa e os bens de cada
associado, e pela qual cada um, unindo-se a todos, s
obedea, contudo a si mesmo e permanea to livre quanto
antes. Este o problema fundamental cuja soluo
fornecida pelo contrato social. 22
[...]
O que o homem perde pelo contrato social a liberdade
natural e um direito ilimitado a tudo quanto deseja e pode
alcanar; o que com ele ganha liberdade civil e a
propriedade de tudo o que possui.23

resgate

do

homem

consegue-se

por

meio

dos

princpios

constitucionais, como o princpio da dignidade da pessoa humana. Segundo


Santos, a instituio do princpio da dignidade da pessoa humana como
fundamento do Estado Democrtico de Direito importa no apenas o
reconhecimento formal da liberdade, mas a garantia de condies mnimas de
existncia, em que uma existncia digna se imponha como fim da ordem
econmica, no se tolerando profundas desigualdades entre os membros de
uma sociedade.24

20

NEGREIROS, Teresa, Teoria do contrato: novos paradigmas, 2002, p. 31.


ARENDT, op. cit., p. 80.
22
ROUSSEAU, 1996, p. 20-21.
23
Ibidem, p. 26.
24
SANTOS, Fernando Ferreira dos, Princpio constitucional da dignidade da pessoa
humana, 1999, p. 79.
21

25

Enfim, se por um lado tem-se a crise atual do Welfare State, que se


caracteriza acima de tudo pela perda da capacidade de oferecer aos cidados
a segurana propiciada por uma rede social de apoio, formada por diferentes
tipos de proteo que funcionem de forma integrada, por outro lado, nesse
contexto, a aplicao da dimenso da eficcia impe-se por uma questo
lgica, qual seja: os mnimos existenciais para ser o que so no podem ficar
abaixo do nvel que os delimita. 25

1.2 O DIREITO EDUCAO COMO UM MNIMO EXISTENCIAL: A


PROIBIO DO RETROCESSO SOCIAL

Como j visto no tpico anterior, o mnimo existencial marco definidor


e inderrogvel do contedo mnimo dos direitos fundamentais. Logo, proibido
ao Estado tomar medidas, sejam elas de natureza legislativa ou material,
omissivas ou comissivas, com o fim de impedir a sua concreo.
Apesar da sua inquestionvel importncia, o mnimo existencial
necessita de condies materiais para a sua efetivao. No Brasil, por
exemplo, o mnimo tem sido ignorado pelas autoridades estatais, como no caso
do direito educao fundamental, cuja parcela integrante do mnimo
existencial no est somente para atender aos ditames da Constituio, mas
porque a educao pr-requisito para a concretizao de outros direitos
fundamentais.
E isso fica mais latente quando se constata que a Carta de 1988 elevou
o direito educao ao status de direito pblico subjetivo . Nesse contexto, o
sentido de realizao desse direito forte a ponto de afastar qualquer recusa
do Estado em efetiv-lo. E no basta s a garantia do direito educao,
fazem-se necessrias aes paralelas que permita sociedade as condies

25

Em linhas gerais, a eficcia o produto que resulta da conjuno da eficincia (fazer


mais com menos) com a efetividade (conseguir fazer aquilo que era para ser feito).

26

de chegar at a escola e manter-se nela, bem como a assegurao de sua


qualidade pelo Estado.
A Constituio Federal dispe que as normas definidoras dos direitos e
das garantias fundamentais tm aplicao imediata. 26 Isso mostra que o poder
constituinte originrio outorgou aos direitos fundamentais uma fora normativa
mais densa, de modo a no dispor a sua efetividade ao critrio do legislador
infraconstitucional.
Essa caracterstica de norma-princpio aplica-se, inclusive, aos direitos
elencados no captulo da ordem social, como o direito educao, e constitui
uma diretiva para o Poder Pblico no sentido de atribuir a esses direitos o
mximo possvel de efetividade. Para tanto, um dos princpios constitucionais
invocados o da proibio do retrocesso social.
Por

meio

desse

princpio,

busca-se

diminuir

margem

de

discricionariedade de que dispe o legislador, principalmente quando certas


normas constitucionais dependem, em maior grau, de leis infraconstitucionais
para a efetivao dos direitos e das garantias fundamentais.
Segundo Canotilho, o princpio da proibio do retrocesso social pode
ser assim caracterizado:
(...) o ncleo essencial dos direitos sociais j realizado e
efetivado atravs de medidas legislativas deve considerar-se
constitucionalmente
garantido,
sendo
inconstitucionais
quaisquer medidas estatais que, sem a criao de outros
esquemas alternativos ou compensatrios, se traduzam na
prtica numa anulao, revogao ou aniquilao pura e
simples desse ncleo essencial.27

Em que pese tal princpio, Branco enfatiza que os direitos prestao


peculiarizam-se, sem dvida por uma decisiva dimenso econmica. So
satisfeitos segundo as conjunturas econmicas, segundo as disponibilidades
do momento, na forma prevista pelo legislador infraconstitucional. Diz-se que

26

CONSTITUIO FEDERAL, art. 5, 1.


CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituio,
1998, p. 321.
27

27

esses direitos esto submetidos reserva do possvel. So traduzidos em


medidas prticas tanto quanto permitam as disponibilidades materiais do
Estado.28
Gilmar et al. contextualizam de forma precisa o princpio da reserva do
possvel:
Embora operante no universo dos direitos sociais, em geral,
como no mbito da previdncia social, em particular, o princpio
da reserva do financeiramente possvel tem especial incidncia
no terreno da sade e da educao, cujas normas
constitucionais nisso particularmente influenciadas pelas
idias de constituio dirigente e de Estado provedor ,
atriburam sobretudo ao Poder Pblico o encargo de custear a
satisfao dessas necessidades, consideradas inerentes a uma
vida digna. Da a similitude dos arts. 195 e 205 da nossa
Constituio, a proclamarem que tanto a sade quanto a
educao so direitos de todos e deveres do Estado,
normas-tarefas
ou
meramente
programticas
cuja
concretizao fica a depender das foras do Estado, como
diziam os clssicos das finanas pblicas. De mais a mais, e
nisso reside um aspecto crucial do problema, a alocao de
recursos pblicos para a implementao desses direitos
pressupe alm de uma economia forte , a difcil deciso de
ratear os poucos recursos disponveis de modo a poder
dispensar um mnimo de atendimento aos mais necessitados,
situao crtica que nos pases perifricos configura o que
muitos denominam crculo vicioso da misria, pois
precisamente a, onde faltam recursos para atend-las, que se
mostram mais dramticas as carncias sociais.29

1.3 O CARTER DO DIREITO EDUCAO NO BRASIL EM FACE DO


PRINCPIO DA DIGNIDADE HUMANA

No primeiro tpico deste captulo, mencionou-se que o ser humano foi


gradualmente sendo reconhecido como fim em si mesmo, o que significa
dizer que a pessoa humana possui um valor que lhe inerente e que no pode

28

BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, Aspectos de Teoria Geral dos Direitos


Fundamentais, Hermenutica constitucional e direitos fundamentais, 2002, p. 146.
29
MENDES, Gilmar Ferreira et al., Curso de direito constitucional, 2007, p. 1301.

28

ser relativizado, uma vez que intrnseco condio humana. no


pensamento de Kant, acerca da pessoa humana, que se encontra o
fundamento e o significado do valor da dignidade, em razo de entender que
ela (a pessoa) um fim em si mesma.
Segundo Nunes, o conceito de dignidade foi sendo elaborado no
decorrer da histria e chega ao incio do sculo XXI como um valor supremo,
construdo pela razo jurdica e pela prtica social. 30
Desse modo, a categoria dignidade pode ser compreendida como
qualidade daquele que digno, superior, merecedor de respeito e de
considerao. A dignidade humana no pode ser mensurada em valor
monetrio, no pode ser substituda por qualquer outra coisa. Apesar disso, h
dificuldade em se dar uma densidade jurdica ao conceito de dignidade
humana. Qual seria o contedo? Sem dvida, respeito vida, integridade
fsica e psquica, conscincia, intimidade, ao direito de ir e de vir,
liberdade de expresso, de pensamento, de criao, de associao, de opinio,
entre outros.
Nesse contexto, a pessoa identifica-se como um ser que concentra
valores morais. Portanto, para realizar-se como um ser moral, deve estar
voltada para seu crescimento nos mbitos intelectual, cultural e espiritual.
A prpria Constituio da Repblica de 1988, em seu art. 1,
direciona-se no sentido de implementao da dignidade no meio social, ao
elevar a dignidade humana a fundamento da Repblica, na busca de uma
sociedade livre, justa e solidria. Alm desse fundamento, pode-se verificar a
coexistncia dos princpios da liberdade e da igualdade, em idntica hierarquia
dentro do ordenamento jurdico, devendo ambos ser interpretados e aplicados
tomando como norte a dignidade humana.
Assim, o princpio da dignidade humana considerado a base de todo o
ordenamento jurdico brasileiro, alm do que, norteia a questo dos direitos
fundamentais. Nesse sentido, vale lembrar Sarlet que defende: [...] a dignidade
30

NUNES, Luiz Antnio Rizzatto, O princpio constitucional da dignidade da pessoa


humana: doutrina e jurisprudncia, 2002, p. 46.

29

da pessoa atua simultaneamente como limite dos direitos e limite dos limites,
isto , barreira ltima contra a atividade restritiva dos direitos fundamentais. 31
Por tudo isso que o princpio constitucional da dignidade humana tem
um impacto potencialmente forte com relao ao direito educao, no s por
voltar-se tutela da dignidade humana, como tambm por preservar elementos
culturais, da personalidade e da identidade social. Parte dos ganhos em
matria de direitos sociais deve-se ao princpio da dignidade humana, invocado
na maioria das vezes como vetor de decises.
A invocao recorrente desse e de outros princpios constitucionais de
suma importncia, tendo em vista que se vive atualmente a poca do apogeu
do discurso acerca dos direitos fundamentais, a sua vitria racional, mas no a
sua efetividade. A concretizao dos direitos fundamentos e dos direitos sociais
necessita da internalizao das mudanas decorrentes do risco proveniente da
instabilidade nos cenrios nacional e internacional, os quais propiciam uma
miscelnea de fatos sociais fora do alcance do Direito.
E como evitar que haja um retrocesso ante o desafio da sobrevivncia
dos direitos fundamentais neste ambiente de crise? A essa pergunta, busca-se
ainda uma resposta. O que se pode adiantar que h um sistema aprendiz dos
direitos fundamentais, sistema esse que coloca o ser humano, em todas as
suas dimenses, como o fim maior a ser tutelado pelo ordenamento jurdico.
nesse sentido que se ressalta o papel do Estado para a preservao
do princpio da dignidade humana, de modo que a lei no seja s a lei, mas a
interpretao que se faz dela. Tal sentido pode ser entendido como uma forma
de proteger o indivduo das arbitrariedades advindas das relaes com o
Estado e com os particulares.
E aqui vale lembrar Rousseau:
Quando, porm, o vnculo social comea a afrouxar e o Estado
a debilitar-se, quando os interesses particulares comeam a
se fazer sentir e as pequenas sociedades a influir sobre o
grande, o interesse comum se altera e encontra oponentes, a
unanimidade j no reina nos votos, a vontade geral deixa de
31

SARLET, Ingo Wolfgang, A eficcia dos direitos fundamentais, 2003, p. 120.

30

ser a vontade de todos, levantam-se contradies, debates, e o


melhor parecer no admitido sem disputas.32

Para Arendt, a pessoa humana o ambiente de cada uma das


atividades humanas, da qual depende a existncia do mundo em que se vive.
Afirma a autora que o ser humano um animal social. A vida humana, em sua
viso, depende dos demais, e ao constitui uma prerrogativa exclusiva do
homem, pois somente ele capaz de ao, e esta depende da constante
presena dos outros. 33
A seguinte passagem traduz muito bem a concepo de animal social:
Nenhuma vida humana, nem mesmo a vida do eremita em meio natureza
selvagem, possvel sem um mundo que, direta ou indiretamente, testemunhe
a presena de outros seres humanos. 34
Nessa seara de contextualizao, o direito educao mantm ntima
relao com os princpios fundamentais da Repblica Federativa do Brasil,
principalmente com o princpio da dignidade humana. Isso porque a educao
promove o desenvolvimento da personalidade do indivduo e da cidadania e
contribui para construir a identidade social.
De

maneira

mais

ampla,

acesso

educao

propicia

desenvolvimento de uma sociedade livre, mais justa e solidria. o retorno que


o indivduo educado formalmente d para a sociedade, pois passa a ter
conscincia

de

sua

individualidade,

atrelado

forte

sentimento

de

solidariedade social.
A leitura que se faz dessas conexes que o direito educao, alm
de guardar forte conexo com o princpio da dignidade humana, ainda estreita
os laos com o direito de liberdade, pois sem conscincia crtica e livre
determinao no h falar em pessoas realmente livres em um Estado
Democrtico de Direito, conforme discusso anterior acerca das idias de Kant.

32

ROUSSEAU, op. cit., p. 126.


ARENDT, op. cit., p. 31.
34
Ibidem, loc. cit.
33

31

Nessa perspectiva, a Carta de 1988 no deixou dvidas de que o direito


educao, mais especificamente ao ensino fundamental, parte da condio
de dignidade da pessoa humana e do mnimo existencial.
o que bem esclarece Medeiros ao distinguir direito educao de
direito subjetivo pblico ao ensino fundamental:
O direito genrico educao serve bem para ilustrar o tema
dos direitos sociais, mas no se deve confundi-lo com o direito
subjetivo pblico educao. Isso porque o direito educao,
declarado constitucionalmente, no tem a mesma efetividade
do direito subjetivo pblico ao ensino fundamental, o qual
munido de ao protetria.35
[...]
A interpretao do texto constitucional, no entanto, deve ser
feita sob dois prismas: em primeiro lugar, quanto ao direito
educao propriamente dito e, em segundo lugar, quanto ao
direito subjetivo pblico ao ensino fundamental. 36

Como direito pblico subjetivo, portanto, est amparado tanto por sua
orientao finalstica quanto por uma sano explcita quando de sua negao
ao indivduo -cidado. o que acentua Bobbio:
com o nascimento do Estado de Direito que ocorre a
passagem final do ponto de vista do prncipe para o ponto de
vista dos cidados. No Estado desptico, os indivduos
singulares s tm deveres e no direitos. No Estado absoluto,
os indivduos possuem, em relao ao soberano, direitos
privados. No Estado de Direito, o indivduo tem, em face do
Estado, no s direitos privados, mas tambm direitos pblicos.
O Estado de Direito o Estado dos cidados.37

1.4 COLISO DE PRINCPIOS E DIREITO EDUCAO

de se notar que o legislador constituinte pretendeu eliminar atos de


discricionariedade do administrador pblico com relao ao direito educao
das crianas e dos adolescentes, realizando, a priori, a ponderao entre os
35

MEDEIROS, Mnica Jaqueline Sifuentes Pacheco de, O acesso ao ensino


fundamental no Brasil: um direito ao desenvolvimento, 2001, p. 53-54.
36
Ibidem, p. 55.
37
BOBBIO, op. cit., p. 61.

32

princpios que julgou serem os mais relevantes para a sociedade. Todavia, uma
questo no pode deixar de ser aqui comentada, trata-se do problema da
coliso de princpios em face do direito educao.
Como se sabe, os princpios elencados na Constituio sucessivamente
entram em coliso, o que advm da falta de limites exatos acerca do contedo
e alcance de cada um deles. Nos casos em que se verificam os conflitos, a
tcnica de ponderao de Alexy 38 poder ser instrumental eficiente para a
soluo desses embates.
O juzo de ponderao a ser exercido liga-se ao princpio da
proporcionalidade, que exige que o sacrifcio de um direito seja til para a
soluo do problema, que no haja outro meio menos danoso para atingir o
resultado desejado e que seja proporcional em sentido estrito, isto , que o
nus imposto ao sacrificado no sobreleve o benefcio que se pretende obter
com a soluo.39
Qualquer anlise que se faa deve ser orientada por critrios racionais,
os quais apontaro para o princpio que, em determinada situao, possui
maior valor, depois de verificadas as condies especficas que integram tal
ponderao. Esse sistema de ponderao constri uma lei de coliso, por via
da qual as condies que levam preferncia de um princpio sobre o outro
formam o pressuposto ftico de uma regra que justifica a conseqncia jurdica
do princpio precedente . 40
Assim, quanto mais desprestigiado for um princpio, maior dever ser a
importncia do outro princpio a ser satisfeito. Resumidamente, esta seria a
tcnica de ponderao de Alexy, que serve para solucionar situaes de
coliso entre princpios, principalmente daqueles que tratam de direitos
fundamentais.
Moreira Jnior trata do embuste conceitual firmado a partir da distino
entre princpios e regras. Essa distino visa eliminar qualquer foro normativo

38

ALEXY, Robert, Teoria dos direitos fundamentais, 2008.


MENDES et. al., op. cit., p. 277.
40
ALEXY, op. cit.
39

33

que transcenda a Constituio, forjando uma suposta tenso entre uma


instncia ideal (princpios) a partir de um arranjo conceitual, de carter
universal, e uma instncia concreta (regras), de carter estruturante.41
Em sua explicao, Moreira Jnior enfatiza as teses de Alexy e de
Dworkin. Alexy trata os direitos fundamentais como direitos constitucionais
positivos, ao passo que princpios so normas jurdicas que estabelecem
deveres de otimizao, aplicveis segundo possibilidades normativas e fticas.
J as regras so normas jurdicas com validade restrita a determinado
ordenamento. A tese de Alexy mostra que a distino entre princpios e regras
tem carter estrutural (forma de organizao do sistema constitucional como
ordenamento). 42
Em caso de coliso, segundo Alexy, os princpios tm sua validade
compartida, enquanto que com as regras a obrigatoriedade de uma resulta no
afastamento da outra, seja pela introduo de uma exceo ou pela revogao
da outra. Quanto obrigatoriedade, os princpios conferem obrigaes prima
facie, acessveis pelo princpio da ponderao, e as regras instituem
obrigaes absolutas.43
Outra perspectiva a de Dworkin. Sua distino entre princpios e regras
tem em vista um ataque geral ao positivismo. Dworkin o faz, articulando um
carter de aplicao na base do tudo ou nada (all-or-nothing) s regras, de
modo que, havendo coliso entre elas, uma deve ser necessariamente
considerada invlida; no caso dos princpios, a eles seria reservada a esfera
dos fundamentos, sendo a deciso sobre qual princpio prosperar, em caso de
coliso, alcanada pelo recurso dimenso do peso (dimension of weight),
sem que qualquer um deles perca, no entanto, a sua validade.44
O direito educao, como pertencente ordem dos direitos
fundamentais, essencial ordem jurdica nacional. um tipo de direito que
ultrapassa o prprio sistema nacional. Essa superao do sistema nacional
41

MOREIRA JR., Luiz, A Constituio como simulacro, 2007.


ALEXY, 1994, apud MOREIRA JR., op. cit.
43
Ibidem.
44
DWORKIN, Ronald, O imprio do direito, 1999.
42

34

diferencia-se em dois aspectos: um substancial e outro sistemtico. Os direitos


fundamentais ultrapassam o sistema nacional de forma substancial porque, se
eles devem fazer jus s exigncias que lhes so estabelecidas, ho de
contemplar os direitos humanos. 45
Uma concepo mais ampla permite considerar as colises de direitos
fundamentais com outras normas ou princpios que tenham por objeto a
proteo de interesse comum. o conceito de coliso de direitos fundamentais
em sentido amplo. Os tipos de coliso so temas centrais da dogmtica dos
direitos fundamentais. 46
A maioria das Constituies tem hoje catlogos de direitos fundamentais
escritos. A questo que no existe um catlogo de direitos fundamentais sem
coliso. A primeira tarefa da teoria dos direitos fundamentais como disciplina
jurdica uma interpretao desse catlogo. Nesse contexto, aplicam-se as
regras

tradicionais

de

interpretao

jurdica.

Todavia,

elas

esbarram

rapidamente em determinados limites. Uma razo fundamental aqui parece


decorrer das chamadas colises de direitos fundamentais. No caso dos direitos
sociais, como o direito educao, muito comum a coliso entre os princpios
constitucionais e as polticas oramentrias, por exemplo.
Assim, a ttulo de ilustrao, ressalvada a total inexistncia de recursos
(o que depende de prova por parte do Poder Pblico, sendo insuficiente a mera
alegao), ser plenamente possvel a emisso de provimento jurisdicional. Tal
medida tem o fim de determinar o contingenciamento ou a realocao de
dotaes oramentrias para o atendimento dos direitos prestacionais que
congregam os valores inerentes dignidade da pessoa humana, como o
caso do direito educao fundamental.
Enfim, caso exista oferta irregular dos servios incumbidos ao Estado,
decorrente, por exemplo, da coliso de princpios, a fora subordinante do
direito social violado conduz necessidade de prestao jurisdicional, de modo

45

Palestra proferida por Robert Alexy na Fundao Casa de Rui Barbosa, Rio de
Janeiro, em 10.12.98. Traduo informal de Gilmar Ferreira Mendes.
46
Ibidem.

35

que a ordem social violada pelo Poder Pblico, notadamente por meio do
Poder Executivo, possa ser restaurada pelo Poder Judicirio.

Este captulo tratou do reconhecimento da educao como um direito


fundamental e as conseqncias de sua violao. No prximo captulo, tem-se
uma viso de como est estruturado o direito educao na Constituio e na
legislao infraconstitucional, por meio da diviso das competncias, e as
perspectivas do federalismo cooperativo.

36

CAPTULO 2
FEDERALISMO COOPERATIVO E DIREITO EDUCAO

O objetivo deste captulo mostrar a Constituio Federal como smbolo


do pacto federativo e determinante das competncias da Unio e dos entes
federativos. O ponto central trazer tona a idia de que, no exerccio das
competncias estabelecidas, a Unio, pela prpria organizao e sentido do
Estado

federal,

representa

unidade

dos

interesses

genricos

exclusivamente nacionais.
Nessa perspectiva, o federalismo figura como um instrumento de
manifestao da soberania popular para a concretizao dos direitos
fundamentais, como o direito educao. Alm da Constituio Federal, outros
diplomas legais so invocados para traar uma viso geral do sistema
educativo brasileiro. Discute-se

carter

dialgico

intertextual

da

Constituio Federal e o sentido do federalismo para a construo da


identidade dos sujeitos de direitos.
Busca-se, tambm, mostrar que o Direito, no equacionamento e na
soluo dos problemas complexos da sociedade brasileira, pode ser estudado
luz do federalismo cooperativo. Essa vinculao remonta ao fato de que a
democracia de cunho representativo, sozinha, no pode garantir a efetividade
do processo democrtico, h que se entender a relao entre sistema e
ambiente.
Da mesma forma, o captulo introdutrio das bases tericas e
principiolgicas do Captulo 4, em que se destaca o modelo da educao
sistmica pela subsuno dos princpios e das regras do ordenamento jurdico
constitucional e infraconstitucional, a partir do federalismo cooperativo e na
perspectiva do Plano de Desenvolvimento da Educao.

37

2.1 O PRINCPIO FEDERATIVO E A ORGANIZAO DOS SISTEMAS DE


ENSINO DA UNIO E DOS ESTADOS-MEMBROS

A relao entre federalismo e cooperao, como bem lembra Horta,


surge na etimologia da palavra federal, que deriva de foedus, a qual significa
pacto, ajuste, conveno, tratado, e entra na composio de laos de amizade
(foedus amicitae). Assim as idias de unio, aliana e cooperao seriam
inseparveis associao das partes componentes que est na origem do
Estado federal, sendo a solidariedade uma caracterstica intrnseca ao
federalismo.47
Os Estados assumem a forma federal tendo em vista razes de
geografia48 e de formao cultural da comunidade. Um territrio amplo
propenso a ostentar diferenas de desenvolvimento de cultura e de paisagem
geogrfica, recomendando, ao lado do governo que busca realizar anseios
nacionais, um governo local atento s peculiaridades existentes. Ainda uma
resposta necessidade de se ouvirem as bases de um territrio diferenciado
quando da tomada de decises que afetam o pas como um todo. A frmula
opera para reduzir poderes excessivamente centrpetos. 49
Nesse sentido, Horta afirma que o Brasil, desde 1891, percorreu
trajetrias constitucionais no sentido de assegurar o federalismo, que evoluiu
de um modelo centrfugo, vigente em 1891, para um federalismo cooperativo,
ou federalismo de equilbrio, o qual teve surgimento embrionrio na Carta de
1946,

pela

figura

dos

rgos

federais

incumbidos

de

promover

desenvolvimento de determinadas regies.50 Horta ainda salienta que a


evoluo do federalismo constitucional brasileiro percorre uma oscilao

47

HORTA, Raul Machado, Tendncias atuais da federao brasileira, Cadernos de


direito constitucional e cincia poltica, 1996, p. 15.
48
A federao brasileira no constitui uma diviso territorial dura e estanque entre
Unio Federal e Estados-Membros, mas uma conjugao de competncias entre os
entes federativos: Unio, Estados-Membros, Distrito Federal e Municpios (SOUZA
JNIOR, Cezar Saldanha; VILA, Marta, Estudos sobre federalismo, 2007, p. 216).
49
MENDES & VILA, op. cit., p. 757
50
HORTA, Raul Machado, Direito Constitucional, 1999, p. 470-472.

38

pendular e encontra seu momento de estabilizao na Constituio Federal de


1988.51
Assim a soberania (poder de autodeterminao plena, no condicionada
a nenhum outro poder, externo ou interno), no federalismo, atributo de Estado
federal como um todo. Os Estados-membros dispem de outra caracterstica
a caracterstica da autonomia (capacidade de autodeterminao dentro do
crculo de competncias traado pelo poder soberano).52
O modo como se repartem as competncias 53 indica que tipo de
federalismo adotado em cada pas. A concentrao de competncias no ente
central aponta para um modelo centralizador (tambm chamado centrpeto);
uma opo pela distribuio mais ampla de poderes em favor dos Estadosmembros configura um modelo descentralizador (ou centrfugo).54
No caso brasileiro, o princpio geral que norteia a repartio de
competncias entre as entidades componentes do Estado federal o da
predominncia do interesse. Segundo tal princpio Unio cabem aquelas
matrias e questes de predominante interesse geral, nacional, ao passo que
aos Estados tocam as matrias e assuntos de predominante interesse regional,
e aos Municpios concernem os assuntos de interesse local. 55
De modo a instrumentalizar o alcance dos objetivos gerais do art. 3, a
Lei Maior tratou das competncias (material e legislativa) dos entes federados.
A competncia material refere-se s matrias das quais os entes federados

51

A oscilao pendular, que percorre a evoluo do federalismo constitucional


brasileiro, marcada por fases de plenitude e perodos de queda e de negao, de
alternncia do federalismo hegemnico e centrpeto e do federalismo centrfugo e
dualista atingiu, afinal, o seu momento de estabilizao na Constituio Federal de
1988. Sob o ngulo da forma federal de Estado, a Constituio de 1988 o
coroamento da evoluo secular e assinala o ponto de equilbrio que se atingiu o
estgio do amadurecimento das instituies federais (HORTA, 1999, p. 450).
52
MENDES et al., op. cit., p. 754.
53
Competncia aqui compreendida como a faculdade juridicamente atribuda a uma
entidade, a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias
so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades
estatais para realizar suas funes (SILVA, Jos Afonso da, Curso de direito
constitucional, 1997, p. 455).
54
MENDES et al., op. cit., p. 755.
55
SILVA, op. cit., p. 454.

39

devem cuidar, sendo distribudas em competncia material exclusiva 56 e


material comum, cumulativa ou paralela,57 com atribuio do encargo a mais de
um dos entes. A competncia legislativa, por sua vez, entendida como o
poder juridicamente estabelecido para criar normas (ou efeitos jurdicos) por
meio e de acordo com certos temas, podendo ser classificada como exclusiva,
privativa, concorrente e suplementar.
Silva resume as competncias:
[...] quanto participao de uma ou mais entidades na esfera
da normatividade [...] a competncia se distingue em: (a)
exclusiva, quando atribuda a uma entidade com a excluso
das demais (art. 21); (b) privativa, quando enumerada como
prpria de uma entidade, com possibilidade, no entanto, de
delegao e de competncia suplementar [...]; a diferena entre
a exclusiva e a privativa est nisso, aquela no admite
suplementariedade nem delegao; (c) comum, cumulativa ou
paralela [...] que significa a faculdade de legislar ou praticar
certos atos, em determinada esfera, juntamente e em p de
igualdade, consistindo, pois, num campo de atuao comum s
vrias entidades, sem que o exerccio de uma venha a excluir a
competncia de outra, que pode assim ser exercida
cumulativamente [...]; (d) concorrente, cujo conceito
compreende dois elementos: possibilidade de disposio sobre
o mesmo assunto ou matria por mais de uma entidade
federativa; primazia da Unio no que tange fixao de
normas gerais [...] (e) suplementar, que correlativa da
competncia concorrente, e que significa o poder de formular
normas que desdobrem o contedo de princpio ou normas
gerais ou que supram a ausncia ou omisso destas [...].58

Outra classificao dos modelos de repartio de competncias cogita


das modalidades de repartio horizontal e de repartio vertical.
Na repartio horizontal no se admite concorrncia de competncia
entre os entes federados. Esse modelo apresenta trs solues possveis para
o desafio da distribuio de poderes entre as rbitas do Estado federal. Uma
delas efetua a enumerao exaustiva da competncia de cada esfera da
Federao; outra, discrimina a competncia da Unio deixando aos
Estados-membros os poderes reservados (ou no enumerados); a ltima,

56

Art. 21, CF/88.


Art. 23, CF/88.
58
SILVA, op. cit., p. 457.
57

40

discrimina os poderes dos Estados-membros, deixando o que restar para a


Unio.59
Na repartio vertical de competncias realiza-se a distribuio da
mesma matria entre a Unio e os Estados-membros. Essa tcnica, no que
tange s competncias legislativas, deixa para a Unio os temas gerais, os
princpios de certos institutos, permitindo aos Estados-membros afeioar a
legislao s suas peculiaridades locais. A tcnica da legislao concorrente
estabelece um verdadeiro condomnio entre Unio e Estados-membros.60
Em sntese, na Constituio Federal de 88, a repartio de
competncias, d-se da seguinte forma: competncia geral da Unio (art. 21);
competncia legislativa privativa da Unio (art. 22); competncia relativa aos
poderes reservados dos Estados (art. 25); competncias concorrentes
administrativas (art. 23); competncia legislativa concorrente (art. 24);
competncia dos Municpios (art. 29).
A sistemtica de distribuio e a organizao dos sistemas de ensino 61
no Brasil so decorrentes do princpio federativo, que norteador da
Constituio e determinante da forma do Estado brasileiro. Assim, no Estado
federativo brasileiro62, os diversos entes Unio, Estados-membros e
Municpios devem desenvolver suas atividades com o intuito especfico de

59

MENDES et al., op. cit, p. 756.


Ibidem, p. 756.
61
Sistema de ensino como realidade educacional complexa e diversificada, que
adquire unidade, coerncia e sentido na medida em que, trabalhada pelas normas
fixadas pela autoridade competente, deixa-se conduzir em direo aos fins a que o
pas julga que deva atingir por meio da educao. nesse sentido que a lei brasileira,
constitucional e ordinria, emprega o termo sistema de ensino, ou seja, para
significar os grandes conjuntos organizados pela Unio (sistema federal de ensino) e
pelos Estados e Distrito Federal (sistemas estaduais de ensino), tendo em vista o
atendimento das respectivas necessidades educacionais (FERRAZ, Esther de
Figueiredo, Estudos jurdicos em homenagem a Vicente Ro, 1976, p. 171).
62
O Estado Federal expressa um modo de ser do Estado em que se divisa uma
organizao descentralizada, tanto administrativamente quanto politicamente, erigida
sobre uma repartio de competncias entre o governo central e os locais, consagrada
na Constituio Federal, em que os Estados federados participam das deliberaes da
Unio, sem dispor do direito de secesso (MENDES et al., op. cit., p. 757).
60

41

cooperao mtua 63, de atingir os objetivos da Repblica,64 os quais


constituem princpios gerais norteadores do ordenamento jurdico brasileiro.
Desse modo, de acordo com o art. 22, inciso XXIV, [...] compete
privativamente Unio legislar sobre: [...] diretrizes e bases da educao
nacional; sendo [...] competncia (material) comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios: [...] proporcionar os meios de acesso
cultura, educao e cincia [...], conforme art. 23, inciso V; e, por fim, [...]
compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre: [...] educao, cultura, ensino e desporto [...], nos moldes do art. 24,
inciso IX.
Destaca-se, pois, que Unio compete legislar privativamente sobre
diretrizes e bases da educao nacional, podendo os Estados, mediante
autorizao constante em Lei Complementar, desempenhar a atribuio
legislativa a questes especficas. 65
Do mesmo modo, a Unio detm a competncia legislativa concorrente,
que se limita a estabelecer normas gerais66 e no exclui a competncia
suplementar dos Estados. S em caso de no existirem normas gerais da
Unio que os Estados podero exercer a competncia legislativa plena, de
maneira a atender as suas peculiaridades e independente de qualquer

63

Art. 221, 1, CF/88: A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos


Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em
matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao
de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante
assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.
64
Art. 3, CF/88: Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e
regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao.
65
Pargrafo nico do art. 22 da Constituio Federal.
66
As normas gerais devem ser compreendidas como aquelas que tm abrangncia
nacional, global, total, sem se circunscrever ao mbito de qualquer integrante do
Estado federativo, mas de modo a transcend-lo.

42

autorizao. Todavia, na supervenincia de legislao geral da Unio, ficar


suspensa a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrria.67
Em sntese, na rea da educao, a Constituio Federal promove a
repartio de competncias materiais entre os entes federados, combinando
atribuies privativas e atribuies comuns, que tendem a atuar no sistema
constitucional na qualidade de princpios norteadores da atividade educacional.
A no-atribuio de encargos exclusivos para a Unio, em favor de uma
atuao supletiva e redistributiva de mbito nacional, refora o seu papel de
coordenao, diversamente do que faz em relao a Estados e Municpios, que
tm encargos especficos. 68
H, portanto, um federalismo cooperativo em que a coordenao das
aes preponderantemente para atingir os objetivos comuns, traados no
Plano Nacional de Educao (competncia material da Unio). Alm disso,
busca-se com esse modelo uniformizar aspectos que ultrapassem interesses
especficos de unidades perifricas, em razo de tpicos comuns a todos ou
porque, sendo especficos de alguma delas, dificultaria o intercmbio e a
abrangncia nacional.
Tal generalidade, contudo, como j visto, no exclui a ao material e
legislativa das unidades perifricas para editar normas de organizao interna,
de modo a atender interesses regionais e locais. Esse modo de atuao reflete
a aplicao do princpio da subsidiariedade, pelo qual as decises legislativas
devem ser tomadas no nvel poltico mais baixo possvel, isto , por aqueles
que esto o mais prximo possvel das decises que so definidas, efetuadas e
executadas. 69
O fortalecimento do poder local, a partir de uma lgica coordenada com
os demais espaos decisrios, demonstra o processo de (re)territorializao70
67

o que dispe o art. 24, 1 a 4, da Constituio Federal.


RANIERI, Nina Beatriz, Educao Superior, Direito e Estado na Lei de Diretrizes e
Bases, 2002, p. 107.
69
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira, Direito administrativo e polticas pblicas,
2002, p. 252-255.
70
Conceitos como o de (re)territorializao, de desterritorializao e de
deslocalizao, sero tratados com mais acuidade no Captulo 5.
68

43

do poder. Nesse contexto, assume relevncia a aplicao do princpio da


subsidiariedade, seja no tocante ampliao de competncia dos entes locais,
sem, contudo, superar a esfera nacional, seja em relao ao prprio
relacionamento entre espao estatal local e sociedade. De fato, a lgica
relacional entre as esferas decisrias, ou mesmo entre os entes locais estatais
e a sociedade, supera uma abordagem amparada no conflito por uma
articulao alicerada na coordenao.71
Diante disso, imprescindvel que a (re)definio de competncias, a
partir da idia de subsidiariedade, esteja coadunada com uma nova correlao
de foras entre Estado e sociedade, porque a simples autonomizao da esfera
local, com a ampliao de atribuies, no significa a concretizao de uma
nova relao entre sociedade e Estado, esta igualmente amparada numa tica
subsidiria.72
Enfim, a organizao dos sistemas de ensino reflexo do princpio
federativo, de cunho cooperativo, e a atuao tem por guia o princpio da
subsidiariedade, que permite a vinculao entre a proposta defendida de direito
social com a idia de descentralizao.
No mbito das competncias compartilhadas, salienta -se que a
explorao das suas potencialidades adotada pelo constituinte representa uma
alternativa vlida para o alcance de uma maior descentralizao. O modelo de
repartio de competncias da Constituio de 1988 demonstra que se evoluiu
nesse objetivo, ainda que persista uma acentuada concentrao de poderes na
Unio. Contudo, nota-se que a competncia legislativa concorrente uma das
formas de fortalecer o federalismo, sendo um fator de equilb rio entre as
esferas

autnomas

de

poder

diminuindo

esta,

ainda

presente,

concentrao.73
A propsito, Ferraz Jnior destaca que o federalismo cooperativo v na
necessidade de uniformizao de certos interesses um ponto bsico da
71

HERMANY, Ricardo, (Re)discutindo o espao local: uma abordagem a partir do


direito social de Gurvitch, 2007, p. 272.
72
Ibidem, p. 279.
73
SOUZA JNIOR & VILA, op. cit., 364.

44

colaborao. Assim, toda matria que extravasa o interesse circunscrito de


uma unidade (estadual, em face da Unio, ou municipal, em face do Estado) ou
porque comum (todos tm o mesmo interesse), ou porque envolve conceitos
que, se particularizados num mbito autnomo, engendram conflitos no
intercmbio nacional, o que constitui matria de norma geral. 74

2.2 A EDUCAO NA ORDEM SOCIAL CONSTITUCIONAL

A Constituio Federal de 1988 dedicou parte de seu texto ao direito


educao no Ttulo VIII (Da Ordem Social), Captulo III (Da Educao, da
Cultura e do Desporto), artigos 205 a 214. Como introduzido no captulo
anterior, o direito educao integra os chamados direitos sociais e passou a
ser dever precpuo do Estado.75
Antes da Carta de 1998, havia por parte do Estado pouca preocupao
em garantir uma educao de qualidade a todos os brasileiros, pois o ensino
pblico era tratado de forma assistencial, disposio daqueles que no
tinham condies de arcar com as despesas. Hoje, portanto, o Estado precisa
ir mais alm, o direito educao deve pautar-se em uma formao
humanstica

e,

concomitantemente,

profissional,

fixando-se,

ainda,

os

princpios 76 que a devem reger, entre outros j tratados no Captulo 1, como o


da dignidade humana, o da igualdade e o da solidariedade.
74

FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio Normas gerais e competncia concorrente: uma


exegese do art. 24 da Constituio Federal, Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, 1995, p. 245-251.
75
Art. 205, CF/88: A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua
qualificao para o trabalho.
76
Art. 206, CF/88: O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:
I - igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o
saber;
III - pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de instituies
pblicas e privadas de ensino;

45

Esse ltimo princpio, o da solidariedade, inclusive, consiste em


possibilitar a integrao entre Estados ou entre regies (de um mesmo Estado
ou de Estados diferentes), visando ao desenvolvimento social e econmico, de
forma equilibrada e harmnica, para a aferio e distribuio de riquezas,
garantindo a subsistncia da comunidade, o bem-estar dos indivduos e o
fortalecimento dos entes estatais. Tal aspecto do federalismo ser abordado
em captulos futuros.
Embora dever do Estado, a educao no uma atividade exclusiva
deste, conforme afirma Bastos:
[...] quando a Constituio estabelece, no caput do artigo 209
(que diz respeito Ordem Social), que o ensino livre
iniciativa privada atendidas as condies impostas nos incisos I
e II desse mesmo dispositivo [...], a liberdade de iniciativa
privada a que esse artigo alude a liberdade de o particular,
observadas as exigncias do Estado quanto ao ensino sob o
aspecto educacional, ministr-lo paralelamente ao ensino
pblico, o que implica dizer que ele, embora dever do Estado,
no monoplio deste, mas constitui atividade aberta
iniciativa privada, sem se levar em conta qualquer conotao
econmica.77

Todavia, segundo Medeiros, o fato de a Constituio consignar que o


ensino ser livre iniciativa privada no significa que ele poder ser
organizado com a liberdade de iniciativa que caracteriza o exerccio das
atividades econmicas (art. 170, pargrafo nico). Ao contrrio, trata-se de
uma atividade que fiscalizada pelo Poder Pblico e por ele avaliada, devendo
ter autorizao prvia para o seu funcionamento. Ademais dever obedecer s
normas constitucionais protetoras do ensino, bem como se submeter Lei de
Diretrizes e Bases da Educao, que estabelece, dentre outras obrigaes, a
IV - gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
V - valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos, na forma da lei,
planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e
ttulos, aos das redes pblicas;
VI - gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;
VII - garantia de padro de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao escolar
pblica, nos termos de lei federal.
77
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra, Comentrios Constituio do
Brasil, 1988, p. 580.

46

obedincia aos contedos mnimos e a obrigatoriedade de ser o ensino


ministrado em lngua portuguesa (art. 209, 2). 78
A importncia do ensino fundamental, tornado um direito imprescindvel
do cidado e um dever do Estado, imps a gratuidade como modo de torn-lo
acessvel a todos. De acordo com Medeiros, a gratuidade envolve, na atual
Constituio brasileira, no s o no-pagamento de quaisquer aportes, como
tambm o fornecimento de material escolar, transporte, alimentao e tudo o
que for necessrio ao estudo (art. 208, VII, CF/88). Envolve, at mesmo,
atribuio de bolsas de estudos aos estudantes carentes, naqueles locais onde
no houver escolas pblicas (art. 213, 1, CF/88). 79
A interveno torna -se mais concreta quando da associao entre
gratuidade e obrigatoriedade. A obrigatoriedade um modo de sobrepor uma
funo social relevante e imprescindvel de uma democracia a um direito civil.
O art. 208, I, c/c o 1 da Constituio vigente, no deixa a menor dvida a
respeito de ter qualquer brasileiro o direito subjetivo de acesso ao ensino
obrigatrio e gratuito, oponvel ao Estado, no tendo este nenhuma
possibilidade de negar a solicitao protegida por expressa norma jurdica
constitucional. 80
Com relao aos demais nveis de ensino, somente aponta, em relao
ao ensino mdio gratuito, a progressiva universalizao e, no que se refere
ao ensino superior, o acesso segundo a capacidade de cada um (art. 208, II e
V, CF/88).
O carter de obrigatoriedade est vinculado ao fato de que o direito
educao um direito social de cidadania genuno porque o objetivo da
educao durante a infncia moldar o adulto em perspectiva. Basicamente,
deveria ser considerado no como o direito da criana freqentar a escola,
mas como o direito do cidado adulto ter sido educado. No se olha, pois, o
presente, mas o futuro.

78
79
80

MEDEIROS, op. cit., p. 73.


Ibidem, p. 35.
Ibidem, p. 54.

47

Bobbio esclarece um dos sentidos que presidiram a imposio da


obrigatoriedade escolar:
Esta tentativa de escolher as reformas que so ao mesmo
tempo liberadoras e igualitrias deriva da constatao de que
h reformas liberadoras que no so igualitrias, como seria o
caso de qualquer reforma de tipo neoliberal, que oferece ampla
margem de manobra aos empresrios para se desvencilharem
dos vnculos que advm da existncia de sindicatos e comits
de empresa, ao mesmo tempo em que se destina a aumentar a
distncia entre ricos e pobres; por outro lado, existem reformas
igualitrias que no so liberadoras, como toda a reforma que
introduz uma obrigao escolar, forando todas as crianas a ir
escola, colocando a todos, ricos e pobres, no mesmo plano,
mas por meio de uma diminuio da liberdade. 81

Embora a Constituio de 1988 tenha trazido uma nova perspectiva para


o direito educao, melhorar a qualidade de ensino no depende apenas da
Carta. Sobretudo, depende de fatores econmicos, polticos, engajamento da
sociedade, de estruturas que de fato levem o direito educao a ser
prioridade poltica do pas.
Assim, a questo que a sustentabilidade desse modelo depende de
um aparato estatal, em outras palavras, o direito educao requer a alocao
de recursos materiais e humanos. Para ilustrar, com a edio da Lei n
9.424/9682 e do Decreto Federal n 2.264/97 83, introduziram-se mudanas no
que diz respeito, por exemplo, ao ensino fundamental, determinando
legalmente como a partilha de recursos dever ser feita e em que medida,
conforme o disposto no artigo 7084 da Lei n 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases
da Educao.
81

BOBBIO, Norberto, Reformismo, socialismo e igualdade, Novos Estudos , 1987,


p. 3.
82
Dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorizao do Magistrio, na forma prevista no art. 60, 7, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias, e d outras providncias.
83
Regulamenta a Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996, no mbito federal, e
determina outras providncias.
84
Art. 70, Lei n 9.394/96: Considerar-se-o como de manuteno e desenvolvimento
do ensino as despesas realizadas com vistas consecuo dos objetivos bsicos das
instituies educacionais de todos os nveis, compreendendo as que se destinam a:
I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e demais profissionais da
educao;

48

Em face disso, a Constituio atribuiu a cada um dos entes federativos


atribuies de ordem material, em que determinou a cada um deles o dever de
contribuir, anualmente, com um percentual mnimo estabelecido em lei,
proveniente das suas receitas: a Unio com 18% (dezoito por cento) e os
Estados, Distrito Federal e Municpios com 25% (vinte e cinco por cento). 85
Alm disso, como j ressaltado, cuidou tambm o constituinte de regular
a competncia legislativa dos entes da Federao. Desse modo, Unio
compete legislar, de maneira privativa, sobre as diretrizes e bases da educao
em todo o Brasil.86 Poder, ainda, legislar de maneira concorrente com os
Estados e o Distrito Federal. 87
Acresce-se, ainda, que o constituinte tratou de enumerar as obrigaes
do Estado com relao educao no artigo 208 da Carta Magna 88.
II - aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos
necessrios ao ensino;
III uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao
aprimoramento da qualidade e expanso do ensino;
V - realizao de atividades-meio necessrias ao funcionamento dos sistemas de
ensino;
VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privadas;
VII - amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao disposto
nos incisos deste artigo;
VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de transporte
escolar.
85
Art. 212, CF/88: A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na
manuteno e desenvolvimento do ensino.
86
Art. 22, inciso XXIV, CF/88: Compete privativamente Unio legislar sobre: XXIV diretrizes e bases da educao nacional.
87
Art. 24, inciso IX, CF/88: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre: IX - educao, cultura, ensino e desporto.
88
Art. 208, CF/88: O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a
garantia de:
I - ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita
para todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria;
II - progressiva universalizao do ensino mdio gratuito;
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia,
preferencialmente na rede regular de ensino;
IV - educao infantil, em creche e pr-escola, s crianas at 5 (cinco) anos de idade;
V - acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica,
segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando;

49

Ressalta -se que o constituinte originrio, mais do que simplesmente enumerar,


tratou de afirmar que o ensino obrigatrio, mais do que uma norma
programtica,

trata-se, como j visto, de um direito pblico subjetivo.

No mbito do ordenamento infraconstitucional, em 13 de julho 1990, foi


editada a Lei n 8.069, que estabeleceu o Estatuto da Criana e do
Adolescente. Essa lei veio para dar efetividade ao que j preconizava a
Constituio sobre o direito educao, ao prever a imediata exigibilidade
desse direito (quando de sua inobservncia) perante o Poder Judicirio.89

VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas


suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia
sade.
1 - O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo.
2 - O no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou sua oferta
irregular, importa responsabilidade da autoridade competente.
3 - Compete ao Poder Pblico recensear os educandos no ensino fundamental,
fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsveis, pela freqncia
escola.
ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE, LEI N 8.069/90, Arts. 53-59:
Art. 53. A criana e o adolescente tm direito educao, visando ao pleno
desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exerccio da cidadania e qualificao
para o trabalho, assegurando-se-lhes:
I - igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II - direito de ser respeitado por seus educadores;
III - direito de contestar critrios avaliativos, podendo recorrer s instncias escolares
superiores;
IV - direito de organizao e participao em entidades estudantis;
V - acesso escola pblica e gratuita prxima de sua residncia.
Pargrafo nico. direito dos pais ou responsveis ter cincia do processo
pedaggico, bem como participar da definio das propostas educacionais.
Art. 54. dever do Estado assegurar criana e ao adolescente:
I - ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele no tiveram
acesso na idade prpria;
II - progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino mdio;
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia,
preferencialmente na rede regular de ensino;
IV - atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade;
V - acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica,
segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do adolescente
trabalhador;
VII - atendimento no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de
material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.
1 O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo.
2 O no oferecimento do ensino obrigatrio pelo poder pblico ou sua oferta
irregular importa responsabilidade da autoridade competente.
89

50

No mesmo sentido, a Lei n 9.394/96, conhecida como Lei de Diretrizes


e Bases da Educao Nacional, em seu artigo 5, faz questo de ressaltar a
garantia de interveno junto ao Poder Judicirio como meio de dar efetividade
aos direitos nela consagrados. 90 Do mesmo modo, o artigo 227, caput, da
Constituio, tratou de assegurar s crianas e aos adolescentes vrios
direitos, entre eles, o da educao, em que eles tero absoluta prioridade com
relao ao seu gozo.91

3 Compete ao poder pblico recensear os educandos no ensino fundamental, fazerlhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsvel, pela freqncia escola.
Art. 55. Os pais ou responsvel tm a obrigao de matricular seus filhos ou pupilos
na rede regular de ensino.
Art. 56. Os dirigentes de estabelecimentos de ensino fundamental comunicaro ao
Conselho Tutelar os casos de:
I - maus-tratos envolvendo seus alunos;
II - reiterao de faltas injustificadas e de evaso escolar, esgotados os recursos
escolares;
III - elevados nveis de repetncia.
Art. 57. O poder pblico estimular pesquisas, experincias e novas propostas
relativas a calendrio, seriao, currculo, metodologia, didtica e avaliao, com
vistas insero de crianas e adolescentes excludos do ensino fundamental
obrigatrio.
Art. 58. No processo educacional respeitar-se-o os valores culturais, artsticos e
histricos prprios do contexto social da criana e do adolescente, garantindo-se a
estes a liberdade da criao e o acesso s fontes de cultura.
Art. 59. Os municpios, com apoio dos estados e da Unio, estimularo e facilitaro a
destinao de recursos e espaos para programaes culturais, esportivas e de lazer
voltadas para a infncia e a juventude.
90
Art. 5, Lei 9.394/96: O acesso ao ensino fundamental direito pblico subjetivo,
podendo qualquer cidado, grupo de cidados, associao comunitria, organizao
sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituda, e, ainda, o Ministrio
Pblico, acionar o Poder Pblico para exigi-lo.
91
Art. 227, CF/88: dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e
ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao,
educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito,
liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda
forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.

51

2.3 O DIREITO EDUCAO NO BRASIL SOB O PRISMA DO


FEDERALISMO COOPERATIVO

Como j demonstrado em tpico anterior, a Constituio de 1988


menciona a existncia do princpio federativo quando, explicitamente, ressalta
que a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal organizaro, em
regime de colaborao seus sistemas de ensino.92
Com isso, no h um sistema nacional de ensino, mas este se
concretiza no mundo dos fatos por meio da coordenao exercida pela Unio,
que integra as polticas pblicas, as aes e as exigncias comuns a todos os
integrantes dos demais sistemas, com o fim de atingir os objetivos nacionais
traados no Plano Nacional de Educao.
Ao detalhar em outros artigos os encargos prioritrios de cada ator
federado, o texto constitucional parece tomar o conceito de rede de ensino
como o mais apropriado para o conceito de sistema. Assim, o princpio de
colaborao entre os entes federados surge como impositivo para o
desenvolvimento de aes tendentes a cumprir os objetivos fixados para a
educao de todos os brasileiros.
O surgimento da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB),
prevista no art. 23, XXI, da CF/88, serviu para detalhar ainda mais as aes a
serem empreendidas, configurando, assim, as atribuies solidrias que devem
reger as atividades de cada instncia de poder educacional pblico.93 Segundo
expresso de Ranieri, o eixo jurdico da organizao do ensino no Pas.94
92

Art. 211, CF/88.


Os grandes eixos da LDB, segundo Carneiro, so: (a) o conceito abrangente de
educao; (b) vinculao da educao com o mundo do trabalho e com as diferentes
prticas sociais; (c) padres mnimos de qualidade de ensino, como forma de ensejar
o cumprimento da obrigatoriedade de ensino; (d) pluralidade de formas de acesso aos
diversos nveis de ensino; (e) avaliao da qualidade do ensino pelo Poder Pblico; (f)
definio da responsabilidade da Unio, dos Estados, dos Municpios, das escolas e
dos docentes; (g) configurao dos sistemas federal, estaduais e municipais de
ensino; (h) mapa conceitual preciso da educao escolar e bsica; (i) requisito de
relao adequada entre o nmero de alunos e professores, a carga horria e as
condies materiais da escola; (j) construo da identidade do ensino mdio; (l)
resgate da natureza e da finalidade da educao profissional; (m) preciso conceitual
93

52

As aes de configurao do novo quadro educacional esto em plena


fase de implementao com o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE),
que tende a adotar certas medidas sugeridas pelo processo de globalizao
econmica, haja vista a necessidade (ou imposio) de medidas que tendem a
unificar procedimentos nas polticas econmica e fiscal, com evidente
incidncia nas polticas sociais.
Na poltica educativa, os impactos esto sendo sentidos, razo pela qual
no se pode afirmar categoricamente que seus efeitos sero definitivos. De
qualquer modo, algumas medidas j tm servido para mensurar a atuao dos
poderes pblicos. Entre elas, destacam-se: os parmetros curriculares, a
avaliao de estudantes, o repasse de recursos diretamente s escolas, entre
outras. Tais medidas, quando tomadas de forma isonmica, sem respeitar as
peculiaridades e caractersticas de desenvolvimento de cada sistema,
provocam efeitos desiguais. A conseqncia so sistemas de ensino mais
pobres e escolas menos preparadas para inovaes.
Na verdade, o desenvolvimento dos sistemas de ensino bsico no Pas,
por exemplo, exige um efetivo exerccio de articulao poltica. Atualmente
essa articulao est mais visvel, haja vista maior estmulo pelo governo
federal, cujas polticas educacionais so pensadas a partir dos princpios
constitucionais vigentes.
Mesmo com a existncia de polticas educacionais pontuais, o acesso
aos recursos financeiros ainda continua dependente de um conjunto de fatores:
regionalismo, nvel de riqueza, vinculao poltica, entre outros. Todos esses
fatores so excludentes quando se trata das necessidades sociais.
Historicamente, as tentativas de repartir competncias e encargos, sob a
gide do princpio federativo vigente no Brasil tiveram poucos resultados, pois
para os elementos de despesas no mbito da manuteno e do desenvolvimento do
ensino; (n) fortalecimento das fontes e dos canais de financiamento da educao,
includa a fixao dos prazos de repasses de recursos para Estados e Municpios; e,
(o) reconfigurao da base curricular tanto na educao bsica como um todo, como
do ensino mdio em particular (CARNEIRO, M. A., LDB fcil: leitura crticocompreensiva artigo a artigo, 1998. p. 14).
94
RANIERI, op. cit., p. 25.

53

sempre exigiram a implantao de um exerccio de busca comum, visto que


situaes radicalmente disti ntas eram tratadas de forma igual, quando
deveriam ser tratadas de forma desigual, visto que so desiguais os sistemas
educativos do Pas. S para ilustrar, o governo federal, ao baixar normas que,
na maioria das vezes s funcionam a ttulo de sugestes, porque muitas
questes relativas ao funcionamento do ensino bsico so de competncia de
Estados e de Municpios, foi sempre um complicador institucional.
Via de regra, a instncia federal age como determinante sobre a
estadual e esta sobre a municipal, quando na realidade todas deveriam estar
em p de igualdade em face do objetivo comum de desenvolver e melhorar a
educao pblica. O modelo de colaborao ajuda muito mais a desarticular
que a sedimentar novas prticas e a instaurar uma nova cultura do
gerenciamento educacional. Todo o tempo h a substituio de um programa
(poltica) por outro, sem uma avaliao dos seus aspectos positivos e
negativos.
E crticas a esse modelo no faltam, conforme discutem Souza Jr. e
vila:
corrente a crtica ao federalismo consagrado na Constituio
de 1988, uma vez que no foi assegurado equilbrio nas
relaes federativas, j que, em verdade, persiste excessiva
concentrao de poderes na Unio, pouco restando aos
Estados e Municpios no tocante a sua capacidade legislativa.
certo, nesse aspecto, que as relaes entre as diversas
instncias deveriam ser orientadas pelo princpio da
subsidiariedade, princpio enunciador da lgica de que sempre
que uma certa funo puder ser exercida pela instncia inferior,
no dever ser assumida pela que est acima. Assim, governo
federal no deveria arcar com responsabilidades que os
estados esto preparados para desempenhar, e eles no
deveriam exercer funes que o Municpio seja capaz de fazer.
Em outros termos: o Municpio prefere ao Estado e Unio. 95

S para ilustrar, em muitas situaes, os programas vinculados ao


ensino bsico, originrios da esfera federal, podem ser ou no aceitos pelas
demais instncias federadas. Conseqentemente, os procedimentos so

95

SOUZA JNIOR & VILA, op. cit., 291.

54

diferenciados e de acordo com o interesse em jogo. O caso dos parmetros


curriculares 96 notrio. Os padres so referenciais e ignorados pelos
professores, o que supostamente fere o princpio da isonomia, uma vez que,
sob a tica do desenvolvimento regional, tais iniciativas no seriam a priori
adaptveis s redes de ensino estaduais e municipais de forma homognea.
Desse modo, o principal objetivo das leis, mais especificamente leis em
matria de educao, a garantia de direitos iguais e a composio das
reivindicaes sociais mais preeminentes. Em vez de se prestar a alguma
idealizao que imponha um padro nico de ao sobre a totalidade, o
ordenamento jurdico deve estar determinado por uma estrutura capaz de
faz-lo melhor se adaptar s realidades especficas, garantindo-o para o
desafio colocado pela sociedade pluralista mais complexa e diversificada.97
Um das propostas de Mangabeira Unger flexibilizar o federalismo,
associando os governos federal, estaduais e municipais em rgos colegiados,
incumbidos de definir os mnimos, de supervisionar sua execuo, de intervir
corretivamente quando deixassem de ser satisfeitos e de suplementar os
recursos financeiros e humanos dos estados e dos municpios mais pobres.
Para ele, o ponto decisivo a negociao de pacto federativo que distinga
entre duas situaes. Quando as faltas se originarem na incompetncia dos
governos locais, a soluo seqestrar, sob a vigilncia dos tribunais, a parte
pertinente do oramento estadual ou municipal e us-la para fazer cumprir os
mnimos. Quando as faltas resultarem da pobreza das populaes e dos

96

Os Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs) so referncias para o trabalho dos


professores das diversas disciplinas e reas do ensino fundamental e mdio, cujo
objetivo garantir que todas as crianas e jovens brasileiros possam usufruir dos
conhecimentos bsicos necessrios para o exerccio da cidadania. Os PCNs tm
como funo subsidiar a elaborao ou a reviso curricular dos Estados e dos
Municpios, de modo a dialogar com as propostas e experincias j existentes,
incentivar a discusso pedaggica interna das escolas e a elaborao de projetos
educativos, bem como servir de material de reflexo para a prtica de professores.
Embora aponte um conjunto de contedos e de objetivos para as diversas disciplinas,
os PCNs no so uma diretriz obrigatria. Suas propostas devem ser adaptadas
realidade de cada comunidade escolar, servindo como eixo norteador na reviso ou
elaborao de propostas curriculares prprias.
97
ZIMMERMANN, Augusto, Teoria geral do federalismo democrtico, 1999, p.179.

55

governos locais, a soluo redistribuir recursos dos estados ou municpios


mais ricos para os mais pobres. 98
Faz sentido federalizar o ensino bsico, tirando as escolas das mos de
prefeitos e governadores? A federalizao pura no factvel ou conveniente.
Para Mangabeira Unger, deve-se fortalecer a responsabilidade da Unio para
que, trabalhando em conjunto com os Estados e os Municpios, assegure
mnimos de investimento por aluno e de desempenho por escola em todo o
Brasil. Segundo ele, o FUNDEF e o FUNDEB so pontos de partida. Faltam
mecanismos para intervir quando os mnimos deixarem de ser atendidos.
Flexibilizar o federalismo, sim; suprimi-lo, no.99
Hoje, como se ver em captulos posteriores, busca-se, como objetivo
poltico maior, uma educao voltada para a construo de um modelo de
sociedade mais aberta, mais democrtica e eqitativa. Os processos de
reformulao do papel do Estado, a privatizao de empresas pblicas, o
deslocamento dos eixos de deciso da poltica, com a ingerncia de instncias
de deciso externas nos assuntos do Pas, tm contribudo para a redefinio
dos papis ocupados pelos atores pblicos em relao s polticas
educacionais.
A realidade que hoje, em face do descontrole das contas pblicas, o
qual exige ajustes permanentes nos oramentos, o governo federal
transformou-se no condutor da poltica educativa, especialmente diante dos
Estados e dos Municpios mais dependentes da transferncia de recursos
federais, quer seja por intermdio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF)100, ou de outros
mecanismos previstos na legislao.
A expressiva presena do governo federal na ocupao dos espaos,
em face dos demais entes federados e dos mais de 150 pontos da LDB que
requerem algum tipo de regulamentao, configura o federalismo educativo,
com seus inevitveis reflexos sobre todo o arcabouo da educao no Brasil.
98

MANGABEIRA UNGER, Roberto, Ensino j, Folha de So Paulo, 2003.


Idem, Educao: escolhas, Folha de So Paulo, 2006.
100
Lei n 9.424/96. O FUNDEF atualmente foi substitudo pelo FUNDEB.
99

56

At aqui, este captulo sinaliza para algumas concluses acerca da


reconfigurao do sistema educativo e que sero retomadas nos prximos
captulos, tais como:
(1) a escassez de recursos;
(2) o uso do marketing e da propaganda como instrumentos construtores
de uma metarrealidade (metanarrativa) 101, como se no existissem
problemas e todas as dificuldades j estivessem definitivamente
superadas;
(3) os programas assistenciais de governo, como o Bolsa-Escola, que
representa um excelente meio de manipulao poltica, ao apresentar
como soluo do problema educativo um recorte que se faz da realidade
escolar, justamente sobre o grupo menos assistido e mais esquecido da
sociedade desigual.
De qualquer sorte, em que pese tais aspectos, o sistema federativo foi
criado e desenvolvido para dar cabo de um rol de contingncias variveis
existentes em uma grande Nao. O que se observa que essa miscelnea
de distores do sistema decorrente da pluralidade e complexidade dos
sistemas (poltico, econmico, social), conforme ser abordado no Captulo 5.

101

Metanarrativa aqui usada em contraposio grand narrative o enredo


dominante por meio do qual os indivduos so inseridos na histria como seres que
tm um passado definitivo e um futuro predizvel (GIDDENS, Antony, As
conseqncias da modernidade, 1991).
Thompson, ao descrever o modus operandi da ideologia, critica a narrativizao, cujas
exigncias esto inseridas em histrias que contam o passado e tratam o presente
como parte de uma tradio eterna e aceitvel (THOMPSON, op. cit., p.83).

57

2.4 O PAPEL DO FEDERALISMO NA CONSTRUO DA DIMENSO


SOCIAL DOS SUJEITOS

A educao, como um direito fundamental, sempre apareceu atrelada a


modelos construdos como se garantidores fossem do cumprimento da
democracia. A real democracia no se garante apenas com a oferta de ensino
pblico, mas com a oferta de ensino pblico de qualidade. E no so os
modelos de avaliao escolar que garantiro ou que sustentaro a suposta
qualidade, at porque os dados quantitativos no condizem com a realidade,
mas o modelo que seja sistmico e abranja todo o territrio nacional.
Em face dessa viso sistmica, Mangabeira Unger percebe o Direito
como oportunidade para o grandioso ideal do que nomina de construo
institucional. Ensino pblico, federalismo educativo, modelos de avaliao
escolar, redistribuio razovel de vagas, so exigncias que no podem
submeter-se

ao

constrangimento

de

noes

imprecisas

de

blocos

constitucionais sensveis, de clusulas ptreas, ou de mecanismos de


escravizao ao passado, embora concebidos como frmulas garantidoras da
democracia. No h mais espao para a idealizao da proibio do
retrocesso ou de percepes no menos metafsicas de constituies
dirigentes. 102
Segundo o mesmo autor:
Seria necessrio flexibilizar o federalismo, associando a Unio
federal, os estados federados e os municpios em rgos
conjuntos capazes de intervir de forma corretiva e temporria
para assegurar ao cidado a sua condio de capacitao
mnima. E os cidados deveriam ter recurso ao judicirio
enquanto este mecanismo transfederal malograr em suas
responsabilidades. E o juiz, portanto, poderes para seqestrar
recursos oramentrios e nomear gestores independentes do
sistema escolar local. um pequeno exemplo de uma primeira

102

MANGABEIRA UNGER, apud GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes, O direito no


fortalecimento da democracia no pensamento de Roberto Mangabeira Unger, Jus
Navegandi, 2008.

58

etapa da reconstruo institucional do federalismo para


resolver um problema prtico do pas.103

O Direito, nesse sentido, instrumento para a realizao das grandes


tarefas institucionais que o momento nos impe. Deve instrumentalizar a
democratizao do mercado e a verticalizao da democracia. O Direito tem
funo indiscutivelmente reguladora.104
Mangabeira ressalta que o aprofundamento democrtico no nascer da
boa disposio de grupos dominantes:
A segunda grande tarefa a tarefa do aprofundamento da
democracia. Alternativas econmicas como essa no surgiro
como ddiva de uma elite esclarecida e desprendida
populao passiva. Surgiro s nas condies de uma
democracia de alta energia que consiga fazer com que a
mudana no dependa, necessariamente, da crise. Para isso,
teremos, no futuro, de organizar uma democracia com cinco
grandes atributos. O primeiro atributo organizar, de forma
elevada e institucional, a participao cvica, a mobilizao
poltica do cidado. O segundo conter rapidamente os
impasses entre os poderes do Estado, inclusive por eleies
antecipadas. O terceiro radicalizar o sentido experimental do
federalismo, permitindo a setores ou a lugares dentro do Pas
sair do regime geral e construir, com outros modelos, as
solues dominantes. O quarto assegurar que todo mundo
tenha uma herana social bsica em que exista um
procedimento para resgatar as pessoas de situao de
excluso ou de subjugao da qual no possam escapar pelos
prprios meios. E o quinto , gradativamente, enriquecer a
democracia representativa com aspectos de democracia direta
e participativa. 105

Ele tambm ressalta que a melhora da qualidade do ensino bsico


deve-se ao monitoramento constante, ajuda federal aos Estados e Municpios
em troca de compromissos e resultados e interveno corretiva quando
necessria, bem como a multiplicao em todos os nveis do sistema

103

MANGABEIRA UNGER, Roberto, Palestra proferida no Instituto Brasiliense de


Direito Pblico, IDP, 12 de abril de 2008 (apud GODOY, op. cit., 2008).
104
Idem, apud GODOY, op. cit., 2008.
105
Idem, Palestra, IDP, (apud GODOY, op. cit., 2008).

59

educacional, inclusive no ensino universitrio, de modelos de excelncia e de


oportunidades especiais para os alunos mais talentosos. 106
Atualmente a luta pela conquista de um espao democrtico tem trazido
reflexes acerca dos problemas dos sujeitos. E isso um desafio para o
federalismo. O exemplo mais catedrtico o da expanso da influncia de
outras reas do conhecimento na construo do sujeito das sociedades
democrticas modernas, cujo contedo traz idias de liberdade, de igualdade,
de integridade fsica e psicolgica, de biotica, de biodireito.
Assim, a dimenso do sujeito passa a ter contornos prprios, pois ele
posicionado nos mais diversos contextos, os quais esto vinculados a
mudanas fundamentais na forma de pensar e na maneira de viver, de produzir
e de consumir. Alm das questes ambiental, tecnolgica, econmica, social,
tem-se uma dimenso cultural e poltica que exige a participao democrtica
na tomada de decises.
nesse contexto que, para a anlise dos problemas relacionados ao
federalismo, faz-se necessrio ter em mente a dimenso social dos sujeitos,
sob o prisma da ideologia e da hegemonia, como mecanismos de dominao
que se baseiam em alianas, na incorporao de grupos subordinados e na
gerao de consentimentos. 107 Com o federalismo no diferente, pois o
fortalecimento da democracia requer a reviso das prticas institucionais pelos
entes federados em prol da concretizao do direito educao.

106
107

MANGABEIRA UNGER, Eixo de uma estratgia, Folha de So Paulo, 2007.


FAIRCLOUGH, Norman, Discurso e mudana social, 2001a.

60

2.5 A EXPANSO DO SENTIDO DO FEDERALISMO NA CONSTITUIO DE


88:

DILOGO

PARA

CONCRETIZAO

DOS

DIREITOS

FUNDAMENTAIS EM UMA SOCIEDADE PLURAL

A Constituio da Repblica, ao abordar o direito educao, prima pela


busca de efeito social, qual seja, a produo de mudanas sociais de forma
mais efetiva, pelo intercmbio entre o contedo da Carta com outros diplomas
legais.
A fundamentao dos direitos fundamentais tem sua base teorticodiscursiva nas regras do discurso prtico. Esta base teortico-discursiva dos
direitos fundamentais necessita enfrentar duas tarefas: em primeiro lugar,
encontrar o prprio fundamento das regras do discurso e, em segundo lugar,
justificar, sob essa base, os prprios direitos fundamentais. 108
O dilogo do federalismo com os direitos fundamentais concretiza -se
por meio de uma perspectiva intertextual. A intertextualidade uma categoria
de anlise da Teoria Social do Discurso cuja problemtica envolve a forma
como os textos so criados, incorporados, contextualizados e a forma como
dialogam com outros textos. O que se diz em um texto pode estar ligado com
algo implcito, o qual no dito.
Tal processo perfeitamente compreensvel quando se tem em mente
que as sociedades modernas complexas envolvem a formao em rede de
diferentes prticas sociais, por meio de diferentes domnios ou campos da vida
social, e perpassam diferentes escalas da vida social global, regional,
nacional e local. Os textos, alis, so uma parte crucial dessas relaes em
rede as ordens do discurso associadas com redes de prticas sociais
especificam relaes particulares em cadeias e tessituras entre tipos de
textos. 109

108

DUARTE, cio Oto Ramos, Teoria do discurso e correo normativa do direito:


aproximao metodologia discursiva do direito, 2004, p. 255.
109
Os textos so elementos de eventos sociais, que so ambos moldados por
estruturas sociais durveis e abstratas e pela prtica social.

61

Segundo Fairclough, h trs instncias de atuao: a produo do texto,


o texto propriamente dito e a recepo do texto.110 Em matria de Direito, a
produo do texto entendendo texto como qualquer diploma legal , coloca
em foco os legisladores, doutrinadores, entre outros. A recepo do texto, por
sua vez, coloca em foco os operadores do Direito e a prpria sociedade.
Com o advento da Constituio da Repblica, o significado de certos
termos precisou ser construdo ao longo dos anos. Isso porque os sentidos
passaram a ser produzidos ao longo da interao entre os sujeitos, pois
deve-se levar em conta a posio institucional, os interesses, os valores, as
intenes, os desejos, a relao entre os elementos em diferentes nveis de
negociao, a posio institucional, o conhecimento, as propostas e os valores
sociais, a ps-modernidade, entre outros.
Assim, partindo do pressuposto de que o mundo social textualmente
construdo, as leis, por exemplo, nada mais so que a sistematizao de
aspectos sociais, culturais, econmicos, polticos, de uma dada sociedade.
Assim, povoado de metforas pr-construdas, ori undas de discursos
ideolgicos. Logo, a importncia da lei no est apenas em ser identificada e
reconhecida como um instrumento linear ou mecnico de realizao de direitos
sociais.

leis

cabem,

portanto,

acompanhar

desenvolvimento

contextualizado da cidadania sob todos os prismas.


As leis so uma dimenso da prpria luta, mais especificamente da luta
hegemnica,111 luta pela concretizao da democracia, da justia social. Tanto
assim, que o avano da educao escolar foi fruto de lutas conduzidas por
uma concepo democrtica da sociedade em que se postula, entre outras
coisas, a igualdade de condies sociais.
O dialogismo entre a Constituio da Repblica e a legislao
infraconstitucional de suma importncia para trazer tona princpios
substanciais

110

(dignidade

humana,

igualdade,

legalidade)

conceitos

FAIRCLOUGH, op. cit., 2001a.


Os conceitos de hegemonia e de luta hegemnica sero melhor desenvolvidos
no Captulo 3.
111

62

importantes (transparncia, eqidade , confiana).

Tais princpios e conceitos

provam que a coletividade est acima do indivduo.


De maneira geral, toda e qualquer interpretao deve ser respaldada
constitucionalmente, pois nenhuma legislao infraconstitucional deve ser vista
em sua particularidade, mas conforme a Constituio, que representa uma
conquista em relao ao exerccio de direitos, ao estabelecimento de
patamares mnimos de respeito e, sobretudo, uma ferramenta para a resoluo
dos conflitos, pois estabelece garantias mnimas para os sujeitos de direitos.
A democracia simplesmente no pode e no deve admitir que a
Constituio se converta em reserva crtica, em monumento transcendncia,
em subordinao material de legitimidade das normas. A Constituio, como
obra do Direito, simplesmente posta como reguladora, como estrutura do
sistema jurdico.
E para que a Constituio tenha essa configurao o federalismo tem
um papel relevante. Ele, sua peculiar maneira, o sistema modelar das
instituies polticas descentrais, defensor constitucional da liberdade e dos
direitos das partes. Por isso, os objetivos democrticos, alm de poderem ser
realizados no quadro da sistemtica federativa, so at mesmo aperfeioados
por intermdio da mesma.112
Essa viso plural encontra-se no prprio alicerce do federalismo, porque,
para almejar um Estado mais atento aos seus justos desgnios, necessrio
aumentar a diversidade e desenvolver um espao racionalmente eficaz de
distribuio das competncias conferidas multiplicidade de unidades
federativas.113
Desse modo, um dos aspectos essenciais do federalismo brasileiro
traduz-se na existncia da esfera local de competncias autnomas, oriundas
da Constituio Federal de 1988. Isso porque a Carta Constitucional em vigor
inseriu o Municpio como ente federativo, o que pode contribuir para a

112
113

ZIMMERMANN, op. cit., p.185.


Ibidem, p. 187-188.

63

estratgia de descentralizao e conseqente democratizao das decises


pblicas, fundamental na efetivao do direito social condensado.114
Em decorrncia, a discusso sobre a efetividade do federalismo recai
sob o campo hermenutico, reafirmando a importncia da atribuio de sentido
ao texto constitucional. Nesse contexto, os princpios assumem um papel
informativo basilar, especialmente em se tratando, in casu, da noo de
subsidiariedade.115
Constituio Federal, consubstanciao do pacto federativo, compete
uma imperiosa tarefa de determinar o enquadramento jurdico dentro do qual
os entes federados desenrolam os seus relacionamentos recprocos com um
grau minimamente satisfatrio de efetividade autnoma, de maneira a
salvaguardar as condies primrias da comunidade nacional democrtica,
alicerada sob uma relativa igualdade entre as partes formadoras da unidade
pluralista nacional. No ambiente das federaes, enfim, esta autonomia das
partes se implanta por meio da Constituio, onde o poder estatal est a
servio da liberdade em geral, especialmente garantindo a livre manifestao
de vontade a todos os indivduos da Nao.116

Neste captulo, mostrou-se a importncia da diviso de competncias no


modelo do federalismo para a promoo dos diferentes valores locais e
regionais (da sociedade plural), os quais, de maneira dialgica, foram
recepcionados pela Constituio e pela legislao infraconstitucional. Todavia,
so muitos os desafios a serem superados, haja vista os rumos do federalismo
no Brasil.
No Captulo 4, tem-se uma abordagem mais especfica sobre a
repercusso do federalismo cooperativo na educao brasileira, ao se tratar
das aes governamentais a partir da exposio da idias explicitadas no
Plano de Desenvolvimento da Educao.

114

HERMANY, op. cit., p. 272.


Ibidem, p. 288.
116
ZIMMERMANN, op. cit., p.185.
115

64

CAPTULO 3
DIREITO EDUCAO E INCLUSO SOCIAL:
UTOPIA OU PROJETO DE ESTADO?

O foco deste captulo abordar a questo do direito educao em uma


perspectiva para alm do texto constitucional. No basta o Estado s d o
direito educao, preciso que o ensino pblico seja de qualidade, igual para
todos, formador de cidados e, principalmente, sintonizado com a inovao
cientfico-tecnolgica.
Os sistemas de ensino, nos moldes em que hoje se encontram, no tm
incorporado essa nova dimenso do desenvolvimento dos sujeitos, como
cidados, a partir da construo, via Constituio, do conceito de cidadania.
O direito educao, para alm de uma exigncia contempornea ligada aos
processos produtivos e de insero profissional, exige uma resposta para os
valores da cidadania social e poltica, a qual requer uma reinterpretao do
sentido de incluso social que transcenda o sentido dado pelo Direito, a partir
da perspectiva do desenvolvimento social, qual seja: a informao constri a
cidadania. uma anlise que passa, necessariamente, pela leitura da
construo hegemnica das ordens de discurso.
Ao longo do captulo, o tema da incluso social tratado como um devir.
O seu processo de construo conceitual constante, caminha em paralelo
com a concretizao do prprio direito educao e com desenvolvimento
tcnico-cientfico. A idia parte do fato de que a verdadeira incluso social
exige a superao da racionalidade tcnica, hoje presente nos discursos sobre
a educao, e a reconfigurao do sentido do federalismo cooperativo, a partir
da discusso das hegemonias que o perpassa.

65

3.1 EDUCAO, DESENVOLVIMENTO E INCLUSO SOCIAL

O mundo hoje tem apenas um lado: o do capital. O utilitarismo lucrativo


passou a ser a nica tica prezada e reverenciada. De escravo a servo, de
servo a sdito, de sdito a cidado, de cidado a consumidor. Quem no
consome no tem direitos, pois deixa de ser til a um sistema em que a
utilidade est voltada ao lucro. O no-consumidor um excludo, e o excludo
no tem direitos.
como bem assinala Bittar:
Numa sociedade marcadamente influenciada pelo ideal do
capital (lucro como meta de vida), pelo valor do material (ter no
lugar de ser), pela dimenso da vantagem pessoal na
organizao das relaes humanas (reificao das relaes
interpessoais), sem dvida alguma ser o despossudo a nova
figura a ser demonizada. Ento, o despossudo ser o
desviante, por no ter condies de estar includo nas mltiplas
dimenses da vida socieconmica contempornea, carecendo
de acesso ao emprego, a condies dignas de vida, informao
e participao nas decises sociais. Estar fora do mercado o
decreto suficiente dado pela sociedade para o princpio do
processo de degradao da pessoa humana, nisso envolvido
seu esquecimento, seu desprezo, a diminuio de sua
liberdade, a castrao de seu acesso a bens etc. Estar fora do
mercado sinnimo de estar fora da dimenso de incluso
social e, portanto, tornar-se um convidado a participar da
diviso do grande bandejo da misria social, do refugo do que
a prpria sociedade capaz de produzir, exatamente porque
incapaz de distribuir adequadamente. 117

A educao, como um dos pilares da ideologia118 liberal, incorre em


grave perigo de transformar-se em mais uma mercadoria no setor de servios.
Assim, a educao est na iminncia de perder o seu carter de bem social
para se transformar apenas em um servio do setor tercirio. Cabe, portanto,
117

BITTAR, Eduardo Carlos Bianca, tica, educao, cidadania e direitos humanos:


estudos filosficos entre cosmopolitismo e responsabilidade social, 2004, p. 23.
118
Por ideologia costuma-se entender o conjunto mais ou menos coerente de crenas
que o grupo social invoca para justificar seus atos e respaldar suas opinies, isto , as
crenas que funcionam como motivadoras ou racionalizadoras de determinados
comportamentos sociais. Por tal razo a ideologia constitui-se de representaes
estritamente vinculadas ao exerccio do poder social (WARAT, Lus Alberto, Introduo
geral ao direito. Interpretao da lei: temas para uma reformulao, 1994, p. 116).

66

ao Estado, porque o Direito Constitucional j o estatui, pensar a educao


como um valor social, um bem intangvel, sob pena de ela tornar-se
equivalente a qualquer outro tipo de servio e atentar contra a soberania
nacional, o desenvolvimento e a cultura do pas.
Como visto no Captulo 2, a Constituio ressalta que a educao
dever de todos e do Estado e visa ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho
(art. 205) com padro de qualidade (art. 206, VII). Logo, no basta s o direito
educao, preciso que haja qualidade na educao pblica. um princpio
constitucional e um requisito da sociedade da informao.
H uma dificuldade poltico-filosfica para definir qualidade no ensino,
e, na mesma proporo, a emergente necessidade de parmetros, formas de
promoo, legitimao e avaliao dessa polissmica expresso, para alinh-la
com os modernos princpios e concepes advindos da Constituio e da Lei
de Diretrizes e Bases. 119
O

processo

desenvolvimento

de

incluso

tecnolgico,

social

econmico

passa
e

necessariamente

social.

base

pelo
desse

desenvolvimento, sem dvida, est na inovao tecnolgica, que influencia a


capacidade de gerao de riqueza e de acumulao de poder. Quanto mais se
conhece, mais possibilidade se tem de ultrapassar a linha dos mnimos
existenciais.
Na atualidade, o maior problema no encontrar a informao, mas ter
acesso informao de qualidade, que potenciali ze o desenvolvimento dos
indivduos, para que se tornem menos distantes da excluso social. E a
excluso social, alis, tem como um dos seus mais importantes ingredientes a
falta de informao. Muitas vezes, o acesso aos direitos no custa nada, mas
as pessoas que precisam no so beneficiadas. E quem mais perde o pas,
pois a falta de desenvolvimento est atrelada desinformao social. Isso

119

DUARTE, Clotildes Fagundes, Relaes de ensino e o Cdigo do Consumidor,


2003, p. 23.

67

porque o direito informao no alcana apenas a produo, mas o direito s


polticas sociais (normas e regras legtimas).
Na contemporaneidade, em que vai se constituindo a chamada
sociedade do conhecimento, a distncia entre pobres e ricos aumenta
tambm por causa do acesso aos conhecimentos disponveis e s novas
formas de linguagem que necessitam de uma socializao prpria. Essa
distncia tambm tem aumentado a distncia entre pases ricos e pobres, no
momento em que o conhecimento tem-se constitudo em mais-valia intelectual
e base para o desenvolvimento auto-sustentado dos pases.
Os sistemas informacionais, como os sistemas de ensino, cujos critrios
de produtividade esto vinculados noo de uma racionalidade tcnica,
tendem, segundo Ianni, a se organizar com base na razo instrumental,
tcnica, nos princpios da produtividade, da lucratividade, e da quantidade.120 E
isso perfeitamente visvel no mundo atual, em que a produtividade um
divisor de guas em matria de agregao de recursos e de pessoas.
Essa racionalidade tcnica, portanto, a racionalidade da dominao,
que se configura em uma hegemonia, como se ver mais adiante. Tal
constatao, sem dvida, tem um sentido lgico, pois quem produz mais
(informao, conhecimento) detm mais poder (de barganha). Essa a lgica
do Mercado que, aos poucos, vem sendo incorporada aos outros setores da
sociedade, como o setor da educao, por exemplo.
Portanto, dar aos indivduos um ensino de qualidade papel da escola,
assegurado constitucionalmente, como um dos pressupostos do direito
educao e ao desenvolvimento social. Educar cientificamente preparar para
o futuro, formar cidados participantes e com conscincia crtica. Todavia,
no so poucos os obstculos para a implementao de polticas pblicas
voltadas para a democratizao do conhecimento cientfico. S para citar
alguns, tem-se: deficincias na formao de professores; escassez de
recursos; fragmentao de polticas pblicas que contemplem a complexidade

120

IANNI, Octavio, A sociedade global, 1997.

68

do sistema educacional brasileiro e que permitam uma interferncia efetiva na


realidade.
Para isso, preciso dominar mais metodologias e linguagens, estar em
rede. J no mais possvel manter um modelo que reserve a educao
cientfica apenas a uma elite. primordial que amplos setores da populao
tenham acesso ao conhecimento cientfico para que estejam preparados para
compreender o mundo em que vivem e desfrutar de melhor qualidade de vida.
Medeiros v o direito educao fundamental como uma ferramenta
para se atingir o desenvolvimento econmico e social, bem como erradicar a
pobreza e as desigualdades. Segundo ela, pode-se dizer estar ele intimamente
ligado e vinculado s polticas sociais e econmicas que vierem a ser adotadas
pelos governos. 121
Desse modo, o direito educao parte do reconhecimento de que o
saber sistemtico mais do que uma importante herana cultural. Como parte
da herana cultural, o cidado torna-se capaz de se apossar de padres
cognitivos e formativos pelos quais tem maiores possibilidades de participar
dos destinos de sua sociedade e colaborar na sua transformao.
Para alcanar o objetivo constitucional de preparar o cidado para o
exerccio da cidadania e para o trabalho, deve-se reconhecer que a
necessidade do ensino no se encerra no mbito do aprimoramento pessoal.
preciso que se d ao fundamental do ensino um sentido mais abrangente,
como sendo fundamental tambm para o Estado, que necessita do indivduo
para alcanar a sua meta de desenvolvimento.122
Assim, o acesso de todos a uma escola de qualidade amplia a
competncia do pas para operar transformaes e cria um clima favorvel
para mudanas. um meio de abertura que d ao indivduo uma chave de
autoconstruo e de se reconhecer como capaz de opes. O direito

121
122

MEDEIROS, op. cit., p. 110.


Ibidem, p. 111.

69

educao, nesta medida, uma oportunidade de crescimento cidado, um


caminho de opes diferenciadas e uma chave de crescente estima de si.
Ademais, a melhoria na qualidade do ensino das cincias impacta na
qualidade de todas as aprendizagens, pois contribui para a aquisio de
competncias e ferramentas que facilitam a construo do conhecimento em
outras reas do saber. J se v nitidamente os impactos que a cincia e a
tecnologia tm sofrido e as implicaes trazidas para a sociedade, como
alteraes no modo de se organizar e de interagir. preciso todo o tempo estar
simultaneamente conectado ao presente e preparado para o futuro.
Apesar das diferenas cultural e regional (que o desafio do
federalismo cooperativo atualmente), a toda essa racionalidade tcnica, a todo
esse discurso tcnico, possvel perceber os benefcios que a inovao
tcnico-cientfica pode vir a trazer para a sociedade. Isso porque pensar
cultural e regionalmente exige, sem dvida, a construo de projetos
multidisciplinares vinculados a uma miscelnea de reas do conhecimento, que
surgem da necessidade de desenvolvimento social e local.
No captulo seguinte, h um retorno a esse tema quando for tratada a
questo

do

desenvolvimento

como

um

dos

pilares

do

Plano

de

Desenvolvimento da Educao e das novas competncias da CAPES.

3.2 O DIREITO EDUCAO E A EMANCIPAO DOS SUJEITOS DE


DIREITOS

perspectiva

de

desenvolvimento

dos

sujeitos,

como

meta

constitucional para a concretizao do direito educao, assume uma


dimenso social, porque diz respeito aos valores culturais, s relaes sociais
e s expectativas da sociedade, e parte da idia de que o desenvolvimento
deve melhorar a vida dos sujeitos envolvidos e o seu meio social.

70

E como os atores sociais sabem da importncia que o saber tem na


sociedade, o direito educao passa a ser politicamente exigido como uma
arma no violenta de reivindicao e de participao poltica. Desse modo, o
direito educao se converte em instrumento de reduo das desigualdades
e das discriminaes e possibilita uma aproximao pacfica entre os povos no
mundo inteiro. Assim, a incluso social tem forte ilgao com a identidade
social dos sujeitos-cidados construda de forma coletiva.
Quando se fala em identidade, no h como no pensar no aspecto da
comunicao. A identidade e o papel do sujeito na sociedade so mediados
pela linguagem. Parte-se da noo de que a sociedade um sistema de
comunicao com vivncias concretas. Segundo Maturana, o ser humano um
observador na experincia, ou no suceder do viver na linguagem. O discurso
que explica algo se d na linguagem. Assim, experincias que no esto na
linguagem so representativas do nada.123
Para ele, a identidade de um sistema, isto , o que define um sistema
como um sistema de um tipo particular, no uma caracterstica intrnseca a
ele. A identidade de um sistema e aqui se enfatiza os sistemas de ensino no
Brasil , constituda e conservada como uma maneira de funcionar como um
todo nas interaes recursivas do sistema no meio que o contm. 124
Nesse sentido, as redes sociais fazem parte da estrutura comunicativa
da sociedade, no que nela encontra a sua base identitria. Isso est bem
delineado em Arendt:
[...] a esfera dos negcios humanos consiste na teia de
relaes humanas que existe onde quer que os homens vivam
juntos. A revelao da identidade atravs do discurso e o
estabelecimento de um novo incio atravs da ao incidem
sempre sobre uma teia j existente, e nela imprimem suas
conseqncias imediatas.125

Portanto, a noo de sociedade s se constri na dupla conti ngncia, ou


seja, na possibilidade de novas comunicaes. De acordo com Luhmann, a
123

MATURANA, Humberto, Cognio, cincia a vida cotidiana, 2001, p. 27-28.


Ibidem, p. 180.
125
ARENDT, op. cit., p. 196.
124

71

comunicao que faz surgir a sociedade, no a ao. Desse modo, a estrutura


de uma sociedade vincula -se a expectativas de comportamento. Linguagem
figura como uma esfera de liberdade de escolha. por meio da linguagem que
o mundo se constitui como um campo complexo e congruente de escolhas.126
Assim, o sujeito no deve ser concebido como um meio de reunificar os
elementos fragmentados da modernidade: a vida, a nao, o cons umo e a
empresa. Contudo, ele que os religa entre si, tecendo de um a outro uma
malha cerrada de relaes de complementaridade e de oposio.127
A identidade, portanto, construda dentro dos inmeros sistemas
sociais, como os sistemas de ensino. Isso mostra que h vrias identidades,
pois h vrios papis assumidos pelos sujeitos. Logo, os papis sociais so
definidores na construo da identidade social. Chega-se, portanto,
concluso de que a identidade relacional, pois a sua construo se processa
por meio da interdependncia entre os sujeitos sociais e as instituies, e
intermediada por um processo comunicativo de construo de sentido.
o que tambm entende Foucault no que tange idia de genealogia:
preciso se livrar do sujeito constituinte, livrar-se do prprio
sujeito, isto , chegar a uma anlise que possa dar conta da
constituio do sujeito na trama histrica. isto que eu
chamaria de genealogia, isto , uma forma histrica que d
conta da constituio dos saberes, dos discursos, dos domnios
do objeto, etc., sem ter que referir a um sujeito, seja ela
transcendente com relao ao campo de acontecimentos, seja
perseguindo sua identidade vazia ao longo da histria. 128

Assim, o Direito no consegue assegurar-se dos fundamentos de sua


legitimidade apenas por meio de uma legalidade, o Direito moderno nutre-se
de uma solidariedade concentrada no papel do cidado que surge, em ltima
instncia, do agir comunicativo, orientado por instituies e por processos
jurdicos, ou seja, pelo procedimento democrtico, mas sem restries que
venham substituir totalmente o exerccio das liberdades comunicativas por um

126

LUHMANN, Niklas, Sociologia do direito, 1983, v. 1, pp. 120-121


TOURAINE, Alain, Crtica da modernidade, 1997, p. 232.
128
FOUCAULT, Michel, Microfsica do poder, 1993, p. 7.
127

72

Direito coercitivo. As liberdades subjetivas precisam ser complementadas por


meio de direitos dos cidados que no visam apenas liberdade de arbtrio,
mas autonomia.129
Com efeito, o conhecimento, com suas leis racionais, supe a sua
atualizao nos seres racionais, de modo a poder realizar o interesse de todos
em cada qual. A realizao do interesse de cada um, interesse esse racional e
oposto ao universo passional, tido como um valor que impulsiona a ao do
indivduo tendo em vista o princpio da responsabilidade individual. De acordo
com esse princpio, cada pessoa, cada cidado deveria ser capaz de
garantir-se a si mesmo e a seus dependentes, no cabendo a interveno do
Estado.130
S que no essa a realidade que se vive. Uma das condies para
essa independncia d-se por meio da instruo, medida que ela abre
espao para a garantia dos direitos subjetivos de cada um. E como nem
sempre o indivduo pode sistematizar esse impulso, como nem sempre ele ,
desde logo, consciente desse valor, cabe a quem representa o interesse de
todos, sem representar o interesse especfico de ningum, dar a oportunidade
de acesso a esse valor que desenvolve e potencializa a razo individual.
no contexto da dialtica da reflexo e ao em que se busca
superar as falcias e contradies do Direito Educacional, transformando-o em
funo da emancipao e do desenvolvimento crtico dos atores sociais a partir
de um processo participativo, de questionamentos radicais, de busca por
verdades consensuais que sero construdos e afirmados os fundamentos e
direcionamentos de um direito novo, fruto do acordo entre sujeitos histricos
comprometidos, criticamente conscientes. 131
No caso do direito educao, portanto, a construo de um discurso
fortalecedor e emancipatrio parte, inicialmente, da necessidade de se dar voz
129

HABERMAS, Jrgen, Direito e democracia: entre facticidade e validade, 1997, v.


1, p. 54.
130
OLIVEIRA, I. A. R. Sociabilidade e direito no liberalismo nascente, Revista Lua
Nova, 2000, p. 160.
131
CABRAL, Guilherme Perez, Direito Educacional Luz do Pensamento Crtico,
Revista Jurdica, 2007, p. 86.

73

aos sujeitos envolvidos no processo educacional, rompendo com relaes de


poder subjacentes. A conscientizao crtica a partir da educao deve servir
a propsitos sociais, como a emancipao dos sujeitos. Isso porque o discurso
emancipatrio nada mais que o uso da linguagem paralelamente a outros
aspectos da prtica social, de maneira a servir para a busca de maior
liberdade e de respeito para com todos.
Esse carter emancipatrio vincula-se ao princpio da solidariedade132
que, no Estado Federado e na moderna integrao de Estados, como j
assinalado no Captulo 2, exige a sua efetiva aplicao/concretizao como
forma de cooperao, redeno e de tratamento igualitrio entre todos os
entes, nos aspectos econmicos e sociais. Assim, a importncia atribuda
lgica discursiva e, conseqentemente, ao entendimento entre os atores
sociais desloca a discusso para a questo da solidariedade social como
fundamento de um novo contexto.

3.3 INCLUSO SOCIAL COMO UM CONCEITO EM CONSTRUO NA


LUTA HEGEMNICA

Estado

federado

reconfigura-se

partir

das

tcnicas

de

comunicao, as quais tm construd o o mundo do futuro, o mundo da


ps-modernidade. Assim, os discursos buscam revelar se h de fato uma
metanarrativa, cuja noo semntica gire em torno de fato dos valores da
cooperao e da solidariedade, ao passar pela atitude de incredulidade
decorrente da ps-modernidade, no sentido de Lyotard.133 Isso porque uma
atitude ps-moderna incrdula em relao aos metarrelatos.

132

A solidariedade a expresso mais profunda da sociabilidade que caracteriza a


pessoa humana. No contexto atual, a Lei Maior determina, exige, que todos se
ajudem, mutuamente, a conservar a humanidade, porque a construo de uma
sociedade livre, justa e solidria cabe a todos e a cada um de ns.
133
LYOTARD, op. cit.

74

De acordo com Lyotard, o princpio de uma metalinguagem universal


substitudo pelo da pluralidade de sistemas formais e axiomticos capazes de
argumentar enunciados denotativos, sendo esses sistemas descritos em uma
metalngua universal, mas no consistente.134
Os discursos sobre o direito educao, por exemplo, revelam crenas,
preocupaes, preconceitos, vises de mundo de uma sociedade pluralista.
Portanto, os conceitos de fragmentao e de desfragmentao so aqui
abordados a partir de um sentido hermenutico de desconstruo, passando
pela descontinuidade, pela efemeridade, pelo caos, pelo pluralismo (vozes
legtimas), no sentido ps-moderno de ler os textos legais que se voltam contra
eles mesmos, que se auto-constroem, em prol da construo plural de verdade.
Para Derrida, a desconstruo um instrumento, ttica para se
demonstrar a instabilidade da linguagem. Mesmo quem fala no escapa da
fragilidade do discurso: (...) o que se denomina o sujeito falante, j no
aquele mesmo ou s aquele que fala. 135
nesse processo, de construo e de reconstruo, que a sociedade se
diferencia em vrios sistemas funcionais, que tambm so comunicacionais,
mas de comunicaes especializadas (como os sistemas de educao),
voltadas para uma perspectiva pragmtico-funcional. Desse modo, a autonomia
dos sistemas e dos subsistemas sociais construda pela dicotomia entre
termos que se contrapem dialeticamente em um mundo hipercomplexo. A
questo ver a possibilidade de esses processos de construo e de
desconstruo se concretizarem no interior dos sistemas em uma perspectiva
transdisciplinar. 136
Um dos paradigmas da ps-modernidade a subjetividade, que toma o
sujeito como padro simblico. Foi com base nesse padro que os direitos
fundamentais tomaram o escopo de direitos subjetivos pblicos. Em outras

134

LYOTARD, op. cit., p. 79.


DERRIDA, Jacques, A escritura e a diferena, 2002, p. 120.
136
A transdisciplinaridade visa articular uma nova compreenso da realidade entre e
para alm das disciplinas especializadas. uma abordagem que passa entre, alm e
atravs das disciplinas, em uma busca de compreenso da complexidade.
135

75

palavras, foram incorporados socialmente a partir da construo de um sujeito


plural, construdo metaforicamente.
Esse sentido metafrico atribudo ao sujeito vincula-se a contextos
ideolgicos. Thompson trata a metfora como uma estratgia de construo
simblica no modo de operao ideolgica da dissimulao. Para ele, a
metfora pode dissimular relaes sociais por meio de sua representao, ou
da representao de indivduos e de grupos nelas implicados, como
possuidoras de caractersticas s custas de outras e impondo sobre elas um
sentido positivo ou negativo.137
Para Ricoeur, a metfora uma fenmeno vivo que serve de
sustentculo interpretao:
A metfora est viva no apenas na medida em que vivifica
uma linguagem constituda. A metfora vive em virtude do facto
de introduzir a centelha da imaginaao num pensar mais a
nvel conceptual. Esta luta no sentido de pensar mais, guiada
pelo princpio vivificador, a alma da interpretao. 138

Tratar o direito educao no Estado federado passa, necessariamente,


pelo conceito de hegemonia, que uma forma particular de conceituao do
poder e da luta pelo poder em sociedades capitalistas, enfatizando o modo
como o poder depende do consentimento e da aquiescncia de todos. Assim,
ela no apenas um tipo bem-sucedido de ideologia,139 mas pode ser
decomposta em vrios aspectos ideolgicos, culturais, polticos e econmicos.
Para van Dijk, a atuao do papel (re)produtor da dominao acontece
no exerccio do poder social das elites, das instituies ou grupos, que resulta
em desigualdade social, na qual esto includas a desigualdade poltica, a

137

THOMPSON, op. cit., p. 85


RICOEUR, Paul, Ideologia e utopia, 1986, p. 60.
139
A ideologia refere-se especificamente maneira como as lutas de poder so
levadas a cabo no nvel da significao, e, embora tal significao esteja envolvida em
todos os processos hegemnicos, ela no em todos os casos o nvel dominante pelo
qual a regra sustentada. Em suma, o conceito de hegemonia expande e enriquece a
noo de ideologia e, tambm, empresta a esse termo um corpo material de cume
poltico (EAGLETON, Terry, Ideologia: uma introduo, 1997, p. 106.)
138

76

desigualdade cultural e a desigualdade advinda da diferenciao e da


discriminao de classe, de raa, de sexo.140
Para Fairclough, hegemonia o poder sobre a sociedade como um todo,
o poder de uma das classes economicamente definidas como fundamentais em
aliana com outras foras sociais. Ela (a hegemonia) atua com tranqilidade
em ambiente de equilbrio estvel. Desse modo, o discurso, como
representativo da dominao e da naturalizao de certas representaes,
um aspecto significativo da hegemonia e da disputa pelo poder na luta
hegemnica.141
com Gramsci que h um salto no sentido da transio de ideologia
como sistema de idias para a ideologia como prtica social vivida. Ele
ressalta que o poder nas sociedades capitalistas modernas se caracteriza pela
hegemonia. Ambas, a hegemonia e a luta hegemnica se formam nas prticas
discursivas das instituies e das organizaes, as quais so representativas
do modo do discurso. As convenes do discurso podem encerrar ideologias
naturalizadas, que as transformam em um mecanismo muitssimo eficaz de
preservao de hegemonias.142
Hall acentua que a hegemonia no exercida apenas nos campos
econmico e administrativo, mas engloba os domnios crticos da liderana
cultural, moral, tica e intelectual.143
Assim, o conceito de hegemonia, como gerao de consenso no
exerccio do poder, define muito bem a relao entre a ordem de discurso e a
ordem social: uma ordem de discurso configura um domnio hegemnico, uma
vez que as prticas discursivas contribuem para a conformao da organizao
do poder, o estabelecimento do senso comum, em que as ideologias se tornam
naturalizadas ou automatizadas. Uma ordem de discurso uma faceta
discursiva do equilbrio contraditrio e instvel que constitui uma hegemonia.

140

VAN DIJK, Teun A., Ideology. A multidisciplinary study, 1998.


FAIRCLOUGH, 2001a, p. 122
142
GRAMSCI, Antonio, Obras escolhidas, 1974.
143
HALL, Stuart, Da dispora: identidades e mediaes culturais, 2006, p. 296.
141

77

Portanto, a articulao e a rearticulao de ordens de discurso so,


conseqentemente, um marco definidor na luta hegemnica.
Um dos aspectos da hegemonia, portanto, a construo cultural e
tica, a reestruturao de subjetividades ou de identidades. E a tecnologizao
do discurso um dos aspectos desse processo 144. O prprio discurso uma
esfera da hegemonia e a hegemonia de uma classe ou grupo sobre toda a
sociedade, ou sobre determinadas seces da mesma, dependendo, em parte,
da sua capacidade de moldar prticas discursivas e ordens de discurso.
Para Vieira, as tecnologias do discurso atuam como uma forma de
poder, como um recurso de fiscalizao, de policiamento e de dominao. Mas,
tais procedimentos podem ser aceitos de modo passivo, ou recebidos com
resistncia, ou ainda podem ser rejeitados. Desse modo, a tecnologizao do
discurso influencia a construo de novos gneros, pois a sua atuao passa
pela prtica social e pelas prticas discursivas.145
As tecnologias discursivas, que dominam o mundo moderno, so, na
verdade, ordens de discurso modernas, as quais esto vinculadas ao controle
sobre a vida das pessoas. Habermas descreveu essa tendncia em termos da
colonizao do mundo da vida pelos sistemas do Estado e da economia. Para
ele a ideologia um modo de comunicao distorcida, ou seja, a distoro
sistemtica da relao dialgica.146
Fairclough ressalta a importncia da teoria de Habermas, quando este
desenvolveu um clculo da modernidade centrado sobre a comunicao.147
Basilar ao processo de modernizao a separao de sistemas, como o
144

O termo tecnologia remete anlise feita por Foucault da aliana entre as cincias
sociais e as estruturas de poder (FOUCAULT, Michel, Vigiar e punir: nascimento da
priso, 2002).
As tecnologias discursivas so cada vez mais adotadas em locais institucionais
especficos por agentes designados. Elas tm seus prprios tecnlogos especialistas:
pesquisadores que cuidam de sua eficincia, especialistas que trabalham em seu
aperfeioamento luz da pesquisa e da mudana nas exigncias institucionais e treinadores
que transmitem as tcnicas (FAIRCLOUGH, 2001a, p. 264).
145

VIEIRA, Josenia Antunes, O Discurso Mercantilista do Ensino Brasileiro,


International Conference on Critical Discourse Analysis, 2004.
146
HABERMAS, Jrgen, The theory of Communicative Action. Reason and
Rationalization of Society, 1984.
147
HABERMAS, 1984, apud FAIRCLOUGH, 2003.

78

Estado e o Mercado, do mundo da vida. A especializao de sistemas, por


meio da tecnologizao do discurso, depende do desenvolvimento e do
refinamento de uma racionalidade instrumental, na qual pessoas agem
estrategicamente de maneira a atingir resultados, maior efetividade ou
eficincia. A ao estratgica, portanto, contrastada com a ao
comunicativa, orientada a atingir entendimento (consenso), o modo de ao
proeminente ao mundo da vida.
Segundo Habermas, o agir instrumental um modo de ao orientado
por regras tcnicas, ou seja, direcionado obteno de determinados fins do
agente mediante a utilizao de objetos. O agir estratgico, por sua vez,
implica a escolha racional de meios para influenciar um adversrio. O agir
instrumental , em princpio, no social, podendo, porm, estar vinculado a
interaes sociais. O agir estratgico constitui em si mesmo ao social.
Ambos so orientados para o xito do agente e, portanto, avaliados
respectivamente conforme o grau de eficcia sobre situaes e acontecimentos
ou de influncia sobre as decises do adversrio. O agir comunicativo, ao
contrrio dos dois anteriores, no direcionado pelo clculo egocntrico do
xito, mas sim coordenado por atos de entendimento entre os participantes. 148
Portanto, a tecnologizao do discurso, fruto de uma identidade
ps-moderna se que se pode definir dessa forma , como modelo de
negociao, representativa do significado identificacional, pois constitui o
moderno biopoder, que traz a vida e os seus mecanismos ao domnio dos
clculos explcitos (agir estratgico, no sentido de Habermas), tornando o
conhecimento-poder um agente transformador da vida humana. Logo, o
processo de identificao envo lve efeitos constitutivos do discurso, que deve
ser visto como um processo dialtico no qual discursos so inculcados em
identidades.
De maneira geral, busca-se construir uma identidade social, para que os
indivduos

possam

assumir

papis

sociais,

mas

personificando-os,

investindo-os de sua prpria personalidade (ou identidade pessoal), e


148

HABERMAS, op. cit., 1984.

79

desempenhando-os de modo diferenciado. Assim, o desenvolvimento completo


das pessoas, como agentes sociais, est dialeticamente interconectado com o
desenvolvimento completo de suas personalidades, nenhum dos quais
garantido.
A discusso sobre o discurso hegemnico no Estado federado, tendo a
Unio como a centralizadora das diretrizes e das polticas, deve passar pela
discusso acerca da tecnologizao do discurso, como um discurso engajado,
voltado para uma poltica governamental e desenvolvimentista. A faceta por
trs dessa hegemonia entender porque se segue um caminho prtico em
detrimento de outro. As escolhas, sem dvida, so polticas.
De qualquer modo, o processo de escolha d-se por adeso dos
sujeitos. De acordo com Arendt, sempre que a relevncia do discurso entra em
jogo, a questo torna-se poltica por definio, pois o discurso que faz do
homem um ser poltico, conseqentemente imbudo de poder. bem
interessante a sua concepo de poder:
O poder s efetivado enquanto a palavra e o ato no se
divorciam, quando as palavras no so vazias e os atos no
so brutais, quando as palavras no so empregadas para
velar intenes, mas para revelar realidades, e os atos no so
usados para violar e destruir, mas para criar relaes e novas
realidades.
[...] o poder humano corresponde, antes de mais nada,
condio humana da pluralidade. 149

3.4 REPENSAR O ESPAO DO ESTADO FEDERADO PARA PENSAR O


ESPAO DA INCLUSO SOCIAL

As sociedades ps-modernas, por serem hipercomplexas, precisam todo


o tempo buscar solues rpidas para conflitos que surgem de uma hora para
outra. Isso acontece por haver uma grande diversidade na base de

149

ARENDT, op. cit., p. 212-213.

80

pensamento at mesmo a atualizao e a renovao da informao se do


por processos complexos.
Os sistemas possuem critrios prprios de rigidez. No caso dos
sistemas de ensino no Brasil, h toda uma legislao protetiva, um domnio
pblico ao qual o Estado e a sociedade devem prestar contas. Contudo, os
sistemas ainda procuram mecanismos para transitar fora do limite dos seus
prprios cdigos de comunicao.
Esse contexto revela que, no mundo da ps-modernidade, traar um
plano/programa de governo,150 por exemplo, requer a anlise de critrios de
tempo e de espao. Situar um plano/programa no tempo entender os anseios
sociais e a prtica social (ideologia) de acordo com as circunstncias do
momento. Situar um plano/programa no espao ver como a sua ideologia
atua localmente.
Segundo Fairclough, espao e tempo no so apenas estabelecidos
naturalmente. Ambos constituem combinaes sociais, sendo que as diferentes
ordens sociais os constroem de forma diversa e suas construes esto
dialeticamente interconectadas a outros elementos da sociedade na construo
de uma ordem de discurso como redes de prticas discursivas. 151 Alm disso,
uma ordem social cria relaes entre diferentes espaos e tempos (por
exemplo, entre o local e o global na sociedade contempornea), sendo essas
relaes um ponto de debate e de conflito.
Em continuidade, segundo Fairclough, as relaes e as identidades,
portanto, precisam ser cada vez mais negociadas por meio do dilogo, uma
abertura que envolve possibilidades maiores que as relaes e as identidades
fixas das sociedades tradicionais, o que contribui para assuno de riscos em
grande escala. O mesmo autor enfatiza que uma conseqncia da natureza

150

No caso especfico deste trabalho, o plano de governo a ser discutido o Plano de


Desenvolvimento da Educao.
151
FAIRCLOUGH, op. cit., 2003.

81

cada vez mais negociada das relaes que a vida social contempornea
demanda capacidades dialgicas altamente desenvolvidas. 152
Isso porque a identidade coletiva opera em conjunto com questes de
cidadania (direito de interagir com a esfera pblica) e com a prpria esfera
pblica. Segundo Fairclough, a cidadania efetiva e o espao pblico efetivo (o
dilogo dos cidados reside em interesse social) dependem de dialogicidade
(ambiente igualitrio), 153 como j mencionado anteriormente. Habermas
tambm acentua o papel da esfera pblica, que uma comunidade de
indivduos que, unidos em prol da sua participao em um debate
racionalmente crtico, pode influenciar decises polticas. 154
A definio de polticas pblicas para a educao no Brasil parte de um
modelo de interao entre diversos sistemas: poltico, econmico, jurdico,
entre outros. Dentro de cada sistema h a negociao e a intermediao de
interesses e de vises de mundo atreladas aos entes federados e aos diversos
grupos sociais. uma tentativa de fazer prevalecer o discurso hegemnico de
grupos minoritrios (como o caso da Unio) que detm o poder,
principalmente, o poder decisrio.
Historicamente, esse processo de negociao, no mbito do federalismo
cooperativo, tem propiciado a consolidao da democracia e da prtica da
cidadania, as quais tm contribudo para aumentar a participao da sociedade
nas intervenes do Governo, exigindo dos entes federados accountability155 e
transparncia na implementao das aes e de seus resultados.
A leitura que se faz que proceder administrativamente desse modo
uma forma de controle no s do dinheiro pblico, como tambm das metas

152

FAIRCLOUGH, A anlise crtica do discurso e a mercantilizao do discurso


pblico: as universidades, Reflexes sobre a anlise crtica do discurso, 2001b, p. 42.
153
FAIRCLOUGH, op. cit., 2003.
154
HABERMAS, op. cit., 2003.
155
entendida como a capacidade de prestar contas e de assumir a responsabilidade
sobre seus atos e uso de recursos. Este conceito ser retomado no Captulo 4,
quando da exposio das aes governamentais na perspectiva do Plano de
Desenvolvimento da Educao.

82

exigidas pelos programas governamentais. a tpica funo controle,156 que


figura nas ordens de discurso modernas, as quais esto vinculadas ao controle
sobre a vida das pessoas, principalmente pelo Estado e pela Economia.
E todo esse redimensionamento do papel de prestar contas decorrente
da demanda crescente da sociedade, pois o Estado tem enfrentado desafios
para cumprir as suas funes precpuas. A escassez de recursos uma
constante e, quando se trata de oferecer educao de qualidade, sabe-se que
h uma demanda vultosa de investimentos e prazos longos para se transformar
em benefcios para a sociedade. No raro ver governos proclamarem sua
incapacidade administrativa de expanso da oferta do ensino, por exemplo,
perante a obrigao jurdica expressa, mesmo que se fira o princpio da
proibio do retrocesso social.
O reconhecimento desse princpio capaz de oferecer aos cidados
alguma proteo em face do turbilho de transformaes que assola o mundo
nos dias de hoje. Particularmente no caso do Brasil, absolutamente
necessrio que se vislumbre, na Constituio, princpio que permita a proteo
dos patamares j alcanados e consolidados na diria misso de cumprimento
do projeto social157 delineado pela Constituio que, por isso devem ter a
sua disciplina infraconstitucional minimamente preservada das constantes e
bruscas modificaes que atualmente acometem a realidade poltica,
econmica e social no pas e no mundo.158
No panorama constitucional brasileiro, tal princpio, ao invs de servir de
simulacro jurdico para um programa de governo, poder representar

156

A funo controle ser abordada no Captulo 4, ao se tratar dos instrumentos


avaliativos da qualidade do ensino pblico, a partir do direcionamento dado pelo Plano
de Desenvolvimento da Educao.
157
A propsito, Locke adverte que o caminho que leva construo desta sociedade
implica um processo gigantesco de educao, e no apenas a educao entendida no
sentido da transmisso do conhecimento, mas no sentido da formao da cidadania
(LOCKE, John, apud OLIVEIRA, op. cit., p. 181).
158
DERBLI, Felipe, O princpio da proibio do retrocesso social na Constituio de
1988, 2007, p. 290.

83

exatamente o contrrio: um mecanismo de defesa dos indivduos em face do


exerccio do poder poltico e das cambiantes plataformas de governo.159
Outro problema decorrente do papel do Estado e dos que recebem
recursos pblicos diz respeito gesto.160 A inexistncia por parte dos entes
federados de uma estrutura administrativa previamente preparada e de uma
poltica institucional compromissada, por exemplo, tem trazido dificuldades para
a operacionalizao de qualquer programa. Aliada a esses fatores, tem-se a
falta de capacitao dos gestores pblicos.
Atualmente,

ausncia

de

gesto

eficiente

de

programas

governamentais implica a responsabilidade do gestor pela falta de zelo para


com a coisa pblica. O papel de gerir cabe a todos, Estado, sociedade. H a
emergncia da implantao de um modelo de gesto estratgica que possa
lidar com os contingenciamentos a que esto sujeitas as sociedades
ps-modernas.
O futuro do federalismo cooperativo face ao direito educao, partindo
de uma viso sistmica, requer como mecanismo de autodefesa a antecipao
de riscos. Por isso, as organizaes que produzem a comunicao dependem
de suposies relativas a exigncias desmedidas do pblico e da aceitabilidade
das mesmas. 161
Os sistemas de educao no Brasil so abstratos, no materializados
fisicamente, mas criados conceitualmente. Nesse sentido, medida que os
conceitos mudam dentro do sistema, o sistema tambm muda. O sentido,
portanto, atribudo internamente, no externamente. Logo, o horizonte de
significao estreito se o sistema no possui mecanismos suficientes de
adaptao s interferncias de outros sistemas.

159

DERBLI, op. cit., p. 290.


Gesto palavra de ordem. Aqui o termo figura com um discurso metafrico, pois
se enquadra no novo modelo de Estado (o gerencial), cujo foco a eficiente prestao
do servio pblico ao cliente (destinatrio final).
161
LUHMANN, Niklas, A realidade dos meios de comunicao, 2005, p. 17.
160

84

Isso porque a complexidade implica contingncia, sendo esta o lado


qualitativo da complexidade, segundo Morin.162 A contingncia uma qualidade
de sistemas com sentido, necessitando dos elementos expectativa e vivncia
para existir. Em Luhmann, a contingncia pode ser definida como o fato de
que, entre as possibilidades que se mostram no sistema ou para o sistema,
pode sempre ocorrer que as expectativas esperadas naquelas relaes sejam
frustradas.163
Apesar do nvel de abstrao, o sistema de educao brasileiro de
experimentao concreta. Esse tipo de sistema tende tipicamente a vnculos
fortemente temticos em um horizonte relativamente estreito, o qual delimita
um mundo cuja complexidade indeterminada e indeterminvel.164 Isso porque
o que consolida o sistema so os discursos implcitos e explcitos nos
programas e nos projetos institucionais e governamentais. E a histria
brasileira bem mostra que no h um continuum, mas a fragmentao dos
planos/programas governamentais.
Outro aspecto a ser abordado diz respeito ausncia de integrao do
sistema federal de ensino com os sistemas estaduais, por exemplo, como j
enfatizado no Captulo 2. s vezes, o problema reside na falta de
regulamentao ou no excesso de regulamentao.
Nesse processo, a deciso cabe ao sistema poltico. Isso porque
qualquer regulamento tende a fechar fronteiras comunicacionais porque
trabalha com o cdigo binrio permitido/no-permitido em termos financeiros,
oramentrios, econmicos, humanos, tcnicos, todos esses atrelados ao
sistema poltico que o responsvel pelo repasse dos recursos pblicos.
Todos os sistemas esto, de certa forma, atrelados ao sistema poltico, que
um sistema que interfere nas decises de outros sistemas.

162

MORIN, Edgar, Por uma reforma do pensamento, O pensar complexo: Edgar


Morin e a crise da modernidade, 2001.
163
LUHMANN, 1983, p. 45.
164
Idem, 2005, p. 179.

85

O presente captulo mostrou que, no campo do Direito, verifica-se


atualmente, a hegemonia de um pensamento lgico-formal, que se afasta e
adquire autonomia em relao realidade histrico-social da qual emerge e da
qual constitui instrumental.
Para entender esse processo, foram trazidos discusso conceitos
bsicos como o de ideologia e o de hegemonia, no sentido de mostrar a
tecnologizao do discurso e os discursos sobre o poder como fomentadores
da desigualdade e da excluso social, enquanto no reveladas as ordens de
discurso subjacentes. Tudo isso para se ter em mente que a incluso social
um processo em marcha, no vinculado, aqui, necessariamente, ao direito
educao, como se um fosse conseqncia do outro.
Discutiu-se, tambm, o papel do conhecimento (cientfico) e das redes
comunicacionais como forma de ascenso social do indivduo e do pas. Para
tanto, preciso que se criem, dentro do espao de atuao do Estado
federado, mecanismos que promovam uma melhor qualificao do ensino e
eleve o sujeito da categoria de mero espectador para a categoria de cidado. A
discusso leva em conta a preparao do espao de discusso, que,
indubitavelmente, deve se dar na esfera pblica de atuao do prprio Estado
com a participao democrtica dos sujeitos de direitos.
No captulo seguinte, faz-se um levantamento das principais iniciativas
hoje adotadas pelo governo federal para pr em prtica as diretrizes traadas
no Plano de Desenvolvimento da Educao, que tm nitidamente um vis no
federalismo cooperativo. O captulo o ponto de convergncia entre os
aspectos

tericos

at

aqui

abordados

as

aes

governamentais,

principalmente as relacionadas s novas competncias da CAPES.

86

CAPTULO 4
CONSTITUIO, FEDERALISMO E AES GOVERNAMENTAIS: O
PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO COMO PONTO DE
CONVERGNCIA

Este captulo retoma o contedo dos anteriores de forma prtica,


mostrando as principais aes do governo federal em matria de educao.
Para tanto, o instrumento que se invoca o Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE) que contm os princpios e as diretrizes do Ministrio da
Educao como poltica de melhoria da qualidade do ensino no Brasil.
O PDE pode ser entendido como um conjunto de programas que
objetivam dar conseqncia s metas quantitativas estabelecidas no Plano
Nacional de Educao (PNE). O Plano compreende mais de 40 programas que
podem ser organizados em torno de quatro eixos norteadores: educao
bsica, educao superior, educao profissional e alfabetizao. No eixo da
educao bsica, um documento que merece destaque para as finalidades do
PDE o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao 165. Ao todo so
28 diretrizes a serem implementadas, com auxlio da Unio, nos Estados,
Distrito Federal e Municpios que o assinarem.
Toda a discusso converge para a relao entre este instrumento de
orientao governamental e a Constituio Federal de 88, no sentido de
mostrar quais os princpios constitucionais so invocados no PDE. Alm disso,
como o PDE instrumento de ao do governo federal, a ser aplicado em todo
o territrio nacional, a discusso tambm traz tona as possibilidades do PDE
em face do modelo do federalismo cooperativo.
Ao final, discute-se o papel da Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (CAPES), como um novo ator social chamado a
contribuir, a partir de aes bem sucedidas em sua trajetria como agncia de
165

Decreto n 6.094, de 24 de abril de 2007.

87

fomento, com a melhoria da qualidade da formao de professores da


educao bsica entre outros papis.
Nas linhas a seguir, tem-se a concepo do Plano de Desenvolvimento
da Educao com as devidas adaptaes e acrscimos para melhor leitura.166

4.1 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO: RAZES,


PRINCPIOS E PROGRAMAS

De acordo com o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), a


concepo de educao que inspira o Ministrio da Educao e que perpassa
a execuo de todos os seus programas reconhece na educao uma face do
processo dialtico. Processo esse que se estabelece entre socializao e
individuao da pessoa e que tem como objetivo a construo da autonomia, a
formao de indivduos capazes de assumir uma postura crtica e criativa frente
ao mundo.
A educao formal pblica a cota de responsabilidade do Estado
nesse esforo social mais amplo, que no se desenrola apenas na escola
pblica, mas tem lugar na famlia, na comunidade e em toda forma de interao
na qual os indivduos to mam parte, especialmente no trabalho. A escola pblica
e, em um nvel mais geral, a poltica nacional de educao exigem formas de
organizao que favoream a individuao e a socializao voltadas para a
autonomia. O PDE mais um passo em direo construo de uma resposta
institucional amparada nessa concepo de educao. Os programas que
compem o Plano expressam essa orientao.
Alm disso, o objetivo da poltica nacional de educao deve-se
harmonizar com os objetivos fundamentais da prpria Repb lica, fixados pela
166

O texto foi retirado do stio do Ministrio da Educao (www.mec.gov.br) e aqui


inserido (no lugar dos anexos), no s pela sua importncia, como tambm para que
adaptaes pudessem ser feitas e informaes pudessem ser inseridas para melhor
esclarecimento do leitor.

88

Constituio Federal de 1988: construir uma sociedade livre, justa e solidria;


garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao;
reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.167
No h como construir uma sociedade livre, justa e solidria sem uma
educao republicana, pautada pela construo da autonomia, pela incluso e
pelo respeito diversidade. S possvel garantir o desenvolvimento nacional
se a educao for alada condio de eixo estruturante da ao do Estado de
forma a potencializar seus efeitos. Reduzir desigualdades sociais e regionais
se traduz na equalizao das oportunidades de acesso educao de
qualidade.
O PDE oferece uma concepo de educao alinhada aos objetivos
constitucionalmente determinados Repblica Federativa do Brasil. Esse
alinhamento exige a construo da unidade dos sistemas educacionais como
sistema nacional o que pressupe multiplicidade e no uniformidade. Em
seguida, exige pensar etapas, modalidades e nveis educacionais no apenas
na sua unidade, mas tambm a partir dos necessrios enlaces da educao
com a ordenao do territrio e com o desenvolvimento econmico e social,
nica forma de garantir a todos e a cada um o direito de aprender at onde o
permitam suas aptides e vontade.
O enlace entre educao e ordenao territorial essencial na medida
em que no territrio que as clivagens culturais e sociais, dadas pela geografia
e pela histria, se estabelecem e se reproduzem. Toda discrepncia de
oportunidades educacionais pode ser territorialmente demarcada: centro e
periferia, cidade e campo, capital e interior. Clivagens essas reproduzidas entre
bairros de um mesmo municpio, entre municpios, entre estados e entre
regies do Pas.
A razo de ser do PDE est precisamente na necessidade de enfrentar
estruturalmente a desigualdade de oportunidades educacionais. Reduzir
167

Constituio Federal de 1988, art. 3.

89

desigualdades sociais e regionais, na educao, exige pens-la no plano do


Pas. O PDE pretende responder a esse desafio por meio de um acoplamento
entre as dimenses educacional e territorial operado pelo conceito de arranjo
educativo. No possvel perseguir a eqidade sem promover esse enlace.
O enlace entre educao e desenvolvimento essencial na medida em
que por meio dele que se visualizam e se constituem as interfaces entre a
educao como um todo e as outras reas de atuao do Estado. No importa
a abrangncia do territrio considerado, o bairro ou o pas. A relao recproca
entre educao e desenvolvimento s se fixa quando as aes do Estado so
alinhadas e os nexos entre elas so fortalecidos, potencializando seus efeitos
mtuos. Desse movimento de busca de sintonia das polticas pblicas entre si
depende a potencialidade dos planos setoriais, inclusive o educacional, que
passam, nesses termos, condio de exigncia do desenvolvimento
econmico e social, garantindo-se que o todo seja maior que a soma das
partes.
O PDE, nesse sentido, pretende ser mais do que a traduo instrumental
do Plano Nacional de Educao (PNE), o qual, em certa medida, apresenta um
bom diagnstico dos problemas educacionais, mas deixa em aberto a questo
das aes a serem tomadas para a melhoria da qualidade da educao. bem
verdade, como se ver em detalhe a seguir, que o PDE tambm pode ser
apresentado como plano executivo, como conjunto de programas que visam
dar conseqncia s metas quantitativas estabelecidas naquele diploma legal,
mas os enlaces conceituais propostos tornam evidente que no se trata,
quanto qualidade, de uma execuo marcada pela neutralidade.
Se de um lado, o PDE est ancorado em uma concepo substantiva de
educao que perpassa todos os nveis e modalidades educacionais e, de
outro, em fundamentos e princpios historicamente saturados, voltados para a
consecuo dos objetivos republicanos presentes na Constituio, sobretudo
no que concerne ao que se designa por viso sistmica da educao e sua
relao com a ordenao territorial e o desenvolvimento econmico e social.

90

Diferentemente da viso sistmica que pauta o PDE, predominou no


Brasil, at muito recentemente, uma viso fragmentada da educao, como se
nveis, etapas e modalidades no fossem momentos de um processo, cada
qual com objetivo particular, integrados numa unidade geral; como se no
fossem elos de uma cadeia que deveriam se reforar mutuamente. Tal viso
fragmentada partiu de princpios gerencialistas e fiscalistas, que tomaram os
investimentos em educao como gastos, em um suposto contexto de restrio
fiscal.
Criaram-se falsas oposies. A mais indesejvel foi a oposio entre
educao bsica e educao superior. Diante da falta de recursos, alegava-se
que caberia ao gestor pblico optar pela primeira. Sem que a Unio
aumentasse o investimento na educao bsica, o argumento serviu de
pretexto para asfixiar a rede federal de educao superior, cujo custeio foi
reduzido em 50% em dez anos, e inviabilizar uma expanso significativa da
rede.
Nesse particular, foroso lembrar a revogao, em 1996, do pargrafo
nico do artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que
estabelecia: Nos dez primeiros anos da promulgao da Constituio, as
universidades pblicas descentralizaro suas atividades, de modo a estender
suas unidades de ensino superior s cidades de maior densidade
populacional.
O resultado para a educao bsica foi o seguinte: falta de professores
com licenciatura para exercer o magistrio e alunos do ensino mdio
desmotivados pela insuficincia de oferta de ensino gratuito nas universidades
pblicas. Era uma oposio, alm de tudo, irracional. Como se pode pensar em
reforar a educao bsica se a educao superior, debilitada, no lhe oferecer
suporte mediante formao de bons professores em nmero suficiente?
A segunda oposio no foi menos danosa e se estabeleceu no nvel da
educao bsica, formada pela educao infantil e os ensinos fundamental e
mdio. A ateno quase exclusiva ao ensino fundamental resultou em certo
descaso, por assim dizer, com as outras duas etapas e prejudicou o que

91

supostamente

se

pretendia

proteger.

Sem

que

se

tenha

ampliado

significativamente a j alta taxa de atendimento do ensino fundamental,


verificou-se uma queda no desempenho mdio dos alunos dessa etapa. Sendo
a educao infantil e o ensino mdio sustentculos do ensino fundamental,
este, sem eles, no avana.
Todos

os

estudos

recentes

sobre

educao

demonstram

inequivocamente que a aprendizagem e o desenvolvimento dos educandos no


ensino fundamental, principalmente dos filhos de pais menos escolarizados,
dependem do acesso educao infantil. 168
A terceira oposio estabeleceu-se entre o ensino mdio e a educao
profissional. Nos anos 90, foi banida por decreto a previso de oferta de ensino
mdio articulado educao profissional e proibida por lei a expanso da rede
federal de educao profissional e tecnolgica, nos seguintes termos: A
expanso da oferta de educao profissional, mediante a criao de novas
unidades de ensino por parte da Unio, somente poder ocorrer em parceria
com Estados, Municpios, Distrito Federal, setor produtivo ou organizaes
no-governamentais, que sero responsveis pela manuteno e gesto dos
estabelecimentos de ensino. 169
A Unio at poderia construir novos estabelecimentos, mas custeio e
pessoal seriam responsabilidade de Estados, Municpios ou instituies
privadas. O Congresso Nacional inseriu no projeto um dispositivo que
relativizava a regra geral, excepcionando as unidades de ensino da Unio com
obras j concludas. O dispositivo foi vetado. Com isso, as experincias mais
virtuosas de articulao do ensino mdio com a educao profissional,
desenvolvidas na rede federal, foram desprestigiadas.
Uma quarta oposio pode ser mencionada: alfabetizao dissociada da
educao de jovens e adultos (EJA). As aes de alfabetizao sob

168

Segundo estudo elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas


Educacionais Ansio Teixeira (INEP), a chance de uma criana concluir o ensino mdio
aumenta em 32% se ela tiver acesso educao infantil.
169
Cf. art. 3, 5, da Lei n 8.948, de 8 de dezembro de 1994, com a redao dada
pela Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998.

92

responsabilidade da Unio nunca estiveram sob a alada do Ministrio da


Educao e jamais foram articuladas com a EJA. Promoviam-se campanhas,
no programas estruturados de educao continuada em colaborao com os
sistemas educacionais. Alm disso, perdia-se de vista a elevada dvida
educacional com grupos sociais historicamente fragilizados. Nesse sentido, a
excluso da EJA do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) foi simblica: significou
o repdio, por parte do Estado, da dvida social com aqueles que no
exerceram a tempo, por razes inteiramente alheias a sua vontade, seu direito
de aprender direito adquirido tomado por direito alienado.
Por fim, uma quinta oposio. Essa viso fragmentada tambm
intensificou a oposio entre educao regular e educao especial.
Contrariando a concepo sistmica da transversalidade da educao especial
nos diferentes nveis, etapas e modalidades de ensino, a educao no se
estruturou na perspectiva da incluso e do atendimento s necessidades
educacionais especiais, limitando o cumprimento do princpio constitucional
que prev a igualdade de condies para o acesso e a permanncia na escola
e a continuidade nos nveis mais elevados de ensino.
O PDE procura superar essas falsas oposies por meio de uma viso
sistmica da educao. Com isso, pretende-se destacar que a educao, como
processo de socializao e individuao voltado para a autonomia, no pode
ser artificialmente segmentada, de acordo com a convenincia administrativa
ou fiscal. Ao contrrio, tem de ser tratada com unidade, da creche
ps-graduao, ampliando o horizonte educacional de todos e de cada um,
independentemente do estgio em que se encontre no ciclo educacional.
A viso sistmica da educao, dessa forma, aparece como corolrio da
autonomia do indivduo. S ela garante a todos e a cada um o direito a novos
passos e itinerrios formativos. Tal concepo implica, adicionalmente, no
apenas compreender o ciclo educacional de modo integral, mas, sobretudo,
promover a articulao entre as polticas especificamente orientadas a cada
nvel, etapa ou modalidade e tambm a coordenao entre os instrumentos de

93

poltica pblica disponveis. Viso sistmica implica, portanto, reconhecer as


conexes intrnsecas entre educao bsica, educao superior, educao
tecnolgica e alfabetizao e, a partir dessas conexes, potencializar as
polticas de educao de forma a que se reforcem reciprocamente.
A formao inicial e continuada do professor exige que o parque de
universidades pblicas se volte para a educao bsica. Assim, a melhoria da
qualidade da educao bsica depende da formao de seus professores, o
que decorre diretamente das oportunidades oferecidas aos docentes. O
aprimoramento do nvel superior, por sua vez, est associado capacidade de
receber egressos do nvel bsico mais bem preparados, fechando um ciclo de
dependncia mtua, evidente e positiva entre nveis educacionais.
A Constituio, contudo, no apenas organiza o territrio sob a forma
federativa, como tambm organiza as competncias da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios em matria educacional, de modo a sobrepor
forma federativa os nveis e as etapas da educao.170 Os propsitos do
PDE, dessa forma, tornam o regime de colaborao171 um imperativo
inexorvel. Essa simples diviso de tarefas, se articulada em grandes eixos
(educao

bsica,

superior,

profissional

continuada),

com

regras

transparentes e metas precisas, passveis de acompanhamento pblico e


controle social, pode pr em marcha um avano perceptvel e slido, como se
ver adiante.
Nesse sentido, a concretizao do mandamento constitucional segundo
o qual a Unio deve exercer em matria educacional, funo redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e
padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e
financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, 172 implicou
reviso da postura da Unio, que a partir do PDE assumiu maiores
170

Ver sobre o federalismo cooperativo no Captulo 2.


Regime de colaborao significa compartilhar competncias polticas, tcnicas e
financeiras para a execuo de programas de manuteno e desenvolvimento da
educao, de forma a concertar a atuao dos entes federados sem ferir-lhes a
autonomia.
172
Constituio Federal de 1988, art. 211, 1.
171

94

compromissos inclusive financeiros e colocou disposio dos Estados, do


Distrito Federal e dos Municpios instrumentos eficazes de avaliao173 e de
implementao de polticas de melhoria da qualidade da educao, sobretudo
da educao bsica pblica.
Dois outros imperativos se desdobram dos propsitos do Plano:
responsabilizao (o que se conhece na literatura como accountability174) e
mobilizao social. Se a educao definida, constitucionalmente,175 como
direito de todos e dever do Estado e da famlia, exige-se considerar
necessariamente a responsabilizao, sobretudo da classe poltica, e a
mobilizao da sociedade como dimenses indispensveis de um plano de
desenvolvimento da educao. Com efeito, a sociedade somente se mobilizar
em defesa da educao se a incorporar como valor social, o que exige
transparncia no tratamento das questes educacionais e no debate em torno
das polticas de desenvolvimento da educao. Desse modo, a sociedade
poder acompanhar sua execuo, propor ajustes e fiscalizar o cumprimento
dos deveres do Estado.
Como se v, o PDE est sustentado em seis pilares: 1) viso sistmica
da educao; 2) territorialidade; 3) desenvolvimento; 4) regime de colaborao,
5) responsabilizao; e, 6) mobilizao social; que so desdobramentos
conseqentes de princpios e objetivos constitucionais, com a finalidade de
expressar o enlace necessrio entre educao, territrio e desenvolvimento, de
um lado, e o enlace entre qualidade, eqidade e potencialidade, de outro.

173

Avaliar uma palavra usual e uma prtica constante no cotidiano da sociedade.


Originria do vocbulo latino valore (valor), possui o sentido de mensurar, avaliar,
especificar o valor real, verificar o mrito, ou seja, de forma mais ampla emitir um
parecer sobre uma situao, um assunto, um fato ou os resultados advindos da
implementao de uma ao. Mais amplamente diz respeito a todas as formas de
valorar uma atividade ou ao, assim como as polticas pblicas orientadas para
objetivos previamente estabelecidos (BELLONI, Isaura et al., Metodologia de
Avaliao em Polticas Pblicas, 2001).
174
Conceito j trabalhado no Captulo 3.
175
Constituio Federal de 1988, art. 205.

95

O PDE busca, de uma perspectiva sistmica, dar conseqncia, em


regime de colaborao, s normas gerais da educao 176 na articulao com o
desenvolvimento socioeconmico que se realiza no territrio, ordenado
segundo a lgica do arranjo educativo local, regional ou nacional. Indo
adiante, o PDE passa do conceito ao.

4.2 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO COMO PROGRAMA


DE AO

luz dos elementos conceituais que subsidiaram a formulao do PDE,


preciso apresent -lo como plano executivo. Seus programas podem ser
organizados em torno de quatro eixos norteadores: educao bsica, educao
superior, educao profissional e alfabetizao.
Segue, pois, a apresentao das conexes mais relevantes entre os
programas do PDE, reciprocamente considerados, e os pressupostos mais
relevantes dos programas j em curso no Ministrio da Educao.

4.2.1 Educao bsica

4.2.1.1 Formao de professores e piso salarial nacional

Um dos principais pontos do PDE a formao de professores e a


valorizao dos profissionais da educao. A questo urgente, estratgica e
reclama resposta nacional. Nesse sentido, o PDE promove o desdobramento
de iniciativas fulcrais levadas a termo recentemente, quais sejam: a distino

176

Essencialmente: Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB (Lei n 9.394, de 20


de dezembro de 1996) e Plano Nacional da Educao PNE (Lei n 10.172, de 9 de
janeiro de 2001).

96

dada aos profissionais da educao, nica categoria profissional com piso


salarial nacional constitucionalmente assegurado177, e o comprometimento
definitivo e determinante da Unio com a formao de professores para os
sistemas pblicos de educao bsica (a Universidade Aberta do Brasil178
UAB e o Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Docncia
PIBID 179).
177

O primeiro passo, que era o mais difcil, j demos: 40% dos professores

ganhavam, at dezembro passado, menos do que o piso fixado a partir deste ano.
Todos os estudos internacionais demonstram que o salrio inicial fundamental para
atrair jovens talentos para a carreira e para motivar o professor. essencial. Nunca vi,
em lugar nenhum do mundo, algum contestar essa tese. Um professor do interior de
um estado de baixa renda que ano passado ganhava R$ 415,00 agora passa a ganhar
R$ 950,00. Ser muito mais fcil para o governador ou prefeito levar a juventude para
o interior do estado dando condies para um jovem casal de professores se
estabelecer dignamente, promovendo assim o desenvolvimento local por meio da
educao. Hoje, isso passou a ser possvel. O segundo passo a questo da carreira.
Estamos trabalhando as diretrizes nacionais de carreira para que no apenas o salrio
inicial seja convidativo, mas para que o professor tenha um horizonte profissional
diante de si. O terceiro pilar a formao inicial e continuada. Para isso, criamos, no
mbito do Ministrio, um rgo exclusivo para essa misso - uma grande poltica
nacional de formao de professor que nos anos passados fizemos recair sobre
estados e municpios. Estamos recuperando essa prerrogativa da Unio.
O Supremo Tribunal Federal j se manifestou a respeito e pacificou o entendimento de
como aplicar a lei em 2009. O professor da rede pblica que ganhou, em dezembro,
menos de R$ 950 de salrio receber dois teros da diferena entre o salrio de
dezembro e os R$ 950. Suponha que ele recebeu R$ 800 de salrio em dezembro. Ele
ter que receber em janeiro no mnimo R$ 900, que dois teros da diferena de R$
150. Suponha que ele tenha recebido R$ 650. A diferena de R$ 300. Ele tem que
receber dois teros dessa diferena. Portanto, o salrio dele em janeiro ser de R$
850. O piso entrou em vigor em 1o de janeiro. Em 2010, o professor ter que receber
integralmente R$ 950, corrigindo-se pela variao da arrecadao do Fundeb
(Entrevista Ministro da Educao, Fernando Haddad, Programa Bom Dia Ministro, de
8/12/2008).
178
Decreto n 5.800, de 08 de junho de 2006. O Sistema Universidade Aberta do Brasil
(UAB) tem como prioridade a formao de professores para a Educao Bsica. Para
atingir este objetivo central a UAB realiza ampla articulao entre instituies pblicas
de ensino superior, Estados e Municpios brasileiros, para promover, por meio da
metodologia da educao a distncia, acesso ao ensino superior para camadas da
populao que esto excludas do processo educacional.
179
O objetivo do Programa de Bolsa Institucional de Iniciao Docncia (PIBID)
contribuir para o aumento das mdias das escolas participantes do Exame Nacional do
Ensino Mdio (ENEM). A ao atende ao plano de metas Compromisso Todos pela
Educao, previsto no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), para elevar o
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) nacional para 6, at 2.022,
ano do bicentenrio da independncia do Brasil. O programa vai unir as secretarias
estaduais e municipais de educao e as universidades pblicas a favor da melhoria
do ensino nas escolas pblicas onde os IDEBs esto abaixo da mdia nacional, que
de 3,8.

97

A Emenda Constitucional n 53 estabeleceu a obrigao de que lei


federal fixe o piso salarial nacional do magistrio, resgatando compromisso
histrico firmado no Palcio do Planalto, em 1994, entre o Ministrio da
Educao, o Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED), a
Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), a
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE) e outros
atores sociais.
A UAB e o PIBID, por seu turno, alteram o quadro atual da formao de
professores, estabelecendo relao permanente entre educao superior e
educao bsica. o embrio de um futuro sistema nacional pblico de
formao de professores, no qual a Unio, por meio da Fundao
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES)180,
assume enfim uma responsabilidade que, a rigor, sempre foi sua.
No caso da UAB, Estados e Municpios, de um lado, e universidades
pblicas, de outro, estabelecem acordos de cooperao. Por meio deles, os
entes federados mantm plos de apoio presencial para acolher professores
sem curso superior ou garantir formao continuada aos j graduados. As
universidades pblicas, da sua parte, oferecem cursos de licenciatura e
especializao, especialmente onde no exista oferta de cursos presenciais.
Quando instalados os plos previstos, todos os professores podero se
associar a um centro de formao nas proximidades do trabalho.
A UAB dialoga, assim, com objetivos do PNE: Ampliar, a partir da
colaborao da Unio, dos estados e dos municpios, os programas de
formao em servio que assegurem a todos os professores a possibilidade de
adquirir a qualificao mnima exigida pela LDB, observando as diretrizes e os
parmetros curriculares e Desenvolver programas de educao a distncia
que possam ser utilizados tambm em cursos semipresenciais modulares, de
forma a tornar possvel o cumprimento da meta anterior.
180

Lei n 8.405, de 09 de janeiro de 1992, com a redao dada pela Lei n 11.502, de
11 de julho de 2007.
Mais adiante neste captulo, tem-se um tpico especfico que trata das novas
competncias da CAPES.

98

J o PIBID oferece bolsas de iniciao docncia aos licenciandos de


cursos presenciais que se dediquem ao estgio nas escolas pblicas e que se
comprometam com o exerccio do magistrio na rede pblica, uma vez
graduados. As reas prioritrias sero Fsica, Qumica, Biologia e Matemtica,
nas quais se nota a menor presena de professores em exerccio com
formao especfica.
A CAPES passa a fomentar no apenas a formao de pessoal para o
nvel superior, mas a formao de pessoal de nvel superior para todos os
nveis da educao. Faz toda a diferena o que dispe a LDB O Distrito
Federal, cada estado e municpio e, supletivamente, a Unio, devem realizar
programas de capacitao para todos os professores em exerccio, utilizando
tambm, para isso, os recursos da educao a distncia e o que prope o
PDE: A Unio, o Distrito Federal, os estados e os municpios, inclusive em
regime de colaborao, devero promover a formao inicial, continuada, e a
capacitao dos profissionais de magistrio.181 Para dar conseqncia a essas
responsabilidades, a Unio necessita de uma agncia de fomento 182 para a
formao de professores da educao bsica, inclusive para dar escala a
aes j em andamento 183.

4.2.1.2 Financiamento: salrio-educao e FUNDEB

Ainda no que toca educao bsica, graas ao coordenada dos


dirigentes da educao dos trs nveis de governo municipal, estadual e
federal , foi possvel elaborar uma agenda mnima de fortalecimento da
educao bsica. Os avanos at aqui obtidos merecem considerao.
181

Projeto de Lei n 7.515, de 2006.


O PDE no poderia prescindir da CAPES para assumir essa nova tarefa sem deixar
de considerar avanos no campo de sua misso institucional tradicional, como
demonstram a ampliao do nmero e o reajuste do valor das bolsas de mestrado e
doutorado (aps nove anos de congelamento), o lanamento do Programa de Bolsas
de Ps-Doutorado, a ampliao do Portal de Peridicos e a Lei de Incentivo
Pesquisa, que tem como propsito a traduo da produo cientfica brasileira em
tecnologia (Lei n 11.487, de 15 de junho de 2007).
183
Como o Pr-Letramento e o Pr-Licenciatura, por exemplo.
182

99

O ensino obrigatrio, em linha com a experincia internacional e com o


PNE, passou de oito para nove anos. A arrecadao para repasses da Unio
aos Estados e Municpios relativos ao salrio-educao saltou de R$ 3,7
bilhes em 2002 para R$ 7 bilhes em 2006. As transferncias voluntrias da
Unio atingiram um nmero mais expressivo de Municpios, o que permitiu
ampliar o acesso a projetos federais voltados para formao de professores,
reforma e construo de escolas, equipamentos, material pedaggico entre
outros.
O investimento mnimo por aluno do ensino fundamental, ainda na
vigncia do FUNDEF, teve reajuste de 26% acima da inflao. A merenda
escolar, que teve seu valor reajustado em 70% aps uma dcada sem reajuste,
foi estendida creche, enquanto o livro didtico, pela primeira vez, foi oferecido
aos estudantes do ensino mdio. Programas de incluso digital foram
incrementados 184.
O FUNDEB, por sua vez, ao substituir o FUNDEF, trouxe pelo menos
duas vantagens: 1) aumentou substancialmente o compromisso da Unio com
a educao bsica, ampliando o aporte, a ttulo de complementao, de cerca
de R$ 500 milhes (mdia no FUNDEF) para cerca de R$ 5 bilhes de
investimento ao ano; e 2) instituiu um nico fundo para toda a educao bsica,
no apenas para o ensino fundamental.
Trata-se, no que diz respeito educao bsica, de uma expresso da
viso sistmica da educao, ao financiar todas as suas etapas, da creche ao
ensino mdio, e ao reservar parcela importante dos recursos para a educao
de jovens e adultos. tambm a expresso de uma viso de ordenao do
territrio e de desenvolvimento social e econmico, na medida em que a

184

Vale registrar o esforo do governo federal, no mbito do PDE, para dinamizar o


processo de ensino-aprendizagem, considerando todas as dimenses de acesso ao
mundo digital: energia eltrica (Programa Luz para Todos na Escola), equipamentos e
formao (Programa Nacional de Informtica na Educao Proinfo), conectividade
(Programa Governo Eletrnico: Servio de Atendimento ao Cidado GSAC e TV
Escola) e produo de contedos digitais (Portal Domnio Pblico, Portal de Peridicos
da CAPES e Programa de Contedos Digitais Educativos).

100

complementao da Unio direcionada s regies nas quais o investimento


por aluno inferior mdia nacional.
Trs inovaes foram incorporadas ao FUNDEB: 1) a diferenciao dos
coeficientes de remunerao das matrculas no se d apenas por etapa e
modalidade da educao bsica, mas tambm pela extenso do turno: a escola
de tempo integral recebe 25% a mais por aluno matriculado; 2) a creche
conveniada foi contemplada para efeito de repartio dos recursos do
Fundo185; e 3) a ateno educao infantil complementada pelo ProInfncia, programa que financia a expanso da rede fsica de atendimento da
educao infantil pblica.

4.2.1.3 Avaliao e responsabilidade: o IDEB

O PDE promove profunda alterao na avaliao da educao bsica.


Estabelece, inclusive, inditas conexes entre avaliao, financiamento e
gesto, que invocam conceito at agora ausente do sistema educacional: a
responsabilizao e, como decorrncia, a mobilizao social.
Todo processo educacional reclama avaliao. No h professor que
no submeta seus alunos avaliao. A avaliao do aluno individualmente
considerado tem como objetivo a verificao da aquisio de competncias e
habilidades que preparam uma subjetividade, na relao dialgica com outra,
para se apropriar criticamente de conhecimentos cada vez mais complexos.
Caso bem diferente o da avaliao da instituio de ensino. Nesta, o objetivo
verificar se os elementos que compem a escola esto estruturados para a
oferta de educao de qualidade.
Como indivduos mudam mais celeremente que instituies, a
periodicidade da avaliao de alunos e de instituies de ensino no precisa
necessariamente coincidir no tempo, nem precisa ser a mesma. O
185

A atual taxa de atendimento da educao infantil, em especial na creche, dadas as


metas expressas no PNE, justifica, nesse caso, a parceria do Poder Pblico com o
segmento comunitrio.

101

desempenho do aluno pode se alterar num bimestre, enquanto o desempenho


de uma instituio de ensino raramente se altera num binio. Quando a
avaliao de instituies de ensino toma por base o desempenho dos seus
alunos, aplica-se o procedimento de avaliao externa a uma amostra
representativa. Por exemplo, todos os alunos de uma srie ou de um mesmo
ano. O resultado um indicador de qualidade.
At 2005, o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) era
apenas um exame, aplicado a cada dois anos, a uma amostra de alunos de
cada estado, acompanhado de um questionrio. Apesar de limitado, tratava-se
de ferramenta til, que permitia acompanhar o desempenho mdio dos alunos
e estabelecer correlaes estatsticas entre esse desempenho e um conjunto
de variveis apuradas pelo questionrio.
O que se tomava por sistema de avaliao, contudo, alm de restrito a
um exame e a um questionrio, apresentava outras limitaes. Como a
amostra no era representativa dos alunos de cada rede municipal ou de cada
escola, ela no permitia prefeita ou ao prefeito saber se a rede de ensino de
sua cidade se desenvolvia adequadamente. Muito menos dava condies
diretora ou ao diretor da escola de saber se seus esforos para melhorar as
condies de aprendizagem no seu estabelecimento de ensino produziam ou
no os resultados esperados.
Em 2005, o SAEB foi reformulado, a partir da realizao da primeira
avaliao universal da educao bsica pblica. Mais de trs milhes de
alunos da quarta e da oitava sries das escolas pblicas urbanas realizaram a
Prova Brasil, graas adeso de governos estaduais e municipais, cientes das
dificuldades de construir um sistema prprio de avaliao186 e da necessidade
de um sistema nacional de avaliao que acompanhasse as condies de
ensino e aprendizagem dos contedos que asseguram formao bsica
comum, sobretudo em Lngua Portuguesa e Matemtica. Registre-se que a
LDB j determinava aos entes federados integrar todos os estabelecimentos
186

O ideal seria que os sistemas estaduais e municipais de educao vencessem as


dificuldades e desenvolvessem sistemas prprios de avaliao complementares ao
Sistema Nacional.

102

de ensino fundamental do seu territrio ao sistema nacional de avaliao do


rendimento escolar.187
Os dados do SAEB, antes amostrais, passaram a ser divulgados
tambm por rede e por escola, o que tem aumentado significativamente a
responsabilizao da comunidade de pais, professores, dirigentes e da classe
poltica com o aprendizado. Aqui, responsabilizao e mobilizao social
tornam a escola menos estatal e mais pblica. A divulgao permite identificar
boas prticas, que valem ser disseminadas, e insuficincias, o que torna
possvel enfrent-las de forma efetiva.
O SAEB, inicialmente, no permitia uma viso clara da realidade de
cada rede e menos ainda de cada escola que a integra. A Prova Brasil deu
nitidez radiografia da qualidade da educao bsica. A percepo que se
tinha anteriormente era de que nenhuma escola ou rede pblica garantia o
direito de aprender um clich injusto imposto educao bsica pblica
como um todo. A Prova Brasil revelou que isso no era verdade. Confirmou,
sim, a existncia de enormes desigualdades regionais, muitas vezes no interior
do mesmo sistema. Mas, ao mesmo tempo, revelou boas prticas de escolas e
redes de ensino que resultam em aprendizagem satisfatria.
O movimento implicava riscos. So graves os dados relativos
aprendizagem, mas no se pode esquecer que so igualmente preocupantes
as altas taxas de evaso e repetncia. A divulgao, por escola, dos dados
relativos ao desempenho mdio dos alunos poderia ensejar um movimento de
reteno, visando melhoria do indicador de qualidade relativo ao
desempenho, o que prejudicaria ainda mais o fluxo. A avaliao poderia, no
limite, produzir efeitos contrrios aos pretendidos.
O PDE partiu do diagnstico de que a indstria da aprovao
automtica to perniciosa quanto a indstria da repetncia. Dessa

187

No caso do ensino mdio, a quase universalizao do Exame Nacional de Ensino


Mdio (ENEM) permitiu, com tratamento estatstico sofisticado e infelizmente ainda
pouco conhecido no Brasil, divulgar as notas mdias, escola por escola, do ensino
mdio, a exemplo do que se fez com a quarta e a oitava sries do ensino fundamental
com a Prova Brasil.

103

preocupao nasceu a idia de combinar os resultados de desempenho


escolar (Prova Brasil) e os resultados de rendimento escolar (fluxo apurado
pelo censo escolar) num nico indicador de qualidade: o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB).
A criao do IDEB para avaliar as aes do PDE constitui, sem dvida,
uma proposta inovadora, vindo ao encontro de uma tendncia no setor pblico
de utilizao de indicadores para auxlio de gestores na tomada de decises.
Os indicadores auxiliam a tomada de decises nas diversas fases do ciclo das
polticas

pblicas,

assim

como

asseguram

em

muitos

casos,

maior

transparncia e accountability das aes de governo.


O IDEB foi construdo com uma metodologia consistente que usa duas
dimenses semelhantes, compostas por indicadores de resultado que se
afetam mutuamente em sentidos opostos. Esse ndice de alta relevncia para
o PDE por ser constitudo de dimenses que integram o foco do Plano, ou seja,
a qualidade da educao bsica. Sua escala de mensurao de fcil
compreenso no somente para os gestores, como para toda a populao.
Por ser elaborado no Brasil, esse instrumento adequado realidade
nacional, contemplando as dimenses consideradas relevantes para o
desenvolvimento da educao. O IDEB goza tanto de forte legitimidade poltica,
devido aos decretos que o colocam na agenda formal de governo, quanto de
legitimidade tcnica a partir das caractersticas metodolgicas de sua
construo e fontes de dados usadas.
Essa nova sistemtica de avaliao exigiu uma providncia adicional:
uma alterao significativa na forma de realizar o censo escolar. O censo no
poderia mais ser feito por escola, mas por aluno. A mudana permite que os
dados de fluxo no mais sejam estimados por modelos matemticos, mas
baseados em dados individualizados sobre promoo, reprovao e evaso de
cada estudante. Ou seja, uma sistemtica tanto quanto possvel prova de
erros e fraudes. O censo escolar feito a partir de pouco mais de 200 mil
formulrios preenchidos mo transformou-se, com o Programa Educacenso,

104

em um banco de dados online com mais de 50 milhes de registros. No lugar


do fluxo estimado, o fluxo real. Aluno por aluno.
Com a Prova Brasil e o Educacenso estavam dadas as condies para a
criao do IDEB188, expresso numa escala de zero a 10. Com o novo indicador,
o PDE procura superar algumas dificuldades do PNE em torno desta questo
central: o tratamento dado qualidade. Ao se referir qualidade do ensino, o
PNE remete necessidade de se estabelecer sistemas de avaliao e padres
de qualidade, mas mantm suas metas referenciadas no atendimento, com
uma mtrica que desconsidera a qualidade. O PNE fixa meta para correo de
fluxo escolar, mas quando se trata da aprendizagem propriamente dita, apenas
determina que se assegure a elevao progressiva do nvel de desempenho
dos alunos mediante a implantao, em todos os sistemas de ensino, de um
programa

de

monitoramento

que

utilize

os

indicadores

do

SAEB,

abstratamente. Somente para a educao especial, o PNE fixara prazo para a


definio de indicadores bsicos de qualidade.

188

Aprender o que a escola tem que assegurar. Para isso, criamos o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). O Brasil um dos poucos pases no
mundo que avalia a cada dois anos todas as escolas pblicas urbanas e, a partir de
2009, as rurais com determinado nmero de alunos. Com esse indicador, possvel
que os pais acompanhem a evoluo do aprendizado dos filhos. Mais do que avaliar,
fixamos metas para cada escola e para cada rede estadual ou municipal pblica a
cada dois anos at 2021. Esses dados sero divulgados em 2022, por ocasio do
bicentenrio da nossa independncia. O objetivo que nessa data o Brasil tenha em
mdia uma educao em termos de proficincia de Matemtica e Lngua Portuguesa
equivalente ao dos pases mais desenvolvidos do mundo. uma tarefa muito difcil de
ser realizada em um espao to curto de tempo, mas penso que o Pas est maduro o
suficiente para dar esse passo definitivo, porque uma agenda que foi adiada por
muitas vezes. Tivemos o papel decisivo do Governo nesta direo, que criou o
FUNDEB, o ensino fundamental de nove anos; o Pr-Infncia, para a ampliao da
rede de creches e pr-escolas; o Caminho da Escola para a renovao da frota de
veculos de transporte escolar, que ampliou a merenda para toda a educao bsica e
a aumentou em 70% per capita; que ofereceu livros didticos no somente para o
ensino fundamental mas tambm para o mdio. Ou seja, o conjunto de programas que
o MEC tem hoje com a educao bsica enorme, praticamente dobramos o
oramento voltado para ela. Tenho falado muito sobre a expanso da educao
superior e profissional, mas no podemos esquecer que a prioridade do MEC tem sido
a educao bsica (Entrevista Ministro da Educao, Fernando Haddad, Programa
Bom Dia Ministro, de 8/12/2008).

105

A partir da criao do IDEB, calculado por escola, por rede e para o


prprio Pas, foi possvel fixar metas de desenvolvimento educacional de mdio
prazo para cada uma dessas instncias, com metas intermedirias de curto
prazo que possibilitam visualizao e acompanhamento da reforma qualitativa
dos sistemas educacionais.
O IDEB calculado para o Pas, relativo aos anos iniciais do ensino
fundamental, foi de 3,8, contra uma mdia estimada dos pases desenvolvidos
de 6, que passa a ser a meta nacional para 2021. O desafio consiste em
alcanar o nvel mdio de desenvolvimento da educao bsica dos pases
integrantes da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE), no ano em que o Brasil completar 200 anos de sua
independncia, meta que pode ser considerada ousada.
O que mais impressiona, contudo, a enorme disperso do IDEB189
entre escolas e redes. Foram encontrados, nas redes, ndices de 1 a 6,8. Nas
escolas, a variao ainda maior, de 0,7 a 8,5. Tornou-se evidente, uma vez
mais, a imperiosa necessidade de promover o enlace entre educao,
ordenao do territrio e desenvolvimento econmico e social.
Da mesma forma que as aes do PDE no mbito da educao superior
e profissional, como se ver, consideram o espao geogrfico e as
desigualdades

regionais

como

dimenses

indissociveis

da

reforma

educacional, no mbito da educao bsica o mesmo conceito se impe


quando se trata de organizar os programas propostos no territrio do Municpio.
Isso no significa restringir as aes do PDE aos mbitos de atuao prioritria
do Municpio, o que implicaria a retomada da viso fragmentada de educao.
Alm disso, em cada Estado, forte a correlao entre o IDEB das
redes municipais e o IDEB da rede estadual em cada municpio, o que exige
ateno s redes no seu conjunto. Vale notar, contudo, que a forte correlao
observada no elide o fato de que, na grande maioria dos casos, o IDEB da
rede estadual em cada municpio superior ao IDEB da rede municipal. Isso

189

Os dados divulgados referem-se radiografia tirada em 2005.

106

sugere que o desejvel processo de municipalizao no foi acompanhado dos


cuidados devidos.
Os dados divulgados deixam claro que o problema da qualidade s ser
resolvido se tambm for enfrentado o problema da eqidade. E, da anlise dos
dados relativos s transferncias voluntrias da Unio, percebe-se que os
municpios que mais necessitam do apoio tcnico e financeiro foram aqueles
que, at hoje, menos recursos receberam.
O art. 211 da Constituio Federal estabelece: A Unio, os estados, o
Distrito Federal e os municpios organizaro em regime de colaborao seus
sistemas de ensino. Cabe Unio exercer, em matria educacional, funo
redistributiva e supletiva, de forma a garantir equali zao de oportunidades
educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia
tcnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios. Como
dar conseqncia a esse comando sem um indicador como o IDEB?
O IDEB permite identificar as redes e as escolas pblicas mais frgeis a
partir de critrios objetivos e obriga a Unio a dar respostas imediatas para os
casos mais dramticos ao organizar o repasse de transferncias voluntrias
com base em critrios substantivos, em substituio ao repasse com base em
critrios subjetivos. O escopo atender imediatamente os 1.242 municpios e
as 7.085 escolas com os mais baixos indicadores e, em curto prazo, todos os
que estejam abaixo da mdia nacional. Isso exigir do Ministrio da Educao
uma mudana de postura radical no atendimento aos entes federados.
Em vez de aguardar as respostas s suas resolues, selecionando os
melhores projetos apresentados, muitas vezes elaborados por consultorias
contratadas, trata -se de ir ao encontro de quem mais precisa, construindo o
regime de colaborao na prtica. O Ministrio da Educao precisa sair de
Braslia e conhecer seus parceiros. S assim o relacionamento entre governos,
mediado pelo trfico de influncia, pela presso poltico-partidria ou pelo jogo
de interesses, dar lugar ao relacionamento entre Estado nacional e os entes
federados, mediado pelo direito de aprender do educando.

107

4.2.1.4 O Plano de Metas: planejamento e gesto educacional

Esse padro de relacionamento requer instrumentos jurdicos que


permitam inaugurar um novo regime de colaborao. Um compromisso
fundado em diretrizes e consubstanciado em um plano de metas concretas,
efetivas, voltadas para a melhoria da qualidade da educao.
Logo aps a divulgao dos resultados da Prova Brasil, em 2006, dois
estudos foram realizados em parceria com organismos internacionais, em
escolas e redes de ensino cujos alunos demonstraram desempenho acima do
previsto, consideradas variveis socioeconmicas. O objetivo central dos
estudos era identificar um conjunto de boas prticas s quais poderia ser
atribudo o bom desempenho dos alunos. Essas boas prticas foram traduzidas
em 28 diretrizes que orientam as aes do Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educao, programa estratgico do PDE190. Tais diretrizes foram

190

Decreto n 6.094, de 24 de abril de 2007. Diretrizes e iniciativas do Plano de Metas


Compromisso Todos pela Educao:
I - estabelecer como foco a aprendizagem, apontando resultados concretos a atingir;
II - alfabetizar as crianas at, no mximo, os oito anos de idade, aferindo os
resultados por exame peridico especfico;
III - acompanhar cada aluno da rede individualmente, mediante registro da sua
freqncia e do seu desempenho em avaliaes, que devem ser realizadas
periodicamente;
IV - combater a repetncia, dadas as especificidades de cada rede, pela adoo de
prticas como aulas de reforo no contra-turno, estudos de recuperao e progresso
parcial;
V - combater a evaso pelo acompanhamento individual das razes da no-freqncia
do educando e sua superao;
VI - matricular o aluno na escola mais prxima da sua residncia;
VII - ampliar as possibilidades de permanncia do educando sob responsabilidade da
escola para alm da jornada regular;
VIII - valorizar a formao tica, artstica e a educao fsica;
IX - garantir o acesso e permanncia das pessoas com necessidades educacionais
especiais nas classes comuns do ensino regular, fortalecendo a incluso educacional
nas escolas pblicas;
X - promover a educao infantil;
XI - manter programa de alfabetizao de jovens e adultos;
XII - instituir programa prprio ou em regime de colaborao para formao inicial e
continuada de profissionais da educao;
XIII - implantar plano de carreira, cargos e salrios para os profissionais da educao,
privilegiando o mrito, a formao e a avaliao do desempenho;

108

desdobradas de evidncias empricas que as legitimam. E a adeso ao Plano


de Metas significa mais do que o reconhecimento dessas diretrizes. Significa o
compromisso dos gestores municipais com sua concretizao no plano local.
O Plano de Metas, por sua vez, agrega ingredientes novos ao regime de
colaborao, de forma a garantir a sustentabilidade das aes que o compem.
Convnios unidimensionais e efmeros do lugar aos planos de aes
articuladas (PAR), de carter plurianual, construdos com a participao dos
gestores e educadores locais, baseados em diagnstico de carter
XIV - valorizar o mrito do trabalhador da educao, representado pelo desempenho
eficiente no trabalho, dedicao, assiduidade, pontualidade, responsabilidade,
realizao de projetos e trabalhos especializados, cursos de atualizao e
desenvolvimento profissional;
XV - dar conseqncia ao perodo probatrio, tornando o professor efetivo estvel
aps avaliao, de preferncia externa ao sistema educacional local;
XVI - envolver todos os professores na discusso e elaborao do projeto poltico
pedaggico, respeitadas as especificidades de cada escola;
XVII - incorporar ao ncleo gestor da escola coordenadores pedaggicos que
acompanhem as dificuldades enfrentadas pelo professor;
XVIII - fixar regras claras, considerados mrito e desempenho, para nomeao e
exonerao de diretor de escola;
XIX - divulgar na escola e na comunidade os dados relativos rea da educao, com
nfase no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica - IDEB, referido no art. 3o;
XX - acompanhar e avaliar, com participao da comunidade e do Conselho de
Educao, as polticas pblicas na rea de educao e garantir condies, sobretudo
institucionais, de continuidade das aes efetivas, preservando a memria daquelas
realizadas;
XXI - zelar pela transparncia da gesto pblica na rea da educao, garantindo o
funcionamento efetivo, autnomo e articulado dos conselhos de controle social;
XXII - promover a gesto participativa na rede de ensino;
XXIII - elaborar plano de educao e instalar Conselho de Educao, quando
inexistentes;
XXIV - integrar os programas da rea da educao com os de outras reas como
sade, esporte, assistncia social, cultura, dentre outras, com vista ao fortalecimento
da identidade do educando com sua escola;
XXV - fomentar e apoiar os conselhos escolares, envolvendo as famlias dos
educandos, com as atribuies, dentre outras, de zelar pela manuteno da escola e
pelo monitoramento das aes e consecuo das metas do compromisso;
XXVI - transformar a escola num espao comunitrio e manter ou recuperar aqueles
espaos e equipamentos pblicos da cidade que possam ser utilizados pela
comunidade escolar;
XXVII - firmar parcerias externas comunidade escolar, visando melhoria da
infra-estrutura da escola ou a promoo de projetos socioculturais e aes educativas;
XXVIII - organizar um comit local do Compromisso, com representantes das
associaes de empresrios, trabalhadores, sociedade civil, Ministrio Pblico,
Conselho Tutelar e dirigentes do sistema educacional pblico, encarregado da
mobilizao da sociedade e do acompanhamento das metas de evoluo do IDEB.

109

participativo, elaborados a partir da utilizao do Instrumento de Avaliao de


Campo, que permite a anlise compartilhada do sistema educacional em quatro
dimenses: gesto educacional, formao de professores e dos profissionais
de servio e apoio escolar, prticas pedaggicas e avaliao e infra-estrutura
fsica e recursos pedaggicos.
O PAR , portanto, multidimensional e sua temporalidade o protege
daquilo que tem sido o maior impeditivo do desenvolvimento do regime de
colaborao: a descontinuidade das aes, a destruio da memria do que foi
adotado, a reinveno, a cada troca de equipe, do que j foi inventado. Em
outras palavras, a intermitncia. S assim se torna possvel estabelecer metas
de qualidade de longo prazo para que cada escola ou rede de ensino tome a si
como parmetro e encontre apoio para seu desenvolvimento institucional.
Alm da atuao na rede de ensino, o PDE permitir uma incidncia
ainda mais especfica: permitir que o Poder Pblico, com base no IDEB, atue
nas escolas mais fragilizadas. Trata -se do Plano de Desenvolvimento da
Escola (PDE-Escola), antiga ao do Ministrio da Educao que, de
abrangncia restrita, ganhou escala nacional. uma ao de melhoria da
gesto escolar fundamentada centralmente na participao da comunidade.
No PDE-Escola, a comunidade escolar diretamente envolvida em um
plano de auto -avaliao que diagnostica os pontos frgeis da escola e, com
base nesse diagnstico, traa um plano estratgico orientado em quatro
dimenses: gesto, relao com a comunidade, projeto pedaggico e
infra-estrutura. O plano estratgico define metas e objetivos e, se for o caso,
identifica a necessidade de aporte financeiro suplementar.
Por fim, o SAEB ganhou contornos de sistema de avaliao, que se
constitui, num primeiro momento, da combinao dos resultados da avaliao
universal de desempenho escolar (Prova Brasil) com o rendimento escolar real
(Educacenso). No se compreende o novo desenho do SAEB, entretanto, se
no se considera o Instrumento de Avaliao de Campo, formulado a partir das
28 diretrizes do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao.

110

O SAEB, nos moldes atuais, ao estabelecer nexos entre seus trs


elementos constituintes, rompe com a viso fragmentada de avaliao e passa
a orientar o apoio financeiro da Unio (transferncias voluntrias) e o apoio
tcnico do Ministrio da Educao aos sistemas educacionais (gesto
educacional). 191
Avaliao, financiamento e gesto se articulam de maneira inovadora e
criam uma cadeia de responsabilizao pela qualidade do ensino que abrange
tanto os gestores, do diretor ou da diretora da escola ao Ministro da Educao,
quanto a classe poltica, do prefeito ou da prefeita ao Presidente da Repblica.

4.2.2 Educao superior

No contexto do PDE, a educao superior baliza-se pelos seguintes


princpios complementares entre si: 1) expanso da oferta de vagas, dado ser
inaceitvel que somente 11% de jovens, entre 18 e 24 anos, tenham acesso a
esse nvel educacional; 2) garantia de qualidade, pois no basta ampliar,
preciso faz-lo com qualidade; 3) promoo de incluso social pela educao,
minorando o histrico de desperdcio de talentos, considerando que se dispe
comprovadamente de significativo contingente de jovens competentes e
criativos que tm sido sistematicamente excludos por um filtro de natureza
econmica; 4) ordenao territorial, permitindo que ensino de qualidade seja
acessvel s regies mais remotas do Pas; e 5) desenvolvimento econmico e
social, fazendo da educao superior, seja enquanto formadora de recursos
humanos altamente qualificados, seja como pea imprescindvel na produo
cientfico-tecnolgica, elemento -chave da integrao e da formao da Nao.
Definidos esses princpios, o PDE ps disposio das instituies
federais de educao superior um instrumento que, respeitada a autonomia

191

Da a importncia de organizar o Guia de Tecnologias Educacionais, composto por


tecnologias desenvolvidas pelo Ministrio da Educao ou por ele pr-qualificadas (e
eventualmente certificadas), para que a sociedade possa acompanhar a efetividade de
cada insumo no que concerne aprendizagem.

111

universitria192, pode viabilizar uma reestruturao de grande alcance do


parque universitrio federal. Alguns antecedentes, contudo, so dignos de nota.
Foi enviado ao Congresso Nacional projeto de lei de reforma
universitria193, o qual prev patamar mnimo de recursos para garantir o
financiamento estvel das universidades federais (recuperando dispositivo
vetado do PNE), num sistema dinmico que premia o mrito institucional sem
o que a autonomia universitria prevista na Constituio Federal e delineada na
LDB no tem suporte material. Prev, igualmente, a regulao do setor privado,
o qual, sem marco legal estve l, vive uma expanso catica e um processo
crescente de desnacionalizao.
Paralelamente, as verbas de custeio das universidades federais foram
integralmente recuperadas, os concursos pblicos foram retomados, ao mesmo
tempo em que foi restabelecida a capacidade de investimento das instituies,
de forma a sustentar a expanso e a interiorizao do ensino superior pblico,
com dez novas

universidades pblicas federais e 48 novos campi

universitrios. Alm disso, vrias disposies normativas que inibiam o


exerccio da autonomia pelas instituies federais de educao superior (IFES)
foram revistas ou revogadas.

192

Desde a criao da Controladoria Geral da Unio (CGU), o MEC no fiscaliza mais


suas autarquias autnomas, como o caso das universidades. Na verdade, o papel do
Ministrio manter e desenvolver suas instituies. A fiscalizao deve caber a uma
terceira parte, que no caso a CGU, ou ao Tribunal de Contas, que um brao de
fiscalizao do Poder Legislativo. Penso que as universidades, por conta da falta de
autonomia que agora vem sendo garantida pela nova legislao, foram obrigadas,
para se preservarem, a lanar mo de expedientes para no perderem receita. As
prprias fundaes de apoio foram criadas, em 1994, para dar condies para as
universidades executarem seu prprio oramento, o que uma aberrao. Se a
universidade tem que executar seu prprio oramento, o papel do Estado oferecer
condies para que ela assim proceda. A verdade que o marco regulatrio da
autonomia vem sendo construdo de dois anos para c. Ento, faz muito bem o
Tribunal de Contas estabelecer, de forma definitiva, a autonomia administrativa das
universidades. Se os reitores no tiverem autonomia administrativa, estaro de mos
atadas para poder desenvolver sua instituio (Entrevista Ministro da Educao,
Fernando Haddad, Programa Bom Dia Ministro, de 8/12/2008).
193
Projeto de Lei n 7.200, de 2005.

112

4.2.2.1 Reestruturao e expanso das universidades federais: REUNI


e PNAES

Recomposto o patamar de financiamento condizente com a oferta de


matrculas, era preciso oferecer s instituies condies para que pudessem
repensar sua estrutura acadmica e seu desenho institucional. O Programa de
Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais
(REUNI) 194 tem como fim imediato o aumento das vagas de ingresso e a
reduo das taxas de evaso nos cursos presenciais de graduao. Em linha
com a proposta da Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies
Federais de Ensino Superior (ANDIFES), feita em 1997, o REUNI, mediante
investimento macio na educao superior, pretende melhorar os indicadores
das instituies federais de educao superior, projetando alcanar um milho
de matrculas de graduao.
O REUNI permite uma expanso democrtica do acesso ao ensino
superior, o que aumentar expressivamente o contingente de estudantes de
camadas sociais de menor renda na universidade pblica. O desdobramento
necessrio dessa democratizao a necessidade de uma poltica nacional de
assistncia estudantil que, inclusive, d sustentao adoo de polticas
afirmativas. O Plano Nacional de Assistncia Estudantil (PNAES) consolida o
REUNI.
Engana -se, no obstante, quem tom-lo apenas como abertura de um
espao oramentrio para que cada instituio melhore seus indicadores
quantitativos embora essa seja uma resposta importante aos renitentes
crticos da universidade pblica e gratuita. certo que, nesse aspecto, h
como avanar, e o REUNI o instrumento que permite expandir e defender a
universidade pblica. Contudo, mais do que isso, o REUNI propicia que cada
instituio encontre, autonomamente, seu caminho de desenvolvimento no
momento em que, em plena revoluo cientfica, as fronteiras entre reas do

194

Decreto n 6.096, de 24 de abril de 2007.

113

conhecimento tornam-se tnues e novas possibilidades de formao vo se


delineando.
A exata compreenso dos fins do programa, portanto, exige ateno
quanto aos meios a serem empregados: a expanso dos cursos noturnos, a
ampliao da mobilidade estudantil, a reviso da estrutura acadmica e a
diversificao das modalidades de graduao. Itinerrios rgidos, desperdcio
de crditos, imobilidade e especializao precoce so incompatveis com uma
estrutura universitria altura dos novos desafios da cincia. A reestruturao
que se espera, portanto, acadmica e, como tal, qualitativa.

4.2.2.2 Democratizao do acesso: PROUNI e FIES

No que diz respeito expanso do acesso ao ensino superior privado,


h que se considerar que o PDE promove inovaes considerveis no
mecanismo de financiamento do estudante do ensino superior no-gratuito, por
meio de uma alterao no funcionamento do Fundo de Financiamento ao
Estudante do Ensino Superior (FIES)195, que se coadunam integralmente com o
programa de bolsas de estudo consubstanciado no Programa Universidade
para Todos (PROUNI) 196.
Sobre essa iniciativa, dado o persistente desencontro de informaes,
cabe um comentrio. Com atraso de 16 anos, foram reguladas, pelo PROUNI,
as isenes fiscais constitucionais concedidas s instituies privadas de
ensino superior, garantindo acesso ao nvel superior a mais de 300 mil jovens.
De 1988 a 2004, as instituies de ensino superior sem fins lucrativos, que
respondem por 85% das matrculas do setor privado, amparadas pelos artigos
150, inciso VI, alnea c, e 195, 7, da Constituio Federal, gozaram de
isenes fiscais sem nenhuma regulao do Poder Pblico. Ou seja, sem

195
196

Projeto de Lei n 920, de 2007.


Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005.

114

nenhuma contrapartida. Acrdo do Supremo Tribunal Federal (STF)197, de


1991, reconhecia a lacuna legislativa. Mas, por conta dessa omisso, garantia
o gozo das isenes enquanto perdurasse a situao.
At 2004, as instituies sem fins lucrativos concediam bolsas de
estudos, mas eram elas que definiam os beneficirios, os cursos, o nmero de
bolsas e os descontos concedidos. Resultado: raramente era concedida uma
bolsa integral e quase nunca em curso de alta demanda. A iseno fiscal no
resultava em uma ampliao do acesso ao ensino superior.
O PROUNI estabelece que as instituies beneficiadas por isenes
fiscais passem a conceder bolsas de estudos na proporo dos alunos
pagantes por curso e turno, sem exceo. Ficou estabelecido que s haveria
dois tipos de bolsas integral ou parcial de 50% e que os beneficirios
fossem selecionados pelo ENEM. A concesso da bolsa teria como nico
critrio o mrito. Alm disso, foi definido o perfil socioeconmico dos bolsistas:
egressos de escola pblica com renda familiar per capita de at um salrio
mnimo e meio para bolsa integral e de at trs salrios mnimos para bolsa
parcial de 50%.
Os resultados so conhecidos, mas vale repeti-los: nos primeiros trs
anos do programa, foram concedidas aproximadamente 300 mil bolsas, 40%
delas a afrodescendentes e indgenas, inclusive nos cursos de alta demanda,
como Medicina, Direito, Engenharia, Odontologia, entre outros. Cerca de 60 mil
bolsistas freqentam cursos de licenciatura, nas diversas reas. Professores
em servio da educao bsica pblica tm acesso privilegiado ao programa.
Por sua condio, esto dispensados de preencher os requisitos
socioeconmicos definidos para os demais bolsistas um claro exemplo de
uma poltica de acesso ao ensino superior com reflexos positivos na formao
de professores para a educao bsica. A nota mnima no ENEM para
obteno da bolsa foi fixada em 45 pontos, mas a nota mdia dos beneficiados
atingiu marca superior a 60 pontos e se manteve sempre superior pontuao
197

Cf. Mandado de Injuno n 2321/400-RJ, rel. min. Moreira Alves, in DJ de


27/3/1992.

115

obtida pelos alunos egressos de escolas privadas. Bolsistas matriculados em


cursos de turno integral fazem jus bolsa-permanncia, j que no podem
trabalhar enquanto estudam 198.
Por falta de regulamentao, no perodo entre 1988 e 2004, enquanto as
isenes eram usufrudas, mais de um milho de bolsas de estudo deixaram de
ser concedidas. Hoje, a situao outra. O avano pode ser atestado pelo
nmero de estudantes que passaram a fazer a prova do ENEM a cada ano
cerca de trs milhes. O desempenho dos bolsistas do PROUNI no Exame
Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), um dos componentes do
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES)199,
sistematicamente superior ao desempenho dos alunos pagantes, o que
demonstra cabalmente que a questo do acesso foi tratada corretamente: os
alunos no chegavam educao superior por uma questo econmica, no
por falta de mritos.
O impacto do PROUNI sobre a qualidade da educao superior no pra
por a. Outros efeitos positivos logo se faro notar. A lei que cria o PROUNI
estabelece que os cursos que receberem conceito insatisfatrio em duas
edies do SINAES sejam descredenciados do programa e que as bolsas
correspondentes, nos processos seletivos seguintes, sejam remanejadas para
cursos com conceito satisfatrio.200
O PDE, motivado pelo desempenho dos alunos bolsistas do PROUNI,
tanto no ENEM quanto no ENADE, amplia o PROUNI por meio de sua
articulao estrutural com o FIES. O PDE prope uma reformulao do FIES201
para contemplar a ampliao do prazo de amortizao do financiamento, o
aumento do percentual da anuidade que pode ser financiado (at 100%), a
198

Lei n 11.180, de 23 de setembro de 2005, art. 11.


Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004.
200
Outro desafio levantado a busca da equiparao do nvel de qualidade dos cursos
de mestrado e de doutorado brasileiros com os de graduao. A criao do Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes), institudo em abril de 2004,
deve impulsionar esses cursos. Espera-se que o Sinaes faa pela graduao
brasileira, nos prximos anos, o que a CAPES tem feito pela ps-graduao desde
1970.
201
Projeto de Lei n 920, de 2007.
199

116

reduo dos juros, a consignao em folha e o fiador solidrio, inovaes que,


combinadas com o PROUNI, permitiro ampliar ainda mais o acesso ao ensino
superior. Tanto quanto o PROUNI, o FIES tambm passa a ter como parmetro
as avaliaes do SINAES, contribuindo para a consolidao desse indito
sistema de avaliao, em fase final de implantao.

4.2.2.3 Avaliao como base da regulao: SINAES

preciso considerar, ento, o que tem sido feito at agora nessa rea.
O SINAES consolida de maneira harmoniosa as trs experincias anteriores de
avaliao, extraindo delas o que tinham de melhor 202. Todos os instrumentos
de avaliao foram discutidos, revistos ou reelaborados e aprovados pela
Comisso Nacional de Avaliao da Educao Superior (CONAES). O Banco
de Avaliadores do INEP foi recomposto com base na experincia e no mrito
acadmico, de sorte que as comisses de avaliao in loco passaram a ser
constitudas por sorteio (no mais por indicao), segundo critrios muito mais
rgidos relativos ao perfil acadmico dos avaliadores.
O ENADE, por sua vez, demonstra vantagens em relao ao Provo. O
Provo era aplicado anualmente aos concluintes de determinados cursos de
graduao. Em oito anos de existncia, avaliou apenas um tero dos cursos. O
ENADE, em trs anos, avaliou todos. O Provo estava gradualmente se
transformando no nico indicador usado para avaliao de cursos e em
instrumento de avaliao de alunos, papel para o qual no se presta. O ENADE
se apresenta como um elemento, dentre outros, da avaliao de cursos e, ao
medir o desempenho dos alunos ingressantes, permite o clculo de indicador
de valor agregado, que isola o efeito instituio sobre a formao geral e
especfica de seus alunos.
Aqui tambm, mais uma vez, rompeu-se com a viso fragmentada de
avaliao. Os trs componentes do SINAES (avaliao institucional, avaliao
202

O Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB), as


comisses de especialistas e o Exame Nacional de Cursos (Provo).

117

de cursos e avaliao de desempenho dos estudantes) dialogam entre si; a


avaliao se tornou a base da regulao, em um desenho institucional que
criou um marco regulatrio coerente, assegurando ao Poder Pblico maior
capacidade, inclusive do ponto de vista jur dico, de superviso sobre o sistema
federal de educao superior, o que abre s boas instituies condies de
construir sua reputao e conquistar autonomia203.
A ampliao do acesso ao ensino superior, bem como a possibilidade de
reestruturar o sistema universitrio federal, como aes do PDE, s adquirem
plenamente sentido quando vislumbradas como elos adicionais de um conjunto
de projetos no mbito da educao superior que articulam, com um olho na
educao bsica e outro na ps-graduao, ampliao de acesso e
permanncia, reestruturao acadmica, recuperao oramentria, avaliao
e regulao, concorrendo para que a universidade, para alm da formao
profissional e tcnica, cumpra a funo de criar, difundir e popularizar as
cincias e as artes.

4.2.3 Educao profissional e tecnolgica

Talvez seja na educao profissional e tecnolgica que os vnculos entre


educao, territrio e desenvolvimento se tornem mais evidentes e os efeitos
de sua articulao, mais notveis.
Antes, contudo, os respectivos antecedentes.
As verbas de custeio e de pessoal da rede federal de educao
profissional e tecnolgica foram recuperadas, semelhana do que se fez com
a educao superior. Em 1998, o oramento do sistema atingiu cerca de
R$ 856 milhes, a valores de 2005. Naquele mesmo ano, o oramento do
sistema, j recuperado, atingiu mais de R$ 1,2 bilho. De 1995 a 1998, no foi
autorizada a contratao de um nico docente ou tcnico para o sistema de
203

Decreto n 5.773, de 9 de maio de 2006.

118

140 unidades. De 2003 a 2006, foi autorizada a contratao de 3.433 docentes


e tcnicos administrativos. Foi deflagrado o maior processo de expanso da
rede.
Um dado simples d a dimenso do que tem sido feito na educao
profissional. De 1909 a 2002, quer dizer, em quase um sculo, foram
autorizadas 140 unidades federais de educao profissional e tecnolgica no
Pas, pouco mais de uma por ano. De 2003 a 2010, sero autorizadas 214
novas unidades federais, ou seja, ter-se- realizado uma ampliao de 150%
do parque federal de educao profissional e tecnolgica em apenas oito anos.

4.2.3.1 Educao profissional e educao cientfica: O IFET

Diante dessa expanso sem precedentes, a proposio dos institutos


federais de educao, cincia e tecnologia (IFETs) 204, como modelos de

204

Decreto n 6.095, de 24 de abril de 2007.


Recentemente, em 29.12.08, foi sancionada a Lei n 11.892, que institui, no mbito do
sistema federal de ensino, a Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e
Tecnolgica, vinculada ao Ministrio da Educao e constituda pelas instituies que
enumera. Define que os Institutos Federais so instituies de educao superior,
bsica e profissional, pluricurriculares e multicampi, especializados na oferta de
educao profissional e tecnolgica nas diferentes modalidades de ensino, com base
na conjugao de conhecimentos tcnicos e tecnolgicos com as suas prticas
pedaggicas, nos termos da presente norma. Determina que os Institutos Federais
tero autonomia para criar e extinguir cursos, nos limites de sua rea de atuao
territorial, bem como para registrar diplomas dos cursos por eles oferecidos, mediante
autorizao do seu Conselho Superior, aplicando-se, no caso da oferta de cursos a
distncia, a legislao especfica. Estabelece que as Escolas Tcnicas Vinculadas s
Universidades Federais so estabelecimentos de ensino pertencentes estrutura
organizacional das universidades federais, dedicando-se, precipuamente, oferta de
formao profissional tcnica de nvel mdio, em suas respectivas reas de atuao.
Os institutos surgem da integrao entre as escolas tcnicas, agrotcnicas e Centros
Federais de Educao Tecnolgica (Cefets), que agora sero unidos sob uma poltica
pedaggica comum. Os IFETs comeam com 168 unidades e a meta chegar a 2010
com 311 unidades, alm de ampliar o nmero de vagas de 215 mil para 500 mil.
Com os IFETs ocorrer o aumento do nmero de vagas em cursos tcnicos de nvel
mdio, em licenciaturas e em cursos superiores de tecnologia. Metade das vagas dos
institutos ser destinada ao ensino mdio integrado ao profissional, o que possibilitar
ao estudante se formar profissionalmente durante essa etapa de ensino.
Na educao superior sero incentivados cursos de Engenharia e bacharelados
tecnolgicos, que contaro com 30% das vagas. Outros 20% sero destinados para

119

reorganizao das instituies federais de educao profissional e tecnolgica


para uma atuao integrada e referenciada regionalmente, evidencia com
grande

nitidez

os

desejveis

enlaces

entre

educao

sistmica 205,

desenvolvimento e territorialidade.
A misso institucional dos IFETs deve, no que respeita relao entre
educao e trabalho, orientar-se pelos seguintes objetivos: ofertar educao
profissional e tecnolgica, como processo educativo e investigativo, em todos
os seus nveis e modalidades, sobretudo de nvel mdio; orientar a oferta de
cursos em sintonia com a consolidao e o fortalecimento dos arranjos
produtivos locais; estimular a pesquisa aplicada, a produo cultural, o
empreendedorismo e o cooperativismo, apoiando processos educativos que
levem gerao de trabalho e renda, especialmente a partir de processos de
autogesto.
Quanto relao entre educao e cincia, o IFET deve constituir-se em
centro de excelncia na oferta do ensino de cincias, voltado investigao
emprica; qualificar-se como centro de referncia no apoio oferta do ensino
de cincias nas escolas pblicas; oferecer programas especiais de formao
pedaggica inicial e continuada, com vistas formao de professores para a
educao bsica, sobretudo nas reas de Fsica, Qumica, Biologia e
Matemtica, de acordo com as demandas de mbito local e regional, e oferecer
programas de extenso, dando prioridade divulgao cientfica.
Trata-se de um arranjo educacional que articula, em uma experincia
institucional inovadora, todos os princpios que informaram a formulao do
PDE. Esse arranjo pode abrir excelentes perspectivas para o ensino mdio,
hoje em crise aguda. A combinao virtuosa do ensino de cincias naturais,
humanidades (inclusive Filosofia e Sociologia) e educao profissional e
tecnolgica o que deve contemplar o estudo das formas de organizao da
produo pode repor, em novas bases, o debate sobre a politecnia, no

licenciaturas em cincias da natureza, com objetivo de reverter o dficit de professores


nas reas de Fsica, Qumica, Matemtica e Biologia.
205
Com as novas competncias da CAPES, a educao sistmica vai desde a
educao bsica at a ps-graduao stricto sensu.

120

horizonte

da

superao

da

oposio

entre

propedutico

profissionalizante.
Sem prejuzo do indispensvel apoio da Unio reestruturao das
redes estaduais, os IFETs podem colaborar para recompor a espinha dorsal do
ensino mdio pblico: no aspecto propedutico, o modelo acadmico deve
romper com o saber de cor to prprio ao ensino mdio , que nada mais
do que conservar o que se entregou memria para guardar; no aspecto
profissionalizante, deve romper com o ensino mecanicista e objetivante, que
estreita, ao invs de alargar, os horizontes do educando, tomado como pea de
engrenagem de um sistema produtivo obsoleto, que ainda no incorporou a
cincia como fator de produo.
Viso sistmica da educao, territrio e desenvolvimento se fundem
nos IFETs de maneira plena. Uma rede com 354 unidades no pode manter as
caractersticas do perodo anterior. A maturidade da rede federal de educao
profissional e tecnolgica e a escala e a disperso das unidades por todas as
mesorregies do Pas exigem um novo modelo de atuao, que envolva o
desenvolvimento de um arrojado projeto poltico-pedaggico, verticalidade da
oferta de educao profissional e tecnolgica, articulao com o ensino regular,
aumento da escolaridade do trabalhador, interao com o mundo do trabalho e
as cincias e apoio escola pblica. Mais uma vez, nveis e modalidades
educacionais em estreita conexo 206.

206

Os IFETs so elementos de articulao do arranjo educativo regional, da mesma


maneira que a Escola de Altos Estudos da CAPES (Decreto n 5.801, de 8 de junho de
2006) elemento de articulao do arranjo educativo nacional, ao pensar o Pas como
roteiro de cientistas estrangeiros de renome mundial. Ou, ainda, da mesma maneira
que o Programa Mais Educao elemento de articulao, no bairro, do arranjo
educativo local, em conexo com a comunidade. Sobre o Programa Mais Educao
(Portaria Normativa Interministerial n 17, de 24 de abril de 2007), vale ressaltar que,
mais do que um programa, a expresso mais educao traduz um conceito, ou
melhor, traduz uma das dimenses do enlace entre a viso sistmica de educao e
desenvolvimento, que organiza, em torno da escola pblica, aes na rea da cultura,
do esporte, dos direitos humanos e do desenvolvimento social, mediante ampliao da
jornada escolar (Programa Mais Educao); na rea da sade, por meio de um
programa de educao e sade nas escolas (Programa Sade na Escola); na rea da
cincia e tecnologia, atravs de uma importante iniciativa de fomento produo de
contedos digitais educacionais (Programa Contedos Digitais Educacionais); na rea

121

4.2.3.2 Normatizao

No plano legal, o PDE promove avanos consistentes na educao


profissional e tecnolgica.
A educao no ambiente de trabalho, com ou sem vnculo empregatcio,
ganhar fora com a nova regulamentao da aprendizagem e a nova lei do
estgio. O ato educativo foi valorizado em detrimento da precarizao do
trabalho formal. Tanto quanto possvel, tem-se de incorporar as unidades
produtivas aos arranjos educativos locais.
O estgio, como ato educativo supervisionado desenvolvido no ambiente
de trabalho, deve fazer parte do projeto pedaggico do curso, alm de integrar
o itinerrio formativo do estagirio. O estgio deve ainda visar ao aprendizado
de competncias prprias da atividade profissional ou contextualizao
curricular, objetiva ndo o desenvolvimento para a vida cidad e para o trabalho
em geral.
Em oposio ao Decreto n 2.208, de 14 de abril de 1997, que
desarticulou importantes experincias de integrao do ensino regular
educao profissional, o Decreto n 5.154, de 23 de julho 2004, retomou a
perspectiva da integrao. O PDE prope sua consolidao jurdica na LDB,
que passar a vigorar acrescida de uma seo especificamente dedicada
articulao entre a educao profissional e o ensino mdio, denominada Da
Educao Profissional Tcnica de Nvel Mdio207. A educao profissional
integrada em especial ao ensino mdio a que apresenta melhores resultados
pedaggicos ao promover o reforo mtuo dos contedos curriculares,
inclusive na modalidade a distncia 208.
No plano da regulao, os cursos superiores de tecnologia, importante
fronteira de expanso da educao superior, ganharam um catlogo nacional
do transporte, com o inovador programa que subsidia a compra de veculos escolares
(Programa Caminho da Escola) etc.
207
Projeto de Lei n 919, de 2007.
208
Nesse sentido, cabe lembrar as experincias que motivaram o lanamento da
Escola Tcnica Aberta do Brasil (e-TEC Brasil), como programa do PDE.

122

que, nos moldes da experincia internacional, assumiu um papel decisivo na


ordenao da oferta de cursos, antes desorganizada, na medida em que criou
um padro de referncia para os estudantes que buscam formao profissional
e para o mundo do trabalho o que permite a avaliao desses cursos pelo
SINAES. A partir do catlogo, ajustam-se as expectativas quanto formao
profissional e se projeta grande expanso da educao superior tecnolgica no
prximo perodo, essencial ao desenvolvimento do Pas. Prepara-se, na esteira
desse processo, a elaborao de um catlogo de cursos tcnicos de nvel
mdio que permitir ao estudante, j a partir desse nvel, vislumbrar
consistentes itinerrios formativos.

4.2.3.3. EJA profissionalizante

A educao de jovens e adultos integrada educao profissional


tambm ganhou destaque. O Programa Nacional de Integrao da Educao
Profissional com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jovens e
Adultos (PROEJA) orienta os sistemas estaduais e o sistema federal a oferecer
educao profissional integrada ao ensino mdio na modalidade educao de
jovens e adultos, enquanto o Programa Nacional de Incluso de Jovens:
Educao, Qualificao e Ao Comunitria (PROJOVEM) orienta os sistemas
municipais nessa mesma direo quanto s sries finais do ensino
fundamental. O bom resultado desses programas anima a proposta de,
tambm nesse aspecto, incorporar a educao de jovens e adultos
profissionalizante ao texto da LDB, nos seguintes termos: A educao de
jovens e adultos dever articular-se, preferencialmente, com a educao
profissional 209.

209

Projeto de Lei n 919, de 2007.

123

4.2.4 Alfabetizao, educao continuada e diversidade

No que toca educao continuada e diversidade, as providncias


tomadas complementam a viso sistmica da educao. Recapitulando o que
foi dito e feito: a educao de jovens e adultos (EJA) foi contemplada no
FUNDEB, ao mesmo tempo em que a EJA dos anos finais do ensino
fundamental e do ensino mdio passou a ser integrada educao profissional
pelo PROJOVEM e pelo PROEJA, respectivamente. So passos de grande
valor, mas ainda insuficientes. O Ministrio da Educao tem ainda pela frente
seu maior desafio: integrar o Programa Brasil Alfabetizado, remodelado no
PDE, com a educao de jovens e adultos das sries iniciais do ensino
fundamental.
Muitos educadores recomendam deixar de lado o problema do
analfabetismo de jovens e adultos. A baixa efetividade dos vrios programas
brasileiros de alfabetizao tem lhes dado razo at aqui (Mobral,
Alfabetizao Solidria e a primeira verso do Brasil Alfabetizado). Contudo, se
tomar as taxas mdias de analfabetismo na faixa de populao de 15 a 29
anos, ela de 2,6% nas regies Centro-Oeste, Sul, Sudeste e Norte, enquanto
na regio Nordeste ela alcana 12,5%. Ou seja, quase cinco vezes a mdia
das demais regies. Sobre isso, o PNE j alertava: Todos os indicadores
apontam para a profunda desigualdade regional na oferta de oportunidades
educacionais e a concentrao de populao analfabeta ou insuficientemente
escolarizada nos bolses de pobreza existentes no Pas. Cerca de 30% da
populao analfabeta com mais de 15 anos est localizada no Nordeste.
Dentre os mil municpios com os menores IDEBs, 80,7% esto no Nordeste e,
destes, 86% tm taxa de analfabetismo superior a 30%.
Aqui, a questo territorial assume contornos crticos e talvez seja
possvel dizer que nenhum outro aspecto da educao brasileira to marcado
pelos traos caractersticos da nossa formao nacional quanto este. No
Nordeste, particularmente no Semi-rido, os efeitos do fardo histrico
escravido, patrimonialismo estatal e reacionarismo religioso so mais

124

visveis do que em qualquer outra regio, embora ainda presentes, em


diferentes medidas, em todas elas.
As cifras e as estatsticas, porm, no bastam para fundamentar o que
est em jogo aqui. O Estado brasileiro tem o dever moral de explorar todas as
possibilidades de superao do problema do analfabetismo. A sada que o PDE
aponta com a nova verso do Programa Brasil Alfabetizado 210 o
aprofundamento da viso sistmica da educao, integrando, em cada
municpio, a alfabetizao EJA.
As salas de alfabetizao, a cada formatura, devem ser transformadas
em salas de educao continuada de jovens e adultos, o que ocorrer com
maior freqncia se os equipamentos pblicos e os professores da rede pblica
forem incorporados ao programa, sobretudo no campo o que no significa
prescindir da sociedade civil organizada, que pode desempenhar importante
papel na mobilizao da comunidade e na formao especializada dos
alfabetizadores,

concretizando

as

dimenses

da

transparncia

da

mobilizao social, fundamentais ao PDE.


As diretrizes do PDE contemplam ainda o fortalecimento da incluso
educacional, reconhecendo que as formas organizacionais e as prticas
pedaggicas forjaram historicamente uma cultura escolar excludente e que,
portanto, h uma dvida social a ser resgatada. O PDE procura responder a
esse

anseio

com

vrias

aes211.

Educao

significa

respeitar

as

especificidades de indivduos e comunidades, incluir e preservar as diferenas,


realizando a diversidade na igualdade como fundamento primeiro do ato
educativo. Assim se permite considerar as turmas comuns de ensino regular
nas quais haja incluso, a reserva indgena, a comuna quilombola ou o
210

Decreto n 6.093, de 24 de abril de 2007.


Programa de Formao Continuada de Professores na Educao Especial,
Programa de Implantao de Salas de Recursos Multifuncionais, Programa de
Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanncia na Escola das Pessoas
com Deficincia Beneficirias do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia
Social, Programa Incluir: Acessibilidade na Educao Superior, Programa de Aes
Afirmativas para a Populao Negra nas Instituies Pblicas de Educao Superior,
Programa de Formao Superior e Licenciaturas Indgenas, Programa Nacional de
Informtica na Educao do Campo (Proinfo Campo), Projovem Campo Saberes da
Terra e Programa Dinheiro Direto na Escola do Campo (PDDE Campo), entre outros.
211

125

assentamento como territrios de cidadania ou arranjos educativos


especficos nos quais se promove o desenvolvimento humano de todos e de
cada um.
As populaes indgenas tm constitucionalmente garantido o direito a
uma educao prpria. Os conceitos que sustentam o PDE permitem que
sejam construdos, com as comunidades indgenas, arranjos tnico-educativos
em respeito territorialidade das comunidades, ensejando um novo desenho
do regime de colaborao, com as responsabilidades partilhadas entre os
nveis de governo, participao ativa das comunidades e da sociedade civil
organizada. Do mesmo modo, as populaes de reas remanescentes de
quilombo tero condies de participar de uma educao que valorize suas
tradies.

4.3 O Plano de Desenvolvimento da Educao como horizonte do debate


sobre o Sistema Nacional de Educao

Em todos os eixos norteadores do PDE (educao bsica, superior,


profissional e alfabetizao), os enlaces entre educao sistmica, territrio e
desenvolvimento so explicitados. Em contrapartida, a viso fragmentada da
educao retira a discusso do campo estratgico, concorrendo para a fixao
de uma disputa entre etapas, modalidades e nveis educacionais. Ou seja, uma
disputa da educao com ela mesma que resulta na falta de coerncia e na
ausncia de articulao de todo sistema. A viso sistmica da educao a
nica compatvel com o horizonte de um sistema nacional de educao, no
apenas porque organiza os eixos norteadores como elos de uma cadeia que
devem se reforar mutuamente, mas tambm porque fixa seus suportes
institucionais: sistema nacional de avaliao, sistema nacional de formao de
professores e regime de colaborao.
Duas

questes

correlacionadas

financiamento e autonomia.

merecem

considerao

final:

126

Estudiosos da educao, em especial economistas, tm defendido a


tese de que o Brasil no precisa ampliar os investimentos em educao como
proporo do Produto Interno Bruto. Alegam que o patamar atual, de 4%,
aproxima-se da mdia dos pases desenvolvidos, o mesmo valendo para a
relao entre o investimento na educao bsica e o investimento na educao
superior, de cerca de quatro para um.
Esta abordagem, contudo, perde de vista dois aspectos: o baixo PIB per
capita e a elevada dvida educacional. Se o Brasil quiser acelerar o passo e
superar um sculo de atraso no prazo de uma gerao, no h como faz-lo
sem investimentos na educao da ordem de 6% a 7% do PIB. Nesse esforo,
que deve ser nacional, o PDE, considerada a complementao da Unio ao
FUNDEB, acrescenta, a partir do quarto ano de seu lanamento, R$ 19 bilhes
anuais ao oramento do Ministrio da Educao, ou 0,7% do PIB, apenas
como contrapartida federal.
Outro equvoco comum a defesa de um sistema de incentivos
composto de prmios e punies, em geral de carter pecunirio, s escolas
ou s redes educacionais que cumprirem ou no metas de qualidade, em geral
previamente estabelecidas. Essa perspectiva desconsidera o fato de que
restringir o financiamento de escolas ou sistemas educacionais por queda de
desempenho pode significar punir uma segunda vez aquele que j no viu
respeitado seu direito de aprender o educando.
O regime de colaborao deve prever o aumento das transferncias
automticas de recursos s escolas e s redes educacionais que demonstrem
capacidade de avanar com suas prprias foras e o aumento das
transferncias de recursos condicionado elaborao e ao cumprimento de um
plano de trabalho para as escolas e as redes educacionais que necessitem de
apoio tcnico e financeiro. Em outras palavras, deve-se equalizar as
oportunidades educacionais pelo aumento do financiamento, diferenciando-se
apenas o carter do apoio, de modo a garantir a ampliao da esfera de
autonomia das escolas e das redes educacionais.

127

A autonomia das escolas e das redes, no obstante, no originria,


mas derivada da autonomia do educando conseqente ao processo de
socializao e individuao. Quando esta ltima ameaada pela primeira,
entram em conflito o direito da escola e o direito do educando. H, aqui, uma
antinomia, direito contra direito. Em educao, tem precedncia o direito do
educando, caso em que uma ao reparadora se justifica.
O objetivo da educao pblica , portanto, promover autonomia. A
regra vale tanto para instituies de ensino como para indivduos. O conceito
de autonomia, contudo, tem se prestado a equvocos, com conseqncias
danosas para a aprendizagem. A compreenso do conceito de autonomia do
indivduo exige a percepo da natureza dialtica da relao entre socializao
e individuao.
Educar homens e mulheres autnomos garantir a emergncia de
subjetividades crticas sobre o pano de fundo de uma tradio cultural gerada
pela linguagem e pelo trabalho, o que s possvel pelo desenvolvimento de
competncias para se apropriar de contedos e da capacidade de tomar
postura crtica frente a eles. O juzo crtico se desenvolve mais pela forma
como se ensina do que pelo contedo do que se ensina. Mas a falta ou o
excesso de contedo, por exemplo, contamina a forma.
A relao entre forma e contedo igualmente dialtica e sua justa
mediao que d ao educando condies de, por um lado, aprender a agir
autonomamente dentro de um marco de referncia universalista para, por outro
lado, habilit -lo a se desenvolver na sua particularidade. essa condio que
permite ao indivduo autnomo tanto sua autodeterminao quanto sua
auto-realizao, seja colocando-se da perspectiva tica de membro de uma
comunidade em devir, seja pela afirmao de seu prprio valor por meio de
atividades criativas, como as cincias ou as artes.
Em sntese, educao sistmica, ordenao territorial e desenvolvimento
so princpios do PDE. O enlace entre educao, territrio e desenvolvimento
deve ser um de seus resultados. Qualidade, eqidade e potencialidade so
seus propsitos. Qualidade entendida como enriquecimento do processo

128

educacional, participao dos sujeitos e valorizao das diferenas, de modo


que as oportunidades educacionais se constituam em formas reais de
reconhecimento e desenvolvimento das potencialidades, conhecimentos e
competncias. A melhoria da qualidade da educao e a reduo de
desigualdades relativas s oportunidades educacionais em outras palavras, o
direito de aprender so suas razes constitutivas.

4.4 NOVAS COMPETNCIAS DA CAPES: UM SALTO PARA A QUALIDADE?

4.4.1 CAPES: um pouco de histria

A excelncia atribuda CAPES, hoje, procede de um longo percurso


histrico vinc ulado solidificao do Sistema Nacional de Ps-Graduao.
Assim, para entender o seu papel atual de agncia financiadora de projetos
institucionais, preciso fazer uma espcie de retrospectiva desde o seu
surgimento at o momento presente.
Assim, na dcada de 50, em face do contexto de reformulao e de
modernizao do Estado brasileiro, o Decreto n. 29.741, de 11 de julho de
1951, instituiu uma Comisso, na esfera do Ministrio da Educao, para
promover a Campanha Nacional de Aperfeioamento de Ensino Superior,
conhecida desde ento como CAPES. Na poca, o professor Ansio Spnola
Teixeira foi designado Secretrio-Geral da Comisso.
De maneira geral, a CAPES sempre marcou presena no ensino e na
pesquisa vinculados s instituies de ensino superior. Entre os seus objetivos
pioneiros destacavam-se

os

seguintes:

viabilizao

de

recursos

para

treinamento e para programas de treinamento; promoo da instalao e da


expanso de centros de aperfeioamento e de estudos ps-graduados;
promoo de estudos sobre as necessidades do Pas em termos de pessoal

129

especializado; promoo de acordos, aproveitando oportunidades por meio de


programas de assistncia tcnica, entre outros.
Na sua estrutura inicial, o Programa Universitrio (1953), principal linha
da CAPES, atuava junto a universidades e a institutos de ensino superior. O
Programa permitia a contratao de professores visitantes estrangeiros,
estimulava atividades de intercmbio e de cooperao entre instituies,
concebia bolsa de estudos e apoiava eventos de natureza cientfica. O Servio
de Bolsas de Estudos recrutava e selecionava bolsistas, alm de coletar
informaes sobre movimentos de bolsas concedidas por outras instituies. J
o Programa de Quadro Tcnico e Cientfico atendia demanda de pessoal de
nvel superior por parte dos meios profissionais e culturais do Pas.
Em 1950, o contingente de profissionais de nvel superior no Brasil era
de 132 mil pessoas, o que no chegava a 1% da populao economicamente
ativa. Em 1953, foram concedidas 79 bolsas, sendo 2 para formao no Pas,
23 de aperfeioamento e 54 no Exterior. Em 1954, foram concedidas 155
bolsas, sendo 32 para formao no Pas, 51 de aperfeioamento no Pas e 72
no Exterior.212 At que, em 1961, a CAPES passou a ser subordinada
Presidncia da Repblica.
Com o golpe militar de 1964, Ansio Teixeira deixou a direo da CAPES
e a nova diretoria assumiu o rgo, que voltou a ser subordinado ao Ministrio
da Educao e Cultura. O ano de 1965 foi o ano-chave para a ps-graduao
no Brasil, pois os estudos ps-graduados somavam 38 no Pas, sendo 27
classificados no nvel de mestrado e 11 no de doutorado. Ressalta-se que a
origem dos estudos ps-graduados no Brasil, no nvel de doutorado em
especial, estava fortemente vinculada pesquisa. Os primeiros cursos
surgiram antes de 1965, nas reas de Matemtica, de Fsica, de Qumica e de
Biologia.
No mesmo perodo, foi convocado pelo Ministro da Educao do
Governo Castelo Branco o Conselho de Ensino Superior, que se reuniu para

212

Fonte: Informativo CAPES 50 Anos.

130

definir e para regulamentar os cursos de ps-graduao nas universidades


brasileiras. Tal Conselho era composto, poca, por Alceu Amoroso Lima,
Ansio Teixeira, Antnio Ferreira de Almeida Jnior, Clvis Salgado, Dumerval
Trigueiro, Jos Barreto Filho, Maurcio Rocha e Silva, Newton Sucupira
(Relator), Rubens Maciel e Valnir Chagas.
A partir de 1966, mais especialmente depois do AI-5, o Governo explicita
sua truculncia de ditadura militar, acirrando a represso poltica, ao mesmo
tempo em que apresenta planos de desenvolvimento, notadamente o Programa
Estratgico de Governo e o I Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974).
O Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico,
coordenado pelo Conselho Nacional de Pesquisa - CNPq, era parte da
estratgia do crescimento econmico. No plano educacional, estava em curso
a reforma universitria, a reforma do ensino fundamental e a consolidao da
regulamentao da ps-graduao. Entre as finalidades da ps-graduao,
estavam as seguintes: estimular a pesquisa cientfica formando pesquisadores;
assegurar o treinamento de tcnicos e de acadmicos; formar professores para
atender expanso quantitativa do ensino superior.
Desse modo, no processo de reformulao e de atualizao das
polticas setoriais, com destaque para as polticas de ensino superior e de
cincia e tecnologia, a CAPES

ganhou

novas

atribuies

meios

oramentrios para multiplicar suas aes e para intervir na qualificao do


corpo docente das universidades brasileiras. Para tanto, foi institudo o Fundo
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior que operava recursos do
Oramento Geral da Unio, repasses de outros fundos, de prestao de
servios remunerados entre outros.
Com isso, a CAPES teve papel de destaque na formulao da nova
poltica para a ps-graduao que estava em rpida expanso. Entre as novas
atividades

exercidas

estabelecimentos

pela

mantidos

CAPES
pelo

destacavam-se:
Governo

em

superviso

centros

dos

educacionais

estrangeiros; o incentivo implantao do regime de tempo integral para o

131

pessoal docente de nvel superior; o incio da concesso de quotas de bolsas e


de programas de ps-graduao.
Embora o contexto geral fosse favorvel, a CAPES passou por
momentos difceis. Em 1968, alm da diminuio do nmero de bolsas
concedidas no Pas e no Exterior, a CAPES no conseguia se transformar em
fundao. Foi quase extinta poca, limitando suas atividades no mbito da
ps-graduao.
Em 1970, foram institudos os Centros Regionais de Ps-Graduao. Em
julho de 1974, a estrutura da CAPES foi alterada, passando a ser um rgo
central de direo superior, o qual gozava de autonomia administrativa e
financeira (Decreto n. 74.299). No novo Regimento, constava ser finalidade
precpua da CAPES colaborar com a direo do Departamento de Assuntos
Universitrios na poltica nacional de ps-graduao. Ainda naquele ano, a
CAPES, at ento sediada no Rio de Janeiro, transferiu-se para Braslia.
O decnio de 1975-1985 foi pleno de novidades para o Brasil e para a
CAPES. Foram os ltimos anos de represso e o incio da abertura poltica,
que culminou com a eleio indireta, em 1984, de um Presidente civil, graas
grande mobilizao da sociedade no movimento Diretas J. Mudanas polticas
e dificuldades econmicas no Pas caracterizaram o perodo.
Na CAPES, novos programas somaram-se aos j existentes. Em 1977,
por exemplo, foram criados o Projeto Nordeste, o Projeto Educao, o Projeto
Letras e Lingstica e o Projeto Enfermagem. Tambm foi criado o Projeto de
Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Superior para apoiar a capacitao de
professores, visando melhoria da qualidade do ensino superior. No final da
dcada de 70, foi institudo o sistema de informaes, responsvel pela
organizao do banco de dados sobre cursos de ps-graduao no Pas.
A tarefa de coordenar a avaliao da ps-graduao fortaleceu o papel
da CAPES. O Programa de Acompanhamento e Avaliao, alm de contribuir
decisivamente para a criao de mecanismos efetivos de controle de
qualidade, aprofundou a relao da CAPES com a comunidade cientfica e
acadmica. Desde ento, a evoluo da ps-graduao orientou-se por

132

resultados da avaliao sistemtica do desempenho de todos os cursos de


mestrado e de doutorado no Pas. Essa avaliao era realizada por comisses
de pares da prpria comunidade cientfica.
Em dezembro de 1981, o Decreto n. 86.971 reconheceu a CAPES
como

rgo

responsvel

pela

elaborao

do

Plano

Nacional

de

Ps-Graduao. Foi tambm reconhecida como agncia executiva do MEC


junto ao Sistema Nacional de Cincia e Tecnologia, cabendo-lhe elaborar,
acompanhar e coordenar as atividades relativas ps-graduao.
Em 1985, houve a transio para a Nova Repblica, o que no trouxe
mudanas para a CAPES. Em 1986, o Conselho Tcnico-Cientfico, que at
ento desempenhava tarefas de consultoria e de assessoria, passou a
fundamentar as deliberaes da diretoria da CAPES.
At o incio dos anos 90, a continuidade administrativa caracterizava a
atuao do rgo. O II e o III Planos Nacional de Ps-Graduao (PNPGs) so
referncias fundamentais no perodo para a institucionalizao e para a
consolidao da ps-graduao nas universidades brasileiras. O II PNPG
destacou a necessidade de apoio aos programas em termos de infra-estrutura,
assegurando-lhes estabilidade e autonomia financeiras. J o III PNPG, alm de
reiterar a necessidade de recursos para infra-estrutura e para manuteno das
atividades de pesquisa cientfica e tecnolgica, apontou para a importncia da
articulao entre instncias governamentais, comunidade cientfica, agncias
de fomento e setor produtivo na elaborao das polticas e na instituio das
atividades de ps-graduao.
Problemas oramentrios, oscilaes e contenes de recursos fizeram
parte do dia-a-dia da CAPES, especialmente a partir da segunda metade dos
anos 80. A instituio das verbas de bancada, no incio da dcada de 90,
representou, em um contexto de crise geral do Sistema de Cincia e
Tecnologia, um apoio financeiro fundamental para a manuteno dos
programas de ps-graduao.
No ano de 1990, houve um novo problema para a CAPES, no de ordem
financeira, como os que vinha enfrentando ao longo da dcada de 80, mas sua

133

prpria extino 213. A deciso de extingui-la, no incio do Governo Collor,


desencadeou uma intensa mobilizao. Pr-Reitorias de Pesquisa e de
Ps-Graduao mobilizaram a opinio acadmica e cientfica que, com o apoio
do Ministrio da Educao, conseguiram reverter a MP que ainda seria
apreciada pelo Congresso Nacional. Em 12 de abril do referido ano, a CAPES
foi recriada pela Lei n. 8.028.
No ano de 1991, ao completar 40 anos, a CAPES realizou, em Braslia,
o Seminrio Internacional Tendncias da Ps-Graduao. Em 1992, a
CAPES realizou o primeiro seminrio no Brasil sobre as relaes entre
universidade e setor produtivo. Em 9 de janeiro de 1992, a Lei n. 8.045
autorizava o poder pblico a instituir a CAPES como fundao pblica. A
recriao da CAPES conferiu novo vigor instituio. Novos programas foram
criados, sua situao financeira foi regularizada e o rgo foi transformado em
fundao, realizando antigo projeto da comunidade acadmica e cientfica.
Com a mudana de Governo, em 1995, a CAPES passou por uma
reestruturao,

em

que

foi

fortalecido

setor

responsvel

pelo

acompanhamento e avaliao dos cursos de ps-graduao. Naquele ano, o


sistema de ps-graduao ultrapassava a marca dos mil cursos de mestrado e
dos 600 de doutorado, envolvendo nesses dois nveis mais de 60 mil alunos.
No perodo de 1995-2001, a CAPES reforou caractersticas que
contriburam para seu sucesso na institucionalizao da ps-graduao e para
o seu reconhecimento pblico, entre elas: operou por meio de instituies e
com o envolvimento de docentes e de pesquisadores, o que lhe conferiu um
estilo gil de funcionamento e refletiu na eficincia de seu trabalho; foi fiel a
alguns poucos objetivos, sem jamais perder sua capacidade inovadora; atuou
em vrias frentes, diversificando apoios e programas em sintonia com o
desenvolvimento da ps-graduao brasileira e com as novas demandas que
esse desenvolvimento suscitava.
Em 1998, o sistema de avaliao dos cursos de ps-graduao passou
por importantes mudanas: a adoo do padro internacional como referncia
213

Medida Provisria n. 150, de 15 de maro de 1990.

134

de desempenho para cada rea; a adoo da escala de notas de 1 a 7 em


substituio escala anterior de 5 conceitos; a atribuio de notas 6 e 7
exclusivamente para programas com nvel de excelncia internacional; o
estabelecimento da nota 5 para programas que oferecem apenas o mestrado e
da nota 3 como padro mnimo de desempenho para programas de
ps-graduao.
Nos ltimos cinco anos desse perodo, foram criados 331 novos cursos
de mestrado e 219 de doutorado. O contingente de alunos matriculados no
mestrado aumentou em cerca de 20 mil; no doutorado, foram 11 mil novos
alunos matriculados no perodo. Mas o salto maior ocorreu na titulao: quase
dobrou o nmero de mestres e de doutores titulados entre 1996 e 2000.
De qualquer modo, resultados quantitativos foram indicadores diretos da
evoluo do sistema de ps-graduao. Para esses resultados, contriburam os
programas que a CAPES manteve nas reas de avaliao, de bolsas, de
fomento e de cooperao internacional.
No ano de 2001, foram avaliados mais de 1500 programas responsveis
pela oferta de mais de 2300 cursos de mestrado e/ou doutorado. Nessa tarefa,
foram envolvidas 44 comisses de avaliao integradas por cerca de 600
pesquisadores e tambm por pesquisadores estrangeiros.
Nesse mesmo ano, a CAPES mantinha os seguintes programas no Pas:
a) Programas institucionais de apoio aos cursos de ps-graduao:
Programa de Demanda Social (DS); Programa de Apoio
Ps-Graduao (PROAP); Programa de Fomento Ps-Graduao
(PROF); Programa de Suporte Ps-Graduao de Instituies de
Ensino Superior Particulares (PROSUP);
b) Programas

institucionais

de

capacitao

docente:

Programa

Institucional de Capacitao Docente e Tcnica (PICDT); Programa


de

Qualificao

(MINTER);
(PROCAD);

Docente

Programa

(PQD);

Nacional

de

Mestrado

Interinstitucional

Cooperao

Acadmica

135

c) Programas especiais: Programa de Treinamento de Professores de


Cincias

Matemtica

do

Ensino

Mdio

(PROCIENCIAS);

Programas de Formao e Capacitao em reas;


d) Programa de Apoio Aquisio de Peridicos (PAAP);
Fora do Pas, as modalidades previstas de fomento eram: o Estgio
Ps-Doutoral; o Doutorado no Exterior; o Doutorado-Sanduche; e, o
Aperfeioamento em Artes (ApArtes).
Ainda no ano de 2001, no mbito da cooperao internacional, ao lado
da concesso de bolsas no Exterior com base em candidaturas individuais, a
CAPES incrementou a oportunidade de cooperao internacional em base
institucional. Desse modo, ampliaram-se e diversificaram-se os convnios de
cooperao internacional com a Frana, Alemanha, Argentina, Portugal, Cuba,
Estados Unidos e Chile.
Ao longo dos ltimos anos, foram criados inmeros programas no mbito
das agncias nacionais de fomento, com o objetivo de promover a qualificao
dos pesquisadores e dos docentes de ensino superior e de suprir a
necessidade de capacitao de recursos humanos no Pas.
Avanando no tempo, no ano de 2006, a CAPES encaminhou ao
Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 7.569-D, que, em 11 de julho de 2007,
transformou-se na Lei n. 11.502. Essa Lei modifica as competncias e a
estrutura organizacional da CAPES de que trata a Lei n. 8.405 de 1992. Alm
disso, autoriza a concesso de bolsas de estudo e de pesquisa a participantes
de programas de formao inicial e continuada de professores para a educao
bsica.

4.4.2 Novas competncias da CAPES

A CAPES passa a subsidiar o Ministrio da Educao na formulao de


polticas e no desenvolvimento de atividades de suporte formao de
profissionais de magistrio para a educao bsica e superior e para o

136

desenvolvimento cientfico e tecnolgico do Pas. CAPES incumbe a


valorizao do magistrio em todos os nveis e modalidades de ensino.
No mbito da educao superior, a CAPES tem como finalidade
subsidiar o Ministrio da Educao na formulao de polticas para a
ps-graduao, coordenar e avaliar os cursos desse nvel e estimular,
mediante bolsas de estudo, auxlios e outros mecanismos, a formao de
recursos humanos altamente qualificados para a docncia de grau superior, a
pesquisa e o atendimento da demanda dos setores pblico e privado.
J no mbito da educao bsica, a CAPES tem como finalidade induzir
e fomentar, inclusive em regime de colaborao com os Estados, os Municpios
e o Distrito Federal e exclusivamente mediante convnios com instituies de
ensino superior pblicas ou privadas, a formao inicial e continuada de
profissionais de magistrio, respeitada a liberdade acadmica das instituies
conveniadas, observado, ainda, o seguinte: (a) na formao inicial de
profissionais do magistrio, dada preferncia ao ensino presencial, conjugado
com o uso de recursos e tecnologias de educao a distncia; (b) na formao
continuada de profissionais do magistrio, so utilizados, especialmente,
recursos e tecnologias de educao a distncia.
Hoje, o maior desafio da CAPES fazer com que a qualidade da
ps-graduao brasileira chegue s salas de aula da educao bsica, dos
cursos de graduao e ao setor produtivo. As deficincias da educao bsica
esto associadas tanto qualidade quanto quantidade. O grande objetivo,
portanto, a formao de professores em maior nmero e com maior
qualidade.
A nova CAPES se prepara tambm para colaborar na criao de
polticas cujos objetivos devero ser alcanados em um futuro mais distante.
Entre esses objetivos est a melhora das notas dos alunos brasileiros em
exames nacionais, como a Prova Brasil, e internacionais, como o Programa de

137

Avaliao Internacional de Estudantes (PISA), realizado periodicamente pela


Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento (OECD). 214

4.4.3 O papel da CAPES na viso sistmica de educao

As estratgias da nova CAPES visam integrar os diferentes nveis da


educao no pas. Um dos pontos mais importantes para que esse objetivo
seja alcanado a criao do Programa de Bolsa Institucional de Iniciao
Docncia (PIBID). O programa prev a oferta de bolsas de estgio no valor de
R$ 350,00 para alunos de licenciaturas, que passaro um perodo em uma
escola pblica realizando tarefas sob a orientao de um professor local. Esse
professor, por sua vez, receber uma bolsa de R$ 600,00 e ser
supervisionado por um professor universitrio, que coordenar os envolvidos
no projeto em diversas escolas.
A nova CAPES tambm atuar na reformulao curricular dos cursos
de formao de professores, no estabelecimento de diretrizes para a criao de
planos de carreira e formao continuada desses profissionais. A CAPES
fomentar, tendo em vista a capacidade de pagamento pelos Estados e pelos
Municpios, apesar de o FUNDEB suprir parte dessa falta de recursos.
A relao entre as diferentes esferas do Governo envolvidas com a
questo educacional muda com a nova CAPES. Isso porque o ensino
fundamental esteve sob responsabilidade das prefeituras, e o ensino mdio,
sob a tutela do Estado. Agora, com o projeto, a esfera federal passar a atuar
de maneira mais incisiva na busca da melhora da qualidade do ensino nesses
nveis, estimulando a aplicao de uma viso sistmica educao.
Com base nisso, pode afirmar que o Ministrio da Educao est
promovendo a federalizao do ensino bsico por meio da aplicao de

214

Na ltima prova do PISA, realizada em 2007, a qual teve como foco o


conhecimento dos alunos nas disciplinas cientficas, o Brasil obteve a 52 colocao
em 57 pases avaliados (Fonte: Ministrio da Educao).

138

modelos de fomento e apoio educao fundamental e mdia, misso essa


que no pertence diretamente ao MEC, a no ser como estimulador.
A questo que fica a seguinte: Esse modelo de federalizao do
ensino fere o princpio do federalismo cooperativo?
No se sabe ao certo. Os resultados das propostas da nova CAPES
ainda demoraro para aparecer. S para ilustrar, os alunos que comearem a
graduao em 2009 quando os projetos j estaro em funcionamento , s
ingressaro no mercado de trabalho em 2013. Alm disso, contedos de novos
currculos podem levar algum tempo at serem incorporados pelos professores
j atuantes.

4.4.4 A responsabilidade social da CAPES

O tema responsabilidade social est muito em voga na atualidade.


Qualquer instituio que leve a srio esse tema deve priorizar a tica como
condutora de suas aes sociais. E com a CAPES no tem sido diferente. A
Agncia tem o compromisso de bem servir comunidade acadmica e
sociedade, partindo de sua funo bsica, que a avaliao da ps-graduao
stricto sensu nacional.
A CAPES, bem como o Sistema Nacional de Ps-Graduao, tem uma
responsabilidade que advm do seu papel institucional, que o de contribuir
para o progresso da cincia e da tecnologia no Pas. Por esse papel
determinante, a CAPES tem preocupaes de diversas ordens: cultural, social,
ambiental, poltica, econmica, jurdica, entre outras.
A CAPES, na sua avaliao da ps-graduao, desde 2006, decidiu que
seria importante o impacto dos cursos de mestrado e de doutorado na
educao, bem como na competitividade do setor produtivo, no resgate da
dvida social e na contribuio para a cultura brasileira. Na avaliao de 2007,
houve, assim, um quesito especfico de insero social dos programas.

139

Com a Lei n 11.502, que criou a nova CAPES, o rgo,


tradicionalmente envolvido com o fomento formao superior e
ps-graduao, agora tambm responsvel por subsidiar a criao de
polticas para a formao de professores para o ensino bsico. Alm disso,
passa a oferecer bolsas de docncia e atua na articulao entre as instituies
de ensino bsico e superior.
A fuso dessas duas vertentes da CAPES, a da avaliao da
ps-graduao, agora levando em conta a insero social dos programas, e a
da formao de quadros para a educao bsica, leva a Agncia a promover o
debate sobre o impacto social, realando, assim, valores como a cooperao, a
constituio de redes, a reflexo sobre os resultados da ps-graduao para a
economia, a sociedade, a cultura e a educao, bem como o papel mais amplo
que a comunidade acadmica pode cumprir na construo de um Brasil mais
justo.
Para bem exercer o papel que lhe outorgado, a CAPES possui
autonomia, sendo uma de suas preocupaes bsicas a insero social. Em
artigo publicado por Ribeiro, tem-se, a ttulo de ilustrao, quatro exemplos de
impacto e as indicaes que a CAPES formulou acerca da insero social no
Pas: 215
1.

Impacto

tecnolgico/econmico

contribuio

para

desenvolvimento microrregional, regional e/ou nacional destacando os


avanos produtivos gerados; aumento da produtividade; disseminao
de tcnicas e de conhecimentos que melhorem o desempenho
econmico, respeitando e considerando seus efeitos sociais e
ambientais;
2. Impacto educacional - contribuio para a melhoria do ensino
bsico, mdio, superior, tcnico-profissional e para o desenvolvimento
de propostas inovadoras de ensino;

215

RIBEIRO, Renato Janine, Insero social, CAPES, 2007

140

3. Impacto propriamente social - formao de recursos humanos


qualificados para a administrao pblica ou para a sociedade civil que
possam contribuir para o aprimoramento da gesto pblica e para a
reduo da dvida social, ou para a formao de um pblico que faa
uso dos recursos da cincia e do conhecimento;
4. Impacto cultural - formao de recursos humanos qualificados para
o desenvolvimento cultural e artstico, formulando polticas culturais e
ampliando o acesso cultura, s artes e ao conhecimento nesse campo.

No captulo seguinte, tem-se um levantamento dos desafios a serem


transpostos pelo federalismo e pelo Direito Constitucional, neste sculo, em
face da reconfigurao da linguagem (a do constitucionalismo contemporneo),
a partir da anlise dos conceitos de ps-modernidade, globalizao,
sociedade em rede, com foco no direito educao. Qualquer iniciativa
governamental, como o Plano de Desenvolvimento da Educao pela sua
amplitude e densidade, deve levar em considerao esse contexto de
mudanas.

141

CAPTULO 5
OS DESAFIOS DO DIREITO CONSTITUCIONAL NA PS-MODERNIDADE:
GLOBALIZAO, SOCIEDADE, EDUCAO E IDENTIDADE SOCIAL

Este captulo tece consideraes sobre a influncia do discurso da


ps-modernidade sobre o Direito Constitucional, trazendo tona conceitos
bsicos, como globalizao, sociedade, educao e identidade social, todos
esses gradativamente sob o vis da abertura do texto constitucional ao mundo
externo.
A justificativa para a escolha dessas temticas reside na busca por
entender os mecanismos de interferncia externa na seara do ordenamento
jurdico interno e quais as conseqncias para os sujeitos sociais. O fato que
em qualquer sociedade o Direito, mais especificamente o Direito Constitucional,
influenciado pelo modelo econmico adotado, de modo a moldar-se de
acordo com o discurso advindo desse modelo. Assim, pergunta -se: Estaria
havendo concomitantemente uma globalizao do Direito, como conseqncia
de uma nova ordem de discurso mundial, ou o Direito na globalizao tem se
valido do pluralismo jurdico para solucionar os conflitos?
Para investigar tal questo, assume-se um ponto de vista vinculado a um
modelo social de anlise do discurso implcito nas relaes jurdicas internas e
a sua vinculao com as diversas teses sobre essa nova ordem, que nada
mais do que a juno de vrios discursos em prol de um discurso plural.
O grande objetivo revelar o papel do Direito frente globalizao e seus
consectrios, tomando como parmetro o campo de atuao de diversos
discursos.
Este captulo busca expandir o contedo lanado nos captulos
anteriores, qual seja: o direito educao como direito fundamental
incontestvel (Captulo 1); a forma como esse direito est posto no
ordenamento jurdico brasileiro sob o aspecto do federalismo cooperativo
(Captulo 2); a construo do conceito de incluso social (Captulo 3); e, por

142

fim, o Captulo 4, que traz baila os pontos de convergncia a partir das aes
governamentais para a concretizao do direito educao.

5.1 PRIMEIRO DESAFIO: SITUAR-SE NO ESPAO DA PS-MODERNIDADE

Definir o conceito de modernidade e de ps-modernidade crucial


para estabelecer a linha de pensamento do mundo contemporneo. Os autores
ditos modernos (Kant, Habermas, Rawls e outros) enfatizam o sujeito, na
perspectiva de uma subjetividade universalmente vlida, uma razo prtica
(transcendental) e vlida para todos os campos do conhecimento. J os
ps-modernos (Lyotard, Teubner, Welsch, Derrida e outros) assumem uma
postura de desconstruo, pois negam a existncia de uma razo vlida para
todos os campos do conhecimento, no sentido de que cada razo (em seu
campo) est em conflito com outros.
De um modo geral, a expresso modernidade indica um perodo da
histria (sculo XIX e parte do sculo XX) permeado por propostas filosficas e
cientficas, as quais envolviam a racionalidade e a sistematicidade do
conhecimento e a capacidade de o indivduo dominar e controlar a natureza. A
crena no progresso, fundada na evoluo do conhecimento tecnolgico, era o
mote dos pensadores modernos.
Chouliaraki & Fairclough, ao tratarem do conceito de modernidade
tardia, sintetizam as idias desse perodo:
[...] sob o aspecto econmico, a mudana do modelo
fordista de produo para outros modelos; sob o aspecto
poltico, a concretizao do modelo neoliberal de Estado;
sob o aspecto cultural, os avanos tecnolgicos, que
abriram novas formas de experincia, de conhecimento e
de relacionamento. 216
216

CHOULIARAKI, Lilie; FAIRCLOUGH, Norman, Discourse in late modernity, 1999,


p. 3.

143

A expresso ps-modernidade utilizada para indicar as concepes


surgidas a partir da metade do sculo XX. Esse perodo atual da histria
caracteriza -se pela ausncia de homogeneidade e sistematicidade do
conhecimento, pela rapidez das mudanas e pela constatao de que o
progresso produziu no s efeitos positivos, como tambm negativos.
Assim, a ps-modernidade rejeita certos valores da modernidade, pois
adota

uma

postura

descomprometida,

independente,

em

face

das

transformaes profundas ocorridas na ordem socioeconmica: o ecletismo e o


inusitado so traos correntes na cultura ps-moderna. Ela rejeita, por
exemplo, a proposta de que o Direito Constitucional possa resolver todos os
problemas sociais, pela ausncia de uma razo ltima. Em contrapartida,
caracteriza -se pelo incremento da regulao jurdica sobre quase todos os
setores da vida social.
Esse , pois, o contexto da ps-modernidade: mudanas no espaotempo associadas globalizao; conflitos pela hegemonia de determinados
discursos, aos quais se pretende conferir o status de universais, apesar do fato
de os mesmos serem discursos e representaes especficas, ideologias;
cidadania e espao pblico; mudana social e mudana em tecnologias de
comunicao; legitimao de aes e ordens sociais; tipos de papis
dominantes na sociedade contempornea; informatizao da sociedade; e,
abolio de hierarquias pblicas.
com os riscos propiciados pelo contexto ps-moderno que o Direito
Constitucional tem de lidar. Esse contexto, alis, tende a negar porque a
negao caracterstica elementar da ps-modernidade , os valores
fundamentais e os princpios determinantes da organizao social e poltica, o
que pode pr em risco a eficcia dos direitos assegurados constitucionalmente.

144

5.2

SEGUNDO

DESAFIO:

COMPREENDER

MENSAGEM

DA

GLOBALIZAO

A ps-modernidade, com as suas diversas formas de comunicao a


globalizao um exemplo de mensagem da sociedade ps-moderna
definidora do papel dos sujeitos. A construo do conceito do que seja a
globalizao, como processo, e seus consectrios realimentada pelos
discursos fundantes acerca do conceito. como ressalta Fairclough, para o
qual h veemente necessidade de se distinguir o atual processo de
globalizao dos discursos sobre globalizao, os quais contribuem para criar e
modelar o prprio processo.217
A globalizao um processo em marcha. Hoje se fala at em
globalizao da globalizao. Assim, a globalizao da atividade social,
provocada pela ps-modernidade e representativa de seu dinamismo, um
processo de desenvolvimento dos vnculos em qualquer lugar do mundo. Diz
respeito intercesso entre presena e ausncia, o entrelaamento de eventos
sociais e de relaes sociais a distncia com contextos sociais, mas sempre
ligado a um sistema de comunicao.218
De acordo com Luhmann, a comunicao que faz surgir a sociedade,
no a ao. Desse modo, a estrutura de uma sociedade vincula-se a
expectativas de comportamento.219
o que tambm dispe Morin:
A complexidade humana no poderia ser compreendida
dissociada dos elementos que a constituem: todo
desenvolvimento verdadeiramente humano significa o
desenvolvimento conjunto das autonomias individuais, das
participaes comunitrias e do sentimento de pertencer
espcie humana.220

217

FAIRCLOUGH, Norman, Language and globalization, 2006, p. 4.


GIDDENS, op. cit., 1991.
219
LUHMANN, op. cit. 1983.
220
MORIN, Edgar, Os Sete Saberes necessrios educao do futuro, 2000, p. 55.
218

145

Como um paralelo, Bourdieu ressalta que a globalizao um mito, um


instrumento de combate ideolgico muito forte e funcional para os dominantes,
na luta contra as conquistas sociais. E uma das armas utilizadas o que ele
chama de deslocalizao. Para ele, a economia uma ordem separada, quase
natural, da qual est excludo o social. Essa ruptura, sem dvida, tem
contribudo para maximizar a destruio de todos os coletivos. 221
Nesse

sentido,

importante

ressaltar

tambm

conceito

de

desterritorializao, que segundo Ianni uma caracterstica essencial da


sociedade global, em que se formam estruturas de poder econmico, poltico,
social e cultural internacionais, mundiais ou globais descentradas, sem
qualquer localizao ntida neste ou naquele lugar, regio ou nao.222
Para Lvy, o universo cultural, prprio aos humanos, estende a
variabilidade dos espaos e das temporalidades, pois cada novo sistema de
comunicao modifica o sistema das proximidades prticas, o espao
pertinente para as comunidades humanas. Assim, quando uma pessoa, uma
coletividade, um ato, uma informao se virtualizam, eles se tornam
no-presentes, desterritorializados. 223
Desse modo, a construo de uma identidade social em face do
processo de desterritorializao tem-se tornado dbil, ao ponto de afetar as
lealdades de grupos. Para Ianni, a desterritorializao manifesta-se tanto na
esfera da economia como na da cultura. Assim, todos os nveis da vida social
so alcanados pelo deslocamento ou dissoluo de fronteiras, razes, centros
decisrios, pontos de referncia. As relaes, os processos e as estruturas
globais fazem com que tudo se movimente em direes conhecidas e
desconhecidas, conexas e contraditrias. 224
O resultado da prtica da globalizao, segundo Justen Filho, consiste
na uniformizao cultural dos diversos pases, na reduo dos poderes

221

BOURDIEU, Pierre, Pierre Bourdieu entrevistado por Maria Andra Loyola, 2002, p.
27-28.
222
IANNI, op. cit., p. 93.
223
LVY, Pierre, O que virtual, 1996, p. 21-22.
224
IANNI, op. cit., p. 93.

146

polticos estatais, na reviso do conceito de soberania, na intensificao do


comrcio mundial, na predominncia das empresas transnacionais e na
preponderncia de concepes econmicas para organizao da vida
individual e coletiva.225
No mesmo sentido, Fairclough ao tratar das vozes da globalizao,
ressalta algumas: a anlise acadmica, as agncias governamentais, os
organismos no-governamentais, a mdia, os cidados, entre outros. Esse
coral de vozes o que contribui substancialmente para a reconfigurao das
linguagens de acordo com o seu campo de atuao. E o grau de
reconfigurao est diretamente vinculado com o poder que os agentes (por
trs dessas vozes) tm no campo poltico em que atuam.226
Teubner observa atualmente que, em matria de globali zao, no a
sociedade mundial paulatinamente configurada pela poltica internacional, mas
um processo extremamente contraditrio, integralmente fragmentado de
globalizao, impulsionado pelos sistemas parciais individuais da sociedade
em velocidades distintas. Para ele, a globalizao contm um discurso
desconstrutor. 227
Assim, a teoria do Direito, conforme Neves, desafiada a incluir em sua
semntica e trazer para o centro de suas discusses a questo das ordens
jurdicas globais e plurais, estruturalmente acopladas aos respectivos
subsistemas da sociedade mundial. 228 Dessa forma, a linguagem do
capitalismo

pressupe

ps-modernidade,

um

modernidade

lxico
tardia,

determinado:
sociedade

globalizao,
de

informao,

economia de conhecimento, capitalismo novo, cultura de consumo, e


assim por diante.
Godoy ressalta que a globalizao enquanto prtica discursiva,
especialmente quanto aos aspectos retricos de sua percepo como etapa de

225

JUSTEN FILHO, Maral, Curso de direito administrativo, 2006, p. 16.


FAIRCLOUGH, 2006, p. 5.
227
TEUBNER, Gunther, Bukowina global, Impulso, 2003, p. 12.
228
NEVES, Marcelo, Entre Tmis e Leviat: uma relao difcil, 2006, p. 261.
226

147

desenvolvimento do capitalismo, forma uma espcie de metfora.229 Para o


autor, as recentes transformaes verificadas no Direito brasileiro identificam
essa realidade. A globalizao projeta-se em todos os campos da
normatividade, assim como da apreenso da arena jurdica, ensaiando novos
cnones hermenuticos. Nota-se um antagonismo declarado, uma polaridade
entre

eficincia

econmica

certeza

jurdica,

entre

programas

antiinflacionrios e ordem constitucional. 230


De fato, a globalizao transporta para os mercados a formulao das
polticas pblicas, com total descaso pelos mecanismos de participao
popular na formao da vontade poltica do Estado. A partir de ento,
esvazia-se a representatividade dos titulares do poder poltico eleitos pelo voto
dos cidados, na medida em que os instrumentos de atuao do Poder Pblico
se encontram debilitados por fora da economia globalizada.231
A globalizao econmica, ao implantar no mundo o atual sistema no
qual as decises pblicas e as polticas pblicas nacionais se subordinam aos
interesses dos sujeitos econmicos metanacionais, aponta para a necessidade
de estimular-se o impulso abstrato histrico do homem no sentido de
transformar

sua

conscincia

nacional

numa

conscincia

ps-nacional

cosmopolita, com a criao de um sistema de direitos planetrio que se


fundamente e se legitime, tanto no mbito de sua produo quanto de sua
aplicao, por meio de um amplo e radical processo racional comunicativo
argumentativo de discusso pblica.232
Ao Direito, enfim, incumbe no apenas garantir os direitos humanos e o
reconhecimento das especificidades culturais das comunidades, mas deslocar
os cidados da posio de meros espectadores para a de atores do processo
229

GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes, Globalizao, neoliberalismo e o direito no


Brasil, 2004, p. 11.
230
Ibidem, p. 51.
231
DERBLI, op. cit., p. 27.
232
LEITE, Roberto Basilone, Hermenutica constitucional como processo poltico
comunicativo: a crtica de Jrgen Habermas s concepes liberal e comunitarista,
Justia e democracia: entre o universalismo e o comunitarismo: a contribuio de
Rawls, Dworkin, Ackerman, Raz, Walzer e Habermas para a moderna teoria da
justia, 2005 p. 226.

148

histrico e, por conseguinte, de autores dos sistemas de normas e condutores


da vida do Estado para a garantia do bem comum e dos direitos
fundamentais. 233
Diante desse fenmeno, preciso pensar se a sociedade est
preparada para suportar a diversidade de expectativas de comportamento
diante de uma miscelnea de fatores decorrentes da (des)estruturao do
sistema. Tais fatores fazem com que surja uma pluralidade de problemas
sociais advindos da falta de regulao das relaes jurdicas internas frente a
essa nova ordem de discurso.

5.3 TERCEIRO DESAFIO: CAMINHAR COM A SOCIEDADE EM REDE

Hoje, nos diversos ramos do conhecimento, vrias so as terminologias


usadas para referir-se ao novo modelo de desenvolvimento: economia
informacional, economia do conhecimento, sociedade da informao.
Esse novo modelo originado de diversos processos histricos, tais
como: a revoluo tecnolgica da informao, a crise econmica do capitalismo
e do estatismo, o afloramento dos movimentos sociais, o liberalismo, a luta
pelos direitos humanos, o ambientalismo e tantos outros. As interaes entre
esses processos desencadearam a remodelagem da base material da
sociedade, a qual passou a ser uma sociedade em rede.
De acordo com Castells, o novo modo de desenvolvimento
apresentado sob duas ticas: a industrial e a informacional. A industrial
voltada para o crescimento da economia e para a maximizao da produo. O
principal fator de produo a introduo de novas fontes de energia e a
descentralizao de seu uso. A informacional indica uma forma especfica de
organizao da sociedade, do Estado e da economia na qual a gerao do

233

LEITE, op. cit., 229.

149

conhecimento, a busca, o processamento e a transmisso da informao so


fontes fundamentais de produtividade e de poder. 234
No modelo informacional, a gerao da riqueza e o exerccio do poder
dependem da capacidade tecnolgica das sociedades e dos indivduos. A
informao torna-se ferramenta indispensvel para a implantao efetiva dos
processos de reestruturao socioeconmica, pois possibilita a formao de
redes como modo dinmico e auto-expansvel de organizao da atividade
humana.235
Com as novas tecnologias da informao, as quais proporcionam
ferramentas

para

formao

de

redes,

comunicao

distncia,

armazenamento e processamento de informao e de descentralizao do


processo de tomada de deciso, deduz-se que a produti vidade e a
competitividade das instituies, empresas, regies e pessoas, dependem, em
grande parte, de sua capacidade para gerar, processar, buscar e usar a
informao obtida do conhecimento em diversas reas do saber.
As novas tecnologias da informao tm integrado diversos pases em
redes mundiais. No momento em que as sociedades se interconectam,
tornam-se culturalmente inter-relacionadas em um sistema de redes que vai
desde o processo de produo at os padres de interao social. Para
Castells, essa tendncia intitulada de sociedade em rede. Uma das
caractersticas dessa nova dinmica da informao a criao de um sistema
de busca composto por diferentes atores sociais.236
Na seara das vrias formas de se comunicar em rede, a Internet,
segundo Castells, um meio de comunicao que permite a comunicao de
muitos para muitos em tempo escolhido e a uma escala global. Ele fala em um
novo mundo da comunicao: a Galxia Internet. 237

234

CASTELLS, Manuel, A era da informao: economia, sociedade e cultura. A


sociedade em rede, 1999.
235
Ibidem.
236
ibidem.
237
CASTELLS, A galxia internet: reflexes sobre Internet, negcios e sociedade,
2004, p. 16.

150

Como

atividade

humana

est

baseada

primordialmente

na

comunicao, qualquer nova tecnologia pode afetar a forma de se comunicar.


Mas no s a tecnologia de comunicao que afeta a sociedade, ela
necessariamente transforma a racionalidade tcnica at que surja um novo
modelo scio-tcnico. 238
o que tambm acentua Touraine, ao tratar a racionalidade tcnica
como limitadora das pretenses de cada tendncia cultural dominante e, ao
mesmo tempo, impeditiva de que as mesmas se transformem em foras sociais
na conquista da hegemonia poltica. Segundo ele, no centro da sociedade
ps-moderna, a de ontem e mais ainda a de hoje, encontra-se um vazio de
valores que garante a autonomia da racionalidade tcnica e permite proteger
esse vazio de poder no centro da sociedade.239
Diante de tamanha remodelagem social, conseqncia direta da
globalizao, o Direito passa a incorporar valores plurais e multifacetados, o
que adianta o olhar na perspectiva de anlise das relaes jurdicas pelo vis
de um potencial ps-modernismo jurdico, que ainda est por se concretizar.

5.4

QUARTO

DESAFIO: CONTRIBUIR PARA A CONSTRUO DA

IDENTIDADE SOCIAL

O Direito impe barreiras para a soluo dos seus prprios conflitos,


haja vista a pluralidade de racionalidades na soluo de problemas jurdicos
condicionados a problemas sociais. Ao mesmo tempo, o Direito influencia de
forma seletiva, pois o resultado da prpria sociedade.
Ianni ressalta que as foras jurdico-polticas e ideolgicas entraram em
descompasso com as manifestaes reais e as potencialidades polticas e
culturais das foras sociais presentes na sociedade. exatamente essa
238
239

CASTELLS, 2004, p. 19.


TOURAINE, op. cit., p. 111.

151

discrepncia entre o real e o potencial que torna qualquer atividade vulnervel


s instabilidades sociais.240
Diante disso, coloca-se a seguinte questo: O Direito condicionante
dos eventos sociais ou condicionado por eles? Se a resposta para essa
pergunta no estiver no Direito talvez esteja na prpria sociedade, mais
especificamente na forma como se estrutura, uma vez que a estrutura social,
por conter expectativas estabilizadas, delimita o que o sistema suporta.
Segundo Teubner, no s a economia hoje um sistema autnomo no
plano global, mas a cincia, a cultura, a tcnica, o sistema de sade, a
previdncia social, o transporte, os militares, a mdia e o turismo so sistemas
mundiais auto-reprodutores. 241
esse o modo com que Teubner descreve o sistema jurdico:
O sistema jurdico detecta a presena de conflitos no seu meio
social atravs de sensores especificamente jurdicos (conceitos
doutrinais, normas definidoras dos limites jurdicos)
reconstruindo-os como conflitos de expectativas jurdicas e
processando-as atravs de normas, processos e doutrinas
intrinsecamente jurdicas. Por fim, produz uma deciso final e
imperativa de resoluo do conflito a cuja ratio decidendi
podero, por sua vez, ligar-se no futuro novas comunicaes
jurdicas. Todo este processo tem lugar exclusivamente dentro
das fronteiras de sentido da comunicao jurdica tal como esta
definida pelo prprio sistema.242

Em face da miscelnea de sistemas auto -reprodutores, se o Direito tiver


de interferir em esferas sociais diversas, o seu papel ser o de meio, no o de
um fim em si mesmo. O Direito moderno, ao requerer democracia, deve ser
regulador

de

condutas

possveis,

condutas

legais.

Portanto,

seu

funcionamento efetiva-se quando da coibio de condutas vedadas. Por isso


que existe a norma, objeto do Direito, que, em uma viso Kelsiniana, a
internalizao de um padro de conduta.

240

IANNI, op. cit., p. 13.


TEUBNER, 2003, p. 13.
242
Idem, O direito como sistema autopoitico, 1990, p. 142.
241

152

J na concepo harbemasiana, o Direito ao mesmo tempo criao e


reflexo da produo discursiva da opinio e da vontade dos membros de uma
determinada comunidade jurdica.243 Para Habermas, a linguagem do Direito
reveste as comunicaes do mundo da vida, oriundas da esfera pblica e da
esfera privada, com uma forma que permite serem assumidas tambm pelos
cdigos especializados dos sistemas de ao auto-regulados.244
De acordo com Bauman, a sociedade moderna existe em sua atividade
incessante de individualizao, assim como as atividades dos indivduos
consistem

na

reformulao

na

renegociao

diria

de redes

de

entrelaamentos chamada sociedade. assim que resume o conceito de


individualizao:
[...] a individualizao consiste em transformar a identidade
humana de um dado em uma tarefa e encarregar os atores
da responsabilidade de realizar essa tarefa e das
conseqncias (assim como dos efeitos colaterais) de sua
realizao. Em outras palavras, consiste no estabelecimento de
uma autonomia de jure (independentemente de a autonomia de
facto tambm ter sido estabelecida). 245

Esse mesmo autor acentua que o indivduo de jure no pode se tornar


indivduo de facto sem antes tornar-se cidado.246 Segundo ele, ser um
indivduo de jure significa no ter ningum a quem culpar pela prpria misria,
significa no procurar as causas das prprias derrotas seno na prpria
243

Deve-se esclarecer que Habermas rejeita parcialmente a concepo luhmaniana de


sistemas, eis que, alm de incluir os indivduos nos mesmos, suporta a idia de existir
uma linguagem comum que subjaz aos pontos limites de diferenciao dos cdigos
especiais que j e sempre requerida para se tratar com problemas sociais. Isso, por
si s, impede a manuteno da viso de sistemas autopoeiticamente fechados, eis
que se mantm abertos permanentemente para esta linguagem que fornecida pelo
mundo da vida. Isso permite, por exemplo, que, de um lado, o Direito possa ainda
garantir sua linguagem prpria de lidar com as expectativas de comportamento,
respondendo a todas com um sim ou com um no e, de outro lado, incorpore aos
processos institucionalizados de formao de vontade e opinio de contribuies
oriundas dos contextos informais de comunicao encontrados nesse mundo da vida
(CRUZ, lvaro Ricardo de Sousa, Hermenutica jurdica e(m) debate:
constitucionalismo brasileiro entre a teoria do discurso e a ontologia existencial, 2007,
p. 369).
244
HABERMAS, op. cit., 1997, v. 2, p. 86.
245
BAUMAN, Zygmunt, Modernidade lquida, 2001, p. 40.
246
Ibidem, p. 50.

153

indolncia e preguia, e no procurar outro remdio seno tentar com mais e


mais determinao. possuir uma liberdade negativa legalmente imposta.247
No h indivduos autnomos sem uma sociedade autnoma, e a
autonomia da sociedade requer uma autoconstituio deliberada e perptua,
algo que s pode ser uma realizao compartilhada de seus membros. Ser um
indivduo de facto possuir uma liberdade positiva, genuna potncia da
auto-afirmao.
Desse modo, o processo de individualizao faz-se em conjunto com o
social, pois o indivduo, para tornar-se o que (ethos), 248 no basta ter nascido,
mas precisa da legitimidade social. um processo socialmente construdo e
que traz no seu bojo expectativas que refletem padres de comportamento do
indivduo.
De acordo com Habermas, a identidade do indivduo no apenas algo
que ele assume, mas tambm um projeto dele mesmo. Para ele, no h
como fugir das prprias tradies, mas possvel escolher quais delas se quer
perpetuar ao longo do tempo.249
Para Lopes, trs traos tm sido apontados como caractersticos das
identidades sociais na ps-modernidade. So eles: a fragmentao, a
contradio e o processo. A fragmentao ocorre porque as pessoas no
podem ser interpretadas de forma homognea. Mais ainda, a natureza
contraditria das identidades sociais coexiste na mesma pessoa por meio de
diferentes interaes nas quais est envolvida. Por fim, as identidades no so
fixas, ou seja, esto sempre em construo e reconstruo.250
J Hall acentua trs conseqncias da globalizao sobre as
identidades culturais: (a) as identidades nacionais esto se desintegrando,
como resultado do crescimento da homogeneizao cultural e do ps-moderno
global; (b) as identidades nacionais e outras identidades locais ou particulares
esto sendo reforadas pela resistncia globalizao; (c) as identidades
247

BAUMAN, op. cit., p. 48.


Termo grego que no latim significa costumes, carter, moral.
249
HABERMAS, Jrgen, A incluso do outro: aspectos de teoria poltica, 2004, p. 230.
250
LOPES, Luiz Paulo da Moita, Identidades fragmentadas, 2002, p. 62.
248

154

nacionais esto em declnio, mas novas identidades hbridas esto


tomando o seu lugar. 251
Diante de uma seara to farta, difcil haver um posicionamento dos
sujeitos, porque esto sempre (des)construindo os modelos previamente
estabelecidos. um mergulho constante no caos, da o carter hbrido da
identidade social ps-moderna. De qualquer modo, as formas pelas quais as
sociedades modernas categorizam e constroem identidades para seus
membros so um aspecto fundamental para visualizar o modo como elas
funcionam, como as relaes de poder so impostas e exercidas e como as
identidades so reproduzidas e modificadas.
A partir dessas idias, a construo da identidade social deve ser uma
preocupao para o Direito, pois o sujeito ps-moderno no possui uma
identidade fixa, marcada, mas dispersa. O seu discurso malevel, mutvel,
ao mesmo tempo em que se constri por caminhos diferentes. Assim, assume
identidades que se adaptem a determinadas situaes do cotidiano, as quais
podero ser passveis de regulao pelo Direito.

5.5

QUINTO

DESAFIO:

PENSAR

EDUCAO

EM

FACE

DA

COMPLEXIDADE SOCIAL

A mudana social contempornea est associada ao capitalismo


contemporneo e o seu impacto em muitas reas da vida social. De uma
maneira geral, por mais que as instituies busquem se aproximar dos
aspectos inovadores que surgem a cada momento, mais se reservam e se
ajustam s suas prprias exigncias, trazendo a interpretao para dentro de
sua lgica conjuntiva, seja ela de rbita internacional, nacional, regional ou
local. uma questo de medio de foras ideolgicas.
251

HALL, STUART, Identidades culturais na ps-modernidade, 2004, p. 69.

155

Ao que se sabe, a morfologia das sociedades tem abarcado os mais


diversos temas: direitos humanos, meio ambiente, terrorismo, sade,
educao, corrida espacial, comunicao e muitos outros. Essa miscelnea de
assuntos faz com que as instituies sociais desenvolvam perfis cada vez mais
prximos de abarcar a diversidade temtica. Essa, alis, deve ser uma
preocupao do Direito.
O Direito Constitucional tem buscado modelos de adaptao s
mudanas sociais, polticas, econmicas e culturais, como um ramo do Direito
que supre a lacuna decorrente da emergncia do mundo ps-moderno. Hoje
claramente se constata a fragmentao das instituies, bem como a
desconstituio das prticas e dos procedimentos. Tudo se fragmenta, da
personalidade individual vida social. a Constituio, portanto, o instrumento
disposio da sociedade para responder s questes postas por outros
ramos do Direito.
Desse modo, o Direito fundado na idia de sujeitos livres e iguais,
donos de si prprios, autnomos, liberados de qualquer senso de pertena,
no consegue dar conta de todas as esferas constitutivas e necessrias
determinao do homem. Se a sociedade ente fragmentado ou que se
constitui por uma pluralidade de grupos ou culturas que merecem
reconhecimento e requerem formas especficas de regulao, essas
diferenas

precisam

ser

reconhecidas

pelos

contedos

jurdicos.

Conseqentemente, longe de uma normatividade ou aplicao uniformes,


passa a existir uma aplicao das normas em razo do sentido de pertena
dos indivduos s diversidades coletivas ou culturais, bem como considerando,
enquanto senhores de muitas esferas, as suas relaes intersubjetivas. 252
Por fora disso, a compreenso do direito deve se dar de maneira a que
no satisfaa um s valor ou prtica social, mas que produza mtodos

252

TAVARES, Quintino Lopes Castro, Multiculturalismo, Justia e democracia: entre


o universalismo e o comunitarismo: a contribuio de Rawls, Dworkin, Ackerman,
Raz, Walzer e Habermas para a moderna teoria da justia, 2005. p. 123.

156

capazes de aplicar devidamente as normas adequadas em conformidade com


as diversas especificaes culturais. 253
Assim, por mais que as instituies busquem se aproximar dos aspectos
inovadores que surgem a cada momento, mais se reservam e se ajustam s
suas prprias exigncias, trazendo a interpretao para dentro de sua lgica
conjuntiva, seja ela de rbita internacional, nacional, seja ela regional ou local.
uma questo de medio de foras ideolgicas.
Por isso, falar em direito educao , antes de tudo, pensar em termos
institucionais, como a questo da mentalidade cultural entre sistemas federal
de ensino versus sistemas estaduais de ensino, o contexto regional versus o
contexto local. Tudo em termos de diferenas ideolgicas que levam em conta
aspectos como relaes clientelsticas e consumeristas, relaes de poder,
estatizao de polticas pblicas e outros aspectos relevantes.
O aspecto do regional importante porque, segundo Bourdieu, o
discurso regionalista um discurso performativo, que visa impor como legtima
uma nova definio de fronteiras e fazer conhecer e reconhecer a regio assim
delimitada contra a definio dominante e desconhecida.254
Apesar da fora regionalista em matria de polticas pblicas, o modelo
traado atualmente para a educao no Brasil tem buscado a formao de
redes para a ampliao do ensino e para a criao de novos modelos de
programas

que

atendam

uma

dimenso

maior

de

sujeitos,

com

especificidades regionais, por meio do estabelecimento de parcerias.


De maneira geral, a execuo do direito educao nos moldes da
Constituio Federal, que o do federalismo e a diviso das competncias,
tem encabeado um discurso cuja vertente principal a cooperao entre os
diversos segmentos sociais. Entre as metas desse modelo, destacam-se: a
estatizao das polticas pblicas, o fortalecimento institucional, a socializao

253
254

TAVATES, op. cit., p. 123.


BOURDIEU, Pierre, A economia das trocas lingsticas, 1998, p. 110.

157

das experincias acadmicas, a formao de uma cultura 255 regional, a criao


de uma identidade institucional, a proposta de um modelo de avaliao
institucional, entre outros.
um projeto educacional de longo prazo, o qual exige uma
reengenharia do atual modelo, pois a concretizao das metas deve passar,
sobretudo, pela ampliao do universo da comunicao entre os entes
federados. Isso de certa forma j acontece no mbito das redes de ensino.
O tratamento dado hoje pela Constituio questo da educao, como
j ressaltado no Captulo 2, um modelo que requer um complexo
empreendimento coletivo que conta com a participao dos Estados, de
organismos representativos da comunidade, do corpo docente das escolas,
entre outros atores sociais. De certa forma, a emergncia da educao o
resultado de uma longa e insistente luta desencadeada por esses atores,
visando superao de um padro de organizao escolar pouco democrtico
e pouco voltado para a construo da cidadania e da identidade social.
Por isso, um dos maiores paradoxos vividos atualmente pelos sistemas
de ensino reside na distncia entre a diversidade real e a unidade suposta pela
retrica dominante e imposta pela legislao, mais especificamente a
legislao federal. Os sistemas de ensino no Brasil tm conjuntamente um
discurso voltado para o desenvolvimento social, o qual esbarra em uma
legislao complexa e no conflito de interesses por parte das diversas
instncias polticas, mais especificamente da sobreposio da Unio aos
demais entes federados.
Entender como funciona hoje os sistemas de ensino no Brasil entender
como funciona o todo, pois so homogneos e as necessidades apenas se
projetam de um lugar para outro. Em outras palavras, preciso entender que
as prticas discursivas atuais refletem o modelo de desenvolvimento adotado
255

A concepo da Constituio como cultura, que abre a prtica interpretativa para a


sociedade, contextualiza o texto constitucional no momento histrico-poltico, marcado
por uma profunda relao entre a hermenutica constitucional e o processo de
formao do direito a partir da atuao reflexiva da sociedade (HERMANY, op. cit.,
2007, p. 82).

158

pelo Pas, e isso perfeitamente visvel na forma como o Estado estabelece as


suas polticas pblicas.
Assim, em sede de polticas pblicas na rea do desenvolvimento da
educao no Pas, a sociedade ressente-se de prticas discursivas
agregadoras, solues mais globais, que contemplem a complexidade social.
Os confrontos ideolgicos no contribuem em nada para a construo de uma
cultura institucional do direito educao. O que se percebe que eles, os
confrontos, so construdos na luta hegemnica, mas os sistemas barram a
penetrao de ideologias que se contrapem ao discurso dominante no seu
interior.
Isso se d porque a sociedade, formada por identidades e por
preferncias comuns, caracterizada pelos conflitos, e as pessoas esto
constantemente renegociando suas relaes e seus papis dentro de uma
comunidade256, o que de certa forma fragiliza a unidade dos sistemas.
tambm o que se percebe no pensamento de Luhmann:
O homem aprende a sua prpria identidade dentro de, e com a
ajuda dos papis sociais pr-constitudos e, quando est
seguro da sua prpria identidade e transmissibilidade de
perspectivas do alter ego, pode ento estudar os papis como
tais e, finalmente com a ajuda dum jogo de combinao de
papis, pode desdobrar, qualificar, apreciar e variar a sua
prpria personalidade. 257

O discurso atual sobre o direito educao ainda aparece mesclado


por uma multiplicidade de outros sistemas de crenas interligados. Tanto
assim, que o contexto poltico e o meio social so determinantes na construo
do direito educao. As aes levadas a cabo em cada um dos setores da
sociedade devem se completar mutuamente para a realizao do progresso do
ser humano a partir de um modelo de poltica educacional. No ser possvel
um desenvolvimento completo dos sujeitos de direitos se uma dimenso for
privilegiada e outra excluda.
256

Essa caracterizao da sociedade parte de um conceito sociocntrico, o qual parte


de uma unidade elementar.
257
LUHMANN, Niklas, Legitimao pelo procedimento, 1980, p. 73.

159

No campo da educao, a formao de redes de ensino pautadas em


uma viso sistmica constitui um tipo de ao voltada para uma prtica social
emancipadora e constitutiva de um discurso de fortalecimento institucional das
instncias da sociedade, principalmente dos sujeitos-atores envolvidos
diretamente nos programas educacionais do Governo . E esse processo
reflexivo contribui para a construo da cidadania e da identidade social.

Deste captulo, conclui-se que qualquer investigao sobre a influncia


da ps-modernidade no Direito, por mais completa que se proponha ser,
incompleta do ponto de vista da finitude como objeto de anlise efmero. O que
existe hoje pode no existir amanh, haja vista o caos, a fragmentariedade e a
descontinuidade dos discursos, o que propicia o surgimento do pluralismo
jurdico, na medida em que admite que todos tm direito a escutar e a que se
escutem vozes legtimas que ecoam da sociedade.
Como o sistema federativo ir se comportar diante deste novo quadro ,
hoje, difcil de prever. O que se pode afirmar que o federalismo ainda
permanece com sua posio hegemnica como forma de Estado, mas
modificando-se em uma forma e em uma velocidade tais, que se poder da
vislumbrar uma forma de Estado com elementos federativos, j calada em
novas bases.
Cabe ao Direito, mais detidamente ao Direito Constitucional, esse papel:
fazer cumprir o disposto na Lei Maior do Estado e resistir aos avanos da
economia globalizada e s novas formas de excluso social que lhe so
correlatas, tanto quanto possvel e necessrio para a realizao de seus
objetivos de democracia pluralista e justia social.

160

CONCLUSO

O direito educao direito fundamental e imanente condio de


dignidade dos seres humanos, ele requisito para a concreo da cidadania.
Dadas

as

trs

geraes

de

direitos

fundamentais,

que

coexistem

harmonicamente, o direito educao includo no rol dos direitos sociais que


se enquadram no campo dos direitos de segunda gerao. Alm disso, ele
pea essencial realizao dos direitos de primeira gerao.
E exatamente no momento em que a cidadania enfrenta novos desafios,
busca novos espaos de atuao e abre novas reas por meio das grandes
transformaes pelas quais passa o mundo contemporneo, importante ter o
conhecimento de realidades que, no presente, significam passos relevantes no
sentido da garantia de um futuro melhor para todos.
O direito educao, alis, um desses espaos que no perderam a
sua atualidade. Hoje, no h pas no mundo que no garanta, em seus textos
legais, o acesso de seus cidados educao bsica. Isso porque a educao
escolar uma dimenso fundante da cidadania, e tal princpio indispensvel
para polticas que visem participao de todos nos espaos sociais e
polticos e (re)insero no mundo profissional.
nesse contexto que o Direito Constitucional oferece possibilidades e
limites. A correo das vicissitudes crnicas da vida nacional, como a ideologia
da desigualdade e a corrupo institucional, depende antes da superao
histrica e poltica dos ciclos do atraso, do que de normas jurdicas. O
aprofundamento democrtico no Brasil est subordinado ao resgate de valores
ticos, ao exerccio da cidadania e a um projeto generoso e inclusivo de
pas.258
E aqui que entra o federalismo, que tem sido concebido como um
vitorioso mecanismo de democratizao do poder poltico, na medida em que
258

BARROSO, Lus Roberto, A nova interpretao constitucional: ponderao, direitos


fundamentais e relaes privadas, 2003, p. 47-48.

161

desconcentra as decises pblicas e permite maior grau de participao


popular na organizao poltica. Os dois fenmenos, o federalismo e a
globalizao econmica, parecem, primeira vista, incompatveis. Todavia,
uma anlise mais detida demonstra que global e local no se repelem,
podendo da nascer um sistema eficaz de reao aos efeitos negativos da
globalizao econmica, que no contempla as diferenas e aprofunda
excluses regionais e sociais. Assim, ao menos em princpio, Estados
federados, como o Brasil, esto melhor preparados para defesa dos interesses
locais em relao a pases organizados que no adotam o federalismo como
modelo de Estado.
De qualquer sorte, o federalismo no deve ser apresentado como um fim
em si mesmo. Configura-se, pois, como um instrumento mais apto realizao
democrtica, que exige para tal a formao de um ambiente propcio ao vicejar
as discusses deliberativas estatais. Assim, cada cidado precisa se posicionar
como o elemento central do sistema poltico, resguardado aqui pelo manto
protetor do Estado de Direito, que sua maneira garante -lhe um leque
necessrio de liberdade e a prvia delimitao normativa da atividade
governamental. Por meio da sistemtica federativa, o Estado de Direito
promotor de um duplo processo constritor da ao do Estado, no apenas em
nvel da repartio horizontal de competncias, mas tambm por intermdio do
desmembramento desse poder em diversos nveis verticais, legitimados e
controlados pelos membros da comunidade nacional. 259
Na atualidade, o discurso do governo federal brasileiro acerca da
educao nacional um discurso vivo, refletor das vozes que ecoam de todos
os segmentos da sociedade envolvidos. O pilar mais importante do Plano de
Desenvolvimento da Educao, instrumento de discusso ao longo de todo o
trabalho, melhorar os ndices de aproveitamento do ensino pblico
comparativamente aos do ensino privado. O direito do aluno mais do que
uma escola arrumada. O direito de ir para um estabelecimento bem equipado
e aprender.

259

ZIMMERMMAN, op. cit., 387.

162

Investir na educao bsica significa investir na educao profissional e


na educao superior porque elas esto ligadas, direta ou indiretamente.
Significa tambm envolver todos pais, alunos, professores e gestores, em
iniciativas que busquem o sucesso e a permanncia do aluno na escola.
Com o PDE, o Ministrio da Educao pretende mostrar sociedade
tudo o que se passa dentro e fora da escola e realizar uma grande prestao
de contas. Se as iniciativas do MEC no chegarem sala de aula para
beneficiar a criana, no se conseguir atingir a qualidade que se deseja para
a educao brasileira. Por isso, importante a participao de toda a
sociedade no processo.
O PDE inclui metas de qualidade para a educao bsica, as quais
contribuem para que as escolas e secretarias de educao se organizem no
atendimento aos alunos. Tambm cria uma base sobre a qual as famlias
podem se apoiar para exigir uma educao de maior qualidade. O plano prev
ainda acompanhamento e assessoria aos Municpios com baixos indicadores
de ensino.
Por fim, as novas competncias da CAPES, as quais esto aliceradas
no desafio de fazer com que a produo cientfica chegue s salas de aula, na
educao bsica e na graduao, e ao mundo da produo tecnolgica, de
modo a incrementar a produtividade do trabalho. A formao de professores
est sendo especialmente estimulada por meio dos programas de fomento da
CAPES como o PIBID, o Prodocncia, o Observatrio da Educao e outros,
todos com o intuito de fazer com que o Brasil consiga reverter o quando atual
da educao bsica, tornando a formao de professores para este nvel de
ensino um atividade nacional, sistemtica e permanente.
Enfim, um projeto de Estado, que ultrapasse governos.

163

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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2008.
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