Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
SUMARIO:
1. INTRODUCCIN. 2. LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
GENERALIDADES: 2.1Nocin de Prueba. Sus funciones 2.2 La Prueba en el Proceso Contencioso
Administrativo. 3. EL TRATAMIENTO ORIGINARIO DE LA PRUEBA EN LA LEY N 27584
ANTERIOR A SU MODIFICATORIA POR EL DECRETO LEGISLATIVO N 1067.Sus
principios. 4. EXPOSICIN DE LAS PRINCIPALES MODIFICATORIAS INTRODUCIDAS AL
RGIMEN DE LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO POR EL
DECRETO LEGISLATIVO N 1067: 4.1 La Actividad Probatoria (artculo 30). 4.2 Oportunidad de
ofrecimiento de los medios probatorios (artculo 31). 4.3 Prueba de oficio (artculo 32).4.4 Carga de la
prueba (artculo 33). 4.5 Obligacin de colaboracin por parte de la Administracin (artculo 34). 5. A
MANERA DE CONCLUSIN. 6. BIBLIOGRAFA.
1. INTRODUCCIN
A raz de los precedentes vinculantes dictados por el Tribunal Constitucional hemos transitado de una
etapa de amparizacin (o para ser ms exactos, de una etapa predominantemente procesal
constitucional) a una de ordinarizacin en el conocimiento de las pretensiones formuladas por los
ciudadanos en contra de la Administracin Pblica. En primer lugar, ello importa una necesaria
revaloracin del carcter de los procesos constitucionales, entendidos como la expresin ms genuina
y representativa de la tutela de urgencia, que alude a la necesidad de otorgarle proteccin a
situaciones que no soportan el tratamiento brindado por la tutela ordinaria. Sin embargo, resulta
imprescindible aclarar que el propsito de la tutela de urgencia no es constituirse en un reemplazo de
la tutela ordinaria; por el contrario, la tutela de urgencia complementa a la tutela ordinario, y esto
es as, porque cotejadas sus finalidades encontramos que se trata exactamente de la misma: proveer
al justiciable de unatutela jurisdiccional efectiva[1].
En segundo lugar, la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Constitucional en el ao 2004, al
establecer la residualidad en el tratamiento de los procesos constitucionales ha contribuido y, en cierta
medida, obligado, al justiciable a solicitar tutela jurisdiccional en contra de la Administracin Pblica
en la va ordinaria, representada por el Proceso Contencioso Administrativo regulado en nuestro
ordenamiento jurdico por la Ley N 27584, cuyo Texto nico Ordenado ha sido aprobado mediante el
Decreto Supremo N 013-2008-JUS, publicado el 29 de agosto del 2008, el mismo que consagra un
proceso ya no slo de mera revisin de la legalidad del acto, sino tambin de plena jurisdiccin, con
efectiva tutela de los derechos y de las situaciones jurdicas de los administrados, que en la actualizad
se ha constituido en el sucesor del proceso de Impugnacin de Acto o Resolucin Administrativa,
originalmente regulado por el Cdigo Procesal Civil en sus artculos 540 al 545, ya derogados.
Bajo estas consideraciones, los operadores del Derecho, en especial los vinculados al Sistema de
Administracin de Justicia, deben profundizar en el conocimiento de los principios e instituciones del
proceso contencioso administrativo, cuya lgica resulta ser diferente de los procesos civiles y
constitucionales, y que, adems, se caracteriza por su especializacin atendiendo a las diversas ramas
del Derecho Administrativo, predominando en la actualidad el contencioso administrativo en materia
previsional y laboral pblica.
En la presente oportunidad, queremos brindar breves consideraciones sobre el tratamiento de la
prueba en el proceso contencioso administrativo, cuyo rgimen ha sido objeto de importantes
modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo N 1067, norma expedida por el Poder Ejecutivo
en mrito a las facultades otorgadas por el Poder Legislativo, sobre diversas materias relacionadas con
la implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per Estados Unidos, esperando que sean de
utilidad a los Magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Pblico, Auxiliares Jurisdiccionales,
Abogados y Estudiantes de Derecho.
actuacin administrativa y brindar una tutela amplia a los derechos e intereses de los administrados,
respondiendo en algunos casos a un sistema de mera revisin de la actuacin administrativa.
De esta perspectiva, la Ley N 27584 normaba la actividad probatoria en el proceso contencioso
administrativo a travs de cinco reglas generales, de aplicacin para todas las pretensiones de
naturaleza contencioso administrativa: (i) dicha actividad deber restringirse a las actuaciones
recogidas en el procedimiento administrativo, sin que pueda incorporarse la probanza de hechos
nuevos o no alegados en sede administrativa (artculo 27), (ii) los medios probatorios se ofrecern y
acompaarn en los actos postulatorios, salvo que los medios probatorios ofrecidos por el
administrado estn en poder de alguna entidad administrativa, en cuyo caso el Juez ordenar las
medidas necesarias para que sean incorporados al proceso(artculo 28), (iii) el Juez podr ordenar de
oficio la actuacin de los medios probatorios adicionales que considere convenientes para formarse
conviccin (artculo 29),(iv) la carga de la prueba corresponde a quien alega los hechos, salvo en los
casos en que se impugne un acto administrativo por el que se ha ordenado una sancin, en cuyo caso
la carga de probar la infraccin sancionada recae sobre la autoridad administrativa (artculo 30),
y (v) las entidades administrativas tienen la obligacin de facilitar la incorporacin al proceso de los
documentos e informes requeridos por el Juez, pudiendo ste ejercer las facultades coercitivas
previstas en el Cdigo Procesal Civil (artculo 31)[4].
4. EXPOSICIN DE LAS PRINCIPALES MODIFICATORIAS INTRODUCIDAS AL RGIMEN DE LA
PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO POR EL DECRETO LEGISLATIVO
N 1067
El Decreto Legislativo N 1067 ha introducido importantes modificaciones al tratamiento de la
actividad probatoria en el proceso contencioso administrativo, encontrndose contenidas actualmente
en el Sub Captulo III Medios Probatorios del Captulo IV Desarrollo del Proceso, correspondiente a
los artculos 30 al 34 del Texto nico Ordenado de la Ley que regula el proceso contencioso
administrativo aprobado por el Decreto Supremo N 013-2008-JUS.
4.1 La Actividad Probatoria (artculo 30)[5]
Al respecto, debemos expresar que el tratamiento original estableca una limitacin en la actividad
probatoria, restringindola exclusivamente a las actuaciones recogidas en el procedimiento
administrativo que dio origen a la actuacin administrativa impugnable. Si bien ello resultaba
conveniente para aquellos procesos contencioso administrativos en los que se ventilen las
pretensiones de nulidad o ineficacia de actos administrativos y de realizacin de una determinada
actuacin a que se encuentre obligada la administracin en virtud de la ley o de acto administrativo
firme, era incompatible con la pretensin indemnizatoria, la de plena jurisdiccin y con la de cese de
actuacin material, no sustentada en un procedimiento previo (la denominada va de hecho
administrativa). Asimismo, tampoco tena en consideracin el papel que en la realidad desempea la
Administracin Pblica, el de ser Juez y Parte en sede administrativa frente a la peticin del
administrado, situacin que muchas veces no le permite la suficiente libertad para ofrecer y actuar los
medios probatorios pertinentes, destinados a acreditar los fundamentos de sus solicitudes. En
consecuencia, resultaba trascendente lo manifestado por la Defensora del Pueblo, en el sentido que la
restriccin del derecho a probar en el proceso contencioso administrativo, sin discusin alguna, iba
contra el derecho de defensa y la tutela jurisdiccional efectiva, siendo an peor en los casos en que
terceras partes se incorporen al proceso judicial y vean limitada su capacidad de actuacin
probatoria[6].
La nueva regulacin, pese a enunciar tambin que la actividad probatoria se restringe a las
actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, consagra ahora dos excepciones a dicha
regla: a) que se produzcan nuevos hechos o, b) que se trate de hechos que hayan sido conocidos con
posterioridad al inicio del proceso, pudiendo acompaarse los respectivos medios probatorios en
ambos supuestos. Dichos supuestos se encuentran referidos tanto a los hechos nuevos propios e
impropios, respectivamente.
Para BUSTAMANTE ALARCN y PRIORI POSADA se entiende como hecho nuevo propio aquel
dato fctico o si se quiere, aquella circunstancia ocurrida con posterioridad al inicio de un proceso y
que tiene o puede tener una considerable relevancia jurdica para la decisin que se tome en la
solucin del conflicto de intereses. En cambio, hecho nuevo impropio a aquel dato fctico que si
bien ocurre con anterioridad al momento en que la parte o el tercero legitimado formula su pretensin
o su defensa, slo pudo ser conocido por quien se beneficia con l con posterioridad a dicho
momento[7]. Por tanto, ambos podrn ser susceptibles de prueba de acuerdo a la nueva redaccin de
la norma contenida en el artculo 30.
La carga de la prueba no implica que la parte sobre la cual recae es quien debe necesariamente
ofrecer el medio probatorio, es a ella a quien le interesa hacerlo, pero bien puede ofrecer el medio
probatorio la contraparte o eventualmente el Juez, pero si no lo hace quien sufre las consecuencias de
esa omisin, es la parte sobre la cual recae la carga de la prueba. Por eso es incorrecto afirmar que la
carga de la prueba consiste en determinar quien debe probar cada hecho, pues lo importante es a
quien le interesa que determinado hecho est acreditado. Esta parte debe encargarse de velar porque
no falte prueba sobre determinado hecho, no interesa de donde proviene el medio probatorio, sino que
est presente.
Asimismo, la norma contempla que si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin, la
carga de probar los hechos que configuran la infraccin, corresponde a la entidad administrativa, ello
en aplicacin del principio constitucional de la presuncin de inocencia del administrado, habindose
ampliado los supuestos de dicha carga al caso de la imposicin de una medida correctiva y cuando por
razn de su funcin o especialidad la entidad administrativa est en mejores condiciones de acreditar
los hechos. Esto ltimo deber apreciarse por el Juzgador en cada caso concreto y preverse,
necesariamente, por la Administracin al formular su estrategia de defensa frente a la pretensin del
administrado, quien se encontrar en una notoria posicin de ventaja.
No obstante lo anteriormente expuesto, igual sentido de la carga de la prueba deber corresponder a
la Administracin respecto de todo acto administrativo de gravamen, esto es, aquellos que generan un
efecto gravoso para el ciudadano, como por ejemplo restricciones de derechos, cancelacin o
suspensin de derechos, medidas provisionales que sin ser sanciones, debiendo probarse por parte de
la administracin, los presupuestos fcticos que concurrieron para su adopcin.
4.5 Obligacin de colaboracin por parte de la Administracin (artculo 34)[13]
Con el objeto de hacer efectivo los fines del proceso contencioso administrativo se ha consagrado
expresamente una obligacin de colaboracin por parte de la Administracin que no slo se limita a la
remisin de los antecedentes administrativos del proceso sino tambin a toda la documentacin que
obre en su poder, extensiva a los informes que le sean solicitados por el Juez, consignando, adems,
el legislador los mecanismos de coercin suficientes que no afecten la celeridad del proceso previstos
por el artculo 53 del Cdigo Procesal Civil.
En concordancia con dicha disposicin, el artculo 24 del Decreto Supremo N 013-2008-JUS, prescribe
que al admitir a trmite la demanda el Juez ordenar a la entidad administrativa que remita copia
certificada del expediente relacionado con la actuacin impugnable en un plazo que no podr exceder
de los quince das hbiles; si no cumpliera con hacerlo, se ha facultado al rgano jurisdiccional hacer
uso de los apremios que estime necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado,
pudiendo imponer a la entidad demandada multas compulsivas y progresivas en caso de renuencia o
prescindir del mismo ante la manifiesta renuencia a cumplir con el mandato. Asimismo, el
incumplimiento de lo ordenado a la entidad administrativa no suspende la tramitacin del proceso,
debiendo el juez en este caso aplicar al momento de resolver lo dispuesto en el artculo 282 del
Cdigo Procesal Civil, que le permite extraer conclusiones en contra de los intereses de las partes
atendiendo a la conducta que stas asumen en el proceso, particularmente cuando se manifiesta
notoriamente en la falta de cooperacin para lograr la finalidad de los medios probatorios, o con otras
actitudes de obstruccin, debiendo encontrarse las conclusiones del Juez debidamente
fundamentadas; todo ello, sin perjuicio de que tal negativa pueda ser apreciada por el Juez como
reconocimiento de verdad de los hechos alegados.
5. A MANERA DE CONCLUSIN
- El tratamiento de la prueba en un determinado ordenamiento jurdico, responder necesariamente a
la concepcin que sobre el proceso contencioso administrativo se tenga por el legislador, y en la
prctica, por aquella seguida por el Juez a manifestarse en el proceso.
- La regulacin original establecida en la Ley N 27584 distaba mucho de un sistema de plena
jurisdiccin por el cual se busca asegurar un control de constitucionalidad y legalidad de la actuacin
administrativa y brindar una tutela amplia a los derechos e intereses de los administrados,
respondiendo en algunos casos a un sistema de mera revisin de la actuacin administrativa.
- MONROY PALACIOS, Juan Jos LA TUTELA PROCESAL DE LOS DERECHOS, Palestra Editores,
Lima, 2004
- MONTERO AROCA, Juan y o., DERECHO JURISDICCIONAL II PROCESO CIVIL, Tirant Lo
Blanch, Valencia, 2001
- PRIORI POSADA, Giovanni. COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, ARA Editores, Lima, 2006
- PRIORI POSADA, Giovanni y BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo APUNTES DE DERECHO
PROCESAL, ARA Editores, Lima, 1997
(*) Abogado y Secretario Judicial de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, con estudios de
maestra en Derecho Procesal por la Universidad Nacional de San Agustn de Arequipa.
[1] MONROY PALACIOS, Juan Jos LA TUTELA PROCESAL DE LOS DERECHOS, Palestra
Editores, Lima, 2004, p. 60
[2] MONTERO AROCA, Juan y o., DERECHO JURISDICCIONAL II PROCESO CIVIL, Tirant Lo
Blanch, Valencia, 2001, p. 242
[3] PRIORI POSADA, Giovanni. COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, ARA Editores, Lima, 2006, p. 175, citando a Jess GONZLES PREZ
[4] JORGE AVENDAO V. ABOGADOS, La actividad probatoria en el proceso contencioso
administrativo, Informativo Judicial, Agosto de 2007, p. 4 y 5
[5] Decreto Supremo N 013-2008-JUS: artculo 30: En el proceso contencioso administrativo, la
actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo
que se produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad
al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podr acompaarse los respectivos medios
probatorios.
En el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn alegarse todos los hechos que le sirvan
de sustento, ofreciendo los medios probatorios pertinentes.
[6] DEFENSORA DEL PUEBLO, Informe Defensorial N 121: PROPUESTAS PARA UNA
REFORMA DE LA JUSTICIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DESDE LA PERSPECTIVA DEL
ACCESO A LA JUSTICIA, Lima, 2007, p. 131
[7] BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo, El derecho fundamental a probar y su contenido esencial,
En PRIORI POSADA, Giovanni y BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo APUNTES DE DERECHO
PROCESAL, ARA Editores, Lima, 1997, p. 82
[8] Decreto Supremo N 013-2008-JUS: artculo 31: Los medios probatorios debern ser
ofrecidos por las partes en los actos postulatorios, acompandose todos los documentos y pliegos
interrogatorios.
Se admitirn excepcionalmente medios probatorios extemporneos, cuando estn referidos a hechos
ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso, vinculados directamente a las
pretensiones postuladas.
De presentarse medios probatorios extemporneos, el Juez correr traslado a la parte contraria por el
plazo de tres das.
Si a consecuencia de la referida incorporacin es necesaria la citacin a audiencia para la actuacin de
un medio probatorio, el Juez dispondr su realizacin.
Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder algn medio probatorio y ste se
encuentre en poder de alguna entidad administrativa, deber indicar dicha circunstancia en su escrito
de demanda o de contestacin, precisando el contenido del documento y la entidad donde se
encuentra con la finalidad de que el rgano jurisdiccional pueda disponer todas las medidas necesarias
destinadas a la incorporacin de dicho documento al proceso
[9] BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo, EL DERECHO A PROBAR COMO ELEMENTO ESENCIAL
DE UN PROCESO JUSTO, ARA Editores, Lima, 2001, p. 227 y 228
[10] Decreto Supremo N 013-2008-JUS: artculo 32: Cuando los medios probatorios ofrecidos
por las partes sean insuficientes para formar conviccin, el Juez en decisin motivada e inimpugnable,
puede ordenar la actuacin de los medios probatorios adicionales que considere convenientes.
[11] PRIORI POSADA, Giovanni, COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, p. 181 y 182, citando a PICO I JUNOY
[12] Decreto Supremo N 013-2008-JUS: artculo 33: Salvo disposicin legal diferente, la carga
de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensin.
Sin embargo, si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin o medidas correctivas, o
cuando por razn de su funcin o especialidad la entidad administrativa est en mejores condiciones
de acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a sta.
[13] Decreto Supremo N 013-2008-JUS: artculo 34: Las entidades administrativas debern
facilitar al proceso todos los documentos que obren en su poder e informes que sean solicitados por el
Juez. En caso de incumplimiento, el Juez podr aplicar las sanciones previstas en el artculo 53 del
Cdigo Procesal Civil al funcionario responsable.