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2011

HINABU
CONSULTORES

[EVALUACION PROYECTO DE
REGLAMENTACION DE LA LEY 1448 DE
2011(LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE
TIERRAS)]
Una aproximacin al desarrollo normativo y reglamentario en materia de atencin y reparacin a vctimas del
conflicto armado en Colombia.
Elaborado por HEIDI ABUCHAIBE ABUCHAIBE - Apoyo de investigacin PAOLA GONZALEZ
26 de octubre de 2011

INTRODUCCIN

La construccin de un marco normativo pensado desde y para las vctimas, no solo reconoce
los efectos perversos que deja el prolongado conflicto en ellas, sino que abre la puerta a la
construccin de un andamiaje institucional, poltico y econmico para lograr el goce efectivo
de sus derechos, y una contribucin a la sociedad en su conjunto, al beneficiarse de
condiciones ms justas y equitativas.
Sin embargo, todos los propsitos y esfuerzos representados en un marco normativo
abstracto, son en vano, si en su desarrollo no se crean herramientas suficientes y eficaces
para contrarrestar las condiciones adversas que enfrenta el Estado Colombiano, en materia
de seguridad, impunidad, y grandes vacos institucionales.
La Ley de Victimas y Restitucin de tierras, para su implementacin requiere en primer lugar,
del esfuerzo coordinado de todas las entidades del Estado, nacionales y territoriales, de la
participacin activa de las vctimas y de un desarrollo diferencial de medidas. En este sentido,
cobra especial relevancia, el cmo se delimitan e integran las acciones de unos y otros
participantes en el proceso, la coherencia de las medidas, al igual que la coordinacin entre
instituciones, y entre estas y las vctimas.
A su vez los procesos y procedimientos deben ser agiles y provistos de herramientas que
garanticen su fcil acceso, al igual que la provisin de los recursos tcnicos, econmicos y
humanos para asumirlos.
En estos trminos, el presente trabajo pretende, a travs de un anlisis integral, realizar una
aproximacin al marco normativo y reglamentario de la Ley 1448 de 2011, que permita
destacar las falencias o dificultades que este enfrenta para garantizar el goce efectivo de los
derechos de las vctimas. Se busca contribuir de manera positiva en la puesta en marcha de
la Ley a travs de aportes conceptuales que enriquezcan el debate.
El anlisis tiene como base, la propuesta borrador por el cual se adopta el plan nacional de
atencin y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado. Para el ejercicio se utiliz la
primera versin del 24 de septiembre de 2011.
Otros instrumentos que se utilizaron para garantizar un anlisis integral fueron:
-

Documento Bases Plan nacional de Atencin y Reparacin Integral a las vctimas (primera
versin 24 de septiembre de 2011)
Ley de Victimas y Restitucin de Tierras ( Ley 1448 de 2011)
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Proyecto de Decreto reglamentario del artculo 205 de la Ley 1448 de 2011.


Proyecto de Decreto reglamentario sobre registro de tierras despojadas forzadamente.
Ley 975 de 2005

En una primera parte, el informe analiza los aspectos estructurales del proyecto tales como el
proceso de diseo, su integralidad, y la participacin de las vctimas. Tambin se relacionan
observaciones generales que afectan al proyecto en su conjunto.
La segunda parte busca aproximarse al desarrollo de cada una de las medidas contempladas
en el proyecto reglamentario, haciendo un anlisis detallado de sus contenidos.

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Contenido
ASPECTOS ESTRUCTURALES DEL PROYECTO ........................................................................................................ 5
1. DEL PROCESO DE DISEO Y REGLAMENTACIN..................................................................................... 5
Sobre la validez del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas .................... 6
Reglamentacin delegada....................................................................................................................................... 7
2. INTEGRALIDAD DE LA REGLAMENTACIN................................................................................................ 8
Coherencia interna y externa ............................................................................................................................. 10
3. DE LA PARTICIPACIN RESTRINGIDA ....................................................................................................... 12
La participacin de las victimas ........................................................................................................................ 12
Participacin entidades territoriales .............................................................................................................. 14
ANALISIS TEMATICO ...................................................................................................................................................... 16
1. DE LA INSTITUCIONALIDAD .......................................................................................................................... 16
De las funciones Institucionales........................................................................................................................ 17
Sobre la participacin en las altas instancias de direccin ................................................................... 18
Los subcomits Tcnicos del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las Victimas......... 18
Los Comits territoriales de Justicia Transicional ..................................................................................... 21
Centros de Atencin a las Victimas. ................................................................................................................. 22
2. COORDINACION Y ARTICULACION NACION TERRITORIO ................................................................ 23
De las herramientas para la articulacin y los mecanismos de seguimiento y evaluacin ....... 24
3. RED NACIONAL DE INFORMACION Y REGISTRO UNICO DE VICTIMAS ....................................... 25
a)

LA RED NACIONAL DE INFORMACIN .............................................................................................. 25

La participacin de las Entidades Territoriales. ........................................................................................... 28


b)

DEL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS ................................................................................................. 28

4. CESACION DE LA CONDICION DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA DE LAS


VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO ................................................................................................... 32
5. MEDIDAS DE ASISTENCIA Y ATENCION .................................................................................................... 33
a)

DE LA AYUDA HUMANITARIA A VICTIMAS ..................................................................................... 35

b)

ASISTENCIA EN SALUD ........................................................................................................................... 38

c)

ASISTENCIA EN EDUCACIN ................................................................................................................. 40

d)

ASISTENCIA FUNERARIA ........................................................................................................................ 41

e)

RETORNOS Y REUBICACIONES PARA LAS VCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO


42

6. PREVENCION, PROTECCION Y GARANTIAS DE NO REPETICION.................................................... 44


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a)

DE LA PREVENCIN .................................................................................................................................. 44

b)

DE LA PROTECCION .................................................................................................................................. 48

c)

GARANTIAS DE NO REPETICIN ......................................................................................................... 51

7. MEDIDAS DE REPARACIN ............................................................................................................................ 53


a)

RESTITUCIN DE VIVIENDA ................................................................................................................. 54

b)

FORMACION Y GENERACION DE EMPLEO....................................................................................... 60

c)

CREDITO Y PASIVOS.................................................................................................................................. 62

d)

REPARACIN ADMINISTRATIVA ......................................................................................................... 64

e)

REPARACIN SIMBLICA ....................................................................................................................... 69

f)

MEDIDAS DE SATISFACCIN ................................................................................................................. 71

G)

RESTITUCIN DE TIERRAS .................................................................................................................... 73

h)

REHABILITACIN ....................................................................................................................................... 76

i)

REPARACIN COLECTIVA ........................................................................................................................ 79

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I
ASPECTOS ESTRUCTURALES DEL PROYECTO

1. DEL PROCESO DE DISEO Y REGLAMENTACIN

Con la expedicin de la Ley de vctimas y restitucin de tierras, se determina un marco jurdico


importante para garantizar de forma integral los derechos de las vctimas a la verdad, la
justicia y la reparacin integral, en el marco de la justicia transicional en Colombia. De su
diseo e implementacin, participativa y coordinada depender el xito de la apuesta
emprendida por el Estado Colombiano. Cobra especial relevancia lo anterior, teniendo en
cuenta que gran parte de los preceptos incluidos en la Ley estn supeditados a posteriores
reglamentaciones para lo cual el legislador otorg al Gobierno Nacional trminos que oscilan
entre 6 meses y un ao.1
A este respecto hay que diferenciar los trminos y mandatos propios de la reglamentacin y
aquel de la elaboracin del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Victimas de
que trata el artculo 175 de la Ley. Este ltimo, para cuya elaboracin se otorga un trmino de
un ao, tiene como finalidad, no la reglamentacin misma de cada una de las temticas que
en muchos de los casos tienen trminos perentorios menores, sino integrar mediante un
documento CONPES y fuerza reglamentaria, aquellos mecanismos y acciones para hacer
efectivas todas las medidas de atencin, asistencia y reparacin, contempladas en la Ley.
Se deja de presente lo anterior, dado que la propuesta de decreto reglamentario circulado por
el Gobierno Nacional por el cual se adopta el Plan Nacional de Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas del Conflicto Armado, parte de la confusin entre estos instrumentos,
desdibujando la figura y objetivos al que apunta la elaboracin del Plan.

Plan Nacional de Atencin y reparacin (art.175)1 ao. Programa de Rehabilitacin (art.136) 6 meses. Reparacin colectiva, (art 151) 6
meses. Programa de atencin psicosocial y salud integral, (art. 137) 6 meses. Programa de derechos humanos y memoria histrica x el
centro de memoria histrica (art.144) 6 meses. Derechos y garantas de comunidades indgenas, ROM, negras etc..(art.205)6 meses. Mesas
de Participacin a Victimas (art. 193) 6 meses. Lineamientos especficos para garantizar los derechos a la reparacin de los nios.( Art.
182)No termino. Red nacional de informacin, (art.153) 1 ao. Garantas de no repeticin (art.149)1 ao (en el Plan). Medidas de
satisfaccin (art139) (en el Plan). Indemnizacin por va administrativa, (art. 132)6 meses. Capacitacin y Planes de empleo urbano (art 130)
6 meses. Estructura interna de la unidad ( art. 109) 6 meses.

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Sobre la validez del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas
Como se seal previamente, el Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las
Vctimas, en adelante PNARIV, comprende los mecanismos para el desarrollo de todos los
componentes de la Ley de Victimas. En palabras usadas en el documento Bases del Plan, es
una Carta de Navegacin frente a la implementacin de este vital mecanismo de transicin
hacia la reconciliacin duradera y estable2. Los lineamientos contemplan el marco normativo,
los principios o criterios, el objetivo, las lneas estratgicas y de implementacin que deben
contener los asuntos a reglamentar dentro de la Ley 1448 de 2011.
Independientemente de las funciones asignadas al PNARIV de forma general en el artculo
175 de la Ley 1448 de 2011, a lo largo del articulado, se especifican otras acciones puntuales
que deben ser desarrolladas en el Plan. Entre esas encontramos:

Adopcin de un programa integral dentro del cual se incluya el retorno de la vctima a


su lugar de residencia o la reubicacin y la restitucin de sus bienes inmuebles. art 70.

Hacerse cargo del programa de condonacin de cartera. art 121.

Implementar programas y proyectos especiales para la generacin de empleo rural y


urbano. art 130.

Implementar el Programa de Atencin Psicosocial y Salud Integral a Vctimas. art 137.

Realizacin de acciones tendientes a restablecer la dignidad de la vctima y difundir la


verdad sobre lo sucedido. art 139.

Reglamentar las garantas de no repeticin. art 149.

Implementar un Programa de Reparacin Colectiva. Art 151

Lograr los objetivos del sistema de atencin y reparacin a las vctimas. art 161

Servir de lineamiento para los programas de prevencin, asistencia, atencin,


proteccin y reparacin integral a las vctimas de las entidades territoriales. art 174.

Al respecto, una primera observacin se presenta frente a la facultad que tiene el Gobierno
Nacional en el marco de su facultad reglamentaria para disear y elaborar el PNARIV. El
Comit Ejecutivo para la Atencin y Reparacin a las Vctimas, como mxima instancia de
decisin del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las Vctimas, por Ley est a cargo
del diseo, adopcin y aprobacin del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral3. Este
2

Introduccin. Bases del Plan pgina 8.


Numeral 2 articulo 165 Ley 1448 de 2011.

33

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comit estar compuesto por el Presidente de la Repblica, quien lo presidir, el Ministro del
Interior y de Justicia, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural, el Director del Departamento Nacional de Planeacin, el Director de la
Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, el Director de la
Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas. La
secretara tcnica ser ejercida por la Unidad Administrativa Especial para la Atencin y
Reparacin Integral a las Vctimas.
Si bien cada una de estas entidades viene participando en la propuesta de PNARIV
presentada por el Gobierno Nacional, es el Comit como rgano de coordinacin, y no las
entidades de forma independientes, a quien se le otorgan las competencias legales. En este
sentido, surgen cuestionamientos alrededor de la legalidad y pertinencia de denominar al
proyecto reglamentario PNARIV, lo cual excedera la potestad reglamentaria del Gobierno
Nacional. A la fecha no ha sido puesta en marcha la institucionalidad creada en la Ley 1448
de 2011 por lo tanto se desconocen las sesiones deliberativas que han dado origen a la
propuesta del Plan.
Reglamentacin delegada
Uno de los elementos de mayor relevancia que se destacan en la elaboracin del proyecto
reglamentario, es precisamente su insuficiencia reglamentaria. Su contenido, de carcter
general, est limitado en gran parte, a la determinacin global de responsabilidades, la
delegacin y dilatacin en la delimitacin y especificacin de medidas. Un gran nmero de
ellas son delegadas a la Unidad Administrativa o Entidades del orden nacional.
Lo anterior obedece principalmente al problema planteado sobre la confusin que realiza el
Gobierno Nacional entre la reglamentacin y la estructuracin del Plan, que se agudiza con el
retardo en la puesta en marcha de la institucionalidad creada por la Ley 1448 de 2011.
Destacamos a continuacin, con carcter enunciativo algunos de los aspectos que se dilatan
en su determinacin, delegndose a futuras reglamentaciones:
-

Criterios de cesacin de la condicin de vulnerabilidad.


Procedimientos de valoracin de la condicin de vulnerabilidad.
Indicadores de goce efectivo.
Condiciones particulares de los sujetos de especial proteccin
Diseo y formulacin de los lineamientos para que los alcaldes municipales y
distritales realicen la verificacin de la condicin de vulnerabilidad.
Diseo del plan operativo de informacin
Desarrollo de medidas y herramientas para el retorno.
Criterios para la demostracin de la ausencia de medios econmicos a cargo de la
Defensora.
La creacin del Programa de atencin psicosocial en salud.
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Los procedimientos para garantizar el reconocimiento y pagos de los servicios de


asistencia mdica, quirrgica y hospitalaria
Ajuste de los lineamientos de la poltica de atencin educativa
Medicin de la afectacin en la ayuda humanitaria
Protocolo de retornos
Aplicacin del subsidio familiar de vivienda
Los montos de la reparacin por va administrativa.

2. INTEGRALIDAD DE LA REGLAMENTACIN
La integralidad debe suponer la complementariedad de todas las medidas que componen la
reparacin (verdad, justicia, restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y garantas
de no repeticin), al igual que un balance de las distintas formas de garantizar dichas medidas
(individual, colectiva, de colectivos, material y simblica).
En primer lugar el proyecto circulado no cumple con el objetivo de contener los mecanismos
para la implementacin de todas las medidas (en la mayora de los casos se delegan y
aplazan a travs del proyecto reglamentario). Tampoco se puede extraer del proyecto, la
determinacin del plan de ejecucin de metas, presupuesto, mecanismos de seguimiento,
monto de los recursos, como lo establece el artculo 175 citado.
Se considera as, que el cumplimiento de dicho precepto, al que le ha apuntado el legislador,
busca hacerle frente a uno de los graves inconvenientes que se viene presentando en la
ejecucin de la poltica para poblacin desplazada, debido a la dispersin de medidas y la no
determinacin de recursos exclusivos, que imposibilitan una evaluacin fidedigna del goce
efectivo de derechos. Al respecto la Corte Constitucional en el auto 219 de 20114 plantea las
deficiencias que implica la no determinacin previa de metas, montos, y estrategias en los
siguientes trminos:
los informes presentados por el gobierno hasta el momento siguen teniendo un carcter
general, y carecen de la precisin necesaria que garantice la transparencia del proceso
presupuestal y la posibilidad de seguimiento. Uno de los puntos neurlgicos, tal como lo
resalt la Contralora General de la Repblica, es que la informacin presupuestal presentada
solo se refiere a partidas globales en las que no es posible identificar los recursos que
efectivamente se destinan para la atencin de la poblacin desplazada. A ello se suman las
inconsistencias de informacin encontradas en los presupuestos de las entidades territoriales,
lo cual dificulta an ms el seguimiento.

Acpite 51 auto 219 de 2011.

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En estos trminos se encuentra poco acertado confundir las herramientas establecidas por la
Ley para la reglamentacin y puesta en marcha de la poltica de atencin y reparacin a
vctimas. No en vano el legislador previ trminos diferenciales para la reglamentacin de la
mayora de las disposiciones (6 meses), y aquella para el Plan Nacional de Atencin y
Reparacin Integral a las Victimas.
En este sentido, la integralidad de la reglamentacin se ve afectada por los siguientes
aspectos:

En cuanto a la forma, el plan no incluye metas ni indicadores, no establece


mecanismos de seguimiento o implementacin, no puntualiza los compromisos.
Grandes divergencias se encuentran entre el documento bases del plan y el Plan
mismo.
Gran parte del articulado no corresponde a acciones reglamentarias, sino a la
incorporacin de conceptos, muchos copiados textualmente del documento Bases para
el Plan, sin ninguna tcnica jurdica.
Tanto las bases del Plan como el PNARIV son concomitantes en el tiempo (ambos
tienen como fecha de elaboracin 24 de septiembre), y en casos como el artculo 40
del proyecto reglamentario, se remite a lo que disponga las Bases del Plan5.
La reglamentacin propuesta es de carcter parcial, lo que contradice la razn del Plan,
de integrar en un solo documento CONPES todas las medidas, mecanismos y
recursos. Lo anterior impide cumplir con el principio de coherencia tanto interna como
externa, y la integralidad de las medidas6.

Algunos aspectos que no son incluidos en la reglamentacin propuesta son:


-

La proteccin de nios, nia, adolecente, contenida en el ttulo VII. ( si bien en el


desarrollo de algunas medidas se hace referencia a la necesidad de velar por la
aplicacin del enfoque diferencial, este se hace de forma general, sin determinar
medidas puntuales para la garanta de sus derechos)
El derecho de las victimas dentro de los procesos penales, del Ttulo II. (Solo se
incluye lo referente a gastos judiciales, dejando sin reglamentar lo concerniente al
enfoque diferencial, la extradicin ( art.195), y el acceso a la justicia contemplado en
el artculo 186 de la Ley de victimas).

Artculo 40. Criterios de valoracin. Con el objetivo de garantizar una reparacin efectiva y eficaz de conformidad con el numeral 4 del
artculo 161 de la Ley 1448 de 2011, las bases del Plan Nacional para la Atencin y Reparacin a las Victimas de que trata la Ley 1448 de
2011 incluir los criterios de valoracin.
6
En este sentido no se cumple lo determinado en las bases del plan al establecer en su introduccin Los lineamientos de poltica pblica
aqu presentados desarrollarn todos los componentes de la ley 1448, a efectos de consolidar una carta de navegacin frente a la
implementacin de este vital mecanismo de transicin hacia la reconciliacin duradera y estable.

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No se incluye ninguno de los aspectos relacionados al proceso de restitucin de


tierras, (reglamentacin en curso de forma paralela al Plan Nacional de Atencin y
Reparacin a Vctimas.)
Los aspectos ms relevantes de la reparacin por va administrativa, se delegan a
la Unidad Administrativa, incumplindose los trminos establecidos en la Ley, por lo
menos en cuanto a su inclusin en el Plan.
No se incluyen acciones puntuales para determinar el enfoque diferencial y de
gnero.
No se establecen mecanismos para garantizar la integracin de esfuerzos pblicos
privados y el apoyo a esfuerzos de la Sociedad Civil. (artculo 161 de la Ley).
La reglamentacin de competencias y creacin de la nueva institucionalidad se est
realizando d forma independiente y concomitante a la elaboracin del Plan.
No se establecen las herramientas de monitoreo y seguimiento contempladas en el
artculo 201 de la Ley. (se afirma en ciertas temticas que se disearan
herramientas de monitoreo. Un ejemplo se puede apreciar en el art.263).
No se reglamenta lo concerniente a la incorporacin de nuevos recursos para el
fondo de reparacin previsto en el pargrafo 2 y 3 del art.177.
No se prevn acciones para lograr la participacin de la sociedad civil y la empresa
privada.(art33)
No se establecen medidas para garantizar la transicin de la institucionalidad.
(art170)

Coherencia interna y externa


La Ley 1448 de 2011, en sus artculos 11, 12 y 21 definen los trminos coherencia externa,
coherencia interna y complementariedad, determinando su contenido como principios que
rigen la poltica de atencin y reparacin a vctimas.
Bajo el principio de coherencia externa, lo dispuesto en la Ley procura complementar y
armonizar los distintos esfuerzos del Estado para garantizar los derechos a la verdad, justicia
y reparacin de las vctimas, y allanar el camino hacia la paz y la reconciliacin nacional.
Por su parte la coherencia interna busca complementar y armonizar las medidas de
restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y garantas de no repeticin con miras a
allanar el camino hacia la paz y la reconciliacin nacional.
Por ltimo y con base al principio de complementariedad, todas las medidas de atencin,
asistencia, y reparacin deben establecerse de forma armnica y propender por la proteccin
de los derechos de las vctimas. Tanto las reparaciones individuales, ya sean administrativas

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o judiciales, como las reparaciones colectivas o a los colectivos, deben ser complementarias
para alcanzar la integridad
Teniendo en cuenta lo anterior, la metodologa empleada para reglamentar la Ley denota
deficiencias en la determinacin de estrategias que garanticen la complementariedad y
coherencia entre las medidas y acciones. En primer lugar como se demostr previamente,
varios de los aspectos cruciales vienen siendo reglamentados de forma dispersa, sin claros
vehculos de integralidad o complementariedad. No basta con la simple remisin que se
realiza entre un programa y otro, se requiere de verdaderos canales de comunicacin que
garanticen ms que una integridad formal aquella efectiva.
En trminos de Pablo de Greiff la coherencia externa expresa la exigencia de que los
esfuerzos de reparacin se diseen de tal manera que presenten una relacin estrecha con
otros mecanismos transicionales, por lo menos con la justicia penal, la narracin de la verdad
y la reforma institucional. Por la misma razn, los beneficiarios de reparacin sin reformas que
disminuyan la probabilidad de una repeticin de la violencia no son ms que pagos cuya
utilidad y aun mas, legitimidad son cuestionables. 7
En este sentido es de relevante importancia la reglamentacin que se realice de aquellas
medidas de no repeticin, que pese a que la Ley supedita a la elaboracin de PNARIV, el
proyecto reglamentario lo difiere y delega al nuevo Departamento Administrativo por crearse
en la Presidencia de la Republica.
De otra parte no existe claridad entre los principios y definiciones que rigen la poltica. La
propuesta presenta inconsistencias y divergencias con lo expuesto en la Ley. Se incluyen
principios no contenidos en aquella, y se desconocen aquellos incorporados por la Ley.
Algunos conceptos que regulan medidas, no son incorporados en la Ley, ni el proyecto
reglamentario en el captulo de principios generales8. Es el caso del enfoque transformador
incorporado en el artculo 253 de la propuesta reglamentaria, que regir la poltica de
reparacin colectiva. Otras definiciones son variadas a lo largo del texto lo que permite
deducir la elaboracin aislada y no del todo coherente entre la reglamentacin de una y otra
medida.

DE GREIFF, Pablo. Los esfuerzos de reparacin en una perspectiva internacional: el aporte de la compensacin al logro de justicia
imperfecta. Revista estudios socio -jurdicos. Volumen 7 numero 099. Universidad del Rosario. Bogot Agosto 2005
8
Tal es el caso de los conceptos de seguridad jurdica y legal que son utilizados de forma diferencial a lo largo del texto.

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3. DE LA PARTICIPACIN RESTRINGIDA

Siendo las victimas el eje central de dicha normativa, cobra especial importancia la forma en
que las mismas, sus asociaciones y la sociedad civil en general, participan en el diseo e
implementacin de las polticas y programas que se desprenden de la Ley.
Lo mismo se predica de la participacin activa de las entidades territoriales llamadas a
desarrollar gran parte de las acciones de atencin y reparacin a las vctimas.
Se trata la temtica de participacin en 2 lneas claramente diferenciadas: una como la
posibilidad de intervenir e incidir en el proceso de diseo y puesta en marcha de la
reglamentacin de la Ley, y dos, la construccin de instancias y mecanismos de participacin
y coordinacin para garantizar su incidencia en la ejecucin continua de las polticas.
La participacin de las victimas
En cuanto al derecho de las vctimas, son mltiples los preceptos que en la Ley buscan
garantizar su intervencin en cada uno de los aspectos regulados en la misma. Una primera
aproximacin del derecho a participar, lo encontramos en el artculo 28 de la Ley 1448 de
2011, denominado Derechos de las Victimas. En sus numerales 2 y 5 prev el derecho a
acudir a escenarios de dialogo institucional y comunitario y el Derecho a participar en la
formulacin, implementacin y seguimiento de la poltica pblica de prevencin, atencin, y
reparacin integral.
De igual forma el artculo 14 de la misma Ley impone la participacin activa de la vctima, ya
no como simple derecho, sino como accin para lograr la superacin de la vulnerabilidad
manifiesta. En cuanto al Plan Nacional, el pargrafo del artculo 175 plantea la necesidad del
gobierno de propender por incluir a las vctimas en el proceso de diseo y seguimiento del
Plan de Atencin y Reparacin a las Victimas. El termino propender debe entenderse como
una obligacin del Estado, no meramente facultativa, e integrada al deber del Estado
contenido en el artculo 192 de la misma Ley.
Por ltimo en el ttulo VIII de la Ley se establecen las herramientas e instancias que deben
implementarse para garantizar dicha participacin. De su contenido se desprende:
-

El deber del Estado de garantizar la participacin en el diseo, e implementacin de


los componentes de atencin y reparacin a las vctimas.
Se crean las mesas de participacin estableciendo un trmino de 6 meses para su
conformacin. En la composicin se deben tener en cuenta la participacin
diferenciada de mujeres, nios y nias, organizaciones de defensores de derechos
humanos y organizaciones de vctimas.
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Se obliga a la Unidad Administrativa para que disee el procedimiento para que las
instancias existentes queden incorporadas.
Se ordena la creacin de un protocolo de participacin efectiva.

Un primer inconveniente en la etapa de diseo e implementacin, se relaciona con la limitada


o deficiente participacin que han tenido las victimas hasta la fecha. Su participacin se ha
visto supeditada a la socializacin de la propuesta reglamentaria, en el marco de las jornadas
de difusin y retroalimentacin a nivel nacional9. Si bien este procedimiento ha creado un
escenario de divulgacin y retroalimentacin, no agota el requerimiento de participacin en el
diseo de la poltica. La participacin continua siendo marginal en la medida que no se dio a
conocer el proyecto previamente a cada sesin regional, debindose ceir la
retroalimentacin, a los componentes presentados por los funcionarios a cargo.
Es ms, en dichas jornadas de socializacin y como se plantea en la segunda parte de este
estudio, en el acpite de institucionalidad, en aras de lograr mayor transparencia y
participacin, se torna esencial la creacin en primer lugar de la Institucionalidad, que
permitiera avanzar en la reglamentacin de forma concomitante y a travs de la
institucionalidad encargada para el efecto. En segundo lugar es esencial que se prevea la
forma de participar de las vctimas en la institucionalidad que crea la Ley y especialmente en
el Comit Ejecutivo.
De otra parte, y teniendo en cuenta que el proyecto de ley delega la reglamentacin de
aspectos tan importantes como la reparacin por va administrativa, la puesta en marcha de la
institucionalidad, o la reglamentacin frente a la restitucin de tierras, la participacin se
vuelve inocua frente a estos aspectos.
Por ltimo, no se han creado las instancias definidas por la Ley para efectos de la
participacin como son las mesas de participacin de vctimas, ni se han determinado los
mecanismos de articulacin y transicin de los OPD. Tampoco se tiene conocimiento del
resultado en el ajuste de los protocolos de participacin.
En lo que concierne a la reglamentacin del ttulo VIII de la Ley, vale la pena realizar las
siguientes observaciones:
1. El artculo 287 del proyecto reglamentario delega en todas las entidades del Sistema
nacional el deber de procurar la garanta del ejercicio efectivo de la participacin de las
vctimas en los escenarios establecidos por la Ley. En primer lugar no se puede
entender la obligacin de garantizar la participacin, en trminos de procurar. El deber
9

De acuerdo a la informacin suministrada por Accin Social y Ministerio de Justicia, la estrategia de implementacin comporta 3 fases a
saber: I. Concertacin institucional de notas de poltica. II. Trabajos subcomits, incluyendo la difusin, retroalimentacin y validacin y III.
Proceso de ajuste.

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13

se constituye en una obligacin objetiva de hacer, y no de medios. Su cumplimiento


debe ser medido de acuerdo al grado de participacin que efectivamente tengan las
vctimas. De igual forma el artculo no establece responsables determinados en el
Gobierno para responder por esta obligacin, dejndolo de forma general a todas las
entidades del Sistema. La poltica debe garantizar la efectividad de la participacin y
del monitoreo y seguimiento que para el efecto debe realizarse.
2. El artculo 295 del proyecto reglamentario, determina que no habr nmero lmite en el
registro para las organizaciones de vctimas. Pero lo supedita al trabajo comprobado en
el mbito territorial de la mesa para lo cual solicitan la inscripcin. Al respecto no se
determina quien est a cargo de la evaluacin del cumplimiento de estos requisitos, ni
cules son los criterios de determinacin. El artculo 299 profundiza la confusin al
referirse a la entidad encargada del mismo, segn el nivel territorial de la mesa. En
estos trminos parecera ser una decisin de la entidad que preside la mesa y no de la
mesa en su conjunto.
3. El artculo 306 del proyecto reglamentario introduce como funcin de las mesas de
participacin, el 1. servir de espacios garantes de la participacin oportuna y efectiva
de las vctimas en el diseo, implementacin, ejecucin y evaluacin de la poltica a
nivel nacional, departamental, municipal y distrital. A su vez el artculo 193 de la Ley
de victimas ordena que las mesas sean instaladas en el trmino de 6 meses. Teniendo
en cuenta que dichas instancias y el protocolo de participacin no han sido creados, y
de acuerdo al mismo proyecto, la eleccin de los representantes se realizaran en los
meses de enero de cada ao, para la fecha de establecidas dichas mesas, habr
terminado el proceso de reglamentacin legal y vencido el trmino de constitucin de
las mismas.
4. El diseo y preparacin del protocolo es delegado a la Unidad Administrativa, pero no
se establece trmino alguno. Aplica lo dicho en el numeral anterior referente a la
dilatacin de las acciones, afectndose de forma drstica el derecho de las vctimas a
participar en el diseo e implementacin de las polticas.
Participacin entidades territoriales
En lo que respecta a la participacin de las Entidades Territoriales en el diseo y puesta en
marcha de las medidas, existe una incongruencia en la misma Ley. La entidades territoriales
tienen un ao para disear e implementar programas de prevencin, asistencia, atencin,
proteccin y reparacin integral a las vctimas cindose a los lineamientos del PNARIV; ese
mismo ao es el que tiene el Gobierno Nacional para adoptar mediante decreto reglamentario,
el PNARIV. De lo anterior se colige que primero debe establecerse el Plan, el cual gua a las
entidades territoriales en su labor, pero segn la Ley 1448 de 2011 las dos comparten un ao
para ser expedidas, y de no cumplirse se estara violando la norma de carcter legal, en torno
a los tiempos sealados.
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14

En cuanto a su participacin efectiva en el diseo, se predica lo dicho para la participacin de


las vctimas. Las entidades territoriales han sido llamadas en la fase de difusin y
retroalimentacin, limitando claramente su participacin en el diseo. Teniendo en cuenta que
dichas entidades son las llamadas a implementar gran parte de las medidas de la Ley, su
participacin en la reglamentacin no puede ser de carcter marginal.
En cuanto a la reglamentacin de la institucionalidad prevista para la coordinacin nacin
territorio, como se ver en el titulo especial de la materia, es confusa y no incluye claras
herramientas que permita cumplir con este objetivo.

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15

16

II
ANALISIS TEMATICO

1. DE LA INSTITUCIONALIDAD
El captulo VII del proyecto reglamentario busca desarrollar lo concerniente a las instancias de
coordinacin del Sistema de Atencin y Reparacin Integral a las Victimas y el sistema de
corresponsabilidad, en desarrollo del ttulo V de la Ley 1448 de 2011. En lo que respecta a la
corresponsabilidad y teniendo en cuenta la importancia que reviste, se tratara en un acpite
especial. A continuacin se realizaran las observaciones propias de la institucionalidad del
Sistema Nacional.
En el orden nacional, el Sistema contara con 2 entidades: el Comit ejecutivo y la Unidad
Administrativa. Para la creacin y puesta en marcha de estas entidades, al igual que el
departamento Administrativo de presidencia y dems entidades del Sistema Nacional, se est
preparando un Decreto por parte de la Presidencia de la Republica, con base en las
facultades extraordinarias contenidas en el artculo 18 del Decreto 1444 de 2011. A la fecha,
la Comisin de Seguimiento no ha tenido acceso a los borradores de creacin de dichas
entidades por lo que las presentes observaciones solo se refieren a la reglamentacin que se
realiza mediante el Plan Nacional de Atencin y Reparacin a las Vctimas del Conflicto
Armado.
La Comisin de Seguimiento ya haba advertido sobre las dificultades que acarreaba el diseo
de la institucionalidad en cuanto a ser confusa y de difcil acceso para las vctimas 10. En los
trminos de la Comisin En sentido amplio, puede decirse que los cambios que se
produzcan en la institucionalidad en materia de atencin y reparacin a las victimas deben
garantizar la eficacia, eficiencia y racionalidad administrativa; de lo contrario, se corre el
peligro de generar paralelismos institucionales cuyas mltiples vas de acceso, pueden llevar
a un proceso de re victimizacin de la poblacin al obligarla a remitirse a mltiples agencias o
instituciones para obtener el goce efectivo de sus derechos..
En su momento se hizo especial referencia a:
10

Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. Balance aproximativo de la Ley de Victimas aprobada por el
congreso de la Republica (Ley 1448 de 2011). Pg. 22. Bogot, Junio de 2011.

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a. Duplicidad de funciones en organismos de diferente naturaleza.


b. Contradicciones que derivan en problemas de superposicin de competencias.
c. Ausencia de participacin de las vctimas en la mxima instancia de direccin y la no
participacin del Ministerio Publico.
d. Deficiencias originadas en otorgar funciones administrativas a la mxima instancia de
direccin.
De las funciones Institucionales
Una primera reflexin la merece lo referente a una adecuada delimitacin de funciones entre
las instancias del Sistema Nacional. El proyecto reglamentario no aclara las contradicciones
existentes en la Ley y por el contrario contribuye a mayor confusin. No solo no se reglamenta
el artculo 170 de la Ley 1448 sobre la transicin de la institucionalidad sino que crean
instancias y competencias superpuestas a cargo de distintas entidades del Sistema Nacional
de Atencin y reparacin Integral a las vctimas.
En primer lugar y frente al Comit Ejecutivo, cuyas funciones fueron determinadas por el
legislador en el artculo 165 de la Ley 1448 de 2011, el proyecto de reglamentacin no
desarrolla dichas competencias. No existe un artculo que se dedique a consolidar las
funciones y en diferentes disposiciones se le otorgan nuevas tareas, que en varios casos
corresponden a labores administrativas que difcilmente realizar una alta instancia
coordinadora, y que en la prctica van a terminar siendo desarrolladas por la secretaria
tcnica11. Este es el caso de las funciones sobre reparacin por va administrativa, las de
resolver casos no claros de registro, o de recursos contra las decisiones que niegan dicha
inscripcin.
Acciones como las de promover y hacer seguimiento al cumplimiento de las obligaciones en
materia de atencin y reparacin a vctimas, se encuentran a cargo de distintas instancias. Es
as que el artculo 267 en su numeral 5 se la impone a la presidencia del Comit Ejecutivo, el
artculo 267 numeral 2 la establece a cargo del Ministerio del Interior, y segn el artculo 274
literal 2 est a cargo de la Unidad Administrativa.
De otra parte, el artculo 165 de la Ley seala como funcin del Comit Ejecutivo Disear y
adoptar las polticas, estrategias, planes, programas proyectos para la atencin, asistencia y
reparacin integral a las vctimas. Sin embargo estas funciones tambin son dadas al
Ministerio de Justicia y del Derecho en el artculo 277 numeral primero al establecer
Formular, adoptar, promover y coordinar las polticas y estrategias en relacin con la justicia
transicional y restaurativa12

11

Mximo si la Ley dispone un mnimo de reuniones de dicho comit cada 6 meses.


En este sentido, la reglamentacin otorga al Ministerio de Justicia funciones ms all de las mismas que se establecieron como misionales
para ese Ministerio a travs del Decreto 2897 de 2011 que establece la estructura del nuevo Ministerio de Justicia y del Derecho. En su
12

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17

Un ltimo ejemplo de superposicin de funciones la encontramos frente a la coordinacin y


enlace con las entidades territoriales frente a lo cual se les dan funciones compartidas a la
Unidad Administrativa, al Subcomit de Coordinacin Nacin Territorio y al Ministerio del
Interior, sin establecer lmites claros entre las competencias de uno u otro ente 13. El apoyo a
las entidades territoriales en la formulacin de planes y proyectos estar a cargo de la Unidad
Administrativa y del Ministerio de Justicia y del Derecho14.
En lo que tiene que ver con la asuncin por parte de la Unidad administrativa de las
competencias que se encontraban a cargo de la Comisin Nacional de Reparacin y
Reconciliacin, el proyecto de Decreto reglamentario no determina como se van a asumir15.
Por ltimo no se establece nada frente a la complementariedad o subsistencia de la estructura
creada por la Ley 387 de 1997. No se determina que instancias quedan vigentes, y cules de
sus competencias son asumidas por la nueva institucionalidad.
Sobre la participacin en las altas instancias de direccin
Como se dijo por parte de esta Comisin en el balance aproximativo de la Ley de Victimas, la
reglamentacin deba resolver lo referente a la participacin de las vctimas en el Comit
Ejecutivo, no solo como invitadas sino por derecho propio y en cumplimiento de lo establecido
en el artculo 192 de la Ley de Victimas que reza Es deber del Estado de garantizar la
participacin efectiva de las vctimas en el diseo, implementacin, ejecucin y seguimiento al
cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y programas que se creen con ocasin de la
misma. El derecho de las vctimas no debe ser solo formal sino efectivo, y de acuerdo a
como se demostr en la primera parte del presente anlisis, la participacin de las victimas
ha sido marginal en el diseo e implementacin del Plan Nacional, la estructuracin de la
institucionalidad, y el establecimiento de medidas.
Los subcomits Tcnicos del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las Victimas
En el orden nacional, como apoyo y a cargo del Comit Ejecutivo en la formulacin tcnica de
la poltica pblica de atencin y reparacin a vctimas, se prev la creacin de subcomits
tcnicos.16 El proyecto de reglamentacin establece la creacin de 10 subcomits a cargo de
formular los planes operativos anuales y de definir los lineamientos para orientar a las
entidades territoriales en la formulacin de sus planes de accin.17

artculo 17 numeral 1.establece a cargo del mismo asesorar y promover las polticas de Estado en materia de Justicia Transicional, pero en
ningn momento formular, adoptar o coordinar dichas polticas.
13
Artculo 168 numeral 6 de la Ley de Victimas y artculos272 numeral 1 y 276 del proyecto reglamentario.
14
Numeral 4 del artculo 275 y numeral 2 del artculo 277. El primero establece que el apoyo del Ministerio se dar a la unidad administrativa
para ese efecto y el segundo establece que el apoyo es directo a las entidades territoriales y no a la Unidad Administrativa.
15
Artculo 171 de la Ley1448 de 2011.
16
Pargrafo 1. Artculo 165 de la Ley 1448 de 2011.
17
Numerales 3 y 4 artculo 270 proyecto reglamentario.

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18

Una primera duda surge sobre a cargo de qu entidad o persona se encuentra la direccin de
dichos subcomits. De acuerdo a lo previsto en el artculo 270 reglamentario, estos deben
acoger las orientaciones tcnicas que imparta el coordinador operativo del Sistema Nacional
de Atencin y Reparacin a las Vctimas18. Teniendo en cuenta que el proyecto de reglamento
no desarrolla lo concerniente a la institucionalidad, no queda claro si se refieren a quien ejerza
la direccin de la Unidad Administrativa, o a la presidencia del Comit ejecutivo que de
acuerdo al artculo 267 reglamentario, tiene a cargo dirigir y orientar la adopcin dela poltica
pblica de asistencia, atencin y reparacin integral a vctimas.
De otra parte, el recin expedido decreto que crea la nueva estructura del Ministerio de
Justicia y del Derecho19, en su artculo 17 numeral 2, encarga a la Direccin de Justicia
Transicional, de coordinar y articular los Comits y Subcomits de Justicia transicional, y
apoyar sus secretarias tcnicas, segn instrucciones del Viceministerio. Entiende esta
Comisin que los subcomits nacionales existentes a la fecha y que derivan su creacin en el
marco del Comit Interinstitucional de Justicia y Paz, se transformaran adoptando la figura de
los nuevos Subcomits Tcnicos. En este sentido, la nueva institucionalidad establecida en la
Ley de Victimas y Restitucin de Tierras, debe ser la encargada de coordinar y articular dichos
subcomits. Nada se establece en la reglamentacin frente a la asuncin o traslado de dichas
competencias. La proliferacin de competencias indiscriminadas en distintas instituciones, que
obedece a los intereses institucionales de no perder competencias ya adquiridas en el
pasado, han generado problemas de superposicin y duplicidad de funciones que solo
complejizan la estructura institucional y la eficiencia en la atencin a las vctimas.
En cuanto a la conformacin de dichos subcomits, se recomienda lo siguiente:

18
19

Es importante que en el subcomit de reparacin colectiva se incluya la presencia


del Centro de Memoria Histrica, teniendo en cuenta el impacto de sus
competencias en el desarrollo de medidas colectivas.
En la composicin del Subcomit de Prevencin, Proteccin y Garantas de no
repeticin se desconoce las competencias y el papel que frente a dichas medidas
adelantas las altas consejeras para la Paz y la Reintegracin (y actualmente la Alta
Consejera para la Seguridad Ciudadana).
En el mismo componente, no queda claro como un solo subcomit va a coordinar
todas las medidas de prevencin, proteccin y garantas de no repeticin. Solo en el
caso de garantas de no repeticin el artculo 149 de la Ley establece 19
competencias altamente variables y complejas que estarn siendo definidas y
formuladas por dicho comit de acuerdo al artculo 270 del mismo reglamento.

El artculo 274 establece que la coordinacin nacional estar a cargo de la Unidad Administrativa.
Decreto 2897 de 2011.

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19

En materia de prevencin como se compaginan las funciones de dicho subcomit


con aquellas del Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario contempladas en el artculo 224 del mismo proyecto reglamentario.
Debido a la importancia que reviste la inclusin del enfoque diferencial en el
desarrollo de las polticas y programas de atencin y reparacin integral a vctimas,
se considera poco eficiente la creacin de un solo comit para asumir las temticas
de gnero, y aquellas concernientes a poblaciones especialmente vulnerables como
las comunidades indgenas, afros y ROM. Si bien el enfoque diferencial en el marco
de la Ley de Victimas fue delegado a un decreto con fuerza de ley, 20 la prctica en el
desarrollo de la reglamentacin ha demostrado la falta de coordinacin entre las
entidades a cargo de la reglamentacin general y aquella de lo concerniente a
comunidades especiales. En este sentido la creacin de instancias de coordinacin
reviste una importancia especial y frente a lo cual es importante destacar la
necesidad de delimitar las competencias entre el Programa presidencial para el
Desarrollo Integral de la Poblacin Afrodecendiente, negra, Palanquera y Raizales,
el Programa Presidencial para la Formulacin de estrategias y acciones para el
Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, la Direccin Tcnica de Atencin y
reparacin de Grupos tnicos21, y las Direcciones de Asuntos Indgenas, Minoras y
Rom y Comunidades Negras, Afrocolombianas, raizales y Palenqueras del Ministerio
del Interior. Este es otro claro ejemplo de superposicin de funciones en entidades
del mismo gobierno nacional22.
La proteccin especial de la cual deben ser objeto los nios, nias y adolescentes no
se encuentra desarrollada en la estructura de ningn subcomit 23. En lo que
respecta al subcomit de enfoque diferencial, este no prev la participacin del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En estos trminos la reglamentacin de
la Ley desmejora la coordinacin interinstitucional y desconoce instancias de
coordinacin que ya venan trabajando, por lo menos en lo que a poblacin
desplazada se refiere, mediante instancias de coordinacin para dar respuesta a los
autos de seguimiento a la sentencia T025 de 2004.
Siendo los subcomits los encargados de formular los Planes Operativos Anuales,
es necesario que cuenten con la participacin o representacin de las instancias
territoriales y de vctimas. De otra forma se estara desconociendo en el diseo de
las polticas, la participacin activa de aquellas. El proyecto reglamentario, aparte de
decir que la Unidad Administrativa coordinar y apoyara las otras instancias no

20

Articulo 2 y 205 Ley 1448 de 2011.


Creada en el proyecto de Ley difundido por el Gobierno Nacional en cumplimiento del artculo 205 de la Ley 1448 de 2011. Artculo 135.
22
Un anlisis ms detallado merece el proyecto de Ley difundido por el Gobierno Nacional en cumplimiento del artculo 205 de la Ley 1448
de 2011. Ese primer proyecto busca generar el marco institucional y legal de la poltica pblica de atencin, reparacin integral, restitucin de
tierras y territorios de victimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indgenas. Dicho decreto en su artculo 133 y como desarrollo del
pargrafo del artculo 164 de la Ley 1448, crea el subcomit tcnico de enfoque diferencial. Solo las funciones que en ese decreto se le
otorgan a dicho subcomit, ameritaran un subcomit especial.
23
Los artculos 181 y siguientes de la Ley 1448 de 2011.
21

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20

establece mecanismos claros en los cuales los intereses de aquellos se vean


representados en el orden nacional.
El articulo 272 crea el subcomit de Prevencin, Proteccin, y Garantas de no
repeticin y el articulo 250 modifica el artculo 11 del decreto 1737 sobre el Grupo
Interinstitucional de Proteccin. Aparte de las entidades del Ministerio Publico, las
entidades que conforman uno y otro son las mismas y algunas de sus competencias
pueden superponerse con las del Subcomit.24
En la composicin de los subcomits no se prev la participacin de la Defensora
del Pueblo. Tanto en el marco de la Ley 387 de 1997 como en los subcomits
creados en desarrollo de la Ley 975, la participacin del Ministerio Publico fue
crucial. Su papel es fundamental en el desarrollo de programas y medidas dadas sus
competencias en la atencin a vctimas y en derechos humanos en general.

Los Comits territoriales de Justicia Transicional


En cuanto a los comits territoriales de justicia transicional, estos se definen como la mxima
instancia de coordinacin territorial, presididos por el gobernador o el alcalde 25. Al respecto
una principal consideracin se refiere a que la reglamentacin desconoce el carcter
diferenciado de ambas organizaciones territoriales y sus competencias constitucionales y
legales. De la lectura no se deja clara la existencia de 2 tipos de comits territoriales, los
departamentales y los distritales o municipales. Dependiendo de si la instancia es
Departamental o Municipal, las competencias deben ser distintas, al igual que quien lo
preside.
Un claro ejemplo de lo contraproducente que puede resultar no diferenciar ambas instancias,
la encontramos en la redaccin del artculo 81 reglamentario que otorga competencia a los
comits territoriales para verificar la situacin de vulnerabilidad de la victima de
desplazamiento forzado. Al respecto un primer problema lo encontramos en no saber si
depender de los departamentales o los distritales y municipales. Un segundo problema se
relaciona con que siendo una instancia de coordinacin, cules van a ser las herramientas
para la realizacin de trabajo administrativo como puede llegar a ser la verificacin de la
condicin de vulnerabilidad. Por ltimo es importante dejar claro que la Ley en su artculo 68
estableci esa competencia de verificacin en la Unidad Administrativa y los alcaldes
Municipales y distritales. Tampoco est contemplada entre aquellas relacionadas en el artculo
279 reglamentario de las funciones de los Comits territoriales26.

24

Principalmente las competencias 4 a 7 del artculo 12 del decreto 1737 de 2010.


Artculo 279 del proyecto reglamentario.
26
Teniendo en cuenta que a la fecha se encuentran constituidos a nivel nacional 11 Comits territoriales del nivel departamental, es esencial
una clara delimitacin funcional. Segn la informacin otorgada por el Ministerio de Justicia y del Derecho a la fecha se encuentran
25

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21

De otra parte la Ley 1448 establece que la promocin de dichos comits se realizara con el
apoyo del Ministerio del Interior y de Justicia. En la reglamentacin no queda claro su esta
funcin en el momento de la separacin de ministerios, la delego en el del interior, el de
justicia o si queda a cargo de la Unidad Administrativa.
Centros de Atencin a las Victimas.
El artculo 169 de la Ley de victimas establece que la Unidad Administrativa Especial para la
Atencin y Reparacin a las Victimas cumplir sus funciones de forma desconcentrada a
travs de las unidades o dependencias territoriales con las que hoy cuenta la Agencia
Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional o la entidad que cumpla sus
funciones.
La reglamentacin por su parte en el captulo VI trata lo concerniente a la creacin de unos
centros regionales de atencin y reparacin a vctimas. Estos son entendidos como una
estrategia de articulacin interinstitucional del nivel nacional y territorial que tiene como
objetivo atender, orientar, remitir, acompaar y realizar seguimiento a las vctimas del conflicto
armado interno27. Se prev su funcionamiento en un espacio nico y permanente que rena la
oferta institucional de tal forma que las victimas solo tengan que acudir a estos centros para
ser informadas acerca de sus derechos.28
La reglamentacin en este sentido no aclara la distribucin de competencias entre las distintas
instancias creadas, y por ejemplo deben dilucidar si las unidades o dependencias territoriales
de la Unidad Administrativa van a cumplir funciones de atencin a las vctimas. Lo mismo
sucede con aquellas oficinas especiales que actualmente funcionan para atender de forma
especial a la poblacin desplazada (UAO), las sedes dela CNRR que atendan vctimas, y
aquellas que funcionan en la actualidad por iniciativa territorial29
Pese a que temticas como la restitucin de tierras no se encuentra reglamentada en el
proyecto de Plan Nacional que hoy nos ocupa, de lo que ha conocido esta comisin se
desprende que se crearan instancias especiales de atencin en esa materia en el territorio
pese a que forman parte de los Centros regionales de Atencin y Reparacin a Victimas 30. De
acuerdo a informacin obtenida por Accin Social Programa Tierras, en caso de que la
vctima se acerque a las unidades de tierras estas sern remitidas a los centros de atencin
nica para otorgar la oferta distinta a la restitucin misma de tierras. Esto podra contradecir el

conformados los comits en los siguientes departamentos: Valle, Casanare, Cesar, Sucre, Crdoba, Antioquia, Meta, Bolvar, Atlntico,
Magdalena y Cauca.
27
De acuerdo a las entrevistas realizadas con funcionarios del Ministerio del Interior, se prev el funcionamiento de 16 de estos centros a
nivel nacional y se asumirn aquellos centros que se desarrollaron en la puesta a prueba del Modelo Interinstitucional de Atencin a Vctimas.
Tambin informaron sobre la creacin de unidades mviles, un centro de atencin telefnica y enlace territorial.
28
Artculo 137 del proyecto reglamentario.
29
Son los casos de unidades de atencin como las creadas en Bogot ( caviv) o Antioquia, frente a las cuales no existe una iniciativa clara de
unificacin con los centros nicos de atencin.
30
Articulo 138 numeral 11 del proyecto reglamentario.

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22

mismo artculo 203 que obliga al Comit Ejecutivo a elaborar una ruta nica de acceso a todas
las medidas contempladas en la Ley.
De otra parte el artculo 138 no incluye las oficinas indgenas en Centros Regionales de
Atencin y Reparacin integral de que trata el artculo 137 del proyecto de Decreto que
reglamenta el artculo 205 de la Ley 1448 de 2011.
De conformidad al pargrafo 2 del artculo 138, cada entidad que participe en el Centro debe
reportar a la Unidad Administrativa las medidas de atencin realizadas. No se prev la
creacin de un sistema nico de informacin de dichos centros, lo que puede significar la
dispersin de la informacin la cual va a depender de los sistemas particulares de cada
entidad y la Red Nacional de Informacin. Se recomienda que la Red prevea la
interoperabilidad con dichos centros que permita al funcionario a cargo de la atencin conocer
de la oferta integral a las vctimas.
Pese a que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar hace parte de dichos centros, para la
atencin de los nios nias y adolescentes vctimas se prev su remisin a Centros Zonales
del ICBF31.

2. COORDINACION Y ARTICULACION NACION TERRITORIO

Con base en los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, la Unidad


Administrativa debe disear una estrategia de articulacin de lo oferta nacional, y territorial.
Siendo el Comit Ejecutivo la mxima instancia de decisin del Sistema de Atencin y
Reparacin Integral a las Victimas32, la reglamentacin no prev las estrategias de articulacin
de este rgano con los diferentes actores del Sistema, y por el contrario, delega esta tarea
para ser desarrollada a travs del acto administrativo que se establecer para darse su propio
reglamento33. De otra parte, y como se expres en el acpite de la institucionalidad, se dan
competencias al respecto, a diversas entidades del orden nacional y entre ellas no tienen
claro los lmites y participacin en la Coordinacin nacin territorio.34

31

Pargrafo 3 articulo 138 del proyecto reglamentario.


Artculo 266 del proyecto reglamentario.
33
Numeral 3, artculo 267 del proyecto reglamentario.
34
La Comisin de Seguimiento, mediante entrevistas con funcionarios del Ministerio del Interior, pudo constatar que presentan observaciones
por la falta de claridad frente a las competencias entre una y otra entidad, y los lmites que se han establecido para la participacin de ese
Ministerio en el diseo institucional. Ejemplo de ello se refiere a las certificaciones de las entidades territoriales que de conformidad a la Ley
1450 de 2011(Plan de desarrollo) corresponde al Ministerio del Interior en desarrollo del auto 07 de 2009 de la Corte Constitucional y que de
acuerdo a la reglamentacin quedara a cargo de la Unidad Administrativa.
32

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23

En cuanto a las Unidades territoriales de la Unidad Administrativa especial, no se reglamenta


su estructuracin, y funciones para contribuir en la coordinacin nacin territorio. En la
actualidad hay incertidumbre en el territorio frente al papel que va a ocupar a las oficinas de
Accin Social, y como estas van a asumir las competencias derivadas de la nueva
institucionalidad.
De las herramientas para la articulacin y los mecanismos de seguimiento y evaluacin
Como herramientas de articulacin se establecen los planes de accin territorial a cargo de
cada entidad territorial; Al respecto es importante aclarar el papel de los Comits territoriales
que de acuerdo al artculo 279 reglamentario, deben servir de instancia de articulacin para la
elaboracin de dichos planes y articular la oferta institucional.
Frente a los mecanismos de seguimiento y evaluacin ya esta comisin haba advertido sobre
la necesidad de acoger los instrumentos desarrollados para poblacin desplazada a parir de la
sentencia T 025 de 2004, con el fin de garantizar una poltica sistemtica y ordenada de la
atencin diferencial. Este es el caso de los indicadores de goce efectivo de derechos que de
acuerdo a la reglamentacin sern diseados y aplicados por el Departamento Nacional de
Planeacin y la Unidad Administrativa especial35.
Por ltimo debe aclararse como el Gobierno Nacional adaptara las herramientas y
compromisos adquiridos en sus informes de marzo y julio de 2011 frente a la superacin del
estado de cosas inconstitucionales y de avances en la poltica pblica para poblacin
desplazada. Al respecto Nada dice el proyecto de reglamentacin frente a las instancias de
coordinacin creadas para el desarrollo de la poltica pblica para la poblacin vctima de
desplazamiento forzado36.
En la actualidad existen mesas temticas especializadas para avanzar en la superacin del
estado de cosas inconstitucionales en materia de atencin integral bsica, generacin de
ingresos, tierras, prevencin y proteccin, retornos y reubicaciones etc. A nivel territorial se
encuentran las mesas temticas municipales y departamentales, los comits municipales
departamentales y los comits ampliados Estas sern asumidas por los Subcomits
temticos a nivel nacional? Por la especialidad de los temas podrn suplirse estas instancias
de coordinacin por los 10 nuevos subcomits o los comits territoriales? Se pretende en el
marco de la estructuracin de la unidad administrativa adaptar estas instancias? Es
importante que la reglamentacin haga alusin a como la nueva institucionalidad va a
asumirlas, previniendo que la transicionalidad no afecte los derechos de las vctimas.

35

Numeral 5 del artculo 286 del proyecto reglamentario.


Existen inconsistencias entre el informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre el avance en la superacin del estado de
cosas inconstitucional del 1 de julio de 2011 y la propuesta de reglamentacin que se presenta. La propuesta que se presenta para la
coordinacin nacin territorio desconoce avances que se lograron en el pasado y limita la participacin de las vctimas en el diseo e
implementacin de la poltica.
36

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24

25

3. RED NACIONAL DE INFORMACION Y REGISTRO UNICO DE VICTIMAS

Teniendo en cuenta la importancia que reviste el registro nico de vctimas para brindar una
atencin adecuada a las vctimas y realizar un diagnstico acertado de sus condiciones y
necesidades, y teniendo en cuenta el papel que juegan las herramientas tecnolgicas para la
recoleccin y sistematizacin gil y oportuna de la informacin, se proceder a analizar de
forma conjunta ambos aspectos.
Una primera preocupacin surge de verificar que la reglamentacin realizada de ambos temas
no denota complementariedad y coordinacin. Aspectos como el otorgamiento de funciones
administrativas a la red, que corresponden claramente al registro, dejan ver que la redaccin
del articulado de ambos aspectos se realiz de forma aislada, lo que trae consigo
inconsistencias en la redaccin final del plan y lmites a la capacidad de cumplir con la
finalidad de uno u otro.37
Tambin se encuentran inconsistencias entre lo establecido en el documento Bases del Plan y
la redaccin del articulado. A continuacin se enunciaran las principales observaciones que la
Comisin considera de mayor relevancia frente al tema.

a) LA RED NACIONAL DE INFORMACIN

El artculo 153 de la ley 1448 de 2011 dispone que la Red Nacional de Informacin creada por
el artculo 4 de Ley 387 de 1997 y que actualmente maneja Accin Social ser el instrumento
que garantizara al Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las vctimas, una rpida y
eficaz informacin nacional y regional sobre las violaciones de que trata el artculo 3 de la
misma ley, permitiendo as la identificacin y el diagnostico de las circunstancias que
ocasionaron y ocasionan el dao a vctimas. Dicha herramienta deber ser trasladada a la
Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin a vctimas dentro del trmino de
1 ao, a partir de la promulgacin de la Ley.

37

La redaccin del articulado sobre registro estuvo a cargo principalmente de Accin Social mientras que la redaccin correspondiente a la
Red se hizo en el marco del Subcomit o grupo de Informacin donde la participacin de Accin Social fue marginal.

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Carcter y finalidades de la red


El proyecto de decreto reglamentario aclara el carcter de la red38, estableciendo que se trata
de un instrumento tecnolgico que permite la interoperabilidad, trazabilidad y flujo eficiente de
informacin entre sistemas de registros. Sin embargo le establece como finalidad la
caracterizacin y focalizacin de las vctimas39. Al respecto es importante aclarar que dicha
caracterizacin y focalizacin es propia del registro nico de vctimas a cargo de la Unidad
administrativa, y no de un instrumento de interoperabilidad como lo es la red nacional.
Otra de las finalidades otorgadas a la red es la de apoyar el desarrollo tcnico de los
sistemas de informacin de las entidades del Sistema Nacional, la cual corresponde a la
Unidad Administrativa a cargo de dicha red, o en dado caso al subcomit tcnico de
informacin.
La interoperabilidad con organizaciones internacionales y la sociedad civil
De acuerdo al artculo 84 reglamentario, son objeto de interoperabilidad de la red, los
sistemas de aquellas entidades que forman parte del Sistema Nacional para la Atencin y
Reparacin a Victimas del orden nacional y regional, las entidades de cooperacin
internacional, la sociedad civil y las organizaciones de vctimas. Sin embargo la
reglamentacin no prev criterios y elementos bsicos frente a la forma de establecer el flujo
eficiente de informacin con entidades diferentes a las pblicas. Pese al intento de incluir la
participacin en la Red de las organizaciones de la sociedad civil y los organismos de
cooperacin (art. 90), la supedita a posteriores condiciones establecidas entre las mismas y la
Unidad Administrativa Especial. Se recomienda al respecto se establezcan criterios mnimos
que reglamenten la forma de hacerlo efectivo.
Alcance del sistema de informacin del registro nico de victimas
De conformidad al artculo 30 del proyecto reglamentario, la Unidad Administrativa Especial
para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, garantizar la interoperabilidad del
registro nico de vctimas con los sistemas que soportan los registros de las entidades
mencionadas en el artculo 28 del mismo proyecto de decreto. Por su parte, el articulo 28 si
bien deja claro que la lista no es taxativa, no menciona entidades que en el pasado han
cumplido una labor esencial en el registro y caracterizacin de vctimas como son la
Defensora del Pueblo, el Ministerio de Proteccin Social, la Comisin Nacional de Reparacin
y reconciliacin y las Comisiones Regionales de Restitucin de Bienes.

38

La Ley 1448 DE 2011, en los trminos utilizados en su artculo 153, genera confusin en cuanto al carcter de dicha red en la medida que
le encarga acciones como la evaluacin de la magnitud del problema, no propias de una herramienta tecnolgica y que debe estar a cargo
de la entidad responsable de administrarla.
39
Numeral 2 del artculo 85 del proyecto de decreto.

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26

Varios de los registros que manejan las entidades antes enunciadas son reconocidos en el
documento Bases del Plan40, por lo que una mejor redaccin del artculo 30 debe dar claridad
sobre que no se trata de las entidades mencionadas en el artculo 28 sino de todas aquellas
del sistema Nacional a las que hace referencia dicho artculo. De esa forma no se deja a la
interpretacin posterior el contenido del mismo.
El Plan Operativo de Sistemas de Informacin
Teniendo en cuenta que la Ley de vctimas y restitucin de tierras no orden la creacin de un
sistema nico de victimas que permita el acceso integral a la informacin y caracterizacin de
las vctimas, la red nacional de informacin es esencial para el desarrollo de toda la poltica de
atencin y reparacin a vctimas, su diseo e implementacin. Es as que los trminos de
diagnstico, y establecimiento de medidas claras para lograr la interoperabilidad real y
efectiva de los sistemas institucionales se convierte en una medida prioritaria.
Con el fin de definir las polticas, lineamientos, mecanismos, procesos y procedimientos
necesarios para el adecuado funcionamiento de la Red Nacional41, se prev la elaboracin del
Plan Operativo de Sistemas de Informacin, a cargo de la Unidad Administrativa Especial. Se
le otorgan 3 meses a dicha Unidad para elaborar el plan y presentarlo al Comit ejecutivo para
su aprobacin. En este sentido preocupa a la Comisin las acciones y trminos que se
establecen para el diseo, desarrollo e implementacin, que puede afectar de manera clara el
desarrollo de medidas que impacten el goce efectivo de derechos de la poblacin victima en
general, por lo menos a corto o mediano plazo.
Tanto los criterios para elaboracin de diagnsticos, como la delimitacin de procedimientos,
estndares de seguridad, indicadores y mecanismos de seguimiento estn pospuestos a la
futura definicin de la unidad administrativa. El plan, ms que contener criterios para la
elaboracin de diagnsticos debe partir de un diagnstico claro de la situacin de los sistemas
nacionales y regionales.
Si tenemos en cuenta que la Red Nacional fue creada en 1997 y que viene operando para la
poblacin desplazada, sorprende que no se tenga dicho diagnstico, o por lo menos, no se
haya realizado en el trmino otorgado por la ley para reglamentar su adaptacin al sistema.
De igual forma sucede con la determinacin de criterios, estndares o mecanismos mnimos
de seguridad informtica. Estos aspectos mnimos deben ser un elemento del plan nacional
de atencin y reparacin a las vctimas del conflicto armado como lo ordena la Ley 1448 en su
artculo 175.
Bajo esta premisa, el termino de 6 meses contenido en el pargrafo 2 del artculo 86, para la
adopcin e implementacin del plan por parte de las entidades del sistema resulta insuficiente,
40
41

Pgina 79 del documento Bases del Plan. Versin 24 de septiembre de 2011.


Artculo 86.

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si en ese lapso de tiempo deben las entidades realizar un diagnstico, establecer los
mecanismos, avanzar en la consecucin de recursos, implementar las medidas de ajuste y
poner en marcha la interoperabilidad. Todas las dems medidas del plan estarn limitadas por
las dificultades que conlleva no poder acceder a la informacin integral que sobre las vctimas,
sus condiciones y necesidades, requiere el sistema nacional de atencin y reparacin.
La participacin de las Entidades Territoriales.
De acuerdo a los lineamientos estratgicos contenidos en el documento Bases del Plan, las
entidades del orden nacional debern establecer la reglamentacin y protocolos con
participacin de las entidades territoriales42. Dicha participacin no se encuentra reflejada en
el articulado de reglamentacin que por el contrario supedita la participacin de las entidades
territoriales a una segunda fase, luego de aprobado el plan.
El enfoque diferencial
De otra parte, el plan no cobija la incorporacin de variables o mecanismos de enfoque
diferencial, accin que fue delegada de forma individual a cada una de las entidades del
sistema. 43 Elementos bsicos en la materia deben ser introducidos en el plan operativo con el
fin de determinar criterios mnimos, mxime si ya se encuentran avances en la materia en el
marco de los autos de seguimiento a la sentencia T 025 de la Corte Constitucional.

b) DEL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS

El artculo 28 del proyecto reglamentario establece las fuentes de informacin del Registro
nico de Victimas. Entre ellos incluye los censos a que se refiere el artculo 48 de la Ley 1448
de 2011. Es importante dejar claro que la obligacin de realizar censos a cargo de las
administraciones locales tambin se encontraba incorporada en el artculo 18 de la Ley 418 de
1997, prorrogada hasta la fecha. Es importante que dichos censos deban hacer parte tambin
del Registro nico.
Solicitud de Registro
De acuerdo al artculo 31 del proyecto reglamentario, toda persona que se considere victima
en los trminos del artculo 3 de la Ley 1448 de 2011, deber presentar solicitud de registro
ante el Ministerio Pblico. El artculo no hace claridad frente a aquellas personas que se
consideran victimas pero en el pasado han presentado alguna declaracin contenida en
42
43

Pgina 78 documento Bases del Plan, primera versin 24 de septiembre de 2011.


Artculo 88.

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registros existentes. En este sentido es menester que se reglamente lo referente a informar a


las vctimas que de estar registradas no deben surtir un nuevo registro, lo que sera contrario
a los derechos de aquellas ya registradas y generara un desgaste en las entidades a cargo
de dicha misin44. Lo anterior sin perjuicio de la campaa que debe adelantar el gobierno
nacional a fin de que las victimad de desplazamiento forzado que no han declarado se
acerquen al Ministerio Publico para rendir su declaracin45.
De igual forma es necesario que se establezcan medidas y responsables para lograr
complementar y ajustar la informacin bsica de las vctimas, que se requiera para la
obtencin unificada de los datos mnimos establecidos para dicho registro. Lo anterior
teniendo en cuenta las variaciones en la caracterizacin lograda entre uno y otro registro, pero
que no amerita trasladar la carga a la vctima requirindole un nuevo registro.
En estos mismos trminos debe reglamentarse lo concerniente al desarrollo del principio de
participacin conjunta46 que obliga a que las victimas deben brindar informacin por lo menos
una vez al ao salvo que existan razones justificadas que impidan suministrar esta
informacin. Al respecto el artculo 38 reglamentario deja en manos de la Unidad
Administrativa la reglamentacin de dicho artculo, a la vez que el numeral 6 del artculo 34
reglamentario, obliga al Ministerio Publico a obtener dicha informacin.
De otra parte, la Comisin ha conocido de respuestas otorgadas a solicitudes de victimas
donde informan que las mismas han sido remitidas a la Unidad Administrativa Especial para
la Atencin y Reparacin a las vctimas, entidad encargada de analizar su declaracin y
decidir si niega u otorga el registro. Teniendo en cuenta que a la fecha dicha entidad no est
funcionando, ni se encuentra reglamentado su funcionamiento, se hace nfasis que no se
puede dilatar ni supeditar los registros solicitados en la actualidad a la puesta en marcha de la
Unidad.
Por ltimo es importante que se aclare el contenido del pargrafo 3 del artculo 31 que
establece salvo la restitucin de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, las
medidas de reparacin a las victimas domiciliadas en el exterior ser(SIC) dentro del territorio
nacional. Se deducira del dicho pargrafo que las medidas de restitucin podrn ser
otorgadas en el exterior?

44

Al respecto el pargrafo del artculo 155 de la Ley 1448 de 2011 establece que las personas que se encuentren actualmente registradas
como vctimas, luego de un proceso de valoracin, no tendrn que presentar una declaracin adicional por los mismos hechos victimizantes.
para efectos de determinar si la persona ya se encuentra registrada se tendrn en cuenta las bases de datos existentes al momento de la
expedicin de la presente Ley. Se igual forma el artculo 61 de la misma Ley establece expresamente que las personas que ya estn
registradas en el Registro nico de Poblacin Desplazada no requieren realizar una nueva declaracin de registro.
45
Pargrafo 1. Articulo 61 Ley 1448 de 2011.
46
Articulo 29 Ley 1448 de 2011.

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29

Contenido mnimo y devolucin del registro


La ausencia o defectuoso diligenciamiento del documento de registro no debe ser causal para
negar el trmite de la solicitud por parte de la Unidad Administrativa. Se debe solicitar
completar la informacin a la entidad competente, en los casos que exista responsabilidad del
funcionario, sin menoscabo de los derechos de las vctimas, quienes no deben asumir errores
institucionales. Incorporar lmites formales al trmite del registro contraria el principio de
prevalencia del derecho sustancial contenido en el artculo 155 de la Ley 1448 de 2011. De
igual forma, es responsabilidad de la Unidad administrativa, haciendo uso de la Red Nacional
de Informacin, revisar y complementar la informacin disponible.
La disposicin que obliga a devolver la solicitud de registro, hace necesario que los
contenidos mnimos de la solicitud sean insuficientes para conocer las condiciones familiares,
y socio econmicas, tan necesarias para la determinacin y desarrollo de programas y
proyectos en materia de verdad, justicia y reparacin integral de las vctimas.
En este sentido, en el artculo 3647 debe hacerse referencia a que el funcionario a cargo de
recepcionar la solicitud de registro, debe propender por obtener la mayor informacin posible
frente a las condiciones familiares, y socio econmicas de las vctimas, sin perjuicio de que la
solicitud sea recibida.
Criterios de valoracin de la solicitud
Los criterios y procedimientos de valoracin necesarios para la aprobacin o rechazo del
registro no son definidos en la reglamentacin de la Ley. Por el contrario el artculo 40
reglamentario deja su desarrollo a las bases del Plan Nacional para la Atencin y Reparacin
a las Victimas. Teniendo en cuenta que las bases del plan deben ser previas a la elaboracin
del mismo plan, y que de acuerdo a los borradores circulados por el Gobierno nacional, estos
fueron presentados concomitantemente, este aspecto tan importante para el registro de las
victimas queda sin regularse, y seguramente al criterio de la Unidad Administrativa 48.
Al remitirnos a las Bases del Plan, este en su numeral 1.2 (valoracin y acto administrativo de
registro)49, encontramos que establece un objetivo general, principios y lineamientos bsicos,
pero no determina los criterios que deben ser utilizados para evaluar la solicitud. Los
lineamientos dan cuenta de elementos como la prueba sumaria, la presuncin de buena fe y
la inversin de la carga de la prueba50, pero expresamente establece que se deber elaborar
un protocolo con una ruta de valoracin, la cual no se desarrolla ni se reglamenta en el
proyecto de decreto.
47

El artculo 36 establece la informacin mnima que debe contener toda solicitud de registro, para ser tramitada.
El artculo 41 del proyecto de decreto encarga a la Unidad Administrativa para fijar los procedimientos de valoracin que orientaran la
metodologa a ser aplicada.
49
Pgina 12 documento bases del plan. Primera versin 24 de septiembre de 2011.
50
Sobre la valoracin de la solicitud, el artculo 155 de la Ley 1448 de 2011 establece que debe respetar los principios constitucionales de
dignidad, buena fe, confianza legtima, y prevalencia del derecho sustancial.
48

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30

La valoracin de las solicitudes de registro de las vctimas de eventos masivos que no hayan
sido incluidas en los censos de que trata el artculo 48 de la Ley 1448 de 2011, debe
realizarse bajo los principios de buena fe, dignidad, confianza legtima y prevalencia del
derecho sustancial. La carga de la prueba debe estar a cargo del Estado51.
Por ltimo, el pargrafo 1 del artculo 41, establece que los organismos del Sistema Nacional
de Seguridad y Defensa pondrn a disposicin de la Unidad Administrativa informacin
relevante que facilite la verificacin de los hechos victimizantes. Al respecto es importante que
se incluya de forma expresa a la Fiscala General de la Nacin, que cuenta con una vasta
informacin frente a acciones a cargo de grupos armados al margen de la Ley, y que con
anterioridad vena siendo consultada para resolver solicitudes de registro del programa de
reparacin por va administrativa contemplado en el decreto 1290 de 2008.
De las exclusiones
El procedimiento de exclusin debe incluir el derecho de contradiccin de la vctima afectada
por dicha decisin, para lo cual debe garantizarse la posibilidad de interponer los recursos de
ley en contra del acto administrativo de exclusin. Dichos recursos deben ser los mismos que
se contemplan para la decisin de negar el registro y garantizando los principios
constitucionales del debido proceso, buena fe y favorabilidad52.
De los actos administrativos
Es importante que la reglamentacin de la Ley establezca claramente las entidades ante
quien deben surtirse los recursos de apelacin y queja. La ley establece de forma clara las
entidades que conforman el Sistema Nacional para la Atencin y Reparacin Integral a las
vctimas, por lo que la definicin de competencias frente al trmite de recursos se hace
esencial.
De otra parte, si bien la entidad encargada de tomar la decisin de registrar o no a una
vctima es la Unidad Administrativa, y de acuerdo al artculo 157 de la Ley, el recurso debe
interponerse ante el director de dicha instancia, los recursos deben entenderse interpuestos
en el momento de la presentacin ante las entidades del Ministerio Publico, facultadas para
recibir la solicitud de registro y para interponer recursos de acuerdo al pargrafo 2 del mismo
artculo 157, y con el fin de no generar una carga adicional para la vctima.
En cuanto a la notificacin en estrados, el numeral 2 del artculo 51 establece que cuando la
decisin de no inclusin se adopte en audiencia pblica, la notificacin se realizara en
estrado. Es importante al respecto que la reglamentacin deje claramente estipulado en qu
casos la decisin pueda adoptarse en estrado.
51
52

Lo anterior debe incluirse explcitamente en el texto del artculo 70 reglamentario.


Artculo 158 de la Ley 1448 de 2011.

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32

4. CESACION DE LA CONDICION DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA


DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO

La Ley de vctimas en sus artculos 67 y 68 determina que la condicin de vulnerabilidad y


debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del desplazamiento forzado, cesar
cuando la vctima, a travs de sus propios medios o de los programas establecidos por el
Gobierno nacional alcance el goce efectivo de sus derechos. Se ordena a la Unidad
Administrativa Especial y a los alcaldes distritales y municipales evaluaran con una
periodicidad de 2 aos dicha condicin, a travs de los mecanismos existentes para hacer
seguimiento a los hogares, y los que establezca el gobierno nacional para alcanzar el goce
efectivo de derechos.
Vale la pena reiterar lo dicho por esta Comisin frente a que la interpretacin y reglamentacin
de la Ley no puede desconocer los derechos de la poblacin desplazada como sujeto de
especial proteccin constitucional y por lo tanto, el intrprete de la Ley no puede contar con la
misma libertad reglamentaria53. El empleo de herramientas como los indicadores de goce
efectivo de derechos, y la presuncin de debilidad manifiesta deben ser empleados de manera
rigurosa en la reglamentacin.
Si bien el documento bases del plan deja claro que la determinacin de los criterios para la
cesacin se har segn los indicadores de goce efectivo de derechos definidos
jurisprudencialmente, el articulo 80 reglamentario solo se refiere a aquellos derechos bsicos
y restablecimiento econmico y social, propuestos en el Plan de Desarrollo 54. El
establecimiento de dichos criterios se aplaza 6 meses contados a partir de la promulgacin de
dicho decreto.
Las bases del plan tambin prevea la participacin del Departamento Nacional de Planeacin
en la elaboracin de criterios de coordinar y determinar los criterios de cesacin pero el
decreto reglamentario deja dicha labor solo en manos de la Unidad Administrativa Especial.
En cuanto a quienes son los llamados a valorar la condicin de vulnerabilidad, tambin existe
contradiccin entre lo dicho por la Ley, las Bases del Plan y el proyecto reglamentario. La Ley
otorga dicha competencia de forma conjunta a la Unidad Administrativa Especial y los alcaldes
distritales y municipales donde reside la vctima. Las Bases del Plan reiteran en cabeza de
ambas instancias la valoracin que servir para la focalizacin de la oferta institucional. El
53

Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. Balance aproximativo de la Ley de Victimas aprobada por el
Congreso de la Republica. Junio de 2011.
54
Bases del Plan. Primera versin -24 de septiembre de 2011. Numeral 1.3 A. pg. 14

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decreto reglamentario por su parte, distingue entre los trminos valoracin y verificacin.
Establece, que la Unidad Administrativa tendr en cuenta para la valoracin de la cesacin, la
verificacin de vulnerabilidad, en el marco del Comit Territorial de Justicia Transicional del
lugar donde resida la persona. En este sentido reiteramos lo expresado en el aparte
correspondiente a la institucionalidad, en cuanto no puede modificarse las competencias
sealadas por la Ley mediante reglamentacin, y menos cuando a quien le adjudican dichas
competencias es una instancia de coordinacin, que no puede suplir las actividades
administrativas de las entidades que la conforman, en este caso los distritos o alcaldas. Se
genera an ms confusin cuando en los pargrafos 1 y 2 del mismo artculo, se vuelve a
sealar a los alcaldes municipales y distritales de ser los encargados de realizar la
verificacin.
Al respecto, el proyecto reglamentario deja al criterio de la Unidad Administrativa la
determinacin de los criterios tcnicos de valoracin.
Por ltimo y frente al procedimiento y carcter del acto administrativo de cesacin de
vulnerabilidad, es importante que la reglamentacin determine que recursos y ante que
entidades deben surtirse. En tratndose de la reglamentacin de una norma de carcter
transicional y no obedece a una estructura administrativa existente, la reglamentacin debe
ser clara en cuanto ante quien se surten los recursos de Ley.

5. MEDIDAS DE ASISTENCIA Y ATENCION

La ley de victimas regula lo referente a las medidas de asistencia y atencin a vctimas en su


captulo II del Ttulo III. Por atencin la ley prev el conjunto integrado de medidas,
programas y recursos de orden poltico, econmico, social, fiscal, entre otros, a cargo del
Estado, orientado a restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las vctimas, brindarles
condiciones para llevar una vida digna y garantizar su incorporacin a la vida social,
econmica y poltica.
Por su parte, describe como atencin, la accin de dar informacin, orientacin, y
acompaamiento jurdico y psicosocial a la vctima, con miras a facilitar el acceso y cualificar
el ejercicio de los derechos a la verdad, justicia y reparacin.
Ya en el desarrollo de las medidas para poblacin desplazada, la Ley utiliza indistintamente
los trminos ayuda, atencin y Asistencia. As, por ejemplo, la denominada atencin
inmediata, es definida en el artculo 63 como la ayuda humanitaria entregada a aquellas
personas que manifiestan haber sido desplazadas y se encuentran en situacin de
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vulnerabilidad, pero no se incluye en el titulo denominado ayuda humanitaria a las vctimas.


La existencia de medidas diferenciales por tipo de victimizacin no debe implicar la dispersin
normativa y por ende la confusin terminolgica que en ltimas se deja su aplicacin al criterio
del intrprete. El termino asistencia no es definido ni en la Ley ni en el decreto reglamentario.
Las tasaciones y contenidos de las ayudas humanitarias para vctimas y aquellas
determinadas para la atencin de emergencia e inmediata son las mismas en el proyecto de
decreto, por lo que no se amerita desarrollos normativos aislados, que solo deben
corresponder para los efectos diferenciadores de las medidas55.
Pese a que la ley prev la determinacin de las medidas con base en la condicin de
vulnerabilidad56, el proyecto reglamentario acoge medidas que no se otorgan bajo dicho
criterio, y por el contrario son preconcebidos por tipo de victimizacin o por el simple paso del
tiempo. Medidas como las de alimentacin y alojamiento solo se prevn para poblacin
desplazada57, limitando su aplicacin a otras vctimas del conflicto armado, que por su grado
de vulnerabilidad, las requieran58. Esto contribuye a mantener la desigualdad entre las
vctimas, cuya superacin fue uno de los principales retos de la ley de vctimas y restitucin de
tierras.
En cuanto al efecto en que son entregadas las medidas de atencin a poblacin desplazada,
la Ley es confusa, al otorgarle un efecto reparador, siempre que sea prioritaria, prevalente y
que atienda vulnerabilidades especficas.59 Al respecto esta Comisin ya haba recomendado
al Gobierno Nacional dar claridad frente al alcance del efecto reparador, a la luz del inciso 6
del artculo 9 de la Ley, que permite interpretar que los servicios adquiridos por las vctimas en
condiciones prioritarias y preferentes, serian cuantificados y descontados por los jueces de lo
contencioso administrativo cuando las victimas ejerzan la accin de reparacin directa contra
el Estado60.
Otro aspecto a resaltar, hace referencia a los mecanismos para garantizar el cumplimiento por
parte de los entes territoriales de las medidas atribuidas por Ley, y los trminos de la
transicin con el fin de que no impliquen traumatismos para la atencin de las vctimas.
Teniendo en cuenta que gran parte de los trminos establecidos por la Ley para el diseo e
implementacin de medidas, son dilatados y delegados, y que las entidades territoriales no
55

Los contenidos de los artculos 121 y 127 son idnticos.


De conformidad al artculo 47 de la Ley 1448 de 2011,todas las victimas a las que hace referencia el artculo 3 de la misma ley, recibirn
ayuda humanitaria de acuerdo a las necesidades inmediatas que guarden relacin directa con el hecho victimizante y con el fin de socorrer,
asistir o atender sus necesidades en alimentacin, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atencin mdica y
psicolgica de emergencia, transporte de emergencia, y alojamiento transitorio en condiciones dignas y con enfoque diferencial.
57
Al respecto la ley y el documento Bases para el Plan habla de Oferta de alimentacin y alojamiento para poblacin vctima sin discriminar
entre ellas. Contrariamente, la reglamentacin solo lo prev estas medidas para poblacin desplazada.
58
Una vctima no desplazada cuya vivienda quede parcialmente destruida por un atentado, que no permita su ocupacin temporal, no
tendra derecho a medida de alojamiento.
59
Pargrafo 1 del artculo 60 de la Ley 1448 de 2011.
60
Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. Balance Aproximativo de la Ley de Victimas aprobada por el
Congreso de la Republica.
56

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han participado de manera contundente en el diseo y estructuracin de la poltica61, surge la


preocupacin de cmo sern incluidas las acciones y determinados los presupuestos para el
2012 en los planes de desarrollo territoriales.
Aunado a lo anterior preocupa la dispersin y falta de claridad frente a las competencias en
materia de atencin, que se otorga a la Unidad Administrativa Especial, los entes territoriales y
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Ni la Ley, ni la propuesta de reglamentacin
hacen explcitos los criterios de complementariedad, subsidiariedad e integralidad en el
otorgamiento de medidas.
Un ltimo elemento comn a todo el captulo de atencin a las vctimas es la excesiva
discrecionalidad que la Ley atribuye a las autoridades administrativas, sin estar determinadas
por criterios de goce efectivo de derechos y limitando derechos ya contemplados y
reconocidos tanto por la Ley 387 de 1997 y la Corte Constitucional. En caso de existir
discrepancias entre una y otra norma, debe aplicarse el principio de favorabilidad pro vctima.

a) DE LA AYUDA HUMANITARIA A VICTIMAS


Como se expres anteriormente el artculo 48 de la Ley 1448 de 2011 determin que la ayuda
humanitaria tiene como fin atender necesidades inmediatas de la vctima relacionadas
directamente con el hecho victimizante. Enuncia as aspectos como aseo personal, transporte
de emergencia, alojamiento transitorio entre otras, y establece responsabilidades en la
materia, a cargo de la Unidad Administrativa especial, el ICBF y las instituciones hospitalarias.
En lo que se refiere a la reglamentacin, el artculo 119 reitera que el elemento determinante
para otorgar la ayuda es la condicin de vulnerabilidad de la vctima, producto de la afectacin
del hecho victimizante y las circunstancias de tiempo, modo y lugar del mismo.
Como ha sucedido en diversos temas analizados en el presente informe, la tasacin y escala
de medicin de los componentes de la ayuda, se aplazan y delegan a posterior determinacin
por parte de la Unidad Administrativa. Pese a lo anterior, el decreto si determina los montos
mximos de dicha ayuda, lo que presenta dudas frente a los criterios que llevaron al Gobierno
a establecerlos y a si corresponden a criterios y mediciones basadas en la vulnerabilidad.
Algunas limitantes y restricciones en detrimento de las vctimas, que surgen de la
reglamentacin y que cuestionan el respeto a las condiciones mnimas de dignidad, son las
siguientes:

61

Ver acpite sobre participacin restringida.

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35

Se exige que la incapacidad mnima para otorgar ayuda humanitaria debe ser de 30
das, lo que no se compadece con la determinacin de heridas leves.
Se limitan los hechos victimizantes a los de afectacin de bienes y heridas leves.
No se establecen medidas frente al riesgo alimentario y habitacional o de aseo.
No se determina como se constituyen en ayuda humanitaria aquellas afectaciones
psicolgicas y mdicas, y como se complementan o se suplen con las medidas de
asistencia inmediata en salud.
Se prevn los montos de ayuda humanitaria por una sola vez sin tener en cuenta lo
establecido por el artculo 59 de la Ley 1448 de 2011 que prev la asistencia por
hechos sobrevinientes.

La reglamentacin tampoco
determin a cargo de qu entidad se encuentra la
responsabilidad de otorgar dicha ayuda. La Ley, al respecto establece, en el numeral 16 del
artculo 168, que la Unidad Administrativa estar a cargo de la entrega de la ayuda
humanitaria a las vctimas, al igual que la ayuda humanitaria de emergencia, directamente, o a
travs de las entidades territoriales, pero el proyecto reglamentario no establece con claridad
la corresponsabilidad de competencias. De igual forma, en el pargrafo 1ero del artculo 47,
se afirma que la responsabilidad frente al alojamiento y alimentacin transitoria estara a cargo
en primer lugar de las entidades territoriales, y subsidiariamente de la Unidad Administrativa y
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. La reglamentacin no prev en qu casos se
aplica la subsidiariedad o corresponsabilidad entre las entidades ni los mecanismos para
aplicarla.
Atencin humanitaria a las vctimas de desplazamiento forzado
Al igual que frente a la ayuda humanitaria, el proyecto de decreto no deja claras la
corresponsabilidad entre las competencias de la Unidad Administrativa Especial y aquellas de
los entes territoriales y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Por el contrario somete
la garanta de la entrega, a los 3 entes de forma conjunta 62, y solo frente a la atencin
humanitaria inmediata, obliga a los entes territoriales receptores, en los componentes de
alimentacin, artculos de aseo, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina y alojamiento
transitorio.
Tampoco se hace claridad frente a las condiciones en que la poblacin retornada o reubicada
accede a dicha atencin. Por el contrario el pargrafo 1 del artculo 123 deja la decisin al
criterio del funcionario para determinar las condiciones de vulnerabilidad con respecto al
tiempo de arribo a lugar de retorno y /o reubicacin. Pese a que se enuncian una serie de

62

Articulo 123 Ley 1448 de 2011.

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36

lineamientos que regularan las entregas de la ayuda, no se establece que se entiende por
riesgo humanitario, ni los lmites para determinar la oportunidad63.
En cuanto a los montos, la ayuda humanitaria inmediata, no los establece, ni tampoco
reglamenta a cargo de quien est su determinacin.
Etapas de la atencin humanitaria
El artculo 62 de la Ley 1448 de 2011 establece 3 etapas diferenciadas de asistencia que
varan segn su temporalidad y el contenido de la ayuda. Para ello se establece como
criterio la evaluacin cualitativa de la condicin de vulnerabilidad de cada vctima. Al respecto,
es importante resaltar que la reglamentacin no establece diferencias entre las medidas de la
asistencia inmediata ni aquella de la atencin humanitaria de emergencia, y en todos los
casos la programacin y entrega de los componentes va a estar determinada por las
estrategias que para tal fin se determinen. Esta amplitud en el marco de las competencias de
la Unidad Administrativa, puede permitir la continuidad en las deficiencias de atencin del
presente, donde el grupo de caracterizacin de Accin Social tiene programados turnos para
otorgar la ayuda humanitaria, programados hasta el ao 2014, lo que contraria la inmediatez
de que habla el artculo 64 de la Ley 1448 de 201164.
Atencin humanitaria de transicin
El artculo 65 de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, crea una nueva categora de
atencin que se entrega a la poblacin en situacin de desplazamiento incluida en el Registro
nico de Victimas, que an no cuenta con los elementos necesarios para su subsistencia
mnima, pero cuya situacin a la luz de la valoracin hecha por la Unidad administrativa
Especial, no presenta las caractersticas de gravedad y urgencia que los hara destinarios a la
atencin humanitaria de emergencia.
Esta nueva categora abarca un problema inicial, referente a la valoracin subjetiva que
atribuye a los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial. Ni la Ley, ni la propuesta de
reglamentacin incluyen criterios de evaluacin objetivos, ni lineamientos claros para
determinarlos. De igual forma se incluyen nuevas medidas a travs de los programas de
empleo, pero no se determina la complementariedad e integralidad con las dems medidas de
atencin a que hace referencia este captulo.
Un segundo problema surge del trmino de 1 ao incluido en el proyecto reglamentario65, ya
que supedita la atencin a un aspecto netamente temporal y no de superacin de las
condiciones de vulnerabilidad. Al respecto la Sentencia C 287 de 200, deja claro que la ayuda
63

Articulo 124 Ley 1448 de 2011.


Informacin suministrada por funcionarios de Accin Social.
65
Artculo 129 Ley 1448 de 2011
64

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37

humanitaria solo est supeditada al goce efectivo de derechos y no al simple paso del tiempo.
De igual forma la incorporacin de dicho trmino excede la potestad reglamentaria dada por el
legislador, no solo porque introduce elementos nuevos al trmino, sino porque modifica los
criterios que determinan su aplicacin. Lo mismo se aplica para el trmino incluido en el
prrafo tercero del artculo 129 del proyecto reglamentario.
Al desarrollarse la oferta masiva en la transicin se deja de lado aquella contenida en el
pargrafo 2 del artculo 65 de la Ley 1448 de 2011 referente a los programas de empleo.
En lo que respecta a la oferta masiva de alimentacin, el artculo 132 no deja claro a cargo de
qu entidad se encuentra la obligacin de hacer seguimiento a los hogares, con el fin de
evaluar el estado de nutricin. Esta competencia no debe quedar a cargo del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, encargada de cubrir la demanda, y por el contrario quedar
a cargo de la Unidad Administrativa responsable del seguimiento y monitoreo de toda la oferta
de atencin y reparacin a vctimas del conflicto armado.
De igual forma, frente a la oferta masiva de alojamiento digno, el proyecto tambin excede la
potestad reglamentaria, limitando la duracin del programa a 2 aos. Su contenido es
abiertamente contrario a lo determinado por el legislador frente a la evaluacin de la cesacin
de la condicin de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, nico criterio para la cesacin de
medidas de asistencia66. De igual forma el Gobierno nacional excede la potestad
reglamentaria al remitir a las familias en el trmino de 2 aos a los Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y de Agricultura y Desarrollo Rural, para iniciar los trmites
correspondientes al acceso a vivienda urbana y rural. El acceso a dichos programas no puede
proceder de oficio y este tipo de acciones puede ir en contraposicin de las medidas de
restitucin, retorno o reubicacin en curso.
Por ltimo, el proyecto de reglamentacin no es claro frete a lo que denomina criterios para la
superacin de la situacin de emergencia y aquella de las condiciones de vulnerabilidad.

b) ASISTENCIA EN SALUD

En materia de salud, la Ley 1448 de 2011 amplia la cobertura frente a lo regulado por la Ley
418 de 1997a favor de las vctimas. Esto es considerado por la Comisin de Seguimiento
como un avance en la asistencia en materias como la exencin de cobros de copago o cuota
moderadora para SISBEN 1 y 2, la inclusin de exmenes especializados y atencin para los
derechos sexuales y reproductivos de las vctimas.

66

Articulo 68 Ley 1448 de 2011.

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38

Sin embargo, como ya lo dijo esta comisin67, constituye un retroceso frente a la garanta de
los derechos de las vctimas, el supeditar la prestacin de servicios de asistencia a la
ausencia de recursos. Se desprende de lo anterior que la victimizacin no se tiene en cuenta
en el establecimiento de la medida, como parte de la atencin integral, sino solo la condicin
de insolvencia econmica. Esta restriccin no estaba contemplada en la ley 418 de 1997.
El artculo 99 del proyecto reglamentario, en esta misma lnea, restringe el acceso prioritario a
aquella victima que se encuentre cubierta por el Sistema General de Seguridad Social en
Salud. En este sentido, la victima pierde el beneficio de acceso prioritario a la prestacin de
los servicios de salud.
El mismo artculo hace remisin a una norma (artculo 19) de la Ley 1448 de 2011. Dicho
artculo se refiere al deber de proteccin a las vctimas.
En cuanto a la identificacin de la condicin de vctima en la base de datos nica, al igual que
la realizacin de la encuesta del SISBEN, contempladas en los pargrafos 1 y 3 del artculo
96, no pueden ser interpretadas como condicionante para restringir el acceso de la vctima a
la atencin. Esta misma observacin se hace frente a la carnetizacin contemplada en el
artculo 100 reglamentario.
En lo que respecta al modelo integral de salud con enfoque psicosocial contemplado en el
artculo 97, no se establece el trmino en que debe implementarse, ni los lineamientos que
sobre enfoque diferencial y de gnero que debe contener68. La construccin de metodologas
para adaptar o ajustar los factores que limiten la oferta, se circunscribe a acciones de
promocin y apoyo. Su implementacin se deja al criterio de las entidades estatales y
territoriales.69
De otra parte, preocupa a esta Comisin el papel residual que viene jugando el Ministerio de
Proteccin Social en el Diseo y estructuracin de la poltica en materia de atencin a
vctimas, que no dista del realizado en el pasado frente a las atribuciones que le da la Ley 418
de 1997.
El seguimiento frente a la calidad de la prestacin de este servicio por parte de las entidades
territoriales va a ser esencial para garantizar el goce efectivo por parte de las vctimas. En
este sentido, se debe reglamentar la entrega de reportes peridicos por parte del Ministerio de
Proteccin Social frente a las acciones de evaluacin y control contempladas en el artculo 57

67

Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. Balance aproximativo de la ley de victimas aprobada por el
Congreso de la Republica ( Ley 1448 de 2011) Bogot, junio de 2011.
68
Al respecto, el documento bases del plan establece como componentes transversales para la flexibilizacin de la oferta, el enfoque
diferencial, la participacin conjunta, el principio de colaboracin armnica, y la participacin de la sociedad civil y de la empresa privada. Si
bien, estos principios se encuentran contemplados en la Ley (artculos 13,14,29,26 y 33, es importante que la reglamentacin los reitere e
introduzca como rectores de la atencin en salud. Pg. 29 a 32 del documento bases del plan. Versin del 24 de septiembre 2011.
69
Articulo 104 reglamentario.

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39

de la Ley de vctimas. Al respecto el artculo 105 reglamentario solo establece que el


Ministerio desarrollara herramientas de seguimiento y monitoreo.

c) ASISTENCIA EN EDUCACIN
En materia de educacin se reitera lo dicho frente al servicio social en salud, en cuanto a la
limitante que se establece frente a la capacidad econmica. Una primera barrera se encuentra
en que ni la Ley, ni el proyecto reglamentario establece que se entiende por no cuenten con
los recursos para sufragar su pago, ni que medios se utilizaran para determinar dicha
condicin.
La connotacin de este tipo de normas, donde no se tiene en cuenta los riesgos de la
victimizacin misma, limita el logro de los objetivos sociales que se propone la oferta
institucional. En estos trminos, las condiciones de desarrollo personal de las vctimas de
graves violaciones de los derechos humanos son afectadas negativamente por la
victimizacin. Ese deterioro tiene que ver no solo con huellas de carcter psicolgicos sino
con desventajas estratgicas (econmicas, sociales, polticas) que aumentan de forma radical
el riesgo social para estos individuos y sus familias70.
En este sentido, no solo se debe asegurar a la vctima el acceso gratuito a los servicios en
educacin, sino realizar un acompaamiento psicosocial y diferencial. Al respecto, el
documento bases para el plan establece como objetivo de la asistencia en educacin
Fomentar el acceso y la permanencia educativa.71 pero no se establecen mecanismos que
vayan ms all de la oferta misma. Los lineamientos de la poltica se re-delegan en el
Ministerio de Educacin Nacional y a posteriores definiciones de los mecanismos de
interlocucin y trabajo con las entidades territoriales para la implementacin de la poltica
pblica educativa.
No existe entonces, diferencia entre lo estipulado por la Ley y las normas del decreto
reglamentario. La reglamentacin se limita a dilatar y delegar la potestad reglamentaria72.
Si bien, en el artculo 110 al igual que el pargrafo 1 del artculo 113 se prev la garanta de
una atencin integral y la promocin de la permanencia, no se establecen mecanismos para
garantizar la continuidad del servicio de educacin, el monitoreo y seguimiento de la situacin

70

VILLA Arcila Leonardo. Reparacin en y a travs de la educacin para las vctimas de graves violaciones de los derechos humanos. En
Tareas pendientes.
71
Pgina 33 del documento bases del plan. Versin 23 de septiembre de 2011.
72
Para determinar los lineamientos en orientacin ocupacional y formacin, se delega al Servicio nacional de Aprendizaje, y en materia de
educacin superior se delegan sus lineamientos, establecindose un trmino de 3 meses.

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del estudiante, ni las condiciones de victimizacin, o afectaciones ocasionadas por el su


desplazamiento o reubicacin.
Se recomienda entonces, a travs de la reglamentacin crear un mecanismo de monitoreo a
cargo del Ministerio de Educacin Nacional y el acompaamiento integral a las vctimas con el
fin de garantizar la superacin de condiciones adversas que pongan en riesgo la continuidad
del servicio.
Segn el pargrafo 2 del artculo 111, se garantizarn los kits escolares y uniformes, para
garantizar las condiciones dignas y su permanencia en el sistema. Como se expres
anteriormente, la permanencia en el sistema no depende solo de la entrega del kit escolar o
uniformes, desconocindose otros riesgos con mayor impacto en la continuidad de la
educacin. En este sentido se insiste en la necesidad de dotar de sentido integral la
prestacin del servicio de educacin, ms all de su inclusin meramente formal en la norma.

d) ASISTENCIA FUNERARIA
La Ley de Vctimas y restitucin de tierras contempla en su artculo 50, a cargo de las
entidades territoriales, la asistencia en gastos funerarios y de traslado de la vctima, sujeto a la
capacidad econmica de la misma.
Al respecto el proyecto de reglamentacin no supera el conflicto de competencias que se
genera frete a las competencias que otorga la Ley 1408 de 2010 en su artculo 7 a cargo de
Accin Social, las contempladas por la Ley 1448 de 2011 y aquellas contempladas en el
decreto 1333 de 1986 frente a las exhumaciones de personas pobres a cargo de las entidades
territoriales.
De otra parte, el articulo 118 reglamentario amplia, a cargo de las entidades territoriales, los
costos de desplazamiento, hospedaje y alimentacin de los familiares de las vctimas de
desaparicin forzada, durante el proceso de entrega de cuerpos y restos. Esto podra exceder
la potestad reglamentaria, mxime si dichas acciones se encuentran a cargo de Accin Social
de acuerdo a las competencias otorgadas por la Ley 1408 de 2010, norma de carcter
especial.

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e) RETORNOS Y REUBICACIONES PARA LAS VCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO


El artculo 66 de la Ley 1448 de 2011 establece que el retorno y las reubicaciones deben
darse bajo criterios de voluntariedad y seguridad, para lo cual deber garantizarse la atencin
integral y el goce efectivo de derechos. Para garantizar dicha atencin integral obliga a la
Unidad Administrativa Especial a adelantar las acciones pertinentes ante las distintas
entidades del Sistema Nacional de Atencin y reparacin a Victimas, frente a los derechos
mnimos de identificacin, salud, educacin, alimentacin, reunificacin y vivienda digna.
El proyecto reglamentario en el captulo referente a retornos, demuestra sus deficiencias
frente a la tcnica reglamentaria que debe contener cualquier decreto reglamentario, de
conformidad al decreto 1345 de 2010. Algunos aspectos a resaltar y que demuestran las
deficiencias de una reglamentacin terica y descriptiva son:
En cuanto a los principios que rigen la poltica de retorno, el proyecto se limita a copiar los
contenidos tericos de las bases del plan. Artculos como el 145 reglamentario, incluye
trminos como los de seguridad legal, fsica y material cuya definicin es ambigua, y no
guarda coherencia con su utilizacin en otros apartes de la Ley o decreto reglamentario.
La seguridad legal la define como la garanta de la seguridad personal, la eliminacin del
miedo a la persecucin, el cumplimento del debido proceso y el debido reconocimiento de su
condicin de vctima. Esta definicin no guarda relacin con aquella de seguridad jurdica
incluida en el artculo 73 de la Ley 1448 de 2011y que rige para la restitucin, ni con la
contenida en el artculo 133 reglamentario, que incluye el principio de seguridad jurdica para
el alojamiento digno. Ni el termino seguridad jurdica ni seguridad legal son definidos en el
captulo 1 del ttulo I del proyecto de reglamento ni por la Ley.
De igual forma, al definir como principio la seguridad fsica, encarga a las autoridades locales
de brindar la proteccin de forma permanente, lo que puede entrar en contradiccin con las
competencias que en materia de seguridad ordenan normas especficas.
De otra parte no se reglamenta lo referente al procedimiento para garantizar que las personas
vctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional sean
incluidas en los programas de retorno y reubicacin. Al respecto solo se hace una alusin en
el pargrafo 5 del artculo 149 del proyecto reglamentario, donde reitera su derecho a ser
incluidos en el programa.
Esquemas especiales de acompaamiento para la poblacin retornada o reubicada
El elemento ms importante de la poltica de retorno lo constituye el acompaamiento que se
le d a la vctima retornada y la integralidad con que se brinden las dems medidas de
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atencin y reparacin. Al respecto el proyecto no establece los instrumentos y herramientas


necesarias para adelantar el acompaamiento al retorno, y por el contrario lo delega en la
Unidad Administrativa73. En este sentido el proyecto no est destinado a reglamentar el
artculo 66 dedicndose nicamente a reiterar lo dicho por la Ley.
De acuerdo al artculo 149 reglamentario, los esquemas especiales de acompaamiento estn
dirigidos a asistir hogares retornados o reubicados individual o colectivamente, tanto en zonas
rurales como urbanas, y aplicados de forma preferente a los procesos que deriven de la
restitucin de bienes inmuebles74. Algunos aspectos a resaltar del articulado son los
siguientes:

La temtica en el articulado es abordada de forma general y confusa. Se incluyen una


serie de objetivos y principios que no son desarrollados, dejando un margen de
interpretacin muy amplio75.
No se definen los componentes de una subsistencia mnima e integracin
comunitaria
No se deja claro cmo se aplicarn los principios de gradualidad y complementariedad,
y principalmente en lo que respecta a la poltica de restitucin, a la cual solo se refieren
al afirmar que el proceso de retorno es independiente a la relacin de la vctima con el
inmueble lo cual debe ser resuelto en el marco de los procesos de investigacin para
la restitucin.
No es claro el alcance del termino perentorio de 2 aos para que las entidades del
Sistema Nacional brinden un esquema integral de acompaamiento.
El proyecto se limita a establecer que la Unidad Administrativa Especial adoptar la
poltica pblica de retornos y reubicaciones y el protocolo
de retornos y
reubicaciones Al respecto no se aclara en cuanto tiempo tendr que realizarlo, ni
cmo se asumen los compromisos y acciones en el marco de los autos de seguimiento

73

Pargrafo 2 articulo 143 del proyecto reglamentario.


Pargrafos 3 y 4 articulo 143 reglamentario.
Al respecto la Corte Constitucional en su auto 219 de 2011, se pronuncia en los siguientes trminos Tambin preocupa a la Corte
Constitucional, dado el nivel de generalidad de los lineamientos presentados por el Gobierno Nacional o su altsima dependencia en la
capacidad de las entidades territoriales, que no exista claridad sobre cmo se resolvern los siguientes problemas:
La baja capacidad institucional, tcnica o financiera de algunas entidades territoriales incluidas en el Plan Retornar es Vivir, que puede
postergar de manera indefinida su liderazgo en el tema de retornos y reubicaciones y en el ajuste efectivo de este componente de la
poltica;
La falta de claridad sobre la frmula que se emplear para determinar el grado de concurrencia de los recursos nacionales con los
territoriales para asegurar que stos procesos cuenten con recursos suficientes;
La falta de identificacin de los obstculos legales que impidan la inversin de recursos
La contradiccin que surge del hecho de que a pesar de que se afirma que para el Gobierno Nacional, este tema s es prioritario, el plan
de reubicacin y retorno no aparece articulado al Plan Nacional de Desarrollo, aunque se exija este requisito para los planes
territoriales;
La falta de valoracin de las necesidades de rehabilitacin y reconstruccin territorial, as como de integracin de la poblacin
desplazada retornada o reubicada, como variables a ser tenidas en cuenta en los procesos de reubicacin y retorno;
La ausencia de instrumentos que aseguren la sostenibilidad de los procesos de reubicacin y retorno;
La falta de una respuesta concreta para que en el evento de retornos espontneos, sea posible activar mecanismos que aseguren un
acompaamiento estatal adecuado para garantizar que ese retorno o reubicacin alcance las condiciones de dignidad, seguridad y
voluntariedad se garanticen el goce efectivo de los derechos de la poblacin retornada o reubicada.
Ante la evidencia de las falencias protuberantes en materia de prevencin del desplazamiento, la falta de instrumentos adecuados que
complementen los mecanismos existentes y garanticen la sostenibilidad de los procesos de retorno y reubicacin.
74
75

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43

a la poltica pblica de desplazamiento y en especial lo contemplado en el Auto 008 de


200976.
La articulacin nacin territorio se plantea como un propsito y no una obligacin clara
de garantizarlo en condiciones de dignidad, seguridad e integralidad.
No queda claro que se pretende con la afirmacin los procesos de retorno o
reubicacin se debern constituir como el primer paso para la implementacin de
medidas de reparacin. Parecera que se implantara como un simple propsito.
Tampoco se determina quien tendr que determinar el tipo de articulacin entre las
entidades nacionales con presencia territorial y los entes territoriales. 77

6. PREVENCION, PROTECCION Y GARANTIAS DE NO REPETICION


A continuacin se realizara un anlisis conjunto de estos 3 componentes de la poltica,
teniendo en cuenta que el proyecto reglamentario titula Prevencin, proteccin, y garantas
de no repeticin. al captulo 5 del ttulo IV que corresponde a las medidas de reparacin
integral. Tanto en las bases del plan como en el proyecto reglamentario se utilizan
indiscriminadamente los trminos, aunque en el acpite de lineamientos estratgicos de las
bases del plan se establecen momentos de la prevencin diferenciando la prevencin
temprana y urgente, de aquellas de garanta de no repeticin en tanto las violaciones en esta
ltima etapa ya han sido consumadas78.

a) DE LA PREVENCIN
La Ley de vctimas en su contenido no trata de manera autnoma la prevencin, la cual es
enunciada de manera expresa como accin de no repeticin en el literal D del artculo 149.
Otras acciones incluidas como accin de no repeticin y que remiten a la prevencin, son el
fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas, la promocin de mecanismos destinados a
prevenir y resolver los conflictos sociales y la formulacin de campaas nacionales de
prevencin y reprobacin de la violencia contra la mujer, nios, nias y adolescentes79.

76

En el mismo auto 219 de 2011 La Corte Constitucional afirma: Sin embargo, despus de ocho meses, el protocolo de retornos, contina
sin ser implementado para los retornos y reubicaciones de la poblacin desplazada, porque por decisin de la Mesa de la Poltica Pblica de
Retornos y Reubicaciones, los cambios slo se realizarn cuando estn claramente definidos los ajustes de las otras polticas sectoriales de
atencin a la poblacin desplazada. Por lo anterior, contina siendo preocupante para la Corte que los retornos y reubicaciones de la
poblacin desplazada se sigan dando sin las condiciones mnimas de seguridad, voluntariedad y dignidad y sin el acompaamiento de
proyectos que garanticen una estabilizacin socioeconmica en el sitio al que se retorna, o se reubica, y sin condiciones que garanticen la
sostenibilidad del proceso de retorno o reubicacin de tal forma que no se exponga a la poblacin a nuevas situaciones de desplazamiento.
77
Articulo 151 Ley 1448 de 2011.
78
Lineamientos estratgicos, Bases del Plan, pag.100.
79
Literales K,P y S articulo 149 Ley 1448 de 2011.

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44

El documento Bases del Plan determina como lneas de accin para el componente de
prevencin:

La creacin de un Grupo Tcnico de prevencin encargado de desarrollar el


componente de poltica establecido en el plan de desarrollo 2010 -2014 y articular y
coordinar las estrategias de prevencin a nivel nacional y territorial.
La definicin de mecanismos y canales de comunicacin para el intercambio de
informacin. Entre esos la integracin de los observatorios de derechos humanos y
DIH, el observatorio nacional de desplazamiento forzado, el de reclutamiento forzado,
genero entre otros.
Una estrategia de comunicacin del riesgo, fortaleciendo el Sistema de Alertas
Tempranas ( SAT).
El fortalecimiento del programa Defensores Comunitarios mediante el acompaamiento
a comunidades victimas en riesgo de desplazamiento.
La unificacin de una metodologa nica de capacitacin en materia de DDHH, DIH, y
enfoque diferencial.
La inclusin de los procesos de retorno y reubicacin en los planes de prevencin y
contingencia.
La determinacin de la proporcin del presupuesto de las entidades territoriales
destinadas a estas acciones.
Por su parte, el proyecto reglamentario, define la prevencin como la obligacin del Estado
de adoptar medidas para evitar la ocurrencia de violaciones de Derechos Humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario y a neutralizar o superar las causas y
circunstancias que generan riesgo en el marco del conflicto armado interno80.
Para pronunciarnos sobre la pertinencia y suficiencia de las medidas que se proponen, es
importante tener en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional frente al estado de cosa
inconstitucional en materia de proteccin para la poblacin desplazada en el auto 008 de
2009.
..En materia de prevencin, contina faltando el desarrollo de un sistema nacional de prevencin del
desplazamiento propiamente dicho que, entre otras cosas, (i) funcione en el marco de una poltica pblica de
prevencin de violaciones de derechos humanos, (ii) cuente con recursos adecuados que no dependan
exclusivamente de la cooperacin internacional; (iii) permita un seguimiento permanente de la dinmica del
desplazamiento, de la evolucin del conflicto armado y de otros factores de alteracin del orden pblico y de
seguridad ciudadana que incidan en el desplazamiento forzado; (iv) supere el anlisis puramente coyuntural
activado por los informes de riesgo presentados por la Defensora del Pueblo; (v) establezca mecanismos y
protocolos tcnicos para desvirtuar objetivamente los informes de riesgo; (vi) permitan mantener por un tiempo
prudencial las medidas de proteccin a bienes y personas, as no se declare la alerta temprana; (vii) cuente con
80

Articulo 17 Proyecto reglamentario.

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45

un sistema de informacin adecuado para valorar los riesgos, que tenga en cuenta otros sistemas de
seguimiento existentes sobre la evolucin del conflicto armado y el orden pblico y sobre violaciones de derechos
humanos, de tal manera que sea posible establecer mecanismos adicionales para la prevencin del
desplazamiento; (viii) facilite la implementacin de planes de contingencia cuando el riesgo est relacionado con
operaciones legtimas del Estado para el mantenimiento del orden pblico; (ix) retroalimente el sistema de
proteccin individual a lderes y personas desplazadas a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia; y (x) de una
respuesta estatal oportuna, coordinada y efectiva ante los informes de riesgo sealados por la Defensora del
Pueblo y ante las declaratorias de alerta temprana que emita el CIAT.81

Lo anterior, para denotar que la reglamentacin no aporta avances significativos para superar
las falencias frente al estado descrito por la Corte Constitucional desde el 2009 para la
poblacin desplazada.
El artculo 224 reglamentario encarga al Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, del desarrollo del componente de prevencin y de articular las
estrategias institucionales del nivel nacional y departamental. Aparte de limitarse a los
mecanismos que en la actualidad son utilizados para la prevencin del desplazamiento
forzado, no deja claro cmo se articularan los esfuerzos y se delimitaran competencias frente
a herramientas como el protocolo de prevencin, el Plan Nacional de Consolidacin, y el
Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas. Esto permite deducir que la implementacin
de la poltica de prevencin sigue en etapa de diseo y planificacin, sin definirse mecanismos
claros, ni herramientas de articulacin en el marco de la reglamentacin.
Los criterios, mecanismos y procedimientos para la articulacin de la Red de Observatorios de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario son diferidos 6 meses, a la
determinacin del Ministerio del Interior. A este respecto no queda claro, siendo el Grupo
Tcnico el encargado de coordinar el Sistema y sus herramientas de coordinacin, como se
articula con las competencias que en la materia se otorgan al Ministerio del Interior.
En lo que respecta a la creacin de una metodologa nica de capacitaciones, esta no se
considera en el articulado, ordenndose simplemente la elaboracin de una estrategia nica
en el trmino de 8 meses.
No se reglamenta tampoco lo concerniente a la prevencin en el marco de los procesos de
restitucin contemplados en el artculo 73 de la Ley 1448 de 2011, ni aquellas medidas
contempladas en el literal D, del articulo 149 frente a grupos expuestos a mayor riesgo como
mujeres, nios, nias adolecentes y otros.
No se da cuenta tampoco de las medidas de interaccin y complementariedad de las acciones
y competencias incorporadas en el Plan de Desarrollo 2010 -2014, y aquellas que se
81

Considerando 59 auto 008 de 2009

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46

incorporan en el articulado propuesto. Entre los aspectos de mayor transcendencia se


encuentra la falta de incorporacin de herramientas que permitan la participacin de las
vctimas en el diseo e implementacin de la poltica de prevencin en las instancias creadas
y las que ya estn en funcionamiento.
En cuanto al Sistema de Alertas Tempranas (SAT), el proyecto reglamentario se limita a
definir la herramienta ya existente, que en la actualidad fundamenta la mayor parte de las
estrategias en prevencin, y que no deja de ser el anlisis coyuntural frente a situaciones de
riesgo detectadas por dicho sistema. A su vez se prev fortalecer el programa de defensores
comunitarios a los cuales encomienda el ejercicio y promocin de la accin estatal en
especial el seguimiento y puesta en marcha de las medidas de proteccin dirigidas a vctimas
del conflicto armado.82 Al respecto, no se establece trmino para implementar los ajustes y
estrategias de acompaamiento permanente y es importante tener en cuenta que dicho
programa viene siendo desarrollado como estrategia de contribucin de la Agencia Sueca
para la Cooperacin ASDI, por lo que se requiere garantizar la consecucin de recursos para
su desarrollo.
Como se puede observar, se trata de la delimitacin de competencias que no aterrizan en
medidas puntuales, estrategias coordinadas, ni mecanismos para realizar seguimiento. No da
cuenta dicha disposicin de acciones de coordinacin entre las distintas entidades del orden
nacional y territorial, ni estrategia para lograr la asuncin total de competencias por parte de
las entidades territoriales, garantizando que puedan contar con las herramientas necesarias
para la determinacin de medidas y presupuestaciones necesarias, garantizando la
participacin de las vctimas.
Podemos concluir entonces, que pese a que el Gobierno Nacional present a la Corte
Constitucional en marzo de 2011, un propuesta de fortalecimiento de las herramientas
existentes en materia de prevencin, la cual fue incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, no
se perciben avances en su implementacin que por el contrario se siguen delegando y
posponiendo con nuevos trminos. Siguen existiendo grades falencias en la coordinacin de
acciones, entre las entidades a cargo, 83 y no se da cuenta de la aplicacin del enfoque
diferencial y de gnero84 en el diseo e implementacin de la poltica.

82

Articulo 228 proyecto reglamentario.


Al respecto, la Corte Constitucional en auto 219 de 2011 afirmase hace evidente que no existe un dilogo constructivo entre las
autoridades civiles y la fuerza pblica para efectos de construir una poltica integral de prevencin del desplazamiento numeral 172.
84
Tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como el informe entregado por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional en el mes de marzo
de 2011, se hace alusin a la importancia de disear e implementar acciones que garanticen el enfoque de gnero en el marco de la poltica
de prevencin. Sin embargo el proyecto reglamentario de la Ley 1448 de 2011 carece de medidas al respecto.
83

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47

b) DE LA PROTECCION

En materia de proteccin el proyecto reglamentario presenta graves deficiencias al no


configurarse como una verdadera regulacin de la materia. No establecen los mecanismos
necesarios, criterios diferenciales de aplicacin, ni medidas como lo exige en el artculo 175
de la Ley 1448 de 2011, para la adopcin del Plan Nacional de Atencin y Reparacin a
Victimas. De acuerdo a informacin obtenida en el Ministerio del Interior, ya se encuentra
proyectado un proyecto de decreto independiente para regular la materia, revisando los
programas existentes como lo exige el artculo 31 de la Ley, pero este no ha sido divulgado ni
sometido en su diseo a la participacin de las vctimas, entidades territoriales ni otras
organizaciones.
Ya la ley, en su artculo 31 muestra serios obstculos, que limitan la eficacia de los programas
de proteccin. Algunos elementos a destacar son:

En cuanto a los sujetos objeto de proteccin:

El artculo prev que se adoptaran medidas de proteccin integral a las VICTIMAS,


TESTIGOS Y FUNCIONARIOS PUBLICOS que intervengan en los procedimientos
administrativos y judiciales de reparacin y en especial de restitucin de tierras. No se prev
la extensin de medidas para aquellos operadores administrativos que no se encuentran en la
categora de funcionarios pblicos, pero que sus labores de acompaamiento a procesos
principalmente de restitucin y retorno pueden generar riesgos.
La extensin de medidas al ncleo familiar solo se prev segn el nivel de riesgo evaluado
para cada caso particular lo que en el marco de los procesos de restitucin debe presumirse.
Las circunstancias de violencia en el pas al igual que los intereses por la tierra que persisten,
deben ser tenidos en cuenta para el desarrollo de los programas de reparacin relacionados
con la restitucin de tierras, donde la victima reparada corre un gran riesgo por el solo hecho
de acogerse a dichos programas85.

85

Sin duda el principal reto de la poltica de tierras sigue relacionado con el conflicto armado y con los intereses econmicos de distintos
agentes sobre la tierra y los territorios, factores que han sido reconocidos como causa del desplazamiento y del confinamiento, as como de
asesinatos, amenazas, entre otras violaciones de derechos humanos contra las vctimas del despojo y contra los que retornan con o sin
acompaamiento del Estado. En la medida en que persisten estos factores, persiste igualmente el riesgo de desplazamiento y, por ende, de
despojo y abandono de tierras y territorios. Sin embargo no se cuenta con informacin sobre cules son los mecanismos que se estn
desarrollando para responder adecuadamente a este reto y garantizar efectivamente los derechos de la poblacin desplazada, o cules son
los ajustes que se harn a los sistemas de proteccin previamente desarrollados. Dadas las amenazas reportadas a la Corte Constitucional y
los asesinatos ocurridos de miembros de la poblacin desplazada que han participado en lo local en las reuniones relacionadas con los
procesos de restitucin, tampoco es claro cmo ese factor se est incorporando dentro del plan de restitucin o articulando con otros
ministerios para efectos de la poltica general de prevencin del desplazamiento, o cmo la Directiva Ministerial recientemente emitida por el
Ministro de Agricultura asegurar la adopcin coordinada de esfuerzos y acciones para garantizar la vida e integridad de quienes participen
en los procesos de restitucin Corte Constitucional auto 219 de 2011.Numeral 98.

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48

Activacin de los programas:

De lo consignado en el literal 3 del artculo 31 de la Ley 1448 de 2011, para la activacin de


los programas de proteccin debe mediar denuncia; se encarga a las autoridades judiciales,
administrativas o al Ministerio Publico de poner en conocimiento de las autoridades
competentes la informacin de las situaciones de riesgo. Este tipo de requerimientos son
propios de medidas individuales pero no de carcter colectivo y relacionado con procesos de
restitucin o retorno. En los mismos trminos dichos previamente, medidas integrales de
proteccin deben prever esquemas de seguridad propios a las circunstancias de riesgo, no
solo inminente sino potenciales.

Limitacin a los programas existentes:

Sin perjuicio de los criterios establecidos en el artculo 32 de la Ley de Victimas para ser
tenidos en cuenta en la revisin de programas, el pargrafo 1 del artculo 31 limita el mbito
de accin a aquellos programas existentes en la materia, al momento de expedida la Ley.
Esto puede conllevar a la reducida efectividad en la garanta de los derechos que se
pretenden proteger, teniendo en cuenta lo limitada de las medidas actuales para hacer frente
a las circunstancias especiales de vulnerabilidad de la poblacin desplazada.

En cuanto al proyecto reglamentario se refiere, este mantiene las limitantes planteadas en la


Ley, y se limita de forma abstracta a establecer propsitos generales y reiterar acciones que
ya existen en los programas actuales, que como se dijo anteriormente no han sido suficientes.
Una primera observacin la merece la definicin de proteccin contenida en el artculo 19 del
proyecto reglamentario, al establecer el deber del Estado Colombiano de adoptar medidas en
casos de riesgo extraordinario o extremo. El proyecto no define el significado de estos
trminos, lo que lleva dejar al criterio del funcionario, la decisin de definirlo. Un ejemplo claro
de los riesgos que conllevan este tipo de definiciones generales y subjetivas, en el pasado
han cobrado vidas, que como en el caso de Albeiro Valdz ( conocido como Colombia), al
solicitar proteccin en el marco del Programa de Proteccin de Vctimas y Testigos de Justicia
y Paz, por amenazas fruto de su reclamacin de tierras en noreste antioqueo, se le inform
que su riesgo no era distinto al de cualquier otro ciudadano que estuviera reivindicando
derechos en las condiciones generalizadas de violencia en el pas. Pocos das despus de la
notificacin de esa decisin, fue asesinado86.
En lo que se refiere al enfoque de gnero, solo establece que se tendr en cuenta ese
enfoque diferencial para efectos de la evaluacin del riesgo y la determinacin de medidas. Ya
el auto 092 de 2008 de la Corte Constitucional haba previsto la necesidad de incorporar el
86

Albeiro Valdez fue asesinado el 10 de mayo de 2010 y hacia parte del programa de restitucin de tierras liderado por la Comisin Nacional
de Reparacin y Reconciliacin.

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49

enfoque de gnero en la determinacin de medidas de los programas existentes. Esto


precisamente dio origen a las reformas que surtieron los programas de atencin a vctimas y
testigos de Justicia y Paz y aquel a cargo del Ministerio del Interior para poblaciones
vulnerables. La incorporacin del enfoque fue realizada de manera formal pero hasta la fecha
no se ha traducido en medidas puntuales con claro enfoque diferencial. En el marco de la
nueva ley este aspecto sigue sin ser implementado y hasta la fecha la Comisin de
Seguimiento no conoce sobre el desarrollo de los ajustes a los programas existentes, que
estn siendo reglamentados de forma independiente a la propuesta reglamentaria que se
analiza.
Lo mismo sucede respecto de la proteccin colectiva. El proyecto reglamentario solo
establece la creacin de mapas de riesgo, herramienta existente y limitada, propia de la
prevencin, que no obedece a una medida tendiente a garantizar la proteccin colectiva. De
otra parte en el artculo 242 se limita a decir que los programas existentes a cargo de las
entidades competentes definirn de manera participativa
las medidas de proteccin
colectivas. No queda claro entonces, cual es la entidad competente, ni que herramientas se
establecen para garantizar dicha proteccin.
Respecto de las medidas alternativas de proteccin, se prev que las victimas beneficiarias de
los programas existentes de proteccin podrn sugerir medidas alternativas o
complementarias ante las instancias competentes. Esta disposicin en la prctica acarrea
mltiples inconvenientes. En primer lugar no se establecen criterios objetivos para aceptar o
denegar la propuesta por parte de la vctima, dejndolo al criterio subjetivo del operador del
programa, en segundo lugar, las actuaciones de los funcionarios pblicos estn limitadas a lo
que les ordena la ley, esto limita la capacidad del funcionario para aceptar el otorgamiento de
medidas que no han sido proyectadas, presupuestadas y disponibles para efectos del
programa.
El proyecto tampoco prev medidas especiales de proteccin que acompaen los procesos de
restitucin de tierras adelantados por el Gobierno Nacional87 y mucho menos de manera
coordinada con los programas existentes, dentro de un marco de reparacin integral. La
estrategia de gobierno hecha pblica hasta la fecha88, para hacer frente a las amenazas y
asesinato de lderes en restitucin, tiene como eje central la creacin del Centro de
Inteligencia C12-RT, para evaluar las regiones donde se adelantan las restituciones y hacer
mapas de riesgo. Segn la informacin suministrada por el Ministro de Agricultura Juan
Camilo Restrepo, estas medidas vienen acompaadas de estrategias de proteccin colectiva
basada en presencia policial y militar. Estas herramientas, que pueden servir para elaborar
mapas de riesgo, y ejercer control sobre algunas zonas, no son suficientes para garantizar la
87

Si bien el artculo 244 prev la presuncin de riesgo, exige la solicitud de parte y se remite a las medidas existentes que como ya se
expres, son insuficientes para enfrentar los riesgos que conlleva la restitucin. No queda claro tampoco cuales son las excepciones legales
a que se refiere dicho artculo para restringir la presuncin de riesgo.
88
http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2011/Marzo/Paginas/20110316_08.aspx

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no repeticin de los hechos y la re victimizacin de las vctimas del despojo que reclaman
derechos sobre la tierra.

En lo que a la difusin y capacitacin de los programas de proteccin se refiere, se ordena a


dichos programas establecer una campaa en el trmino de 3 meses. Al respecto es
importante aclarar que esta campaa debe ser permanente y debe tener como bases las
modificaciones a los programas existentes que como se anot anteriormente no se ha
realizado.
Es necesario que sean definidas claramente las competencias contempladas en el artculo
272 que crea el subcomit de Prevencin, Proteccin, y Garantas de no repeticin y las del
artculo 250 que modifica el artculo 11 del decreto 1737 sobre el Grupo Interinstitucional de
Proteccin.
Por ltimo, la reglamentacin no prev estrategias de seguimiento y monitoreo en la
aplicacin de medidas, y an menos de aquellas denuncias que originan el riesgo. Las
acciones por parte de la Fiscala General de la Nacin y la Polica Nacional de forma
coordinada, son esenciales para evitar que las medidas se prolonguen indefinidamente en el
tiempo. Hasta la fecha los programas se dedican exclusivamente en brindar las medidas, pero
no conocen los resultados de las investigaciones frene a las denuncias que dieron origen a
otorgarlas. En la prctica, el simple paso del tiempo es suficiente para que en el marco de las
re evaluaciones de riesgo, sean suspendidas las medidas, por presuncin de cese del mismo
al no existir hechos sobrevinientes de amenazas expresas.

c) GARANTIAS DE NO REPETICIN

La legislacin Colombiana no ha definido claramente que se entiende por garantas de no


repeticin, y en sus intentos de regular la materia, se define el termino mediante
ejemplificacin o enunciando alguna de sus caractersticas.
Es as que la Ley 975 de 2005, en su artculo 8 define las garantas de no repeticin como
aquellas que comprenden la desmovilizacin y el desmantelamiento de los grupos armados
al margen de la Ley. En cuanto la Ley de Victimas no define la medida, limitndose a
enunciar un listado de medidas que se consideran garantas de no repeticin.
Por ltimo, la propuesta reglamentaria incluye en el captulo II de definiciones un concepto de
garantas de no repeticin, afirmando que pertenece al ltimo momento de la prevencin en
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51

tanto las violaciones y las infracciones ya han sido consumadas. En este sentido se refiere a
ellas no como medidas sino a un momento en la prevencin. Esto lo reitera al establecer Este
momento est orientado a la definicin de programas y proyectos que incluyan acciones
comunitarias, econmicas y polticas que desarrollen medidas adecuadas para que las
vctimas no vuelvan a ser objeto de violaciones a los Derechos Humanos ni infracciones al
Derecho Internacional Humanitario.
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la legislacin interna, ni la reglamentacin que se
analiza, contienen una definicin clara de garantas de no repeticin. En este sentido, y para
orientar las observaciones en torno a la medida en el derecho interno se acude al
acercamiento conceptual hecho en el Informe anual del ao 2010 de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, en San Jos de Costa Rica:
Garantas de no repeticin. stas son medidas tendientes a que no vuelvan a ocurrir
violaciones a los derechos humanos. Estas medidas tienen un alcance o repercusin pblica,
y en muchas ocasiones resuelven problemas estructurales vindose beneficiadas no slo las
vctimas del caso sino tambin otros miembros y grupos de la sociedad. Las garantas de no
repeticin se pueden dividir a su vez en 3 grupos, segn su naturaleza y finalidad, a saber: a)
capacitacin a funcionarios pblicos y educacin a la sociedad en derechos humanos; b)
adopcin de medidas de derecho interno; c) adopcin de medidas para garantizar la no
repeticin de violaciones.
Falta de reglamentacin
La ley 1448 de 2011 en su en su artculo 149, sin definir el concepto, enuncia una serie de
acciones que corresponderan a garantizar la no repeticin de los hechos victimizantes;
Delega en el Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, la
reglamentacin, mediante el fortalecimiento de los diferentes planes y programas que
conforman la poltica pblica de prevencin y proteccin de las violaciones contempladas en
el artculo 3 de la Ley89. El proyecto reglamentario presentado por el Gobierno Nacional,
escasamente reglamenta aspectos como la elaboracin de una estrategia de comunicaciones
y otras de capacitaciones de funcionarios pblicos y miembros de la fuerza pblica, dejando
para la reglamentacin de la reglamentacin los dems componentes de esta medida90.
La dificultad en esta materia ser de gran envergadura, pues se sealan actividades que no
tienen los componentes bsicos para hacerlas efectivas. Para ejemplificar las dificultades
tomemos: p). La promocin de mecanismos destinados a prevenir y resolver los conflictos
sociales. Las cuestiones a resolver por va reglamentaria seran: Definir el contenido del
89

Pargrafo articulo149 Ley 1448 de 2011.


El artculo 235 del proyecto reglamentario delega en el nuevo departamento administrativo la coordinacin de programa que desarrollar
las ms de 20 medidas incluidas en el artculo 149 y aquella referente al desmantelamiento de las estructuras econmicas y polticas que se
han beneficiado o han dado sustento a los grupos armados al margen de la Ley establecida en el artculo 150 de la Ley.
90

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52

trmino conflictos sociales, luego de ello aplicar enfoque diferencial y priorizaciones para
iniciar la medida, se deben establecer todos los mecanismos necesarios para lograr el
objetivo, que va desde la prevencin hasta la resolucin del conflicto, una vez resueltos estos
dilemas se puede solucionar la cuestin principal de la medida cual es la promocin; para ello
se desarrollarn actividades concretas (educacin comunicacin etc).
Ahora bien, la determinacin de las entidades intervinientes es transversal a toda la medida,
pues sern las encargadas de todas las responsabilidades en materia de definicin de
funciones y aplicacin, para ello previamente debe existir un estudio normativo, para conocer
quienes tienen facultades legales relacionadas con la medida, aparejado a esta determinacin
se debe incluir la apropiacin presupuestaria que efectivizar el trabajo. Posteriormente deben
existir indicadores de resultado de goce efectivo de derechos de las vctimas, como forma de
medicin del impacto y la satisfaccin de la poblacin receptora, que debe pasar por el tamiz
de la satisfaccin de la garanta de no repeticin de los hechos victimizante en clave de lograr
la reparacin integral.
Como se puede ver, la complejidad para hacer efectiva cada medida es de tal amplitud que
debe ser cuidadosamente estudiada para ser reglamentada, y la ausencia de esta labor deja
en simples ideales las Garantas de no Repeticin, pues en la prctica son imposibles de
concretar, erigiendo adicionalmente un accin inversa para las vctimas pues se crea la ilusin
de existencia de herramientas a su favor cuando no se establecen acciones para su
concrecin.
En cuanto a la desmovilizacin y desmantelamiento de los grupos armados al margen de la
Ley, a la fecha no se conocen estrategias para lograr su concrecin por parte del Gobierno. Si
bien existen algunas disposiciones normativas an vigentes como la Ley 418 de 1997, no
existen marco normativo claro ni programas puntuales para llevar a cabo una verdadera
poltica de desmovilizacin frente a los grupos al margen de la ley activos, ni las entidades a
cargo de dicha labor. Al parecer las competencias que en este sentido se encontraban a
cargo del Alto Comisionado para la Paz pasaron a la recin creada Alta Consejera para la
Convivencia y seguridad Ciudadana, y de acuerdo al artculo 235 del proyecto reglamentario,
es el nuevo Departamento administrativo adscrito a presidencia el encargado de desarrollar
esta materia.

7. MEDIDAS DE REPARACIN
La Ley 1448 e 2011 en su artculo 25 decreta que las vctimas tienen derecho a ser reparadas
de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el dao que han sufrido
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como consecuencia de las violaciones que trata el artculo 3 de la Ley. En el caso del termino
reparacin transformadora, este no fue definido por la Ley91 ni tampoco por el proyecto
reglamentario, por lo que se hace necesario que su contenido se incluya en el acpite de
concerniente a definiciones. De otra parte, dicho artculo, en su pargrafo primero diferencia
de forma clara las medidas de asistencia de aquellas reparadoras, pero afirma que se
reconoce el efecto reparador en la medida que consagren acciones adicionales a las
desarrolladas en el marco de la poltica social del Gobierno Nacional para poblacin
vulnerable. Este efecto reparador es uno de los aspectos que tendrn que ser definidos de
manera clara en el proyecto reglamentario, y que del anlisis realizado al texto, permite
afirmar que sigue generando confusin entre ambos tipos de medidas, como lo veremos a
continuacin.

a) RESTITUCIN DE VIVIENDA
El ttulo IV de la Ley de vctimas 1448 de 2011 denominado reparacin de las vctimas, seala
en su captulo primero que una de las medidas de reparacin es la restitucin, dando as paso
ms adelante, al captulo IV que nos ocupa: restitucin de vivienda.

Dificultad conceptual de la vivienda como mecanismo de reparacin.


El artculo 8 de la Ley 975 de 2002 define la Restitucin como la realizacin de las acciones
que propendan por regresar a la vctima a la situacin anterior a la comisin del delito.. A su
paso la Ley de 1448 de 2011 en su artculo 71 entiende que la restitucin es la realizacin de
medidas para el restablecimiento de la situacin anterior a las violaciones contempladas en el
artculo 3 (Vctimas)
Ahora bien otros instrumentos de obligatoria revisin segn lo expuesto por la Ley de Vctimas
en su artculo 27 son los elementos integrantes del bloque de constitucionalidad cuyo
contenido es prevalente. En los trminos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
La reparacin del dao ocasionado por la infraccin de una obligacin internacional requiere,
siempre que sea posible, la plena restitucin (restitutio in integrum), la cual consiste en el
restablecimiento de la situacin anterior. De no ser esto posible, como en el presente caso,
cabe al tribunal internacional determinar una serie de medidas para, adems de garantizar los
derechos conculcados, reparar las consecuencias que las infracciones produjeron, as como
establecer el pago de una indemnizacin como compensacin por los daos ocasionados. El
Estado obligado no puede invocar las disposiciones de derecho interno para modificar o
incumplir sus obligaciones de reparar, las cuales son reguladas en todos los aspectos
91

Solo se hace una referencia especfica en materia de restitucin de tierras .

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54

(alcance, naturaleza, modalidades y determinacin de los beneficiarios) por el Derecho


Internacional.92
Otra herramienta pertinente para analizar el tema de vivienda y que hace parte del bloque de
constitucionalidad por remisin de la Corte Constitucional, son los Principios Pinheiro sobre la
Restitucin de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas
por la Sub-Comisin de Proteccin y Promocin de los Derechos Humanos de las Naciones
Unidas. De acuerdo a los artculos 2.1 y 2.2 de dichos principios 2.1. Todos los refugiados y
desplazados tienen derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio
de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier
vivienda, tierra o bien cuya restitucin sea considerada de hecho imposible por un tribunal
independiente e imparcial. 2.2. Los Estados darn prioridad de forma manifiesta al derecho de
restitucin como medio preferente de reparacin en los casos de desplazamiento y como
elemento fundamental de la justicia restitutiva. El derecho a la restitucin de las viviendas, las
tierras y el patrimonio es un derecho en s mismo y es independiente de que se haga o no
efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese derecho.
Con base en los instrumentos jurdicos relacionados, la restitucin consiste en devolver a la
vctima al estado anterior a la vulneracin de su derecho; en este entendido, la medida
restitutiva en materia de afectacin al derecho a la vivienda, consistira en la entrega efectiva
de la vivienda que se habitaba o de los derechos habitacionales que ejerca antes de la
existencia del hecho victimizante, llmese despojo, abandono, prdida o menoscabo.
Por lo anterior se incurre en error al estructurar la restitucin de la vivienda sobre la base de
subsidios, pues se desconoce el derecho que cada vctima tena y adems se presume que
todas las vctimas de las graves violaciones de derechos humanos han perdido nicamente el
llamado subsidio, por lo cual les sera restituido.
Ahora bien, no se puede desconocer que en el contexto de conflicto armado de Colombia
existen causales de imposibilidad del derecho prevalente a la restitucin y estos casos ya
existen criterios internacionales definidos que propenden por la reparacin de las vctimas. Es
dao fsico o a la destruccin de la vivienda, lgicamente impiden la restitucin, pero no la
reparacin. A este respecto principios como los Pinheiro entre otros componentes del derecho
internacional, en aras de lograr la reparacin plantean como medida sustitutiva y/o
complementaria la Indemnizacin cuando se verifiquen circunstancias que imposibiliten la
restitutio in integrum.
De otra parte, el documento Bases para el Plan contribuye a la confusin al sealar un
principio en materia de vivienda denominado efecto reparador, que dice Existen aspectos y
caractersticas de la atencin que se brinda en materia de vivienda que contiene algn efecto
92

Caso 19 Comerciantes Vs. Colombia del 5 de julio de 2004

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reparador, que si bien no significa reparacin en s misma, contribuye a la reparacin integral


en materia de restitucin e indemnizacin93. Esta confusin se da en dos vas, la primera
estructural pues el ttulo de la medida en los tres elementos estudiados, Ley, Reglamento y
Plan, es Restitucin de vivienda, componente claro de reparacin, reconocido por el derecho
interno e internacional, el segundo es el intentar dar un contenido reparador a la vivienda entendida en el contexto de subsidio- sin siquiera intentar elucubrar sobre cul sera el
elemento complementario del servicio social que impacta las medidas de reparacin.
La Corte Constitucional en sentencia C- 1199 de 2008 al declarar inexequible el inciso
segundo del artculo 47 que sobre rehabilitacin, deja claro el concepto de servicios sociales y
su relacin con las acciones de reparacin. Al respecto afirma que los servicios sociales
hacen parte de las prestaciones de carcter permanente, planeadas y desarrolladas por el
Estado a fin de hacer efectivos los derechos sociales, econmicos y culturales garantizados
por la Constitucin Poltica y que constituyen poltica social. La Corte reconoce que entre
estas medidas y las de reparacin puede existir complementariedad y mutuo impacto,
presentndose muchas veces simultaneidad en su ejecucin; pero enfatiza en su diferencia
originada es su distinta razn e intencionalidad, as como al diverso ttulo jurdico.
Principios rectores en materia de vivienda
Los principios rectores son de vital importancia pues son enunciados normativos generales
que sirven de fundamento a otros enunciados normativos particulares o recogen de manera
abstracta el contenido de un grupo de ellos.
El estudio comparado de los tres elementos normativos (Ley de vctimas, Decreto
Reglamentario y el PNARIV) arrojan una cantidad sorprendente de principios que a la postre
dificultan su integracin e interpretacin conjunta.
En este acpite se revisar uno de los ms importantes, el enfoque diferencial, para as poder
demostrar la premisa inicial.
LEY DE VICTIMAS

El principio de enfoque diferencial reconoce


que hay poblaciones con caractersticas
particulares en razn de su edad, gnero,
orientacin
sexual
y
situacin
de
discapacidad. Por tal razn, las medidas de
ayuda humanitaria, atencin, asistencia y
reparacin integral que se establecen en la

93

PROYECTO
REGLAMENTARIO

BASES PARA EL PLAN

Enfoque diferencial:
Priorizacin
con
enfoque
diferencial. La priorizacin
para asignacin y aplicacin
del subsidio familiar
de
vivienda, debe ser coherente
con
las
necesidades
y

Con el fin de atender a los


sujetos
de
especial
proteccin constitucional,
se
deben
establecer

Bases para el Plan. Pag.41

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presente ley, contarn con dicho enfoque.


El Estado ofrecer especiales garantas y
medidas de proteccin a los grupos
expuestos a mayor riesgo de las
violaciones contempladas en el artculo 3
de la presente Ley tales como mujeres,
jvenes, nios y nias, adultos mayores,
personas en situacin de discapacidad,
campesinos, lderes sociales, miembros de
organizaciones sindicales, defensores de
Derechos Humanos y vctimas de
desplazamiento forzado.Para el efecto, en
la ejecucin y adopcin por parte del
Gobierno Nacional de polticas de
asistencia y reparacin en desarrollo de la
presente ley, debern adoptarse criterios
diferenciales que respondan a las
particularidades y grado de vulnerabilidad
de
cada
uno
de
estos
grupos
poblacionales.
Igualmente, el Estado realizar esfuerzos
encaminados a que las medidas de
atencin,
asistencia
y
reparacin
contenidas en la presente ley, contribuyan
a la eliminacin de los esquemas de
discriminacin y marginacin que pudieron
ser la causa de los hechos victimizantes

prcticas habitacionales de los


sujetos de especial proteccin
constitucional de conformidad
con las condiciones que
establezca
mediante
Resolucin el Ministerio de
Ambiente,
Vivienda
y
Desarrollo Territorial o quien
haga sus veces, o el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo
Rural o quien haga sus veces.

mecanismos
y
herramientas
que
garanticen la priorizacin
en el acceso al subsidio
familiar de vivienda de esta
poblacin, teniendo en
cuenta que los planes,
programas y proyectos
deben responder a las
particularidades de cada
uno de esos grupos
poblacionales.

Pargrafo. Las entidades


encargadas de la asignacin
de los subsidios familiares de
vivienda
determinarn
acciones
encaminadas
a
permitir el acceso a soluciones
de vivienda de las personas en
condicin de discapacidad,
teniendo
en
cuenta
los
parmetros necesarios para
habitar una vivienda digna.

Del anlisis comparado de los tres instrumentos podemos concluir que:

El medio para concretar las acciones difiere de un principio a otro, el primero habla de
criterios diferenciales que respondan a las particularidades y grado de vulnerabilidad, y el
segundo sobre la garanta de la priorizacin en el acceso al subsidio familiar de vivienda de
esta poblacin.
Este primer foco de anlisis pone al intrprete a definir dos trminos: los criterios diferenciales
y la priorizacin. El primero puede entenderse como un mtodo de anlisis que toma en
cuenta las diversidades e inequidades existentes en la realidad, con el propsito de brindar
una adecuada atencin y proteccin de los derechos de la poblacin. Emplea un anlisis de la
realidad que pretende hacer visibles las diferentes formas de discriminacin contra aquellas
poblaciones consideradas diferenciadas. Sobre la priorizacin se puede decir que es un
sistema de orden de precedencia entre categoras. La anterior diferenciacin permite afirmar
que el deber ser del enfoque, es primero establecer los criterios diferenciales Ejm etnia,
discapacidad, desplazamiento- para luego establecer un orden preferencial entre los diversos
grupos. Este estudio no se encuentra en los instrumentos normativos por lo que existe un
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57

vaco que se deja al arbitrio del aplicador, por lo cual se pueden crear diferencias no
justificables en la institucionalidad, en detrimento de los derechos de las vctimas.

Dentro de la poblacin objeto de medidas especiales la Ley seala un grupo mujeres,


jvenes, nios y nias, adultos mayores, personas en situacin de discapacidad, campesinos,
lderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de Derechos Humanos y
vctimas de desplazamiento forzado; y en el acpite especial de vivienda solo se sealan con
acceso preferente a la poblacin mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores
desplazados y la poblacin discapacitada desplazada. Los otros elementos se limitan a la
poblacin con discapacidad. Adicionalmente a este amplio abanico de poblacin diferenciable
se une lo ya reconocido por la Corte Constitucional en materia de desplazamiento, a travs de
sus decisiones donde reitera que en el diseo de los planes y programas de vivienda, se
tomar en consideracin las especiales necesidades de la poblacin desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de sta, personas de la tercera edad, madres cabeza de
familia, nios, personas discapacitadas. Las anteriores referencias orientan las dificultas del
intrprete a la hora de sealar la poblacin objeto de las medidas diferenciales, lo que a la
postre podra excluir poblacin legtimamente especial. Al no ser un tema pacifico en el
contexto doctrinario debera ser la reglamentacin la que aclarara la poblacin objeto del
enfoque diferencial, atendiendo los criterios jurisprudenciales nacionales e internacionales.

Otros principios como el de integralidad, coordinacin, progresividad y participacin de


las entidades territoriales, son enunciados en el documento bases del Plan pero no en el
PNARIV.
Priorizacin por retorno
El retorno es una medida que puede impactar a la poltica de vivienda, tanto as, que la Ley
de Vctimas (art 123 pargrafo 2) lo determina como elemento objeto de priorizacin. Este
criterio es, a simple vista aceptable pero presenta graves problemas de estructuracin
jurdico-fctica. El retorno y la reubicacin deben estar precedidos de seguridad, dignidad,
voluntariedad y sostenibilidad, principios que acertadamente fueron elevados al grado de
derechos por la Ley de Vctimas (art 28 numeral 8) y se encuentran ya reseados en PNARIV.
Todo lo anterior cobra importancia pues segn la norma debe existir la verificacin de
seguridad para el retorno que a su vez ser criterio de priorizacin en materia de subsidios de
vivienda. Es cuestionable que se tenga como criterio de priorizacin el retorno, puesto que al
ser este voluntario, depender del querer de cada vctima el retorno a la vivienda, por lo que
si se decide hacer uso de este derecho y no retornar, per se existira un criterio discriminatorio
a no ser su caso susceptible de prioridad. En conclusin esta forma de priorizacin sera un
elemento discriminatorio del derecho de voluntariedad del retorno.

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58

Para hacer efectiva esta poltica, se debe contar con la verificacin de condiciones de
seguridad por parte de la autoridad competente, pero en las normas revisadas no queda claro
cul es la entidad verificadora; De igual forma hay ausencia total en los instrumentos
normativos, del procedimiento que se debe surtir en aras de obtener la verificacin de las
condiciones de seguridad.
Monto de los subsidios para la poblacin desplazada
El artculo 125 de la Ley de Vctimas seala una cuanta mxima del subsidio de vivienda el
cual es el monto otorgado a los beneficiarios de Vivienda de Inters Social (VIS). Esta
disposicin desmejora las condiciones actuales de la poblacin vctima del despojo que de
conformidad al Decreto 4911 de 2011, le otorga un subsidio mayor al de la ofertada para
adquisicin de vivienda de inters social.
Dicha norma favorable fue emitida como parte de las acciones del Gobierno Nacional para dar
cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en Auto 008 de 2009, que entre otras
disposiciones orden al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al
Departamento Nacional de Planeacin y a Accin Social, dentro de la respectiva rbita de sus
competencias, reformular la poltica de vivienda para poblacin en situacin de
desplazamiento.
Adicionalmente el proyecto de Decreto reglamentario (art 154) seala que el otorgamiento
ser del valor ms alto en cada modalidad para vctimas del conflicto armado, y para vctimas
de desplazamiento lo establecido en la reglamentacin vigente. La condiciones quedan
supeditadas a los criterios de a los Ministerio del ramo en materia de vivienda.
Las normas anteriormente sealadas enfrentan a la institucin encargada de la aplicacin a
criterios de interpretacin, pues la Ley establece una cuanta mxima que est delimitada al
subsidio de VIS mientras el decreto en materia de desplazamiento remite a normas
especficas que a la postre podran ser una cuanta mayor. La solucin es acudir a los
principios para hacer de la interpretacin, la ms favorable a las vctimas.
Adicional a lo anterior es menester recalcar la importancia de incorporar en la reglamentacin
mecanismos que permitan el real acceso a la vivienda que hasta la fecha no ha impactado de
manera importante a la poblacin desplazada. En trminos de la Corte Constitucional Si bien
el gobierno nacional inform haber realizado esfuerzos para que el mecanismo del Subsidio
Familiar de Vivienda funcionara eficientemente, los resultados demuestran que no se
desarrollaron proyectos de vivienda de inters social viables en donde dichos subsidios
pudieran ser aplicados a la poblacin desplazada. Debido a esto, el porcentaje de subsidios
desembolsados fue bajsimo, lo que demuestra la gran brecha de situaciones reales, entre los

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59

subsidios otorgados y los proyectos de vivienda existentes, que el gobierno no est logrando
cubrir94.

b) FORMACION Y GENERACION DE EMPLEO


El ttulo IV de la Ley de vctimas 1448 de 2011 denominado reparacin de las vctimas, incluye
en su captulo VI la formacin, generacin de empleo y carrera administrativa, por lo que le
otorga un carcter de medida de reparacin.
Falta de especificacin del contenido reparador de la formacin y generacin de empleo
Los planes de formacin y empleo tal como fueron diseados en las bases del Plan y el
proyecto reglamentario, se encuentran desprovistos de las caractersticas propias del
derecho a la reparacin (intencionalidad y ttulo jurdico entre otras); por el contrario, se
perpetun las particularidades de esta medida, existentes en los servicios sociales del estado,
por lo que se estara desatendiendo el fallo Constitucional C- 1199 de 2008.
La confusin es llevada a otro grado de complejidad cuando en el documento bases del plan
se referencia como principio el de Enfoque Reparador95, y seala que las polticas de empleo
se enmarcan en las medidas de restitucin, equivocacin hecha evidente en el anlisis de
vivienda.
Inexistencia de articulacin
El documento Bases para el Plan seala la articulacin de todas las acciones con nfasis en
el empleo rural, para el restablecimiento a las vctimas del despojo y los procesos de
restitucin de tierras, retornos y/o reubicaciones, pero la normatividad reglamentaria
propuesta no crea acciones puntuales que permitan impactar el desplazamiento96 . Por lo
anterior, el conjunto de acciones diseadas en materia de formacin y empleo, al no tener una
ruta de conexin con las dems medidas hace imposible la concrecin del derecho de
reparacin integral a las vctimas, que como la palabra misma lo dice, responde a un conjunto
de medidas que satisfaga integralmente el derecho. Sin el enlace en las medidas ser difcil
poder responder a indicadores de goce efectivo de derechos.

94
95

Auto 219 de 2011. Numeral 67.

Principio tercero del empleo urbano y rural de las Bases para el Plan Nacional para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas.
Enfoque Reparador. Los programas y proyectos diseados para la generacin de empleo rural y urbano para las vctimas contempladas en
la Ley 1448 de 2011 se enmarcarn dentro de las medidas de restitucin de derechos que el Gobierno nacional promover para su
reparacinpag.67 Bases del Plan.
96
En lo que concierne a la poblacin desplazada, debe tenerse en cuenta que los procesos de reubicacin y retorno se dan principalmente
en lo rural, por lo que se requiere medidas de formacin diferenciadas que permitan garantizar la subsistencia mediante formas propias de
produccin.

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60

Enfoque diferencial
El enfoque diferencial, si bien aparece como principio en las Bases para el Plan97 dicho
enfoque no se concreta en la reglamentacin. De no hacerse, la disparidad de criterios se
hara evidente, haciendo la situacin de las vctimas ms gravosa. Para este efecto se debe
tambin recordar que no se puede limitar el enfoque diferencial a las categoras relacionadas
en el texto, que en muchos de los casos varan de un artculo a otro y entender contenidas en
ellas a todas las categoras reconocidas por la Corte Constitucional.
Otras observaciones puntuales frente al componente de formacin y generacin de empleo
son:
-El art 162 de la propuesta de decreto resea que el diseo, coordinacin y seguimiento a los
programas y proyectos especiales en materia de empleo rural y urbano corresponde al
Ministerio de Proteccin Social, pero al contrastarla con la Ley, esta solo seala la facultad del
diseo, que valga resear, tambin ser conjunta con el Servicio Nacional de Aprendizaje
(Sena). De lo anterior deviene un exceso en la potestad reglamentaria al atribuir funciones
que no fueron expresamente asignadas por Ley.98 Ahora bien; otro aspecto digno de estudio
es la facultad que se le otorga al SENA de dar prioridad y facilidad de acceso a quien lo
requiera; este concepto aporta complejidades conceptuales y operativas, pues en pro de las
medidas de reparacin los criterios de priorizacin deben ser objetivos y generales. El simple
hecho de requerir es vago, y en dado caso no debe ser tomado como criterio de prioridad.
-En consonancia con lo anteriormente planteado, segn la Ley de Vctimas (artculo 130) los
jvenes y adultos vctimas deben tener prioridad de acceso a los programas de formacin y
capacitacin tcnica del SENA, pero en la reglamentacin no se hace alusin a la forma de
hacerlo efectivo, ni se establecen criterios objetivos y generales en los diferentes programas y
proyectos.
-La mayor parte de los componentes de la poltica de empleo se deja para posterior
determinacin y bajo criterios como promover, establecer, buscar etc. De conformidad con
las facultades reglamentarias, es menester desarrollar todos los aspectos estructurales de las
medidas; lo referente al Grupo Tcnico (facultades, posibilidad de delegacin, periodicidad de
reuniones entre otros), la vinculacin del sector privado, y las herramientas que permitan
ajustar los programas existentes y flexibilizar la demanda de mercado laboral 99

97

Las Bases del Plan lo plantea como el deber en el marco de programas y proyectos de incorporar criterios los de enfoque diferencial como
gnero, cultura, ciclo vital y condicin de discapacidad
98
Propuesta de decreto reglamentario Artculo 162. Entidad responsable. El Ministerio de la Proteccin Social o quien haga sus veces, ser
el responsable del diseo, coordinacin y seguimiento a los programas y proyectos especiales para la generacin de empleo rural y urbano,
como lo seala la Ley 1448 de 2011. Para el desarrollo de los programas de formacin y capacitacin tcnica, para la generacin de empleo
urbano y rural, el Servicio Nacional de Aprendizaje dar prioridad y facilidad para el acceso a las personas vctimas que lo requieran.
99

Articulo 164 proyecto reglamentario.

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61

-En este orden de ideas, se seala en la propuesta de decreto reglamentario (pargrafo


artculo 164) que el programa que disee el Grupo Tcnico establecer competencias y
responsabilidades a entidades territoriales entre otros, lo cual a todas luces desconoce la
autonoma constitucional de la Entidades territoriales que estn ceidas a las competencias
que le otorga la Ley y no un programa.

c) CREDITO Y PASIVOS

La remisin a la Ley 418 de 1997


La Ley 1448 de 2011 en su artculo 128 en materia de crdito hace remisin a los artculos a
los beneficios contemplados en el pargrafo 4 de los artculos 16, 32, 33 de la Ley 418 de
1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de
2006 y 1421 de 2010. El problema reside en que el concepto all reconocido dista mucho de la
actual Ley de vctimas que propende porque estas medidas sean reparadoras, en sentido
contrario la Ley 418 de 1997 establece el carcter asistencial de dichos instrumentos, lo cual a
todas luces revive al confusin a la que haca ya mencin la Corte Constitucional en la
sentencia C-1199 de 2008. Por otra parte la remisin es inexacta pues el artculo 33 ha
perdido su fuerza ejecutoria por no haber sido prorrogado este artculo por la Ley 1421 de
2010.
Presuncin por violacin o hecho victimizante y el dao
El artculo 128 de la Ley de Vctimas introduce como presuncin que los crditos que hayan
entrado en mora o hayan sido objeto de refinanciacin, reestructuracin o consolidacin, con
posterioridad al momento en que ocurri el dao, son consecuencia de las violaciones a las
que se refiere el artculo 3 la Ley en comento 100. Esta presuncin da lugar a una categora de
riesgo especial en materia crediticia, que se aplica para los crditos otorgados a las victimas
parte de los establecimientos de crdito, y que como consecuencia de los hechos
victimizantes hayan entrado en mora o hayan sido objeto de refinanciacin, reestructuracin o
consolidacin101.
En este sentido son dos conceptos distintos los que entran en juego; la violacin o hecho
victimizante de que trata el art 3 de la Ley de Vctimas y el dao ocasionado por estos hechos.
Como se puede ver, la presuncin est diseada para amparar todos los hechos posteriores
al dao, en ese entendido se debe probar el dao y a partir de all aplicar la presuncin, que
cobija los hechos ocurridos a partir del 1 de enero de 1985, como consecuencia de
100
101

Ver pargrafo artculo 128 de la Ley 1448 de 2011.


Ver artculo 128 de la Ley 1448 de 2011.

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infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las


normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasin del conflicto armado
interno.
En este sentido las normas diseadas para este efecto no se refieren al dao, si se debe
probar o existe presuncin tambin para estos casos. Solo en el Proyecto de Decreto aparece
mencin a beneficiarios Las personas beneficiarias de lo dispuesto en este artculo sern
aquellas que se encuentren en el Registro nico de Vctimas (). Al respecto se debe decir
el hecho de aparecer en el registro no prueba per ser el dao, por lo que el vaco continua y el
perjuicio deber ser probado.
Enfoque diferencial
El enfoque diferencial y los criterios de priorizacin pregonados por las normas para otras
medidas, no aparecen sealados para estas, aunque establece que del seguimiento que haga
la Unidad Administrativa a la vctimas beneficiarias de medidas se establecern []criterios
de focalizacin o priorizacin en el fortalecimiento de generacin de ingresos.102
El decreto prev la incursin de estos criterios en etapa posterior a la concesin de las
medidas es decir en su seguimiento, debiendo hacerlo desde la estructuracin inicial y
durante todo el proceso, desde su acceso hasta el reconocimiento.
Otras observaciones
-Las lneas de redescuento se establecern en condiciones preferenciales, pero el proyecto
reglamentario no desarrolla cuales seran los criterios objetivos de las misma, por lo que
dejarlos al arbitrio del intrprete puede generar condiciones desfavorables a la vctimas. En
esta materia se indica que el Gobierno Nacional entregar los recursos, pero se omite sealar
el plazo, por lo que se deja esta asignacin presupuestal sin concretar.103
-El artculo 168 reglamentario del artculo 121 de la Ley 1448 de 2011, establece el plazo de
un ao para que las alcaldas presenten los mecanismos de alivio y/o exoneracin. El artculo
en mencin obvi incluir a los distritos, que valga mencionar estn obligados por Ley de igual
forma que las alcaldas. Esta omisin puede provocar de plano un vaco en el trmino de
presentacin de los mecanismos por parte de los distritos al no estar reglamentado. De otra
parte no se establece el carcter y alcance de la obligacin para los entes territoriales que
tienen la facultad de reglamentarlo de tal forma que no se traduzca en un derecho efectivo
para las vctimas.

102
103

Articulo 175 proyecto reglamentario.


Ver artculo 173 del proyecto de decreto reglamentario de la Ley 1448 de 2011.

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-Se establece como una funcin de la Unidad Administrativa para Vctimas en el proyecto de
reglamento de la Ley 1448 de 2011 la divulgacin y orientacin a la poblacin sobre los
mecanismos de alivio y/o exoneracin adoptados por los entes territoriales. Esta funcin
debera estar orientada por el principio de inmediacin y ser entonces las entidades
territoriales las que realicen esta labor quienes a la postre implementaran las medidas.
Adicionalmente en la prctica la autonoma territorial implicara diferencias en las medidas,
cuantas, formas de aplicacin entre otros elementos por lo que asignar una funcin
pedaggica a una entidad del nivel nacional aporta todas las inconveniencias imaginadas.

d) REPARACIN ADMINISTRATIVA
Incumpliento de la potestad reglamentaria104
El poder reglamentario, en tanto que atribucin a la Administracin de una facultad de producir
normas jurdicas, tiene como fundamento en un Estado Social de Derecho la necesidad de
adoptar disposiciones generales y abstractas mediante las cuales se desarrolle el sentido de
la ley, a fin de poder hacerla ejecutable. As pues, el acto expedido en ejercicio de la potestad
reglamentaria debe aportar los detalles, los pormenores de la ejecucin de la ley, facilitar su
entendimiento y comprensin.
La Ley de Vctimas ordena que el gobierno reglamente el trmite, procedimiento,
mecanismos, establecimiento de criterios, objetivos y tablas de valoracin, los rangos de
montos y dems lineamientos para otorgar la indemnizacin individual por la va
administrativa, pero el proyecto de decreto reglamentario no contienen el desarrollo de todos
estos presupuestos.
La importancia del reglamento en esta materia esta en ser un complemento indispensable
para que la ley se haga ejecutable, pues en l se deben desarrollar las reglas generales all
consagradas, explicitar sus contenidos, hiptesis y supuestos, e indicar la manera de cumplir
lo reglado, es decir, hacerla operativa. En tal sentido la ausencia de reglamentacin es un
incumplimiento de la potestad reglamentaria delegada al Gobierno Nacional que afecta la
ejecucin y operatividad de la medida de Reparacin Administrativa.
104

La potestad reglamentaria es ...la produccin de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley ... [para] encauzarla
hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Tal facultad se concreta en la expedicin de las normas de carcter general que sean
necesarias para la cumplida ejecucin de la ley. Toda facultad de regulacin que tenga como contenido expedir normas para la cumplida
ejecucin de las leyes, pertenece, en principio, por atribucin constitucional, al Presidente de la Repblica, sin necesidad de que la ley as lo
determine en cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurdico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por
virtud de ella el Presidente de la Repblica expide normas de carcter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida
aplicacin. Tales normas revisten, adems, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de
Departamento Administrativo del ramo. Corte Constitucional sentencia C-805/01. Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil .

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64

En este sentido el proyecto reglamentario se limita a determinar la entidad responsable de


administrar los recursos y delega en la Unidad Administrativa la elaboracin de las tablas
contentivas de los Montos. Como parmetros solo establece que debe sujetarse a criterios
objetivos que no son definidos en la propuesta reglamentaria, incumpliendo el mandato
reglamentario.
Procedimiento de revisin
En lo que concierne al procedimiento de revisin contemplado en el artculo 180
reglamentario, no puede desconocer la capacidad del Comit Ejecutivo de hacer revisin de
oficio de los casos que considere, y que de acuerdo a la norma solo procede a solicitud del
Ministro de Defensa, el Procurador General y el Defensor del Pueblo.
Tampoco se prev el derecho de contradiccin de aquella victima frente a la decisin fruto de
la revisin. En este sentido no se establecen criterios para comprobar lo fraudulento de la
inscripcin, o realizada por medios ilegales. Toda decisin que afecte los derechos de una
persona debe ser objeto de contradiccin, mxime si dicha decisin puede tener implicaciones
de carcter legal. Solo se admitira una restriccin al derecho de defensa, si la decisin del
Comit est precedida de una sentencia condenatoria por entidad judicial competente.
Contrato de transaccin
La Ley de Vctimas en materia de reparacin administrativa adecua la figura del contrato de
transaccin en los siguientes trminos: La vctima podr aceptar, de forma expresa y
voluntaria, que la entrega y recepcin de la indemnizacin administrativa se entiende
realizada en el marco de un contrato de transaccin en el cual la vctima acepta y manifiesta
que el pago realizado incluye todas las sumas que este debe reconocerle por concepto de su
victimizacin, con el objeto de precaver futuros procesos judiciales o terminar un litigio
pendiente. El decreto reglamentario por su parte en el artculo 182 al definir el contrato de
transaccin lo hace en los trminos del Cdigo Civil (art 2469)
El contrato de transaccin tal como est regulado en el Cdigo Civil Colombiano se escapa al
marco transicional en que se circunscribe la Ley de vctimas. El contexto del mismo difiere
mucho de la relacin Estado Vctima, ms an cuando su celebracin afecta los derechos
fundamentales de las vctimas a la reparacin integral.105 Algunas observaciones al respecto:

105

De esta forma, se vulneran conscientemente mltiples normas de carcter internacional y constitucional, ya que se condiciona el acceso a
la justica a travs de la renuncia a un componente de reparacin integral, la cual, conforme a la jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional adquiere la condicin d e derecho fundamental y o puede ser objeto de transaccin Comisin de Seguimiento a la Poltica
Pblica sobre Desplazamiento Forzado. Balance aproximativo de la Ley de Victimas aprobada por el congreso de la Republica (Ley 1448 de
2011). Pg. 14. Bogot, Junio de 2011.

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65

Acceso a la Justicia

Sobre este particular la Comisin Interamericana de Derechos humanos, en el documento


lineamientos principales para una poltica integral de reparaciones de febrero de 2008
establece El Estado debe asumir un rol principal y no secundario en garantizar el acceso
efectivo de las vctimas a reparaciones, conforme a los estndares del derecho internacional.
Por ello, la CIDH entiende que la adopcin de un programa de reparaciones administrativas,
no debera excluir el acceso a vas judiciales para las vctimas, permitindoseles as escoger
la va que consideren ms adecuada para asegurar en definitiva la obtencin de reparacin.
La CIDH considera que el Estado podra disponer e implementar mecanismos institucionales
adecuados para respetar este derecho de las vctimas a acudir a diversas vas de reparacin
diferenciadas, sin riesgo para el erario pblico.
La transaccin excluye las acciones (administrativas, judiciales), en busca de reparacin
pecuniaria, cuando la posibilidad real que existe a favor de ambas partes Estado-Vctima, es
permitir el acceso a una reparacin econmica judicial pero solo en el mayor valor que esta
considere, pues lo que ya se haya entregado a ttulo de reparacin en dinero, podra ser
descontado de la condena.
De otra parte, si bien el derecho al acceso a la justicia estara garantizado al permitir perseguir
los otros componentes de la reparacin (verdad, satisfaccin, garantas de no repeticin, etc.)
y al victimario, operativamente es cuestionable. La anterior observacin se ilustra con el
siguiente ejemplo: La ley entiende que no se releva al victimario del deber de reparar, por lo
que la vctima puede acudir en el marco del proceso de Justicia y Paz en el incidente de
reparacin integral. Un primer problema lo suscita la concurrencia en la reparacin a cargo del
Estado106, pues en caso de que los recursos propios de los responsables no son suficientes
para pagar el costo de reparaciones masivas, el Estado deber asumirlos. Es en este aspecto
donde el acceso a la justicia limita, pues se puede interpretar de plano que el incidente no es
procedente cuando existe insolvencia por parte del victimario y exista un contrato de
transaccin que hace trnsito a cosa juzgada.

Voluntariedad coartada y efecto perverso de la transaccin

La complejidad de esta figura va en detrimento de las vctimas, limitando la libre eleccin al


momento de suscribir el contrato. Este tipo de medidas desaniman a las vctimas frente al uso
de la jurisdiccin, y coartan el derecho a una justa indemnizacin, que a la postre puede
significar una renuncia provocada.

106

Corte Constitucional Sentencia C-370 de 2006 pargrafo 6.2.4.1.13. La Corte no desconoce que frente al tipo de delitos de que trata la ley
demandada parece necesario que los recursos pblicos concurran a la reparacin, pero esto solo de forma subsidiaria.

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66

Las vctimas en el tema de la transaccin se enfrentan a una dicotoma transar o no hacerlo.


Si deciden suscribir el contrato de transaccin, primero se les reconocer una suma mayor a
la que accederan si no lo suscriben, renunciando al derecho a acceder a la justicia. Ahora
bien si deciden no firmarlo su situacin es peor enfrentndose a la perversin del sistema:
Primero reciben una suma inferior en comparacin con los que suscriban el contrato,
segundo, mantienen vigente la posibilidad de demandar al Estado en busca de una reparacin
integral, pero sometindose a procesos extensos107 tercero, se someten en caso de ser
vencedores a los descuentos que anuncia la Ley.108
La reparacin administrativa para la poblacin desplazada
La Comisin Interamericana109 enfatizo que el tema de desplazamiento en Colombia reviste
de una complejidad que debe ser atendida de forma especialmente garantista por parte del
Estado. Asimismo, la CIDH considera que es importante que el programa de reparaciones
administrativas tome en cuenta criterios de reparacin para las vctimas desplazadas a
consecuencia del accionar violento de los grupos armados ilegales. Al respecto, Igualmente,
ha establecido que en razn de la complejidad del fenmeno del desplazamiento interno y de
la amplia gama de derechos humanos que afecta o pone en riesgo, y en atencin a las
circunstancias de especial vulnerabilidad e indefensin en que generalmente se encuentran
los desplazados, su situacin puede ser entendida como una condicin de facto de
desproteccin. En los trminos de la Convencin Americana, dicha situacin obliga a los
Estados a otorgar un trato preferente a su favor y a adoptar medidas de carcter positivo para
revertir los efectos de su referida condicin de debilidad, vulnerabilidad e indefensin.
Pese a que no se reglament el tema de los montos, en la Ley de Vctimas hay referencia a la
forma de entrega de la indemnizacin que les corresponde a las vctimas de desplazamiento
forzado110. Sobre este particular se perpetu el problema del decreto 1290 de 2008 (pargrafo
107

(En Colombia estos procesos no cumplen con el plazo razonable, en Justicia y Paz menos de 5 condenas en 6 aos, en accin de
reparacin directa un promedio de 8 aos a 10 aos y ms de una dcada si acuden a instancias Internacionales, adicionalmente se
enfrentan a los costos que en el tiempo demandarn estos procesos)
108 a-) se le descuenta del valor de la condena la suma de dinero que la vctima haya recibido de cualquier entidad del Estado y que
constituyan reparacin, texto que est en consonancia con el inciso segundo del pargrafo primero del artculo 25 108,b-) se descuenta el valor
de los predios que sean restituidos, de conformidad con la tasacin monetaria que se realice de los mismos; este descuento es la forma de
acabar con la indemnizacin de una vctima, descontar el valor de la tierra que valga decir es la mayor fuente de victimizacin puede generar
el efecto adverso ms infame, pues en algunos lugares del pas el valor de la tierra es muy alto y puede suceder que las suma total de los
descuentos supera el total de la indemnizacin decretada en sentencia, por lo que la vctima tendra un saldo en rojo a favor del Estado. En
conclusin pasara a ser deudora de la suma adicional que se reporte. Sobre este particular la Corte Constitucional en sentencia C- 1199 de
2008 critico el mismo efecto con respecto a los servicios sociales Segn lo explicado por los demandantes, y tal como ahora verifica la Corte,
el vnculo creado por la norma atacada tiene por efecto la posibilidad de que la reparacin debida a las vctimas se vea reducida por efecto de
los servicios sociales de los que ellas hubieren sido beneficiarias, al punto que en casos concretos algunas vctimas podran no recibir suma
o prestacin alguna por concepto de reparacin, e incluso, que algunas de ellas vinieran a ser, paradjicamente, deudoras del Gobierno que
hubiere provisto los referidos servicios. Cualquiera de estas situaciones lesionara el derecho de las vctimas a la reparacin integral, dentro
de un contexto de justicia transicional.
109
Lineamientos principales para una poltica integral de reparaciones de febrero de 2008.
110
Articulo 132 Pargrafo 3. La indemnizacin administrativa para la poblacin en situacin de desplazamiento se entregar por ncleo
familiar, en dinero y a travs de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el Gobierno Nacional: I. Subsidio

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6 art 4) pues la indemnizacin se entrega en dinero a travs de elementos como los


subsidios. Este sealamiento que hace la Ley fue interpretado de manera diferente en el
documento Bases del Plan111 que indica que lo que corresponde a los dems elementos es
una suma adicional en relacin con lo que recibe la poblacin vctima de otros delitos. A este
respecto cabe sealar que la ley es clara al determinar que la suma en dinero se entregar a
travs de una medida, y no como una suma adicional a lo que las dems vctimas recibirn.
El debido proceso
Sobre el contenido de este derecho ya hizo referencia la Comisin Interamericana al
sealar112 que: Respecto a los procedimientos a implementarse en el marco del programa de
reparaciones integrales, la Comisin considera que stos deben respetar los derechos y
garantas establecidas en los artculos 8 y 25 de la Convencin Americana. Dichos
procedimientos debern garantizar estndares mnimos de respeto del derecho al debido
proceso. Al respecto, la Corte Interamericana ha tenido oportunidad de remarcar la plena
aplicabilidad de la garanta establecida en el artculo 8 de la Convencin Americana y ha
establecido que el debido proceso en sede administrativa: Es un derecho humano el obtener
todas las garantas que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administracin
excluida de cumplir con este deber. Las garantas mnimas deben respetarse en el
procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisin pueda afectar
los derechos de las personas...

La anterior referencia cobra plena validez en el contexto de la actual Ley de Vctimas y su


proyecto de decreto reglamentario, pues se cre un procedimiento de revisin por parte del
Comit Ejecutivo para la Atencin y Reparacin a las Vctimas, que busca unificar criterios y
lineamientos para resolver solicitudes de indemnizacin por va administrativa verificar que la
inscripcin en el Registro nico de Vctimas, en busca de fraude o ilegalidad entre otros.
Cabe sealar que la creacin de esta recurso en va administrativa no se reglo con las
garantas del debido proceso; no se tiene claridad sobre la obtencin de la prueba por fraude,
ni que instancia decide que esta contravencin existi, no se dice nada del derecho de
defensa del acusado, ni efectos de la decisin con respecto a otras medidas etc.
integral de tierras; II. Permuta de predios; III. Adquisicin y adjudicacin de tierras; IV. Adjudicacin y titulacin de baldos para poblacin
desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Inters Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construccin de vivienda y
saneamiento bsico, o VI. Subsidio de Vivienda de Inters Social Urbano en las modalidades de adquisicin, mejoramiento o construccin de
vivienda nueva. La suma que sea adicional al monto que para la poblacin no desplazada se encuentra establecido en otras normas para los
mecanismos sealados en este pargrafo, se entender que es entregada en forma de indemnizacin administrativa
111
Indemnizacin para vctimas de desplazamiento forzado Para las vctimas de desplazamiento forzado, la indemnizacin por va
administrativa se entregar en dinero, por ncleo familiar y mediante el reconocimiento de un monto adicional, en relacin con lo que recibe la
poblacin que no es vctima de desplazamiento forzado, a travs de cualquiera de los siguientes mecanismos: (i) subsidio integral de tierras,
(ii) permuta de predios, (iii) adquisicin y adjudicacin de tierras, (iv) adjudicacin y titulacin de baldos para poblacin en situacin de
desplazamiento, (v) subsidio de Vivienda de Inters Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construccin de vivienda y
saneamiento bsico, o (vi) subsidio de Vivienda de Inters Social Urbano en las modalidades de adquisicin, mejoramiento o construccin de
vivienda nueva (Ley 1448/2011, art. 132, pargrafo 3).
112

Lineamientos principales para una poltica integral de reparaciones de febrero de 2008.

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Programa de acompaamiento
La Ley de vctimas cre un programa de acompaamiento para promover una inversin
adecuada, y establece una serie de medidas al respecto, formacin, creacin de empresa,
mejoramiento de vivienda etc. Si bien el fin de este programa es buscar la inversin adecuada
de los recursos para que las vctimas recuperen su proyecto de vida, cabe preguntarse, si un
esquema de tal envergadura es creado como asesoramiento a la inversin de la suma
recibida o tendr a la postre efectos dispositivos sobre la suma monetaria recibida. De ser
as, se condiciona la indemnizacin a unos sectores, limitando la facultad dispositiva de las
vctimas. Al respecto el artculo 189 es copia textual del texto legal hasta la fecha no
reglamentado.

e) REPARACIN SIMBLICA
En s mismas, las acciones simblicas son una dimensin de la reparacin, diferencia que se
encuentra ya sealada en la Ley 1448 de 2011 art 25 inciso 2113. Sobre este particular el
Conjunto de Principios para la proteccin y la promocin de los derechos humanos mediante
la lucha contra la impunidad ha sealado que la reparacin tiene una dimensin doble
(individual y colectiva) y en el plano individual abarca medidas de restitucin, indemnizacin y
readaptacin; y en el plano colectivo, la reparacin se logra a travs de medidas de carcter
simblico o de otro tipo que se proyectan a la comunidad.
De acuerdo a lo anterior, el impacto de la dimensin simblica debe ser de carcter colectivo,
pues es al conglomerado social al que se le vulneraron sus derechos a travs de cada uno de
sus integrantes y el que recibe dignificacin por sus vctimas, permitiendo asumir mejor el
deber de la memoria. As mismo debe tener como principio rendirle a la vctima solidaridad
expresa y social, y condenar al victimario explcita o implcitamente.
La concertacin con las vctimas
La Ley 1448 de 2011 expresa que para la adopcin de las medidas se debe contar con la
participacin de las vctimas114; este elemento cobra una fuerza mayor pues el decreto
reglamentario (art 200), enuncia que los planes de accin de las medidas de satisfaccin se
113

[] La reparacin comprende las medidas de restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y garantas de no repeticin, en sus
dimensiones individual, colectiva, material, moral y simblica. Cada una de estas medidas ser implementada a favor de la vctima
dependiendo de la vulneracin en sus derechos y las caractersticas del hecho victimizante.[]
114
Ley 1448 de 2011 pargrafo artculo 139 Para la adopcin de cualquiera de las medidas sealadas anteriormente, as como aquellas que
constituyen otras medidas de satisfaccin no contempladas en la presente ley, deber contarse con la participacin de las vctimas de
acuerdo a los mecanismos de participacin previstos en la Constitucin y la ley, as como el principio de enfoque diferencial establecido en el
artculo

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definirn de manera concertada con la vctima. En atencin a esta medida transversal al


proceso de reparacin, el decreto debe reglamentar los mecanismos para hacer efectivo el
proceso de concertacin con vctimas pasando por elementos de priorizacin personal y
territorial, enfoque diferencial, etc. La complejidad que se infiere de una participacin
cualificada por la concertacin exige de la mayor especificidad posible.
Las vctimas para este componente gozan del derecho a la concertacin, el cual debe ser
aplicado a todas la medidas que las afecten. Por ejemplo el proyecto reglamentario en su art
212 seala que: () se har un reconocimiento especial a los actos de violencia sexual y
violencia basada en gnero. Para lo cual, primero se debe consultar si las victimas desean
una medida de este carcter entendiendo la gravedad de estos delititos y el derecho de
intimidad reforzado en este tipo de acciones.
-El decreto reglamentario se refiere al mecanismo no judicial de contribucin a la verdad y
memoria histrica y para ello deber entonces atender el reciente fallo de Constitucionalidad
de Ley 1424 de 2010, sentencia C-771 del 2011, en lo relativo a los derechos de las vctimas.
-El proyecto de decreto reglamentario en su artculo 214 afirma que el Centro de Memoria
Histrica contribuir al acopio y difusin entre otros de la memoria histrica, pero la Ley en el
artculo 144 seala que el programa de derechos humanos que est a cargo del Centro de
memoria, se encargar de acopio, preservacin y custodia de los materiales que recoja. Por lo
anterior la funcin recae sobre el programa y no se puede aducir como una simple
contribucin, cuando ya la Ley la ha asignado.
-En materia de archivo el reglamento presenta continuamente interrelacin entre las personas
jurdicas de derecho pblico y privado que manejen material de memoria histrica particular o
general relacionado con la violacin a los Derechos Humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, con ocasin del conflicto armado interno; Se exige entonces de una
reglamentacin especifica que d cuenta de la interoperatividad de los archivos que reposan
en manos privadas, pues en este caso deber prevalecer el inters general en aras de la
verdad y la memoria a las posesiones archivsticas particulares.
-Existe en el decreto reglamentario una actividad pedaggica para crear y cimentar una
cultura de conocimiento y comprensin de la historia poltica y social de Colombia en el marco
del conflicto armado interno. Para el logro de este cometido la funcin fue atribuida a ms de
tres entidades (art 217 # 2), por lo que en la prctica se debera reglamentar la creacin de un
comit que defina todas las estrategias a seguir en esta materia y que se d su reglamento de
funcionamiento interno.
-Una funcin del Centro de Memoria Histrica es la de aplicar el contenido del Programa de
Atencin Psicosocial y Salud Integral a Vctimas en los procesos de construccin y
elaboracin de memoria histrica, pero no se reglamenta la forma de hacer operativa esta
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medida del todo compleja, pues exige del Centro un conocimiento especializado en atencin
psicosocial; lo que por el contrario debera suceder es que el programa de atencin haga
presencia con algunos delegados en las acciones del Centro, para as poder perfilar los
lineamientos en materia psicosocial y de salud de forma integral.
-El Decreto reglamentario no se ocupa de definir la estructura orgnica del Centro de Memoria
y su rgano rector el Consejo Directivo, al cual valga decir le atribuye funciones.

f) MEDIDAS DE SATISFACCIN

Que se entiende por medidas de satisfaccin


Se presenta una primera dificultad frente a las medidas de satisfaccin teniendo en cuenta
que no est definida en los preceptos normativos (Ley 1448 DE 2011, Bases del Plan, y
decreto reglamentario). En estos trminos para delimitar su contenido, naturaleza y alcance,
se acude a la interpretacin que la Jurisprudencia la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha desarrollado para orientar la disertacin a la luz del derecho interno:
Las medidas de satisfaccin se encuentran dirigidas a reparar el dao inmaterial
(sufrimientos y las aflicciones causados por la violacin, como el menoscabo de valores
muy significativos para las personas y cualquier alteracin, de carcter no pecuniario, en
las condiciones de existencia de las vctimas). Comprenden asimismo actos u obras de
alcance o repercusin pblica, como la transmisin de un mensaje de reprobacin oficial a
las violaciones de los derechos humanos de que se trata, pretendiendo de esta manera la
recuperacin de la memoria de las vctimas, el reconocimiento de su dignidad y el
consuelo de sus deudos. En este sentido, las medidas de satisfaccin se pueden dividir a
su vez en cinco grupos, segn su naturaleza y finalidad, a saber:
a) acto pblico de reconocimiento de responsabilidad y de desagravio a la memoria de las
vctimas;
b) publicacin o difusin de la sentencia de la Corte;
c) medidas en conmemoracin de las vctimas o de los hechos;
d) determinar el paradero de la vctima o identificar y entregar sus restos mortales; y
e)otras medidas de satisfaccin a favor de las vctimas, tales como proporcionarles becas
de estudios de educacin primaria, educacin secundaria, o educacin superior o
universitaria; darles participacin en un programa de alfabetizacin a travs de
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instituciones estatales; brindarles asistencia vocacional o capacitacin y actualizacin


profesional mediante el otorgamiento de becas; abstenerse de ejecutar a las vctimas
condenadas a pena de muerte; en casos de masacres, implementar un programa
habitacional mediante el cual se provea de vivienda adecuada a las vctimas
sobrevivientes que as lo requieran; y medidas socioeconmicas de reparacin
colectiva.115
Satisfaccin como medida de reparacin integral y la verdad
La Ley de Vctimas seala que las medidas de satisfaccin116 sern aquellas acciones que
proporcionan bienestar, contribuyen a mitigar el dolor y que tienden a restablecer la dignidad
de la vctima y difundir la verdad sobre lo sucedido, Acude a titulo enunciativo a algunas
actividades que se entendern como componentes de la satisfaccin. En apartes posteriores,
al sealar el deber de memoria en cabeza del Estado se dice que este propiciar las
garantas y condiciones necesarias para que la sociedad pueda avanzar en ejercicios de
reconstruccin de memoria como aporte a la realizacin del derecho a la verdad.
El problema que apareja esta clase de afirmaciones es la confusin que se presenta en la
conceptualizacin y el impacto que cada accin generara en los derechos de las vctimas, que
valga recordar debe contribuir al goce efectivo de derechos. Por una parte el Articulo 23 de la
Ley de vctimas le da a la verdad rango de derecho autnomo117, y por otro lado el artculo
25118 denominado derecho a la reparacin integral seala como medida la satisfaccin. Por lo
anterior todas las acciones que impacten el tema de la verdad deben quedar reglamentadas
en razn del art 23 y poder as contribuir a la medicin del goce efectivo de este derecho y los
dems componentes quedaran entonces ligados a la satisfaccin; valga reconocer en este
punto que muchos de los efectos de garantizar la verdad se relacionaran con estas medidassatisfaccin-, como a bien tiene resaltarlo la Ley 1448 de 2011, pues esta medida ser
difusora de la verdad119, pero, el Estado en este punto y mediante el mecanismos de la
reglamentacin debe hacer todo el esfuerzo para estructurar sus componentes de forma
separada.

115

informe anual de la corte interamericana de derechos humanos. San Jos de costa rica 2011
Ley 1448 de 2011 artculo 139.
Ley 1448 de 2011 ARTCULO 23. DERECHO A LA VERDAD. Las vctimas, sus familiares y la sociedad en general, tienen el derecho
imprescriptible e inalienable a conocer la verdad acerca de los motivos y las circunstancias en que se cometieron las violaciones de que trata
el artculo 3 de la presente Ley, y en caso de fallecimiento o desaparicin, acerca de la suerte que corri la vctima, y al esclarecimiento de
su paradero. La Fiscala General de la Nacin y los organismos de polica judicial debern garantizar el derecho a la bsqueda de las
vctimas mientras no sean halladas vivas o muertas. .El Estado debe garantizar el derecho y acceso a la informacin por parte de la vctima,
sus representantes y abogados con el objeto de posibilitar la materializacin de sus derechos, en el marco de las normas que establecen
reserva legal y regulan el manejo de informacin confidencial.
118
Ley 1448 de 2011 Articulo 25, dela Reparacin Integral []La reparacin comprende las medidas de restitucin, indemnizacin,
rehabilitacin, satisfaccin y garantas de no repeticin, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simblica. Cada una de
estas medidas ser implementada a favor de la vctima dependiendo de la vulneracin en sus derechos y las caractersticas del hecho
victimizante[].
119
Ley 1448 de 2011 ARTCULO 139. MEDIDAS DE SATISFACCIN. El Gobierno Nacional, a travs del Plan Nacional para la Atencin y
Reparacin Integral a las Vctimas, deber realizar las acciones tendientes a restablecer la dignidad de la vctima y difundir la verdad sobre
lo sucedido[]
116
117

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Esta contrariedad antes sealada, se acenta en el documento Bases para el Plan que seala
como objetivo general en las medidas de satisfaccin la bsqueda de la verdad, la
reconstruccin y divulgacin (escrita y oral, entre otros) de la memoria histrica sobre los
hechos violentos ocurridos en el marco del conflicto armado interno [].
Integracin de las acciones en pro del derecho a la reparacin integral
Los planes de accin en torno a las medidas de satisfaccin sern definidos por los comits
territoriales de Justicia Transicional de manera concertada con las vctimas, pero no se indica
la forma en que estas acciones se integraran con todas que en el marco de este proceso se
desarrolle, como por ejemplo, las concedidas en materia de retorno o reubicacin de vctimas
de desplazamiento forzado por la Unidad Administrativa Especial para la Atencin y
Reparacin Integral.
Otro elemento que debe ser considerado son las condenas judiciales que se profieran sobre la
materia, al respecto el artculo 203 del proyecto de decreto reglamentario estipula que las
decisiones judiciales podrn tener en cuenta la medidas otorgadas por la Ley 1448 de 2011,
pero nada dice en torno a las medidas que ordenen los jueces en sus fallos ya sea contra el
victimario o contra el Estado en materia de satisfaccin, al respecto ver el articulo 24 y 48 de
la Ley 975 de 2005.
La integracin de todos los esfuerzos que en materia de satisfaccin haga el Estado
Colombiano debe entonces articularse en un solo sistema, para que as se contribuya a la
concrecin al derecho de reparacin integral

G) RESTITUCIN DE TIERRAS
En lo que respecta a la restitucin de tierras, el proyecto reglamentario circulado por gobierno
no contempla su desarrollo. La reglamentacin del componente est siendo desarrollada a
travs de instrumentos reglamentarios adicionales pese a que el documento Bases para el
Plan contempla su integralidad al proyecto. Pese a lo anterior, y a que la Comisin de
Seguimiento realizar en su momento un anlisis detallado de este componente, se pretende
en el presente anlisis, hacer una aproximacin general del tema.
Se parte por resaltar la definicin equivoca que utiliza el documento Bases para el Plan al
delimitar el objeto de la poltica de restitucin de tierras. En los trminos de dicho documento
lo que se busca es garantizar el goce efectivo del derecho de propiedad de la tierra de las
victimas del despojo, en consideracin con sus condiciones culturales a travs de la
implementacin y puesta en funcionamiento de los mecanismos de restitucin de tierras
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contemplados en la Ley (subrayado fuera del texto). Se desconoce as la restitucin del


derecho de posesin y tenencia contemplados en el artculo 74 de la Ley 1448 de 2011.
En lo que respecta a los principios que guan la restitucin, el documento Bases del Plan solo
introduce el criterio transformador y aquel de favorabilidad para las vctimas. No se reconocen
aquellos incluidos en el artculo 73 de la Ley, como el de medida preferente, independencia,
progresividad, seguridad jurdica, prevencin y participacin entre otros.
Frente a la implementacin de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de restitucin de
Tierras Despojadas se establece que se har de manera gradual en las Zonas de mayor
volumen de solicitudes en la materia. No se plantean lineamientos frente a la atencin de las
solicitudes de restitucin en aquellos lugares donde no se haya implementado la Unidad, ni la
forma de articulacin con las dems acciones de la poltica pblica de atencin y reparacin a
vctimas.
Integralidad Reglamentaria
Teniendo en cuenta que la restitucin de tierras es un eje estructural de la poltica de
reparacin integral a vctimas, debe propenderse por poner en marcha los mecanismos e
instituciones de forma gil y e integral con las dems medidas contempladas en la Ley. Una
versin posterior a la que se analiza ( del 24 de Septiembre de 2011), introduce dos nuevos
artculos relativos al acceso a la restitucin y/o formalizacin de tierras despojadas o
abandonadas, aclarando que los temas no contemplados, se desarrollaran en los decretos
sobre implementacin gradual y progresiva del Registro, y sobre su trmite ante la Unidad, as
como en otros actos administrativos que para estos efectos debe expedir el gobierno nacional
con el fin de facilitar el ejercicio de las reclamaciones en todo el territorio nacional, y desde el
exterior cuando fuere el caso
Atencin integral a las victimas
Como se mencion anteriormente, en materia de restitucin de tierras se prev la creacin de
oficinas regionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras
Despojadas. Segn informacin obtenida por parte de la Unidad de Tierras que tiene hasta el
momento la tarea de reglamentacin de la Ley, dichas unidades territoriales, contarn con
profesionales encargados de brindar atencin, asesora y acompaamiento integral y
diferenciado, para el trmite que debe cumplir la solicitud. Frente aquellas solicitudes y
requerimientos no concernientes a la restitucin de tierras, se tiene previsto la remisin de las
vctimas a aquellos Centros Regionales de Atencin y Reparacin de que trata el artculo 137
de la propuesta reglamentaria. De no prestarse la atencin a las vctimas de forma coordinada
y bajo los mismos mecanismos, se corre el riesgo de ponerle una carga adicional a la vctima,
quien tiene que trasladarse y cumplir con diversos tipos de trmites dispersos para hacer valer
sus derechos.
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La compensacin
Esta figura, que de conformidad a las normas y preceptos concernientes a la reparacin, es
considerada subsidiaria de la restitucin, para aquellas victimas que a quien no es posible
devolver al estado anterior, en el caso del articulo 98 legal( pago de Compensaciones), se
aplica tambin para aquellos opositores que probaron buena fe exenta de culpa. Es decir la
norma prev compensaciones a sujetos distintos de las vctimas. Teniendo en cuenta la
complejidad y riesgos que una medida como estas pude ser utilizada para beneficiar a
aquellos que si bien no ocasionaron el despojo, se aprovecharon de l, se requiere avanzar
rpidamente en su reglamentacin. Este componente es uno de los que revisten mayor
complejidad reglamentaria, y a la fecha es una incertidumbre para las vctimas, pues no fue
incluido en el proyecto reglamentario que se analiza.
Temas como cuando se entiende que la restitucin es imposible para que opere en subsidio la
otra medida, cuales son las alternativas que se ofrecern, si no se dan las condiciones de la
reubicacin ser predicable la compensacin, se compensara con otras opciones de tierras,
estarn estas disponibles en un bolsa que contenga las disponibilidad total, es posible que
se elija la medida que se quiera del abanico que se ofrezcan o por el contrario hay orden de
preferencia.
Reglamentacin del registro de tierras
En los ltimos das, la Comisin de Seguimiento tuvo acceso a uno de los proyectos que
pretende reglamentar lo concerniente al registro de tierras en el marco de las facultades
conferidas en la Ley 1448 de 2011. Sin perjuicio del anlisis detallado que sobre el particular
realice la Comisin, se realizan a continuacin algunas observaciones generales:
-

120

La Ley de Victimas en su artculo 76 prev la inscripcin de un predio en el registro de


tierras despojadas como requisito de procedibilidad. Al respecto, para que una norma legal
de esa ndole pueda ser declarada constitucional debe su reglamentacin demostrar que
las condiciones materiales garanticen la efectividad de la determinacin legal120. Al
respecto el proyecto de decreto reglamentario desarrolla este requisito, no solo como una
accin de trmite, sino que el registro mismo, est supeditado a un procedimiento
administrativo que resuelve de fondo el vnculo que tiene el solicitante del registro frente al
predio y por lo tanto su posibilidad de acceso a la justicia121. En caso de ser negado el

Sentencia C-160 de 1999 sobre la inexequibilidad del requisito de procedibilidad en materia laboral.

121 Tanto los artculos 6 y 11 determinan como causales para negar el registro: 1. Cuando no se cumpla el requisito de temporalidad
sealado en el artculo 75 de la Ley 1448 de 2011. 2. Cuando la relacin jurdica del solicitante con el predio no corresponda a alguna de las
previstas en el artculo 75. 3. Cuando se establezca que los hechos declarados por el solicitante no son ciertos o que ha alterado o simulado
deliberadamente las condiciones requeridas para su inscripcin. 4. Cuando no se cumplan las condiciones establecidas en el artculo 3
sobre la calidad de vctima. 5. Cuando se verifique que el solicitante incurri en las vas de hecho establecidas en el artculo 207.6. Cuando
los hechos que ocasionaron la prdida del derecho vnculo con el predio no correspondan con el artculo 3. Varias de estas causales
estaran resolviendo el trmite administrativo de registro situaciones de fondo que corresponden al procedimiento judicial especial.

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mismo, la victima tiene vedada toda posibilidad de acceder a la accin de restitucin


consagrada en la Ley. Dicha condicin limita, mediante una decisin administrativa de un
funcionario regional, la posibilidad de acceso a la Justicia consagrada en el artculo 229 de
la Constitucin Poltica. Aunque las normas desarrolladas son de carcter transicional,
estas no pueden limitar los derechos constitucionales que en este caso es el libre acceso a
la administracin de justicia.
El decreto reglamentario de registro de tierras en su artculo 16 De los recursos y el
agotamiento de la va gubernativa contempla la posibilidad de interposicin de los recursos
de reposicin y apelacin contra las decisiones de fondo proferidas por la Unidad
Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojada; olvidando que el
Cdigo Contencioso Administrativo en su artculo 50 numeral dos establece No habr
apelacin de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo,
superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las
unidades administrativas especiales que tengan personera jurdica. Por lo anterior y en el
entendido que la Unidad de Gestin tiene personera jurdica122, no podra existir recurso de
apelacin, por lo que el recurso de reposicin agotara la va gubernativa.
Por ltimo, de acuerdo al pargrafo del artculo 177 legal, aquellos bienes rurales
solicitados por la Unidad Especial de Gestin de Tierras al Fondo de Reparacin a
Victimas, debern ser trasladados. Se supedita esta disposicin a la reglamentacin que
realice el Gobierno Nacional, lo que a la fecha est generando obstculos en el desarrollo
de los procesos de Justicia y Paz y la administracin de los mismos. Por lo anterior cobra
especial relevancia el impulso que se d a dicha reglamentacin.

g) REHABILITACIN
Que se entiende por medidas de rehabilitacin
Para orientar las observaciones en torno a la medida en el derecho interno se acude al
acercamiento conceptual hecho en el Informe anual del ao 2010 de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos:

122

Ley 1448 de 2011. ARTCULO 103. CREACIN DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIN DE RESTITUCIN DE
TIERRAS DESPOJADAS. Crase la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de Tierras Despojadas por el trmino de diez
(10) aos, como una entidad especializada de carcter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonoma
administrativa, personera jurdica y patrimonio independiente. Su domicilio est en la ciudad de Bogot y contar con el nmero plural de
dependencias que el Gobierno Nacional disponga, segn lo requieran las necesidades del servicio

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76

Medidas de rehabilitacin. Son aquellas medidas destinadas a brindar atencin, mdica


y psicolgica necesaria para atender las necesidades de salud fsica y psquica de las
vctimas, lo cual deben hacer de forma gratuita e inmediata, incluyendo la provisin de
medicamentos.
Transversalidad de la rehabilitacin
La Ley de Vctimas y el decreto reglamentario mencionan el carcter trasversal de la
rehabilitacin a todas las medidas de reparacin, por lo que se deben estructurar acciones
que impacten todos los componentes de la reparacin. Ya en materia de Memoria histrica se
presenta interrelacin de programas, asegurando la presencia del componente psicosocial,
pero en los otros componentes no se desarrolla. Es tan importante esta medida que desde la
ocurrencia del mismo hecho victimizante se debe activar este componente, para as por
ejemplo evitar situaciones de estrs post-traumtico en graves violaciones de los derechos
humanos. La atencin en toda la ruta de reparacin fomentar en las vctimas mediante el
desarrollo de herramientas las acciones necesarias para la superacin del estado de vctima,
fundamental en los instrumentos de medicin del goce efectivo de derechos.
Definicin de beneficiarios del programa de atencin psicosocial y salud integral a vctimas.
El Programa de Atencin Psicosocial y Salud Integral a Vctimas segn la Ley de Vctimas (art
137 # 6) debe disear un mecanismo de identificacin que defina la condicin de beneficiario
y as permitir el acceso a la rehabilitacin, pero, ni en la propuesta de decreto ni el documento
bases del plan fijan los elementos para ser beneficiario de la atencin. Esta definicin es de
extrema importancia pues el resultado de esta es establecer categoras de vctimas con
posibilidad de acceso a la medida de reparacin, para ello el Gobierno Nacional no debe
olvidar el enfoque diferencial y los postulados de discriminacin positiva reconocidos por la
Ley para esta medida. El acceso entonces debe estar delineado por caractersticas objetivas,
como por ejemplo la gravedad de los hechos victimizantes 123, que en gran medida marcan
una necesidad mayor de atencin, ahora bien, no se debe olvidar que en estos temas de
rehabilitacin una vez determinadas las categoras de acceso, la voluntariedad en la
recepcin de la medida determina el xito de la misma.
Carencia de reglamentacin
La Ley de Vctimas (art 138) seala expresamente la obligatoriedad de reglamentacin para el
Programa en materia de: estructura, funciones, y forma de operar, pero solo se encuentra la
A este respecto ver Auto Corte Constitucional 219 de 2011 que seala que[] sin embargo de acuerdo con los informes allegados a la Corte, la atencin
psicosocial no se brinda a la totalidad de la poblacin desplazada y no se mide de manera adecuada, pues no se tiene en cuenta el universo total de poblacin
desplazada que necesita este servicio, sino que se hace mencin nicamente de la que lo solicita. En tal sentido las cifras anotan que slo un 4,1% de la
poblacin desplazada solicita atencin psicolgica y de este porcentaje nicamente un 78,8% la recibi.
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definicin y componentes, faltando todo lo dems. El incumpliendo de la obligacin


reglamentara acarrear serias dificultades para la operatividad de la medida pues se ha
creado un programa que se encuentra vaco, no existen funciones especficas, entidades
responsables, metas, etc; ante ello se generar en las vctimas efectos adversos pues la
medida en la prctica operaria dificultosamente no siendo entonces posible determinar el goce
efectivo de derechos.
Otras observaciones puntuales
-El artculo 137 de la Ley 1448 de 2011 indica que se crear el Programa de Atencin
Psicosocial y Salud Integral a Vctimas que comenzar a operar en zonas con mayor
presencia de vctimas, pero ni en la propuesta de decreto ni el PNAIV se sealan los
mecanismos de priorizacin para determinar estas zonas, si se har usando el registro de
vctimas, mapas de riesgos, o un cruce de toda la informacin sobre presencia de vctimas.
-El Programa de Atencin Psicosocial y Salud Integral a Vctimas debe disear un mecanismo
de identificacin que defina la condicin de beneficiario y as permitir el acceso a los servicios,
pero ni en la propuesta de decreto ni el PNAIV fijan los elementos para ser beneficiario de la
atencin. Esta definicin es de extrema importancia pues el resultado de esta definicin es
establecer categoras de vctimas con posibilidad de acceso a esta medida de reparacin,
para ello el Gobierno Nacional no debe olvidar el enfoque diferencial y los postulados de
discriminacin positiva reconocidos por la Ley para esta medida.
-Existe un vaco reglamentario en el tema de articulacin con entidades territoriales con
estrategia del Modelo nico de Atencin Integral a Vctimas, pues no aparece definido en
qu consiste este modelo, sus caractersticas esenciales, funciones, integrantes etc. Cabe
recordar que esta forma de organizacin administrativa exista en el marco de la Ley de
Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), desde el 2007, con el fin de que en un solo lugar las
vctimas tuvieran acceso a la garanta de los derechos a la verdad, justicia y reparacin.
-En el proyecto de decreto la participacin de las vctimas es un elemento comn en el diseo
de las medidas de rehabilitacin, por ello se debe atender a los parmetros ya ordenados por
la Corte Constitucional reiterados recientemente en al Auto 219 de 2011. Para el alto tribunal
la participacin es una garanta que debe ser efectiva, de tal manera que se garantice a la
poblacin desplazada que el proceso de diseo e implementacin no se transformar en una
excusa para dilatar indefinidamente la garanta en el goce efectivo de sus derechos.
-Las entidades del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas,
realizarn programas continuos de autocuidado para los servidores pblicos segn lo
establecido en el artculo 199 de proyecto de decreto reglamentario, al respecto se debe
anotar que estos programas debe dirigirse a todas las personas que presten sus servicios en
las entidades estatales, y no solo limitarla a los que ostenten la categora de servidores
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pblicos, pues de esta forma se asegura la salud de los intervinientes que a la postre evitara
la victimizacin terciaria (aquella percibida por la vctima por falta o deficiente atencin de los
organismos del Estado).
-No aparece definida la estrategia jurdica en materia de rehabilitacin, que deber incluir
todas las acciones de asesora en materia de salud fsica y psicolgica.

i) REPARACIN COLECTIVA

La Ley de Vctimas no incorpora el concepto de Reparacin Colectiva, mas sin embargo


determina los sujetos que tendran derecho a ella124. De igual forma ordena que la Unidad
Administrativa implementar el programa de Reparacin Colectiva en el trmino de 6 meses
despus de promulgada la Ley, para lo cual deber tener en cuenta (al parecer uno de varios
eventos propuestos): o el dao ocasionado por la violacin de los derechos colectivos, o la
violacin grave y manifiesta de los derechos individuales de los miembros de los colectivos, o
el impacto colectivo de derechos individuales.
En cuanto al proyecto reglamentario define reparacin colectiva como el conjunto de medidas
a que tienen derecho los sujetos colectivos que hayan sufrido alguno de los daos
mencionados en artculo 151 ya citado. Establece que dichas medidas estn dirigidas al
reconocimiento y recuperacin psicosocial, a su inclusin ciudadana como sujetos plenos de
derecho, y a la reconstruccin de confianza de la sociedad en el Estado.
La Ley 975 por su parte establece que la reparacin colectiva debe orientarse a la
reconstruccin psico-social de las poblaciones afectadas por la violencia125, y delega en la
Comisin Nacional de Reparacin la implementacin de un programa de Reparacin
Colectiva126
Integracin normativa
Un primer interrogante surge de la integralidad de lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011 y lo
concerniente en la Ley 975 de 2005. Se considera que al no ser contrarias las disposiciones
sobre reparacin colectiva contenidas en ambas normas, deben ser complementarias, para lo
cual es ideal que el marco jurdico actual, lo recoja para brindar una visin integradora a la
medida.

124

Ley 1448 de 2011. Articulo 152


Articulo 8 Ley 975 de 2005.
126
Articulo 49 Ley 975 de 2005
125

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Si bien la Ley de Victimas ordena que la Unidad Administrativa deber tener en cuenta las
recomendaciones que para el efecto realice la Comisin Nacional de Reparacin y
Reconciliacin, en el articulado no se establecen acciones puntuales para la entrega de
recomendaciones, ni lineamientos bsicos. Como se dijo en lo concerniente a la
institucionalidad, el proyecto tampoco reglamenta la transicin de las competencias de la
Comisin nacional de Reparacin asumidas por la Unidad Administrativa.
De otra parte debe determinarse como confluyen aquellas medidas de carcter colectivo, fruto
de las decisiones judiciales y aquellas contenidas en el programa administrativo por crearse.
La coherencia e integralidad entre ambos procedimientos es necesaria para efectos de lograr
coherencia y complementariedad en las acciones estatales.
Enfoque y objetivo de la reparacin colectiva
De conformidad al pargrafo del artculo 253 del proyecto reglamentario, la reparacin
colectiva tendr un enfoque transformador y diferencial en tanto propenda por eliminar los
esquemas de discriminacin y marginalizacin de los sujetos colectivos, que pudieron ser la
causa de los hechos victimizantes. La introduccin de enfoques y principios no contemplados
en la Ley o el proyecto reglamentario dificultan el desarrollo y seguimiento de las medidas que
se implementen. Este es el caso del enfoque transformador que no es definido dejando al ente
administrativo de forma subjetiva determinar su contenido.
De igual forma la finalidad que plantea el articulo 253 parece confundir aquellos objetivos de
las garantas de no repeticin y los propios de la Reparacin Colectiva.
En la fase de fortalecimiento institucional se formulan estrategias para la elaboracin de PIRC,
con nfasis en accin sin dao, concepto que debe ser definido en el decreto debido a la
especialidad que tienen aparejada.
Creacin del programa
Por ltimo el proyecto reglamentario en su artculo 256 desconociendo el termino perentorio
que otorga la Ley 1448 de 2011para la elaboracin del Programa, se limita a delegar su
creacin, con un agravante y es que no establece termino para la Unidad Administrativa.
Para el desarrollo de los planes se determinan una serie de etapas, pero no una metodologa
clara de priorizacin, presupuestacin y competencias para ejecutarlo. Se deja a la
determinacin de cada Plan Integral de Reparacin Colectiva la determinacin de
responsables de la ejecucin y seguimiento de las medidas, y las directrices que al respecto
debe dar la Ley se delegan en una herramienta que disear la Unidad Administrativa para
ese efecto.

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