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DERECHO COMUNITARIO
TEMA 1: DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIN
EUROPEA:
Origen y evolucin histrica: De las CCEE a la UE. La dinmica del proceso de
integracin: Ampliacin vs profundizacin. La ampliacin (adhesiones pasadas y
futuras), la profundizacin (etapas y perspectivas), el carcter abierto pero
(polticamente) irreversible del proceso de integracin:
La cooperacin y la integracin en Europa:
La UE es el fruto de un proceso histrico de articulacin del espacio europeo y
constituye una manifestacin singular dentro de la categora de las organizaciones
internacionales.
- Organizaciones de cooperacin y organizaciones de integracin:
Los Estados interesados en desarrollar entre s frmulas de cooperacin pueden
limitarse a establecer simples mecanismos de concertacin, a travs de la celebracin de
tratados internacionales o el desarrollo de conferencias internacionales. Pueden, sin
embargo, instituir frmulas permanentes de cooperacin. La opcin por estas frmulas
puede perseguir objetivos limitados o, por el contrario, propiciar una creciente
interpenetracin entre los Estados participantes. En el primer caso, los Estados
instituyen organizaciones internacionales a las que asignan como objetivos orientar o
armonizar el comportamiento de los Estados miembros con vistas a la consecucin de
objetivos de inters comn, confindoles la difusin de informacin, realizacin de
estudios, etc., que pueden concluir con la adopcin de meras recomendaciones dirigidas
a la atencin de los Estados miembros o en la celebracin de tratados internacionales
promovidos por la propia organizacin. Estas organizaciones son conocidas como las
organizaciones de cooperacin.
Frente a ellas, coexiste otro modelo de organizaciones a las que se asignan funciones de
mayor alcance y a las que se han definido como aqullas que trascienden al imperativo
de la cooperacin a que responde toda organizacin internacional para plasmar la
alineacin de ciertas competencias soberanas en la bsqueda de una unidad superior en
cuyo interior las fronteras se hacen ms flexibles y permeables. Estas organizaciones
son conocidas como las organizaciones de integracin.
En cuanto a las organizaciones de cooperacin:
- Se caracterizan por constituirse con respeto al concepto de soberana de los Estados
participantes; la organizacin es una mera frmula de cooperacin que no atenta
contra la soberana de aqullos.
- Carecen de poderes propios similares a los estatales.
- Poseen una estructura institucional simple, nucleada en torno al rgano formado por
los representantes de los Estados (organizacin intergubernamental); de existir otros
rganos, se trata en todo caso de rganos de naturaleza consultiva o subordinados al
primero.
- El proceso de toma de decisiones en el rgano intergubernamental se acomoda al
respeto de la soberana de los Estados miembros, al no quedar obligados ms que los
Estados que han consentido.

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El ordenamiento jurdico se caracteriza por su sencillez y por poseer una naturaleza


ad intra de la propia organizacin: Los problemas jurdicos no conciernen ms que
a la administracin interna de la organizacin.
Su personalidad internacional est reducida al mnimo, careciendo incluso de ella en
ocasiones.

En cuanto a las organizaciones de integracin, stas destacan por:


- Llevar a cabo una superacin o una modulacin del ejercicio de la soberana de los
Estados participantes en reas concretas. Los Estados miembros consienten en
autolimitar sus poderes en determinados aspectos y en coherencia con ello crean o
atribuyen las competencias necesarias en favor de la organizacin.
- Disponer de poderes propios similares a los desempeados por los rganos
superiores del Estado antes de la transferencia, los cuales son ejercidos por la propia
organizacin de modo inmediato, pudiendo afectar a los nacionales de los Estados
miembros.
- Dotarse de una estructura institucional compleja, en la que adems de rganos
intergubernamentales se advierte la presencia de rganos formados por personas que
no son representantes de los Estados y que tambin participan en el poder de
decisin; asimismo, dotarse de un sistema de recursos propios.
- En los rganos intergubernamentales, las decisiones o acuerdos pueden ser
adoptados segn las reglas de la mayora, de forma que los Estados miembros no
pueden impedir quedar vinculados incluso a decisiones que no han consentido.
- Su ordenamiento jurdico est muy desarrollado, posee una naturaleza ad extra y
una complejidad similar a la de un ordenamiento estatal, pudiendo crear
directamente en la esfera jurdica de los particulares derechos que los tribunales de
justicia internos estn obligados a tutelar.
- Tienen plena personalidad jurdica.
- El contexto histrico del proceso de cooperacin e integracin europea:
El contexto histrico en el que surgen las distintas iniciativas de organizacin est
caracterizado por tres notas:
- La sucesin de dos guerras mundiales en el espacio de dos generaciones genera la
conciencia de la necesidad de garantizar un sistema de seguridad colectiva, un
nuevo sistema de equilibrio y de paz.
- Es una poca de crisis econmica producida por la guerra y es necesario reconstruir
las economas de los Estados beligerantes, al tiempo que los Estados Unidos
necesitan dar salida a los excesos de capacidad productiva industrial generada por la
economa de guerra mediante la creacin de nuevos mercados.
- Se ha producido una bipolarizacin del orden internacional, que se traduce en una
poltica de bloques que impregna los mbitos econmico, poltico, de seguridad y
defensa e ideolgico.
Esta situacin de Europa y la bsqueda de soluciones a los anteriores factores promueve
una serie de iniciativas en las relaciones interestatales que comparten una idea: La
construccin europea como el nico medio de evitar un nuevo enfrentamiento en el
continente. En la base de las diferentes propuestas, subyace la idea de Europa como
unidad, en efecto, Europa se concibe como una entidad espacial desde el punto de vista
geogrfico, una herencia histrica comn y una virtualidad poltica, aunque es evidente
que en la realidad estas percepciones de Europa no se cumplen totalmente.
El instrumento para reconstruir poltica, econmica o defensivamente el espacio
europeo van a ser las organizaciones internacionales y, dentro de ellas, la construccin

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poltica de la Europa occidental ha estado presidida bsicamente por dos estrategias: La
estrategia de la cooperacin y la estrategia de la integracin.
En concreto, la mayora de las organizaciones internacionales europeas se van a
constituir bajo el principio de la cooperacin y slo el proceso de las Comunidades
Europeas surge articulado sobre la idea de integracin. Por otra parte, la bipolarizacin
va a impedir que las frmulas de cooperacin institucionalizada aglutinen el conjunto de
Estados europeos, crendose en cambio estructuras ms o menos paralelas en cada uno
de los bloques rivales.
El proceso de integracin europea:
- Antecedentes histricos de la idea de integracin europea:
En 1945 se desarrolla en Pars la Conferencia Federal Europea, de carcter no
gubernamental.
En 1946 Churchill formula la idea de constituir una especie de Estados Unidos de
Europa.
En 1947 tiene lugar en Montreux una reunin europea de federalistas.
En 1948, La Haya es el escenario del Congreso de Europa, donde 800 delegados no
gubernamentales se manifiestan en favor de una Europa unida.
Todos estos acontecimientos culminan con la creacin de numerosas organizaciones de
carcter gubernamental y no gubernamental.
- Las Comunidades Europeas:
Robert Schuman dijo que Europa no se har de un solo golpe ni en una construccin de
conjunto, sino que se har mediante realizaciones concretas, creando primero una
solidaridad de hecho.
Con este objetivo y teniendo presente que la reunin de las naciones europeas exigira
en primer termino la eliminacin de la oposicin secular de Francia y Alemania,
Schuman, el Ministro francs de AAEE, propona una accin sobre un punto limitado,
pero decisivo y en concreto propona colocar el conjunto de la produccin franco
alemana de carbn y acero bajo una Alta Autoridad comn, en una organizacin abierta
a la participacin de los dems pases de Europa.
Fruto de la invitacin contenida en la declaracin es la creacin, con la participacin de
Francia, la Repblica Federal de Alemania, Luxemburgo, los Pases Bajos, Italia y
Blgica, de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero.
- La creacin de las Comunidades Europeas: El 18 de Abril de 1951 los Ministros de
AAEE de estos Estados firmaban en Pars el Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea del Carbn y del Acero (CECA), el cual entr en vigor en 1952.
Los seis Estados parecen decididos a agilizar la labor de integracin europea, firmando
el 27 de mayo de 1952 un tratado por el que instituyen una Comunidad Europea de
Defensa, con el objetivo de poner en comn sus respectivas fuerzas armadas,
subordinndolas a una autoridad comn.
La Asamblea de la CECA elabora un proyecto de tratado en el que se prev la
institucin de una Comunidad Poltica Europea, dotada de rganos y competencias que
la asemejaran a una federacin de Estados.
El fracaso de estos ambiciosos proyectos de integracin poltica y militar impone slo
su reorientacin propiciando una vuelta a los orgenes, pues triunfa, a partir de este
momento, en la prctica la tesis funciona1ista que propugna una integracin parcial por
sectores econmicos, de modo que la propia dinmica del proceso ir planteando la
necesidad de unificar otros sectores y as hasta alcanzar la plena integracin.

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Los seis participan en la Conferencia de Mesina, en donde se gestan las lneas de lo que
sern la CEE (Comunidad Econmica Europea) y la Comunidad Europea de Energa
Atmica (CEEA).
- Los tratados constitutivos: Es posible establecer claras diferencias entre los diferentes
tratados constitutivos.
En atencin a las materias sobre las que versan es inequvoco el mayor grado de
especializacin que revisten los dos tratados sectoriales, el Tratado CECA y el Tratado
CEEA (Tratado EURATOM), por interesar especfica y respectivamente a la
instauracin de un vasto mercado comn del carbn y del acero y a la creacin y
desarrollo de una poderosa industria nuclear; frente a los cuales, el Tratado Constitutivo
de la Comunidad Econmica Europea se caracteriza por su mayor alcance, al prever la
creacin de un mercado comn operativo en el territorio de los Estados miembros,
instituyendo al efecto una unin aduanera, garantizando adems la libre circulacin de
los factores de produccin y protegiendo la libre competencia de los operadores
econmicos en el interior de ese mercado.
En atencin al contexto histrico en que se elaboran, hay que distinguir entre el Tratado
CECA y los Tratados CEE y CEEA. En el primero, la firme apuesta por la integracin
se traduce en el establecimiento como rgano principal en la gestin de la comunidad de
una alta autoridad, integrada por personalidades independientes de los Estados
miembros, a la que se confa la administracin del mercado comn, asignndosele los
necesarios poderes de decisin reglamentaria y administrativa y los recursos propios
necesarios para financiar sus intervenciones con independencia de los Estados. En
cambio, los tratados CEE y CEEA se caracterizan por apostar por un esquema
institucional menos abiertamente supranacional; el centro de gravedad del sistema
institucional reposa sobre el rgano intergubernamental (el Consejo); por lo mismo, en
lo inmediato, las nuevas Comunidades carecen de la autonoma financiera reconocida a
la CECA.
- Evolucin institucional, profundizacin comunitaria y ampliacin:
En 1957 comienza un proceso de unificacin institucional que tiene por objetivo el
dotar al conjunto de estas organizaciones de una estructura institucional nica, sin
merma de la condicin jurdica independiente y distinta de cada una de las comunidades
existentes.
La firma de los tratados constitutivos de la CEEA y de la CEE se acompaaba en la
misma fecha de la firma de un tercer tratado relativo a ciertas instituciones comunes,
con el cual se dotaba al conjunto de ellas de una nica Asamblea y un nico Tribunal de
Justicia, proceso que se culmina el 8 de abril de 1965 con la firma del Tratado de
Bruselas, conocido como Tratado de Fusin de los Ejecutivos, con el cual se instituyen
formalmente un Consejo y una nica Comisin, alta autoridad para el conjunto de las
tres comunidades.
El TJCE, a travs de su jurisprudencia, comienza a consolidar, desde una perspectiva de
integracin, categoras clave en la configuracin del ordenamiento jurdico comunitario.
Los aos 60 se caracterizan por plantear una excepcional coyuntura econmica que
beneficia especialmente a los Estados miembros de las Comunidades Europeas. Esta
circunstancia motivar la solicitud de adhesin del Reino Unido a las Comunidades
Europeas, peticin a la que se dar curso en la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno
celebrada en La Haya el 1 y 2 de diciembre de 1969, culminando las negociaciones con
la firma el 22 de enero de 1972.

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Los aos 70 se encuentran marcados por la expansin de las Comunidades Europeas.
Ampliacin y profundizacin constituyen dos signos inequvocos: Respecto a la
ampliacin, en esta poca se presentan nuevas solicitudes de adhesin por parte de los
Estados mediterrneos: Grecia,
el 12 de junio de 1975, Portugal, el 28 de marzo de
1977, y Espaa, el 28 de julio de 1977.
La solicitud griega se materializa con la firma de las Actas de Adhesin el 28 de mayo
de 1979, hacindose efectiva el 1 de enero de 1981.
Las peculiaridades que entraaba la integracin de los pases ibricos harn necesarias
arduas negociaciones que slo se vern culminadas en la dcada posterior.
Por lo que respecta a la profundizacin, sta se traducir en una consolidacin de las
mismas y en una intensificacin del proyecto comunitario. En este perodo culmina la
instauracin de la Unin Aduanera, al tiempo que se introducen importantes reformas en
materia financiera.
Tambin se asiste al embrin de la futura Unin Econmica y Monetaria, el fondo
europeo de cooperacin monetaria y la unidad de cuenta europea.
La dcada de los 80 se presenta bajo el signo de la espera. Si, por un lado, se consolid
la apertura hacia el Sur, con el ingreso de Espaa y Portugal el 1 de enero de 1986, por
otro lado, durante este perodo las comunidades habrn de hacer frente al mismo tiempo
a una crisis financiera de primera magnitud, en tanto que Gran Bretaa se obstinar en
plantear un contencioso con los restantes Estados miembros en el mbito de la
produccin agrcola.
La dcada de los 90 se inicia bajo el signo de la esperanza. El incremento del nmero de
miembros, adems de acrecentar sensiblemente las desigualdades en el seno de la Unin
Europea har insoslayable el debate acerca del modelo institucional y en el fondo har
necesario definir con claridad la naturaleza y el futuro del proceso de integracin.
La conciencia entre los Estados miembros de la necesidad de afrontar este reto explica
los hitos recientes a travs de los cuales se ha tratado de ir
en busca de ese nuevo
modelo: Las Conferencias Intergubernamentales
de 1990 y 1996.
- El tratado de la Unin Europea:
El tratado de la Unin Europea (TUE) es el resultado de los trabajos desarrollados desde
diciembre de 1990 por sendas Conferencias Intergubernamentales sobre la Unin
Poltica y la Unin Econmica y Monetaria, sintetizados en un nico texto, adoptado y
autenticado en Maastricht el 7 de febrero de 1992.
- Estructura y contenido del TUE: El TUE envuelve los tratados constitutivos sobre los
que se asienta y est redactado para insertar en un cuerpo nico casi todo el Derecho
Constitucional comunitario.
El TUE integra los tratados constitutivos y al mismo tiempo engloba la Poltica Exterior
y de Seguridad Comn (PESC) y la Cooperacin en Asuntos de Justicia y en Asuntos de
Interior (CAJAI). Estos cinco elementos se unifican por medio de unas disposiciones
comunes y unas breves disposiciones finales sobre entrada en vigor, revisin y futuras
adhesiones al tratado.
La Unin Europea carece de una estructura institucional propia, slo el Consejo
Europeo, reunin de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros y del
Presidente de la Comisin de las Comunidades Europeas, puede caracterizarse en un
sentido amplio como rgano de la Unin.
En lo que respecta a las disposiciones relativas a la modificacin de los tratados
constitutivos, el TUE confirma el hasta entonces Tratado Constitutivo de la Comunidad
Econmica Europea.

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Contenido de las modificaciones incorporadas al TCE:
- La ampliacin del mbito competencial comunitario, con atribucin total o parcial
de nuevas competencias a la Comunidad Europea como cultura, salud pblica, as
como reforzando la accin comunitaria en sectores como el medio ambiente o el
desarrollo tecnolgico.
- El establecimiento de la Unin Econmica y Monetaria (UEM), por la que se
coordinan las polticas econmicas de los Estados miembros y se instaura una
poltica monetaria comn, simbolizada por la sustitucin de una moneda nacional
por una nica.
- La ciudadana de la Unin Europea, concepto con el que se supera la visin del
nacional de otros Estados miembros como un extranjero privilegiado, al reconocer
un estatuto jurdico comn a todos los nacionales de los Estados miembros que
comporta la atribucin de un elenco comn de derechos jurdico pblicos a las
personas fsicas y eventualmente a las jurdicas.
- La reforma institucional: Incremento de los poderes del Parlamento Europeo que se
convierte en institucin colegisladora en relacin con los actos adoptados en virtud
del nuevo procedimiento de codecisin. Se establece la figura del Defensor del
Pueblo como comisionado de la institucin parlamentaria y se confiere al
Parlamento una participacin efectiva.
Otras innovaciones se producen en relacin con el Tribunal de Cuentas, al que, con
miras a reforzar el control econmico comunitario y el rigor en la disciplina
presupuestaria, se le eleva al rango de quinta institucin. Tambin constituye una
innovacin relevante la creacin del Comit de las Regiones, integrado por
representantes regionales y locales, al que se dota de una funcin consultiva.
- Los pilares intergubernamentales: PESC y CAJAI: Aunque resulta inevitable ver en la
PESC la continuidad de la anterior Cooperacin Poltica Europea en materias de poltica
exterior, el TUE introduce sustanciales innovaciones en este mbito, como la aparicin
del concepto de accin comn, decidida por el Consejo sobre la base de las
orientaciones del Consejo Europeo, y la posibilidad de que en el marco de esa accin
comn se produzcan en el seno de aqul votaciones ya con arreglo a la regla de la
unanimidad, ya con arreglo al procedimiento de la mayora cualificada reforzada.
La Cooperacin en los mbitos de la Justicia y de los Asuntos de Interior (CAJAI) es
un variado cajn de sastre en el que aparecen sujetas a la cooperacin
intergubernamental materias heterogneas: Poltica de asilo, trnsito de personas,
inmigracin, represin del narcotrfico, etc. No obstante, tambin en este mbito podr
el Consejo adoptar acciones comunes y celebrar convenios internacionales, obligndose
los Estados miembros a sostener posiciones comunes en las Organizaciones
Internacionales de las que sean miembros.
Estos dos pilares intergubernamentales presentan sensibles diferencias respecto de los
pilares propiamente comunitarios.
- La conferencia intergubernamental de 1996 y el Tratado de msterdam:
- La reforma del TUE y la Conferencia Intergubernamental de 1996: El Tratado de
Maastricht prevea la convocatoria en 1996 de una conferencia intergubernamental con
miras a la revisin de las polticas y formas de cooperacin para asegurar la eficacia de
los mecanismos e instituciones comunitarias.
Los trabajos preparatorios se sucedieron en diversas fases:
- Enero junio 1995: Las distintas instituciones elaboraron informes sobre el
funcionamiento del TUE y las propuestas de reforma.

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Julio diciembre del 1995: El grupo de reflexin elabor su propio informe, el cual
fue presentado al consejo Europeo de Madrid.
- Se inicia con la inauguracin solemne de la conferencia intergubernamental de 29 de
marzo del 1996 en Turn.
Los trabajos preparatorios los concretaban en la frmula de responder a los retos
presentes y futuros de la Unin Europea, tanto en el orden interno como en el plano de
las relaciones exteriores.
Los resultados de la negociacin en el seno de la conferencia no han respondido ni de
lejos a las previsiones, se ha hablado de una ocasin perdida o de mucho ruido y pocas
nueces, si bien no han faltado voces que resaltan el hecho de que se haya afianzado la
evolucin iniciada con el Tratado de Maastricht.
- Estructura formal del Tratado de msterdam: Por el que se modifican el Tratado de la
Unin Europea, los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados
actos conexos.
Formalmente el texto del tratado se inserta en el cuerpo del acta final de la conferencia
intergubernamental, acompandose de 13 protocolos. Tambin se insertan en el texto
del acta final un conjunto de declaraciones anejas adoptadas por la conferencia y se
incorporan unas declaraciones.
- La incidencia del Tratado de msterdam en el derecho originario: La entrada en vigor
del tratado el 1 de mayo de 1999 ha supuesto una modificacin de los Tratados
Constitutivos de la UE y de las CE y en menor medida del resto del derecho originario.
La reforma tiene carcter dual, pues comprende tanto aspectos sustantivos como
formales.
En el plano formal, este tratado prev en sus disposiciones generales y finales una nueva
numeracin del TUE y del TCE. No efecta una modificacin de los tratados, por lo
comn se limita a eliminar disposiciones concretas ya caducas o con carcter
excepcional o a modificarlas. La revisin se complementa con una refundicin oficiosa,
carente de valor jurdico, efectuada por la Secretara General del Consejo y publicada
como versin consolidada del TUE y del TCE.
En el plano material, dicho tratado supone un nuevo paso en el proceso de integracin
comunitaria. Rasgos:
- El reforzamiento del principio democrtico como fundamento de la Unin Europea
(artculo 6.1 del TUE). Dicho principio se refuerza mediante la posibilidad de
suspender al Estado miembro que viole grave y persistentemente los principios
enunciados.
- El establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia que se articula
mediante el pilar de cooperacin policial y judicial en materia penal y de otro
mediante un nuevo Ttulo IV del TCE.
- El mantenimiento del principio de cooperacin intergubernamental en poltica
exterior y seguridad comn: En la poltica exterior se simplifican levemente los
procedimientos de adopcin de decisiones, sustituyendo en algunos casos la
exigencia de unanimidad por mayora cualificada, se prev la estrategia comn, se
posibilita la abstencin constructiva, que por esta va se desvincula de la decisin
comn pero no la imposibilita, y se crea la figura de un alto representante para la
PESC, el Secretario General del Consejo.
Las modificaciones en el campo de seguridad comn son an menores: Introduce
desarrollos de indudable significacin en la actualidad como la eventual articulacin
de la participacin en operaciones de naturaleza humanitaria y mantenimiento de la
paz.

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El establecimiento de medios de correccin de los efectos negativos del mercado


interior mediante la comunitarizacin de la poltica social y el establecimiento de
una poltica de empleo. En materia de empleo, el tratado tiene como objetivo
promover un alto nivel de empleo.
- La ampliacin de las competencias del Parlamento Europeo y del Tribunal de
Justicia: El tratado ha venido a reforzar el papel del Parlamento Europeo como
verdadero colegislador junto con el Consejo al ampliar el mbito del procedimiento
de codecisin y modificar su tramitacin, tambin ha simplificado los
procedimientos legislativos que quedan reducidos a tres (codecisin, dictamen
conforme y consulta) y ha ampliado los mbitos de decisin sujetos a mayora
cualificada en el seno del Consejo.
- Introduccin de la cooperacin reforzada o principio de flexibilidad: En lo sucesivo
se posibilita formalmente que una mayora de los Estados miembros de la UE
establezcan entre s una cooperacin ms estrecha en ciertas materias sin necesidad
de que la compartan todos los miembros de la UE. El mecanismo impide que la
renuncia de un Estado bloquee el proceso de integracin europea, constituye un
factor de riesgo para el proceso de Unin Europea, ya que se vara la intensidad de
relacin entre los distintos miembros en el seno de una organizacin nica que
mantiene el objetivo de alcanzar una unin cada vez ms estrecha entre los pueblos
de Europa.
El rgimen de cooperacin reforzada se configura como un recurso excepcional y de
naturaleza subsidiaria, ya que slo se admite si no fuera posible alcanzar los
objetivos perseguidos por los Estados miembros que la postulan por medio de los
procedimientos establecidos con carcter general en los tratados. El rgimen de
cooperacin reforzada tiene bases jurdicas especficas en el pilar relativo a la
cooperacin policial y judicial en materia penal y en el TCE. La cooperacin
reforzada rige en virtud del Protocolo anejo al TUE y
al TCE en el acervo de
Schengen, constituido por los acuerdos relativos a la supresin gradual de los
controles en las fronteras comunes.
En suma, los cambios introducidos por los Tratados de Maastricht y de msterdam sin
complejos y la ambigedad del lenguaje utilizado obedece a las diferentes concepciones
que existen entre los Estados miembros acerca del proceso de integracin europea.
Los tres pilares de la UE: Las Comunidades Europeas (CCEE), la Poltica Exterior
y de Seguridad Comn (PESC) y la Cooperacin Policial y Judicial en Materia
Penal(CPJP). La comunitarizacin de la poltica de visados, asilo e inmigracin y
la integracin del acervo de Schengen en el marco de la UE. La naturaleza de las
CCEE y de la UE:
- Concepto y estructura de la UE:
La integracin europea constituye un proceso dinmico en el que se alteran retrocesos y
avances y en que predomina una lnea de creciente integracin. La UE actual es el
resultado de un proceso histrico y ha experimentado una considerable evolucin.
La organizacin se ampli de 6 a 15 miembros, se perfeccion unificando su estructura
orgnico institucional, dotndose de nuevos rganos y profundiz en la integracin al
incorporar nuevos objetivos y competencias.
La entrada en vigor del TUE, adoptado en Maastricht en 1992, represent la forma de
salvar una nueva etapa en el proceso de integracin europea emprendido con la
constitucin de las comunidades europeas.

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- Antecedentes: La creacin de la UE no constituye un objetivo reciente, est ya
presente en la redaccin originaria de los Tratados de Roma.
Tiempo despus, en la Conferencia de la Haya de 1 y 2 de diciembre
de 1969, los
Jefes de Estado y de Gobierno creen haber alcanzado una etapa que juzgan irreversible
y aos ms tarde, en la Cumbre celebrada en Pars del 19 al 21 de octubre de 1972,
convienen transformar antes del fin de la dcada el conjunto de sus relaciones en una
UE con respeto absoluto a los tratados ya suscritos.
El informe Tindermans elude la pretensin de formular un proyecto de constitucin de
la UE y se circunscribe a delimitar sus componentes indispensables:
- Proximidad al ciudadano.
- Marco institucional democrtico.
Los jefes de Estado y de Gobierno reiteraron en la Cumbre de Copenhague de diciembre
de 1973 la decisin de acelerar los trabajos necesarios para la definicin de la UE, de la
que han hecho su objetivo primordial, y presentaron una declaracin sobre la identidad
europea, elaborada por sus Ministros de Asuntos Exteriores, en la que acordaron
continuar con el sistema de cooperacin poltica con la finalidad de alcanzar posiciones
concertadas y, en la medida en que sea posible, acciones comunes.
La voluntad de unificacin europea se reafirm en la cumbre de Jefes de Estado y de
Gobierno celebrada en Pars y el objetivo de constituir una UE reapareci en el Informe
sobre las Instituciones Europeas presentado por el Comit de Sabios.
La iniciativa parlamentaria supuso la creacin de una Comisin Institucional, cuyos
trabajos dieron lugar a un Proyecto de Tratado de la Unin Europea.
La iniciativa del Consejo Europeo se formul en la Declaracin solemne sobre la UE,
en la que se reafirm la voluntad de transformar el conjunto de las relaciones entre los
Estados en una UE y tuvo su continuacin en la creacin de un comit de estudios de
cuestiones institucionales.
Tanto el Informe Spinelli como el Informe Dooge influirn en el proceso de reforma de
los tratados que culmina en el AUE.
En el AUE los Estados miembros optan por reiterar la voluntad de transformar el
conjunto de las relaciones entre sus Estados miembros en una UE y eligieron para ello
una doble va: Profundizar en la integracin, fortaleciendo las Comunidades Europeas e
institucionalizar la Cooperacin Poltica Europea con el objetivo de contribuir
conjuntamente a hacer progresar de manera concreta la UE.
- La consolidacin jurdica del concepto de UE: El proceso de integracin europeo
experiment un salto cualitativo en 1992, momento en que al celebrarse el TUE se
consolid jurdicamente el concepto de UE.
Este tratado constituye una autntica refundacin del proyecto de integracin
comunitaria, cristalizado hasta entonces en la constitucin de tres comunidades y
desarrollado a travs de lo que se denomina mtodo comunitario de integracin. Este
mtodo se caracteriza por ser indirecto, progresivo y espontneo.
El artculo 1 del TUE crea una nueva entidad poltica en el proceso de integracin
europea, la UE, cuyos elementos integrantes y finalidad se recogen en el apartado 3 de
dicho artculo.
- Finalidad y estructura de la UE:
- Finalidad: Consiste en organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre
los Estados miembros y entre sus pueblos, alcanzar una unin cada vez ms estrecha
entre los pueblos de Europa.
La UE tiene su origen en el tratado, surge de la voluntad de los estados soberanos y no
procede directamente de la voluntad de los pueblos de Europa, ya que su norma
originaria no deriva de una asamblea constituyente ni ha sido ratificada su existencia en

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el referndum. La voluntad de integracin que se expresa en el acto constitutivo de la
UE es permanente, ya que el TUE se concluye por un perodo de tiempo ilimitado, pero
se inserta en un proceso abierto en el que habr que salvar ulteriores etapas para avanzar
en la va de integracin europea. La UE se constituye con una finalidad de unin
poltica.
- Pilar comunitario y pilares de cooperacin intergubernamental: La UE tiene una
estructura compleja y composicin heterognea, en la que coexisten relaciones
interestatales de integracin y relaciones de cooperacin. La UE engloba:
- Un mbito material en el que se ejercen competencias atribuidas por los Estados
miembros sujeto plenamente a reglas de integracin y constituido por tres
Comunidades.
- Unas polticas y mbitos de cooperacin intergubernamental que complementan a
las tres Comunidades, la Poltica Exterior y de Seguridad Comn y un conjunto de
materias vinculadas al establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y
justicia.
El pilar comunitario se regula en tres tratados constitutivos, que el Tratado de
Maastricht, al consolidar jurdicamente el concepto de UE, no refundi sino que se
limit a enmarcarlos en el TUE y a modificarlos expresa y limitadamente.
Cada tratado del pilar comunitario goza de entidad y autonoma propias, de modo que
sus respectivas disposiciones son independientes e inmodificables por las de los otros
tratados.
Cada Comunidad descansa sobre su respectivo tratado constitutivo y aunque las tres
comparten instituciones y rganos, stos actan con las competencias atribuidas en cada
tratado.
El pilar comunitario se completa con lo que se conoce como pilares de cooperacin
intergubernamental, con polticas y formas de cooperacin intergubernamental en los
mbitos de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) y de la Cooperacin
Policial y Judicial en Materia
Penal (CPJP).
Estos pilares se conciben como de naturaleza temporal, posibilitndose un desarrollo
progresivo hacia la comunitarizacin de parte de sus mbitos materiales, especialmente
en la CPJP, pilar integrado por aquellos aspectos de la antigua cooperacin en los
mbitos de justicia y de los asuntos de interior.
Los pilares comunitario y de cooperacin intergubernamental comparten un marco
institucional nico, aunque no unas reglas idnticas de funcionamiento. Las relaciones
interinstitucionales difieren segn el correspondiente pilar: En el pilar comunitario se
produce un autentico ordenamiento jurdico, el Derecho Comunitario, en cuyo seno el
Tribunal de Justicia ejerce en plenitud las competencias atribuidas por los tratados. En
el pilar de la PESC se origina derecho genuinamente internacional en el que el Tribunal
de Justicia carece de competencias. El pilar de la CPJP genera un derecho de naturaleza
hbrida con algunos rasgos comunes a los del Derecho Comunitario.
La UE carece de personalidad jurdica propia o la tiene potencialmente mnima, tanto en
el mbito interno como en el internacional.
La UE constituye un marco organizativo de las relaciones entre los Estados miembros o
entre los pueblos de Europa organizados en Estados.
- La Poltica Exterior y de Seguridad Comn:
Esta poltica se formula en Maastricht y sucede al sistema de consultas y coordinacin
en materia de poltica exterior.
Los objetivos se enuncian en el artculo 11 del TUE:
- La defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la
independencia e integridad de la Unin Europea.

11
-

El fortalecimiento de la seguridad de la UE en todas sus formas.


El mantenimiento de la paz y fortalecimiento de la seguridad internacional, de
conformidad con los principios de la Carta de Naciones Unidas, con los principios
del Acta Final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de Pars.
- El fomento de la cooperacin internacional.
- El desarrollo y la consolidacin de la democracia y del Estado de derecho, as como
el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
Los medios de que se dota la UE para alcanzar los objetivos expuestos se enuncian en el
artculo 12 del TUE:
- La definicin de los principios y de las orientaciones generales de
la PESC.
- La determinacin de estrategias comunes.
- La adopcin de acciones comunes.
- La adopcin de posiciones comunes.
- El fortalecimiento de una cooperacin sistemtica entre los Estados miembros para
el desarrollo de su poltica.
- El espacio de libertad, seguridad y justicia:
El Tratado de msterdam formaliz el objetivo de la UE de mantener y desarrollar un
espacio de libertad, seguridad y justicia.
Para alcanzar este objetivo la UE dispone de una superposicin o concurrencia de
medios o tcnicas de relajacin interestatal: Cooperacin intergubernamental,
integracin y hasta cooperacin reforzada.
- Antecedentes: El pilar de cooperacin en los mbitos de la justicia y de los asuntos de
interior: Desde mediados de los aos setenta se puso en prctica en la Comunidad la
cooperacin intergubernamental en materias como la inmigracin, derecho de asilo o
cooperacin judicial y policial.
La cooperacin se articul mediante un sistema de informacin y consulta mutuas de los
Estados miembros en el seno del Consejo y entre sus respectivas Administraciones, la
adopcin por parte del Consejo de posiciones comunes, acciones comunes y convenios
entre los Estados miembros.
- La Cooperacin Policial y Judicial en Materia Penal: Los artculos 29 a 42 del TUE
establecen el conjunto de reglas que disciplinan la cooperacin intergubernamental en
materia de seguridad de las personas como un elemento indisociable del concepto de
espacio de libertad, seguridad y justicia.
El Ttulo IV recoge las materias relativas a los aspectos relacionados especficamente
con la seguridad, pero subordinado al objetivo expreso de ofrecer un alto grado de
seguridad a los ciudadanos dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia, sin
perjuicio de las competencias de la Comunidad Europea. El concepto de seguridad se
concreta en la prevencin y lucha contra la delincuencia organizada o no, el terrorismo,
la trata de seres humanos y los delitos contra los nios, el trfico ilcito de drogas y de
armas, la corrupcin y el fraude. Para ello, los Estados miembros desarrollarn una
accin en comn, sin perjuicio de las responsabilidades que incumben a los Estados
miembros en materia de mantenimiento del orden pblico y salvaguardia de la
seguridad interior, en tres mbitos:
- Cooperacin policial.
- Cooperacin judicial en materia penal.
- Prevencin y lucha contra el racismo y la xenofobia
El artculo 29 del TUE precisa adems tres mtodos para desarrollar la accin en
comn:

12
-

Una mayor cooperacin entre las fuerzas policiales, las autoridades aduaneras y
otras autoridades competentes de los Estados miembros, directamente o a travs de
la Oficina Europea de Polica.
- Una mayor cooperacin entre las autoridades judiciales y otras autoridades
competentes de los Estados miembros.
- La aproximacin, cuando proceda, de las normas de los Estados miembros en
materia penal.
La accin comn de los Estados miembros en el mbito de la cooperacin policial se
desarrollar en materia de prevencin, localizacin e investigacin de hechos delictivos.
La accin en comn sobre cooperacin judicial en materia penal incluir la facilitacin
y aceleracin de la cooperacin entre los ministerios y las autoridades judiciales o
equivalentes competentes de los Estados miembros en relacin con las causas y la
ejecucin de resoluciones.
La aproximacin normativa se destina a la adopcin progresiva de medidas que
establezcan normas mnimas relativas a los elementos constitutivos de los delitos y las
penas en los mbitos de la delincuencia, el terrorismo y el trafico ilcito de drogas.
El artculo 34 del TUE enumera los medios especficos de actuacin previstos en el
tratado para realizar la cooperacin policial y judicial en materia penal.
El tratado prev adems que para alcanzar los objetivos encomendados a la UE en este
campo se pueda celebrar acuerdos con uno o varios Estados u organizaciones
internacionales. El Consejo, por unanimidad, autoriza a la Presidencia a entablar
negociaciones, el Consejo celebra los acuerdos por unanimidad, basndose en una
recomendacin de la Presidencia. El Estado miembro cuyo representante en el Consejo
declare que tiene que ajustarse a las exigencias de su propio procedimiento
constitucional no quedar vinculado el acuerdo.
A diferencia de lo que sucede en la PESC, el TJCE dispone de competencias en la CPJP,
conoce del recurso prejudicial, previa aceptacin facultativa por los Estados miembros
de la jurisdiccin del TJCE sobre la validez e interpretacin en sus medidas de
aplicacin. Adems, el Tribunal de Justicia es competente para controlar la legalidad de
las decisiones marco y de las decisiones en relacin con los recursos interpuestos por un
Estado miembro o por la Comisin por incompetencia, vicios sustanciales de forma,
violacin del tratado o de cualquier norma jurdica o desviacin del poder.
No obstante, se excluye de la competencia del TJCE el control de la validez o
proporcionalidad de las operaciones efectuadas por la polica u otros servicios con
funciones coercitivas de un Estado miembro y el ejercicio de las responsabilidades que
incumben a los Estados miembros.
La CPJP se concibe como un mbito abierto a la integracin. El Consejo podr decidir
por unanimidad, a iniciativa de la Comisin o de un Estado miembro, previa consulta al
Parlamento Europeo, que las acciones de este mbito se trasladen al rgimen del TCE
(Ttulo IV), recomendando la adopcin de esta decisin por parte de los Estados
miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
- Ttulo IV del TCE: Los mbitos del antiguo pilar de la CAJAI del Tratado de
Maastricht relacionados con la libertad han sido comunitarizados por el Tratado de
msterdam al incluirlos en un nuevo Ttulo IV
del TCE (Visados, asilo,
inmigracin y otras polticas relacionadas con la libre circulacin de personas).
El nuevo ttulo, con la finalidad de establecer un espacio de libertad, de seguridad y de
justicia, dispone una accin de la Comunidad de carcter progresivo. La accin
comunitaria abarca tres campos:
- Libre circulacin de personas de conformidad con el artculo 14
del TUE.
- Asilo, inmigracin y proteccin de los derechos de los nacionales de terceros pases.

13
-

Cooperacin judicial en materia civil.


Fomento e intensificacin de la cooperacin administrativa.
La adopcin de medidas encaminadas a garantizar la ausencia de controles sobre las
personas en el cruce de las fronteras interiores y la adopcin de medidas de
acompaamiento en relacin con materias conexas.
- El cruce de las fronteras exteriores de los Estados miembros en las que se
establezcan las normas y los procedimientos que deben aplicar los Estados
miembros para la realizacin de controles sobre las personas en dichas fronteras.
La accin comunitaria en materia de asilo, inmigracin y proteccin de los derechos de
nacionales de terceros pases comprender:
- Medidas en materia de asilo, normas mnimas para la concesin del estatuto de
refugiado a nacionales de terceros pases, normas mnimas para los procedimientos
que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de
refugiado.
- Medidas relativas a los refugiados y personas desplazadas.
- Medidas sobre poltica de inmigracin, abarcando las condiciones de entrada y de
residencia.
- Medidas que definan los derechos y las condiciones con arreglo a los cuales los
nacionales de terceros pases que residan legalmente en un Estado miembro pueden
residir en otros Estados miembros.
La cooperacin judicial en materia civil comprender:
- La mejora y simplificacin del sistema de notificacin o traslado transfronterizo de
documentos judiciales y extrajudiciales y la cooperacin en la obtencin de pruebas,
el reconocimiento y la ejecucin de resoluciones en asuntos civiles y mercantiles,
incluidos los extrajudiciales.
- El fomento de la compatibilidad de las normas aplicables en los Estados miembros
sobre conflictos de leyes y de jurisdiccin.
- La eliminacin de los obstculos al buen funcionamiento de los procedimientos
civiles fomentando la compatibilidad de las normas de procedimiento civil
aplicables en los Estados miembros.
- El acervo Schengen: Desde antes de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht,
algunos Estados miembros de la Comunidad decidieron establecer una cooperacin
especfica en materia de supresin de los controles en frontera sobre las personas. Los
antecedentes de esta iniciativa se remontan a la prctica del Benelux, pero el
antecedente inmediato lo constituye el acuerdo franco alemn. Blgica, Pases Bajos y
Luxemburgo mostraron su inters en incorporarse a la iniciativa de Francia y de la
Repblica Federal de Alemania. El resultado fue la firma entre dichos cinco pases del
Acuerdo de Schengen relativo a la supresin gradual de los controles en las fronteras
comunes. Este acuerdo contemplaba dos tipos de medidas: Unas medidas de
implantacin a corto plazo limitaban el control en frontera sobre los vehculos de
turismo, establecan controles de grupo y prevean el reforzamiento de la cooperacin
policial en determinados aspectos. Otras medidas previstas a largo plazo disponan la
supresin total de los controles, la armonizacin de los visados y el establecimiento de
medidas complementarias para salvaguardar la seguridad y controlar la inmigracin
clandestina, el trfico de drogas, armas y explosivos. Todas estas cuestiones fueron
objeto de un convenio, firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 entre los cinco
pases. A este conjunto se aadieron, mediante la firma de protocolos y acuerdos de
adhesin, Italia, Espaa, Portugal, Grecia, Austria, Dinamarca, Finlandia, Islandia,
Noruega y Suecia.

14
El convenio de aplicacin entr en vigor el 1 de marzo de 1994 en los aspectos relativos
a la creacin, actividades y competencias de los rganos previstos en el mismo, pero la
vigencia efectiva se demor hasta 1997 debido a la dificultad de cumplir un conjunto de
condiciones previas relativas a la implantacin de un sistema uniforme de informacin y
control en las fronteras exteriores de dicho espacio.
El Tratado de msterdam integra este acervo en el marco de la UE.
La integracin supone que el Consejo sustituye al Comit ejecutivo previsto en dicho
acervo, que la Secretara Schengen se integra en la Secretara del Consejo, por lo que el
acervo es inmediatamente aplicable a los 13 Estados miembros de la UE y que el
Tribunal de Justicia dispone de competencias especficas sobre el mismo con excepcin
de las medidas o decisiones relativas al mantenimiento de la ley y el orden pblico, as
como a la salvaguarda de la seguridad interior.
- Los regmenes de flexibilidad: Dinamarca, Irlanda y Reino Unido disponen de
regmenes especiales en relacin con este conjunto normativo.
Dinamarca no participa en la adopcin por el Consejo de las medidas del mbito del
Ttulo IV del TCE, lo que supone una exclusin del funcionamiento institucional y de la
financiacin en esta materia, as como la configuracin de un acervo comunitario sui
generis para Dinamarca, ya que ninguna de las disposiciones del citado ttulo, ni
medidas adoptadas a su amparo, ni siquiera la jurisprudencia del TJCE al respecto son
vinculantes ni aplicables en dicho Estado miembro.
Reino Unido e Irlanda rechazan no slo una comunitarizacin del rgimen de libre
circulacin de las personas, sino los principios que inspiran la accin comunitaria.
Disfrutan de un rgimen especial derogatorio en relacin con el artculo 14 del TCE y
con el Ttulo IV de dicho tratado plasmado en sendos protocolos.
El protagonismo indiscutido del Consejo en estos mbitos de actividad y el significativo
hecho de que ambos pilares se siten al margen del control del Tribunal de Justicia
ponen de manifiesto que en estos sectores impera aun un espritu muy diferente.
Reino Unido se reserva el derecho de ejercer en sus fronteras con otros Estados
miembros, respecto de personas que deseen entrar en Reino Unido, los controles que
considere necesarios y Reino Unido e Irlanda podrn seguir concluyendo entre s
acuerdos relativos a la circulacin de personas entre sus respectivos territorios. En
virtud del segundo protocolo, Reino Unido e Irlanda no participan en la adopcin de
medidas propuestas en virtud del Ttulo IV del TCE ni en su financiacin.

15

TEMA 2: OBJETIVOS Y FINES DE LA UNIN EUROPEA:


La integracin econmica: El mercado interior en su dimensin interna:
Libertades bsicas y polticas comunitarias. El mercado interior en su dimensin
externa: Unin aduanera, poltica comercial comn y proyeccin exterior de otras
polticas comunitarias. La Unin Econmica y Monetaria: Anlisis de las formas
progresivas de integracin econmica: Unin aduanera, Mercado comn, Mercado
interior y Unin Econmica y Monetaria:
Los objetivos enunciados paulatinamente en los tratados constitutivos y en general el
fundamento mismo del proceso de integracin europea tienen originariamente una
finalidad de naturaleza econmica. Aunque el objetivo ltimo del proceso sea la unin
poltica de los pueblos y de los Estados europeos, la forma efectiva de alcanzarla que
concibieron sus artfices fue iniciarla mediante la integracin progresiva de las
economas nacionales. Adems, el establecimiento e implantacin de formas de
integracin econmica exige una gestin eminentemente tcnica, casi apoltica o al
menos neutral ante los conflictos ideolgicos, lo que constitua a su juicio una garanta
aadida de que la organizacin permanecera al margen de los conflictos polticos
interestatales. Esta concepcin se reflej incluso en la eleccin de la denominacin de
comunidad para la organizacin originaria, denominacin en la que subyace la idea de
voluntad comn, de inters compartido y de pertenencia de sus miembros a un mismo
conjunto, bsicamente econmico, aunque tambin cultural y de valores, pero
denominacin deliberadamente neutral.
La presencia y operatividad de esta concepcin parece evidente en los planteamientos
de los promotores de las Comunidades cuando optan por iniciar el proceso de
unificacin europea por la construccin de una forma de integracin econmica
sectorial, la del carbn y del acero, que requiere una gestin eficiente y tcnica y que se
presenta como un primer paso para establecer ms tarde un mercado comn general y
posteriormente una unin econmica que cimiente una unin poltica superadora de los
marcos estatales nacionales.
Tampoco es posible por otra parte disociar los objetivos econmicos comunitarios del
contexto internacional en que se formulan, la segunda postguerra mundial, momento de
quiebra de las economas europeas como consecuencia del conflicto blico y de
necesidad de reconstruccin de la economa internacional, de los intercambios
interestatales y del sistema de pagos internacional.
Los objetivos econmicos de los tratados se formulan en coherencia con estos
postulados: La cooperacin econmica entre las naciones europeas, la reconstruccin
del sistema de pagos y la extensin de la economa de mercado, regida por una
competencia leal y un intercambio comercial equilibrado, se conciben como los nicos
modos de organizacin de las economas, capaces de garantizar el desarrollo econmico
armonioso, el crecimiento y el progreso econmico y social de los pases europeos y la
propia reconstruccin de las economas nacionales devastadas por la guerra.
La liberalizacin de las relaciones econmicas entre Estados y la progresiva integracin
de sus economas pueden articularse mediante diversas formas, desde las ms dbiles,
en las que los Estados conservan ntegramente sus atribuciones en la direccin de sus
economas respectivas, hasta las ms intensas, aqullas en las que los Estados
transfieren el ejercicio de competencias soberanas, de potestades pblicas en materia de
organizacin de mercados o de ordenacin de sus economas, hasta concluir con formas
de integracin plena.

16
El proceso, concebido como un continuum, puede comenzar por vas convencionales,
bilaterales o multilaterales, entre Estados, mediante la celebracin de tratados
comerciales que proporcionen ventajas a los pases firmantes o que constituyan
asociaciones de cooperacin econmica entre ellos; puede continuar con la extensin de
ventajas mediante la clusula de nacin ms favorecida, o entrar en formas estables de
cooperacin e integracin econmica. Estas formas, de origen tambin convencional,
son la Zona de Libre Comercio, la Unin Aduanera, el Mercado Comn, el Mercado
Interior y la Unin Econmica y Monetaria. Con excepcin de las dos ltimas, todas
pueden ser, segn su alcance, sectoriales, si se establecen en relacin slo a productos
de un determinado sector (agrcola, industrial); amplias, si afectan simultneamente a
varios sectores, o generalizadas o globales.
La Zona de Libre Comercio supone la eliminacin de los obstculos arancelarios y no
arancelarios, restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente, a los
intercambios de mercancas entre los Estados firmantes del acuerdo de creacin de la
zona. La eliminacin interna de los derechos de aduana y de los contingentes no
conlleva empero una identidad de comportamientos de cada pas de la zona en relacin
con los intercambios procedentes de terceros pases. Ello implica notables problemas de
gestin, al tener que identificar el origen, de terceros Estados o de los que constituyen la
zona, de los productos o sus componentes en aduana.
La Unin Aduanera supone una superacin de la zona de libre comercio y entraa la
identidad de comportamiento de todos los pases que la integran respecto de los
intercambios con terceros pases; implica por ello la libertad de la circulacin de
mercancas en el interior de la Unin Aduanera, la eliminacin de obstculos
arancelarios y no arancelarios, incluidas las limitaciones cuantitativas, a los
intercambios entre los pases de la UE y adems el establecimiento de un arancel
exterior comn o cordn aduanero de forma que las mercancas procedentes de
terceros pases liquidan idntico arancel, con independencia de la frontera del pas por la
que ingresan en la Unin Aduanera. El establecimiento de esta frontera comn
arancelaria supone una poltica comercial comn.
La Unin Aduanera implica, en definitiva, la eliminacin entre los Estados que la
integran de las barreras aduaneras (derechos de aduana) y la imposibilidad de establecer
otras nuevas o de incrementar las existentes a la entrada en vigor del tratado; supone
asimismo la supresin de las restricciones cuantitativas, las contingentes y la
eliminacin de las medidas de efecto equivalente. Sin embargo, la libertad de
circulacin de mercancas que se implanta en el mbito interno no se proyecta en
relacin a los intercambios externos, es decir, frente a los pases terceros rige como
forma de proteccin un arancel exterior comn para cada mercanca.
El Mercado Comn no slo liberaliza la circulacin de las mercancas, sino que exige
condiciones de igualdad en el mercado para el resto de los factores del proceso
productivo (personas, capitales y servicios y medios de pago). Ello implica no slo la
eliminacin de los obstculos existentes a la libre circulacin de estos factores, a travs
de las conocidas como integraciones negativas, sino tambin la adopcin de medidas de
integracin positiva mediante el establecimiento de nuevos instrumentos de integracin
o la modificacin de los existentes:
- Adopcin de polticas comunes.
- Aceptacin y aplicacin uniforme de un acervo comn, el ordenamiento jurdico que
regula todo el proceso de integracin tanto en sentido negativo como positivo.
- Establecimiento de un rgimen de libre competencia que garantice a todos los
agentes que operan en el mercado unas reglas de funcionamiento en condiciones de
igualdad y la exclusin de las prcticas que la impiden, restringen o falsean, tanto

17
bajo la forma de acuerdos entre empresas, comportamientos abusivos o ayudas
pblicas no autorizadas.
El Mercado Interior supone un perfeccionamiento del Mercado Comn y designa un
espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulacin de mercancas, personas,
servicios y capitales est garantizada. Implica por ello no slo la eliminacin de los
obstculos clsicos a la libre circulacin de los factores del proceso productivo, sino la
de todo tipo de barrera fsica, tcnica o fiscal. El objetivo del Mercado Interior supuso
as, adems de las integraciones negativas y positivas clsicas, una intensa actuacin en
materia de aproximacin de legislaciones y de armonizacin de la fiscalidad indirecta.
Asimismo se produjo un notable avance en la armonizacin de las legislaciones y
reglamentaciones nacionales relativas a las titulaciones profesionales. En la misma
medida se liberalizaron los requisitos para permitir la libre circulacin de los servicios,
se sometieron a liberalizacin la contratacin de obras pblicas y se eliminaron
paulatinamente los obstculos a la libre circulacin de los capitales, creando un
autntico espacio financiero europeo.
La cooperacin e integracin econmica entre los Estados miembros de las
Comunidades y la de los pases integrantes de la Asociacin Europea de Libre Cambio
(AELC) se articul mediante la constitucin por el Tratado de Oporto del Espacio
Econmico Europeo (EEE), que permiti el establecimiento de un mercado interior
entre los pases de la Comunidad y los integrantes de la AELC, y facilit la
incorporacin paulatina de estos a la UE. El EEE supone:
- La abolicin de los obstculos a la libre circulacin de las mercancas, personas,
capitales y servicios entre la Comunidad y los Estados miembros de la AELC.
- La aplicacin de un mismo rgimen jurdico de la competencia.
- El reforzamiento de la cooperacin entre la Comunidad y sus Estados miembros y
los Estados partes de la AELC.
La regulacin de la Unin Econmica y Monetaria en el TUE:
- Objetivos, principios y medios de la UEM:
El TUE constitucionaliza la UEM y la erige en el objetivo econmico central de la UE.
En efecto, el Prembulo enuncia la resolucin de los Estados miembros de lograr el
refuerzo y la convergencia de sus economas y de crear una unin econmica y
monetaria que incluya, de conformidad con lo dispuesto en el tratado, una moneda
estable y nica, y el artculo 2 del TUE incluye como uno de los objetivos especficos
de la UE promover un progreso econmico y social y un alto nivel de empleo y
conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible. El tenor literal del artculo 2 del TUE
revela que la UEM no se configura como un fin en s, sino como un medio de realizar
un objetivo superior, el progreso econmico y social y el desarrollo equilibrado y
sostenible.
El artculo 2 del TCE atribuye a la Comunidad Europea la misin de promover aquel
objetivo superior, que concreta en los aspectos econmicos en un desarrollo armonioso,
equilibrado y sostenible de las actividades econmicas en el conjunto de la Comunidad,
un crecimiento sostenible y no inflacionista y un alto grado de competitividad y de
convergencia de los resultados econmicos, y precisa adems que los medios para llevar
a cabo tal misin son el establecimiento de un mercado comn y de una unin
econmica y monetaria y la realizacin de polticas y acciones comunes; por su parte, el
artculo 4 del TCE concreta dos de estos medios:

18
-

La adopcin de una poltica econmica basada en la estrecha coordinacin de las


polticas econmicas de los Estados miembros y en la fijacin de objetivos
comunes.
- La fijacin irrevocable de tipos de cambio con vistas al establecimiento de una
moneda nica y la definicin y la aplicacin de una poltica monetaria y de tipos de
cambio nica.
El artculo 4 del TCE contiene los elementos esenciales de lo que se denomina la
constitucin econmica de la Comunidad. En efecto, recoge los principios directores de
su accin y de la de los Estados miembros y delimita el alcance y objetivos de la UEM.
El principio general explcito de la UEM se enuncia de forma inequvoca: Respeto al
principio de una economa de mercado abierta y de libre competencia. El artculo 4 del
TCE aade adems otros principios rectores de la accin de la Comunidad y de los
Estados miembros que compendian la ortodoxia econmica comunitaria: Precios
estables, finanzas pblicas y condiciones monetarias slidas y balanza de pagos estable.
Por ltimo, como es caracterstico de toda la construccin comunitaria, el
establecimiento de la UEM o, ms especficamente, la instauracin de la poltica
monetaria, est regido por el principio de progresividad.
- Componentes de la UEM:
Se distinguen dos componentes en la UEM: La Unin Econmica y la Unin Monetaria.
Ambos componentes son complementarios, puesto que la harmonizacin y coordinacin
de las polticas econmicas constituye de hecho la condicin para la integracin
monetaria, pero son asimtricos, ya que mientras que la Unin Econmica se articula
como un mbito cooperado entre los Estados, el de la poltica monetaria lo hace en
rgimen de integracin, con autnticas transferencias del ejercicio de potestades
pblicas soberanas desde los Estados miembros a la Comunidad.
La Unin Econmica reposa en la necesidad de adoptar una poltica econmica basada
en la estrecha coordinacin de las polticas econmicas de los Estados miembros y en la
fijacin de objetivos comunes. En consecuencia, el artculo 99 del TCE exige a los
Estados miembros que consideren sus polticas econmicas como una cuestin de
inters comn y que las sujeten a un rgimen de coordinacin en el seno del Consejo.
Los Estados miembros continan siendo los responsables de sus respectivas polticas
econmicas internas y slo estn obligados a cooperar entre s coordinndolas en el
marco comunitario con sujecin al principio de subsidiariedad.
La coordinacin se efecta a travs de un procedimiento especfico, regulado en el
artculo 99 del TCE:
- La Comisin presenta al Consejo una recomendacin de orientaciones generales
para las polticas econmicas de los Estados miembros y de la Comunidad.
- El Consejo adopta un proyecto de orientaciones generales, del que informa al
Consejo Europeo.
- El Consejo Europeo, sobre la base del informe del Consejo, debate y aprueba unas
Conclusiones sobre las orientaciones generales de la poltica econmica de los
Estados miembros y de la Comunidad.
- Finalmente, el Consejo, en su formacin ECOFIN, con arreglo a las Conclusiones
adopta por mayora cualificada una recomendacin que establece las orientaciones
generales, e informa de ella al Parlamento.
El cumplimiento de la recomendacin se sujeta a un sistema de supervisin o vigilancia
multilateral. El sistema comporta:
- El deber de cada Estado miembro de informar a la Comisin acerca de las medidas
importantes que haya adoptado en relacin con su poltica econmica.

19
-

La evaluacin global por parte del Consejo de la evolucin econmica de los


Estados miembros y de la Comunidad y el examen de la coherencia de sus polticas
econmicas con las orientaciones generales.
- La posibilidad de formular al Estado miembro cuya poltica econmica contradiga
las orientaciones generales o suponga un riesgo para el correcto funcionamiento de
la UEM las recomendaciones necesarias.
Las obligaciones estatales fijadas en el tratado en el mbito de la Unin Econmica no
se limitan, sin embargo, a este deber de coordinacin, sino que entraan al mismo
tiempo un rgimen de disciplina financiera y presupuestaria que implica tanto
obligaciones de comportamiento como de resultado. En efecto, el tratado:
- Prohbe la financiacin monetaria del dficit pblico.
- Impone al sector pblico el recurso al crdito sujeto a las leyes del mercado,
prohibiendo el acceso a sistemas de financiacin privilegiados o en mejores
condiciones que el sector privado.
- El Tratado hace a cada Estado miembro responsable de su propia deuda y excluye
taxativamente las formas de corresponsabilidad financiera salvo en los supuestos de
realizacin conjunta de proyectos especficos que exijan garantas financieras.
- Impone a los Estados miembros que eviten los dficits pblicos excesivos,
articulando un rgido sistema de control que prev incluso la imposicin de
sanciones econmicas al Estado miembro que incurra en ellos. Esta obligacin no
alcanza por igual a todos los Estados miembros ni se configur con la misma
intensidad en todas las fases del proceso de establecimiento de la UEM, puesto que
los controles se han precisado y reforzado en relacin a los pases que participan
plenamente en la tercera fase de la UEM mediante el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento.
El establecimiento de la moneda nica:
La Unin Monetaria comporta la fijacin irrevocable de tipos de cambio con vistas al
establecimiento de una moneda nica e implica la definicin y la aplicacin de una
autntica poltica comn de competencia exclusiva de la Comunidad. Este hecho supone
sujetar el mbito monetario a reglas de integracin, con transferencia del ejercicio de
competencias monetarias desde los Estados miembros a la Comunidad, lo que no sucede
en el mbito econmico.
- El principio de progresividad:
El establecimiento de la UEM est sujeto al principio de progresividad y se realiza en
tres fases sucesivas:
- La primera comenz el 1 de julio de 1990 y concluy el 31 de diciembre de 1993. En
ella se complet el mercado interior; se avanz en la convergencia progresiva de las
polticas econmicas de los Estados miembros, lo que supuso la adopcin por parte
de stos de programas de convergencia, instrumentos de programacin plurianual con
objetivos precisos en materia de estabilidad de precios y solidez de sus finanzas
pblicas, es decir, de dficit, y se estableci de hecho el sistema de vigilancia
multilateral de las polticas econmicas en el seno del Consejo.
- La segunda fase se inici el 1 de enero de 1994 y culmin el 31 de diciembre de
1998. En este perodo se cre y oper el Instituto Monetario Europeo (IME), rgano
efmero que coordin las polticas monetarias nacionales durante esta etapa de
transicin, supervis el funcionamiento del Sistema Monetario Europeo, etc. El IME
fue sustituido por el Banco Central Europeo (BCE). Tambin en esta fase se
adoptaron y aplicaron las normas de desarrollo de la Unin Econmica en materia

20
de comportamiento financiero de los Estados miembros; asimismo, los Estados
miembros aprobaron las medidas legislativas necesarias para garantizar la
autonoma e independencia de sus respectivos bancos centrales respecto de los
Gobiernos nacionales.
- La tercera comenz el 1 de enero de 1999 y supuso, previa la determinacin de los
Estados miembros participantes, lo siguiente:
- La fijacin irrevocable de tipos de cambio y la introduccin de la moneda nica,
el euro, que sustituy a las monedas nacionales.
- La entrada en funcionamiento del dispositivo orgnico institucional que
establece, dirige y ejecuta la poltica monetaria de la Comunidad.
- La tercera fase de la UEM y los Estados participantes. Criterios de convergencia y
Pacto de Estabilidad y Crecimiento:
El artculo 121.4 del TCE dispuso con carcter subsidiario el comienzo automtico de la
tercera fase de la UEM el 1 de enero de 1999. Este automatismo se complement
adems con la declaracin de irreversibilidad del proceso: Las Altas Partes Contratantes
declaran el carcter irreversible del paso de la Comunidad a la tercera fase de la UEM.
Al automatismo y a la irreversibilidad se aade la imposibilidad de un Estado miembro
de impedir al resto de los Estados miembros el paso a dicha fase.
En consecuencia, el tratado configura el proceso de culminacin de la UEM, sintetizado
en la introduccin de la moneda nica, como un proceso automtico, irreversible y
abierto a cualquier Estado miembro, pero que ninguno de ellos puede bloquear. Slo
pueden incorporarse a la tercera fase de la UEM los Estados que, previa evaluacin, se
acredite que cumplen una serie de condiciones. El procedimiento para determinar los
pases participantes en la tercera fase de la UEM se regula en el artculo 121
del
TCE: Corresponde decidirlo, previa evaluacin de su situacin econmica, al Consejo,
por mayora cualificada, en su formacin de Jefes de Estado o de Gobierno y previa
consulta al Parlamento Europeo. La decisin se toma previa recomendacin del
ECOFIN, elaborada sobre las evaluaciones efectuadas por la Comisin y por el IME.
Los Estados miembros que no renan las condiciones exigidas para pasar a la tercera
fase son objeto de una derogacin por parte del Consejo y se consideran jurdicamente
Estados miembros acogidos a una excepcin. La permanencia en este rgimen de
excepcin no tiene lmite de tiempo ya que podrn incorporarse a la moneda nica en el
momento en que cumplan con las condiciones requeridas; a estos efectos, se dispone
una evaluacin cada dos aos para que el Consejo, tambin en su formacin de Jefes de
Estado o de Gobierno, decida qu Estados miembros acogidos a una excepcin dejan de
estarlo.
En mayo de 1999, el Consejo determin que 11 de los 15 Estados miembros cumplan
los criterios de convergencia y estaban en condiciones de acceder a la tercera fase; los 4
que permanecan al margen eran el Reino Unido, Dinamarca, Suecia y Grecia. La
situacin de este conjunto obedece a causas distintas. Los dos primeros pases disponen
de un estatuto singular, confirmado por el Tratado de msterdam, que les permite
autoexcluirse de la UEM. Suecia y Grecia no cumplan en mayo de 1999 los criterios de
convergencia. En consecuencia, ambos Estados tienen la condicin jurdica de Estados
miembros acogidos a una excepcin.
La integracin monetaria rige, al menos temporalmente, para una mayora de Estados
miembros pero no para todos los integrantes de la UE. Hay por tanto Estados miembros
de la UE dentro y fuera de la UEM.
El tratado regula pormenorizadamente los requisitos que han de reunir los Estados
miembros para acceder a la tercera fase. En efecto, el tratado exige a los Estados

21
miembros participantes la satisfaccin de unos criterios de convergencia. Los criterios
son de naturaleza jurdica y de ndole econmica.
La convergencia jurdica se concreta en la exigencia de compatibilidad de la legislacin
nacional de cada Estado miembro, incluidos los estatutos de su banco central nacional,
con los artculos 108 y 109 del TCE, as como con los estatutos del SEBC; es decir, los
poderes pblicos internos deben garantizar la autonoma e independencia de los bancos
centrales nacionales y comprometerse a preservar la del BCE.
La convergencia econmica se concreta en la consecucin de un alto grado de
convergencia sostenible por parte de cada uno de los Estados miembros, medida con
arreglo a los siguientes indicadores:
- Alto grado de estabilidad de precios. Situacin sostenible de las finanzas pblicas, lo
que supone un presupuesto nacional sin un dficit excesivo.
- Respeto durante dos aos como mnimo de los mrgenes normales de fluctuacin
que establece el mecanismo de cambios del SME.
- Estabilidad de los tipos de inters a largo plazo.
Dentro de la concepcin de la UEM, la disciplina presupuestaria que conduce a la
convergencia econmica entre los Estados miembros, participantes o no en la tercera
fase de la UEM, debe ser duradera. Por ello, complementando los mecanismos de
coordinacin de la poltica econmica, los Estados miembros acordaron en el seno del
Consejo Europeo un Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Este pacto refuerza los
mecanismos de vigilancia multilateral, compromete a los Estados miembros a mantener
a corto plazo un dficit pblico por debajo del 3% del PIB y a medio y largo plazo un
dficit pblico cercano al equilibrio o con supervit, y precisa las sanciones aplicables
en caso de dficits pblicos excesivos.
Los debates del pacto se centraron bsicamente en el automatismo o discrecionalidad de
las sanciones y en la necesidad de promover, junto a la disciplina financiera pblica,
programas de promocin del empleo en Europa. El acuerdo se instrument
jurdicamente en una Resolucin del Consejo Europeo sobre el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento y en dos reglamentos del Consejo.
El primero de ellos contiene mecanismos de naturaleza preventiva: Refuerza el sistema
de vigilancia multilateral tanto sobre los Estados miembros participantes como no
participantes en la tercera fase de la UEM. Los primeros deben presentar anualmente un
programa de estabilidad con previsiones de poltica econmica y presupuestaria a medio
plazo; los segundos, los no participantes, siguen sujetos al rgimen genrico de
presentacin de planes de convergencia, de carcter menos rgido que los de estabilidad.
El segundo reglamento contiene los mecanismos de naturaleza represiva y no se aplica a
los Estados miembros acogidos a una excepcin. La obligacin de comportamiento de
no incurrir en dficits pblicos excesivos que rega durante la segunda fase del
establecimiento de la UEM se ha convertido para los Estados participantes en una
obligacin de resultado desde el inicio de la tercera fase.
- La introduccin del euro:
En mayo de 1998, tras la seleccin de pases participantes en la tercera fase de la UEM,
se fijaron de hecho de modo irrevocable los tipos de cambio de sus monedas nacionales
respectivas con el euro. El 1 de enero de 1999, el euro sustituy a las monedas
nacionales y se convirti en la unidad monetaria de los Estados miembros participantes.
No obstante, el curso legal de los billetes de banco y las monedas denominados en euro
no comenzar hasta el l de enero del ao 2002. Con la tercera fase de la UEM, el
Sistema Monetario Europeo fue sustituido por un nuevo mecanismo de tipos de cambio,
conocido como SME bis o SME 2, que vincula al euro las monedas de los Estados
miembros que no formen parte de la zona euro.

22
El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo:
La poltica integrada monetaria y el apoyo a las polticas econmicas de los Estados
miembros y a la general de la Comunidad se ejercen mediante un marco orgnico
institucional creado por el TUE y recogido en el artculo 8 del TCE:
Con arreglo a los procedimientos previstos en el presente tratado, se crean un Sistema
Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y un Banco Central Europeo (BCE), que actuarn
dentro de los lmites de las atribuciones que le confiere el presente tratado y los
estatutos del SEBC y del BCE.
Ni el SEBC ni el BCE son una institucin en sentido propio. En cambio, hay que
afirmar que ambos pertenecen al ordenamiento jurdico comunitario, como lo demuestra
la insercin en el TCE.
- El Sistema Europeo de Bancos Centrales:
El SEBC, compuesto por el Banco Central Europeo y por los bancos centrales de los
Estados miembros, est concebido como un sistema federal, descentralizado y
jerarquizado. En este sentido, los bancos centrales nacionales son agentes del sistema y
ejecutan, junto con el BCE y bajo las orientaciones e instrucciones de ste, las tareas
relacionadas con el mismo.
El objetivo primordial del SEBC ser mantener la estabilidad de precios y apoyar las
polticas econmicas generales de la Comunidad. El SEBC acta segn el principio de
una economa de mercado abierta y de libre competencia, favoreciendo una eficiente
asignacin de recursos.
Funciones bsicas del SEBC:
- Definir y ejecutar la poltica monetaria de la Comunidad.
- Realizar operaciones de cambio de divisas.
- Poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros.
- Promover el buen funcionamiento del sistema de pagos.
- Contribuir a la buena gestin de las polticas que llevan a cabo las autoridades
competentes con respecto a la supervisin prudencial de las entidades de crdito y la
estabilidad del sistema financiero.
- El Banco Central Europeo:
El BCE dispone de personalidad jurdica propia y se configura como un autntico banco
dotado de capital social y recursos propios. El capital, operativo desde su creacin, ser
de 5000 MEUROS, suscrito nicamente por los bancos centrales nacionales de los
Estados miembros que participan en la tercera fase de la UEM en proporcin a su
poblacin respectiva y a su producto interior bruto. Su sede radica en Francfort. Los
privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas amparan al BCE, a los
miembros de sus rganos y a su personal.
La caracterstica genuina del funcionamiento del SEBC y del propio BCE es la garanta
de independencia.
Los rganos rectores del BCE son:
- El Consejo de Gobierno: Est formado por los miembros del Comit Ejecutivo del
BCE y los gobernadores de los bancos centrales nacionales. En las reuniones del
Consejo de Gobierno podrn participar el presidente del Consejo y un miembro de
la Comisin, aunque sin derecho de voto. De modo simtrico, en las reuniones del
Consejo en las que se delibere sobre cuestiones relativas a los objetivos del SEBC
podr invitarse a participar al Presidente del BCE.

23
Al Consejo de Gobierno se atribuye la adopcin de las orientaciones y decisiones
necesarias para garantizar el cumplimiento de las funciones al SEBC por el tratado y
los estatutos, formular la poltica monetaria de la Comunidad, etc.
- El Comit Ejecutivo: Est integrado por un presidente, por un vicepresidente y
cuatro miembros, designados entre personalidades que, adems de disfrutar de la
nacionalidad de alguno de los Estados miembros, tengan reconocido prestigio y
experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios. El nombramiento se
efecta por comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros
representados por sus Jefes de Estado o de Gobierno, previa recomendacin del
Consejo y previa consulta al Parlamento y al Consejo de Gobierno del BCE. El
mandato es de ocho aos y no ser renovable. Los miembros del Comit estn
sujetos a un rgimen rgido de incompatibilidades y desempean sus funciones con
dedicacin exclusiva. Con carcter general, los miembros de los rganos rectores y
el personal del BCE, as como los equivalentes de los bancos centrales nacionales,
estn obligados a guardar el secreto profesional aun despus de concluido su
mandato.
Al Comit Ejecutivo se encomienda: Poner en prctica la poltica monetaria de
conformidad con las orientaciones y decisiones adoptadas por el Consejo de
Gobierno, actuar por delegacin expresa del Consejo de Gobierno y preparar las
reuniones de ste.
La ausencia de participacin de los Estados miembros acogidos a una excepcin en los
rganos de direccin del BCE se palia con la existencia de un tercer rgano del BCE, el
Consejo General. ste se constituye como un tercer rgano rector del BCE y que est
compuesto por el Presidente y Vicepresidente del BCE y por los Gobernadores de los
bancos centrales nacionales; los dems miembros del Comit Ejecutivo podrn
participar en las reuniones del Consejo General aunque sin derecho a voto. Las
competencias del Consejo General son contribuir al desarrollo de las funciones
consultivas del BCE, a la recopilacin de informacin estadstica y a la elaboracin de
informes acerca de la actividad del BCE.
El BCE dispone, para el ejercicio de las funciones encomendadas al SEBC, del poder de
dictar actos jurdicos, con arreglo a un procedimiento decisorio singular en el que la
iniciativa de la Comisin est disminuida y el papel del Parlamento casi anulado. La
competencia normativa del BCE no es general. Los actos jurdicos del BCE revisten las
formas de:
- Reglamentos, que tienen alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y
directamente aplicables en cada Estado miembro.
- Decisiones, tambin obligatorias para sus destinatarios en todos sus elementos,
pueden adoptarse cuando sean necesarias para el ejercicio de las funciones
encomendadas al SEBC por el tratado y por los estatutos del SEBC.
- Recomendaciones y dictmenes, de carcter no vinculante.
Para garantizar la aplicacin de los reglamentos y decisiones, el BCE est autorizado
por el tratado a imponer multas a tanto alzado y coercitivas a las empresas.
Los actos del BCE estn sujetos al control jurisdiccional del TJCE, tanto por va de
recurso directo como en cuestin prejudicial de interpretacin como de validez.
En los aspectos organizativos destaca la existencia en la estructura del BCE de un
conjunto de comits, denominados comits del SEBC, compuestos de representantes del
BCE y del banco central nacional de cada uno de los Estados miembros participantes
que colaboran en el trabajo y funcionamiento del SEBC desarrollando tareas de apoyo y
asesoramiento.

24
Otros rganos de la UEM:
Las disposiciones institucionales del TCE en relacin con la poltica econmica y
monetaria prevn tambin desde el inicio de la tercera fase de la UEM la existencia de
un Comit Econmico y Financiero, integrado por representantes de los Estados
miembros, de la Comisin y del BCE, con funciones consultivas y de seguimiento de la
situacin econmica y financiera de los Estados miembros de la Comunidad, as como
de la situacin relativa a los movimientos de capitales y a la libertad de pagos; asimismo
preparar los trabajos del Consejo cuando adopte decisiones en materias vinculadas con
la UEM.
Hacia la unin poltica?: La dimensin poltica del proceso de integracin econmica?
ACUDIR AL TEMA 1 (desde Concepto y estructura de la UE, punto Antecedentes
hasta el punto Finalidad y estructura de la UE).
Objetivos y fines de la PESC y de la CPJP:
ACUDIR AL TEMA 1 (desde La Poltica Exterior y de Seguridad Comn hasta el
final y lo que viene a continuacin).
Principios relativos a la estructura de la UE:
- El principio democrtico:
El principio democrtico constituye el ncleo fundamental de la estructura de la UE. El
artculo 6.1 del TUE establece que la UE se basa en los principios de libertad,
democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el
Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros.
La referencia al principio democrtico se incluye asimismo de modo especfico en el
mbito de la poltica exterior y seguridad comn de la UE a travs del objetivo de
desarrollo y consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como el
respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
Y tambin se enuncia como una de las finalidades de la poltica comunitaria de
cooperacin al desarrollo complementaria de las llevadas a cabo por los Estados
miembros, que deber contribuir al objetivo general de desarrollo y consolidacin de la
democracia y del Estado de Derecho, as como al objetivo de respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales.
El respeto de los derechos humanos, elemento esencial del principio democrtico
vinculado ntimamente al concepto de Estado de Derecho, entendido ste no en su
acepcin de modo de organizacin constitucional de los poderes pblicos, sino de
autntico orden pblico europeo, ante la ausencia de un catlogo de derechos en los
tratados. El respeto alcanza no slo la dimensin poltica de los derechos humanos, sino
tambin la dimensin social.
La tutela de los derechos humanos, que efecta el TJCE por la va de los principios
generales del Derecho Comunitario, se completa con la consideracin como principio de
la Comunidad de la lucha contra la discriminacin por motivos de sexo, de origen racial
o tnico, religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual.
El principio democrtico se proyecta tambin como una exigencia a los Estados
miembros: La condicin explcita exigida en la actualidad para ingresar en la UE a los
Estados europeos es el respeto del principio democrtico y tras el Tratado de
msterdam se prev adems sancionar con la suspensin de determinados derechos
derivados de la aplicacin del tratado a los Estados miembros que violen grave y
persistentemente el principio democrtico.

25
El control del cumplimiento del principio democrtico por parte de los Estados
miembros se desarrolla en dos fases independientes, aunque la segunda est subordinada
a la primera. En sta, el Consejo, reunido en su formacin de Jefes de Estado o de
Gobierno, tras invitar al Gobierno del Estado miembro de que se trate a que ejercite su
derecho de defensa mediante la presentacin de observaciones, constata la existencia de
una violacin grave y persistente por parte de un Estado miembro de principios
contemplados en el apartado 1 del artculo 6 del TUE. En la segunda, efectuada dicha
constatacin, el Consejo podr decidir, por mayora cualificada y sin necesidad de
iniciativa de la Comisin o de los Estados miembros, que se suspendan determinados
derechos, nunca la totalidad, derivados de la aplicacin del TUE al Estado miembro de
que se trate, sin que la suspensin alcance a los derechos que el ordenamiento confiere
directamente a sus nacionales. Los derechos pueden ser de naturaleza institucional o
econmica. El TUE precisa expresamente que entre los derechos que pueden ser objeto
de suspensin se incluye uno de naturaleza institucional de singular relieve, el derecho
de voto del representante del gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo.
El uso del trmino podr configurar la fase de imposicin de sanciones tras la
constatacin de una violacin del principio democrtico por un Estado miembro como
un procedimiento de naturaleza facultativa cuya incoacin y resolucin queda a la libre
apreciacin del Consejo.
En consecuencia, la suspensin del derecho de voto en el Consejo es integral, tiene
eficacia global y se extiende al conjunto de la UE, incluidos pilar comunitario y pilares
de cooperacin intergubernamental.
La suspensin alcanza en todos los casos a los derechos del Estado, pero no a las
obligaciones que asume con su pertenencia a la UE, que continan, en cualquier caso,
siendo vinculantes para dicho Estado. El Consejo podr decidir posteriormente la
modificacin o revocacin de las medidas adoptadas como respuesta a cambios en la
situacin que motiv la sancin.
La decisin en la primera fase, la de constatacin de la violacin, se adopta por
unanimidad, sin que la impidan las abstenciones de los miembros presentes o
representados. En la segunda fase, la decisin de imposicin de la sancin se adopta por
mayora cualificada, mayora que rige tambin para modificar o revocar las medidas de
sancin. En ninguna de todas estas votaciones participa el Estado miembro cuya
actuacin se enjuicia.
Nada precisa el TUE acerca de la naturaleza de la violacin que puede desencadenar el
procedimiento de sancin poltica, salvo que ha de tratarse de una violacin grave y
persistente. El comportamiento del Estado puede consistir tanto en acciones como en
omisiones y la ponderacin de la existencia de una violacin grave y persistente en la
conducta del Estado debera seguir criterios anlogos a los delimitados
jurisprudencialmente en torno al concepto que rige en los supuestos de responsabilidad,
el de violacin suficientemente caracterizada. Tanto la constatacin de la violacin
como las de imposicin de sanciones o su modificacin o revocacin no son
susceptibles de recurso ante el TJCE.
El principio democrtico no limita su alcance a la estructura de la UE, sino que informa
tambin su funcionamiento.
- La Comunidad de Derecho:
Junto al principio democrtico, otro elemento nuclear de la UE es la sujecin al derecho,
la preeminencia del derecho desde el momento mismo de su constitucin y en el
desarrollo de sus funciones. La Comunidad ha sido creada por el derecho y se
constituye en una Comunidad de derecho.

26
El Tribunal, en la lnea de constitucionalizacin progresiva del proceso de integracin
europea, subraya las caractersticas singulares de los tratados constitutivos, reiterando la
asimilacin del tratado a una constitucin estatal.
El Tribunal se refiere a la Comunidad y no a la UE, es decir, transpone la frmula del
Estado de Derecho a aquellos componentes de la UE en los que las relaciones
interestatales de integracin generan un ordenamiento jurdico ms perfecto y de
caractersticas ms prximas a los ordenamientos estatales.
Es primordial que la UE, fundada en el principio del Estado de Derecho, disponga de un
sistema jurisdiccional capaz de garantizar la observancia del derecho. Las Comunidades
Europeas son Comunidades de derecho y la UE, fundada en ellas, comparte esta
naturaleza. La condicin misma de su existencia es el reconocimiento del carcter
vinculante de sus normas por parte de los Estados miembros, las instituciones y los
particulares.
- Igualdad de los Estados miembros:
En el seno de la UE, los Estados miembros ostentan una posicin paritaria. Este
principio de igualdad de los Estados no excluye sin embargo modulaciones:
- Los Estados miembros no disponen de igualdad de voto en el seno del Consejo
cuando ste adopta sus decisiones por mayora cualificada, sino que su voto se
pondera, es decir, vale en proporcin a su poblacin, a su importancia econmica ya
su relevancia poltica.
- La igualdad ante el acervo comunitario no ha impedido que el Tratado de
msterdam introdujera el principio de cooperacin reforzada o de flexibilidad. La
cooperacin reforzada posibilita que una mayora de los Estados miembros de la UE
establezcan entre s una relacin ms estrecha en ciertas materias sin necesidad de
que la compartan todos los miembros de la UE. Esta frmula impide que la renuncia
de un Estado bloquee el proceso de integracin europea, pero constituye asimismo
un factor de riesgo para el proceso de unin europea.
- Doble legitimidad:
La mencin de los Estados y de los pueblos al especificar la finalidad de la UE
introduce el principio de doble legitimidad, la de las partes integrantes del todo, los
Estados, y la de sus respectivos pueblos. Esta tensin se resuelve hoy a favor de los
Estados, democrticos en su composicin y funcionamiento, y no a favor de la
intervencin directa de los pueblos en la constitucin de la UE. Esta constatacin tiene
dos consecuencias inmediatas:
- Refuerza las reivindicaciones del Parlamento respecto de su propia posicin
institucional.
- Desplaza hacia los parlamentos nacionales, en cuanto rganos constitucionales de
base directamente democrtica, la responsabilidad de legitimar el proceso de
integracin.
- Marco institucional nico:
La UE tiene un marco institucional nico que debe garantizar la coherencia y
continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos, dentro del
respeto y del desarrollo del acervo comunitario, velando en particular por mantener la
coherencia del conjunto de su accin exterior.

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TEMA 3: LOS PODERES DE LA UNIN EUROPEA:


Las Comunidades Europeas:
Las obligaciones derivadas para los Estados Miembros de los tratados
constitutivos:
Derechos y obligaciones de los Estados miembros:
- La posicin de los Estados miembros en la Unin Europea:
La UE est constituida exclusivamente por Estados. Poro stos no son los nicos sujetos
del ordenamiento jurdico comunitario, ya que tambin lo son los particulares. En la
integracin europea existe una tensin potencial entre la soberana estatal y la de los
pueblos de los Estados al estar la UE configurada como un proceso de unin cada vez
ms estrecha entre los pueblos de Europa. La tensin se resuelve en la actualidad a favor
de los Estados.
Son los Estados los que crean la UE, los que conservan, con la Comisin, la iniciativa
para la reforma de los tratados y los que aceptan nuevas adhesiones.
Los Estados miembros disponen de una privilegiada posicin institucional, participan
decisivamente y de muy variadas formas en la estructura institucional nica de la UE y
en la formacin de su voluntad poltica y jurdica. Los Estados dirigen e impulsan el
proceso a travs del Consejo Europeo, formado por los Jefes de Estado o de Gobierno.
- El derecho de los Estados miembros a la autonoma institucional:
El derecho de los Estados a que la UE respete sus respectivas identidades nacionales se
manifiesta y se traduce en el reconocimiento del principio de autonoma institucional.
Son los Estados quienes, con carcter general, aplican el Derecho Comunitario, lo
ejecutan en el plano normativo.
El respeto a la autonoma institucional del Estado miembro slo tiene lmites en la
necesidad de garantizar en todo caso la imperatividad de la norma comunitaria, la
primaca y el efecto directo, su efecto til y la uniformidad de su aplicacin.
- El deber de lealtad comunitaria:
Los Estados miembros establecen con la organizacin que ellos mismos crean un haz de
relaciones complejo, que incluye las de cooperacin, lealtad, solidaridad y de accin
supletoria. Este conjunto de relaciones se enuncia en el artculo 10 del TCE como un
deber general de los Estados miembros de cumplir las obligaciones derivadas de la
pertenencia a la UE, como un principio de lealtad comunitaria.
El deber de cumplir las obligaciones derivadas del sistema del tratado no se
circunscribe al pilar comunitario, sino que rige asimismo en los pilares de cooperacin
intergubernamental, en concreto, en materia de poltica exterior y de seguridad comn.
El alcance del principio de cooperacin o de lealtad comunitaria es posible sintetizarlo
en que lo siguiente:
- Impone una obligacin genrica de cooperacin que incumbe a los Estados
miembros y se concreta caso por caso.
- La determinacin especfica de las obligaciones se efecta a travs de cualquiera de
las fuentes del ordenamiento jurdico comunitario.
- Conforma obligaciones positivas: Adoptar todas las medidas necesarias para
garantizar el efecto til de la norma comunitaria, garantizar la proteccin de los
derechos surgidos del orden comunitario y alcanzar los objetivos del tratado en caso
de inactividad de las instituciones, abstenerse de toda actividad que ponga en peligro
la realizacin de los fines atribuidos a la organizacin o de cualquier medida que

28
perturbe el funcionamiento de las instituciones comunitarias o el desarrollo del
proceso de integracin.
Las obligaciones alcanzan a todos los rganos y autoridades del Estado, incluidas
las jurisdiccionales.
Este deber no vincula exclusivamente a los Estados miembros, sino que rige tambin las
relaciones de las instituciones comunitarias con los Estados miembros e incluso la de
stas entre s.
Las competencias de las Comunidades Europeas: El principio de la competencia de
atribucin. Competencias expresas e implcitas (especial referencia al ius
contrahendi de la Comunidad Europea). El carcter abierto y dinmico de las
competencias atribuidas y sus lmites. El artculo 308 del TCE:
Principio atributivo de competencias:
La UE es titular exclusivamente de aquellas competencias que los Estados miembros les
atribuyen en los tratados. Rige por ello el principio atributivo de competencias o
principio de especialidad: La UE dispone de las competencias que en funcin de los
objetivos le asignan los tratados no slo explcita, sino tambin implcitamente.
Cada institucin actuar dentro de los lmites de las competencias atribuidas por el
tratado.
La subsidiaridad y la proporcionalidad:
La Comunidad Europea est sujeta a los principios de subsidiariedad, interviniendo slo
en la medida en que los Estados miembros, actuando aisladamente, no consigan
alcanzar los fines perseguidos de forma igualmente eficaz que lo hara la Comunidad, y
de proporcionalidad, adecuando los medios a los fines.
El principio de subsidiaridad opera articulando las competencias estatales con las
comunitarias no exclusivas y no implica por tanto una regla de atribucin de
competencias a los posibles niveles, estatal o comunitario, sino que proporciona
criterios para coordinar el ejercicio de los poderes respectivos, sealando cuando debe
actuar la Comunidad y cundo los Estados.
El principio de proporcionalidad forma parte de los principios generales del Derecho
Comunitario y exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los
lmites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos. Cuando se
ofrezca eleccin entre varias medidas adecuadas debe recurrirse a las menos onerosas y
las desventajas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos
perseguidos.
El sistema comunitario de competencias:
- El concepto de competencia en el TUE y en las Comunidades Europeas:
El trmino competencia no tiene en el TUE un sentido idntico segn se use en el marco
del pilar comunitario o en el de los mbitos de cooperacin intergubernamental, PESC y
CPJP.
En el primero, la competencia entraa la atribucin de un haz de poderes y potestades a
una persona jurdica distinta de los Estados miembros.
En los pilares de la PESC y la CPJP, la competencia designa un mbito o sector abierto
de cooperacin de los Estados miembros en un marco instituciona1 especfico, sin que
exista transferencia del ejercicio de atribuciones del Estado miembro.
- Principio de competencias de atribucin:

29
Las Comunidades no disponen ms que de aquellas competencias especficas que les
asignan los tratados y no actan sino dentro de los lmites.
No debe deducirse que el principio de competencias de atribucin proteja
exclusivamente la competencia estatal, ya que el carcter atribuido de la competencia lo
que implica es una presuncin inicial a favor de la competencia estatal en cualquier
materia controvertida, pero tambin protege la comunitaria.
Los tratados enuncian en uno de sus artculos de la parte general las acciones que debe
emprender la Comunidad para conseguir los objetivos del tratado y el resto de las
disposiciones de ndole material precisan el alcance, modalidad e intensidad de las
atribuciones que se atribuyen mediante los tratados.
Este principio no implica una fijacin definitiva y esttica de las competencias
comunitarias. El proceso de integracin europea, las modificaciones de los tratados
constitutivos y la extensin, absorcin, incorporacin y expansin de la accin
comunitaria revelan un carcter dinmico y progresivo de la atribucin.
La ampliacin del campo competencial se efectu mediante el recurso a tcnicas
conocidas tanto en el Derecho Internacional como en la prctica constitucional de los
Estados federales. La ms importante es la de los poderes implcitos, en virtud de la cual
la organizacin no slo dispone de las competencias que el respectivo tratado
constitutivo le atribuye de modo expreso, sino que tambin dispone de aqullas que
resultan necesarias para la realizacin de sus funciones y que son inherentes al sistema
del tratado.
El TJCE se ampar en este principio para reconocer a la Comunidad, adems de las
competencias expresamente establecidas en el tratado, las que resultaban necesarias
para garantizar el efecto til, la aplicacin razonable y eficaz del mismo.
Adems de los poderes implcitos, la Comunidad dispone de un procedimiento
expresamente previsto en el artculo 308 del TCE de ampliacin de poderes especficos
y que se activa institucionalmente: Cuando una accin de la Comunidad resulte
necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado comn, uno de los objetivos de
la Comunidad, sin que el presente tratado haya previsto los poderes de accin necesarios
al respecto, el Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al
Parlamento Europeo, adoptar las disposiciones pertinentes.
Este artculo entraa la facultad de las instituciones comunitarias de disponer de los
poderes de accin necesarios para alcanzar objetivos previstos en el tratado cuando no
existe atribucin especfica de competencias expresas correlativas.
La clusula del artculo 308 del TCE implica una ampliacin de los poderes especficos
de las instituciones, pero su activacin no consolida jurdicamente la competencia, slo
habilita los poderes de accin necesarios para la consecucin de un objetivo.
- Concepto de base jurdica:
Se identifica con la disposicin del tratado, que otorga la competencia en una materia o
encomienda la consecucin de un objetivo, y se configura como la norma que habilita a
la Comunidad para una actuacin y determina el alcance y las condiciones del ejercicio
de la competencia. Precisa de:
- El alcance o modalidad de la competencia, de los poderes y potestades pblicas que
implica.
- La institucin que puede ejercitarlos.
- El tipo de acto, su contenido y el instrumento normativo al que puede recurrir para
formalizarlo.
- El procedimiento para adoptarlo.
- El tipo de intervencin que garantiza el tratado a las dems instituciones en la
produccin del acto.

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- La mayora requerida para formar la voluntad de la institucin.
La identificacin de la base no es slo necesaria legalmente, sino que tiene que ser
motivada, razonada de modo explcito y estar fundada en elementos objetivos
susceptibles de control jurisdiccional por el Tribunal de Justicia.
Alcance de las competencias atribuidas a las Comunidades Europeas:
Competencias exclusivas y competencias compartidas (concurrentes y
complementarias). Referencia a los acuerdos mixtos:
Relaciones entre competencia nacional y comunitaria:
El sistema de competencia de atribucin de los tratados supone la transferencia del
ejercicio de competencias de los Estados miembros a las Comunidades y la reserva al
Estado de la competencia no atribuida. No obstante, incluso en los sectores en que
existe transferencia, el principio general es el de coexistencia de las competencias
comunitarias con las estatales.
El carcter exclusivo de la competencia comunitaria, la exclusin de la intervencin de
los Estados miembros en un mbito material concreto es excepcional. La jurisprudencia
del TJCE permite afirmar que existen dos materias en las que no hay duda de la
exclusividad:
- La poltica comercial comn (artculos 133 y 134 del TCE).
- La conservacin de recursos de pesca en el marco de la poltica comn de pesca.
En la doctrina suele invocarse la exclusividad comunitaria en las organizaciones
comunes de los mercados agrcolas, en el establecimiento de las reglas de competencia
en el mbito comunitario y en la determinacin de los elementos esenciales de la
poltica de transportes, as como de la poltica monetaria en la tercera fase de la UEM y
tambin en la regulacin de ciertos aspectos del bloque de las cuatro libertades del
mercado interior: Circulacin de personas, mercancas, servicios y capitales.
El rgimen ordinario de atribucin de competencias es el rgimen de coexistencia con
las del Estado, ya sea porque las comunitarias complementan las estatales o porque
estn en rgimen de concurrencia. En los casos de concurrencia, a medida que la
Comunidad ejerce las propias, se reduce correlativamente el margen de actuacin de los
Estados.
La existencia de una atribucin de competencias a la Comunidad condiciona el ejercicio
de la competencia estatal concurrente, sujeta a ciertos lmites:
- Los Estados miembros deben gestionar sus propias competencias de acuerdo con el
inters comn.
- Esta obligacin se impone incluso en ausencia del ejercicio efectivo de sus
atribuciones por parte de la Comunidad, ya que el Estado miembro est sujeto, en
virtud de la lealtad comunitaria, al sistema del tratado.
El ejercicio de las competencias atribuidas a las Comunidades Europeas: El
principio de subsidiaridad y el principio de proporcionalidad:
Principio de subsidiaridad:
La coexistencia de las competencias de las Comunidades con las de los Estados
miembros en la mayora de los mbitos materiales exige unas reglas de articulacin de
ambos campos. Sin duda la ms relevante es el principio de subsidiaridad. Este
principio opera articulando las competencias estatales con las comunitarias no
exclusivas.

31
El Tratado de Maastricht generaliz el principio de subsidiariedad al conjunto de las
competencias comunitarias que no estn atribuidas en rgimen de exclusividad y con tal
carcter lo recoge en la actualidad el Prembulo del TUE.
La subsidiariedad est recogida como principio de la UE en el TUE, en los artculos 1 y
2, en su funcin de coordinacin del ejercicio de las competencias en la consecucin de
objetivos.
El artculo 5 del TCE define el principio de subsidiaridad: En los mbitos que no sean
de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendr, conforme al principio de
subsidiaridad, slo en la medida en que los objetivos de la accin pretendida no puedan
ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y puedan lograrse mejor,
debido a la dimensin o a los efectos de la accin a nivel comunitario.
Este principio implica las siguientes notas:
- No atribuye competencias a la Comunidad ni a los Estados miembros, slo regula su
ejercicio.
- La subsidiariedad se aplica materialmente con carcter general, siempre que la
competencia comunitaria no est atribuida en rgimen de exclusividad.
- Se define por un criterio de eficacia: Slo se justifica la intervencin comunitaria si
es ms eficaz que la nacional.
- La eficacia est sujeta a un anlisis previo mediante el uso de dos parmetros: La
dimensin de la accin y los efectos de la misma.
- La aplicacin del principio requiere un anlisis caso por caso.
- Es invocable ante el TJCE, cuya aplicacin garantiza judicialmente. Puede ser
objeto de un reenvo prejudicial o invocarse ante el TJCE por incumplimiento del
citado principio, tanto para instar la nulidad de un acto de las instituciones, como
para declarar la violacin del tratado por omisin de una institucin.
- La subsidiariedad no contempla expresamente en su mbito de aplicacin a otros
poderes territoriales distintos de los Estados miembros: Regiones o municipios.
El Tratado de msterdam ha incorporado como anejo al TCE un protocolo sobre la
aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
El protocolo parte de una serie de presupuestos previos: El principio de subsidiariedad
no pone en tela de juicio las competencias atribuidas por el tratado a la Comunidad, sino
que se limita a suministrar unos criterios acerco de cmo deben ejercerse esas
competencias en el nivel comunitario. El principio no debe afectar al acervo
comunitario, al principio de equilibrio institucional ni a la jurisprudencia del TJCE en
relacin con los principios de articulacin del orden comunitario con los ordenes
nacionales. El principio tiene carcter dinmico.
En virtud del protocolo son las instituciones las encargadas de garantizar el
cumplimiento del principio de subsidiaridad.
Los Estados miembros deben tomar todas las medidas necesarias para alcanzar los
objetivos comunitarios en el caso de que por aplicaci6n del principio de subsidiariedad
la Comunidad no adopte una accin.
Principio de proporcionalidad:
Ninguna accin de la Comunidad exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos
del tratado.
Artculo 5 del TCECA: La Comunidad cumplir su misin, en las condiciones previstas
en el tratado, mediante intervenciones limitadas.
El Tribunal de Justicia entiende el alcance de este principio de la siguiente forma: El
principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho
Comunitario, exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los lmites

32
de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legtimamente
perseguidos por la normativa controvertida, entendindose que cuando se ofrezca
eleccin entre varias medidas adecuadas debe recurrirse a las menos onerosas y que las
desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos
perseguidos.
La PESC y la CPJP:
Objetivos de la PESC:
- La defensa de los valores comunes, los intereses fundamentales y la independencia e
integridad de la UE.
- El fortalecimiento de la seguridad de la UE en todas sus formas.
- El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional.
- El fomento de la cooperacin internacional.
- El desarrollo y la consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como
el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
El Tratado de Maastricht suprimi la Secretara de la Cooperacin Poltica, admitiendo
la eventual participacin del rgano general auxiliar del Consejo, el COREPER, en el
mbito de la PESC, aunque manteniendo la especificidad del Comit Poltico (COPO).
La creacin en el Tratado de msterdam de un Alto Representante de
la PESC, se ha
resuelto asignando tal funcin al Secretario General del Consejo. Tal decisin ha
obligado a crear la figura de Secretario General adjunto al que se asignan las funciones
del antiguo Secretario General.
Por un lado, el Consejo tiene aqu un espacio natural apara afirmar su liderazgo, pues a
l le corresponde definir los principios y orientaciones generales de la PESC, incluidos
los asuntos que tengan repercusin en el mbito de la defensa. Tambin es de su
competencia determinar las estrategias comunes que la UE debe aplicar en mbitos en
que los Estados miembros tengan importantes intereses en comn.
Las restantes instituciones desempean un modesto papel: La Comisin se ve
plenamente asociada a las funciones de representacin de la UE en este mbito:
Capacidad de propuesta, por su propia iniciativa o a instancia del Consejo, solicitud de
convocatoria, participacin en las reuniones sin derecho de voto, labor de informacin,
etc.
En cuanto al Parlamento, mantiene bsicamente sus funciones de control poltico
limitado existentes con anterioridad y slo ve acrecida su implicacin en la PESC en
relacin con la consulta previa sobre los aspectos principales y las opciones bsicas en
la materia, sin que se atribuyan consecuencias jurdicas a su intervencin.
CPJP:
Los Estados miembros desarrollan una accin en comn, sin perjuicio del ejercicio de
responsabilidades que incumben a los Estados miembros en materia de mantenimiento
del orden pblico y salvaguarda de la seguridad interior, en tres mbitos:
- Cooperacin policial.
- Cooperacin judicial en materia penal.
- Prevencin y lucha contra el racismo y la xenofobia.
Flexibilidad y cooperacin reforzada en los tres pilares:
Cooperacin reforzada:
La tensin entre los Estados miembros acerca del alcance de la profundizacin
comunitaria no conduce necesariamente al bloqueo, a la imposibilidad de continuar el

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proceso, sino que puede resolverse positivamente permitiendo a una mayora, no a la
totalidad, de Estados miembros proseguir la integracin en mbitos concretos. Hasta
ahora, la exigencia de unanimidad garantizaba que cualquier progreso en la integracin,
es decir, toda limitacin del ejercicio de la soberana estatal fuera consentida por el
Estado miembro y no pudiera articularse sin la voluntad de todos. La preservacin de la
soberana de cada Estado implicaba simultneamente un condicionamiento de la
voluntad colectiva de los Estados miembros reunidos en la UE. La idea de flexibilidad
no es nueva.
El Tratado de msterdam regula el principio general de la cooperacin reforzada
incorporando el nuevo Ttulo VII que contiene las disposiciones sobre la cooperacin
reforzada e introduce clusulas especiales para el pilar comunitario y en el mbito de la
CPJP. En la PESC carece de regulacin especfica, lo que no significa que no exista tal
posibilidad.
Artculo 43 del TUE: Los Estados miembros que se propongan establecer entre s una
cooperacin reforzada podrn hacer uso de las instituciones, procedimientos y
mecanismos establecidos en el tratado.
El tratado impone como condicin de posibilidad del establecimiento de una
cooperacin reforzada un requisito relativo al nmero de participantes: Debe implicar
al menos una mayora de Estados miembros.
Como requisitos de fondo:
- Pretende impulsar los objetivos de la UE, as como proteger y servir sus intereses.
- Respeto de los principios contenidos en dichos tratados y al marco institucional
nico de la UE.
- Que se utilice slo como ltimo recurso cuando no se hayan podido alcanzar los
objetivos por medio de los procedimientos pertinentes establecidos en los tratados.
- Que no afecte a competencias, derechos y obligaciones e intereses de los Estados
miembros que no participan en ella.
- Est abierta a todos los Estados miembros y les permite participar en ella en
cualquier momento, siempre que acaten la decisin de base y las decisiones tomadas
en este contexto.
- Que cumpla los criterios adicionales especficos previstos en el
artculo 11 del
TCE.
Todos los miembros del Consejo podrn participar en las deliberaciones, slo tomarn
parte en la adopcin de decisiones aqullos que representen a los Estados miembros
participantes en dicha cooperacin. La financiacin de los gastos resultantes de la
aplicacin de la cooperacin, salvo los gastos administrativos, corre a cargo de los
Estados participantes en la cooperacin, excepto que el Consejo decida por unanimidad
lo contrario.
Los Estados miembros aplicarn los actos y decisiones adoptados para llevar a cabo la
cooperacin en la que participen y, a su vez, los Estados miembros que no participen no
impedirn por parte de los Estados miembros que participen en ella.
El procedimiento para conceder la autorizacin de la cooperacin reforzada se regula en
el artculo 11.2 del TCE: La iniciativa corresponde a la Comisin, pero los Estados
miembros que se propongan establecer una cooperacin reforzada puede dirigirse a sta
con la finalidad de solicitar la formulacin de la propuesta. La Comisin, sin embargo,
no est obligada a formularla, aunque en caso de no hacerlo ha de informar a los
Estados miembros concernidos acerca de los motivos de la decisin. La decisin de
autorizar es competencia del Consejo, previa consulta al Parlamento.

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TEMA 4: LOS MEDIOS DE ACCIN DE LA UNIN EUROPEA:


La financiacin de la Unin Europea: La financiacin de las Comunidades
Europeas: El sistema de recursos propios:
La Unin Europea tiene su propio presupuesto adoptado por el Parlamento junto con el
Consejo. Se basa en el sistema de recursos propios, actividades que desarrolla la
Comunidad Europea donde tiene atribuida una competencia. Goza de una unidad de
presupuesto comunitario. Rige el principio de anualidad, los ingresos comunitarios
deben cubrir todos los gastos anuales. Tambin rige el principio de equilibrio entre las
fuentes de financiacin y los gastos. Se persigue una buena poltica financiera.
La financiacin de la PESC y de la CPJP:
Rige el principio de sumisin al presupuesto comunitario de todos los desembolsos
ocasionados en estos dos pilares. Tanto los gastos de carcter administrativo como los
operacionales. Existen excepciones:
- Gastos operativos que autorice el Consejo por unanimidad.
- Gastos relativos a operaciones que tengan implicaciones en el mbito militar o de
defensa.
Estos dos tipos de gastos no los cubre el presupuesto comunitario.
Esto pone de manifiesto tres consideraciones:
- Unificacin institucional.
- Posibilidad de control del Tribunal de Cuentas.
- Los gastos tienen que estas plasmados en el presupuesto comunitario.
Existe un acuerdo interinstitucional en el que se establece que los gastos de la PESC son
gastos no obligatorios.
El presupuesto comunitario:
Ingresos:
Sistema de recursos propios: Es la fuente principal del presupuesto comunitario. El
Consejo es el que establece un sistema de recursos de financiacin propia gracias a:
- Arancel aduanero comn.
- A partir de 1970, el ingreso de las exacciones agrcolas.
- Ingreso de una parte de la ley uniforme sobre el IVA. En 1985 se incrementa el tanto
por ciento del IVA.
- A partir de 1981, un tanto por ciento del PNB de los Estados miembros que
contribuyen, en funcin de su riqueza.
- A partir de 1994, se prev la correccin de los desequilibrios presupuestarios.
Otros ingresos:
- Los impuestos de la remuneracin de los funcionarios comunitarios.
- Multas a los Estados miembros.
- Ingresos por venta de publicaciones de la Oficina de la Comunidad Europea.
- El excedente de ejercicio comunitario.
Es decir: El 99% sera de ingresos propios y el 1% sera de otros ingresos.
Gastos:
- De funcionamiento:
- Destinados al personal.
- Gasto de inmuebles.
- De carcter material diverso.
- De operaciones:

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- Destinadas al funcionamiento y ejecucin de las polticas comunitarias.


Obligatorios y no obligatorios:
- El Parlamento Europeo tiene decisin en los gastos no obligatorios.

Procedimiento presupuestario:
El Consejo presenta un proyecto al Parlamento Europeo, quien puede hacer tres cosas:
- Rechazarlo.
- Realizar enmiendas a los gastos no obligatorios.
- Hacer propuestas de modificacin a los gastos obligatorios.
Si se lleva a cabo alguna modificacin, el Consejo hara un segunda lectura.
Ejecucin del presupuesto:
Es la Comisin la encargada de la ejecucin del presupuesto comunitario, aunque
existen dos instancias de control de la ejecucin de este presupuesto: El Parlamento y el
Tribunal de Cuentas.
El control poltico lo realiza el Parlamento en dos fases:
- Con carcter previo.
- Con carcter a posteriori.
El control jurisdiccional lo realiza el Tribunal de Cuentas y es el control que ejerce
externamente por quince miembros, uno de cada pas.

36

TEMA 5: LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL Y EL PROCESO


DECISORIO DE LA UNIN EUROPEA: CONSIDERACIONES
GENERALES:
Una estructura institucional nica para la Unin Europea? Las instituciones y los
rganos consultivos de las Comunidades
Europeas (panormica). Las
instituciones comunitarias al servicio de la PESC y de la CPJP. El Consejo
Europeo:
El marco institucional nico:
La evolucin del proceso de integracin europea refleja en la etapa representada por el
TUE la consolidacin de la tendencia a la unificacin institucional.
En los artculos 3 del TCECA, 4 del TCEE y 3 del TCEEA originarios slo se
consideraban instituciones de las Comunidades Europeas al Parlamento Europeo, al
Consejo, a la Comisin y al Tribunal de Justicia. Los tres tratados regulaban
expresamente cada una de las instituciones en captulos especficos y cada uno de ellos
inclua como anejo un Estatuto del Tribunal de Justicia. Dos de estas instituciones se
convirtieron en comunes en virtud de la Convencin relativa a ciertas instituciones
comunes (Parlamento y Tribunal) de 25 de marzo de 1957. El Tratado de Bruselas de 8
de abril de 1965 fusion los ejecutivos al constituir un Consejo nico y una Comisin
nica para las tres Comunidades.
El TUE, al crear la UE, consolida un marco institucional nico. El artculo 3 del TUE
lo expresa en los siguientes trminos: La UE tendr un marco institucional nico que
garantizar la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar
sus objetivos, dentro del respeto y el desarrollo del acervo comunitario. La UE velar,
en particular, por mantener la coherencia del conjunto de su accin exterior en el marco
de sus polticas en materia de relaciones exteriores, de seguridad, de economa y de
desarrollo. El Consejo y la Comisin tendrn la responsabilidad de garantizar dicha
coherencia y cooperarn a tal fin. Asegurarn, cada cual conforme a sus competencias,
la realizacin de tales polticas.
Este marco institucional y el principio atributivo de sus competencias est precisado en
el artculo 5 del TUE: El Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisin, el Tribunal de
Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercern sus competencias en las condiciones y para
los fines previstos, por una parte, en las disposiciones de los tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas y de los tratados y actos subsiguientes que los han modificado o
completado y, por otra parte, en las dems disposiciones del presente tratado.
Los Tratados de Maastricht y msterdam precisan las instituciones y los rganos
auxiliares, sin rango de institucin, especficos de cada una de ellas. En sntesis, el
marco institucional nico regulado en el TUE implica:
- Una configuracin en cinco instituciones: Parlamento Europeo, Consejo, Comisin,
Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas. Sin el rango de institucin, el TCE prev
una estructura de direccin especfica de la UEM, el Sistema Europeo de Bancos
Centrales y el Banco Central Europeo.
- Aunque el marco institucional es nico, cada institucin acta con los poderes
especficos para el logro de los objetivos y en el marco de relaciones
interinstitucionales de cada tratado, que constituye el marco regulador singular, y no
siempre coincidente con los dems tratados, de las competencias y funcionamiento
de las instituciones nicas en cada Comunidad.
- El marco institucional nico tiene asimismo reglas de funcionamiento distintas en
los pilares comunitario y de cooperacin intergubernamental.

37
-

Junto a las instituciones, sin la condicin de institucin, sino como rgano poltico
de la UE, el artculo 4 del TUE prev la existencia del Consejo Europeo.

El Consejo Europeo como rgano de la Unin Europea. Composicin y


funcionamiento. Distincin respecto del Consejo:
El Consejo Europeo es un rgano de direccin poltica de la UE que constituye una
realidad institucional netamente separada del Consejo de
la UE y no pertenece al
marco institucional nico.
Este rgano surge en 1974 como resultado de una mera iniciativa poltica concretada en
el comunicado adoptado al trmino de la reunin en la cumbre de los Jefes de Estado
y de Gobierno de los entonces nueve Estados miembros de las Comunidades, y
constituye la institucionalizacin de las reuniones a alto nivel que hasta entonces se
haban venido desarrollando espordicamente con la participacin de estos mandatarios.
A partir de 1974, como resultado del compromiso acordado, estas reuniones se van a
desarrollar tres veces por ao e incluso cada vez que sea necesario con miras a
garantizar el desarrollo y cohesin del conjunto de las actividades de las Comunidades y
de los trabajos de la cooperacin poltica. Habr que esperar, sin embargo, al Acta nica
Europea de 1986 para que por primera vez aflore en un instrumento de carcter jurdico
la referencia al Consejo Europeo.
El Consejo Europeo estar compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los
Estados miembros, as como por el Presidente de la Comisin de las Comunidades
Europeas. Estarn asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores y por un miembro
de la Comisin. El Consejo Europeo se reunir al menos dos veces al ao.
No obstante, la formalizacin jurdica de su existencia en este instrumento jurdico no
llevaba aparejada la insercin del Consejo Europeo dentro de la estructura institucional
de las Comunidades, sino que se presentaba como un rgano de naturaleza ambigua o
como un rgano paracomunitario. Como seala Lin Nogueras, tal especificidad se
derivaba de la dualidad funcional que caracterizaba a esta estructura, operante tanto en
el mbito comunitario como en los de cooperacin.
- El Consejo Europeo como rgano de la Unin Europea:
El TUE afirma la estructura institucional nica de la UE. Como consecuencia,
determinadas instituciones comunitarias (Consejo, Comisin y Parlamento Europeo) e
incluso algunos de sus rganos auxiliares constituyen al mismo tiempo rganos de la
UE. La posesin de una doble naturaleza, sin embargo, permite discriminar claramente
cundo aqullos actan en tanto que son autnticas instituciones comunitarias y cundo
lo hacen en tanto que son rganos de la UE.
Esta doble naturaleza, en cambio, est ausente en el Consejo Europeo, constituye el
nico rgano especfico de esa superestructura que es la propia UE.
- Composicin:
Tal como precisa el artculo 4 del TUE est integrado por los Jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros de la UE, as como por el Presidente de la Comisin.
Por lo que respecta a los primeros, la disyuntiva Jefes de Estado o de Gobierno no debe
llevar a equvoco acerca de la composicin concreta del rgano: Se tratar en la prctica
totalidad de los casos de los Jefes de Gobierno, Jefes de Gabinete, Primeros
Ministros (Presidente del Gobierno) de los Estados miembros y slo excepcionalmente
formarn parte del Consejo Europeo los Jefes de Estado respectivos.
Tal reducida composicin del rgano no impide en la prctica que el desarrollo de sus
reuniones comporte la presencia de otras personas: En primer trmino, conviene
destacar que el propio artculo 4 del TUE prev la presencia en todas las reuniones de

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los correspondientes Ministros de Asuntos Exteriores, prestando asistencia a sus
respectivos mandatarios, as como de un miembro de la Comisin, normalmente, su
vicepresidente, desempeando idnticas funciones respecto al Presidente de aqulla. Por
otra parte, tambin est prevista la participacin en supuestos ms restringidos de los
Ministros de Economa y Hacienda, cuya invitacin se prev en las reuniones en las que
se aborden asuntos relacionados con la Unin Econmica y Monetaria. Adems, en la
prctica tambin se contempla la presencia del Presidente del Parlamento Europeo, que
comparece en el acto de apertura de la sesin del Consejo Europeo y dirige en ese
momento una alocucin a sus miembros, tras lo cual se retira de la reunin; as como de
los observadores de la Secretara General del Consejo, funcionarios a los que se asigna
materialmente la labor de transcribir el contenido de las sesiones.
- Funcionamiento:
Las reuniones son presididas por el Jefe de Estado o de Gobierno del Estado que ostenta
en esos momentos la Presidencia del Consejo de las Comunidades Europeas, y a l
compete fijar el lugar y fecha de la reunin as como los asuntos a tratar en el curso de
la misma. Por otra parte, el calendario de reuniones comporta al menos dos sesiones
anuales, celebradas respectivamente a finales de junio y principios de diciembre, aunque
es frecuente el desarrollo de reuniones adicionales generalmente a mediados del
correspondiente semestre. La duracin de las reuniones suele ser de dos das.
Con carcter previo a su celebracin se hace necesaria la preparacin de los asuntos a
someter al Consejo Europeo, labor en la que participan en la medida de sus
competencias las instituciones comunitarias; en particular juega aqu un papel relevante
el Consejo. De hecho, una reunin del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores
precede siempre a toda reunin del Consejo Europeo.
En cuanto al funcionamiento concreto del Consejo Europeo conviene precisar que el
consenso constituye la regla habitual de trabajo. No se suele recurrir en cambio a
procedimientos de votacin, si bien en determinados supuestos se prev la posibilidad
de que el Consejo Europeo dirima eventuales conflictos generados en el seno del
Consejo por medio de la unanimidad.
Los resultados de las reuniones se plasman en las Conclusiones elaboradas por el Estado
que ostenta la Presidencia, en las que se insertan frecuentemente como anexos
Declaraciones, especialmente en cuestiones de poltica internacional. Los textos
adoptados poseen por consiguiente una naturaleza eminentemente poltica y suelen
adolecer de una evidente ambigedad; circunstancia obvia habida cuenta del mtodo de
trabajo seguido para su elaboracin.
El carcter poltico de los actos del Consejo Europeo, el hecho de que sean actos de un
rgano poltico de la UE y no actos de las instituciones, as como el mbito de las
competencias del Tribunal de Justicia, conllevan su inimpugnabilidad, hayan sido
adoptados bajo forma de Conclusiones o de Declaraciones.
Finalmente, conviene apuntar que en la prctica reciente el Consejo Europeo ha
comenzado a adoptar actos que no revisten exclusivamente la forma de Conclusiones o
Declaraciones. Tal es el caso, por ejemplo, de las Resoluciones o de las Decisiones. Por
otra parte, el Tratado de msterdam ha introducido en el mbito de la PESC un nuevo
tipo de acto cuya adopcin, previa recomendacin del Consejo, se atribuye al Consejo
Europeo, que son las estrategias comunes.
- Competencias:
En cuanto a las competencias del Consejo Europeo conviene destacar que son de
naturaleza esencialmente poltica, proyectndose sobre los diferentes mbitos de
actuacin de la UE. El artculo 4 del TUE establece con carcter general que el Consejo

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Europeo dar a la UE los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus
orientaciones polticas generales.
Juega un papel de impulsor poltico de la actividad comunitaria, presentndose incluso
como una instancia en la que se posibilita el logro de acuerdos polticos que permitan la
futura adopcin de actos por parte de las instituciones comunitarias. Este papel ha
permitido caracterizar en ocasiones al Consejo Europeo como una instancia arbitral
concebida obviamente como un rgano de dilogo poltico en el que se superen las
diferencias que pueden oponer a los Estados miembros o a las instituciones
comunitarias y se desbloqueen, por consiguiente, los obstculos que pueden haber
surgido en el seno de las instituciones.
Por otra parte, en el mbito concreto de la UEM, al Consejo Europeo compete debatir
las conclusiones sobre las orientaciones generales de las polticas econmicas de los
Estados miembros y de la Comunidad sobre la base de lo cual el Consejo podr adoptar
sus recomendaciones, correspondindole asimismo el examen del informe anual del
BCE sobre las actividades del Sistema Europeo de Bancos Centrales y sobre la poltica
monetaria del ao precedente y del ao en curso. Tambin en el pilar comunitario, le
corresponde examinar anualmente la situacin del empleo en la Comunidad adoptando,
sobre la base del informe conjunto anual elaborado por el Consejo y la Comisin, las
oportunas conclusiones, las cuales fundamentarn las orientaciones anuales en materia
de poltica de empleo impartidas por el Consejo a los Estados miembros.
En el dominio de la PESC, el TUE precisa las competencias del Consejo Europeo al
asignarle la funcin de definir sus principios y las orientaciones generales, incluidos los
asuntos que tengan repercusiones en el mbito de la defensa, y al prescribir que a ste
competer determinar las estrategias comunes que la UE debe aplicar, as como la
definicin de las orientaciones que habilitarn al Consejo para adoptar las decisiones
necesarias para definir y ejecutar esa poltica; de igual forma, el desarrollo de las
labores de cooperacin con la UEO y la eventual integracin de la organizacin
defensiva en el marco de la UE son ambas competencia del Consejo Europeo. En suma
se le reconoce una funcin de suprema direccin poltica en relacin con la PESC.
El marco competencial tan laxo slo se ve contrarrestado por la obligacin que se
impone al Consejo Europeo de mantener informado al Parlamento acerca de su
actividad. En este sentido, el artculo 4 del TUE establece que el Consejo Europeo
presentar al Parlamento Europeo un informe despus de cada una de sus reuniones, as
como un informe escrito anual relativo a los progresos realizados por la UE.
- Distincin respecto del Consejo:
Su carcter especfico como rgano de la UE frente a la institucin del Consejo, sus
funciones eminentemente, por no decir, exclusivamente, polticas, su composicin en la
que se integra el Presidente de la Comisin o la ausencia de un procedimiento en
materia de toma de decisiones, que son aqu las ms de las veces fruto del consenso,
ponen de manifiesto su radical diferenciacin.
Pese a ello, con anterioridad al TUE se mantena a nivel doctrinal una cierta confusin
entre el Consejo Europeo y el Consejo sobre la base de su composicin eminentemente
intergubernamental; en apoyo de esta interpretacin se aduca que si el Consejo vena
integrado por representantes de los Gobiernos de los Estados miembros con mayor
razn podran integrarlo los Jefes de los Gobiernos respectivos. De acuerdo con esta
lectura, la nica condicin que se impondra al Consejo Europeo para que funcionara
como Consejo sera la de que actuara sometindose a las reglas de procedimiento y
competencia establecidas en los diferentes tratados constitutivos. En todo caso, esta
hiptesis jams lleg a concretarse pues nunca el Consejo Europeo se arrog las

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funciones del Consejo ni pretendi someterse a las reglas de los tratados constitutivos
en el desarrollo de sus reuniones.
Con posterioridad al TUE ya ni siquiera es concebible esta hiptesis acadmica de
confusin entre el Consejo Europeo y el Consejo. En efecto, las referencias contenidas
tanto en el TUE como en los tratados constitutivos discriminan claramente las
competencias del Consejo Europeo de las propias del Consejo de la UE reunido en su
composicin de Jefes de Estado o de Gobierno. Resulta pues obvio que las referencias
en la misma sede a uno y otro responden a la idea de establecer en lo sucesivo una ntida
distincin entre aquella singularsima composicin del Consejo de la UE y el Consejo
Europeo.
El equilibrio interinstitucional en las Comunidades Europeas: El principio del
equilibrio interinstitucional y la adopcin de decisiones. El principio de
cooperacin interinstitucional y su garanta jurisdiccional:
Equilibrio institucional y proceso decisorio:
El principio que rige las relaciones interinstitucionales en el sistema de gobierno
comunitario es el del equilibrio institucional, tambin designado inicialmente como
equilibrio de poderes. El principio fue formulado por el Tribunal de Justicia y constituye
una regla no escrita bsica del sistema comunitario.
Consecuencia del principio atributivo de competencias, el principio de equilibrio
institucional, aunque distinto del clsico de divisin de poderes, busca asegurar a cada
institucin el ejercicio de los que el tratado le atribuye expresamente, lo que implica que
toda institucin debe respetar los poderes de las dems y su independencia, sin que
pueda sustituir a ninguna otra en el ejercicio de sus poderes ni privarla de su
competencia. El principio no busca por tanto una equivalencia o igualdad de poderes
entre las instituciones, sino el respeto a los reconocidos a cada una de ellas en los
tratados, no siempre idnticos, ya que estn en funcin de la posicin que los Estados
miembros han querido determinar para las instituciones en cada tratado.
El equilibrio institucional se configura, por consiguiente, desde una perspectiva esttica,
como el respeto que el tratado exige al conjunto de poderes reconocido a cada
institucin, como garanta de su statu quo; mientras que desde una perspectiva
dinmica, el principio traduce el peso, no siempre igual, que los autores de los tratados
han conferido en cada momento a cada una de las instituciones.
En la evolucin del proceso comunitario, el equilibrio institucional adquiere
paulatinamente un doble sentido: De garanta de la atribucin de poderes y de
colaboracin entre ellos. Como atribucin de poderes, la formulacin del principio
implica la irrenunciabilidad por parte de cada institucin a la propia competencia
atribuida por los tratados: Ni se puede, salvo autorizacin expresa en el tratado,
transferir su ejercicio a otra institucin, ni correlativamente una institucin puede
invadir o desconocer la competencia ajena o las prerrogativas propias de otra
institucin. Como colaboracin de poderes, el equilibrio institucional expresa una
relacin entre las instituciones: Cada una de ellas ha de intervenir, en los trminos y
formas previstos expresamente en los tratados, en la funcin de orientacin y direccin
polticas de la UE o en la produccin de los actos comunitarios, sean de naturaleza
normativa, ejecutiva, presupuestaria o propios de la accin exterior.
El principio, por tanto, es objeto de control jurisdiccional, ya que incumbe al Tribunal
de Justicia garantizar la plena aplicacin de las disposiciones de los tratados relativas al
equilibrio institucional. La ntima relacin del principio con el carcter atributivo de
competencias ha provocado que el propio Tribunal de Justicia se considere

41
autovinculado por l en el ejercicio de sus propios poderes y que delimite su propia
esfera de competencia en relacin con las de las dems instituciones.
Desde otra perspectiva, conviene sealar que si bien del propio enunciado del principio
se desprende que su operatividad se circunscribe a las instituciones comunitarias, un
Auto del TJCE acoge una consideracin ms amplia de su mbito subjetivo de
aplicacin que abarca tambin a los Estados miembros.
Las caractersticas principales del principio del equilibrio institucional son las
siguientes:
- Es un principio que carece de formulacin positiva, constituyendo un principio
general del Derecho Comunitario reconocido reiteradamente por la jurisprudencia
del TJCE que lo erige en un elemento intrnseco del orden jurdico comunitario.
- En cada caso concreto su alcance se delimita en la base jurdica, en el fundamento
jurdico que habilita a la Comunidad para actuar, siendo ste el que precisa la forma
de llevar a la prctica el principio en el caso concreto.
- El equilibrio institucional no define una relacin interinstitucional esttica y
definitiva, fijada en la redaccin originaria de los tratados, sino un esquema
relacional evolutivo, que vara a lo largo del proceso de integracin al comps de las
modificaciones en los poderes atribuidos a cada institucin.
- Es, por ltimo, un principio jurdico que no tiene por finalidad proteger los derechos
de los particulares, por lo que su violacin no entraa responsabilidad
extracontractual.
El deber de lealtad comunitaria:
Con la constitucin de la Comunidad y la posterior institucionalizacin de la UE, los
Estados miembros establecen con la organizacin que ellos mismos crean un haz de
relaciones complejo, que incluye las de cooperacin, de colaboracin, de lealtad, de
solidaridad y de accin supletoria. Este conjunto de relaciones se enuncia sintticamente
en el artculo 10 del TCE como un deber general de los Estados miembros de cumplir
las obligaciones derivadas de la pertenencia a la UE, como un principio general de
lealtad comunitaria:
Los Estados miembros adoptarn todas las medidas generales o particulares apropiadas
para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente tratado o
resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarn a esta ltima el
cumplimiento de su misin. Los Estados miembros se abstendrn de todas aquellas
medidas que puedan poner en peligro la realizacin de los fines del presente tratado.
El deber de cumplir las obligaciones derivadas del sistema del tratado no se circunscribe
al pilar comunitario, sino que rige asimismo en los pilares de cooperacin
intergubernamental. En concreto, en materia de PESC, el artculo 11.2 del TUE lo
establece expresamente, aunque su control no es jurisdiccional, sino poltico, no
corresponde al TJCE, sino al Consejo:
Los Estados miembros apoyarn activamente y sin reservas la poltica exterior y de
seguridad de la UE con espritu de lealtad y solidaridad mutua. Los Estados miembros
trabajarn conjuntamente para intensificar y desarrollar su solidaridad poltica mutua.
Los Estados miembros se abstendrn de toda accin contraria a los intereses de la UE o
que pueda perjudicar a su eficacia como fuerza de cohesin en las relaciones
internacionales.
El alcance del principio de cooperacin o de lealtad comunitaria es posible sintetizarlo
en las siguientes notas:
- El principio impone una obligacin genrica de cooperacin que incumbe a los
Estados miembros y que se concreta caso por caso.

42
-

La determinacin especfica de las obligaciones de los Estados se efecta a travs de


cualquiera de las fuentes del ordenamiento jurdico comunitario en sus
manifestaciones de naturaleza obligatoria.
- El deber de lealtad conforma tanto obligaciones positivas como obligaciones
negativas.
- La obligacin alcanza a todos los rganos y autoridades del Estado, incluidas las
jurisdiccionales.
El artculo 10 del TCE enuncia, en resolucin, un principio bsico del sistema
comunitario, el de cooperacin o lealtad comunitaria, que constituye una clusula de
carcter y alcance generales.
Segn el artculo 5 del tratado, los Estados miembros tienen la obligacin de facilitar a
la Comunidad el cumplimiento de su misin y de abstenerse de toda accin susceptible
de poner en peligro la realizacin de los objetivos del tratado.
Este deber de cooperacin no vincula exclusivamente a los Estados miembros en
relacin con la Comunidad y sus instituciones, sino que, recprocamente, rige tambin
las relaciones de las instituciones comunitarias con los Estados miembros e incluso las
de stas entre s.
Este deber de cooperacin recproca se manifiesta de mltiples formas: Entre rganos
jurisdiccionales en la cuestin prejudicial; entre Comisin y rganos administrativos o
jurisdiccionales en la aplicacin del Derecho Comunitario y nacional de la competencia,
o en el deber de suministrar informacin por parte de los Estados a requerimiento de la
Comisin.
La legitimidad en el sistema institucional comunitario: El principio democrtico:
Consejo versus Parlamento Europeo. La participacin de las regiones (especial
referencia al Comit de las Regiones):
El Comit de las Regiones:
El Tratado de Maastricht cre en la Comunidad Europea un rgano con funciones
consultivas, sin rango de institucin e integrado por representantes de los entes
regionales y locales, con la denominacin de Comit de las Regiones. Con esta decisin
se formaliz la participacin de entidades territoriales subestatales en el proceso de
decisin comunitario.
La creacin del Comit de las Regiones responde a una iniciativa de Alemania y Espaa
formulada en la Conferencia Intergubernamental que discuti al elaborar el Tratado de
Maastricht aspectos polticos e institucionales. La propuesta responda a la necesidad de
articular la participacin de las regiones, fundamentalmente de las reconocidas
constitucionalmente en los Estados miembros compuestos, en el proceso decisorio
comunitario.
El Comit de las Regiones est integrado por 222 representantes de entes regionales y
locales, distribuidos entre los Estados miembros en nmero idntico al que existe en el
CES (desde 6 miembros Luxemburgo a 24 los Estados grandes). La distribucin no
valora la estructura de los Estados miembros, su condicin de Estado compuesto o
unitario.
Los miembros del Comit de las Regiones y un nmero igual de suplentes son
nombrados por el Consejo por unanimidad, a propuesta de los Estados, por un perodo
de cuatro aos. El mandato es renovable y tiene carcter representativo, no imperativo,
por lo que sus miembros ejercen sus funciones con absoluta independencia y en inters
general de la Comunidad. Desde el Tratado de msterdam, el mandato de miembro del
Comit de las Regiones es incompatible con el de parlamentario europeo. El tratado no

43
exige que los representantes tengan la condicin de electos en los cargos que ocupan en
el mbito regional o local.
A partir del Tratado de msterdam, el Comit de las Regiones goza de autonoma
organizativa y establece su propio reglamento interno. El Comit elige a su presidente y
al rgano colegiado de direccin, la Mesa, por una duracin de dos aos. En la medida
de lo posible, cada Estado miembro debe estar representado en el seno de la Mesa por
un miembro con rango de vicepresidente. Las reuniones del Comit se producen por
iniciativa propia, del presidente, del Consejo o de la Comisin. Para el cumplimiento de
sus funciones, el Comit se organiza en comisiones permanentes o temporales en razn
de la materia.
La funcin del Comit es consultiva, pero no vinculante: Emite dictmenes con carcter
preceptivo en los casos previstos en el tratado, a instancias del Consejo o de la
Comisin, o con carcter facultativo cuando dichas instituciones lo estimen oportuno;
desde el Tratado de msterdam, puede ser consultado tambin por el Parlamento
Europeo. Asimismo, puede actuar a iniciativa propia. El Consejo o la Comisin pueden
imponer un plazo mximo para la emisin del dictamen y prescindir del mismo si
transcurre dicho plazo sin haberse pronunciado el Comit. La ausencia de consulta
cuando es preceptiva puede dar lugar a un recurso de anulacin por vicio esencial de
procedimiento; sin embargo, el Comit carece de legitimacin activa para ejercer la
accin ante el Tribunal de Justicia.
La consulta al Comit de las Regiones es preceptiva en las siguientes materias:
Educacin, formacin profesional y juventud.
El Comit de las Regiones solicit un amplio conjunto de cuestiones con el fin de
mejorar su posicin: Rango institucional, exigencia de la condicin de electo para ser
miembro del Comit, autonoma organizativa e independencia administrativa respecto al
CES. Sin embargo, el Tratado de msterdam slo acogi las demandas de autonoma
organizativa e independencia administrativa y una tmida ampliacin de las materias
sujetas a consulta preceptiva.

44

TEMA 6: EL CONSEJO:
La estructura del Consejo: Composicin, organizacin y presidencia. El Comit de
Representantes Permanentes (COREPER). Los grupos de trabajo. La Secretara
General.
El Consejo es una de las instituciones que configuran el marco institucional nico de la
UE. Tras el Tratado de Maastricht decidi denominarse Consejo de la UE.
Su sede est en Bruselas, pero durante los meses de abril, junio y octubre celebra sus
sesiones en Luxemburgo. Por causas excepcionales puede escogerse mediante decisin
unnime otro lugar para una sesin concreta.
Composicin y naturaleza:
El Consejo est integrado por un representante de cada uno de los 15 Estados miembros
de la UE, los cuales participan plenamente en el proceso decisorio. No obstante, en sus
reuniones tambin participa la Comisin y, eventualmente, el Banco Central Europeo
(BCE). En ambos casos, sin embargo, su presencia no les habilita para tomar parte en el
proceso decisorio.
La representacin de los Estados miembros:
El artculo 203.1 del TCE establece que el Consejo estar compuesto por un
representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para
comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro. Del tenor de esta disposicin se
deducen dos elementos en la representacin del Estado:
- Rango ministerial: Determinado por el ordenamiento interno de cada Estado,
resultando irrelevante la condicin en virtud de la cual se ostenta el rango.
- Facultad para comprometer al Gobierno del Estado: Cuestin que el ordenamiento
comunitario deja tambin a los respectivos ordenamientos internos.
La regla de composicin del artculo 203.1 del TCE implica una formacin variable de
la institucin, al carecer de miembros fijos o natos. Si bien originariamente los
representantes eran los Ministros de Asuntos Exteriores, los avances de la integracin
comunitaria y la creciente especialidad de las materias abordadas en las reuniones del
Consejo hicieron pronto necesario el que en sus sesiones se diera cabida a otros
representantes estatales.
Es posible distinguir diversas formaciones del Consejo conjugando los criterios de la
materia y del representante que en ocasiones exige el Derecho Comunitario que asista
para tratarla. Se distinguen dos tipos de formaciones:
- Formaciones ordinarias del Consejo: El artculo 203 del TCE habilita a cualesquiera
representantes del Estado miembro, siempre que tengan rango ministerial y
capacidad para comprometer al Gobierno de dicho Estado. Dentro de estas
formaciones ordinarias se distinguen las siguientes formaciones:
- Formaciones generales o Consejo de Asuntos Generales, en las que el Consejo
acta integrado por los respectivos Ministros de Asuntos Exteriores.
Esta formacin pasa a poseer en la prctica una naturaleza residual para ceirse
al examen de las cuestiones que no posean un cariz lo suficientemente tcnico
como para ser asignadas a otras formaciones. No obstante, esta composicin del
Consejo ve de nuevo acentuada su importancia al resultar competente en el
marco de los pilares intergubernamentales, PESC y CPJP.
- Formaciones especializadas o Consejos sectoriales, en los que el Consejo se
integra por los responsables ministeriales competentes cuando su orden del da

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incide en materias propias de su Departamento Ministerial (Consejo de


Agricultura, Consejo de Transporte, etc.).
- Formaciones mixtas, en las que el Consejo aparece integrado por una pluralidad
de representantes ministeriales en funcin de la heterogeneidad de las materias
incluidas en el orden del da. Esta formacin reviste carcter ocasional y no
supone una alteracin de las reglas de composicin del Consejo.
Formaciones singulares: Se tratan de excepciones a la regla general del artculo 203
del TCE y conllevan la necesaria participacin de un concreto representante estatal.
Este es el caso de las reuniones del Consejo en su formacin de Jefes de Estado y de
Gobierno de los Estados miembros.
Tambin constituye una manifestacin singular la composicin del Consejo
integrado por los Ministros responsables en materia de Economa y Finanzas
(ECOFIN).
Esta pluralidad de formaciones del Consejo, sin embargo, no debe inducir a error en
cuanto a la naturaleza de la institucin. Existe un nico Consejo que por razn de las
materias presenta diferentes formaciones. Tampoco parece congruente establecer
una jerarqua entre sus diferentes formaciones, reconociendo meramente un cierto
poder de coordinacin en favor del Consejo de Asuntos Generales, aunque con el
Tratado de msterdam parece apuntarse una cierta supremaca en favor del Consejo
en su formacin de Jefes de Estado y de Gobierno.
La composicin del Consejo es cuestin distinta de la composicin de las
delegaciones de los Estados miembros que participan en sus reuniones. Los
representantes de los Estados miembros, el representante de la Comisin y el del
BCE actan en ellas asistidos por otras autoridades y funcionarios.

Naturaleza:
El Consejo es un rgano intergubernamental. Sus miembros actan como representantes
de los Gobiernos de los Estados miembros de la UE.
El Consejo representa los intereses de los Estados miembros, constituyendo la voz de
los intereses particulares y nacionales de los miembros.
En nada empaa esta caracterstica el hecho de que tras sus deliberaciones las
decisiones adoptadas reflejen la conciliacin de los contradictorios intereses de los
Estados miembros. An as sus actos reflejarn los intereses de stos frente al genuino
inters comunitario confiado a la Comisin.
La continuidad en sus actividades hace de l una formacin casi permanente y sus
mtodos de trabajo difieren ostensiblemente de los operativos en los Comits o
Consejos de Ministros de las organizaciones de cooperacin existentes en el mbito
europeo. Esta institucin constituye el rgano ms importante de la UE. De un lado, en
relacin con los pilares intergubernamentales el Consejo posee efectivamente un papel
protagnico, de otro lado, porque respecto al pilar comunitario, hecha excepcin de la
CECA, se asignan a l las ms importantes funciones.
Funcionamiento del Consejo:
Se regula en su reglamento interno. La competencia del Consejo para establecer su
propio reglamento interno, reconocida en el
artculo 207.3 del TCE, ha sido
esclarecida por el TJCE al destacar que esta manifestacin se inscribe en el marco de las
facultades que le son reconocidas para adoptar medidas apropiadas con vistas a
garantizar su funcionamiento interno en inters de una buena administracin.
Organizacin:

46
La Presidencia del Consejo es ostentada sucesivamente durante un perodo de 6 meses
por cada uno de los Estados miembros ajustndose a un criterio de rotacin. La
Presidencia se ejercer por rotacin por cada Estado miembro en el Consejo durante un
perodo de 6 meses segn un orden que determinar el Consejo por unanimidad
(artculo 203.2 del TCE).
El criterio de rotacin responde a una idea de equilibrio entre los intereses del conjunto
de Estados miembros, en la que destaca el afn por alternar la presencia de Estados
grandes, medianos y pequeos y garantizar que todo Estado miembro desempee la
Presidencia al menos cada 8 aos.
Existe la posibilidad de que el Consejo por unanimidad de sus miembros acuerde el que
un Estado miembro ejerza la Presidencia durante un periodo distinto al establecido,
siempre y cuando tal derogacin al sistema general sea solicitada por los Estados
miembros interesados.
A la Presidencia le corresponden las siguientes funciones:
- Representar al Consejo en el mbito internacional y ante el Parlamento Europeo.
- Convocar y presidir las reuniones del Consejo, establecer el calendario provisional
de sesiones v fijar provisionalmente su orden del da.
- Acordar, excepcionalmente, el recurso al procedimiento escrito para agilizar la toma
de decisiones.
- Autenticar con su firma el acta de las sesiones.
- Firmar los actos adoptados por el Consejo y el Parlamento Europeo, as como los
adoptados exclusivamente por el Consejo.
En el mbito de la PESC se ha articulado un sistema de Presidencia cuasi colegial
(troika), en virtud del cual, desde la entrada en vigor del Tratado de msterdam, el
Estado que ostenta la Presidencia es asistido de modo permanente en el desempeo de la
misma por el Secretario General del Consejo, en sus funciones de Alto Representante de
la PESC, y, en su caso, por el Estado miembro que vaya a desempear la siguiente
Presidencia. Estas funciones de asistencia no suponen jurdicamente una limitacin de
los poderes de direccin atribuidos a la Presidencia en ejercicio.
Tambin contribuye a dotar de estabilidad a la institucin la Secretara General, la cual
aporta al Consejo y a sus rganos auxiliares su infraestructura material y logstica, al
tiempo que organiza a los funcionarios de la institucin. Su concreta organizacin es
decidida por el Consejo y se integra actualmente por un servicio jurdico y diez
direcciones generales.
Al frente de la misma se encuentra el Secretario General, asistido en sus funciones por
un Secretario General adjunto, ambos nombrados por el Consejo por unanimidad, por
perodos de 5 aos renovables. En cuanto a sus funciones respectivas, al primero le
corresponde el desempeo de los cometidos previstos en el marco de la PESC, as como
las funciones anteriormente ejercidas por la antigua Secretara del sistema Schengen; en
cambio, la vertiente tradicional de gestin e infraestructura administrativa del Consejo
constituye el cometido del Secretario General adjunto.
Desarrollo de las reuniones:
Las sesiones del Consejo poseen carcter peridico, desarrollndose mensualmente al
menos una reunin de la formacin Asuntos Generales, as como varias de las
formaciones especializadas.
La convocatoria de la reunin corresponde al Presidente del Consejo, a iniciativa propia,
de uno de sus miembros o de la Comisin, quien establece a indicacin de sus miembros
un orden del da provisional; el orden da definitivo se adopta al comienzo de cada
sesin. En l los asuntos a tratar se ordenan de acuerdo con la clasificacin entre puntos
A y puntos B. Los primeros hacen referencia a aquellas cuestiones, generalmente de

47
naturaleza tcnica, de mera gestin o de naturaleza procesal, acerca de las cuales
representantes de los Estados miembros ya han llegado a un acuerdo previo en el seno
del COREPER, siendo aprobados sin debate alguno por el Consejo.
Los puntos B estn constituidos por cuestiones preferentemente de alto contenido
poltico acerca de las cuales ha sido imposible alcanzar un acuerdo con anterioridad a la
reunin de la institucin; su examen y eventual aprobacin constituyen el ncleo de las
sesiones del Consejo.
La inclusin de un punto no previsto en el orden del da provisional requiere
unanimidad.
En principio, el Consejo se constituye con la presencia de sus miembros, pero un
miembro que no pueda asistir a una sesin podr hacerse representar, si bien a efectos
de votacin cada Estado slo puede ostentar una delegacin de voto.
Las sesiones del Consejo se realizaban inicialmente a puerta cerrada, aunque se permita
excepcionalmente la presencia de observadores invitados. Con posterioridad, la
aplicacin del principio de transparencia y de reduccin del dficit democrtico al
funcionamiento de las instituciones comunitarias ha posibilitado su apertura al
pblico.
De cada sesin se levanta acta que aprueba el Consejo en su sesin ulterior y que firman
el Presidente y el Secretario General o el Secretario General adjunto. El artculo 255 del
TCE establece que todo ciudadano de la UE, as como toda persona fsica o jurdica que
resida o tenga su domicilio en un Estado miembro, podr acceder a tales documentos.
El Comit de Representantes Permanentes (COREPER) y los grupos de trabajo del
Consejo:
La competencia decisoria que se asigna al Consejo hace necesaria una actividad previa
tendente a preparar las materias sobre las que se producir el acuerdo en su seno.
COREPER:
Este rgano auxiliar no se hallaba inicialmente previsto en los tratados constitutivos,
siendo instituido por el Reglamento interno del Consejo. Su origen se encuentra en el
Comit de Coordinacin (COCOR), cuyas funciones van a ser asumidas ulteriormente
por el COREPER.
El COREPER est formado por las representaciones permanentes de los Estados
miembros acreditadas ante las Comunidades. Cada representacin nacional se integra
por el Embajador correspondiente, as como por funcionarios de los diferentes
departamentos de las Administraciones nacionales de los Estados miembros. La
organizacin de sus trabajos se estructura en dos niveles:
- COREPER I: Agrupa a los representantes permanentes adjuntos, se rene
generalmente dos veces por semana y examina las materias eminentemente tcnicas.
- COREPER II: Agrupa a los Embajadores, tiene generalmente una reunin semanal y
aborda las cuestiones eminentemente polticas y en particular prepara las reuniones
del, Consejo de Asuntos Generales y del ECOFIN.
Ambos niveles trabajan de manera autnoma y no existe jerarqua entre ellos. Tanto en
uno como en otro, la Presidencia del rgano es desempeada por el representante del
Estado que ostenta la Presidencia del Consejo, siendo asumidas las funciones de
secretara por la Secretara General del Consejo.
En el plano prctico, la labor formalmente desarrollada por el COREPER posee mayor
trascendencia, gozando de una verdadera delegacin de poderes.
El Reglamento interno del Consejo ha venido a concretar los nuevos poderes del
COREPER, estableciendo su competencia para adoptar las siguientes decisiones de
procedimiento:

48
-

La celebracin de las reuniones del Consejo en un lugar distinto de Bruselas o


Luxemburgo.
- La retransmisin de determinados debates cara al pblico.
- La publicacin, en determinadas circunstancias, de los resultados de las votaciones
del Consejo.
- La consulta a una institucin o a un rgano.
- La aprobacin o modificacin del acta del Consejo.
Sin embargo, la presencia del COREPER perturba el equilibrio institucional y las
premisas del proceso decisorio, acentuando el conocido dficit democrtico de las
Comunidades. La insercin ha tendido a degradar el dilogo interinstitucional en el
proceso decisorio pues este rgano se erige en el interlocutor de la Comisin, en vez del
Consejo. Por otra parte, su composicin por funcionarios nacionales tiende a alejar an
ms el proceso de las instancias elegidas democrticamente por los cuerpos electorales
de los Estados miembros.
Los grupos de trabajo del Consejo:
Constituyen rganos auxiliares (permanentes, temporales o ad hoc), creados por el
Consejo o por el COREPER con miras a proceder al estudio y revisin tcnica de las
propuestas sometidas por la Comisin, por tanto, desarrollan una labor preparatoria en
relacin con el cometido del Consejo.
Poseen una composicin tripartita: Representantes de las Administraciones nacionales
de los Estados miembros, representantes de la Comisin y representantes del Consejo.
Sus reuniones son presididas por un delegado del Estado miembro al que le corresponda
la Presidencia del Consejo.
Otros rganos auxiliares especiales en el pilar comunitario:
En el mbito especfico de la poltica agrcola las competencias del COREPER son
ejercidas por un rgano auxiliar especfico, el Comit Especial de Agricultura. Integrado
por representantes de los Ministerios de Agricultura, presidido por el perteneciente al
Estado que la Presidencia del Consejo y asistido por la Secretara General del Consejo,
prepara los actos a adoptar por el Consejo en materia de poltica agrcola.
En el marco de la poltica comercial, existe el Comit del artculo 113, designado por el
Consejo para asistir a la Comisin en la negociacin de los acuerdos internacionales en
materia comercial. Est integrado por un representante de cada uno de los Estados
miembros y el Director General que se ocupa de las relaciones exteriores en
representacin de la Comisin.
En el marco de la poltica econmica y monetaria se prev un Comit Econmico y
Financiero, integrado por dos representantes de los Estados miembros, dos de la
Comisin y dos del Banco Central Europeo, al que se asigna la elaboracin de
dictmenes y el seguimiento de la situacin econmica y financiera de los Estados
miembros, as como la preparacin de los trabajos del Consejo en esta materia, sin
perjuicio de las funciones del COREPER.
Finalmente, en el campo de la poltica de empleo se establece un Comit de Empleo de
carcter consultivo, con objeto de fomentar la coordinacin entre los Estados miembros
en materia de polticas de empleo y del mercado laboral. Est integrado por dos
representantes de cada uno de los Estados miembros y dos representantes de la
Comisin.
rganos auxiliares en los pilares intergubernamentales:
La labor del Consejo en el mbito de los pilares intergubernamentales es auxiliada por
la presencia de unos Comits especficos. En la PESC existe un Comit Poltico
(COPO), integrado por los directores polticos de los Ministerios de Asuntos Exteriores

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respectivos, al que se asigna el seguimiento de la situacin internacional, la emisin de
dictmenes en estas materias, as como la supervisin de la ejecucin de las polticas
acordadas.
En la CPJP existe un Comit de Coordinacin integrado por altos funcionarios de las
Administraciones nacionales al que se asignan funciones asesoras y la preparacin de
los trabajos del Consejo en este mbito. En el desarrollo de sus funciones este Comit
est auxiliado por sendos Comits directores (Poltica y Cooperacin judicial).
Las funciones y competencias del Consejo en el mbito de las Comunidades
Europeas: El Consejo como principal rgano legislativo y decisorio comunitario.
El procedimiento de adopcin de decisiones en el seno del Consejo: Su iter. Las
reglas de votacin en el seno del
Consejo (reglas de mayora y referencia a los
compromisos de Ioannina y de Luxemburgo). El papel del Consejo en las
relaciones exteriores de la Unin Europea, con especial referencia a la celebracin
de acuerdos internacionales:
Reglas de adopcin de acuerdos y procedimientos de votacin:
El Consejo adopta sus acuerdos mediante votacin sobre los asuntos incluidos en el
orden del da. Normalmente, la votacin se lleva a cabo a iniciativa del Presidente pero
tambin procede a instancia de cualquier miembro del Consejo o de la Comisin,
siempre que la mayora de los miembros del Consejo se pronuncie en tal sentido. El
orden de votacin es el de rotacin en la Presidencia del Consejo, comenzando por el
miembro que sigue al Estado miembro que ejerza la Presidencia.
El voto es personal, si bien cabe la delegacin en otro miembro del Consejo. Cada
miembro del Consejo podr actuar en representacin de uno solo de los dems
miembros.
Con carcter excepcional, se prev la votacin mediante el recurso al procedimiento
escrito, que exige la unanimidad de la institucin o, en su caso, del COREPER e
impone asimismo el consentimiento de la Comisin cuando el asunto resulte ser
iniciativa de la misma. La terminacin de este procedimiento se verifica mediante
declaracin de la Secretara General.
Los procedimientos de votacin: Mayora simple, mayora cualificada y unanimidad:
Aparentemente, la regla general en el proceso de votacin la constituye la mayora
simple. En este caso, cada representante posee un voto, siendo necesarios 8 votos del
total de 15 para que prospere la propuesta.
Un examen ms atento de las disposiciones de los tratados, sin embargo, revela que lo
que parece ser el rgimen ordinario constituye ms bien una excepcin. Las decisiones
del Consejo en el pilar comunitario se adoptan preferentemente de acuerdo con la regla
de la mayora cualificada.
El presupuesto del procedimiento de mayora cualificada lo constituye la ponderacin
de votos. En este procedimiento los Estados no actan de acuerdo con la regla de un
Estado, un voto, sino que a cada uno de ellos se le asignan un nmero determinado de
votos en funcin de su potencial poltico, econmico y demogrfico, entre un mnimo
(2 votos) y un mximo (10 votos). Los Estados grandes disponen de 10 votos y el
Estado ms pequeo (Luxemburgo) dispone de 2 votos, situndose entre uno y otros
los atribuidos a los restantes Estados miembros.
Siendo el nmero total de votos resultante de 87, para la adopcin de un acuerdo
precisado de mayora cualificada se hace necesario alcanzar
62 votos, cifrndose la
minora de bloqueo (que impedira la adopcin del acuerdo) en 26 votos. Esta
frmula obedece a un complejo equilibrio entre los intereses de los diferentes Estados.

50
En relacin con el TUE, la mayora cualificada se precepta para sancionar a los
Estados miembros que violen de manera grave y persistente el principio democrtico y
en el mbito del TCE se aplica para autorizar la cooperacin reforzada, mercado
interior, poltica agrcola comn, etc.
Junto al procedimiento general de mayora cualificada, existe un procedimiento de
carcter reforzado operativo en aquellos escasos supuestos en los que el Consejo puede
actuar sin la previa propuesta (poder de iniciativa) de la Comisin. En estos casos, se
exige cumulativamente que los 62 votos necesarios para la adopcin del acuerdo
representen asimismo el voto favorable de 10 Estados miembros como mnimo. Por
otra parte, concretas disposiciones de los tratados y protocolos anexos articulan
supuestos de mayoras cualificadas singulares y mayoras cualificadas especiales. Son
ejemplo de las primeras el requisito de los 2/3 de los votos ponderados del Consejo,
excluido el Estado miembro afectado. En cuanto a las segundas, la regla de la mayora
cualificada se modula en atencin a la no participacin de algunos Estados miembros.
Un ltimo procedimiento de votacin lo constituye el recurso a la regla de la
unanimidad, en cuyo caso se requiere que la propuesta reciba el concurso favorable de
los 15 Estados miembros; no obstante, esta regla es concebida constructivamente
establecindose que no obsta a la unanimidad la abstencin de algunos de los miembros
presentes o representados del Consejo. A este procedimiento se reservan las materias de
gran trascendencia.
La unanimidad, concebida como en el pilar comunitario, constituye la regla en materia
de adopcin de acuerdos en el seno de la PESC; tambin la unanimidad es la regla en el
pilar de la cooperacin en materia policial y judicial penal. El procedimiento es
coherente con la naturaleza intergubernamental de tales procesos, si bien el vigor de la
regla se tempera en ciertos supuestos al contemplarse:
- La operatividad de una abstencin constructiva en el marco de la PESC que no
obsta a la unanimidad pero eventualmente impide que la decisin vincule al Estado
miembro, si ste la acompaa de una declaracin formal.
- La aplicacin en supuestos concretos, tanto en el mbito de la PESC como de la
cooperacin policial y judicial en materia penal (CPJP), de la mayora cualificada,
aunque con ciertas particularidades.
- La acogida de la regla de la mayora de 2/3 de las partes contratantes en las medidas
de aplicacin de los convenios elaborados en el marco de la cooperacin en materia
policial y judicial penal (CPJP).
- El recurso a la regla de la mayora simple en cuestiones de procedimiento.
La adopcin de acuerdos por mayora cualificada en la prctica comunitaria: Los
compromisos de Luxemburgo e Ioannina:
La acogida de la regla de la mayora cualificada como procedimiento preferente en el
proceso de toma de decisiones por parte del Consejo supone un elemento consustancial
a la estrategia de integracin que singulariza a las Comunidades Europeas frente a
otras organizaciones internacionales. La ntima vinculacin entre integracin y mayora
cualificada se confirma en la propia Unin Europea, pues la mayora cualificada
constituye la regla en el proceso de toma de decisiones en el pilar comunitario.
La opcin por una regla mayoritaria supone un abandono no exclusivamente retrico de
los especficos intereses nacionales en aras de un inters global y permite por
consiguiente la adopcin de acuerdos que vulneren los intereses especficos de un
Estado o una pluralidad de Estados miembros. En 1965 Francia aleg la defensa de sus
intereses nacionales para cuestionar la aplicacin del procedimiento de mayora
cualificada en relacin con la ejecucin de la poltica agrcola. En aquella ocasin, la
amenaza de parlisis de la actividad comunitaria hizo necesaria la concertacin de un

51
acuerdo entre los Estados miembros en virtud del cual y en contra de la letra de los
tratados la adopcin de decisiones que afectaran a un inters esencial de un Estado
miembro no se verificara por el procedimiento de la mayora cualificada sino buscando
en un plazo razonable la unanimidad en el seno del Consejo: Este acuerdo informal
se conoce como el compromiso de Luxemburgo. El procedimiento de toma de
decisiones por medio de la mayora cualificada no fue totalmente abandonado aunque
s manifiestamente limitado.
Con posterioridad, sin embargo, los efectos del compromiso de Luxemburgo
tendieron a remitir.
Los frgiles equilibrios intracomunitarios que exige el procedimiento de la mayora
cualificada explican la aparicin de nuevos elementos que condicionan su aplicacin.
Este ha sido el caso en relacin con el ltimo de los procesos de adhesin de nuevos
Estados miembros: Desde entonces la aplicacin del criterio de ponderacin de votos
entre los 15 Estados miembros implica la posibilidad de que los Estados
mediterrneos se vean en minora frente a las decisiones acordadas por mayora
cualificada por el conjunto de Estados del Norte y centroeuropeos. Con miras a
conjurar este resultado, en la reunin informal de los Ministros de Asuntos Exteriores
de los Estados miembros de la Unin Europea celebrada en Ioannina (Grecia) se
alcanz un acuerdo sobre el particular, plasmado posteriormente en la decisin del
Consejo de 29 de marzo de 1994, en virtud de la cual se introdujo un elemento de
modulacin en el proceso de toma de decisiones por mayora cualificada, tendente a
limitar la aprobacin mecnica de decisiones por este procedimiento buscando un ms
amplio acuerdo en el seno del Consejo. El acuerdo es conocido como compromiso de
Ioannina.
El compromiso de Ioannina introduce un supuesto de veto suspensivo en el
procedimiento de toma de decisiones por mayora cualificada, articulando una eventual
mayora cualificada agravada. No obstante, en ste se advierten un presupuesto y una
serie de elementos:
- El presupuesto lo constituye la existencia de una minora, levemente inferior a la
minora de bloqueo, cifrada en una horquilla situada entre los 23 y los 25 votos;
otra minora no puede impedir la adopcin del acuerdo con base en el
procedimiento general de los 62 votos.
- La consecuencia de la existencia de esta minora es forzar a la adopcin del acuerdo
por una mayora cualificada agravada de 65 votos.
- La obligacin de negociar y la consiguiente paralizacin del proceso decisorio
posee un lmite temporal, indeterminado en algunos
casos (plazo razonable),
o definido en los supuestos en los que el acto a adoptar se rige por los
procedimientos legislativos de codecisin o, excepcionalmente, de cooperacin con
el Parlamento Europeo.
- En el caso de que se agoten esos plazos sin obtenerse un acuerdo entre la mayora
del Consejo y la minora de bloqueo, se levanta la suspensin y el Consejo podr
adoptar finalmente el acto por la mayora de 62 votos prevista en el artculo 205 del
TCE (el compromiso impone una obligacin de comportamiento, no de
resultado).
Competencias:
El Consejo posee un conjunto de poderes que hacen de l la institucin predominante en
la estructura institucional comunitaria.
El artculo 202 del TCE, al establecer la funcin del Consejo, precisa que:

52
-

Asegurar la coordinacin de las polticas econmicas generales de los Estados


miembros.
- Dispondr de un poder de decisin.
- Atribuir a la Comisin, respecto de los actos que el Consejo adopte, las
competencias de ejecucin de las normas que ste establezca.
Del artculo 202 del TCE se puede deducir una sistematizacin de los poderes del
Consejo en los siguientes apartados: Competencias normativas (vinculadas al poder de
decisin), competencias ejecutivas (ligadas a las competencias de ejecucin que debe no
obstante atribuir, salvo reserva expresa y motivada, a la Comisin) y competencias de
coordinacin.
Competencias legislativas:
Salvo en el TCECA, el Consejo es el rgano legislativo principal de la UE. Dispone de
poderes normativos y de l emanan las normas generales que son adoptadas en forma de
reglamentos, directivas o decisiones. Sus nicos lmites se encuentran en el poder de
iniciativa que monopoliza la Comisin, en la eventual participacin del Parlamento
Europeo en el procedimiento legislativo y en los escasos requisitos de orden
procedimental que disciplinan su potestad normativa.
Una grave limitacin en su competencia legislativa la constituye la imposibilidad
general en que se halla para iniciar el procedimiento legislativo: Monopolizada la
iniciativa legislativa por la Comisin, sin embargo, al Consejo le corresponde definir las
lneas de accin comunitaria, estimulando con ello el poder de propuesta de la
Comisin. Por otra parte, al constituir la instancia decisoria posee un control bastante
efectivo sobre la capacidad de propuesta de la Comisin, pues sta tender a aproximar
sus propuestas lo ms posible a aqullas que prosperaron en el Consejo.
Sus poderes normativos se ven ms limitados en presencia del Parlamento Europeo. En
determinados mbitos el Consejo ha de recabar el dictamen del Parlamento Europeo.
Competencias de ejecucin:
En el marco de sus poderes el Consejo puede delegar en la Comisin, respecto a los
actos que ste adopte, la competencia para proceder a su ejecucin. Con miras a
disciplinar el ejercicio de esta delegacin, el Consejo adopt una decisin, estableciendo
una serie de Comits y una serie de procedimientos, que, al tiempo que restringa
severamente el alcance de la delegacin, revelaban el celo con el que el Consejo
defiende sus prerrogativas en la materia.
Dentro de estas funciones ejecutivas, al Consejo le corresponde la designacin de los
miembros de otros rganos de la UE, as como la autoridad presupuestaria, compartida
en este caso con el Parlamento Europeo.
De forma ms intensa, los poderes normativos del Consejo se ven constreidos en
aquellos mbitos en los que el Consejo comparte el poder legislativo con el Parlamento,
como es el caso de las materias precisadas de dictamen conforme o en las que resulta de
aplicacin el procedimiento de codecisin establecido en el artculo 251 del TCE.
Competencias de coordinacin:
El artculo 202 del TCE prev el poder de coordinacin de las polticas econmicas
generales de los Estados miembros, aunque los tres tratados constitutivos reconocen al
Consejo una funcin general de coordinacin entre los Estados miembros y las
Comunidades que no se limita a este campo material. Esta misin se desarrolla
preferentemente, aunque no exclusivamente, a travs de actos de carcter no obligatorio,
encomendando informes, evacuando consultas, formulando recomendaciones, etc.

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Competencias en materia de relaciones exteriores:


El artculo 3 del TUE asigna al Consejo la misin de garantizar, conjuntamente con la
Comisin, la coherencia del conjunto de la accin exterior de la UE. En los pilares
intergubernamentales, PESC y CPJP, el Consejo cobra un papel preeminente, siendo
relegadas tanto la Comisin como el Parlamento Europeo al papel de simples
instituciones asociadas. En el pilar comunitario, el Consejo posee alguna de las
facultades tradicionalmente asociadas con el ejercicio del poder exterior por parte de los
ejecutivos estatales.
En el mbito de las relaciones exteriores, el Consejo asume junto con la Comisin la
representacin de stas.
Por otra parte, al Consejo compete la autorizacin de la negociacin de los tratados
internacionales, tarea cuyo desarrollo efectivo realiza la Comisin. Tambin le
corresponde la manifestacin del consentimiento de la UE en obligarse por todos los
tratados internacionales poniendo trmino al proceso de celebracin de stos, y ello
tanto si se trata de acuerdos de escasa entidad como de los trascendentales acuerdos de
asociacin.
Por ltimo, al Consejo le corresponde en ltimo trmino el poder decisorio en materia
de adhesin de nuevos miembros a la UE en la fase institucional.
El Consejo como sede de la PESC y de la CPJP:
MIRAR Competencias en materia de relaciones exteriores(epgrafe anterior).
La formacin de la voluntad nacional ante el Consejo: Parlamentos nacionales y
poltica comunitaria de los Estados miembros. Participacin de las regiones en el
proceso de formacin de la voluntad
nacional (especial referencia a las
Comunidades Autnomas):
Junto a las competencias ya citadas, cabe sealar las de representacin, las vinculadas
con la ciudadana de la UE y las de participacin en los pilares de cooperacin
intergubernamental y en la cooperacin reforzada.
Por lo que se refiere a las primeras, el Parlamento mantiene relaciones con
organizaciones internacionales, con terceros pases y con Parlamentos nacionales de los
Estados miembros, pudiendo crear Delegaciones Interparlamentarias permanentes para
relacionarse con Parlamentos no asociados con la Comunidad o en vas de adhesin.
Tambin merecen una especial consideracin las relaciones con los Parlamentos de los
Estados miembros, cuyo escaso poder de control sobre la accin de los Gobiernos en el
mbito comunitario da lugar a lo que se denomina el segundo dficit democrtico. Este
problema preocupa al Parlamento Europeo y para superarlo desde 1963 tienen lugar
Conferencias de los Presidentes de los Parlamentos nacionales y del Parlamento
Europeo y desde 1990 se lleva a cabo la Conferencia de los Parlamentos, formada por
miembros del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales.
La Declaracin relativa al cometido de los Parlamentos nacionales en la Unin Europea
subraya la necesidad de intensificar las relaciones de stos con el Parlamento,
especialmente por la va del suministro de informacin, concesin de facilidades y
celebracin de reuniones peridicas, mientras que la Declaracin relativa a la
Conferencia de los Parlamentos animaba a la realizacin de este tipo de sesiones,
aadiendo que se consultar a la Conferencia de los Parlamentos sobre las grandes
orientaciones de la UE y que el Presidente del Consejo Europeo y el de la Comisin
presentarn en cada sesin de la Conferencia de los Parlamentos un informe sobre el

54
estado de la Unin Europea. En esta lnea, el Tratado de msterdam incorpora como
anexo al TUE y a los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas un Protocolo
sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la UE, en el que se recoge el
compromiso de proporcionar ms informacin a aqullos, especialmente en relacin con
los documentos de consulta y propuestas legislativas de la Comisin, y se establece
tambin que la Conferencia de rganos Especializados en Asuntos Europeos, de la que
forman parte los correspondientes rganos parlamentarios nacionales, podr dirigir
estudios o contribuciones a las instituciones comunitarias.
Derecho de peticin: Cualquier ciudadano de la UE, as como cualquier persona fsica o
jurdica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendr derecho a
presentar al Parlamento Europeo, individualmente o asociado con otros ciudadanos o
personas, una peticin sobre un asunto propio de los mbitos de actuacin de la
Comunidad que le afecte directamente. Se prev la posibilidad de que la Comisin de
Peticiones pueda someter a votacin del Parlamento Europeo propuestas de resolucin
sobre las peticiones que haya examinado, as como solicitar al Presidente que remita su
opinin a la Comisin o al Consejo.
La participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad del
Estado para la creacin del Derecho Comunitario:
La posicin espaola no puede ser determinada por el Estado en exclusiva cuando la
decisin comunitaria afecte a materias de titularidad autonmica, ni las Comunidades
Autnomas pueden pretender ser ellas las que adopten las polticas que los
representantes espaoles han de defender ante los rganos comunitarios, ni pueden
exigir tampoco que los representantes espaoles se conviertan en meros portavoces
suyos, ni a su vez el Estado goza de una competencia incondicionada en este mbito;
por ello se propone una solucin intermedia consistente en estimar que la conservacin
por las Comunidades Autnomas de sus propias competencias slo puede combinarse
con las responsabilidades comunitarias del Estado, admitiendo que el fenmeno europeo
modula el contenido jurdico de una competencia autonmica exclusiva, para
transformarlo en un derecho a participar en la formacin de las posiciones
gubernamentales que van a sostenerse ante los rganos comunitarios, de forma que la
decisin autnoma es muta en un derecho de coparticipacin.
Su articulacin se har a travs del principio de colaboracin, el cual encierra un deber
general de informacin as como el derecho de intervencin activa del receptor de dicha
informacin en la formacin de aquellas decisiones que afecten a sus intereses.
La cooperacin multilateral:
- La Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas y las
Conferencias Sectoriales:
A finales de 1988 se crea esta conferencia, en la que participaban el Ministro para las
Administraciones Pblicas, el Secretario de Estado para las Comunidades Europeas y
representantes autonmicos. En su seno, se alcanzaron dos acuerdos sectoriales, uno
relativo a la coordinacin de las actuaciones en los recursos por incumplimiento y en las
cuestiones prejudiciales motivadas por actividades autonmicas y otro sobre ayudas
pblicas. En este sistema destacaban principalmente dos rasgos: El carcter
convencional, voluntario de su establecimiento y regulacin y la multilateralidad de la
conferencia.
Desde el Acuerdo de institucionalizacin de la Conferencia para asuntos relacionados
con las Comunidades Europeas, la Conferencia estaba integrada, en representacin de la
Administracin del Estado, por el Ministro para las Administraciones Pblicas, en
calidad de presidente, y en representacin de la Administracin de cada Comunidad

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Autnoma, por el Consejero responsable de los asuntos que integran el mbito temtico
de la Conferencia. Dentro de la Conferencia se estableci, como rgano de apoyo, la
Comisin de Coordinadores de Asuntos Comunitarios Europeos. En 1994 se ampli el
mbito temtico de la Conferencia, por lo que tambin ser de su competencia el
tratamiento de las actividades en el exterior de las Comunidades Autnomas y en
particular de las relacionadas con el Consejo de Europa que afecten a sus competencias.
Las cuestiones relativas a las distintas materias afectadas por la adhesin a las
Comunidades Europeas se tratan en las correspondientes Conferencias Sectoriales,
estructuradas a travs de las cuales se realiza el principio general de colaboracin entre
el Estado y las Comunidades Autnomas.
- El Acuerdo sobre la participacin interna de las Comunidades Autnomas en los
asuntos comunitarios europeos a travs de las Conferencias Sectoriales:
Supone la consagracin definitiva de las Conferencias Sectoriales como el mecanismo
central de la cooperacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas para los
asuntos comunitarios, establecindose que dichas Conferencias debern incluir entre sus
actividades los asuntos comunitarios europeos que tengan relacin con la elaboracin y
ejecucin de las polticas comunitarias.
En el acuerdo se tienen presentes las exigencias de flexibilidad propias de los procesos
de toma de decisiones comunitarios y por ello se dispone que la aplicacin del
procedimiento marco deber garantizar el mantenimiento de la capacidad de accin de
Espaa y de una gestin flexible de las negociaciones.
La Administracin del Estado y las de las Comunidades Autnomas se facilitarn entre
s, en el seno de las Conferencias Sectoriales, la informacin y documentos que sean
necesarios para hacer efectivo el procedimiento de participacin.
- La ley 2/1997, de 13 de marzo, reguladora de la Conferencia para asuntos relacionados
con las Comunidades Europeas:
Responde a un compromiso asumido por el Gobierno en el Pacto de investidura y
gobernabilidad entre el Partido Popular y la Coalicin Convergencia i Uni.
Entre las funciones de la Conferencia estn:
- La informacin a las Comunidades Autnomas y la discusin en comn sobre el
desarrollo del proceso de construccin europea.
- La articulacin de mecanismos para hacer efectiva la participacin de las
Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad del Estado en el seno de
las Comunidades Europeas.
- El impulso y seguimiento del procedimiento de participacin de las Comunidades
Autnomas, a travs de las respectivas Conferencias Sectoriales u organismo
equivalente, en las polticas o acciones comunitarias que afectan a las competencias
de aqullas.
La cooperacin bilateral:
Aquellas cuestiones propias de la participacin en los asuntos relacionados con las
Comunidades Europeas, que afecten en exclusiva a una Comunidad Autnoma o que
tengan para sta una vertiente singular en funcin de su especificidad autonmica, se
tratarn, a iniciativa de cualquiera de las partes y de mutuo acuerdo, mediante
instrumentos de cooperacin de carcter bilateral.

La presencia directa de las Comunidades Autnomas ante la Unin Europea:

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En la actualidad, la interpretacin del sistema constitucional en relacin con el reparto
de competencias efectuada por el Tribunal Constitucional y determinados compromisos
polticos suscritos por el Gobierno han alcanzado ya algunos frutos.
- Las Oficinas de las Comunidades Autnomas en Bruselas:
La mayora de las Comunidades Autnomas han integrado a sus Oficinas en la
estructura administrativa autonmica. Las funciones que se las atribuyen son de
informacin (ayudas, programas e iniciativas comunitarias que les afecten y
seguimiento de los procesos de toma de decisiones en las materias que les interesen),
gestin, relacin con otras Oficinas similares, seguimiento de los trabajos del Comit de
las Regiones, turismo etc.

TEMA 7: LA COMISIN:

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La estructura de la Comisin: Composicin y nombramiento. Organizacin. La


Comisin y sus servicios:
La Comisin es una de las cinco instituciones del marco institucional nico de la UE.
Responde a la idea de integracin y no de cooperacin. Es independiente de los Estados
miembros y tiene como misin velar y proteger los intereses estrictamente comunitarios.
Su sede est en Bruselas.
Composicin y naturaleza:
La Comisin est compuesta por 20 miembros. El Consejo podr modificar, por
unanimidad, el nmero de miembros de la Comisin. Solamente los nacionales de los
Estados miembros podrn ser miembros de la Comisin y sta deber comprender al
menos un nacional de cada uno de los Estados miembros, sin que el nmero de sus
miembros en posesin de la nacionalidad de un mismo Estado pueda ser superior a dos.
En la prctica, el nmero dos est reservado a los Estados grandes.
La composicin numrica de la Comisin ha sido siempre un tema polmico, los
partidarios de la opcin restringida esgrimen una mayor operatividad, los que apoyan la
opcin amplia destacan la mejor preparacin y legitimidad de las decisiones.
La Comisin comprender un nacional de cada uno de los Estados miembros, siempre
que para esa fecha se haya modificado la ponderacin de los votos en el Consejo de una
manera aceptable para todos los Estados miembros, bien mediante una nueva
ponderacin de votos o mediante una doble mayora, teniendo en cuenta todos los
aspectos pertinentes, en especial la compensacin a aquellos Estados miembros que
renuncien a la posibilidad de designar un segundo miembro de la Comisin.
En cuanto a la naturaleza de la Comisin, es la institucin ms original, genuina de la
integracin comunitaria y sin precedentes en las organizaciones internacionales. Se
configura como una institucin independiente de los Estados miembros que representa a
los intereses generales, responde en su composicin, funcionamiento y competencia a la
idea de integracin y no a la de cooperacin, acta predominantemente en el pilar
comunitario, pero no slo en l, ya que tambin tiene funciones en los pilares de
cooperacin intergubernamental.
El procedimiento de nombramiento de los miembros de la Comisin, duracin del
mandato y cese:
Con anterioridad al Tratado de Maastricht, los miembros de la Comisin eran
nombrados de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros, aunque en la
prctica lo que se produca era una aceptacin automtica por cada Gobierno de los
nombramientos propuestos por el resto de ellos. No obstante, se instaur una prctica
segn la cual una vez nombrada la Comisin, sta se presentaba ante el Parlamento para
exponer su programa, a lo que segua un debate y una votacin. Adems, la eleccin del
Presidente de la Comisin era normalmente objeto de consulta ante la Mesa Ampliada
del Parlamento y sola realizarse con 6 meses de antelacin a su entrada en funciones.
El sistema consista en el acuerdo comn de los Gobiernos de los Estados miembros,
previo voto de aprobacin del Parlamento. Era un procedimiento que conllevaba dos
fases, una primera en la que los Gobiernos de los Estados miembros designaban de
comn acuerdo a la personalidad a la que se propona nombrar Presidente de la
Comisin y una segunda, en la que todos los miembros de la Comisin, colegiadamente,
se sometan al voto de aprobacin del Parlamento, que daba paso a su nombramiento
formal de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.

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El Tratado de msterdam ha venido a perfeccionar este avance, modificando la primera
fase del procedimiento en dos aspectos que refuerzan la posicin del Parlamento y la del
Presidente de la Comisin:
- Los Gobiernos de los Estados miembros designarn de comn acuerdo a la
personalidad a la que propongan nombrar Presidente de la Comisin y el Parlamento
deber aprobar dicha designacin. Seguidamente, los Gobiernos de los Estados
miembros de comn acuerdo con el Presidente designado, designarn a las dems
personalidades que propongan nombrar miembros de la Comisin.
- El Presidente y los dems miembros de la Comisin designados de este modo se
sometern colegiadamente al voto de aprobacin del Parlamento. Una vez obtenida
sta, el Presidente y los dems miembros de la Comisin sern nombrados de
comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.
Por lo que se refiere a la eleccin del Presidente, cuando los Gobiernos de los Estados
miembros hubieran alcanzado un acuerdo sobre la personalidad a la que propongan
nombrar Presidente de la Comisin, el Presidente del Parlamento invitar al candidato
propuesto a realizar una declaracin y exponer su orientacin poltica ante el
Parlamento.
El Parlamento aprobar o rechazar la candidatura propuesta por mayora de los votos
emitidos, en votacin nominal. Si el candidato resultare elegido, el Presidente informar
de ello al Presidente del Consejo Europeo, as como a los Gobiernos de los Estados
miembros. Si el Parlamento no aprobare el nombramiento, el Presidente pedir
inmediatamente a los Gobiernos de los Estados miembros que designen un nuevo
candidato.
En cuanto a la eleccin de la Comisin, el Presidente del Parlamento, previa consulta al
Presidente de la Comisin, invitar a cada uno de los candidatos propuestos para los
diferentes puestos de comisarios.
El Presidente del Consejo presentar al Colegio de Comisarios y su programa en un
Pleno del Parlamento, al que se invitar a todos los miembros del Consejo. La
declaracin ir seguida de un debate. Para cerrarlo, todo grupo poltico podr presentar
una propuesta de resolucin. Tras la votacin de una propuesta de resolucin, el
Parlamento elegir o rechazar a la Comisin por mayora de los votos emitidos en
votacin nominal. El Presidente informar a los Gobiernos de los Estados miembros de
la eleccin o rechazo de la Comisin.
A partir del Tratado de Maastricht, la duracin del mandato de los miembros de la
Comisin pas a ser de cinco aos con el fin de hacer coincidir los mandatos del
Parlamento y de la Comisin. El mandato de los comisarios es renovable.
En cuanto al cese, cabe distinguir entre el individual de cada comisario y el colectivo,
esto es, de la Comisin en su conjunto. La terminacin individual del mandato de los
comisarios puede producirse, adems de por renovacin peridica y fallecimiento, por
dimisin voluntaria y cese. El cese puede ser decidido por el TJCE, a instancia del
Consejo o de la Comisin, por dejar de reunir las condiciones necesarias para el
ejercicio de sus funciones o por comisin de una falta grave. En estos casos, el
interesado ser sustituido, por el tiempo que falte para terminar su mandato, por un
nuevo miembro nombrado de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados
miembros, salvo que el Consejo, por unanimidad, decida que no cabe la sustitucin.
Si se trata del Presidente, para su sustitucin habr que seguir los mismos pasos que
para su nombramiento.
El cese colectivo de la Comisin se produce por terminacin del mandato o por mocin
de censura aprobada por el Parlamento.

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Estatuto de sus miembros:
Los comisarios ejercern sus funciones con absoluta independencia y en inters general
de la Comunidad. En el cumplimiento de sus funciones:
- No solicitarn ni aceptarn instrucciones de ningn Gobierno ni de ningn
organismo.
- Se abstendrn de realizar cualquier acto incompatible con el carcter de sus
funciones.
- No podrn, mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra actividad profesional,
retribuida o no.
Se comprometern solemnemente a respetar, mientras dure su mandato y an despus
de finalizar ste, las obligaciones derivadas de su cargo y los deberes de honestidad y
discrecin.
La Comisin aprob un cdigo de conducta para los comisarios destinado a garantizar
el respeto de estas normas durante el mandato, prestando especial atencin a sus
actividades externas y a sus intereses financieros y patrimoniales que podran poner en
peligro su independencia.
Los miembros de la Comisin disfrutan de los privilegios e inmunidades previstos en
los artculos 12 a 15 y 18 del Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las
Comunidades Europeas para sus funcionarios y agentes.
Funcionamiento y estructura administrativa de la Comisin:
Los acuerdos de la Comisin se adoptan por mayora del nmero de miembros.
- Organizacin: La Comisin cuenta con un rgano de direccin unipersonal, el
Presidente, que en la prctica asume responsabilidades importantes, interviene en la
designacin de los restantes miembros de la Comisin, coordina el trabajo de sta,
preside sus reuniones, participa en el Consejo Europeo, representa internacionalmente a
la Comisin, etc.
La Comisin ejercer sus funciones bajo la orientacin poltica de su Presidente. ste
gozar de amplia libertad para conferir funciones dentro del colegio.
El Presidente ya no es un primus inter pares, sino que se sita en su seno en posicin
preeminente. El nuevo reglamento interno refleja el papel potenciado del Presidente al
sealar que la Comisin actuar colegiadamente, fijar sus prioridades y adoptar cada
ao su programa de trabajo, dentro del respeto de las orientaciones polticas definidas
por su Presidente, que podr asignar a los miembros de la Comisin determinados
sectores de actividad, modificar dicha asignacin en cualquier momento y constituir
grupos de trabajo.
- Estructura administrativa: La Comisin ha adoptado formalmente un Cdigo de
Conducta relativo a las relaciones entre los comisarios y los servicios en el que
partiendo de que tales relaciones deben estar regidas por los principios de lealtad y
confianza.
La creacin de los Gabinetes, formados por personas reclutadas discrecionalmente por
cada comisario, est prevista en el
artculo 14 del Reglamento interno, a los
fines de asistir a los comisarios en el cumplimiento de sus funciones y en la preparacin
de las decisiones de la Comisin; as, ejercen funciones de consejo, de relacin, de
contactos, de ayuda e incluso de sustitucin del comisario en las reuniones del colegio,
si bien la intervencin del Jefe del Gabinete est limitada a la exposicin de la opinin
del comisario ausente. Las reuniones de los Jefes de Gabinete preparan las de la
Comisin.
Los servicios de la Comisin se estructuran en Direcciones Generales y servicios
asimilados, divididos en Direcciones a su vez subdivididas en Unidades.

60
La entrada en funcionamiento de un nuevo colegio de comisarios ha ido acompaada de
una reorganizacin administrativa de las Direcciones Generales y de los servicios de la
Comisin.
Destacan el Servicio Jurdico y la Secretara General. El primero emite dictamen
vinculante a los efectos de posibilitar la utilizacin del procedimiento escrito y debe ser
consultado con relacin a todos los proyectos de actos y propuestas de actos jurdicos.
La segunda tiene como funciones asistir al Presidente en la preparacin de los trabajos y
reuniones del colegio, garantizar el respeto de los procedimientos de decisin y velar
por su ejecucin, asegurar la coordinacin entre los servicios, adoptar las medidas
necesarias para asegurar la notificacin y publicacin de los actos de la Comisin, etc.
Las funciones y competencias de la Comisin en el mbito de las Comunidades
Europeas: El poder de iniciativa, el poder de ejecucin de los actos del Consejo
(ejecucin normativa y administrativa), el poder decisorio autnomo de la
Comisin. La Comisin como guardiana de los tratados (remisin). El papel de la
Comisin en las relaciones exteriores de las Comunidades Europeas:
Competencias de la Comisin:
La Comisin ejerce competencias tanto en el pilar comunitario como en los de
cooperacin intergubernamental.
Por lo que se refiere al pilar comunitario, las competencias estn recogidas en el artculo
211 del TCE, conforme al cual:
- Velar por la aplicacin de las disposiciones de dicho tratado, as como de las
disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud de dicho tratado.
- Formular recomendaciones o emitir dictmenes respecto de las materias
comprendidas en el tratado, si ste expresamente lo prev o si la Comisin lo estima
necesario.
- Dispondr de un poder de decisin propio y participar en la formacin de los actos
del Consejo y del Parlamento en las condiciones previstas en dicho tratado.
- Ejercer las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecucin de las normas
por l establecidas.
Las competencias de la Comisin pueden sistematizarse en tres grandes categoras:
- Competencias de iniciativa.
- Competencias de control.
- Competencias de ejecucin.
Competencias de iniciativa:
Significa que el Consejo debe adoptar sus actos, salvo raras excepciones, basndose en
las propuestas de la Comisin. El artculo 211 TCE reconoce a la institucin el derecho
de participar en la formacin de los actos del Consejo y del Parlamento en las
condiciones previstas en dicho tratado.
El Consejo puede pedir a la Comisin que proceda a ejecutar todos los estudios que l
considere oportunos para la consecucin de los objetivos comunitarios y que le someta
las propuestas pertinentes. La Comisin conserva su independencia para presentar o no
una propuesta, aunque en determinados supuestos est jurdicamente obligada a
presentar sin demora sus conclusiones. El Consejo no puede sustituirle en esta funcin
de iniciativa, tampoco puede hacerlo el Parlamento.
El Consejo slo podr desviarse de la propuesta de la Comisin mediante una decisin
adoptada por unanimidad. Hasta que el Consejo no se haya pronunciado, la Comisin
puede modificar en cualquier momento su propuesta inicial.

61
En el mbito de la UEM, el poder de iniciativa lo comparte la Comisin con el BCE
(Banco Central Europeo) y se reduce muchas veces a la presentacin de
recomendaciones al Consejo. El artculo 270 del TCE dispone que a fin de garantizar la
disciplina presupuestaria, la Comisin no har ninguna propuesta de acto comunitario,
ni modificar sus propuestas, ni adoptar ninguna medida de ejecucin que pueda
incidir de manera considerable en el presupuesto sin garantizar que la propuesta o
medida pueda ser financiada dentro del lmite de los recursos propios de las
Comunidades.
La iniciativa de la Comisin se condiciona con frecuencia en la prctica a una fase de
prenegociacin, durante la cual, en consulta con todo tipo de comits, la Comisin
sondea y asegura la viabilidad de su propuesta y modula sus posiciones anticipndose a
posibles objeciones o renuncias.
El poder de iniciativa no se agota en el procedimiento estrictamente normativo, alcanza
tambin al mbito presupuestario, en el que la Comisin elabora el anteproyecto, en el
que puede recomendar abrir negociaciones con terceros Estados o proponer sanciones
econmicas a terceros pases en el marco de posiciones y acciones comunes adoptadas
en la PESC.
Los Estados miembros que se propongan establecer una cooperacin reforzada podrn
dirigir una solicitud a la Comisin, que podr presentar una propuesta al Consejo, de
forma que la concesin de la autorizacin por ste depende de la propuesta previa de la
Comisin, pero sta no est obligada a hacerla e incluso puede aceptar la iniciativa
estatal total o parcialmente. Se trata de un derecho de veto en poder de la Comisin, que
ha sido considerado por alguna autora como excesivo.
Competencias de control:
Estas competencias hacen que la Comisin sea considerada como la guardiana de los
tratados. El artculo 211 del TCE le encomienda la funcin de velar por la aplicacin de
las disposiciones del tratado, as como de las disposiciones adoptadas por las
instituciones.
En el TCECA la Comisin ejerce una vigilancia y represin directa, en colaboracin con
el Consejo, del incumplimiento de las normas comunitarias por los Estados miembros,
pudiendo imponer sanciones a las empresas.
En los mbitos del TCE y TCEEA, la Comisin dispone de un poder general de
informacin o investigacin en virtud del cual tanto los Estados como los particulares
estn obligados a facilitarle toda la informacin necesaria sobre medidas o actos que
puedan afectar a los objetivos comunitarios.
La Comisin, en el ejercicio de sus poderes de control, persigue las infracciones del
Derecho Comunitario. En el caso de los particulares, son los propios Estados miembros
quienes han de velar por el respeto del Derecho Comunitario, la Comisin tiene tambin
poderes directos en el sector de la competencia en la Comunidad Europea. Si la
Comisin estima que algn Estado miembro ha incumplido sus obligaciones derivadas
del Derecho Comunitario, puede iniciar un procedimiento precontencioso que puede
desembocar en un recurso por incumplimiento ante el TJCE.
La Comisin puede controlar a las dems instituciones mediante la legitimacin activa
de que disfruta para presentar recursos de anulacin y por inactividad.
Competencias de ejecucin:
El artculo 211 del TCE atribuye a la Comisin la ejecucin de las normas establecidas
por el Consejo. Slo muy excepcionalmente, la Comisin tiene poderes de ejecucin
administrativa del Derecho Comunitario; existen no obstante sectores muy especficos
del tratado en los que la ejecucin corre a cargo de la Comisin.

62
El Consejo atribuir a la Comisin las competencias de ejecucin de las normas que ste
establezca. El Consejo podr someter el ejercicio de estas competencias a determinadas
condiciones. El Consejo podr reservarse el ejercicio directo de las competencias de
ejecucin, es el Consejo quien confiere con carcter general a la Comisin las
competencias de ejecucin: sta no tiene competencia autnoma, aunque es el rgano
ejecutivo natural.
Otras competencias:
Cabe mencionar las normativas, vinculadas a la atribucin de un poder de decisin
propio de la Comisin. La Comisin puede adoptar reglamentos, directivas, tomar
decisiones, formular recomendaciones y emitir dictmenes para el cumplimiento de su
misin, pero siempre en las condiciones previstas en el tratado. La Comisin carece de
poder normativo general y slo lo ostenta en los casos expresamente previstos.
Tambin tiene competencias de representacin, tanto ante los Estados miembros como
ante terceros Estados y Organizaciones Internacionales.
La Comisin podr proponer al Consejo que constate la existencia de una violacin
grave y persistente por parte de un Estado miembro. En materia de empleo, la Comisin
tiene capacidad de propuesta en la elaboracin de las orientaciones anuales por parte del
Consejo y elaborar con el Consejo un informe anual para el Consejo Europeo.
La funcin ejecutiva en las Comunidades Europeas:
La funcin ejecutiva comunitaria implica tanto la aprobacin de actos de alcance
general que desarrollan disposiciones de rango superior (ejecucin normativa) como la
adopcin de actos particulares de aplicacin del Derecho Comunitario (ejecucin
administrativa). En el primer caso, la prctica ha acuado la distincin entre acto de
base y acto de ejecucin o aplicacin para distinguir los que adopta el Consejo, sobre la
base de una disposicin del tratado y conforme al procedimiento en l prescrito, de los
que aprueba la Comisin por habilitacin del Consejo.
Aunque la institucin ordinaria de carcter ejecutivo es la Comisin, el Consejo puede
reservarse en casos especficos el ejercicio directo de las competencias de ejecucin. El
Consejo dispone de la posibilidad de desarrollar normativamente sus propios actos, sin
que puedan los de ejecucin derogar o modificar los de base, salvo supuestos
excepcionales.
La Comisin dispone de un poder de decisin propio en mbitos materiales limitados,
tiene ante todo atribuido un poder de decisin y reglamentacin o desarrollo de normas
de base delegado o atribuido por el Consejo.
- La delegacin de competencias de ejecucin: La comitologa:
La delegacin del Consejo en la Comisin pueda estar sujeta a condiciones en su
ejercicio. Los procedimientos contemplados siguen siendo cuatro:
- Consultivo: El comit emitir un dictamen sobre el proyecto que no tendr carcter
vinculante. La Comisin, sin embargo, tendr en cuenta en la mayor medida posible
el dictamen emitido por el comit.
- De gestin: El comit emitir un dictamen adoptndolo por el sistema de voto
previsto en el 205.2 del TCE, sin que el Presidente tome parte en la votacin. Las
medidas de la Comisin son inmediatamente aplicables, pero si no son conformes al
dictamen, la Comisin las comunicar inmediatamente al Consejo. El Consejo, por
mayora cualificada, podr tomar una decisin diferente dentro de un plazo.
- De reglamentacin: El comit emitir un dictamen, sin que el Presidente tome parte
en la votacin. La Comisin adoptar las medidas previstas siempre que sean
conformes al dictamen, pero si no lo son o en caso de ausencia del dictamen, la

63
Comisin presentar sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que
vayan a adoptarse e informar al Parlamento.
El Consejo podr pronunciarse sobre la propuesta de la Comisin, por mayora
cualificada y dentro del plazo que se fije en cada acto de base, no superior a tres
meses. Si dentro de ese plazo, el Consejo, por mayora cualificada, manifiesta que se
opone a la propuesta, la Comisin la examinar nuevamente y podr presentar al
Consejo una propuesta modificada. Si transcurrido el plazo, el Consejo no adopta el
acto de ejecucin propuesto ni manifiesta su oposicin a la propuesta de medidas de
ejecucin, la Comisin adoptar el acto de ejecucin propuesto.
- De salvaguardia.
- Aplicacin administrativa del ordenamiento comunitario:
La aplicacin administrativa de las normas comunitarias puede ser directa, si se efecta
por las autoridades comunitarias, o indirecta, si se confa a los Estados miembros. La
regla general que rige la aplicacin del orden jurdico comunitario es la de
administracin indirecta. Las autoridades comunitarias slo intervienen directamente en
la fase administrativa en mbitos materiales limitados: En el mbito del TCECA, en la
ejecucin del derecho de competencia, en la coordinacin de las inversiones
empresariales, en la concesin de ayudas a la reconversin de los sectores o de ayudas a
sus trabajadores, etc.
En el mbito del TCE la administracin directa es excepcional.
El limitado papel de la Comisin en la PESC y en la CPJP:
El papel predominante del Consejo como ente de representacin de los Estados
miembros tiene como consecuencia directa una disminucin de las competencias de la
Comisin en comparacin con las que ostenta en el pilar comunitario.
Respecto a la PESC, la Comisin estar plenamente asociada a los trabajos en este
mbito, tanto con carcter general como en la asistencia a la Presidencia. El Consejo
podr pedir a la Comisin que le presente cualquier propuesta adecuada relativa a la
poltica exterior y de seguridad comn para garantizar la ejecucin de una accin
comn. La Comisin podr plantear al Consejo cualquier cuestin relacionada con la
poltica exterior y de seguridad comn y presentar propuestas al Consejo. La Comisin
puede asistir a la presidencia en la negociacin de acuerdos con Estados u
Organizaciones Internacionales.
En cuanto a la cooperacin policial y judicial en materia penal, la Comisin est
plenamente asociada a los trabajos que se desarrollen en este pilar. Podr plantear
iniciativas al Consejo para que ste adopte posiciones comunes, decisiones marco,
decisiones o celebre convenios, podr emitir dictmenes en los supuestos de
cooperacin reforzada y tendr iniciativa para proponer al Consejo el uso de la pasarela
del artculo 42 del TUE para que acciones adoptadas en este mbito de cooperacin
intergubernamental queden incluidas en el Ttulo IV del TCE. Esta capacidad de
iniciativa de la Comisin est compartida con los Estados miembros.
El procedimiento de adopcin de decisiones en el seno de la Comisin:
El funcionamiento de la Comisin se basa en el principio de la colegiabilidad, los
acuerdos de la Comisin se adoptan por mayora del nmero de miembros.
El principio de la colegialidad no impide que exista un reparto de tareas entre los
distintos comisarios en funcin de las materias. El Presidente puede asignar a los
miembros de la Comisin determinados sectores de actividad en los que sern
responsables de la preparacin de los trabajos de la Comisin y de la ejecucin de sus
decisiones.

64
La Comisin se rene una vez por semana en sesin ordinaria y siempre que se
considere necesario, bajo la direccin del Presidente. Las sesiones no son pblicas y
pueden ser restringidas, a las que pueden asistir miembros de los Gabinetes y de los
servicios de la Comisin, y las muy restringidas, en las que estn presentes
exclusivamente los comisarios y el Secretario General.
La votacin procede a peticin de cualquiera de los miembros de la Comisin y las
decisiones de la Comisin se adoptan por mayora del nmero de sus miembros.
Caben distinguir tres procedimientos en la toma de decisiones:
- Procedimiento ordinario: Es la reunin de los comisarios para debatir y votar los
asuntos incluidos en el orden del da. La convocatoria de las reuniones corresponde
al Presidente, que establecer el orden del da. Mediante preaviso y a solicitud de
algn comisario pueden incluirse en el orden del da cuestiones que no figuren en el
programa trimestral. De las reuniones se levanta acta que, en forma de proyecto, es
sometida a la aprobacin de la Comisin en una reunin posterior. Las actas
aprobadas sern autenticadas con la firma del Presidente y del Secretario General.
- Procedimiento escrito: La propuesta se comunica por escrito, siempre que haya
obtenido el acuerdo de las Direcciones Generales directamente interesadas y el
dictamen favorable del Servicio Jurdico, a todos los miembros de la Comisin, con
indicacin del plazo fijado para trasladar reservas o enmiendas.
Todo miembro de la Comisin puede solicitar que la propuesta sea sometida a
debate, por lo que se incluir en el orden del da de la reunin de la Comisin ms
inmediata.
La propuesta se entiende adoptada sin ningn comisario formula objecin o reserva
o, en caso de haberlas formulado, no las mantiene al final del plazo prefijado. Dicha
propuesta debe quedar recogida en una nota diaria de la que se dejar constancia en
el acta de la reunin de la Comisin ms inmediata.
- Las habilitaciones en favor de los comisarios: El artculo 13 del reglamento, siempre
que se respete el principio de responsabilidad colegiada, prev la adopcin de
medidas de gestin o de administracin claramente definidas o de actos
preparatorios de una decisin que deba adoptarse posteriormente de forma colegiada
por uno o varios comisarios, previa habilitacin de la Comisin, en cuyo nombre y
bajo cuyo control actan.
La Comisin podr encargar a uno o varios de sus miembros la adopcin del texto
definitivo de un acto.
Las competencias delegadas no podrn ser objeto de subdelegacin, salvo
disposicin expresa.
Los actos adoptados por la Comisin en una reunin se adjuntarn a la nota
recapitulativa elaborada al final de la reunin de la misma durante la que se hayan
adoptado y sern autenticados mediante las firmas del Presidente y del Secretario
General. Los actos adoptados mediante el procedimiento escrito o a travs del
procedimiento de habilitacin se adjuntarn a la nota diaria y sern autenticados
mediante firma del Secretario General.

TEMA 8: EL PARLAMENTO EUROPEO:


Estructura del Parlamento Europeo: Composicin y eleccin de sus miembros.
Organizacin y funcionamiento: La autonoma parlamentaria. Los grupos
polticos:

65

Esta institucin ha demostrado desde su creacin una tendencia expansiva que se ha


visto fortalecida desde su eleccin por sufragio universal y que ha tenido como
resultado la ampliacin progresiva de sus competencias, inicialmente en sede
jurisprudencial y posteriormente en sede de tratados.
La provisionalidad de las sedes de las instituciones comunitarias afect especialmente al
PE, cuya sede ha estado siempre repartida entre tres ciudades (Estrasburgo, Bruselas y
Luxemburgo) de tres Estados miembros, pero todos los intentos de aqul para
racionalizar esta situacin dieron lugar a recursos ante el TJCE. La Decisin de
Edimburgo de 1992 relativa a la fijacin de sedes de las instituciones puso fin
jurdicamente al problema aceptando los hechos consumados, al determinar en su
artculo 1 que el PE tendr su sede en Estrasburgo, donde se celebrarn los doce
perodos parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesin presupuestaria;
los perodos parciales de sesiones plenarias adicionales se celebran en Bruselas, donde
asimismo tienen sede las Comisiones del PE y la Secretara General se instala en
Luxemburgo. Sin embargo, esta decisin no ha logrado evitar los conflictos, aunque
finalmente es la que se impone. Naturaleza y composicin:
- Naturaleza:
El PE representa a los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad y el hecho de
que se hable en plural introduce un matiz importante porque pone de relieve que hoy no
existe jurdicamente un pueblo europeo, sino pueblos de los Estados. El hecho de que la
relacin jurdica de representacin sea entre los cuerpos electorales de los Estados
miembros y
el PE y no con un jurdicamente inexistente cuerpo electoral europeo se proyecta sobre
la naturaleza y configuracin de la propia UE.
- Composicin y procedimiento de eleccin:
El PE est compuesto por 626 miembros, distribuyndose los escaos entre los Estados
con un criterio de proporcionalidad por poblacin, no exento de cierta desigualdad de
representacin.
El Tratado de msterdam ha establecido un nmero mximo de miembros del PE
cualquiera que sea el de Estados miembros. As, el
artculo 189.2 del TCE
dispone que el nmero de miembros del PE no exceder de setecientos.
El establecimiento de este techo combinado con la futura ampliacin de la UE exigir
una redistribucin del nmero actual de diputados asignados a cada Estado. A este
efecto, el Tratado de msterdam ha incorporado el siguiente criterio: El nmero de
representantes elegidos en cada Estado deber garantizar una representacin adecuada
de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad.
En cuanto al procedimiento de eleccin, los tratados constitutivos disponan un perodo
transitorio en el que el PE estaba compuesto por delegados que los Parlamentos
Nacionales designaban de entre sus miembros, segn el procedimiento que cada Estado
estableciera, si bien se prevea tambin su conversin posterior en un rgano elegido por
sufragio universal directo. Los problemas surgidos durante el perodo transitorio en
algn Estado donde se obstaculiz el acceso al PE de representantes de determinados
partidos polticos, as como los trabajos desarrollados al respecto por el propio PE
desembocaron en una Decisin del Consejo, a la que va aneja el Acta relativa a la
eleccin de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo que, tras
haber sido sometida a ratificacin de los Estados miembros por un procedimiento
idntico al deparado por los ordenamientos internos para los tratados, puso fin al
perodo transitorio.

66
El Acta constituye la norma jurdica comn del procedimiento electoral. Su contenido
es, sin embargo, restringido: Se limita a prohibir votar ms de una vez en cada eleccin
y a regular algunas cuestiones bsicas relativas al derecho electoral activo y pasivo,
complementado, desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, por el derecho que
la ciudadana de la UE otorga a todo ciudadano de la Unin que resida en un Estado
miembro del que no sea nacional a ser elector y elegible en las elecciones al PE en el
Estado miembro en que resida en las mismas condiciones que los nacionales de dicho
Estado. Regula tambin el Acta el reparto de escaos entre los Estados miembros, los
periodos en que han de celebrarse las elecciones, los principios electorales, la naturaleza
y duracin del mandato y los privilegios e inmunidades de los parlamentarios, as como
el rgimen bsico de incompatibilidades. No regula el Acta, en cambio, un
procedimiento electoral uniforme. El artculo 190.4 del TCE dispone que el PE
elaborar un proyecto encaminado a hacer posible su eleccin por sufragio universal
directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de
acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros. El Consejo establecer,
por unanimidad, previo dictamen conforme del PE, que se pronunciar por mayora de
sus miembros, las disposiciones pertinentes y recomendar a los Estados miembros su
adopcin, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
Al respecto, el PE aprob una resolucin sobre la elaboracin de un proyecto de
procedimiento electoral fundado en principios comunes para la eleccin de los
miembros del PE en la que se inclina por la integracin del sistema de escrutinio
proporcional en el sistema electoral europeo y por la aplicacin del principio de
proximidad de los electores y elegidos, proponiendo que un determinado porcentaje de
escaos se elijan en el marco de una circunscripcin nica, constituida por el territorio
de los Estados miembros, mediante una frmula de representacin proporcional y
limitando el umbral mnimo para la atribucin de escaos a un 5% de los votos emitidos
a nivel nacional; asimismo, propone la incompatibilidad del doble mandato.
Mientras se mantenga la situacin actual, cada Estado miembro determina, respetando
los principios bsicos del Acta, el sistema de eleccin electoral de los miembros del PE
que le corresponden, siendo libre para establecer, respetando las escasas reglas bsicas
del Acta, el marco territorial de la eleccin (circunscripcin nica, mltiple y compleja),
la frmula proporcional o mayoritaria de la asignacin de escaos entre el nmero de
votos, la mayora de edad para el ejercicio del sufragio activo (18 aos en todos los
Estados) y pasivo (que oscila, segn los Estados, entre los 18 y los 25 aos), las
condiciones de elegibilidad e incompatibilidad, las caractersticas de la campaa
electoral o el contencioso electoral.
La Ley electoral espaola al PE opta por un marco territorial nico de eleccin (el
territorio nacional constituye una nica circunscripcin electoral) y por un sistema
proporcional, la frmula D'Hondt, de asignacin de escaos entre las listas
concurrentes. El hecho de que la norma, al regular el sistema de incompatibilidades,
declare incompatible la condicin de miembro de las Cortes Generales o de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas con la de parlamentario
europeo dio lugar a un recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno Vasco
por presunta vulneracin del Acta Electoral Europea, que declara en su artculo 5 que la
calidad de representante en la Asamblea ser compatible con la de miembro del
Parlamento de un Estado miembro, si bien el artculo 6.2 autoriza a cada Estado para
fijar las incompatibilidades aplicables en el plano nacional. El TC se declar
incompetente para pronunciarse acerca de los problemas de compatibilidad entre ley y
Derecho Comunitario; no obstante, en la misma sentencia s efectu un
pronunciamiento incidental sobre otra cuestin tambin polmica, el marco territorial de

67
la eleccin, juzgando el TC que la opcin del legislador por el territorio nacional como
circunscripcin nica era constitucionalmente tan lcito como constituir en
circunscripcin el territorio de cada una de las Comunidades Autnomas.
En aplicacin de los derechos de la ciudadana de la UE, el derecho electoral activo y
pasivo se reconoce, adems de a los nacionales, a los ciudadanos de la UE residentes en
Espaa, mayores de 18 aos.
El voto puede emitirse personalmente o por correo, sin que se permita el voto por
poderes.
Organizacin interna y funcionamiento:
Los tratados reconocen al PE autonoma reglamentaria para su autoorganizacin: El PE
establecer su propio reglamento interno por mayora de los miembros que lo
componen.
La autonoma para regular su propia organizacin interna, confirmada por el Tribunal de
Justicia, fue utilizada en ocasiones por el PE para ampliar sus intervenciones en esferas
no expresamente previstas por los tratados, autoatribuyndose competencias por la va
de incluirlas en el Reglamento interno, como ocurri en relacin con el nombramiento
de la Comisin, aunque la ampliacin de competencias por va reglamentaria no vincula
jurdicamente a las otras instituciones.
La estructura interna de direccin del Parlamento se integra por:
- El Presidente: El rgano unipersonal de direccin del PE es el Presidente, elegido
por un perodo de dos aos y medio en votacin secreta; la eleccin se produce por
mayora absoluta de los votos emitidos, aunque si sta no se produce en las tres
primeras votaciones, la cuarta se realiza entre los dos candidatos ms votados en la
tercera; en caso de empate se proclama al candidato de mayor edad. Hasta el
presente, exista un acuerdo poltico para que el cargo rotara entre los dos grupos
polticos con mayor representacin; no obstante, en la legislatura iniciada tras las
elecciones de junio de 1999, este acuerdo no fue aplicado por el Partido Popular
Europeo, que opt por rotar con otro grupo poltico de menor representacin. Las
funciones del Presidente consisten en la direccin del conjunto de actividades del PE
y de sus rganos, en la presidencia de sus deliberaciones (abre, suspende y levanta
las sesiones; vela por la observancia del Reglamento; mantiene el orden; concede la
palabra; declara el cierre de los debates; somete a votacin los asuntos y proclama
los resultados) y en la representacin del PE en las relaciones internacionales, as
como en los asuntos administrativos, jurdicos y financieros.
Junto al Presidente existen tambin 14 Vicepresidentes, elegidos por un perodo de
dos aos y medio en votacin secreta mediante papeleta nica, resultando elegidos
los que obtengan la mayora absoluta de los votos emitidos; si el nmero de electos
fuera inferior al de cargos por cubrir, se realizan tantas votaciones sucesivas como
sean precisas. El Reglamento prev asimismo la posibilidad de sustituir la votacin
por el asentimiento y la consiguiente proclamacin por el Presidente. Entre los
Vicepresidentes existe prelacin, determinndose sta por el orden de votos
obtenidos, o la edad en caso de empate, o por el orden de la proclamacin si no hubo
votacin. Los Vicepresidentes sustituyen al Presidente en caso de ausencia,
enfermedad o cuando ste abandona la presidencia para intervenir en los debates.
Los Cuestores, en nmero de cinco, se eligen por un perodo de dos aos y medio
por idntico procedimiento que los Vicepresidentes; sus funciones consisten en
encargarse de los asuntos administrativos y econmicos que afecten directamente a
los diputados.

68
-

La Mesa, rgano colegiado de direccin compuesto por el Presidente, los


Vicepresidentes y los Cuestores, stos con voz pero sin voto. La Mesa ejerce tareas
de administracin (nombramiento del Secretario General, fijacin del nmero de
personal y de su situacin financiera, estructura y organizacin de los servicios ), de
preparacin y ejecucin del presupuesto interno y de resolucin de los asuntos
referentes al desarrollo de las sesiones, siendo tambin el rgano competente para
autorizar las reuniones de las Comisiones Parlamentarias fuera de los lugares
habituales de trabajo, las audiencias y los viajes de estudio o de informacin.
- La Conferencia de Presidentes, en la que se integran el Presidente del Parlamento y
los presidentes de los grupos polticos. A la Conferencia de Presidentes le
corresponde pronunciarse sobre las cuestiones concernientes a la organizacin de los
trabajos del Parlamento y sobre los asuntos relacionados con la programacin
legislativa, las relaciones tanto con las instituciones y rganos de la UE y los
Parlamentos de los Estados miembros como con los de terceros pases e
instituciones y organizaciones extracomunitarias, el establecimiento del proyecto de
orden del da de los perodos de sesiones y la concertacin con la Comisin del
programa legislativo anual.
Toda esta estructura se encuentra respaldada por la Secretara General a cuyo frente se
sita el Secretario General, que tiene como misin asistir a los rganos del PE, preparar
los contactos con otras instituciones comunitarias o extracomunitarias, actuar como
secretario del PE ejecutando sus decisiones y dirigir los trabajos del secretariado y
administrar su presupuesto.
Estos rganos se completan con el Colegio de Cuestores (encargado de los asuntos
administrativos y econmicos que afecten directamente a los diputados, particularmente
los gastos y dietas), la Conferencia de los Presidentes de la Comisin (integrada por los
Presidentes de todas las comisiones parlamentarias permanentes o temporales) y la
Conferencia de Presidentes de Delegacin (que agrupa a los Presidentes de todas las
delegaciones interparlamentarias permanentes).
Por lo que se refiere al funcionamiento, el artculo 196 del TCE dispone que el PE
celebrar cada ao un perodo de sesiones. Se reunir sin necesidad de previa
convocatoria el segundo martes de marzo. El PE podr reunirse en perodo
extraordinario de sesiones a peticin de la mayora de sus miembros, del Consejo o de la
Comisin. En la prctica, el PE se rene en perodo de sesin plenaria, salvo en agosto,
una semana de cada mes, reservndose otras dos para el funcionamiento de las
Comisiones. La duracin del perodo de sesiones ser de un ao. El perodo parcial de
sesiones ser la reunin que celebre el Parlamento, por regla general, cada mes. Este
perodo se dividir en sesiones.
Con carcter general, el principio de transparencia informa el funcionamiento del PE; en
conexin con este principio, el artculo 172 del Reglamento del PE se refiere al derecho
de acceso a sus documentos. El Reglamento del PE contempla tambin otras
perspectivas de la transparencia, como son la que se refiere al conocimiento de los
intereses econmicos de los diputados y la que atae a las relaciones con los grupos de
inters.
El PE funciona en Pleno o en Comisiones; tambin existen las Delegaciones
interparlamentarias. Las Comisiones Parlamentarias se dividen en permanentes,
temporales y de investigacin:
- Las Comisiones permanentes preparan las deliberaciones del Pleno, utilizando como
regla general la tcnica del informe, integrado por una propuesta de resolucin con
su exposicin de motivos. Tienen tambin facultades de interpretacin del
Reglamento del PE pudiendo establecer precedentes interpretativos si no hay

69
oposicin de al menos un grupo poltico o 32 diputados o si habindola, el Pleno
respalda la interpretacin por mayora simple.
- Las Comisiones temporales se crean con relacin a un asunto especfico, debiendo
determinar el Parlamento en el momento de su constitucin tanto sus atribuciones
como su mandato.
- Las Comisiones de investigacin estn recogidas en el artculo 193
del TCE. Su
misin consiste en examinar, sin perjuicio de las competencias que el presente
tratado confiere a otras instituciones u rganos, alegaciones de infraccin o de mala
administracin en la aplicacin del Derecho Comunitario, salvo que de los hechos
alegados est conociendo un rgano jurisdiccional, hasta tanto concluya el
procedimiento jurisdiccional. Creadas a peticin de la cuarta parte de los diputados,
su existencia concluye con la presentacin de su informe.
Las Delegaciones interparlamentarias pueden tener carcter permanente o ad hoc. Las
primeras estn pensadas para mantener y desarrollar una vinculacin con Parlamentos
de otros pases no asociados ni en vas de adhesin, ejerciendo las facultades que les
atribuya el PE. Las segundas son creadas por la Conferencia de Presidentes para una
cuestin especfica. Como una modalidad de Delegacin, a pesar de su nombre, existen
tambin las Comisiones Parlamentarias Mixtas, formadas por diputados del PE y de
Parlamentos de los Estados asociados a la Comunidad o de los Estados con los que se
hayan iniciado negociaciones de adhesin. Sus competencias son definidas por el PE y
los acuerdos correspondientes con los terceros pases. Pueden formular
recomendaciones.
Los trabajos del PE se desarrollan en todas las lenguas oficiales. El qurum se regula en
el artculo 126 del Reglamento del PE: Segn su apartado segundo, habr qurum
cuando se encuentre reunida en el saln de sesiones la tercera parte de los miembros que
integran el Parlamento; no obstante, el PE puede deliberar y aprobar el orden del da y
el acta de las sesiones, sea cual fuere el nmero de diputados presentes. En relacin con
las votaciones, es vlida toda votacin, sea cual fuere el nmero de votantes, a no ser
que con ocasin de la misma el Presidente compruebe, previa solicitud de 32 diputados
como mnimo, que no existe qurum.
Las votaciones se efectan por regla general a mano alzada, aunque si el Presidente
decide que el resultado es dudoso, se votar por procedimiento electrnico o,
subsidiariamente, por posicin de sentado o levantado. Los nombramientos se realizan
por votacin secreta, mediante papeleta; tambin se recurrir a este procedimiento
cuando lo pida la quinta parte de los miembros que integran el PE; en este caso la
peticin de votacin secreta tiene prioridad sobre una solicitud de votacin nominal.
En cuanto a las mayoras requeridas, la regla general es la mayora absoluta del nmero
de votos emitidos, aunque en determinados casos los tratados o el Reglamento del PE
exigen mayora absoluta del nmero de miembros o determinadas mayoras reforzadas.
Los diputados se agrupan en grupos polticos por ideologas polticas, no por
nacionalidades. Esta integracin conforme a criterios ideolgicos es respaldada por el
artculo 191 del TCE, que resalta la importancia de los partidos polticos a escala
europea como factor de integracin de la UE, por cuanto contribuyen a la formacin de
la conciencia europea y a expresar la voluntad poltica de los ciudadanos de la Unin.
En consecuencia, para formar grupo poltico el Reglamento del PE favorece la
agrupacin por afinidades ideolgicas y dispone que todo grupo poltico debe estar
compuesto por diputados pertenecientes a ms de un Estado miembro: Exige 23
miembros como mnimo si pertenecen a dos, 18 si pertenecen a tres y 14 si pertenecen a
cuatro o ms Estados miembros. Ningn diputado puede pertenecer a ms de un grupo
poltico; el Reglamento del PE prev la posibilidad de diputados no inscritos, aquellos

70
que no pertenecen a ningn grupo poltico, con respecto a los cuales la Mesa regular su
situacin y sus derechos parlamentarios.
Funciones del Parlamento Europeo en el mbito de las Comunidades Europeas: Su
papel en el proceso decisorio comunitario: El procedimiento de consulta simple.
Los procedimientos de concertacin, cooperacin y codecisin. El dictamen
conforme. El procedimiento presupuestario. El papel del PE en la celebracin de
acuerdos internacionales:
Competencias legislativas:
La participacin del PE en el procedimiento de toma de decisiones comunitario, que en
un primer momento se limitaba a la emisin de dictmenes preceptivos pero no
vinculantes, ha ido incrementndose paulatinamente, inicialmente por prcticas
interinstitucionales y posteriormente por el AUE y los Tratados de Maastricht y
msterdam; por otra parte, este ltimo tratado ha reducido el nmero de procedimientos
y los ha simplificado. De esta manera, en la actualidad y segn el acto de que se trate, el
PE se asocia a la tarea legislativa a travs de tres procedimientos:
- Procedimiento de consulta: Est previsto en los tratados constitutivos en
determinados supuestos ampliados despus bien por la prctica bien por
modificaciones en los tratados. El dictamen del PE en este procedimiento no es
vinculante pero su ausencia constituye un vicio esencial de procedimiento,
susceptible de ocasionar la nulidad del acto.
- Procedimiento de codecisin: Introducido por el Tratado de Maastricht, se regula en
el artculo 251 del TCE. Otorga al PE un peso similar al del Consejo a lo largo del
procedimiento en un sistema de doble lectura en el que el PE puede llegar a vetar
definitivamente la toma de la decisin. Este procedimiento se ha convertido en el
ms habitual dentro del sistema de toma de decisiones comunitario.
El procedimiento del artculo 251 del TCE es el siguiente:
La Comisin presentar una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo. El
Consejo, por mayora cualificada, previo dictamen favorable del Parlamento,
- si aprobara todas las enmiendas contenidas en el dictamen del Parlamento, podr
adoptar el acto propuesto as modificado.
- si el Parlamento no propusiera enmienda alguna, podr adoptar el acto
propuesto.
- En los dems casos, adoptar una posicin comn y la transmitir al Parlamento
Europeo. El Consejo informar plenamente al Parlamento de los motivos que le
hubieran conducido a adoptar su posicin comn. La Comisin informar
plenamente sobre su posicin al Parlamento Europeo.
Si transcurrido un plazo de tres meses desde esa comunicacin, el Parlamento
Europeo:
- aprobara la posicin comn o no tomara decisin alguna, el acto de que se trate
se considerar adoptado con arreglo a esa posicin comn.
- rechazara, por mayora absoluta de sus miembros, la posicin comn, el acto
propuesto se considerar no adoptado.
- propusiera enmiendas de la posicin comn por mayora absoluta de sus
miembros, el texto modificado ser transmitido al Consejo y a la Comisin, que
emitir un dictamen sobre estas enmiendas.
Si en el plazo de 3 meses desde la recepcin de las enmiendas del Parlamento, el
Consejo aprobara por mayora cualificada todas ellas, se considerar que el acto de

71
que se trate ha sido adoptado en la forma de la posicin comn modificada. No
obstante, el Consejo deber pronunciarse por unanimidad sobre aquellas enmiendas
que hallan sido objeto de un dictamen negativo de la Comisin. Si el Consejo no
aprobara todas las enmiendas, el Presidente del Consejo, de acuerdo con el
Presidente del Parlamento, convocar en el plazo de seis semanas una reunin del
Comit de Conciliacin.
El Comit de Conciliacin, que estar compuesto por los miembros del Consejo o
sus representantes y por un nmero igual de representantes del Parlamento Europeo,
procurar alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto, por mayora cualificada de
los miembros del Consejo o sus representantes y por mayora simple de los
representantes del Parlamento Europeo.
La Comisin participar en los trabajos del Comit de Conciliacin y adoptar todas
las iniciativas necesarias para favorecer el acercamiento de las posiciones del
Parlamento y del Consejo. Al realizar esta misin, el Comit de Conciliacin
examinar la posicin comn sobre la base de las enmiendas propuestas por el
Parlamento Europeo.
Si en el plazo de seis semanas despus de haber sido convocado, el Comit de
Conciliacin aprobara un texto conjunto, el Parlamento y el Consejo dispondrn
cada uno de seis semanas a partir de dicha aprobacin para adoptar el acto en
cuestin conforme al texto conjunto, pronuncindose respectivamente por mayora
absoluta de los votos emitidos y por mayora cualificada. Si cualquiera de ambas
instituciones no aprobara el acto propuesto dentro de dicho plazo, ste se
considerar no adoptado.
Si el Comit de Conciliacin no aprobara un texto conjunto, el acto propuesto se
considerar no adoptado.
Los perodos de tres meses y de seis semanas podrn ampliarse como mximo en un
mes y dos semanas respectivamente, a iniciativa del Parlamento o del Consejo.
- Procedimiento del dictamen conforme: Permite tambin vetar la decisin y se
diferencia de la codecisin en la forma de tramitacin.
El AUE lo incluy en
relacin con la adhesin de terceros Estados a la Comunidad y para la conclusin de
los acuerdos de asociacin.
- Otros procedimientos: Junto a ellos, se mantiene con carcter residual, nicamente
en el mbito de la UEM, el procedimiento de cooperacin: Fue introducido por el
AUE y consiste en un sistema de doble lectura en relacin con determinados actos
adoptados por mayora cualificada; implica un poder de veto provisional del
Parlamento, obligando al Consejo, para levantarlo, a pasar de la mayora cualificada
a la unanimidad. Tambin con carcter residual, el artculo 72 del Reglamento
interno del PE sigue recogiendo el denominado procedimiento de concertacin
establecido por la Declaracin comn del Consejo, Comisin y PE para los casos en
los que el Consejo pretenda apartarse del dictamen del PE o simplemente que se
solicite su aplicacin por cualquiera de las tres instituciones en relacin con los
actos normativos importantes con notables implicaciones financieras y cuya
adopcin no est impuesta por actos preexistentes.
A las importantes competencias legislativas hay que aadir el avance conseguido
recientemente por el PE en el mbito de la ejecucin de las normas comunitarias cuando
sta es delegada por el Consejo en la Comisin; en efecto, una queja constante del PE
era la de su exclusin de los procedimientos llamados de comitologa y por tanto su
falta de control en la fase de ejecucin de normas en cuya elaboracin haba sin
embargo participado. Esta situacin ha venido a ser reparada por una Decisin del
Consejo, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las

72
competencias de ejecucin atribuidas a la Comisin, uno de cuyos objetivos es
precisamente el de mejorar la participacin del PE en tales procedimientos as como la
informacin que ste recibe sobre las actividades desarrolladas en esta esfera.
Competencias presupuestarias:
Forman parte de las competencias ms importantes atribuidas al PE. Aunque en los
orgenes el Parlamento slo tena un poder consultivo en esta materia, desde las
modificaciones de las disposiciones financieras originarias mediante el Tratado de
Luxemburgo y el Tratado de Bruselas que ponen fin a la financiacin por contribuciones
nacionales y ponen en marcha la autofinanciacin o sistema de recursos propios de las
Comunidades, el PE es codetentador de la autoridad presupuestaria junto con el
Consejo.
Los poderes del PE en relacin con el presupuesto comunitario se vinculan tanto con su
elaboracin como con su ejecucin. La participacin del PE en la elaboracin del
presupuesto se regula en el artculo 272 del TCE. El sistema se articula en torno a la
distincin de dos tipos de gastos: Obligatorios y no obligatorios. Respecto de los
primeros, el PE slo tiene derecho a proponer al Consejo, por mayora absoluta de los
votos emitidos, modificaciones al proyecto presentado, recayendo en el Consejo la
decisin final; en cambio, en cuanto a los segundos, el PE tiene un verdadero derecho
de enmienda y el Consejo no puede rechazar las modificaciones introducidas. Adems,
el PE puede rechazar globalmente el presupuesto por mayora de los miembros que lo
componen y de las 2/3 partes de los votos emitidos. Como muestra del poder codecisor
del Parlamento en este mbito, es su Presidente quien lo firma para certificar la
aprobacin definitiva del mismo. Por lo que se refiere a la ejecucin del presupuesto, el
PE interviene en dos momentos distintos: De un lado, durante el ejercicio
presupuestario controla la ejecucin a travs de su Comisin de Control Presupuestario;
de otro, una vez cerrado el ejercicio, es el PE quien aprueba la gestin de la Comisin
en la ejecucin del presupuesto, a recomendacin del Consejo, pudiendo solicitar
explicaciones a aqulla.
El papel del PE en la celebracin de acuerdos internacionales:
Por lo que respecta a la fase final del proceso de celebracin, la manifestacin del
consentimiento de la Comunidad Europea en obligarse se caracteriza por la
participacin cumulativa de distintas instituciones comunitarias. En efecto, el artculo
300 del TCE, autntico fiel del equilibrio interinstitucional en esta materia, prev la
eventual participacin del PE as como la, tambin eventual, intervencin del Tribunal
de Justicia. Por lo que respecta al Parlamento, el artculo 300.3 del TCE dispone con
carcter general competencias consultivas respecto de todos los tratados concluidos por
la Comunidad con la excepcin de los acuerdos comerciales, respecto de los cuales slo
se prev por un cauce informal no regulado en el TCE el suministro de informacin por
parte de la Comisin acerca de su negociacin y contenido, a la que habra de aadirse
la excepcin prevista en el artculo 111.3 del TCE en relacin con los acuerdos formales
en materia monetaria.
Ahora bien, estas competencias consultivas difieren en funcin de las materias sobre las
que versan los acuerdos. As, con carcter general la competencia del PE se concreta en
la mera elaboracin de un dictamen sobre el particular, que aunque preceptivo, posee
naturaleza no vinculante para el Consejo que es quien ha de recabar el parecer del PE;
esta modalidad general de intervencin, por otra parte, es la prevista en relacin con
aquellos acuerdos celebrados en un mbito en el que resulte necesario el procedimiento
de codecisin o el procedimiento de cooperacin. Por lo que respecta al dictamen, es

73
obvio que se emite una vez fijado el contenido del acuerdo pero antes de la
manifestacin del consentimiento en obligarse por parte de la Comunidad; adems, su
carcter preceptivo no impide el que el Consejo pueda fijar un plazo para su emisin,
transcurso el cual, la institucin gubernamental podra pronunciarse prescindiendo de
aqul.
En cambio, con carcter excepcional el artculo 300.3 del TCE prev la existencia de
supuestos en los que el PE realiza sus funciones consultivas con carcter vinculante: Se
trata del supuesto del dictamen conforme, previsto para los acuerdos de asociacin, para
los acuerdos que creen un marco institucional especfico al organizar procedimientos de
cooperacin, para los acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes
para la Comunidad y para los acuerdos que impliquen una modificacin de un acto
aprobado con arreglo al procedimiento de codecisin. En todos estos casos, pues, la
conclusin del acuerdo por parte del Consejo se supedita al parecer favorable al mismo
expresado por la mayora absoluta de los votos emitidos en el PE. Conviene destacar la
trascendencia de la intervencin del PE en relacin con este conjunto de acuerdos por
cuanto supone la plasmacin de un autntico control democrtico en el mbito de la
poltica convencional comunitaria. Ello, sin embargo, no impide reconocer sus
limitaciones y las deficiencias que depara la regulacin acogida. En este orden, se puede
sealar el carcter limitado que se atribuye a la intervencin del PE que slo puede bien
autorizar, bien rechazar el proyecto de acuerdo, sin poder introducir modificaciones de
ningn orden en el texto que le es sometido. Por ltimo, ha de destacarse la
trascendencia que reporta el establecimiento de un elenco de acuerdos sometidos a
autorizacin: La subsuncin de un acuerdo dentro de una u otra categora, con la
consecuencia de requerirse o no un dictamen conforme, abre la posibilidad para que se
suscite un conflicto de calificaciones entre el PE y el Consejo acerca de la procedencia o
improcedencia de la intervencin del primero, susceptible de dar lugar en su momento a
un cuestionamiento ante el TJCE de la regularidad del procedimiento de conclusin del
acuerdo sobre la base del recurso de anulacin previsto en el artculo 230 del TCE. La
cuestin pone de relieve la incidencia de un control jurisdiccional por parte del TJCE
respecto de la actividad convencional de la Comunidad.
Una ltima modalidad de intervencin del Parlamento ha sido introducida por el Tratado
de msterdam, que prev la correlativa obligacin del Consejo o de la Comisin, en su
caso, de informar de forma plena e inmediata a la institucin parlamentaria, respecto de
toda decisin relativa a la aplicacin provisional o suspensin de acuerdos, as como
respecto al establecimiento de la posicin de la Comunidad en organismos creados en el
marco de acuerdos de asociacin; a su vez, el Parlamento formular una declaracin
seguida de debate sobre el particular, pudiendo asimismo formular recomendaciones al
respecto.
Otras funciones del PE: El control poltico del Consejo y de la Comisin
(preguntas, debates y mocin de censura). El control de los ingresos y gastos:
Competencias de control poltico:
El PE ejerce poderes de control poltico y orientacin sobre la Comisin y en menor
medida sobre el Consejo y aun sobre el Consejo Europeo. El ms importante es el
primero, como consecuencia de la relacin de confianza que existe entre ambas
instituciones. As, el control se realiza desde el momento inicial del nombramiento de la
Comisin, contina a lo largo del desempeo de sus funciones y puede finalizar
poniendo fin a su mandato mediante la mocin de censura.

74
El Tratado de msterdam ha establecido la aprobacin del PE para la designacin del
Presidente de la Comisin y el voto de aprobacin del Colegio de Comisarios. Con el
voto de aprobacin al Colegio de Comisarios se instaura una relacin fiduciaria entre
Parlamento y Comisin, que tiene como base y parmetro de control el Programa de la
Comisin, que sta presenta ante el PE para su debate.
Durante el mandato de la Comisin, el control y orientacin poltica tiene varias
manifestaciones de naturaleza ordinaria:
- Mediante la discusin, en sesin pblica, del Informe General Anual que la
Comisin debe presentar. Se trata de un documento muy extenso que abarca de
manera exhaustiva no slo las actividades desarrolladas por la Comisin sino
tambin las de las otras instituciones. El
artculo 46 del Reglamento del PE prev
asimismo un debate y votacin de una resolucin en el Pleno del informe que
elaboren las Comisiones afectadas, del Informe Anual de la Comisin sobre la
aplicacin del Derecho Comunitario.
- Junto a este informe, el artculo 57 del Reglamento del PE regula el acuerdo entre la
Comisin y el Parlamento sobre el Programa Legislativo anual para el ao siguiente.
Este acuerdo, que implica el control previo de la actividad futura de la Comisin,
tiene lugar antes del final de cada ao y, tras el debate y votacin del Parlamento,
establece las prioridades en el mbito legislativo y fija un calendario para al
presentacin por la Comisin de todas las propuestas y documentos contenidos en el
programa, transmitindose a los Gobiernos, Parlamentos nacionales, Comit
Econmico y Social y Comit de las Regiones. El Programa Legislativo puede ser
revisado al comienzo del segundo semestre del ao e incluso se prev que en caso
de circunstancias urgentes e imprevisibles una de las instituciones podr proponer,
por propia iniciativa, una medida de carcter legislativo para que se aada a las
medidas propuestas en el Programa Legislativo.
- Adems del Informe General y el Programa Legislativo, la actividad de la Comisin
est sujeta permanentemente a los procedimientos ordinarios de control por la va de
las preguntas parlamentarias, a las que debe responder por imperativo del artculo
197 del TCE. El Reglamento del PE contempla las preguntas orales con o sin
debate (a peticin de una Comisin, un grupo poltico o 32 diputados como
mnimo), las preguntas con respuesta escrita (abiertas a cualquier diputado) y el
turno de preguntas (una vez por perodo parcial de sesiones, pudiendo ser
formuladas por cualquier diputado).
- El PE realiza tambin especficamente funciones de orientacin e impulso de la
Comisin, mediante la aprobacin de resoluciones. El artculo 33.6 del Reglamento
del PE prev que si se produjere durante el mandato algn cambio de cartera en el
seno de la Comisin, se invitar al miembro o a los miembros de la Comisin
interesados a comparecer ante la comisin responsable de su mbito de
competencias.
Finalmente, el control de naturaleza extraordinaria sobre la Comisin consiste en la
mocin de censura sobre la gestin de la Comisin. Slo puede ir dirigida contra la
Comisin colegiadamente y ha de ser presentada por una dcima parte de los miembros
del Parlamento y estar motivada. Desde su comunicacin al Parlamento, deben
transcurrir como mnimo
24 horas antes del debate sobre la misma y 48 horas entre
ste y la votacin. El pronunciamiento del PE ha de ser en votacin nominal y para la
aprobacin de la mocin se requiere la mayora de dos tercios de los votos emitidos que
representen a su vez la mayora de los miembros del PE. Si la mocin de censura
resultare aprobada, los miembros de la Comisin debern renunciar colectivamente a

75
sus cargos aunque continuarn despachando los asuntos de administracin ordinaria
hasta su sustitucin.
En cuanto al control sobre el Consejo, el artculo 197 del TCE se limita a sealar que
ste ser odo por el PE en las condiciones que aqul establezca en su reglamento
interno, el cual se limita a su vez a prever la presentacin del Consejo ante el PE y sus
Comisiones y la posibilidad de que d a conocer sus puntos de vista por escrito; no
obstante, desde 1973 el Consejo se somete voluntariamente a las preguntas
parlamentarias, de forma que el Reglamento del PE regula el procedimiento de
tramitacin de las preguntas en sus diversas modalidades bajo el epgrafe indistinto
Preguntas al Consejo y a la Comisin. A ello hay que aadir que desde la Declaracin
de Stuttgart sobre la Unin Europea el Consejo se comprometi a presentar el programa
de la Presidencia al comienzo de su ejercicio as como un informe al finalizar sta sobre
los progresos realizados, lo que cada Estado hace por medio de la comparecencia de su
Ministro de Asuntos Exteriores.
El PE se relaciona asimismo con el Consejo Europeo a travs del deber de informacin
que pesa sobre ste en aplicacin del artculo 4 del TUE: El Consejo Europeo presentar
al PE un informe despus de cada una de sus reuniones, as como un informe escrito
anual relativo a los progresos realizados por la UE. Los informes semestrales se
efectan a travs de un representante del Consejo.
Debe sealarse que en relacin con todas las actividades de control y orientacin e
impulso se utilizan dos herramientas comunes fundamentales:
- Los debates: Pueden producirse despus de la intervencin del representante de la
institucin de que se trate y suelen terminar en la adopcin de una resolucin en la
que se recoge la posicin del Parlamento.
- Las resoluciones: Pueden presentarse por cualquier diputado en relacin con un
asunto propio de la actividad de la UE, cuyo tratamiento procedimental decide la
comisin competente en razn de la materia. Las resoluciones de mayor relevancia
son las que se producen como consecuencia de debates sobre problemas de
actualidad, urgencia y especial importancia solicitados por un grupo parlamentario o
veintinueve diputados como mnimo. Los debates terminan con la votacin de
propuestas de resolucin. El artculo 49 del Reglamento del PE posibilita tambin la
aprobacin de recomendaciones dirigidas al Consejo en materias de la PESC y de la
CPJP.
El papel del Parlamento Europeo en la PESC y en la CPJP:
En lo que atae a la PESC, el artculo 21 del TUE dispone que la Presidencia consultar
con el Parlamento Europeo sobre los aspectos principales y las opciones bsicas de la
PESC y velar por que se tengan debidamente en cuenta las opiniones del PE. La
Presidencia y la Comisin mantendrn regularmente informado al PE sobre el desarrollo
de la poltica exterior y de seguridad de la Unin. En esta direccin, este artculo
del TUE extiende la capacidad de control poltico del PE al mbito de
la PESC, al
prever que aqul dirija preguntas o formule recomendaciones al Consejo y que cada ao
realice un debate sobre los progresos realizados en el desarrollo de la PESC. Por otra
parte, el Tratado de msterdam ha resuelto el conflicto interinstitucional entre el PE y el
Consejo en relacin con la financiacin de la PESC, al consagrar el artculo 28 del TUE
el principio general de la financiacin con cargo al presupuesto de las Comunidades
Europeas, lo que ha sido desarrollado por el Acuerdo interinstitucional entre el PE, el
Consejo y la Comisin, relativo a la financiacin de la PESC. Ello permite al PE la

76
utilizacin de sus poderes presupuestarios en este mbito de cooperacin
intergubernamental.
En relacin con la CPJP, a tenor del artculo 39 del TUE el PE es tenido en cuenta a tres
fines: De un lado, la Presidencia y la Comisin debern informarle regularmente sobre
los trabajos en curso en este pilar; de otro, el PE podr formular preguntas o
recomendaciones al Consejo y celebrar un debate anual sobre los progresos realizados
en este mbito; por ltimo, cuando el Consejo ejercite su poder de adoptar decisiones o
decisiones marco y de celebrar convenios internacionales, habr de solicitar dictamen
consultivo al PE.
Si las competencias del PE en estos dos mbitos no son de gran entidad, mayor
debilidad presentan las que se le han reconocido respecto a la cooperacin reforzada. En
efecto, el artculo 45 del TUE establece solamente un derecho a ser informado
regularmente por el Consejo y la Comisin sobre su desarrollo y en lo que respecta a su
participacin en el procedimiento, se limita a un dictamen consultivo slo cuando la
Comisin haya presentado propuesta favorable para la cooperacin; asimismo, emitir
dictamen consultivo en los supuestos de cooperacin reforzada en la cooperacin
policial y judicial en materia penal.

TEMA 10: EL DERECHO PRIMARIO:

77
Los tratados constitutivos en tanto que derecho primario: Tratados fundacionales,
tratados de adhesin y tratados de revisin. La estructura de los diferentes
tratados constitutivos. El mbito de aplicacin espacial de los tratados: Territorios
sometidos a un estatuto especial. La revisin de los tratados constitutivos:
Procedimientos y lmites:
El Derecho Comunitario no se limita a crear obligaciones entre los Estados, sino que
alcanza a los particulares, y dispone de un sistema autnomo de fuentes, con rganos de
produccin normativa y procedimientos propios.
El Derecho Comunitario se concibe por el TJCE como un derecho nuevo, creado por su
estructura orgnico institucional genuina y dotado de un canon de validez propio,
cerrado y circular.
El TJCE configura al Derecho Comunitario como un ordenamiento autnomo, su
autoridad no est subordinada a ninguna condicin ajena al propio sistema y autonoma
de fuentes, porque las normas que lo integran proceden exclusivamente de s mismo.
Este ordenamiento no se concibe aislado de los ordenamientos internos, en conflicto con
ellos, sino integrado en el sistema jurdico de los Estados miembros.
- Los tratados constitutivos como carta constitucional de una comunidad de derecho:
El TJCE incorpora en sus pronunciamientos la idea de que existe un ncleo de reglas
que conforman un conjunto de principios fundamentales de la organizacin comunitaria,
una constitucin interna o una autntica constitucin econmica.
- El sistema de fuentes:
Los tratados no contienen explcitamente una tipologa de las fuentes del ordenamiento
jurdico comunitario. Existen dos criterios de distincin de fuentes:
- El que distingue el carcter interno o internacional de la fuente. Hay que distinguir
entre:
- Fuentes internas escritas:
- Derecho primario u originario.
- Derecho secundario o derivado.
- Actos atpicos o sui generis.
- Derecho complementario.
- Jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
- Fuentes internas no escritas:
- Costumbre.
- Principios generales del derecho.
- Fuentes internacionales escritas:
- Normas convencionales.
- Actos de las organizaciones internacionales.
- Fuentes internacionales no escritas:
- Normas consuetudinarias.
- El derecho originario:
El derecho originario vigente est contenido en los siguientes tratados internacionales:
- Tratados constitutivos:
- Tratado Constitutivo de la CECA.
- Tratado Constitutivo de la Comunidad Econmica Europea (TCEE).
- Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energa Atmica
(TCEEA).
- Tratados modificativos:
- Convenio relativo a ciertas instituciones comunes a las Comunidades Europeas.

78
-

Tratado por el que se constituye un Consejo nico y una Comisin nica de las
Comunidades Europeas.
- Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias.
- Decisin de 21 de abril relativa a la sustitucin de las contribuciones financieras
por recursos propios de las Comunidades Europeas.
- Tratado por el que se modifican disposiciones del Protocolo sobre los estatutos
del BEI.
- Tratados y actas relativas a las condiciones de adhesin y a las adaptaciones de los
tratados:
- Adhesin a las Comunidades Europeas de Dinamarca, Irlanda, Reino Unido,
Gran Bretaa e Irlanda del Norte.
- Adhesin a las Comunidades Europeas de Grecia.
- Adhesin a las Comunidades Europeas de Espaa y Portugal.
- Adhesin a la Unin Europea de Austria, Finlandia y Suecia.
- Los tratados constitutivos y otros actos conexos:
Cada tratado organiza la produccin de normas jurdicas y configura un sistema jurdico
de competencias distinto, al tiempo que establece para cada comunidad reglas de
estructura y funcionamiento institucional especficas.
La estructura de los diferentes tratados constitutivos:
Los tratados constitutivos responden a una misma estructura:
- Prembulo y disposiciones preliminares, que exponen los fines y objetivos que
animan a las partes.
- Disposiciones institucionales o normas de organizacin y procedimiento, que
regulan la estructura orgnico institucional de cada comunidad.
- Clusulas que establecen las reglas bsicas aplicables a una materia de las atribuidas
por los Estados a las Comunidades o precisan los contenidos mnimos y la forma
que han de adoptar los actos de las instituciones en la regulacin de un determinado
sector.
- Clusulas generales y finales, conjunto de disposiciones que delimitan el campo de
aplicacin espacial o temporal de los tratados, los procedimientos de revisin de los
mismos, la entrada en vigor, las lenguas en que estn redactados y las versiones en
otras lenguas que se consideran igualmente autnticas.
Los tratados se acompaan de Declaraciones que expresan una intencin. Las
Declaraciones no tienen carcter convencional y carecen de efectos vinculantes. Incluso
su valor como criterio interpretativo es incierto.
mbito de aplicacin temporal y espacial de los tratados:
En relacin con el mbito espacial de los tratados no existe una clusula general acerca
de su mbito de aplicacin, por lo que ha de entenderse con arreglo al derecho de los
tratados que se aplica en el territorio de los Estados partes, salvo en el pilar comunitario,
donde el tratado de cada comunidad establece unas reglas precisas en relacin con su
aplicacin espacial.
En cuanto a las Comunidades, stas carecen de territorio en el sentido clsico en que lo
poseen, lo adquieren, lo ceden o lo protegen los Estados y que las decisiones de stos
respecto a la modificacin de su propio territorio se imponen a las Comunidades. stas
disponen de un territorio en sentido funcional, en relacin con las competencias
comunitarias atribuidas por los Estados. El Derecho Comunitario se aplica all donde
actan los Estados miembros y en los mbitos materiales atribuidos a las Comunidades
por los tratados.

79
El TCECA determina con carcter general que ser aplicable a los territorios europeos
de las altas partes contratantes y a los territorios europeos cuyas relaciones exteriores
asuma un Estado signatario.
El TCE sigue la tcnica de enunciar uno a uno los Estados miembros donde resulta
aplicable el tratado y no la de remitir a los territorios de los Estados, con lo que la
competencia de la Comunidad se extiende tambin a espacios como la plataforma
continental o la zona econmica exclusiva.
Los tres tratados contienen excepciones o atenuantes de carcter general en su mbito
de aplicacin espacial:
- Canarias, Azores, Madeira y los departamentos franceses de ultramar gozan de un
rgimen singular debido a su condicin de regiones ultra perifricas.
- Ninguno de los tres tratados se aplica en Groenlandia, en las Islas Feroe ni en las
zonas de soberana de Reino Unido en Chipre.
- Se aplican slo parcialmente en las Islas del Canal y en la Isla de Man y, con
adaptaciones, en las Islas Aaland (Finlandia).
- Gibraltar no integra el territorio aduanero y dispone de derogaciones en materia
fiscal.
- En Espaa los tratados se aplican en el territorio peninsular e insular, con la
singularidad de Canarias.
En cuanto al mbito de aplicacin temporal, el TCECA se concluye por un perodo de
50 aos a partir de su entrada en vigor, por lo que expirar
el 23 de julio del 2002.
La Comisin comenz a valorar la posibilidad bien de anticipar la expiracin del plazo
y transferir el sector del carbn y del acero al mbito de la Comunidad Europea, bien la
de prorrogar en su da el tratado, o, finalmente, la de ir incorporando progresivamente el
sector en las reglas del TCE una vez alcanzado el plazo de vigencia del TCECA. El
Consejo tom nota de sta ltima posibilidad, que es la nica que permite resolver
satisfactoriamente los problemas que plantea la integracin del patrimonio de la CECA
y el destino de los remanentes de su presupuesto de operaciones.
Desde 1997 se han comenzado a adoptar las medidas necesarias para que en el 2002 los
recursos de la CECA se apliquen a un fondo de investigacin sobre los sectores
vinculados al carbn y al acero.
Los Tratados de Roma se concluyen por un perodo de tiempo ilimitado.
La revisin de los tratados constitutivos: Procedimientos y lmites:
Desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht existe un procedimiento nico de
revisin de los tratados.
El procedimiento de revisin comprende una fase institucional y una fase diplomtica o
intergubernamental. El TUE otorga la iniciativa de la reforma a cualquier Estado
miembro o a la Comisin, mediante la presentacin al Consejo de un proyecto de
revisin de los tratados sobre los que se funda la Unin Europea. Si el Consejo emite un
dictamen favorable, previa consulta al Parlamento y, en su caso, a la Comisin, se
convoca por el Presidente del Consejo la Conferencia de representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros a fin de que stos aprueben de comn acuerdo las
modificaciones. Las enmiendas slo entrarn en vigor despus de haber sido ratificadas
en todos los Estados miembros.
Junto a este procedimiento nico y agravado de revisin subsisten formas concretas de
revisin simplificada previstas y habilitadas en los propios tratados:
- La denominada pequea revisin del TCECA.
- La modificacin del nmero de miembros de las instituciones por decisin unnime
del Consejo.

80
- Las revisiones que puede efectuar el Consejo de aspectos concretos.
- La posicin jerrquica en el sistema de fuentes:
Los tratados constitutivos de cada una de las Comunidades y sus modificaciones son la
categora jurdica ms elevada del ordenamiento jurdico comunitario.
Los tratados constitutivos gozan de superioridad jerrquica en relacin con el resto del
derecho derivado y prevalecen sobre los ordenamientos jurdicos de los Estados
miembros en las materias atribuidas a las Comunidades, en virtud de los principios de
primaca y de efecto directo. Prevalecen tambin sobre los acuerdos internacionales
celebrados por los Estados miembros en los mbitos competenciales atribuidos:
- Los tratados celebrados en la misma materia entre Estados miembros con
anterioridad a la entrada en vigor de los tratados constitutivos son sustituidos por la
norma comunitaria salvo que resulten compatibles con ella o se prevea
expresamente su vigencia en los mismos.
- Los acuerdos entre Estados miembros posteriores a la entrada en vigor de los
tratados, salvo los expresamente previstos, estn sujetos al principio general de
lealtad comunitaria, por lo que deben respetar los mbitos competenciales atribuidos
a las Comunidades.
- Los acuerdos celebrados por los Estados miembros con terceros Estados anteriores a
la entrada en vigor de los tratados no resultan afectados, por lo que la atribucin de
competencias a las Comunidades por parte de los Estados miembros no puede
oponerse a terceros pases en relacin con las obligaciones contradas con
anterioridad. El artculo 307 del TCE prescribe que, en la medida en que estos
acuerdos resulten incompatibles con el tratado, los Estados miembros deben adoptar
los medios necesarios para eliminar dichas incompatibilidades, prestndose incluso
ayuda mutua.
- Los acuerdos posteriores celebrados con terceros Estados resultan inaplicables si son
contrarios a los tratados. En la prctica, esta posibilidad se reduce mediante el
establecimiento de cautelas variadas, la primera, la atribucin expresa a las propias
Comunidades, y no a los Estados miembros, de la competencia para concluir
acuerdos internacionales en materias atribuidas por los tratados o la deducida por el
Tribunal de Justicia en reiterada jurisprudencia en relacin con las polticas
comunes.
El TJCE ha admitido la posibilidad de un control a posteriori tanto directo como
indirecto de los acuerdos internacionales.
El derecho primario no escrito: Los principios generales del derecho. Los derechos
fundamentales en el ordenamiento comunitario:
La costumbre y los principios generales del Derecho:
La costumbre y los principios generales del derecho constituyen fuentes no escritas del
ordenamiento jurdico comunitario.
La costumbre:
Es casi inexistente y el Tribunal de Justicia no ha hecho referencia en sus
pronunciamientos a ella, sino a principios generales comunes que justifican la existencia
de una prctica no prevista en los tratados.
Los principios generales del derecho:
El TCECA no menciona los principios generales como fuente del derecho comunitario.
La Comunidad deber reparar los daos causados por sus instituciones o agentes en el
ejercicio de sus funciones. El artculo 6 del TUE establece el respeto al principio
democrtico y sienta que la libertad, la democracia, el respeto de los derechos humanos

81
y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho constituyen principios que son
comunes a los Estados miembros.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de principios generales
del derecho aplicables en el ordenamiento jurdico comunitario, que se imponen al
derecho derivado.
Entre los principios generales que el Tribunal de Justicia ha tomado en consideracin en
sus pronunciamientos se encuentra la igualdad, la seguridad jurdica, el derecho de
defensa, la irretroactividad de las disposiciones penales, el respeto de los derechos
adquiridos y la intangibilidad de las situaciones jurdicas subjetivas, el principio de
confianza legtima, el de equidad, libertad, igualdad, etc.
Los principios generales del derecho comunitario son fuentes no escritas del
ordenamiento jurdico comunitario, fruto de una creacin jurisprudencial.
La operatividad de los principios generales del derecho en el sistema jurdico
comunitario se canaliza por dos vas:
- Como meros principios de interpretacin.
- Como autnticos principios normativos.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia:
El Tribunal ha puesto de relieve la dificultad particular que entraa la interpretacin del
ordenamiento comunitario dadas sus mltiples versiones lingsticas, sus categoras
especficas, la ausencia de concordancia con las categoras de los ordenamientos
jurdicos nacionales, la necesidad de contextualizar la norma comunitaria o de
interpretarla a la luz del conjunto de las disposiciones comunitarias, de su finalidad y
evolucin.
Los derechos fundamentales y el Derecho Comunitario:
La proteccin de los derechos fundamentales ha evolucionado tanto en lo que se refiere
a su reconocimiento expreso en el derecho originario como en el reconocimiento y
proteccin efectiva.
Los tratados originarios carecen de un catlogo de derechos humanos.
El TJCE
recoga desde el principio algunos derechos: Principio de igualdad de trato o de no
discriminacin por razn de nacionalidad, etc., pero estos derechos de carcter
socioeconmico constituyen los contenidos esenciales funcionales en materia de
proteccin de derechos en el mbito comunitario.
Por lo que atae al papel del Tribunal de Justicia, en su posicin, se pueden observar dos
etapas claramente diferenciadas: Una primera caracterizada por su reticencia a ocuparse
de la proteccin y una segunda en la que se asume esta tarea.
En la sentencia de 12 de noviembre de 1969 (Stauder) el tribunal comunitario consider
que los derechos fundamentales forman parte de los principios generales del derecho
cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia.
En la sentencia de 17 de diciembre de 1970 (lnternationale Handelsgesellschaft) declar
que la salvaguarda de estos derechos que se inspiran en las tradiciones constitucionales
comunes a los Estados miembros, debe ser asegurada en el marco de la estructura y de
los objetivos de la Comunidad.
En la sentencia de 14 de Mayo de 1974 (Nold) el tribunal aade a la jurisprudencia
anterior que su actuacin se inspira en las indicaciones proporcionadas por los
instrumentos internacionales relativos a la proteccin de los derechos humanos con los
que los Estados miembros han cooperado o a los que se han adherido.

82
El Parlamento aprob una declaracin de derechos y libertades fundamentales que
contiene 28 artculos donde se recogen los principios bsicos de una comunidad de
derecho basada en el respeto de la dignidad humana y de los derechos fundamentales.
En el Tratado de Maastricht se estableca como objetivo de la poltica exterior y de
seguridad comn el desarrollo y consolidacin de la democracia y del Estado de
Derecho, as como el respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales.
Tambin se reconoca expresamente la garanta de los derechos humanos en lo que se
refiere al tercer pilar y el respeto de los mismos se estableca como objetivo de la
cooperacin al desarrollo.
El respeto de los derechos humanos se convierte en uno de los principios sobre los que
se basa la UE, al proclamar en el artculo 6.1 del TUE que
la UE se basa en los
principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales y el Estado de Derecho, principios comunes a los Estados miembros.
El artculo 49 del TUE convierte el respeto de esos principios en una condicin expresa
de adhesin. Cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en el
apartado 1 del artculo 6 del TUE podr solicitar el ingreso como miembro de la UE.
Existe la posibilidad de suspender a un Estado miembro en alguno de sus derechos si
viola grave y persistentemente los derechos humanos. El artculo 7 del TUE regula esta
hiptesis estableciendo un procedimiento que puede conducir a que se suspendan
determinados derechos derivados de la aplicacin del tratado al Estado miembro de que
se trate.
El artculo 13 del TCE establece que, sin perjuicio de las dems disposiciones del
presente tratado y dentro de los lmites de las competencias atribuidas a la Comunidad
por el mismo, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisin y previa
consulta al Parlamento Europeo, podr adoptar acciones adecuadas para luchar contra la
discriminacin por motivos de sexo, de origen racial o tnico, religin o convicciones,
discapacidad, edad u orientacin sexual. Sigue sin resolverse una cuestin fundamental:
La positivacin de los derechos fundamentales en el mbito de la UE. Esta necesidad se
plantea porque hasta ahora los derechos protegidos son aquellos que ha ido
proclamando el Tribunal de Justicia a travs de su jurisprudencia, sin que exista un
catlogo general donde se enuncien aqullos. Para superar esta insatisfaccin se han
manejado dos opciones:
- La adhesin de la Comunidad Europea al Convenio Europeo de proteccin de
derechos humanos y libertades fundamentales.
- La elaboracin de un catlogo propio.
Respecto a la primera solucin fue propuesta por la Comisin, justificndola en la
seguridad y previsibilidad que aportara a los ciudadanos en cuanto al carcter y a la
extensin de sus legtimos derechos y por su significado poltico que simbolizara los
valores comunes que constituyen la ciudadana comunitaria y la credibilidad de las
actividades de defensa de los derechos humanos de las Comunidades Europeas y de sus
Estados miembros.
En cuanto a la segunda solucin, la creacin de un sistema propio de proteccin de los
derechos humanos que tendra su ncleo en la elaboracin de un catlogo de derechos,
tambin entraa problemas pues se corre el peligro de que los Estados se pongan de
acuerdo en torno a un elenco mnimo que vaya en detrimento de mayores contenidos o
de que se limiten a un simple catlogo sin crear nuevas frmulas de control.
El control del cumplimiento del principio democrtico por parte de los Estados
miembros se desarrolla en dos fases independientes, aunque la segunda est subordinada
a la primera. En la primera, el Consejo, a propuesta de un tercio de los Estados

83
miembros o de la Comisin y previo dictamen conforme del Parlamento, tras invitar al
Gobierno del Estado miembro de que se trate a que ejercite su derecho de defensa
mediante la presentacin de observaciones, constata la existencia de una violacin grave
y persistente por parte de un Estado miembro de principios contemplados en el artculo
6 del TUE.
En la segunda fase, efectuada dicha constatacin, el Consejo podr decidir, por mayora
cualificada y sin necesidad de iniciativa de la Comisin o de los Estados miembros, que
se suspendan determinados derechos, nunca la totalidad, derivados de la aplicacin del
TUE al Estado miembro de que se trate, sin que la suspensin alcance a los derechos
que el ordenamiento confiere directamente a sus nacionales. Los derechos pueden ser de
naturaleza institucional o econmica.
La decisin de sancin consistente en la suspensin de los derechos de voto en el marco
del TUE se proyecta sobre el TCE, el TCECA y el TCEEA.
La suspensin del derecho de voto en el Consejo es integral, tiene eficacia global y se
extiende al conjunto de la UE.
El alcance de la sancin en el pilar comunitario es modulable, ya que se dispone al
respecto de base jurdica especfica en cada uno de los tratados constitutivos.
Los tratados habilitan al Consejo para que circunscriba la sancin a determinados
derechos derivados de la aplicacin de cada tratado.
La suspensin alcanza en todos los casos a los derechos del Estado, pero no a las
obligaciones que asume con su pertenencia a la UE, que continan siendo vinculantes
para dicho Estado. El Consejo podr decidir posteriormente la modificacin o
revocacin de las medidas adoptadas como respuesta a cambios en la situacin que
motivo la sancin.
La decisin en la primera fase, la de constatacin de la violacin, se adopta por
unanimidad, sin que la impidan las abstenciones de los miembros presentes o
representados. En la segunda fase, la decisin de imposicin de la sancin se adopta por
mayora cualificada.
En ninguna de todas estas votaciones participa el Estado miembro cuya actuacin se
enjuicia: El Consejo decidir sin tener en cuenta el voto del representante del Gobierno
del Estado miembro de que se trate y en consecuencia la mayora cualificada se definir
guardando la misma proporcin de los votos ponderados de los miembros del Consejo
concernidos.
Desarrollo y mutacin de los tratados: El proceso de constitucionalizacin
jurisprudencial:
El proceso de constitucionalizacin no radica slo en afirmar la funcin constituyente
que desempea respecto de toda organizacin internacional el respectivo tratado
constitutivo, sino en incorporar a este aspecto funcional un factor cualitativamente
diferente, la idea de que existe una norma fundamental en el Derecho Comunitario que
incorpora al ordenamiento rigidez formal, supremaca normativa e incluso
intangibilidad respecto de algunos contenidos. En otras palabras, existen elementos en
el ordenamiento de la Comunidad que permiten concebirlo con las categoras propias
del Derecho Constitucional estatal y del Estado de Derecho.
La afirmacin de la funcin constituyente de los tratados se manifiesta claramente en la
sentencia Costa, pero en ella no se usa el trmino Constitucin, sino que los tratados
se conciben en el sentido de norma fundamental de una organizacin, sin prejuzgar su
naturaleza normativa, esto es, los tratados son normas de Derecho Internacional, pero
simultneamente algo ms, son una Constitucin en la perspectiva interna del

84
ordenamiento comunitario. El tribunal incorpora en sus pronunciamientos la idea de que
existe un ncleo de reglas que conforman un conjunto de principios fundamentales de la
organizacin comunitaria, una Constitucin interna o Constitucin de la Comunidad o
una autntica Constitucin econmica de la Comunidad.

85

TEMA 11: EL DERECHO COMUNITARIO DERIVADO Y LOS


ACUERDOS INTERNACIONALES CELEBRADOS POR LAS
COMUIDADES EUROPEAS:
Los actos de Derecho Comunitario derivado: Actos atpicos de carcter vinculante
y no vinculante: El Reglamento (Decisin general CECA), la Directiva
(Recomendacin CECA) y la Decisin (Decisin individual CECA). Los actos
atpicos. Base jurdica, motivacin y publicidad de los actos de derecho derivado:
El derecho derivado: Los actos de las instituciones:
El conjunto de los actos adoptados por las instituciones con el fin de cumplir los
objetivos de los tratados y en aplicacin de los mismos constituye el derecho derivado.
No es por tanto el derivado un derecho establecido directamente en los Tratados
(primario u originario), ni convencional sino que emana de stos (secundario o
derivado) a travs de las instituciones por ellos creadas (mediante actos unilaterales) y
tiene por consiguiente el carcter de derecho legislado. El carcter derivado implica una
subordinacin de este estrato normativo a los tratados, que se manifiesta en que:
- Los tratados constituyen el fundamento, el marco y el lmite del derecho derivado; el
alcance de los actos de las instituciones y su forma est estrictamente limitado a lo
previsto en los tratados.
- Las instituciones, al carecer de competencia general, no pueden adoptar actos sobre
cualquier materia, sino slo en aqullas que tengan atribuidas o resulten necesarias
para alcanzar los objetivos de los tratados.
Se aade adems como manifestacin de este carcter subordinado la nota de derecho
subsidiario, dada la consagracin en el TUE del principio de subsidiariedad en relacin
a las competencias comunitarias no exclusivas, lo que obligar a que el derecho
derivado no se produzca sino cuando resulte ms eficaz que la norma interna.
En el conjunto del derecho derivado se pueden distinguir dos clases, la de los actos
tpicos y la de los actos atpicos.
- Los actos tpicos: Aspectos generales:
Los actos tpicos son aquellos que adoptan las instituciones en el ejercicio de su poder
de decisin y que aparecen enunciados y definidos en cuanto a su naturaleza y
caractersticas en los tratados.
En el sistema CECA, la Comisin es la institucin que adopta los actos, mientras que el
Consejo tiene una funcin consultiva. En el sistema de la CEEA es el Consejo la
institucin dotada del poder decisorio principal, pero tambin la Comisin puede
adoptarlos. En el sistema de la CE los actos tpicos, segn los casos, se adoptan por el
Parlamento y el Consejo en codecisin, por el Consejo o por la Comisin. En el mbito
de la Unin Econmica y Monetaria, el rgano competente para adoptar los actos
tpicos es el BCE.
- Los actos tpicos en el Tratado CECA:
A los actos del TCECA se refiere el artculo 14 en los siguientes trminos:
Para el cumplimiento de la misin a ella confiada, la Comisin tomar decisiones,
formular recomendaciones o emitir dictmenes, en las condiciones previstas en el
presente tratado.
Las decisiones sern obligatorias en todos sus elementos.
Las recomendaciones obligarn en cuanto a los objetivos fijados en ellas, pero
dejarn a sus destinatarios la eleccin de los medios apropiados para alcanzar tales
objetivos. Los dictmenes no sern vinculantes.

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Cuando la Comisin est facultada para tomar decisiones, podr limitarse a formular
una recomendacin.
En esta enumeracin es posible distinguir dos clases de actos, los obligatorios o
vinculantes (decisiones y recomendaciones) y los no obligatorios (dictmenes),
carentes de fuerza vinculante.
Las decisiones pueden ser individuales o generales. Las decisiones individuales son
actos obligatorios dirigidos a destinatarios individualizados; su contenido es de
ordinario una aplicacin administrativa del tratado, aunque no se excluye,
fundamentalmente en las dirigidas a uno o varios Estados, el contenido normativo
general. Las decisiones generales tienen como destinatarios una pluralidad
indeterminada de sujetos y su contenido es tpicamente normativo. Las
recomendaciones obligan en cuanto a los objetivos fijados en ellas pero dejarn a
sus destinatarios la eleccin de los medios apropiados para alcanzar tales objetivos,
y pueden ser tambin individuales o generales.
Los dictmenes de la Comisin son actos desprovistos de fuerza vinculante, se
limitan a orientar a o inducir en el destinatario una conducta determinada.
- Los actos tpicos en los Tratados CE y CEEA:
Para el cumplimiento de su misin, el Parlamento Europeo y el Consejo
conjuntamente, el Consejo y la Comisin adoptarn reglamentos y directivas,
tomarn decisiones, formularn recomendaciones y emitirn dictmenes, en las
condiciones previstas en el presente tratado.
El reglamento tendr un alcance general. Ser obligatorio en todos sus elementos y
directamente aplicable en cada Estado miembro.
La directiva obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba
conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la eleccin de la
forma y de los medios.
La decisin ser obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios.
Las recomendaciones y los dictmenes no sern vinculantes.
El artculo 249 del TCE se complementa con el artculo 110 del TCE que habilita al
BCE a adoptar reglamentos y decisiones, formular recomendaciones y emitir
dictmenes.
Los actos tpicos expresamente identificados en los Tratados de Roma son todos
actos unilaterales de las instituciones y de naturaleza obligatoria (reglamento,
directiva y decisin) o no obligatoria (recomendaciones y dictmenes).
- Los actos tpicos de naturaleza obligatoria:
- El reglamento:
Es una creacin genuina del Derecho Comunitario, su acto normativo ms completo y
eficaz, que se aproxima en su estructura y caracteres a la ley en el derecho interno, y en
el que se manifiesta de manera ms precisa el poder decisorio de naturaleza legislativa
de las Comunidades. El reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
El alcance general denota desde una perspectiva material que el reglamento produce
efectos en relacin a una categora o conjunto indeterminado de personas y que regula
relaciones definidas de forma abstracta, objetiva. El alcance general no depende, sin
embargo, del nmero de sujetos de derecho a los que puede aplicarse, sino de que la
aplicacin se efecta en virtud de una situacin objetiva de hecho o de derecho definida
en relacin con la finalidad del reglamento. Desde una perspectiva geogrfica, el
reglamento se aplica simultneamente en el conjunto del territorio comunitario, en todo
Estado miembro. Un reglamento, por razn de su objeto, puede hacer sentir sus efectos
de forma desigual en los diferentes Estados.

87
El Tribunal de Justicia distingue el reglamento de la decisin en los siguientes trminos:
El reglamento tiene alcance general y es directamente aplicable en todo Estado
miembro, mientras que una decisin no es obligatoria ms que para los destinatarios a
los que se dirige. Los rasgos esenciales de la decisin resultan de la limitacin de
destinatarios a los que se dirige, mientras que el reglamento, de carcter esencialmente
normativo, es aplicable no a destinatarios limitados, designados o identificables, sino a
categoras contempladas abstractamente y en su conjunto.
La obligatoriedad del reglamento en todos sus elementos implica la autoridad absoluta y
completa del poder normativo de este tipo de actos, lo que se denomina intensidad
normativa verticalmente ilimitada. Los reglamentos despliegan una obligatoriedad en
todos los aspectos de la materia regulada. En consecuencia, las autoridades nacionales
no pueden modificar su contenido o efectuar una aplicacin selectiva o fragmentaria del
reglamento, ni aun en el caso de que hubieran efectuado reservas u objeciones en la fase
de elaboracin del mismo.
La aplicabilidad directa supone que el reglamento no precisa recepcin de tipo alguno
en el orden interno, resulta directamente aplicable en cada Estado miembro. Su validez
es inmediata y el despliegue de sus efectos vinculantes en toda la Comunidad se realiza
sin necesidad de interposicin de ningn poder normativo nacional. En palabras del
propio Tribunal de Justicia:
La aplicabilidad directa de un reglamento exige que su entrada en vigor y su aplicacin,
generando derechos o imponiendo cargas en los sujetos, se realice sin ninguna medida
de recepcin en el derecho nacional. Los Estados miembros se comprometen a no
impedir el efecto directo propio de los reglamentos y de las dems reglas del Derecho
Comunitario.
La aplicabilidad directa entraa por tanto un efecto de sustitucin, el reglamento ocupa
el lugar o desplaza la norma interna en la misma materia, y un efecto de barrera, los
Estados miembros deben abstenerse de modificar o derogar el reglamento, ya que su
contenido est sustrado a su competencia.
Esta cualidad que se predica del reglamento en su conjunto no impide que, en ocasiones,
partes concretas de aqul precisen, sin embargo, de un complemento normativo para
facilitar su ejecucin; el propio Tribunal de Justicia ha declarado que la aplicabilidad
directa de un reglamento no impide que el mismo reglamento habilite a una institucin
comunitaria o a un Estado miembro a adoptar medidas de aplicacin.
La aprobacin de las normas de ejecucin del reglamento, su desarrollo normativo,
pueden efectuarlo las propias instituciones, el Consejo o la Comisin por delegacin de
ste, y se plasma en reglamentos de aplicacin subordinados a los reglamentos de base.
La relacin de jerarqua entre ambas normas no es orgnica, sino material, ya que puede
ser la misma institucin que adopt los reglamentos de base, la que apruebe los de
aplicacin, limitada al aprobar stos por los reglamentos de base, cuyo contenido y
elementos esenciales no puede modificar. En definitiva, segn el propio TJCE, el
reglamento de ejecucin debe respetar los elementos esenciales de la materia fijados en
el reglamento de base; debe asimismo ser objeto, si es posible, de una interpretacin
conforme con las disposiciones del reglamento de base.
La ejecucin del reglamento puede efectuarse tambin mediante normas nacionales,
bien por habilitacin expresa en la norma comunitaria, bien como manifestacin del
deber general de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para
asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del tratado o resultantes de los
actos de las instituciones, entre las que se encuentran la obligacin de garantizar el
efecto til del reglamento.
- La directiva:

88
Es un acto que obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba
conseguirse, dejando sin embargo a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y
los medios. En consecuencia:
La directiva es un acto obligatorio que vincula jurdicamente al destinatario; pero a
diferencia del reglamento no tiene alcance general, no obliga ms que al destinatario,
los Estados (entendidos como un todo, de modo que estn vinculados a la obligacin de
alcanzar el resultado impuesto en la directiva todos los rganos y autoridades del
Estado, incluidos los rganos jurisdiccionales). Constituye la directiva por ello una
norma caracterstica de la tcnica legislativa mediata o de accin indirecta: Se dirige a
los Estados para que stos a su vez adopten las medidas precisas para garantizar el
resultado prescrito y les obliga en su conjunto, sin prejuzgar, dado el principio de
autonoma institucional, el rgano interno competente para transponerla. La directiva
entraa por tanto un proceso normativo en dos etapas, requiere sucesivamente la
intervencin comunitaria y la de los Estados miembros. Por ello las normas de
transposicin de la directiva son comunitarias en su origen y nacionales en su forma y
contenido, y en cuanto tales son aplicadas e interpretadas en exclusiva por las
jurisdicciones internas y no por el Tribunal de Justicia.
La directiva impone una obligacin de resultado y deja a los destinatarios, los Estados,
la eleccin de la forma y de los medios. La directiva tiene por tanto intensidad
normativa limitada y conduce a una legislacin nacional armonizada en el mbito
comunitario, no a un derecho comn y nico como en el caso del reglamento.
En estas notas formales caractersticas de la directiva segn su definicin legal resalta la
omisin del carcter directamente aplicable que el tratado predica de los reglamentos.
La omisin no supone, sin embargo, que la directiva no penetre inmediatamente en el
ordenamiento interno, sino que sus efectos llegan ordinariamente a los particulares,
salvo excepciones, a travs de la mediacin de las normas nacionales que la transponen
en el plazo concedido al efecto.
Aunque la directiva tiene un destinatario individual, el Estado miembro, y se configura
formalmente, a diferencia del reglamento, como un acto de alcance individual, el hecho
de que habitualmente se dirija a todos los Estados miembros y que lo haga obligando a
un resultado que stos habrn de alcanzar en todo caso, ha llevado al TJCE al punto de
calificar a la directiva, valorando sus efectos, de acto de naturaleza inequvocamente
normativa y de alcance general.
La directiva exige por su misma naturaleza una actividad normativa del Estado
miembro, que comnmente se denomina en la doctrina transposicin. La transposicin
de la directiva constituye un mbito en el que el Estado tiene un amplio pero no
ilimitado margen de apreciacin, de discrecionalidad. El carcter obligatorio de la
directiva es absoluto en cuanto al resultado, pero aunque el tenor literal del artculo 249
parece dejar libertad de medios y forma, sta es slo relativa, ya que la propia directiva,
su estructura normativa, y la jurisprudencia del TJCE la acotan y limitan. En efecto, en
la transposicin, el Estado est sujeto a lmites.
En primer lugar, la directiva impone lmites temporales. Los Estados miembros deben
respetar el plazo que concede la directiva para efectuar la transposicin, un plazo que
tiene por objeto proporcionar a los Estados miembros el tiempo necesario para adoptar
las medidas de adaptacin de su derecho interno a la directiva y que normalmente oscila
entre seis meses y dos aos. El resultado no es exigible hasta concluido ste, pero la
directiva est en vigor imponiendo al Estado miembro durante el transcurso del plazo
concedido para la transposicin un deber de abstencin respecto de las medidas que
comprometan de manera grave la consecucin del resultado.

89
Adems, durante el plazo concedido para su transposicin, los rganos jurisdiccionales
nacionales tienen la obligacin de interpretar el derecho interno vigente de conformidad
con la directiva.
Nada impide, sin embargo, la transposicin anticipada por parte del Estado, aunque los
particulares slo podrn invocar su posible efecto directo, en caso de incorrecta
transposicin o de ausencia de ella, transcurrido el plazo concedido en la directiva.
El Estado miembro est sujeto adems a lmites vinculados a la necesidad de garantizar
la plena eficacia de la directiva. De acuerdo con su autonoma institucional, el Estado
miembro puede elegir las formas y los medios adecuados para garantizar el resultado,
pero ste debe alcanzarse con plena eficacia, de forma que se garantice el efecto til de
la directiva. Es decir, la libertad de medios est en funcin de la consecucin efectiva
del resultado, y deben ser los adecuados para garantizar la eficacia plena de la directiva.
La transposicin debe por lo tanto ser completa, de todos y cada uno de los aspectos del
resultado que prescribe, y general, para todo el territorio del Estado. No obstante, la
situacin normativa en el Estado miembro puede hacer innecesaria la transposicin y no
requerir una actividad legislativa especfica.
Sin embargo, la jurisprudencia reciente del TJCE parece introducir una inflexin en el
sentido de limitar la prctica de la transposicin mediante el contexto normativo vigente
en el momento de la entrada en vigor de la directiva. En efecto, varias sentencias
declaran el incumplimiento del Estado miembro, entre otras razones, porque la
normativa de transposicin no haca referencia expresa a la directiva, pese a que exista
en sta lo que se denomina clusula de interconexin entre la normativa nacional y la
comunitaria (clusula por la que desde principios de los aos noventa y tras un acuerdo
al respecto del Consejo se exige que la norma interna mencione especficamente que
efecta la transposicin de una concreta directiva). La presencia de estas clusulas es
cada vez ms frecuente e implica la obligacin de transponer expresamente, aunque el
Estado juzgue innecesario hacerlo porque entiende que su ordenamiento se encuentra ya
adaptado a la directiva.
Existen, por ltimo, lmites derivados del principio de seguridad jurdica. Adems del
deber de trasposicin expresa, que puede tambin asociarse a este principio, de la
jurisprudencia del TJCE se deduce que la norma de transposicin debe ser imperativa,
equivalente en rango a la que ordena similar materia en el orden interno, gozar de
publicidad suficiente para que el particular conozca sus derechos sin ningn gnero de
incertidumbre y conferir, en definitiva, seguridad jurdica a cualquier sujeto. En
consecuencia, la simple prctica administrativa, mudable discrecionalmente, no se
considera transposicin suficiente y adecuada de una directiva.
La directiva, al facilitar mrgenes de actuacin discrecional al Estado miembro, al
reclamar por su propia naturaleza su actuacin, se revela como un instrumento idneo
para promover la cooperacin y garantizar la autonoma estatal. Sin embargo, en la
actualidad, abundan directivas tan detalladas, fundamentalmente de tipo tcnico, que
restringen notablemente el margen de apreciacin de los Estados y se aproximan a un
autntico reglamento.
La Comunidad deber legislar nicamente en la medida de lo necesario. En igualdad de
condiciones, las directivas sern preferibles a los reglamentos, y las directivas marco a
las medidas detalladas. Las directivas, aunque obliguen al Estado miembro destinatario
en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejarn a las autoridades nacionales la
eleccin de la forma y de los medios.
- La decisin:
Es un acto obligatorio en todos sus elementos para todos sus destinatarios, que pueden
serlo desde personas fsicas o jurdicas hasta los Estados. La decisin se distingue del

90
reglamento en que tiene alcance individual, carece de alcance general, ya que se dirige a
destinatarios determinados; y de las directivas, en la obligatoriedad de todos sus
elementos y no slo del resultado. Las decisiones se configuran como el acto
caracterstico de la ejecucin administrativa del ordenamiento jurdico comunitario, el
acto de aplicacin individual de las normas comunitarias. No deben confundirse, sin
embargo, con la decisin en sentido amplio.
- La jerarqua de los actos obligatorios:
En el Derecho Comunitario apenas existen elementos de jerarquizacin. Los tratados
slo prevn el rango superior del derecho originario pero no establecen una jerarqua de
normas dentro del derecho derivado. La enumeracin de actos contenida en el artculo
254 del TCE ni es exhaustiva ni establece un orden entre los citados. As, en el
ordenamiento comunitario la eleccin entre un tipo u otro de acto no est vinculada a la
diferencia de su grado de fuerza normativa sino a la funcin y a las finalidades que se
persiguen, de forma que se produce una horizontalidad normativa.
En consecuencia, los distintos actos tpicos obligatorios (reglamentos, directivas,
decisiones) que integran el derecho derivado, cuando desarrollan directamente los
tratados constitutivos, son fuentes autnomas que no estn articuladas entre s mediante
una relacin de jerarqua. El TJCE ha aportado, no obstante, un elemento de
jerarquizacin, consistente en la distincin entre actos de base y actos de ejecucin, en
el sentido de que los segundos deben respetar las disposiciones establecidas en los
primeros. El TPI utiliz expresamente en alguna ocasin el principio de jerarqua
normativa para sentar la subordinacin de los actos de alcance individual (una decisin
en el caso concreto) a los de alcance general (un reglamento).
Adems, al ser las Comunidades Europeas una comunidad de derecho, cada institucin
debe actuar dentro de sus lmites, conforme a las competencias que tiene atribuidas,
utilizando una base jurdica controlable por el TJCE y respetando el equilibrio
institucional.
Los esfuerzos de la doctrina para ayudar a resolver la cuestin giran en torno a las
propuestas de creacin de la categora de la ley comunitaria y de la distincin tajante
entre un poder legislativo, compartido por el Consejo y el PE, y un poder ejecutivo,
encarnado en la Comisin.
Con todo, es posible encontrar en las ltimas revisiones de los tratados algunas
aportaciones que sin resolver el tema de la jerarqua pueden servir para atenuar de
alguna manera su inexistencia. En primer trmino, como seala Dez-Hochleitner, la
extensin del procedimiento de codecisin se abre paso como un procedimiento general
de carcter legislativo, con lo que se llegara a una peculiar forma de reserva de
procedimiento. En segundo trmino, dentro de los desarrollos del principio de
transparencia efectuados tambin a partir de Maastricht y potenciados por el Tratado de
msterdam, las cuestiones relativas a la mejora de la calidad de la redaccin de la
legislacin comunitaria pueden ser consideradas tambin como una forma indirecta de
contribuir a la seguridad jurdica a travs de la inteligibilidad de las normas.
- Los actos tpicos de naturaleza no obligatoria:
Los dictmenes y las recomendaciones son actos de carcter no obligatorio por lo que
no vinculan jurdicamente al destinatario y que suelen adoptarse cuando resulta
prematura o inconveniente la accin comunitaria vinculante. El dictamen (que no debe
confundirse con los que emite en funcin consultiva el TJCE) es ms bien la expresin
de una opinin sobre una cuestin concreta o un asunto determinado, y la
recomendacin (que no coincide con el acto obligatorio de igual nombre en la CECA)
es un instrumento de accin indirecta, de alcance poltico indudable pese a su carcter
no vinculante, que busca orientar y promover, no imponer, un comportamiento en un

91
sentido determinado. Las recomendaciones estn expresamente previstas en los tratados
como medio de accin para asuntos especficos y emanan del Consejo, de la Comisin y
del BCE.
- El rgimen jurdico de adopcin y publicacin o notificacin de los actos tpicos:
De los principios de competencia de atribucin y de legalidad comunitaria se deduce
que slo las instituciones que tienen expresamente atribuidos poderes en una base
jurdica del tratado son competentes para adoptar actos tpicos de derecho derivado y
que deben respetar en su actuacin como requisito de validez de los actos que adopten
los procedimientos prescritos en las normas comunitarias. Si no hay limitacin o
determinacin expresa en los tratados del tipo de acto que debe adoptarse, la institucin
puede recurrir discrecionalmente a una u otra forma (reglamento, directiva, decisin) en
la regulacin de una materia. El Tratado CECA, sin embargo, generaliza la facultad de
eleccin, ya que el artculo 14 permite a la Comisin, cuando est habilitada para tomar
una decisin, a limitarse a formular una recomendacin; por otra parte, se da preferencia
a la directiva como instrumento normativo.
El artculo 253 del TCE exige que los reglamentos, directivas y decisiones estn
motivados, incluso cuando sean adoptados por el BCE, y que se refieran a las
propuestas o dictmenes preceptivamente recabados en aplicacin del tratado. El
Tribunal de Justicia considera la motivacin como un requisito esencial, de alcance muy
superior al meramente formal, al imponer a la Comisin la obligacin de motivar sus
decisiones.
La ausencia o insuficiencia de motivacin constituye vicio grave de procedimiento y
causa de invalidez del acto.
Los actos irn encabezados por el ttulo Reglamento, Directiva o Decisin, segn
proceda, seguido de un nmero de orden, la fecha de su adopcin y la indicacin de su
objeto; a continuacin se insertar la frmula "El Parlamento Europeo y el Consejo de
la Unin Europea" o la frmula "El Consejo de la Unin Europea", segn el caso, la
indicacin de las disposiciones sobre la base de las cuales se haya adoptado el acto,
precedidas de la palabra "Visto", las menciones relativas a las propuestas presentadas y
a los dictmenes recabados, la motivacin, precedida de la frmula "Considerando lo
siguiente:", numerndose los diferentes considerandos y la frmula "Han/Ha adoptado
el presente Reglamento (Directiva)" o "Decide/n" seguida de la parte dispositiva. Los
actos se dividirn en artculos, que pueden agruparse en captulos y secciones; el ltimo
artculo ir seguido de la referencia a su aplicabilidad y de la frmula "Hecho en..."
seguida de la fecha de adopcin. Finalmente, se insertarn las frmulas "Por el
Parlamento Europeo. El Presidente" y "Por el Consejo. El Presidente" seguidas de los
nombres de las personas que ocupan esos cargos en el momento de la adopcin del acto.
El Tratado exige para la entrada en vigor de los reglamentos su previa publicacin en el
DOCE, serie L (Legislacin), captulo Actos cuya publicacin es condicin para su
aplicabilidad. El Reglamento debe publicarse en todos las lenguas oficiales de la UE.
Las directivas surten efectos, sin embargo, desde el momento de la notificacin, que
realiza por escrito el Secretario General del Consejo al destinatario, salvo que hayan
sido adoptadas por el procedimiento de codecisin o tengan como destinatarios a todos
los Estados miembros, pues en ambos casos la directiva deber ser publicada en el
DOCE. Es habitual, no obstante, que todas las directivas se publiquen en el DOCE a
efectos de mera informacin, salvo decisin contraria del Consejo o del Coreper.
La decisin surte efectos a partir de la notificacin al destinatario, efectuada en igual
forma que las directivas, salvo que haya sido aprobada por codecisin, en cuyo caso
debe ser publicada en el DOCE.

92
Los reglamentos que adopte el BCE sern publicados en el DOCE. El propio BCE
puede decidir hacer pblicas sus decisiones, recomendaciones y dictmenes, lo que
permite deducir que el rgimen jurdico para la entrada en vigor de estos actos es el de
la notificacin.
La entrada en vigor de todos los actos a los que los tratados exigen la publicacin en el
DOCE se produce en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los veinte das
de su publicacin. En todos los dems casos, la entrada en vigor se produce con la
notificacin al destinatario.
El Tribunal de Justicia, excepcionalmente, no excluye ciertos efectos retroactivos,
dependiendo del objetivo perseguido por el acto comunitario y de sus caractersticas.
Tras su entrada en vigor, los actos tpicos gozan de la presuncin de validez, y los que
imponen obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados constituyen ttulos
ejecutivos con sujecin a las reglas procesales de los Estados miembros, con la sola
exigencia de comprobacin de su autenticidad por la autoridad nacional.
- Los actos atpicos: Concepto y clases:
Los actos atpicos, tambin calificados por algunos autores de actos innominados, son
aquellos actos de las instituciones u rganos comunitarios, de naturaleza diversa, que no
se encuentran sistematizados en los tratados en cuanto a su denominacin, alcance ni
estructura.
A pesar de su atipicidad, pueden clasificarse en dos grupos de actos:
- Internos: Como tal se conceptan:
- Los que afectan al funcionamiento de las instituciones u rganos comunitarios y
constituyen la manifestacin genuina de su poder de autoorganizacin. Tambin
se incluyen en esta categora las circulares, instrucciones de servicio y en
general todos los actos de organizacin interna.
- Los actos preparatorios (propuestas de la Comisin) o las recomendaciones
dirigidas por el Consejo a la Comisin para la negociacin de un tratado, o los
programas generales que las instituciones deben adoptar en previsin de algn
precepto de los tratados, salvo que estn sujetos a un procedimiento decisorio
tpico.
- Sui generis: Esta categora incluye las decisiones previstas en diversos artculos
de los tratados con caractersticas distintas a las de las decisiones tpicas del artculo
249 del TCE. Algunas son de gran transcendencia y ocupan en el ordenamiento
jurdico comunitario una posicin superior a la de los actos tpicos de derecho
derivado: As las decisiones que modifican o adaptan por procedimientos puramente
comunitarios no agravados los tratados o aprueban las disposiciones relativas al
sistema de recursos propios de la Comunidad. Asimismo, por actos de naturaleza
atpica, con la denominacin de decisiones y reglamentos, interviene el Consejo en
el proceso de celebracin de acuerdos internacionales, ya aprobndolos
internamente o autorizando su firma.
Tambin se califican de actos sui generis a los no previstos en los tratados y que
han ido cristalizando en la prctica comunitaria con nombres diversos. En este
sentido, conviene recordar la frecuencia con que el Consejo aprueba resoluciones
sobre materias determinadas fijando los principios de actuacin de la Comunidad, o
se efectan declaraciones por parte de una institucin. De gran importancia son
asimismo las frecuentes comunicaciones de la Comisin en las que precisa los
criterios que seguir en la actuacin en una materia determinada. En la prctica
comunitaria tambin han surgido declaraciones conjuntas o comunes de varias
instituciones y, posteriormente, los acuerdos interinstitucionales, actos que son
convencionales y constituyen una manifestacin de la cooperacin institucional del

93
PE, el Consejo y la Comisin sobre materias concretas. Estos actos convencionales
revisten diversas formas, desde el acuerdo no escrito o informal, o la declaracin
firmada conjuntamente hasta el acuerdo interinstitucional propiamente dicho, de
naturaleza solemne, y permiten a las instituciones articular sus relaciones recprocas
con cierta flexibilidad. La naturaleza jurdica y obligatoriedad de los acuerdos
interinstitucionales es muy controvertida en la doctrina; el TJCE parece inclinarse
por concebir este tipo de acuerdos como manifestaciones de una coordinacin
voluntaria entre las instituciones, sin que estn destinados en si mismos a producir
efectos jurdicos.
La subordinacin de los actos de derecho derivado al derecho primario y a otros
actos: La subordinacin a los tratados constitutivos. La subordinacin de los actos
de ejecucin a los actos de base:
Posicin jerrquica en el sistema de fuentes:
Los tratados constitutivos de cada una de las Comunidades y sus modificaciones son la
categora jurdica ms elevada del ordenamiento jurdico comunitario; integran la carta
constitucional de la Comunidad de Derecho en que consisten las Comunidades.
Los tratados constitutivos gozan de superioridad jerrquica en relacin con el resto del
derecho derivado y prevalecen sobre los ordenamientos jurdicos de los Estados
miembros en las materias atribuidas a las Comunidades, en virtud de los principios de
primaca y de efecto directo. Prevalecen tambin sobre los acuerdos internacionales
celebrados por los Estados miembros en los mbitos competenciales atribuidos:
- Con carcter general, los tratados celebrados en la misma materia entre Estados
miembros con anterioridad a la entrada en vigor de los tratados constitutivos son
sustituidos por la norma comunitaria salvo que resulten compatibles con ella o se
prevea expresamente su vigencia en los mismos. El Tribunal de Justicia, no
obstante, ha matizado el principio de sustitucin de los convenios anteriores entre
Estados miembros afirmando que en ocasiones resultan aplicables incluso frente a la
norma comunitaria contraria si deparan ventajas para el particular que los tratados
no hayan pretendido eliminar.
- Los acuerdos entre Estados miembros posteriores a la entrada en vigor de los
tratados, salvo los expresamente previstos, estn sujetos al principio general de
lealtad comunitaria, por lo que deben respetar los mbitos competenciales atribuidos
a las Comunidades.
- Los acuerdos celebrados por los Estados miembros con Estados terceros anteriores a
la entrada en vigor de los tratados no resultan afectados, por lo que la atribucin de
competencias a las Comunidades por parte de los Estados miembros no puede
oponerse a terceros pases en relacin con las obligaciones contradas con
anterioridad. El propio artculo 307 del TCE prescribe que, en la medida en que
estos acuerdos resulten incompatibles con el tratado, los Estados miembros deben
adoptar los medios necesarios para eliminar dichas incompatibilidades, prestndose
incluso ayuda mutua. Dez-Hochleitner identifica cuatro medios apropiados: La
negociacin con el tercero con vistas a introducir enmiendas en el acuerdo; su
denuncia por el Estado miembro; su sustitucin por otro acuerdo celebrado por la
Comunidad y, finalmente, la adhesin de la Comunidad al acuerdo anterior.
- Los acuerdos posteriores celebrados con terceros Estados resultan inaplicables si son
contrarios a los tratados. En la prctica, esta posibilidad se reduce mediante el
establecimiento de cautelas variadas, la primera, la atribucin expresa a las propias

94
Comunidades, y no a los Estados miembros, de la competencia para concluir
acuerdos internacionales en materias atribuidas por los tratados.
Por ltimo, la preeminencia de los tratados se salvaguarda a priori tambin respecto
de cualquier acuerdo internacional que pretenda celebrar la Comunidad y uno o ms
Estados u organizaciones internacionales, o los Estados miembros con un tercer Estado
o una organizacin internacional en materias regidas por los Tratados, mediante un
control preventivo de legalidad. Asimismo, el TJCE ha admitido, pese a las dificultades
prcticas que conlleva, la posibilidad de un control a posteriori tanto directo como
indirecto (el de los actos de conclusin y de aplicacin) de los acuerdos internacionales.
La funcin ejecutiva en las Comunidades Europeas:
La funcin ejecutiva comunitaria implica tanto la aprobacin de actos de alcance
general que desarrollan disposiciones de rango superior (ejecucin normativa) como la
adopcin de actos particulares de aplicacin del Derecho Comunitario (ejecucin
administrativa). En el primer caso, la prctica ha acuado la distincin entre acto de
base y acto de ejecucin o aplicacin (normalmente reglamentos, pero tambin pueden
ser directivas o decisiones) para distinguir los que adopta el Consejo sobre la base de
una disposicin del Tratado y conforme al procedimiento en l prescrito (los primeros)
de los que aprueba la Comisin por habilitacin del Consejo en virtud del artculo 211
del TCE cuando no se reserva l mismo la facultad de dictarlos.
En esa misma decisin se explicita el requisito que debe cumplir el acto de base para ser
conforme con la disposicin del tratado en la que se funda: Se acata esta disposicin
desde el momento en que los elementos esenciales de la materia objeto de
reglamentacin han sido establecidos conforme al procedimiento que la misma prev.
Aunque la institucin ordinaria de carcter ejecutivo es la Comisin, el Consejo puede
reservarse en casos especficos el ejercicio directo de las competencias de ejecucin.
Segn reiterada jurisprudencia del TJCE, el Consejo dispone, en consecuencia, de la
posibilidad de desarrollar normativamente sus propios actos, sin que puedan los de
ejecucin derogar o modificar los de base salvo supuestos excepcionales, y adoptarlos
adems por un procedimiento simplificado, distinto del determinado para el de base.
Sin embargo, la institucin dotada por los tratados de una competencia general de
ejecucin es la Comisin. Esta institucin, que dispone de un poder de decisin propio
en mbitos materiales limitados; tiene ante todo atribuido un poder de decisin y de
reglamentacin o desarrollo de normas de base delegado o atribuido por el Consejo. El
artculo 211 del TCE establece que la Comisin ejercer las competencias que el
Consejo le atribuya para la ejecucin de las normas por l establecidas y el artculo 202
del TCE dispone que el Consejo atribuir a la Comisin, respecto de los actos que el
Consejo adopte, las competencias de ejecucin de las normas que ste establezca. El
Consejo podr someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones.
El Consejo podr asimismo reservarse, en casos especficos, el ejercicio directo de las
competencias de ejecucin.
Los acuerdos celebrados por las Comunidades Europeas: Recepcin y valor en el
ordenamiento comunitario. Su subordinacin al derecho primario: El control
previo del Tribunal de Justicia. Su base jurdica, las normas internacionales de
carcter consuetudinario y los actos emanados de otros rganos internacionales:
Los acuerdos internacionales celebrados por las Comunidades Europeas:
Los tratados constitutivos reconocan ya desde sus orgenes cierta capacidad a las
Comunidades para concluir tratados, aunque con manifiesta falta de uniformidad.

95
El TCE prev expresamente la subordinacin de ciertas manifestaciones
convencionales, las vinculadas con la cooperacin al desarrollo, al objetivo de la
consolidacin de la democracia y al respeto de los derechos humanos y las libertades
fundamentales. Asimismo, una decisin del Consejo obliga a incluir una clusula
democrtica en todos los acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad.
- La competencia para celebrar tratados:
En primer trmino, es posible destacar las competencias convencionales atribuidas en
las siguientes materias:
- Acuerdos formales relativos a un sistema de tipos de cambio para el euro con
monedas no comunitarias.
- Acuerdos arancelarios y comerciales.
- Acuerdos en materia de investigacin y desarrollo tecnolgico.
- Acuerdos en materia de medio ambiente.
- Acuerdos en materia de cooperacin al desarrollo.
- Acuerdos de asociacin con terceros Estados u organizaciones internacionales que
entraen derechos y obligaciones recprocos, acciones comunes y procedimientos
particulares.
En segundo trmino, se entiende que la posibilidad de celebrar acuerdos por parte de la
Comunidad se desprende, implcitamente, de la alusin a la cooperacin con terceros
Estados y con las organizaciones internacionales competentes en materia de educacin,
formacin profesional, cultura y salud pblica.
Por su parte, el artculo 308 del TCE permite en el plano convencional la conclusin de
acuerdos cuando ninguna otra disposicin comunitaria confiera a las instituciones
poderes en tal sentido.
- Anlisis del procedimiento de celebracin: Fases y modalidades de intervencin de las
instituciones:
- La participacin del Consejo y de la Comisin en la fase inicial del proceso de
celebracin:
La naturaleza bicfala del ejecutivo comunitario (Consejo, Comisin) explica la
participacin de ambas instituciones en esta fase inicial. La autorizacin de apertura de
las negociaciones constituye una competencia privativa del Consejo, forjada merced a la
accin preparatoria de los mecanismos consabidos, correspondindole en cambio a la
Comisin el desarrollo de aqullas.
En cuanto a las particularidades que entraa la negociacin de acuerdos multilaterales,
conviene destacar que la participacin de la delegacin comunitaria en la negociacin
de tales tratados impone en muchas ocasiones la necesidad de insertar estipulaciones
que tiendan a salvaguardar sus competencias en la materia afectada por el convenio
objeto de negociacin en virtud de una posible evolucin futura de las competencias
comunitarias (clusulas de sustitucin) as como a velar por el respeto de la normativa
interna comunitaria eventualmente ms perfeccionada que la establecida en la normativa
convencional (clusulas de desconexin del dispositivo convencional en las relaciones
nter se de los Estados miembros de la Comunidad). Asimismo, por lo que hace a los
acuerdos mixtos, el desarrollo de la negociacin se efecta con la participacin tanto de
la delegacin comunitaria como de delegaciones de los Estados miembros.
Al trmino de las negociaciones, si el acuerdo se concluye en el mbito de las
competencias exclusivas compete al Jefe de la delegacin comunitaria la adopcin y
autenticacin de su texto, sirvindose a tal efecto del procedimiento de la rbrica. En
cambio en los supuestos en los que el tratado prevea como procedimiento autenticador
el de la firma se hace necesaria la preceptiva autorizacin del Consejo. Ha de destacarse
que en la prctica comunitaria la firma, autorizada en todo caso por el Consejo, reviste

96
en muchas ocasiones no el carcter de procedimiento autenticador sino la naturaleza de
acto inicial en un proceso complejo de manifestacin del consentimiento en obligarse
(acuerdos solemnes).
- La fase final: Modalidades de intervencin del PE:
Por lo que respecta a la fase final del proceso de celebracin, la manifestacin del
consentimiento de la CE en obligarse se caracteriza por la participacin cumulativa de
distintas instituciones comunitarias. En efecto, el artculo 300 del TCE, autntico fiel
del equilibrio interinstitucional en esta materia prev la eventual participacin del PE,
as como la, tambin eventual, intervencin del Tribunal de Justicia.
Por lo que respecta al Parlamento, a tenor del artculo 300.3 del TCE ste dispone con
carcter general de competencias consultivas respecto de todos los tratados concluidos
por la Comunidad con la excepcin de los acuerdos comerciales, respecto de los cuales
slo se prev por un cauce informal no regulado en el TCE el suministro de informacin
por parte de la Comisin acerca de su negociacin y contenido, a la que habra de
aadirse la excepcin prevista en el artculo 111.3 del TCE en relacin con los acuerdos
formales en materia monetaria.
Ahora bien, estas competencias consultivas difieren en funcin de las materias sobre las
que versan los acuerdos. As, con carcter general la competencia del PE se concreta en
la mera elaboracin de un dictamen sobre el particular, que aunque preceptivo, posee
naturaleza no vinculante para el Consejo que es quien ha de recabar el parecer del PE;
esta modalidad general de intervencin, por otra parte, es la prevista en relacin con
aquellos acuerdos celebrados en un mbito en el que resulte necesario el procedimiento
de codecisin o el procedimiento de cooperacin. Por lo que respecta al dictamen, es
obvio que se emite una vez fijado el contenido del acuerdo pero antes de la
manifestacin del consentimiento en ob1igarse por parte de la Comunidad; adems, su
carcter preceptivo no impide el que el Consejo pueda fijar un plazo para su emisin,
transcurso el cual, la institucin gubernamental podra pronunciarse prescindiendo de
aqul.
En cambio, con carcter excepcional el artculo 300.3 del TCE prev la existencia de
supuestos en los que el PE acta sus funciones consultivas con carcter vinculante: Se
trata del supuesto del dictamen conforme, previsto para los acuerdos de asociacin, para
los acuerdos que creen un marco institucional especfico al organizar procedimientos de
cooperacin, para los acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes
para la Comunidad y para los acuerdos que impliquen una modificacin de un acto
aprobado con arreglo al procedimiento de codecisin. En todos estos casos, pues, la
conclusin del acuerdo por parte del Consejo se supedita al parecer favorable al mismo
expresada por la mayora absoluta de los votos emitidos en el PE. Conviene destacar la
transcendencia de la intervencin del PE en relacin con este conjunto de acuerdos por
cuanto supone la plasmacin de un autntico control democrtico en el mbito de la
poltica convencional comunitaria. Ello, sin embargo, no impide reconocer sus
limitaciones y las deficiencias que depara la regulacin acogida. En este orden, hay que
sealar el carcter limitado que se atribuye a la intervencin del PE que slo puede bien
autorizar, bien rechazar el proyecto de acuerdo, sin poder introducir modificaciones de
ningn orden en el texto que le es sometido. Por ltimo, ha de destacarse la
transcendencia que reporta el establecimiento de un elenco de acuerdos sometidos a
autorizacin: La subsuncin de un acuerdo dentro de una u otra categora, con la
consecuencia de requerirse o no un dictamen conforme abre la posibilidad para que se
suscite un conflicto de calificaciones entre el PE y el Consejo acerca de la procedencia o
improcedencia de la intervencin del primero, susceptible de dar lugar en su momento a
un cuestionamiento ante el TJCE de la regularidad del procedimiento de conclusin del

97
acuerdo sobre la base del recurso de anulacin. La cuestin pone de relieve la incidencia
de un control jurisdiccional por parte del TJCE respecto de la actividad convencional de
la Comunidad.
Una ltima modalidad de intervencin del Parlamento ha sido introducida por el Tratado
de msterdam, que prev la correlativa obligacin del Consejo o de la Comisin, en su
caso, de informar de forma plena e inmediata a la institucin par1amentaria, respecto de
toda decisin relativa a la aplicacin provisional o la suspensin de acuerdos, as como
respecto al establecimiento de la posicin de la Comunidad en organismos creados en el
marco de acuerdos de asociacin; a su vez, el Parlamento formular una declaracin
seguida de debate sobre el particular, pudiendo asimismo formular recomendaciones al
respecto.
La fase final concluye con la manifestacin del consentimiento en obligarse por parte de
la Comunidad respecto del acuerdo internacional en cuestin. La intervencin decisiva
en esta materia corresponde al Consejo, el cual, a propuesta de la Comisin y
consultado, si procediere, el PE, decide en su caso concluir el acuerdo. Para ello, el
Consejo decide por mayora cualificada, salvo cuando el acuerdo se refiera a un mbito
en el que sea necesaria la unanimidad para la adopcin de reglas internas o se trate de
un acuerdo de asociacin, supuestos en los que decidir por unanimidad de sus
miembros. El acto del Consejo reviste la forma de un reglamento o de una decisin.
La posibilidad de conclusin de acuerdos con la sola intervencin de la Comisin
constituye una hiptesis excepcional.
- El control jurisdiccional de la conformidad de los acuerdos internacionales al
derecho originario:
La celebracin de acuerdos por parte de las Comunidades no es un mbito inmune al
control jurisdiccional del TJCE. En materia de acuerdos internacionales el TCE prev
un especfico mecanismo de control jurisdiccional de carcter preventivo: El dictamen
previsto en el artculo 300.6 TCE; al lado del mismo, pese al silencio de los tratados,
conviene resear la eventual operatividad en este mbito de otros remedios
jurisdiccionales, de naturaleza represiva, existentes con carcter general en el Derecho
Comunitario, sealadamente el recurso de anulacin y la cuestin prejudicial de validez.
En relacin con el dictamen en materia de tratados internacionales, se trata de una
manifestacin de la competencia consultiva del TJCE. El dictamen evacuado posee
naturaleza obligatoria de forma que las instituciones se ven obligadas a conformarse a
su contenido; en el caso de que el TJCE estime contrario a las disposiciones del derecho
originario las disposiciones del acuerdo, ste ltimo no podr concluirse, a menos que
se modifique el derecho originario de conformidad con el procedimiento de revisin de
los tratados constitutivos. En la prctica ello supondr la necesaria renegociacin del
acuerdo.
El procedimiento del dictamen previsto en el artculo 300.6 del TCE est abierto
exclusivamente al Consejo, a la Comisin y a los Estados miembros, conjunta o
individualmente. En cambio, tal como hemos anticipado, no est legitimado para su
solicitud el PE, y ello pese a la transcendencia que en ocasiones cobra la intervencin
del PE en el proceso de celebracin de algunos acuerdos; sin embargo, el PE puede
intervenir en el procedimiento manifestando su opinin. Son susceptibles de dictamen
todos los acuerdos cuya conclusin se pretende por la Comunidad. No resulta
estrictamente necesaria la existencia de un texto concreto siempre que resulte previsible
el alcance de las obligaciones susceptibles de venir asumidas por la Comunidad. En
cuanto al objeto del dictamen ste puede incidir tanto en el contenido del acuerdo como
en la correccin de la base jurdica acogida para su celebracin, no se cie por tanto

98
slo a los aspectos intrnsecos de aqul sino que alcanza tambin a cuestiones de
procedimiento y de competencia de la propia Comunidad.
Conviene destacar las notables semejanzas que ofrece el presente dictamen con los
mecanismos del control preventivo de constitucionalidad de los tratados existentes en el
derecho comparado. En este orden, Remiro Brotns ha llamado la atencin acerca de la
afinidad que guarda el procedimiento con el control a priori existente en nuestro
derecho.
Aunque los inconvenientes apuntados desaconsejan el recurso a mecanismo de control
represivo en relacin con los acuerdos internacionales celebrados por las Comunidades,
es posible su viabilidad. En este sentido, el cauce ms caracterstico es el recurso de
anulacin, posibilitando un control tanto intrnseco como extrnseco respecto de la
regularidad del acuerdo. En este sentido, la impugnacin de un acuerdo con base en
cualquiera de los motivos contemplados en aquella disposicin resulta plenamente
factible pues aunque, como ha destacado Dez-Hochleitner, el Tribunal de Justicia ha
mostrado una predisposicin a decantarse por motivos de ndole formal, una reciente
decisin ha admitido la impugnacin de un acuerdo por razones de fondo al contrariar el
principio general de no discriminacin.
- Clases de acuerdos:
En un plano estrictamente formal los acuerdos pueden ser concluidos ya con Estados
individualmente considerados, ya con grupos de Estados bien con organizaciones
internacionales, los cuales son concluidos ora individualmente por la Comunidad ora
conjuntamente por sta y sus Estados miembros de conformidad con la consabida
tcnica de los acuerdos mixtos.
- Los acuerdos comerciales:
La conclusin de estos acuerdos constituye la dimensin ms evidente de la vertiente
exterior de la poltica comercial comn.
- Los acuerdos de asociacin:
En la prctica comunitaria se les asigna una naturaleza privilegiada; de su importancia
da prueba la exigencia de unanimidad en el seno del Consejo de cara a su conclusin y
la necesidad del dictamen conforme del PE, por mayora absoluta de los votos emitidos,
en razn de la importancia poltica que se asignan al desarrollo de un vnculo
convencional de estas caractersticas.
Se trata de acuerdos celebrados entre la Comunidad y uno o ms Estados u
organizaciones internacionales que establecen una asociacin que entraa derechos y
obligaciones recprocos, acciones comunes y procedimientos particulares. La prctica
comunitaria ha reconducido estos acuerdos a la tipologa de los acuerdos mixtos.
Consecuentemente, la negociacin y conclusin de estos acuerdos hace necesaria la
participacin de los Estados miembros, los cuales han de cumplimentar sus trmites
respectivos internos para manifestar el consentimiento en obligarse por tales acuerdos.
En lo que respecta a la variada tipologa que pueden revestir los acuerdos de asociacin
conviene destacar el hecho de que la figura estaba inicialmente pensada para enmarcar
los acuerdos concluidos con un Estado en la perspectiva de una futura adhesin a la
Comunidad. Por otra parte, este modelo primigenio de acuerdo de asociacin, al asumir
implcitamente las perspectivas de una futura adhesin a la Comunidad, slo es
concebible en relacin con Estados en los que concurran las circunstancias que hacen
viable esa posibilidad: Se exige la condicin de Estado europeo en el contratante as
como la existencia de un rgimen poltico democrtico.
La prctica comunitaria ha ido decantando un nuevo modelo de acuerdo de asociacin a
travs del cual se pretenden establecer tanto frmulas institucionalizadas de cooperacin
como especiales disposiciones en materia de ayuda al desarrollo. Estos acuerdos ya no

99
se conciertan con Estados potencialmente candidatos a un futuro ingreso; por otra parte,
su denominacin vara pues tradicionalmente reciban la denominacin de acuerdos de
cooperacin, si bien sus manifestaciones ms recientes reciben la denominacin de
acuerdos euro mediterrneos de asociacin. Tienen la misma naturaleza de los
acuerdos mixtos.
- Los Convenios de Lom: Lom IV:
En el caso de estos ltimos, nos encontramos con una original frmula de cooperacin
establecida entre las Comunidades y, bsicamente, los Estados que en su da fueron
colonias de los Estados miembros de aqullas. El 15 de diciembre de 1989 se firm en
la capital togolesa el cuarto de los Convenios de cooperacin, Lom IV, actualmente en
vigor. Este ltimo, concluido a diferencia de los anteriores por un periodo de 10 aos, ha
sido objeto de revisin por el Acuerdo de Mauricio. Se caracterizan por:
- La cooperacin leal, duradera y previsible, fundada en acuerdos jurdicamente
obligatorios establecidos por va convencional.
- La cooperacin entre dos grupos regionales, inspirada en el mutuo respeto a las
opciones polticas y econmicas de cada parte contratante.
- La cooperacin global, sirvindose para ello de toda suerte de instrumentos de
ayuda y de desarrollo de los intercambios.
- El dialogo permanente merced al establecimiento de un entramado institucional.
Como conclusin, conviene destacar que la poltica de Lom ha venido ofreciendo un
marco estable y previsible de cooperacin.

100

TEMA 12: EL DERECHO COMPLEMENTARIO Y LOS ACTOS DE


LA PESC Y LA CPJP:
El derecho complementario: Los convenios adoptados en el marco del artculo 293
del TCE, los acuerdos de los representantes de los Gobiernos reunidos en el seno
del Consejo y otros actos. La posicin del derecho complementario en el
ordenamiento comunitario y su subordinacin al derecho primario:
El derecho complementario se encuentra integrado por:
- Los convenios comunitarios previstos en el artculo 293 del TCE.
- Las decisiones y acuerdos de los representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros reunidos en el seno del Consejo.
- Otros actos.
Convenios comunitarios previstos en el artculo 293 del TCE:
El artculo 293 del TCE establece una obligacin de comportamiento para los Estados
miembros, consistente en entablar las negociaciones para la celebracin de acuerdos
internacionales entre s con la finalidad de asegurar a favor de sus nacionales:
- La proteccin de las personas, as como el disfrute y la tutela de los derechos, en las
condiciones reconocidas por cada Estado miembro a sus propios nacionales.
- La supresin de la doble imposicin dentro de la Comunidad.
- El reconocimiento recproco de sociedades, el mantenimiento de la personalidad
jurdica en caso de traslado de su sede de un Estado miembro a otro y la posibilidad
de fusin de sociedades sujetas a legislaciones nacionales diferentes.
- La simplificacin de las formalidades a que estn sometidos el reconocimiento y la
ejecucin recprocos de las decisiones judiciales y de los laudos arbitrales.
El artculo 293 del TCE no otorga ninguna competencia a la Comunidad Europea. Se
refiere a mbitos en los que la Comunidad Europea no tiene competencias en virtud de
ningn otro precepto del tratado y se limita a llamar a la cooperacin a los Estados
miembros sobre la base de que la consecucin de un derecho uniforme en estos mbitos
puede mejorar el funcionamiento del mercado interior.
Los convenios celebrados en el marco del artculo 293 del TCE son, pues, autnticos
acuerdos internacionales celebrados entre los Estados miembros en el mbito de su
competencia. No tienen, por tanto, naturaleza de Derecho Comunitario originario ni de
derecho derivado, pero, en la medida en que favorecen la aplicacin de los tratados
constitutivos, reciben la calificacin de derecho complementario de dichos tratados.
Con fundamento en el artculo 293 del TCE se han celebrado numerosos convenios
entre los Estados miembros. Por su importancia cabe destacar:
- Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968 sobre competencia judicial y
ejecucin de resoluciones en materia civil y mercantil.
- Convenio de Roma de 19 de junio de 1980 sobre la ley aplicable a las obligaciones
contractuales.
- Convenio de 23 de julio de 1990 relativo a la supresin de la doble imposicin en
caso de correccin de beneficios de empresas asociadas.
Los tratados de adhesin celebrados con ocasin de las sucesivas ampliaciones
comunitarias consagraron el compromiso de los nuevos Estados miembros de adherirse
a estos acuerdos, dando lugar a los correspondientes convenios de adhesin.
En virtud del nuevo Ttulo IV del TCE la mayor parte de estos convenios estn llamados
a ser sustituidos o, ms bien, reconvertidos en actos comunitarios. En efecto, el artculo
65 del TCE introducido por el Tratado de msterdam prev la adopcin de medidas en

101
el mbito de la cooperacin judicial en materia civil relacionadas con el objeto de los
convenios del artculo 293 del TCE.
Decisiones y acuerdos de los representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros reunidos en el seno del Consejo:
Se trata de una categora especial de actos generados por la prctica comunitaria, que se
caracterizan por ser adoptados por los miembros del Consejo colectivamente en su
calidad de representantes de los Estados miembros y no como institucin comunitaria,
en mbitos en los que la Comunidad no es competente. No deben confundirse con los
actos atpicos de origen institucional adoptados en mbitos en los que la Comunidad s
tiene competencia.
El contenido de estos actos es muy diverso. Pueden estar provistos de contenido
normativo y vincular jurdicamente a las partes, pero tambin pueden carecer de efecto
jurdico y adoptar la forma de meras declaraciones o tomas de posicin.
En el primer caso, su carcter es mixto. Por una parte, se asemejan a los acuerdos
internacionales al quedar sujetos al Derecho Internacional en cuanto a su conclusin y
efectos jurdicos, y, por otra parte, a los actos institucionales por seguir su rgimen en lo
relativo al marco institucional en el que se adoptan, su objeto y finalidad, su publicacin
en el DOCE y el hecho de que en las propias Actas de adhesin se prev la adhesin del
nuevo Estado miembro a estos actos.
Otros actos:
Adems de los dos tipos de actos sealados, tambin forman parte del derecho
complementario los acuerdos celebrados por los Estados miembros para realizar un
objetivo comunitario en casos, a diferencia de los acuerdos del artculo 293 del TCE, no
previstos en los tratados. Son acuerdos internacionales celebrados por los Estados
miembros entre s en el mbito de su competencia que complementan los objetivos
comunitarios y que quedan sustrados al control de legalidad del TJCE. Como muestra
de este tipo de acuerdos se puede indicar el Convenio de 15 de diciembre de 1975
relativo a la patente comunitaria en el mercado comn.
Por ltimo, el artculo 34.2.d del TUE tambin prev la celebracin de convenios entre
los Estados miembros en el mbito de la cooperacin policial y judicial en materia
penal.
Los actos de derecho complementario no son objeto de control de legalidad por el
TJCE. Ahora bien, en cuanto a la aplicacin del artculo 234 del TCE relativo a la
formulacin de cuestiones prejudiciales por los tribunales nacionales al TJCE en
relacin con la interpretacin o la validez del Derecho Comunitario, los Estados
miembros han celebrado protocolos adicionales a los convenios del artculo 293 del
TCE en los que atribuyen voluntariamente competencia al TJCE para conocer de su
interpretacin por va prejudicial.
Los actos de la PESC: Las estrategias comunes, las posiciones comunes las acciones
comunes y las medidas de aplicacin. Los actos de la CPJP: Posiciones comunes,
decisiones marco, decisiones, convenios entre Estados miembros y medidas de
aplicacin:
Se trata de actos jurdicos derivados de las dos estructuras de cooperacin
intergubernamental de la UE, la PESC y la CPJP, mbitos en los que no existe un
ordenamiento jurdico propio y autnomo como el Derecho Comunitario del pilar de la

102
integracin. Al igual que los actos de Derecho Comunitario derivado tienen origen
institucional, pero se producen en un marco muy distinto al comunitario.
El hecho de que no se califiquen como actos de derecho complementario no debe
olvidarse que, de facto, su finalidad es completar y favorecer la aplicacin de los
tratados constitutivos.
Actos de la PESC:
- Las estrategias comunes y las orientaciones generales son adoptadas por el Consejo
Europeo (artculo 13 del TUE) con la finalidad de definir y disear la PESC,
identificando los mbitos donde los Estados miembros tienen importantes intereses
en comn. El Consejo de Asuntos Generales puede hacer propuestas al Consejo
Europeo que decide por unanimidad en esta materia. Estos actos tienen carcter
vinculante para la Unin Europea y los Estados miembros.
- Las posiciones comunes (artculo 15 del TUE) son adoptadas por el Consejo y
definen el enfoque de la Unin Europea sobre un asunto concreto de carcter
geogrfico o temtico. Adems, los Estados miembros deben salvaguardar la
conformidad de sus polticas nacionales con estas posiciones comunes.
- Las acciones comunes (artculo 14 del TUE) son igualmente adoptadas por el
Consejo y se refieren a situaciones especficas en las que sea necesaria una accin
operativa de la Unin Europea. Estos actos fijan sus objetivos, el alcance, los
medios y condiciones necesarios para su ejecucin, as como, cuando sea preciso, su
duracin.
El artculo 301 del TCE vincula a la adopcin de posiciones y acciones comunes la
obligacin de adoptar medidas urgentes necesarias, si aquellos actos implican la
exigencia para la Comunidad de poner en marcha el mecanismo de sanciones frente a
terceros Estados.
Las posiciones comunes y acciones comunes basadas en una estrategia comn decidida
por el Consejo Europeo o cualquier otra decisin basada en una estrategia comn, as
como cualquier decisin por la que se aplique una accin comn o una posicin comn
se aprueban por el Consejo por mayora cualificada. El resto de las decisiones en el
mbito de la PESC (las acciones y posiciones comunes no basadas en una estrategia
comn del Consejo Europeo) se adoptan por el Consejo por unanimidad, operando la
regla de la llamada abstencin constructiva introducida por el Tratado de msterdam.
- Por ltimo, los acuerdos con terceros Estados (artculo 24 del TUE) son un
instrumento adicional para poner en prctica la PESC. Esta previsin plantea problemas
relacionados con la falta de personalidad jurdica de la Unin Europea (quin celebra
el acuerdo internacional?, la UE?, los Estados miembros representados por la
Presidencia?). En este sentido se cuestiona su capacidad convencional.
El artculo 46 del TUE excluye la competencia del TJCE en el mbito de la PESC. El
Consejo o el COREPER deciden en cada caso y por unanimidad si procede la
publicacin de los actos de la PESC en el DOCE y cuando no son publicados se
notifican a su destinatario.
Actos de la CPJP:
Son las posiciones comunes, las decisiones marco, las decisiones y los convenios
complementarios:
- Las posiciones comunes (artculo 34.2.a del TUE) definen el enfoque de la Unin
Europea sobre un asunto concreto.
- Las decisiones marco (artculo 34.2.b del TUE) tienen por finalidad la aproximacin
de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. Imponen a

103
los Estados miembros una obligacin de resultado, dejando a las autoridades
nacionales la eleccin de la forma y los medios. Se seala expresamente que estas
decisiones marco carecen de efecto directo y se limita as su intensidad normativa.
- Las decisiones (artculo 34.2.c del TUE) sern obligatorias y no tendrn efecto
directo. Son un instrumento normativo apto para cualquier objetivo de la CPJP, con
la salvedad la aproximacin de las legislaciones. Estas decisiones van acompaadas
por medidas de aplicacin.
- Los convenios complementarios (artculo 34.2.d del TUE) siguen un rgimen
similar al previsto para los convenios del artculo 293 del TCE.
- Tambin se aplica en el mbito de la CPJP la controvertida posibilidad de celebrar
acuerdos internacionales del artculo 24 del TUE con terceros Estados, que suscita
los mismos problemas referidos a la falta de personalidad jurdica de la Unin
Europea.
Las posiciones comunes, las decisiones marco, las decisiones y la decisin de celebrar
convenios recomendando su adopcin a los Estados miembros son medidas que adopta
el Consejo por unanimidad. El Consejo aprueba por mayora cualificada las medidas de
aplicacin de las decisiones y las medidas de aplicacin de los convenios por mayora
de dos tercios de las partes contratantes.
El Tratado de msterdam ha extendido la competencia del TJCE al mbito de la CPJP
(artculo 35 del TUE: Procedimiento prejudicial especfico, recurso de anulacin
limitado y procedimiento de arreglo de diferencias).
Las decisiones marco, las decisiones y los convenios se publican en el DOCE. Tambin
se publican las posiciones comunes salvo decisin en contrario del Consejo o del
COREPER, supuesto ste en el que sern notificadas a sus destinatarios.

104

TEMA 13: EL CONTROL POR EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE


LA VALIDEZ DE LOS ACTOS DE LAS INSTITUCIONES Y DE SUS
OMISIONES:
El control directo de validez del derecho derivado. El recurso de anulacin:
Objeto, legitimacin, causas, procedimiento, la sentencia de anulacin y sus
efectos:
El TJCE tiene competencia para juzgar la validez de los actos de las instituciones
comunitarias, lo que lleva a cabo a travs del recurso de anulacin o de la excepcin de
ilegalidad.
El recurso de anulacin se regula en los artculos 230 y 231 del TCE. Su objeto son los
actos decisorios de las instituciones que producen efectos jurdicos frente a terceros, ya
sean actos tpicos o atpicos. Quedan excluidos las recomendaciones, dictmenes, actos
preparatorios, medidas de orden interior, actos puramente confirmatorios y los
negativos.
Lo decisivo es que los actos estn destinados a producir efectos jurdicos: La
denominacin y la forma tienen valor relativo.
Debe ser posible ejercitar un recurso de anulacin en lo que respecta a todas las
disposiciones adoptadas por las instituciones que tiendan a producir efectos jurdicos,
cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, e incluso con independencia de la
cuestin de si dicho acto fue adoptado por la institucin con arreglo a las disposiciones
del tratado o en virtud de una atribucin de competencias conferida por un acuerdo
internacional.
Respecto a la legitimacin activa hay que distinguir dos grupos de actores:
- Demandantes privilegiados: Son el Consejo, la Comisin y los Estados miembros.
Su privilegio consiste en que no necesitan probar la existencia de un inters para
actuar, pudiendo impugnar tanto actos de alcance general como particular. En un
segundo nivel, el artculo 230 del TCE incluye al Parlamento, al Tribunal de
Cuentas y al Banco Central Europeo, declarndolos legitimados para recurrir pero
slo con el fin de salvaguardar sus prerrogativas. El Tribunal de Cuentas ha sido
incorporado a la nmina de demandantes no privilegiados por el Tratado de
msterdam. Tambin est legitimado activamente el Consejo de Administracin del
Banco Europeo de Inversiones en relacin con los acuerdos del Consejo de
Gobernadores del Banco.
El Tribunal de Justicia ha declarado que las regiones no pueden ser equiparadas a los
Estados y que, por tanto, no gozan de la condicin de demandantes privilegiados.
- Demandantes no privilegiados: Son los particulares, personas fsicas o jurdicas,
cuyas posibilidades de recurrir estn limitadas a las decisiones de las que sean
destinatarios o a las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de
una decisin dirigida a otras personas, les afecten directa e individualmente. En este
segundo caso se imponen dos condiciones:
- Se pide una relacin causal directa entre el acto y el particular, por lo que no
cabe, por ejemplo, la impugnacin de directivas.
- El Tribunal de Justicia entiende que un acto de las instituciones afecta
individualmente a una persona fsica o jurdica cuando el particular se ve
afectado en razn de ciertas cualidades que le son propias o de una situacin de
hecho que lo caracteriza en relacin a cualquier otra persona.
Slo constituyen actos y decisiones susceptibles de recurso aquellas medidas que
produzcan efectos jurdicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del

105
demandante, modificando caracterizadamente la situacin jurdica de ste. Esta
exigencia no concurre en relacin con los demandantes privilegiados, cuyo inters es
objetivo.
La STJCE de 18 de mayo de 1994 admiti la posibilidad de impugnacin directa de una
disposicin contenida en un reglamento por estimar que en el caso se trataba de un acto
de alcance general que sin embargo afectaba en forma directa e individual a un concreto
particular, sealando: Si bien con arreglo a los criterios del prrafo 2 del artculo 173,
la disposicin objeto del litigio tiene carcter normativo en la medida en que se aplica a
la generalidad de los operadores econmicos interesados, ello no excluye, sin embargo,
que pueda afectar individualmente a alguno de ellos.
Una persona fsica o jurdica slo puede afirmar que la disposicin objeto de litigio le
afecta individualmente cuando le atae debido a ciertas cualidades que le son propias o
a una situacin de hecho que le caracteriza en relacin con cualesquiera otras personas.
En todos los casos, el plazo para la interposicin del recurso de anulacin es de dos
meses a partir, bien de la publicacin del acto, de su notificacin al recurrente o, a falta
de ello, desde el da en que ste haya tenido conocimiento del mismo. La presentacin
del recurso no tiene efecto suspensivo respecto del acto impugnado, aunque el tribunal
puede ordenar la suspensin de su ejecucin o adoptar medidas provisionales.
En cuanto a la legitimacin pasiva, el artculo 230 del TCE cita al Consejo, la Comisin,
el BCE y el Parlamento Europeo, en este ltimo caso respecto de los actos adoptados
conjuntamente con el Consejo o los que estn destinados a producir efectos jurdicos
frente a terceros.
Las causas de anulacin son cuatro, taxativamente enumeradas en el artculo 230 del
TCE:
- Incompetencia, ya sea interna (porque la competencia le corresponde a otra
institucin), externa (porque corresponda a los Estados), territorial o temporal.
- Vicios sustanciales de forma, que pueden ser relativos al proceso de elaboracin del
acto (ausencia del dictamen preceptivo o motivacin insuficiente), al proceso de
adopcin de la decisin (por no haberse seguido el procedimiento establecido en el
tratado para este tipo de actos) o a la forma externa del acto (reglamento, directiva).
- Violacin del tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su ejecucin: La
violacin puede consistir en error de hecho, de derecho, ausencia de base jurdica,
interpretacin errnea de una disposicin comunitaria, etc. Incluye tanto al derecho
originario como al derivado y a otras fuentes del Derecho Comunitario (acuerdos
internacionales, principios generales del derecho, etc.).
- Desviacin de poder, esto es, utilizacin de los poderes de la autoridad comunitaria
para una finalidad distinta de aquella para la que le fueron conferidos. Este concepto
admite dos dimensiones: La desviacin de poder en sentido estricto y la desviacin
de procedimiento.
Los efectos de la sentencia consisten en que el tribunal, si el recurso fuere fundado,
declarar nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado. En el caso de los
reglamentos, el artculo 231 del TCE prev que el TJCE podr declarar una nulidad
parcial si lo estima posible.
La anulacin es retroactiva al momento de la adopcin del acto (ex tunc) y tiene
efectos de cosa juzgada erga omnes.
El artculo 233 del TCE establece que la institucin o las instituciones de las que emane
el acto anulado estarn obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de
la sentencia.
Junto al recurso de anulacin, el artculo 35.6 del TUE consagra un contencioso de
legalidad contra determinados actos que se pueden adoptar en el pilar

106
intergubernamental. Su objeto son las decisiones marco y las decisiones adoptadas por
el Consejo sobre la base del artculo 34.2 del TUE y la legitimacin activa les
corresponde a los Estados miembros y a la Comisin.
El control indirecto de la validez del derecho derivado: La excepcin de ilegalidad.
La cuestin prejudicial de validez (referencia y remisin):
La excepcin de ilegalidad:
El artculo 241 del TCE establece que la excepcin de ilegalidad tiene por objeto
controlar incidentalmente la legalidad de una disposicin general dentro de un litigio en
el que se impugna una medida concreta dictada en aplicacin de dicha disposicin
general. No es un recurso autnomo sino que tiene carcter incidental y subsidiario, slo
puede utilizarse dentro de un procedimiento ante el TJCE o ante el Tribunal de Primera
Instancia en base a otra disposicin del tratado, normalmente un recurso de anulacin.
La mayora de la doctrina considera que la principal funcin de la excepcin de
ilegalidad es la de corregir las restricciones a las que los tratados someten el recurso de
anulacin de los particulares contra las decisiones generales y los reglamentos.
Por lo que se refiere al objeto de la excepcin, el artculo 241 del TCE habla slo de
reglamentos, pero el TJCE ha hecho una interpretacin amplia para incluir a todos los
actos de carcter general aunque no sean reglamentos en sentido estricto.
No cabe invocar la excepcin de ilegalidad frente a decisiones individuales de las que
son destinatarios los particulares, dado que tenan legitimacin activa para interponer el
recurso de anulacin.
Debe existir una relacin directa y necesaria entre el acto impugnado y el acto
presuntamente ilegal; en la excepcin de ilegalidad un reglamento u otro acto general no
puede ser impugnado como tal sino en la medida en que se concreta en una decisin
individual, que es la nica que puede ser anulada. La legitimacin de los Estados y de
las instituciones no est clara. No existe plazo para invocar la excepcin, pudiendo
hacerse a lo largo del procedimiento. Las causas que se pueden invocar son, segn el
artculo 241 del TCE, las mismas que en el recurso de anulacin.
Si el tribunal estima la excepcin, slo puede anular el acto impugnado basado sobre el
reglamento ilegal, pero no ste, que subsiste, lo que no impide que en la prctica la
institucin de la que haba emanado se vea obligado a derogarlo.
La cuestin prejudicial de validez:
La nocin de validez no es pacfica. La mayora de la doctrina se inclina por estimar que
corresponde a la de legalidad, tanto interna como externa.
Pueden sealarse claras diferencias entre el recurso prejudicial de validez y el recurso
de anulacin:
- El objeto del primero no es censurar ciertos actos adoptados por las instituciones
comunitarias, sino informar a la jurisdiccin nacional del estado de derecho
aplicable.
- El recurso de anulacin se dirige directamente contra un acto comunitario cuya
legalidad se discute, trata de obtener una anulacin erga omnes y constituye un
proceso principal de competencia exclusiva del TJCE.
- El reenvi prejudicial de validez no es un recurso directo contra el acto, responde
slo a una cuestin de legalidad planteada con ocasin de un proceso del que conoce
una jurisdiccin nacional, constituye un proceso accesorio de legalidad.

107
-

El recurso prejudicial de validez se asemeja a la excepcin de ilegalidad pero la


diferencia radica en que se plantea ante una jurisdiccin nacional, mientras que la
excepcin no puede sustanciarse ante las jurisdicciones nacionales.
En la cuestin prejudicial se le reconoce al TJCE unos poderes tan amplios como en
materia e interpretacin.
mbito de la cuestin prejudicial: Normas susceptibles de reenvo:
Conviene distinguir entre la cuestin de interpretacin y la de validez. En el primer
caso, los actos susceptibles de interpretacin son el derecho originario, el derecho
derivado ya sean actos obligatorios o no, los Estatutos de los organismos creados por el
Consejo cuando lo prevean expresamente, los actos de los organismos comunitarios, los
convenios concluidos por la comunidad con terceros pases y los acuerdos mixtos. En el
segundo, el TJCE slo contiene competencia respecto de los actos de las instituciones,
no respecto a los tratados, excluyndose slo respecto de aqullos los actos no
obligatorios.
Planteamiento de la cuestin prejudicial:
La cuestin prejudicial comienza con una suspensin del procedimiento nacional y con
la remisin de la cuestin al TJCE, termina una vez que se ha producido la contestacin
de ste con la reanudacin de la instancia nacional y la solucin del fondo del litigio
conforme a la solucin dada por el tribunal.
El aspecto funcional de la jurisdiccin supone atender a la naturaleza de los rganos
jurisdiccionales. Desde esta perspectiva debe precisarse:
- El reenvo prejudicial slo es posible en el marco de la actividad jurisdiccional de
una jurisdiccin. El reenvo est excluido si el rgano jurisdiccional acta no en
calidad de tal, sino de autoridad administrativa.
- No importa el tipo de proceso en el que se plantea la pregunta prejudicial.
Se puede distinguir entre facultad y obligacin de plantear la cuestin:
- Existe facultad cuando la decisin que adopta el rgano jurisdiccional es susceptible
de un recurso judicial segn el derecho interno. Los rganos que no actan en ltima
instancia gozan de poder discrecional para acudir o no al TJCE.
- Existe obligacin de acudir al TJCE cuando la decisin no es susceptible de ulterior
recurso judicial de derecho interno.
La decisin de plantear la cuestin corresponde en exclusiva al juez, quien puede
hacerlo aun en ausencia de iniciativa de las partes o incluso contra la voluntad de stas,
lo que no impide que las partes puedan proponerlo; de igual modo, es el juez el que
determina el contenido de la pregunta. Al tornar estas decisiones, el juez lleva a cabo lo
que se denomina el juicio de pertinencia. Aparece el concepto del acto claro: El juez
slo estar obligado a plantear la cuestin prejudicial si existe una autntica dificultad
de interpretacin o de validez, si existe una seria duda sobre el sentido o la validez de la
disposicin, mientras que si el sentido del acto es claro, si la validez es evidente, no
tiene por qu plantearla.
Slo la ausencia de duda razonable permite al juez eludir la obligacin de plantear la
cuestin. No basta la sola conviccin del juez o tribunal aislado acerca de la
interpretacin de la norma en cuestin, sino que resulta exigible una presuncin de
conviccin comn, una certeza razonable de que la claridad se impone con la misma
evidencia a los rganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros as
como al Tribunal de Justicia.
Cuando una cuestin prejudicial sea manifiestamente idntica a otra sobre la que el
tribunal ya haya resuelto, podr resolver por auto motivado que har referencia a la
sentencia anterior.

108
El Tribunal de Justicia muestra gran receptividad para acoger las cuestiones
prejudiciales, dejando de responder slo en casos excepcionales.
Tramitacin de la cuestin prejudicial:
En la tramitacin de la cuestin prejudicial por el juez nacional, el Tribunal de Justicia
ha observado siempre una actitud muy flexible. As, el juez nacional es libre de elegir el
momento procesal para plantear la cuestin si bien, con el fin de facilitar el juicio de
pertinencia y asegurar la utilidad de su intervencin, el Tribunal de Justicia ha sealado
en diversas ocasiones que podra ser til que el reenvo tenga lugar cuando los hechos
del asunto estn establecidos y los problemas de puro derecho nacional resueltos.
Una vez remitida la cuestin prejudicial por el rgano jurisdiccional nacional, sta es
notificada por la Secretara del Tribunal a la Comisin, al Consejo y al BCE (si el acto
comunitario cuya interpretacin o validez se cuestiona ha emanado de ellos), al
Parlamento Europeo (si intervino a travs del procedimiento de codecisin), a los
Estados miembros y a las partes del litigio principal. Todos ellos pueden hacer
observaciones o alegaciones por escrito en un plazo de los dos meses siguientes a la
notificacin.
Efectos de la sentencia prejudicial:
La sentencia que decide la cuestin prejudicial despliega un doble tipo de efectos
jurdicos: Procesales y materiales. Desde una perspectiva jurdico procesal, son firmes
por naturaleza y carecen de fuerza ejecutiva y desde una perspectiva jurdico material,
son obligatorias para el juez nacional. As, tiene efecto obligatorio en el mbito del
proceso principal que ha dado lugar a la cuestin, las jurisdicciones nacionales
competentes deben decidir en el litigio pendiente de acuerdo con la concepcin definida
por el tribunal. Junto a este efecto, la sentencia puede tambin tener un efecto de
precedente en el marco de otros procesos que tengan por objeto cuestiones idnticas.
MIRAR ARTCULO 35 DEL TUE.
El control de validez de los acuerdos internacionales celebrados por las
Comunidades Europeas:
En el artculo 95 del TCECA se prev la pequea revisin del tratado cuando, una vez
finalizado el perodo transitorio, aparezcan dificultades imprevistas en las formas de
aplicacin del presente tratado o un cambio profundo en las condiciones econmicas o
tcnicas. Estas modificaciones, que no pueden afectar a las disposiciones fundamentales
del tratado, han de ser propuestas de comn acuerdo por la Alta Autoridad y el Consejo,
el TJCE las examinar y, si reconoce su conformidad, las transmite a la Asamblea,
entrando en vigor si fueran aprobadas por una mayora cualificada de los
parlamentarios.
El artculo 300.6 del TCE prev que el TJCE, a solicitud del Consejo, de la Comisin o
de un Estado miembro, se pronuncie sobre la compatibilidad con el propio tratado de los
acuerdos internacionales que vaya a concluir la Comunidad. En caso de dictamen
negativo del TJCE, el acuerdo slo podra entrar en vigor tras la revisin del TCE.
Los artculos 103, 104 y 105 del TCEEA prevn asimismo la intervencin del TJCE
para dictaminar la compatibilidad con el tratado de los acuerdos que tengan proyectado
concluir los Estados miembros o personas o empresas pertenecientes a la Comunidad
con terceros entre la firma y la entrada en vigor del tratado, y de los acuerdos
concluidos por personas y empresas con terceros Estados, organizaciones o ciudadanos,
siempre que estn dentro del mbito de aplicacin del tratado.
La competencia prejudicial se ejerce por el TJCE en los casos de sometimiento mediato,
esto es, no por parte del propio litigante sino por iniciativa del rgano jurisdiccional

109
nacional que, al tener que aplicar el Derecho Comunitario a un litigio que se le ha
presentado, interroga al tribunal por la va prejudicial sobre la interpretacin del
Derecho Comunitario originario, sobre la interpretacin y validez del derecho derivado
o de acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad.
El control jurisdiccional de la conformidad de los acuerdos internacionales al
derecho originario:
La celebracin de acuerdos por parte de las Comunidades no es un mbito inmune al
control del TJCE, ya que existen diversas vas a travs de las cuales el rgano
jurisdiccional comunitario puede enjuiciar la conformidad de los acuerdos
internacionales a las reglas de los tratados constitutivos y al conjunto del derecho
originario en coherencia con el principio de jerarqua que inspira al ordenamiento
jurdico comunitario.
En materia de acuerdos internacionales el TCE prev un especfico mecanismo de
control jurisdiccional de carcter preventivo: El dictamen previsto en el artculo 300.6
del TCE.
En relacin con el dictamen en materia de tratados internacionales, se trata de una
manifestacin de la competencia consultiva del TJCE, si bien su denominacin no debe
conducir a equvocos acerca del alcance de la funcin desarrollada por el TJCE: El
dictamen evacuado posee naturaleza obligatoria de forma que las instituciones se ven
obligadas a conformarse a su contenido; en el caso de que el TJCE estime contrario a las
disposiciones del derecho originario las disposiciones del acuerdo internacional, ste no
podr concluirse, a menos que se modifique el derecho originario de conformidad con el
procedimiento de revisin de los tratados constitutivos. Ello supondr la necesaria
renegociacin del acuerdo, para suprimir aquellas estipulaciones contrarias al derecho
originario.
El procedimiento del dictamen previsto en el artculo 300.6 del TCE est abierto
exclusivamente al Consejo, a la Comisin y a los Estados miembros, conjunta o
individualmente. En cambio, no est legitimado para su solicitud el Parlamento. Sin
embargo, el Parlamento puede intervenir en el procedimiento manifestando su opinin.
Son susceptibles de dictamen todos los acuerdos cuya conclusin se pretende por la
Comunidad: Se trata por consiguiente de proyectos de acuerdo, respecto de los cuales
la Comunidad todava no ha manifestado su consentimiento en obligarse.
El cauce del artculo 300.6 del TCE al tiempo que salvaguarda la supremaca normativa
de la Constitucin comunitaria (el derecho originario) conjura las consecuencias
traumticas que de otro modo deparara la articulacin de meros controles represivos
operantes una vez que el tratado se encuentra ya en vigor .
El control de validez de las decisiones marco y de las decisiones de la CPJP:
El TJCE dispone de competencias en la CPJP: Conoce el recurso prejudicial, previa
aceptacin facultativa por los Estados miembros de la jurisdiccin del tribunal, sobre la
validez e interpretacin de las decisiones marco y de las decisiones; sobre la
interpretacin de convenios celebrados de conformidad con el presente ttulo y sobre la
validez e interpretacin de sus medidas de aplicacin.
El Tribunal de Justicia es competente para controlar la legalidad de las decisiones marco
y de las decisiones en relacin con los recursos interpuestos por un Estado miembro o la
Comisin por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violacin del presente
tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su ejecucin, o desviacin de poder.

110
A esto hay que aadir el reconocimiento expreso de la competencia
del TJCE para
controlar la actuacin de las instituciones en relacin con el respeto de los derechos
fundamentales que el mismo artculo 46 del TUE lleva a cabo.
El recurso por omisin: Objeto, legitimacin, procedimiento, la sentencia por
omisin y sus efectos:
El artculo 232 del TCE confiere competencia al TJCE para sancionar omisiones de las
instituciones contrarias al Derecho Comunitario a travs del recurso por inactividad,
tambin llamado de carencia o por omisin. Su finalidad es que el control de legalidad
pueda ejercerse incluso en caso de inaccin de las instituciones y su esencia responde a
una tcnica distinta a la utilizada frecuentemente en los ordenamientos internos,
articulada de ordinario sobre la tcnica del silencio administrativo, es decir, sobre la
posibilidad de combatir un acto presunto, una inactividad cuyo contenido o significado
se presume. Este recurso sanciona no slo la abstencin de actos administrativos, sino
tambin normativos cuyo contenido no puede predeterminarse mediante presunciones.
El objeto de este recurso es la abstencin de pronunciarse en violacin del tratado, esto
es, la inaccin de las instituciones cuando estn obligadas a actuar.
Por lo que se refiere a la legitimacin activa, es preciso distinguir entre demandantes
privilegiados y no privilegiados. Los primeros son los Estados miembros y las dems
instituciones de la Comunidad incluido
el BCE. Respecto a esta clase de
demandantes, el recurso sanciona la no adopcin de cualquier acto, con independencia
de su forma o naturaleza, lo que abarca la inactividad en formular recomendaciones,
dictmenes e incluso para presentar unas propuestas o pedir un dictamen.
Los demandantes no privilegiados son las personas fsicas o jurdicas, las cuales slo
pueden recurrir por no haberle dirigido una de las instituciones de la Comunidad un acto
distinto de una recomendacin o de un dictamen. Esto significa que en estos casos se
excluye el recurso contra la omisin de una recomendacin o un dictamen y, en general,
contra un acto que no producira efectos jurdicos respecto del demandante, es decir, el
acto requerido de la institucin debe reunir caractersticas similares a las de los actos
recurribles en el recurso de anulacin.
Los particulares no pueden utilizar el recurso por inactividad para obligar a la Comisin
a poner en prctica el procedimiento de incumplimiento contra un Estado en el marco
del TCE, en el que la Comisin est facultada para interponer el recurso.
La legitimacin pasiva afecta al Consejo, la Comisin, el Parlamento Europeo y el BCE.
El procedimiento consta de dos fases: Una administrativa previa en la cual la institucin
debe ser requerida para que acte y una fase judicial. La primera fase tiene como
finalidad conceder a la institucin la posibilidad de cumplir con su deber, el
requerimiento debe ser motivado y especificar claramente qu se exige de la institucin.
Si transcurrido un plazo de dos meses desde el requerimiento la institucin no hubiera
definido su posicin, el recurso podr ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos
meses. El Tribunal de Justicia no considera fijacin de posicin, sino que asimila a la
abstencin, el acuse de recibo, la emisin de una opinin pblica o el anuncio de
medidas preparatorias del acto. Sin embargo, s estima que pone fin a la abstencin el
hecho de dictar un acto distinto al requerido o rechazar expresamente la peticin; en
ambos casos, el recurso procedente para combatir estos actos sera ya el de anulacin.
En cuanto a la segunda fase, la actuacin de la institucin con posterioridad a la
interposicin de la demanda, deja sin objeto el litigio y conduce al archivo del mismo.

111
Los efectos de la sentencia consisten en que la institucin o instituciones cuya
abstencin haya sido declarada contraria al presente tratado, estarn obligadas a adoptar
las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del Tribunal de Justicia.
Mientras en el mbito TCE el objeto del recurso se circunscribe a la declaracin de la
ilegalidad de la abstencin de una institucin por no haber adoptado un acto de
cualquier tipo o naturaleza, incluso no obligatorio, salvo en el supuesto de interposicin
por legitimados activos no privilegiados, en el TCECA, el acto debe ser de los de
naturaleza obligatoria, decisiones o recomendaciones. Ello implica que en el TCE se
sanciona la abstencin contraria al derecho en relacin con los actos perceptivos,
aunque no siempre tengan naturaleza obligatoria.
La legitimacin activa es ms amplia en la CECA en relacin con los legitimados
ordinarios o no privilegiados, que pueden recurrir en caso de requerimiento insatisfecho
de produccin de un acto del que no son destinatarios pero en el que tengan inters; en
cambio, est excluido el Parlamento. En cuanto a la legitimacin pasiva, slo la
Comisin puede serlo en la CECA, mientras que en la CE lo son todas las instituciones,
incluido el BCE, salvo el Tribunal de Cuentas.
El TCECA exige que el recurso se interponga frente a la inactividad de una institucin
que est obligada a adoptar un acto de los obligatorios y permite tambin interponerlo
cuando su adopcin es facultativa, si bien en este caso slo prospera si se prueba la
existencia de desviacin de poder. En el TCE, al contrario, la institucin debe estar
obligada por el tratado a actuar y no slo facultada, y en relacin a los particulares, el
acto ha de tener adems naturaleza obligatoria.
El plazo para la interposicin del recurso tras la fase administrativa previa al
contencioso es de un mes en la CECA, mientras que es de dos en la CE y CEEA.
Por ltimo, en la CECA, el recurso de inactividad es una modalidad de accin de
nulidad, tiene naturaleza asimilable al recuso de anulacin, ya que se produce frente a
un acto presunto negativo que resulta invlido en caso de prosperar el recurso. En la CE,
sin embargo, el recurso tiene carcter autnomo en relacin con el de anulacin y se
configura como un contencioso declarativo de que la institucin viola el Derecho
Comunitario con su inactividad.

112

TEMA 14: LAS REGLAS RELATIVAS A LA APLICACIN DEL


DERECHO DE LA UNIN EN LOS ESTADOS MIEMBROS:
Consideraciones generales relativas a la aplicacin del Derecho de la UE:
Disposiciones de aplicacin directa por los rganos nacionales y disposiciones que
reclaman normas nacionales de desarrollo:
El ordenamiento comunitario es un ordenamiento especfico, distinto de los
ordenamientos de los Estados miembros, y autnomo, dotado de un canon de validez y
de un sistema de fuentes propio, generados como consecuencia de la atribucin del
ejercicio de competencias derivadas de las Constituciones de los Estados miembros a las
organizaciones que ellos mimos crean.
El ordenamiento comunitario se configura como un ordenamiento comn a todos los
Estados miembros, pero se aplica en un contexto institucional y normativo conformado
por tantos ordenamientos nacionales como Estados de la Unin Europea.
Aunque el carcter comn parece connotar la existencia de un nico ordenamiento, esta
unidad es ilusoria porque el ordenamiento comunitario no agota por s solo todas las
fases de creacin, desarrollo y aplicacin normativas, sino que reclama una mayor o
menor colaboracin de los distintos ordenamientos nacionales.
El ordenamiento comunitario coexiste con los ordenamientos de los Estados miembros.
El TJCE define esta convivencia como integracin del derecho comunitario en el
sistema jurdico de los Estados miembros.
Aunque la idea de integracin revela una vocacin de armona, de ausencia de
conflictos entre los ordenamientos, el hecho de que se predique de un sistema de normas
que previamente se ha caracterizado como autnomo, exige que la integracin implique
un conjunto de principios que rigen las relaciones interordinamentales, que articulan el
Derecho Comunitario y los ordenamientos nacionales.
La ejecucin del Derecho Comunitario:
La ejecucin del Derecho Comunitario puede ser normativa, consistiendo en la
adopcin de medidas de carcter general indispensables para su ejecucin;
administrativa, de aplicacin de las normas a los casos concretos, y judicial, implicando
la intervencin de los tribunales para asegurar el respeto del derecho.
La ejecucin puede estar centralizada en las propias autoridades comunitarias o
descentralizada en los Estados miembros.
El proceso de realizacin del Derecho Comunitario se caracteriza por una colaboracin
estrecha de las autoridades nacionales y de las instituciones comunitarias.
El sistema comunitario, centralizado en el plano legislativo, estara dispersado en el
plano ejecutivo.
- La ejecucin por las instituciones comunitarias:
Las instituciones comunitarias llevan a cabo tareas de ejecucin del Derecho
Comunitario. Respecto a la ejecucin normativa, los reglamentos son en ocasiones
objeto de desarrollo.
La aplicabilidad directa de un reglamento no es obstculo para que el texto mismo del
reglamento habilite a una institucin comunitaria o a un Estado miembro a tomar
medidas de aplicacin.
Las instituciones llevan a cabo tareas de ejecucin administrativa, especialmente en el
marco de la CECA y EURATOM.

113
En el marco de la CECA, la Comisin est en relacin directa con las empresas,
controla algunos aspectos de su actividad, otorga ayudas, aplica las reglas de
competencia y percibe las exacciones.
En el marco de la CEEA, las relaciones directas entre la Comisin y las empresas son
tambin numerosas, sobre todo en relacin con el control de la seguridad.
En la CE los supuestos de administracin directa son excepcionales y se producen sobre
todo en el mbito del derecho de la competencia, en el que la Comisin tiene poderes
importantes para controlar los acuerdos entre empresas y las ayudas de Estado.
La ejecucin judicial en el mbito comunitario es monopolio del TJCE, que asegura el
respeto del Derecho Comunitario a travs de sus competencias de atribucin
resolviendo los diferentes recursos que ante l pueden presentarse, mediante los cuales
controla la actuacin de los Estados miembros y de las instituciones.
- La ejecucin por los Estados miembros:
La efectividad del derecho de las comunidades depende en gran medida de la accin
normativa, administrativa y judicial de los Estados miembros.
Los principios que rigen la actuacin de los Estados en la ejecucin del Derecho
Comunitario son los principios de cooperacin y lealtad comunitaria y el de autonoma.
Los Estados miembros tienen el derecho y al mismo tiempo el deber de colaborar en la
ejecucin del Derecho Comunitario.
El principio de autonoma ofrece dos vertientes: Institucional y procedimental y
significa que cuando los Estados miembros deben adoptar medidas de aplicacin del
Derecho Comunitario, stos se adecuarn a las reglas que se desprenden de su derecho
interno y sobre todo de su derecho constitucional.
La declaracin relativa a la aplicacin del Derecho Comunitario reconoce expresamente
el principio de autonoma institucional refirindose a las directivas.
Este principio de autonoma no es absoluto, sino que est limitado por la necesidad de
garantizar la aplicacin uniforme, la primaca y el efecto directo del Derecho
Comunitario, y no puede entorpecer el deber de colaboracin en la aplicacin del
Derecho Comunitario que tienen las autoridades nacionales.
Esta autonoma es a la vez residual y subordinada:
- Residual: Porque los Estados no pueden actuar ms que cuando el Derecho
Comunitario no haya dispuesto otra cosa.
- Subordinada: Porque incluso cuando las instituciones comunitarias no hayan
intervenido, los Estados estn obligados a asegurar la eficacia del Derecho
Comunitario.
La aplicacin normativa de las disposiciones que reclaman normas nacionales de
desarrollo: Reglas generales. Derecho Espaol (Estado / Comunidades
Autnomas / Cortes Generales / Gobierno):
Incidencia de la adhesin en el reparto interno de competencias entre Estado y
Comunidades Autnomas:
La garanta constitucional del derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones
que integran Espaa y el principio dispositivo que rige la constitucin de las
Comunidades Autnomas supone la idea de pluralidad.
La autonoma por parte de cada Comunidad Autnoma para la gestin de sus
respectivos intereses implica potestad legislativa y capacidad de configurar en funcin
de las competencias asumidas en su Estatuto de Autonoma.
- Presupuestos constitucionales y comunitarios:

114
- El silencio del sistema constitucional espaol: El artculo 149.1.3 de la CE atribuye al
Estado la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales y otros
apartados del mismo artculo contienen clusulas complementarias indirectamente
relacionadas con el poder exterior.
Los Estatutos de Autonoma contienen clusulas competenciales en materia de
relaciones internacionales:
- Las atributivas a la titularidad de la competencia para ejecutar los tratados y
convenios internacionales en lo que afecten a las materias competencia de la
Comunidades Autnomas.
- Las reguladoras de un derecho a recibir informacin del Gobierno de la Nacin
sobre tratados y convenios o proyectos de legislacin aduanera.
- Las que confieren a las Comunidades Autnomas el derecho de solicitar del
Gobierno que celebre un tratado o convenio internacional que permita el
establecimiento de relaciones culturales con Estados en los que se hubieran asentado
corrientes migratorias procedentes de la regin o nacionalidad.
- Las que permiten reconocer a dichas comunidades de emigrantes que residan en el
extranjero, dotndolas de un estatuto jurdico que les posibilite participar en la vida
cultural y social de la regin.
- El principio comunitario de autonoma institucional: Las Comunidades no condicionan
la forma interna de organizacin estatal para la participacin en la elaboracin y
aplicacin del Derecho Comunitario, sino que respetan el poder de autoorganizacin de
cada Estado miembro.
- La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia:
El TC ha proyectado la jurisprudencia elaborada en relacin con la materia de
relaciones internacionales a la hora de resolver los procesos constitucionales surgidos en
torno a la aplicacin del Derecho Comunitario.
La integracin del ordenamiento jurdico comunitario en el ordenamiento interno no ha
modificado el reparto interno de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autnomas, ni el Estado ve alterada su competencia exclusiva en materia de relaciones
internacionales por la pertenencia de Espaa a la Unin Europea, ni las Comunidades
Autnomas ven ampliadas sus competencias en materia de ejecucin de tratados
internacionales.
No hay ttulo competencial autnomo o especfico para la ejecucin del Derecho
Comunitario.
- La titularidad de la competencia en materia de relaciones internacionales:
El TC entiende que al Estado corresponde en virtud del artculo 149.1.3 de la CE un
ncleo de competencias indisponible para las Comunidades Autnomas, integrado por
la direccin de la poltica exterior, la celebracin de tratados, la representacin exterior
del Estado, la creacin de obligaciones internacionales y la responsabilidad
internacional del Estado.
El TC se ve obligado a interpretar el alcance de esta clusula competencial. En la
Constitucin Espaola las relaciones internacionales forman parte de las materias
reservadas a la competencia exclusiva del Estado sin limitacin alguna, por lo que la
clusula de ejecucin de los tratados por la Constitucin es una lgica consecuencia de
la organizacin territorial del Estado, sin que pueda poner en peligro la unidad de
interpretacin que incumbe al Estado.
- El alcance del artculo 149.1.3 de la Constitucin en relacin con el Derecho
Comunitario:
El TC precisa las competencias que no pueden asumir en ningn caso las Comunidades
Autnomas en materia de relaciones internacionales, para la ejecucin en su territorio

115
de normas internacionales o como consecuencia de la ineludible proyeccin exterior de
sus competencias.
Las relaciones internacionales objeto de la reserva contenida en el artculo 149.1.3 de
la Constitucin son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho
Internacional. Ello excluye que los entes territoriales, dotados de autonoma poltica, por
no ser sujetos internacionales, puedan participar en las relaciones internacionales y
concertar tratados con Estados soberanos y organizaciones internacionales.
La posibilidad de las Comunidades Autnomas de llevar a cabo actividades que tengan
una proyeccin exterior debe entenderse limitada a aquellas que siendo necesarias o, al
menos, convenientes para el ejercicio de sus competencias, no implique el ejercicio de
un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes
pblicos extranjeros o incidan en la poltica exterior del Estado.
En el razonamiento del TC juegan un papel decisivo dos elementos:
- Las caractersticas del sistema autonmico.
- La singularidad del proceso de integracin europea.
La confluencia de estos dos elementos lleva a que las competencias atribuidas a las
Comunidades Autnomas constituyan a la vez el fundamento y lmite de las
posibilidades de proyeccin exterior de stas.
- El alcance del artculo 93.2 de la Constitucin Espaola:
La responsabilidad en la esfera internacional en caso de incumplimiento de las
obligaciones internacionales asumidas por el Estado corresponde a ste, cualquiera que
sea el rgano interno causante del incumplimiento.
En el caso del Derecho Comunitario, la garanta del cumplimiento de estos tratados y de
las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares
de la cesin es encomendada a las Cortes Generales y al Gobierno de la Nacin (artculo
93 de la Constitucin).
Los poderes de control y vigilancia para el aseguramiento de la ejecucin corresponden
al Estado, pero no la ejecucin misma, cuya titularidad sigue el rgimen jurdico general
del reparto interno de competencias establecido en la Constitucin y en los Estatutos de
Autonoma.
- El alcance de los ttulos estatutarios de ejecucin de tratados internacionales:
Los ttulos estatutarios de ejecucin de acuerdos internacionales en el territorio de la
Comunidad Autnoma no constituyen tampoco un ttulo especfico y autnomo que
incorpore un plus de competencias en relacin a la aplicacin del Derecho Comunitario
sobre las que ya tienen asumidas las Comunidades Autnomas en virtud de otros
preceptos de sus Estatutos de Autonoma.
La existencia de competencia especfica en la materia es condicin sine qua non para
que las Comunidades Autnomas puedan ejecutar la normativa comunitaria que incide
en la misma.
La ejecucin de los convenios y tratados internacionales en lo que afecten a las materias
atribuidas a la competencia de las Comunidades Autnomas no supone atribucin de
una competencia nueva.
- El principio general relativo a la ejecucin del Derecho Comunitario en Espaa:
El TC ha sentado el principio conforme al cual la ejecucin del Derecho Comunitario
corresponde al ente materialmente competente de acuerdo con las normas internas de
delimitacin de competencias. Con la adhesin a las Comunidades Europeas y en la
aplicacin del Derecho Comunitario, ni el Estado ni las Comunidades Autnomas ven
alterados sus respectivos mbitos competenciales.
- El alcance de los ttulos competenciales transversales:

116
La sola invocacin de determinados ttulos competenciales no entraa la expansin del
mbito de competencias estatales, lo que no significa que no rijan en ningn caso dichos
ttulos en la delimitacin del campo competencial entre el Estado y las Comunidades
Autnomas a la hora de aplicar el Derecho Comunitario.
El artculo 149.1.3 de la Constitucin establece que dicho ttulo justifica la intervencin
estatal en la determinacin de los criterios a que ha de someterse la distribucin de
ayudas comunitarias.
- La incidencia del Derecho Comunitario en la interpretacin del reparto interno de
competencias:
El TC afirm que no corresponde a dicho tribunal pronunciarse sobre la eventual
incompatibilidad entre una norma de derecho interno y el sistema normativo de la UE. A
lo nico que en esta sede constitucional cabe dar respuesta es a si la calificacin como
bsico del artculo 19 de la norma general es o no conforme con la distribucin de
competencias resultante del bloque de la constitucionalidad.
No obstante, en la prctica, se puede observar una evolucin en la actitud del TC. En
primer lugar, el TC ha tenido en cuenta en ocasiones el contexto comunitario de
aplicacin de las normas relativas a la gestin de ayudas a la agricultura y por ello
acept el recurso a ttulos competenciales transversales para garantizar la plena
efectividad en la gestin de tales ayudas.
En segundo lugar, el TC justifica el sistema nacional de compensacin electrnica del
Banco de Espaa conectndolo con los objetivos de la Unin Econmica y Monetaria y
el Sistema Europeo de Bancos Centrales establecido por el TUE de 1992, por lo que es
evidente que est integrando pautas comunitarias de interpretacin en su razonamiento,
dndoles adems carcter retroactivo.
Parece que se puede afirmar que se est produciendo una evolucin positiva hacia la
consideracin del Derecho Comunitario como criterio o contexto de interpretacin a la
hora de decidir sobre el reparto interno de competencias en un caso concreto, de forma
que si bien la norma comunitaria no es desde luego parmetro de constitucionalidad,
tampoco es totalmente irrelevante desde esta perspectiva.
- La clusula de supletoriedad del artculo 149.3 de la Constitucin:
Esta clusula no constituye una clusula universal atributiva de competencias, sin
perjuicio de que a falta de la consiguiente actividad legislativa o reglamentaria de las
Comunidades Autnomas, esa normativa estatal supletoria puede ser necesaria para
garantizar el cumplimiento del derecho derivado europeo, funcin que corresponde a las
cortes Generales o al Gobierno, segn los casos.
No cabe esta clusula cuando la materia sea de exclusiva competencia de la Comunidad
Autnoma y en las competencias compartidas tampoco puede dictar el Estado normas
supletorias en el mbito reservado a aqullas.
La aplicacin de las disposiciones que no reclaman normas nacionales de
desarrollo: Su aplicacin administrativa. Su aplicacin judicial: La posible eficacia
directa del Derecho Comunitario (remisin al siguiente tema):
- La ejecucin por las instituciones comunitarias:
Las instituciones comunitarias llevan a cabo tareas de ejecucin del Derecho
Comunitario. As, respecto a la ejecucin normativa, los reglamentos son en ocasiones
objeto de desarrollo y esta situacin ha sido aceptada por el Tribunal de Justicia. La
aplicabilidad directa de un reglamento no es obstculo para que el texto mismo del
reglamento habilite a una institucin comunitaria o a un Estado miembro a tomar
medidas de aplicacin.

117
En segundo lugar, las instituciones llevan a cabo tareas de ejecucin administrativa,
especialmente en el mbito de la CECA y Euratom. En la primera, la Comisin est en
relacin directa con las empresas, controla algunos aspectos de su actividad, otorga
ayudas, aplica las reglas de la competencia y percibe las exacciones. En el marco de la
CEEA, las relaciones directas entre la Comisin y las empresas son tambin numerosas,
sobre todo en relacin con el control de la seguridad. En cambio, en la CE los supuestos
de administracin directa son excepcionales y se producen sobre todo en el mbito del
derecho de la competencia, en el que la Comisin tiene poderes importantes para
controlar los acuerdos entre empresas y las ayudas de Estado.
Por ltimo, la ejecucin judicial en el mbito comunitario es monopolio del TJCE, que
asegura el respeto del Derecho Comunitario a travs de sus competencias de atribucin,
resolviendo los diferentes recursos que ante l pueden presentarse, mediante los cuales
controla la actuacin de los Estados miembros y de las instituciones.

118

TEMA 15: LA APLICACIN DEL DERECHO COMUNITARIO


POR LOS JUECES NACIONALES (I): EFICACIA DIRECTA Y
PRIMACA:
Los tribunales nacionales como tribunales comunitarios:
Introduccin al sistema judicial de las Comunidades Europeas. El juez nacional
como juez comunitario:
El sistema judicial comunitario no reside exclusivamente en el Tribunal de Justicia sino
en un conjunto jurisdiccional ms amplio que engloba a las jurisdicciones de los
Estados miembros y al Tribunal de Justicia. De esta forma, el TJCE no es el nico
tribunal que aplica el Derecho Comunitario: La organizacin jurisdiccional comunitaria
es compleja porque la competencia jurisdiccional de aplicacin de las normas
comunitarias est compartida entre jurisdicciones nacionales y TJCE.
Las razones de la participacin del juez nacional en la aplicacin del Derecho
Comunitario derivan de las propias caractersticas de ste, al constituir un ordenamiento
jurdico propio, integrado en el sistema jurdico de los Estados miembros, que goza de
efecto directo y primaca respecto del derecho interno y cuyos sujetos no son solamente
los Estados miembros sino tambin sus nacionales, los cuales pueden por tanto dirigirse
a los tribunales internos para reclamar el respeto de sus derechos conferidos por el
ordenamiento comunitario puesto que los Estados han reconocido al Derecho
Comunitario una autoridad susceptible de ser invocada por sus nacionales ante sus
jurisdicciones.
A ello debe aadirse el carcter preferentemente descentralizado de la aplicacin del
Derecho Comunitario, que por regla general incumbe a los Estados miembros.
De lo anterior se desprenden dos ideas bsicas:
- El juez nacional es el juez de derecho comn o el juez natural del Derecho
Comunitario o, dicho de otra forma, las jurisdicciones nacionales son autnticas
jurisdicciones ordinarias en la aplicacin del Derecho Comunitario porque la
Comunidad no cuenta con un orden jurisdiccional propio.
- El TJCE ejerce competencias de atribucin, esto es, el sistema judicial comunitario
no somete al TJCE todos los litigios que ponen en juego el Derecho Comunitario.
En definitiva, el sistema reposa en un reparto de competencias entre las jurisdicciones
nacionales y el TJCE. No obstante, la unidad del Derecho Comunitario se ve asegurada
por el mecanismo de la cuestin prejudicial, la cual por una parte confirma la
intervencin de los rganos judiciales internos en la aplicacin del orden comunitario y
por otra garantiza la interpretacin uniforme de ste por parte del TJCE.
El posible efecto directo del Derecho Comunitario: Caracterizacin y condiciones
(efecto directo y aplicabilidad directa). Efecto directo vertical, inverso y horizontal.
El efecto directo del derecho primario. El efecto directo del derecho derivado, con
especial referencia a las Directivas. El efecto directo y obligacin de interpretacin
conforme al derecho nacional. Efecto directo de los acuerdos internacionales
celebrados por las CCEE:
Los principios de primaca y efecto directo:
Primaca y efecto directo son dos conceptos que persiguen una misma finalidad,
garantizar la imperatividad y la aplicacin inmediata del Derecho Comunitario,
garantizar, en suma, su eficacia.

119
Primaca y efecto directo constituyen as clusulas de cierre, presupuestos lgicos del
ordenamiento jurdico comunitario, son principios, a juicio del TJCE, inherentes al
sistema de los tratados y coherentes con el proceso de integracin del ejercicio de
competencias estatales: Cumplen la funcin de garantizar la conservacin y la eficacia
del propio sistema jurdico. La primaca es una categora relacional, presupone la
coexistencia de una pluralidad de ordenamientos y, en el lmite, carece de sentido sin
ellos. La aplicabilidad y el efecto directo, sin embargo, son categoras que no precisan
necesariamente de la existencia de otros ordenamientos, sino que pueden predicarse de
un ordenamiento individualmente considerado. Por la primaca el ordenamiento
comunitario proclama sin excepcin su fuerza vinculante uniforme frente a los
ordenamientos de los Estados miembros. Por la aplicabilidad, el ordenamiento se
postula como apto en s mismo para desplegar efectos jurdicos sin precisar de la
mediacin o interposicin de los ordenamientos nacionales o, dicho a la inversa, penetra
y despliega en ellos de forma autnoma sus efectos. Ambos principios, en conclusin,
son garantas de la imperatividad y de la eficacia del ordenamiento comunitario que le
permiten proclamar que prevalece frente a la pretensin de aplicabilidad de una norma
incompatible y que despliega efectos por s mismo.
Ninguno de estos dos principios est formulado expresamente, ninguno est
positivizado en los tratados constitutivos, salvo la mencin al efecto directo que el
Tratado de msterdam introdujo al definir las decisiones marco y las decisiones del
pilar de la CPJP.
El efecto directo del Derecho Comunitario: Concepto:
La aplicabilidad directa o inmediata suele entenderse como una caracterstica formal de
la norma comunitaria, como aquella propiedad que la hace no precisar de interposicin
normativa para integrarse en el ordenamiento de los Estados miembros.
El efecto directo ha de entenderse en sentido material, como la invocabilidad de la
norma comunitaria o, de acuerdo con la definicin de un antiguo presidente del Tribunal
de Justicia, como el derecho para toda persona de pedir a su juez que le aplique los
tratados, reglamentos, directivas o decisiones comunitarias. Es la obligacin para el juez
de hacer uso de sus textos cualquiera que sea la legislacin del pas al que pertenece. Se
trata, pues, del derecho de los particulares, personas fsicas o jurdicas, de invocar ante
las jurisdicciones nacionales la aplicacin del Derecho Comunitario en sus relaciones
jurdicas con las Administraciones Pblicas u otros particulares. Existe la posibilidad de
invocar la norma comunitaria para que se aplique en sustitucin de la norma interna o
slo para excluir su aplicacin o, en el lmite, anularla; en el primer caso se tratara de
invocabilidad de sustitucin, en el segundo de invocabilidad de exclusin.
Dentro de la categora del efecto directo, cabe a su vez distinguir entre efecto directo
vertical, la invocacin de derechos surgidos del ordenamiento comunitario frente al
Estado, cualquiera que sea el rgano o Administracin, incluso cuando acta con formas
de personificacin jurdica privada, y el efecto directo horizontal, cuando el derecho se
invoca frente a otros particulares, en cuya esfera jurdica la norma comunitaria impone
obligaciones correlativas al derecho generado en la esfera de otro particular.
En el ordenamiento comunitario se presume con carcter general la aptitud de la norma
comunitaria para conferir derechos al particular. La regla es que la aplicabilidad directa
y el efecto directo no constituyen excepcin, sino que se presume que los Estados
miembros, dada la naturaleza de los tratados constitutivos y los fines perseguidos, han
querido conferir al ordenamiento en su conjunto dicha virtualidad, la han impuesto.

120
El efecto directo no est recogido expresamente en los tratados como una regla general,
o slo lo est respecto de los reglamentos. Ante el silencio de los tratados, el efecto
directo ha sido, como la primaca, reconocido por el TJCE.
En el ordenamiento comunitario el efecto directo, la aplicabilidad inmediata de sus
normas se presume con carcter general, por lo que es necesario excluir expresamente
su operatividad.
- Efecto directo de los tratados y de los reglamentos:
En la sentencia de 5 de febrero de 1963 ("Van Gend & Loos") el Tribunal de Justicia
estableci por primera vez la nocin del efecto directo en el Derecho Comunitario. En
este caso, un tribunal holands peda al Tribunal de Justicia en reenvo prejudicial que
interpretase el artculo 12 del TCEE en el sentido de si poda ser invocado por un
particular en un asunto que enfrentaba a la empresa de transportes Van Gend & Loos
con el Estado holands. Los pasos argumentales del Tribunal de Justicia en dicha
sentencia son los siguientes:
- El objeto del tratado es crear un mercado comn cuyo funcionamiento no es posible
sin la intervencin de los operadores econmicos, es decir con la sola participacin e
intervencin de los Estados miembros. En consecuencia, el tratado no puede
concebirse como un acuerdo que vincule exclusivamente a los Estados miembros,
sino que debe alcanzar a sus nacionales, lo que se realiza mediante la constitucin
de un nuevo ordenamiento jurdico de caracteres singulares.
- El Derecho Comunitario, independientemente de los ordenamientos de los Estados
miembros, crea obligaciones para los particulares y engendra derechos que entran en
su patrimonio jurdico y que los jueces y tribunales nacionales estn obligados a
proteger.
- Esta tesis la prueba complementariamente el Tribunal recurriendo a la invocacin de
la existencia en el tratado de menciones a los pueblos de los Estados miembros; a la
creacin en el tratado de rganos propios de la Comunidad; y a la regulacin de la
cuestin prejudicial, lo que implica la presuncin de la posibilidad de aplicacin
directa del Derecho Comunitario para resolver un litigio interno, es decir, para ser
aplicado directamente en los Estados miembros en todo tipo de relaciones jurdicas.
La conclusin del Tribunal de Justicia fue inequvoca: Que segn el espritu, la
economa y el texto del tratado, el artculo 12 debe ser interpretado en el sentido de que
produce efectos inmediatos y engendra derechos individuales que los rganos
jurisdiccionales deben salvaguardar. Los criterios sentados en esta sentencia se
extendieron paulatinamente a otro tipo de disposiciones de los tratados, a normas cuya
estructura y contenido era el enunciado de obligaciones de hacer.
En una tercera fase, el Tribunal de Justicia hubo de pronunciarse sobre disposiciones de
los tratados que enunciaban derechos para los particulares pero sometindolos a un
periodo transitorio y a su desarrollo en un plazo determinado por actos de derecho
derivado. Tal fue el supuesto de la sentencia Reyners, en la que se discuta la
invocabilidad del artculo 52 del TCEE (libertad de establecimiento). El Tribunal de
Justicia entendi que la igualdad de trato constituye una de las disposiciones jurdicas
fundamentales de la Comunidad y que como tal era susceptible de ser invocada
directamente por los nacionales de todos los Estados miembros.
De la jurisprudencia del Tribunal se deduce que los criterios para determinar si una
norma de los tratados tiene efecto directo son, en sntesis:
- Que se trate de una disposicin clara y suficientemente precisa, aspectos que pueden
ser resueltos por el TJCE en el ejercicio de sus competencias, por lo que la
ambigedad que impedira el efecto directo no es la de primer grado de
aproximacin al texto.

121
-

Que la norma sea incondicional, es decir, que no requiera medidas de ejecucin de


la Comisin o de los Estados miembros, y que no hubiera concedido a estas
autoridades ninguna facultad de apreciacin.
El reglamento, como norma genuina del ordenamiento comunitario y a la que el artculo
189 del TCE considera directamente aplicable en cualquier Estado miembro, tiene
efecto directo pleno, tanto con carcter vertical como horizontal.
La posibilidad de que el reglamento reclame normas de ejecucin, que adoptarn la
Comisin o los Estados miembros han llevado al TJCE a enmarcar la ejecucin
normativa de un reglamento por parte del Estado miembro en el principio de lealtad
comunitaria, todo ello con el objetivo de conciliar la necesidad eventual de medidas de
ejecucin interna de los reglamentos con su efecto directo.
- Efecto directo de las directivas y las decisiones dirigidas a los Estados miembros:
Mientras que los tratados consagran explcitamente la aplicabilidad directa de los
reglamentos, los caracteres que el tratado atribuye a las directivas constituyen a primera
vista razones negativas para que se les reconozca efecto directo. En efecto:
- El tratado, a diferencia de lo que sucede con el reglamento, omite el carcter
directamente aplicable de las directivas y de las decisiones.
- La directiva es una norma prototipo de las de carcter mediato o indirecto ya que
precisa el complemento normativo del Estado miembro.
- La directiva tiene como destinatario al Estado, carece en el plano jurdico formal
de alcance general.
- La directiva impone un resultado y por su misma naturaleza deja margen de
apreciacin en cuanto a medios y formas a los Estados.
A primera vista, por tanto, los derechos que la directiva confiere a los particulares, al
tratarse de un acto normativo mediato, precisan del complemento normativo nacional,
por lo que reconocer a la directiva efecto directo las equiparara jurdicamente a los
reglamentos. Sin embargo, el TJCE reconoci la posibilidad de que, en un primer
momento, las decisiones dirigidas a los Estado y, posteriormente, las directivas tengan,
si renen determinadas condiciones, efecto directo vertical.
La argumentacin del Tribunal puede sintetizarse del siguiente modo:
- Sera una contradiccin no admitir en ningn caso la posibilidad de efecto directo de
las directivas puesto que el tratado presupone la aplicabilidad directa del Derecho
Comunitario, sin distincin de fuentes ni de formas de derecho derivado, en los
litigios internos.
- Que el reglamento posea efecto directo expreso no permite concluir que las dems
normas carezcan de esta cualidad.
- El efecto til del Derecho Comunitario exige una interpretacin del ordenamiento
que no lo haga ineficaz, sino al contrario, que lo haga lo ms eficaz posible para
alcanzar los objetivos del tratado.
- Por ltimo, sera incompatible con la naturaleza obligatoria de la directiva excluir
por principio que el resultado que la misma impone pueda ser invocado por las
personas a quienes concierne. Por ello, el Tribunal, recogiendo la teora del
stoppel, concluye que si al Estado miembro le es exigible la obtencin de un
resultado, no puede escudarse en su propio incumplimiento para negarlo al
particular, es decir, no puede prevalerse de su propio incumplimiento.
En resolucin, en un ordenamiento inspirado por el principio de lealtad comunitaria, por
la buena fe, lo normal es presumir el cumplimiento de las obligaciones impuestas al
Estado miembro, pero en caso de incumplimiento, el efecto directo permite corregir esta
anomala, esta violacin del principio de buena fe. El efecto directo se configura as

122
como un mecanismo sancionatorio y como una ltima garanta dirigida a asegurar la
eficacia de la directiva y poner remedio a la patologa que supone el incumplimiento.
El reconocimiento del efecto directo de las directivas no es, sin embargo, incondicional.
El Tribunal de Justicia exige, en consecuencia, que:
- Las disposiciones de la directiva, desde el punto de vista de su contenido, no estn
sujetas a condicin alguna y sean lo suficientemente precisas.
- El Estado no haya adaptado el derecho nacional a la directiva dentro del plazo
sealado o lo haya hecho incorrectamente.
La expiracin del plazo dado a los Estados para la transposicin de la directiva
constituye una condicin sine qua non para deducir la posibilidad de efecto directo de
la misma.
El Tribunal de Justicia, en el caso de las directivas (y de las decisiones dirigidas a un
Estado miembro), admite el efecto directo en su modalidad vertical, pero en ningn caso
el efecto directo inverso, la pretensin del Estado de exigir al particular el resultado de
una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente.
El concepto de Estado es, no obstante, muy amplio, con lo que el efecto directo vertical
se aproxima en ciertas manifestaciones al efecto horizontal, hasta el punto de que algn
autor aluda en estos casos a un efecto directo oblicuo.
Tambin es amplio el concepto de particular: No incluye slo a las personas fsicas o
jurdicas, sino que posibilita la invocabilidad de la directiva a las colectividades locales
e incluso organizaciones internacionales.
Los derechos precisos e incondicionales contenidos en una directiva slo pueden ser
invocados frente a los Estados miembros, pero el TJCE no admite que puedan serlo
frente a otros particulares (efecto directo horizontal), en cuya esfera jurdica slo el
reglamento, a juicio del Tribunal, puede crear directamente obligaciones.
La negativa a reconocer el efecto directo horizontal a las directivas puede
fundamentarse en una pluralidad de razones: Seguridad jurdica, confianza legtima,
ilegitimidad de la imposicin de cargas al particular no destinatario de la norma de cuyo
incumplimiento no es responsable. El Tribunal hace especial hincapi en una: La
imposibilidad de que la Comunidad imponga obligaciones a los particulares por actos
distintos de los reglamentos o las decisiones.
El Tribunal de Justicia, tras negar el efecto directo horizontal por las razones apuntadas,
enuncia las vas para atenuar las consecuencias de esta tesis:
- La interpretacin conforme, va que en palabras del Tribunal impone al juez
nacional hacer todo lo posible por interpretar a la luz de la letra y de la finalidad de
la directiva el derecho interno, ya sea anterior o posterior a la directiva, y que
permitira reconocer lo que se conoce como efecto indirecto.
- La reparacin del dao causado por el incumplimiento estatal que priva al particular
de satisfaccin inmediata del derecho invocado.
La negativa a reconocer efecto directo a las directivas en las relaciones jurdicas entre
los particulares no significa que en determinadas situaciones los particulares no deban
soportar efectos adversos de reconocimiento del efecto directo a una directiva invocada
por otro particular.
El efecto directo de las directivas, por ltimo, constituye en palabras del TJCE una
garanta mnima.
- Efecto directo de otros actos obligatorios y de los acuerdos internacionales:
Tambin otros actos obligatorios distintos de los reglamentos y, en su caso, las
directivas tienen efecto directo. Las decisiones dirigidas a los particulares tienen en
principio efecto directo. Algn autor niega que esta invocabilidad de las decisiones

123
dirigidas a los particulares sea un caso de efecto directo, ya que generan efectos
directamente en el ordenamiento comunitario y no en el interno.
Asimismo, la construccin jurisprudencial del efecto directo se aplica a los acuerdos
internacionales en los que son parte las Comunidades de manera inequvoca. No
obstante, en el reconocimiento del efecto directo de una disposicin contenida en un
acuerdo internacional, el TJCE debe examinar en cada caso, adems de las
caractersticas de la disposicin, el contexto, el objeto y el fin del acuerdo en el que se
inserta a fin de apreciar su adecuacin para generar derechos en favor de los
particulares.
En definitiva, el efecto directo de una disposicin de un acuerdo internacional depende
del objeto y la naturaleza del acuerdo y, como en general el de otra norma comunitaria,
de la incondicionalidad y precisin de la disposicin.
En sntesis, como ha escrito Dez-Hochleitner, el Tribunal reconoce el efecto directo
vertical, nunca el horizontal ni el inverso, de toda disposicin convencional o basada en
un acuerdo internacional que deba ser considerada precisa e incondicional, combinando
el mtodo gramatical (sus trminos) con los mtodos lgico sistemtico y teleolgico.
La primaca del Derecho Comunitario: Caracterizacin y alcance. Lmites
constitucionales de la primaca del Derecho Comunitario. Referencia a la primaca
del Derecho Internacional sobre el Derecho Comunitario:
- La argumentacin de la primaca del Derecho Comunitario en la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia:
El principio de primaca implica la prevalencia del Derecho Comunitario sobre el
derecho interno en caso de conflicto. La condicin de posibilidad de un ordenamiento
comn en los sectores materiales atribuidos a la Comunidad reside en la presuncin
lgica a priori de que, en caso de conflicto, el comunitario es un derecho que rige y es
aplicable con preferencia al interno en las materias atribuidas, que es un derecho
incondicional y no eventual o contingente frente al derecho nacional, un derecho que no
depende en su aplicacin de la actuacin unilateral del Estado, puesto que de ser precisa
sta para que la norma comunitaria sea plenamente eficaz, se configurara como el
ejercicio de una competencia vinculada.
La ausencia de una norma explcita que establezca expresamente en los tratados la
primaca del Derecho Comunitario para articular este ordenamiento con los estatales fue
suplida por el TJCE en la sentencia "Costa c. ENEL", en trminos que constituye la
formulacin clsica del principio de primaca. La argumentacin del fallo, en un asunto
en el que se discuta el conflicto entre el Derecho Comunitario y la ley nacional
posterior se desarrolla en los siguientes pasos:
- Los Estados miembros constituyen en virtud de los tratados una Comunidad de
duracin ilimitada y dotada de instituciones propias y de personalidad jurdica
interna e internacional. Al hacerlo, los Estados autolimitan su soberana en mbitos
materiales concretos atribuyendo a la Comunidad el ejercicio de competencias
derivadas de sus constituciones con lo que la dotan de poderes anlogos a los del
Estado.
- En el ejercicio de dichos poderes, la Comunidad crea un ordenamiento jurdico
propio, surgido de una fuente autnoma distinta de las de los Estados miembros, que
se integra en los ordenamientos internos y se aplica a los Estados y a sus nacionales.
- La imperatividad y preeminencia del Derecho Comunitario se refleja en los tratados,
ya que prevn expresamente incluso el carcter obligatorio de determinados actos de
las instituciones.

124
-

En resolucin, el ordenamiento comn requiere para ser tal que resulte imposible
oponerle una norma interna de cualquier clase que sea, ya anterior ya posterior.
El Derecho Comunitario, a juicio del TJCE, no slo disfrutaba frente al interno de
fuerza pasiva y preferente aplicacin, lo que se traduca en la inaplicabilidad, en el
desplazamiento de la norma interna contraria, sino tambin de fuerza activa, que
generaba la invalidez consiguiente, o al menos bloqueaba la adopcin vlida, de la
norma nacional incompatible.
La primaca vincula a todos los rganos del Estado y especialmente a los
jurisdiccionales. La integracin del Derecho Comunitario en los ordenamientos de los
Estados miembros produce una modificacin de la posicin y de las potestades de los
rganos jurisdiccionales ordinarios nacionales, que se convierten en jueces comunitarios
que controlan la aplicacin del ordenamiento comunitario por parte de los dems
rganos del Estado, protegen los derechos que confieren a los particulares y ven
incrementadas sus potestades, ya que pueden y deben por su propia autoridad remover
los obstculos que les impidan dar plena eficacia al Derecho Comunitario o tutelar los
derechos que ste reconozca.
La primaca entraa como primera cautela el desplazamiento de la norma interna
contraria, la suspensin de su fuerza obligatoria, pero no agota ah sus manifestaciones:
Tambin obliga a interpretar el derecho interno de conformidad con el Derecho
Comunitario o, en combinacin con otros principios (el de lealtad comunitaria y el de
tutela efectiva de los derechos) a los Estados miembros a adoptar todas las medidas
necesarias para garantizar la eficacia del Derecho Comunitario o a reparar los daos que
se deriven de sus incumplimientos del ordenamiento jurdico comunitario.
En la argumentacin de la primaca, el Tribunal de Justicia puso, en coherencia con su
concepcin del ordenamiento comunitario como ordenamiento especfico y autnomo,
especial empeo en formularla como un presupuesto lgico del sistema.
El postulado de la supremaca supone, en sentido positivo, que un Estado est obligado
a introducir en su legislacin las modificaciones que sean necesarias para asegurar la
ejecucin de los compromisos asumidos, y en sentido negativo, que el derecho interno
no puede prevalecer ni sobre las obligaciones de un Estado, conforme al derecho
consuetudinario internacional, ni sobre sus obligaciones segn el derecho internacional
convencional. En este contexto, la expresin derecho interno comprende tanto la
Constitucin como cualquier otra norma de rango inferior.
- Alcance y manifestaciones de la primaca del Derecho Comunitario:
- El carcter general y absoluto de la primaca:
A tenor de la jurisprudencia del TJCE, la primaca del Derecho Comunitario es general,
absoluta e incondicional.
La primaca es general, pues se predica no slo del Derecho Comunitario originario,
sino tambin de las dems fuentes del ordenamiento, es decir, la primaca beneficia al
ordenamiento comunitario en su conjunto.
La primaca, desde la perspectiva del TJCE, es absoluta e incondicional, ya que el
Derecho Comunitario prevalece sobre el derecho interno contrario de cualquier rango,
opera frente a cualquier fuente, tanto anterior como posterior, del derecho interno y
tambin, cuando rene ciertas caractersticas, frente a disposiciones contractuales de
naturaleza jurdica privada.
Desde la perspectiva del TJCE, la primaca se manifiesta en sentido pasivo incluso ante
los derechos fundamentales tal como se formulan en la Constitucin de un Estado
miembro o ante los principios de una estructura constitucional nacional.
Con carcter general, se admite el control constitucional del derecho originario tanto a
priori como a posteriori, aunque ste ltimo pudiera resultar singularmente

125
traumtico. La sujecin del derecho derivado a idntico control implicara negar la
dimensin autnoma del ordenamiento comunitario tal como la entiende el TJCE.
- El juez nacional y la inaplicacin de la norma interna incompatible con el Derecho
Comunitario:
La primaca del ordenamiento comunitario en relacin con el ordenamiento estatal no la
salvaguardan las instituciones, ni siquiera el Tribunal de Justicia a travs del recurso por
incumplimiento, ya que ste no puede sustituir la norma interna contraria, declarar su
nulidad, ni hacer desaparecer la incompatibilidad; corresponde garantizarla
jurisdiccionalmente en caso de conflicto a los rganos jurisdiccionales nacionales,
asistidos en su caso por el Tribunal de Justicia mediante el recurso prejudicial. De este
modo, en funcin de la integracin del Derecho Comunitario en los derechos internos,
el control de la primaca se ejerce de modo difuso, por parte de cualquier rgano
jurisdiccional de un Estado miembro, sin que haya que recurrir al rgano que en el
Estado ejerza, en su caso, un control en forma concentrada, para que depure el
ordenamiento.
Ahora bien, la primaca no slo vincula a los rganos jurisdiccionales nacionales, sino a
todos los rganos del Estado, a todos los rganos de la Administracin Pblica, incluida
la administracin local, de forma que el TJCE entiende que todas las autoridades
nacionales estn sujetas en el marco de sus competencias a la prohibicin de pleno
derecho de aplicar una medida nacional reconocida como incompatible con el tratado y,
en su caso, a la obligacin de adoptar todas las medidas necesarias para facilitar la
eficacia plena del Derecho Comunitario.
Esta obligacin general implica que el legislador debe derogar la norma interna
incompatible, la Administracin no ejecutarla y el poder judicial garantizar que no
produzca efecto jurdico alguno.
La primaca se manifiesta en la resolucin de los conflictos interordinamentales como
fuerza pasiva y preferente aplicacin de la norma comunitaria frente a la interna: La
norma comunitaria desplaza, hace inaplicable la norma interna contraria. En
consecuencia, la primaca confiere al rgano jurisdiccional nacional una potestad
debe: Puede (y est obligado a ello) por su propia autoridad, sin necesidad de recurrir a
una autoridad estatal distinta del propio poder judicial, inaplicar la norma interna
cualquiera que sea su rango, tanto si es anterior como posterior a la comunitaria. La
inaplicacin no dispensa, sin embargo, al rgano estatal competente del deber de
eliminar la norma interna incompatible con el Derecho Comunitario.
La sentencia "Simmenthal" vincul la primaca con la aplicabilidad directa de la norma
comunitaria, entendida sta como fuente inmediata de derechos y obligaciones para
todos aquellos a quienes afecta, ya se trate de Estados miembros o de particulares. Esta
vinculacin hizo pensar a un sector de la doctrina que el desplazamiento de la norma
interna, su inaplicacin, slo se produce en presencia de normas comunitarias dotadas
de efecto directo.
El Tribunal aclara definitivamente que la sancin que el ordenamiento comunitario
exige para la norma interna incompatible es la inaplicacin, pero no descarta que los
ordenamientos opten por otra ms apropiada para salvaguardar los derechos
individuales reconocidos por el Derecho Comunitario. La argumentacin se desarrolla
en todo caso en relacin con las normas directamente aplicables y en principio parece
una confirmacin de la tesis tradicional que vincula la inaplicacin de la norma interna
ante la presencia de otra comunitaria con el carcter directamente aplicable de sta
ltima.
El ordenamiento comunitario confiere derecho a la interpretacin conforme de la norma
interna o a la reparacin del dao causado por el Estado miembro por violaciones del

126
Derecho Comunitario, y todo ello tanto si la norma comunitaria invocada tiene efecto
directo como si est desprovista de l. En conclusin, la nica exigencia indudable del
Derecho Comunitario es que se respete su eficacia uniforme y salvo en los supuestos en
que claramente se ha impuesto limitaciones a sus efectos, el ordenamiento no impide
que los derechos internos admitan la invocabilidad de la norma comunitaria, aunque no
rena todos los requisitos de las provistas de efecto directo en sentido estricto, para
pretender la inaplicacin de la norma nacional contraria.
Por ltimo, a la vista de la posicin central que ocupa el juez nacional en la salvaguarda
de la primaca del Derecho Comunitario, cabe preguntarse si las manifestaciones de la
primaca pueden apreciarse de oficio, sin alegacin de las partes, por el rgano
jurisdiccional nacional en el curso de un litigio. El TJCE parece dar una respuesta
afirmativa.
No obstante, esta regla general sufre modulaciones segn el caso concreto: Depender
de la posicin que ocupa el juez, segn las reglas procesales internas, en el ejercicio de
la funcin jurisdiccional, es decir, depender del litigio concreto y de las reglas
procesales que lo rigen.
- La obligacin de interpretacin conforme:
La primaca del ordenamiento jurdico comunitario sobre el ordenamiento de los
Estados miembros y su imperatividad para todos los rganos del Estado se manifiesta
asimismo en la obligacin de interpretar el derecho interno conforme al Derecho
Comunitario. Por ello, no siempre, ni necesariamente, el conflicto entre la norma
comunitaria y la norma interna se salda con el desplazamiento, con la inaplicacin del
derecho nacional si resulta posible una interpretacin conforme del mismo que garantice
el respeto a la obligatoriedad y la eficacia del ordenamiento comunitario.
La obligacin de interpretacin conforme es una va de garantizar la eficacia de la
norma comunitaria que se deduce de la presuncin de derecho inmediata y
preferentemente aplicable de que goza el ordenamiento comunitario, de modo que debe
ser tenido en cuenta por todos los rganos del Estado miembro, en especial por los
jurisdiccionales a la hora de interpretar el derecho nacional. Esta necesaria ponderacin
del Derecho Comunitario, incluso cuando carece de efecto directo, produce una
acomodacin del derecho interno al comunitario por va interpretativa que un sector de
la doctrina denomina efecto indirecto, y que constituye un derecho de los particulares
que los rganos jurisdiccionales estn obligados a salvaguardar.
La adecuacin del derecho interno al comunitario en virtud del principio interpretativo
debe hacerse por el rgano jurisdiccional en el marco de sus competencias y requiere
lgicamente que exista norma interna, que no conduzca a una interpretacin contra
legem, ya que en este caso, invocando la obligacin de tomar en consideracin la
norma comunitaria, se estara efectuando no una interpretacin de la norma, sino su
simple inaplicacin y su sustitucin por la comunitaria.
Adems de estas exigencias lgicas, la obligacin de interpretacin conforme est
limitada tambin por otros principios generales del ordenamiento: La va interpretativa
no puede conllevar la determinacin o el agravamiento de la responsabilidad penal ni
implicar en el caso de las directivas un efecto directo inverso.
- La primaca en relacin con las normas nacionales que impiden la tutela judicial
efectiva en la aplicacin del Derecho Comunitario:
La obligacin del juez nacional encargado de aplicar, en el marco de sus competencias,
las disposiciones del Derecho Comunitario, de asegurar el pleno efecto de estas normas,
es decir, de tutelar efectivamente los derechos conferidos por el ordenamiento
comunitario, habilita al rgano jurisdiccional nacional para eliminar los obstculos
normativos internos que le impidan dar plena eficacia al Derecho Comunitario. En

127
consecuencia, la primaca se manifiesta tambin con carcter general, aunque dentro del
respeto al principio de autonoma institucional de los Estados miembros en su vertiente
procedimental, en relacin con las reglas procesales internas que rigen las vas jurdicas
de ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento comunitario, y de modo
singular, por ejemplo, a la hora de recurrir al Tribunal de Justicia mediante la cuestin
prejudicial o de otorgar medidas cautelares o provisionales. En los ltimos aos, los
pronunciamientos del TJCE sobre las potestades del juez nacional a la hora de otorgar
medidas cautelares han sido especialmente relevantes. As, el juez interno, en virtud del
principio de primaca puede:
- Inaplicar las normas internas de orden procesal que le impiden conceder medidas
provisionales que supongan la suspensin de la ley nacional cuestionada por
incompatibilidad con normas del Derecho Comunitario dotadas de eficacia directa.
- Si la duda versa sobre la validez de un reglamento comunitario, puede asimismo
suspender el acto administrativo nacional que constituye la ejecucin del
reglamento, a pesar de que la medida cautelar pone en entredicho provisionalmente
la aplicabilidad directa del propio reglamento. Por ello, el juez nacional puede
suspender provisionalmente el acto administrativo dictado en aplicacin de un
reglamento comunitario cuya validez se cuestiona en el proceso de instancia,
siempre que exista riesgo de perjuicio grave e irreparable, urgencia y se haya
ponderado el inters comunitario, que el rgano jurisdiccional comparta las dudas
acerca de la validez del acto comunitario y someta l mismo, si no hay recurso ya
planteado, la cuestin prejudicial de validez al TJCE; adems deber valorar que
con la suspensin del acto interno no se priva de toda eficacia al acto normativo
comunitario por falta de aplicacin inmediata, y exigir las garantas suficientes
cuando la suspensin pueda producir riesgo econmico para la Comunidad.
- Puede otorgar, con las mismas condiciones limitativas, medidas cautelares no slo
negativas, sino tambin medidas provisionales positivas, es decir, puede configurar
o regular provisionalmente las situaciones o las relaciones jurdicas controvertidas
respecto a un acto administrativo nacional basado en un reglamento comunitario
cuya validez es objeto de una cuestin prejudicial.
- El principio de responsabilidad del Estado miembro por violaciones del Derecho
Comunitario:
La primaca del Derecho Comunitario y la necesidad de garantizar su plena eficacia
generan, por ltimo, la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado miembro por
violaciones del Derecho Comunitario y la obligacin de las autoridades nacionales de
reparar el dao ocasionado por los actos y omisiones contrarias al Derecho
Comunitario. El principio de responsabilidad del Estado miembro en estos casos es, a
juicio del Tribunal de Justicia, inherente al sistema del tratado.
Si se declara que un acto legislativo o administrativo de las autoridades de un Estado
miembro es contrario al Derecho Comunitario, se obliga al Estado tanto a revocar el
acto de que se trate como a reparar los efectos ilcitos que haya podido producir.
De modo anlogo, el Tribunal haba juzgado procedente pronunciarse en los recursos de
incumplimiento aun en el caso de que el Estado cumpliera una vez interpuesta la
demanda, porque la sentencia era relevante como fundamento de la responsabilidad que
eventualmente incumba al Estado miembro, a causa del incumplimiento, frente a los
dems Estados miembros, la Comunidad o los particulares. En la sentencia
Francovich, el Tribunal estim que la responsabilidad del Estado por daos causados
a los particulares por violaciones del Derecho Comunitario que le son imputables era
inherente al sistema del tratado.

128
En materia de responsabilidad extracontractual de la Comunidad, el tratado se remita a
los principios generales comunes a los derechos de los Estados miembros, entre los que
se encuentra el principio general conforme al cual una accin u omisin ilegal produce
la obligacin de reparar el perjuicio causado, del que la responsabilidad extracontractual
de la Comunidad no es sino una expresin concreta. Si el principio rige para la
Comunidad, debe regir paralelamente para los Estados miembros, de forma que tambin
existe la obligacin de los poderes pblicos de indemnizar los daos causados en el
ejercicio de sus funciones. Este principio de responsabilidad tena un triple fundamento:
La plena eficacia del Derecho Comunitario, la necesidad de tutela efectiva de los
derechos reconocidos por ste a los particulares, y el principio de lealtad o cooperacin
comunitaria, en virtud del cual los Estados miembros deben adoptar todas las medidas
generales o particulares para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que les
incumben en virtud del Derecho Comunitario, entre las que se encuentra la de eliminar
las consecuencias ilcitas de una violacin del derecho comunitario (sentencia
"Francovich").
La responsabilidad del Estado no es, sin embargo, incondicional: De hecho no toda
infraccin entraa responsabilidad, ya que sta depende de la naturaleza de la violacin
del Derecho Comunitario que origine el perjuicio causado. Segn la sentencia
Francovich, el derecho a la reparacin del dao causado por un incumplimiento
estatal, que privaba al particular de la satisfaccin inmediata del derecho invocado era
exigible si concurren tres requisitos:
- Que el contenido de la directiva sea atribuir derechos a los particulares.
- Que el contenido de estos derechos pueda determinarse basndose en las
disposiciones de la directiva.
- Que exista una relacin de causalidad entre el incumplimiento de la obligacin que
incumbe al Estado y el dao sufrido por las personas afectadas.
En la sentencia "Brasserie", el Tribunal estableci que el Derecho Comunitario reconoce
un derecho a indemnizacin cuando se cumplen tres requisitos:
- Que la norma jurdica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares.
- Que la violacin est suficientemente caracterizada.
- Que exista una relacin de causalidad directa entre la infraccin de la obligacin que
incumbe al Estado y el dao sufrido por las vctimas.
En concreto, la existencia de una violacin suficientemente caracterizada slo se da
cuando concurre una inobservancia manifiesta y grave del margen de apreciacin con
que cuenta el Estado miembro a la hora de cumplir el Derecho Comunitario. En unos
casos, el margen de apreciacin de que se dispone es nulo; en otros, vara.
La responsabilidad del Estado se origina con independencia de que la norma
comunitaria violada tenga o no efecto directo.
El concepto de rgano estatal cuyo comportamiento compromete la responsabilidad del
Estado es amplio e incluye al poder legislativo.
El Tribunal fundamenta esta conclusin en dos razones: La existencia en el
ordenamiento jurdico internacional del principio por el cual el Estado que incurre en
responsabilidad por haber incumplido una obligacin internacional es considerado en su
unidad, independientemente de que la violacin que haya causado el perjuicio sea
imputable al poder legislativo, al poder judicial o al poder ejecutivo, y el hecho de que
en el ordenamiento jurdico comunitario todas las instancias del Estado, incluso el poder
legislativo, estn obligadas, en el cumplimiento de sus funciones, a respetar las normas
impuestas por el Derecho Comunitario que pueden regir directamente la situacin de los
particulares (sentencia Brasserie).

129
La reparacin debe ser adecuada al perjuicio sufrido, de forma que permita garantizar
una tutela efectiva de los derechos de los particulares a los que se ha causado el dao, e
incluye tanto el lucro cesante como el dao emergente.
Por ltimo, en el plano procesal, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio
causado en el marco del derecho nacional en materia de responsabilidad, con la
salvedad de que las condiciones, en particular las relativas a plazos, establecidas por las
legislaciones nacionales en materia de indemnizacin de daos no pueden ser menos
favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna
(principio de equivalencia, trato nacional o de no discriminacin), y que no pueden
articularse de manera que hagan prcticamente imposible o excesivamente difcil
obtener la indemnizacin (principio de efectividad o umbral mnimo de eficacia).

130

TEMA 16: LA APLICACIN DEL DERECHO COMUNITARIO


POR LOS JUECES NACIONALES (II): LA CUESTIN
PREJUDICIAL ANTE EL TJCE:
La cuestin prejudicial de interpretacin y de validez: Legitimacin. El carcter
facultativo u obligatorio de la cuestin prejudicial. Procedimiento: Las
observaciones de las partes en el litigio. La sentencia prejudicial y sus efectos:
La cooperacin entre el Tribunal de Justicia y las jurisdicciones nacionales: La
cuestin prejudicial:
Tanto la doctrina como el TJCE coinciden en destacar que la finalidad de la institucin
de la cuestin prejudicial, regulada en el artculo 234 del TCE, es la de asegurar la
aplicacin uniforme del Derecho Comunitario habida cuenta de la ejecucin
preferentemente descentralizada de ste, respetando al mismo tiempo las competencias
de los rganos jurisdiccionales nacionales. El mecanismo se presenta as como una
inteligente frmula de cooperacin judicial una de cuyas premisas es la de tratarse de un
sistema uniforme para todos los Estados miembros, lo que garantiza la unidad del
sistema jurisdiccional comunitario y de los efectos de las decisiones del TJ.
- La cuestin prejudicial del artculo 234 del TCE:
El punto de partida para comprender la institucin clsica de la cuestin prejudicial es el
hecho de que la aplicacin del ordenamiento jurdico comunitario incumbe por regla
general a los Estados miembros y en consecuencia las jurisdicciones nacionales
participan de manera fundamental en la aplicacin del Derecho Comunitario hasta el
punto de que el juez nacional es el juez de derecho comn o el juez natural del Derecho
Comunitario.
El hecho de que la interpretacin y aplicacin del Derecho Comunitario corresponda al
mismo tiempo a los tribunales de los distintos pases y al TJCE supone que pueden
surgir decisiones divergentes si no se establece un mecanismo que asegure la
uniformidad; este mecanismo es el de la cuestin prejudicial, regulada en el artculo 234
del TCE.
Este artculo constituye una solucin de compromiso que tiene en cuenta las
particularidades de las relaciones entre el ordenamiento jurdico comunitario y los
ordenamientos internos de los Estados miembros, porque:
- No convierte al TJCE en una jurisdiccin europea de casacin.
- Traduce una divisin de competencias entre el TJCE y las jurisdicciones nacionales:
Al primero le corresponde la interpretacin y la apreciacin de la validez, a las
segundas compete la aplicacin del Derecho Comunitario al caso concreto. El juez
nacional es el nico competente para resolver el proceso que se le somete; en el
marco de esta competencia debe examinar las cuestiones de Derecho Comunitario
que se le planteen y si en esta tarea encuentra dificultades tiene la facultad de
solicitar al TJCE todos los criterios de apreciacin necesarios.
El procedimiento prejudicial es por tanto en primer lugar un procedimiento destinado a
armonizar la jurisprudencia de las jurisdicciones nacionales en el mbito del Derecho
Comunitario; al mismo tiempo instituye una cooperacin entre el TJCE y las
jurisdicciones nacionales.
El procedimiento prejudicial se caracteriza por ser de sometimiento mediato y no tener
naturaleza contenciosa, lo que le distingue de todos los dems procedimientos ante el
TJCE. No es un procedimiento contradictorio para decidir un litigio entre partes sino un
procedimiento objetivo: Excede al inters de las partes y est por su propia naturaleza
asociado al inters pblico.

131
-

Objeto y clases de cuestin prejudicial. La cuestin prejudicial de interpretacin y la


cuestin prejudicial de validez:
La cuestin prejudicial tiene por objeto una doble finalidad: Interpretar el Derecho
Comunitario y determinar la validez del mismo. A estas dos finalidades corresponden
las dos orientaciones del recurso: Interpretacin y validez.
La cuestin prejudicial de interpretacin:
Como es sabido, la interpretacin tiene por objeto establecer el contenido y el alcance
de una norma. En la cuestin prejudicial, para que haya lugar a la interpretacin basta
que el juez tenga dudas en cuanto al significado comunitario exacto cuando el sentido y
el objetivo de una disposicin no estn claros. Sin embargo, la labor interpretativa tiene
una serie de lmites:
- El TJCE slo puede interpretar el Derecho Comunitario, el derecho nacional nunca
puede ser objeto del recurso prejudicial.
- El TJCE no puede aplicar el Derecho Comunitario a un caso determinado: El
Tribunal no es competente para resolver el litigio principal. Por ello, el TJCE insiste
siempre en la necesidad de que las jurisdicciones nacionales le planteen las
preguntas de la forma ms abstracta y en su obligacin de dar una respuesta tambin
abstracta.
- El TJCE no puede declarar la incompatibilidad de una norma nacional con el
Derecho Comunitario; esto slo puede hacerlo en el marco del recurso por
incumplimiento.
- El TJCE no puede pronunciarse sobre cuestiones de hecho. No puede entrar a
conocer los hechos del litigio principal y an menos comprobar su exactitud.
- El TJCE no es competente para examinar los motivos que ha tenido el rgano
jurisdiccional nacional para plantear la cuestin.
La cuestin prejudicial de validez:
La nocin de validez no es pacfica. La mayora de la doctrina se inclina por estimar que
corresponde a la de legalidad, tanto interna como externa del acto y as parece
entenderlo el TJCE.
En todo caso, pueden sealarse claras diferencias entre el recurso prejudicial de validez
y el recurso de anulacin: El objeto del primero no es censurar ciertos actos adoptados
por las instituciones comunitarias sino informar a la jurisdiccin nacional del estado del
derecho aplicable. El recurso de anulacin se dirige directamente contra un acto
comunitario cuya legalidad se discute, trata de obtener una anulacin erga omnes y
constituye un proceso principal de competencia exclusiva del TJCE; el reenvo
prejudicial de validez no es un recurso directo contra el acto, responde slo a una
cuestin de legalidad planteada con ocasin de un proceso del que conoce una
jurisdiccin nacional, constituye un proceso accesorio de legalidad. En este sentido, el
recurso prejudicial de validez se asemeja a la excepcin de ilegalidad pero la diferencia
radica en que se plantea ante una jurisdiccin nacional mientras que la excepcin no
puede sustanciarse ante las jurisdicciones nacionales.
Al responder a una cuestin prejudicial de validez, el TJCE concibe de manera muy
amplia la extensin de sus atribuciones, su mbito de actuacin: Se reconoce unos
poderes tan amplios como en materia de interpretacin. As, se reconoce el poder de
interpretar elementos del Derecho Comunitario para determinar la validez del acto, o
puede examinar la validez de un acto que no ha sido aludido por la jurisdiccin
nacional, si estn conectados.
- mbito de la cuestin prejudicial: Normas susceptibles de reenvo:
Conviene distinguir entre la cuestin de interpretacin y la de validez. En el primer
caso, los actos susceptibles de interpretacin son el derecho originario, el derecho

132
derivado, ya sean actos obligatorios o no, los Estatutos de los organismos creados por el
Consejo cuando lo prevean expresamente, los actos de los organismos comunitarios, los
convenios concluidos por la Comunidad con terceros pases y los acuerdos mixtos. En el
segundo, el TJCE slo tiene competencia respecto de los actos de las instituciones, no
respecto a los Tratados, excluyndose slo respecto de aqullos los actos no
obligatorios.
- Planteamiento de la cuestin prejudicial: Concepto de rgano jurisdiccional,
facultad y obligacin en la formulacin, contenido de la cuestin, el acto claro:
La cuestin prejudicial se presenta como un incidente en una instancia que se desarrolla
en su parte principal ante las jurisdicciones nacionales. Comienza con una suspensin
del procedimiento nacional y con la remisin de la cuestin prejudicial al TJCE, termina
una vez que se ha producido la contestacin de ste con la reanudacin de la instancia
nacional y la solucin del fondo del litigio conforme a la solucin dada por el Tribunal.
El carcter incidental de la cuestin prejudicial explica el hecho de que desde el punto
de vista procesal, el asunto pende siempre ante el rgano jurisdiccional nacional.
Un elemento clave es el concepto de rgano jurisdiccional, para cuyo anlisis conviene
distinguir entre un aspecto institucional y un aspecto funcional de la jurisdiccin.
Por lo que se refiere al primero, la cuestin slo es admisible cuando procede de un
rgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros o de un rgano jurisdiccional
nacional. Se refiere pues a todo rgano jurisdiccional nacional definido como tal por el
derecho nacional correspondiente. En este sentido, la nocin de jurisdiccin se
caracteriza esencialmente, segn la acepcin comn, por el hecho de que se trata de un
rgano pblico independiente, es decir, no sometido a instrucciones y con competencias
para decidir en materia contenciosa.
Sin embargo, la remisin al derecho interno sin ms no soluciona todos los problemas,
porque en los Estados miembros, adems de lo que se considera unnimemente como
rganos jurisdiccionales, existe un conjunto de organismos diversos cuya naturaleza
puede resultar dudosa, por lo que se han planteado problemas en muchas ocasiones. El
TJCE establece los principios generales en la materia, determinando cinco criterios que
permiten calificar a un rgano como jurisdiccin: El origen legal, la permanencia, la
jurisdiccin obligatoria, el procedimiento contradictorio y el decidir en derecho. Sin
embargo, no es necesario que se renan todos estos elementos para que nos
encontremos en presencia de una jurisdiccin.
Existen sin embargo supuestos dudosos, como los rbitros y amigables componedores,
los Consejos profesionales etc., que requieren un examen caso por caso.
En el caso de Espaa, el Tribunal de Defensa de la Competencia y el Tribunal
Econmico Administrativo Central han sido considerados como jurisdicciones
habilitadas para plantear cuestiones prejudiciales.
El aspecto funcional de la jurisdiccin supone atender a la naturaleza de los rganos
jurisdiccionales. Desde esta perspectiva, debe precisarse:
- El reenvo prejudicial slo es posible en el marco de la actividad jurisdiccional de
una jurisdiccin; el reenvo est excluido si el rgano jurisdiccional acta no en
calidad de tal sino de autoridad administrativa.
- En cambio, no importa el tipo de proceso en el que se plantea la pregunta
prejudicial, aunque sea un procedimiento sumario o de adopcin de medidas previas
o de instruccin. Tampoco es necesario que se trate de un procedimiento
contradictorio e incluso se puede plantear la cuestin en el marco de un
procedimiento penal.
Conforme a la regulacin del artculo 234 del TCE, se puede distinguir entre facultad y
obligacin de plantear la cuestin. Existe facultad cuando la decisin que adopta el

133
rgano jurisdiccional es susceptible de un recurso judicial segn el derecho interno, esto
es, los rganos que no actan en ltima instancia gozan de poder discrecional para
acudir o no al TJCE. Esta afirmacin debe ser matizada en relacin con las cuestiones
de validez porque en ellas el rgano judicial slo puede o plantear la cuestin
prejudicial o considerar vlido el acto, porque los rganos jurisdiccionales nacionales no
son competentes para declarar por s mismos la invalidez de los actos de las
instituciones comunitarias.
En cambio, a tenor del artculo 234.3 del TCE, hay obligacin de acudir al Tribunal
cuando la decisin no es susceptible de ulterior recurso judicial de derecho interno. Este
prrafo ha planteado problemas de interpretacin en el sentido de saber si lo que
importa es el lugar que ocupa el tribunal en la jerarqua judicial nacional o la naturaleza
de la decisin. En el asunto Costa c. ENEL, el TJCE se inclin por la segunda
posicin; de este modo, los tribunales a que se refiere el artculo 234.3 del TCE son,
adems de los que se encuentran en la cumbre de la pirmide judicial, los que en ciertos
supuestos dictan sentencias definitivas, aunque slo en estos casos. Por otro lado, el
trmino recurso judicial engloba tanto los recursos ordinarios como los extraordinarios.
La decisin de plantear la cuestin prejudicial corresponde en exclusiva al juez, quien
puede hacerlo aun en ausencia de iniciativa de las partes o incluso contra la voluntad de
stas, lo que no impide que las partes puedan proponerla; de igual modo, es el juez
quien determina el contenido de la pregunta. Al tomar estas decisiones, el juez lleva a
cabo lo que se denomina el juicio de pertinencia. En relacin con este tema, aparece el
concepto del acto claro, teora que aplican en derecho interno las jurisdicciones
francesas; segn esta teora, el juez slo estara obligado a plantear la cuestin
prejudicial si existe una autntica dificultad de interpretacin o de validez, si existe una
seria duda sobre el sentido o la validez de la disposicin, mientras que si el sentido del
acto es claro, si la validez es evidente, no tiene por qu plantearla.
En los trminos de la sentencia CILFIT, slo la ausencia de duda razonable permite al
juez eludir la obligacin de plantear la cuestin, pero teniendo en cuenta que no es
suficiente alcanzar esta conviccin, en el plano puramente subjetivo e individual del
rgano jurisdiccional, sino que la ausencia de duda ha de imponerse fundamentalmente
en un plano objetivo. En efecto, no basta la sola conviccin del juez o tribunal aislado
acerca de la interpretacin de la norma en cuestin, sino que resulta exigible una
presuncin de conviccin comn, una certeza razonable de que la claridad se impone
con la misma evidencia a los rganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados
miembros as como al Tribunal de Justicia. La existencia de esta conviccin comn
respecto al sentido del Derecho Comunitario aplicable al litigio ha de valorarse, adems,
en funcin de las caractersticas propias del ordenamiento jurdico comunitario y de las
dificultades particulares que presenta su interpretacin.
Esta jurisprudencia del acto aclarado ha sido acogida por el artculo 104.3 del
Reglamento de Procedimiento del Tribunal al disponer que cuando una cuestin
prejudicial sea manifiestamente idntica a otra sobre la que el Tribunal ya haya resuelto,
podr resolver por auto motivado que har referencia a la sentencia anterior.
En este orden de ideas, el TJ analiza la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales que
se le plantean partiendo de la idea de que su funcin es contribuir a la administracin de
justicia en los Estados miembros y no la de formular opiniones consultivas sobre
cuestiones generales o hipotticas.
A la luz de esta jurisprudencia, reiterada en mltiples ocasiones, se pueden delimitar una
serie de supuestos en los que el planteamiento de la cuestin resulta inadmisible: Las
cuestiones hipotticas, la solicitud de opiniones consultivas sobre cuestiones generales,
las cuestiones sobre actos an no adoptados por las instituciones comunitarias, etc.

134
No obstante, el TJ muestra gran receptividad para acoger las cuestiones prejudiciales,
dejando de responder slo en casos excepcionales.
Especial inters reviste, por ltimo, la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
relativas a la compatibilidad de una norma interna con el Derecho Comunitario,
pregunta frecuentemente formulada por los rganos jurisdiccionales nacionales cuando
la interpretacin del derecho nacional y la apreciacin de su validez no son competencia
del TJCE. Esta afirmacin, que forma parte de la jurisprudencia reiterada del Tribunal,
ha sido no obstante precisada por l en el sentido de que si bien no le corresponde
pronunciarse sobre la compatibilidad de una normativa interna con el Derecho
Comunitario, s es en cambio competente para proporcionar al rgano judicial nacional
todos los elementos de interpretacin relacionados con ese derecho que puedan
permitirle apreciar la compatibilidad controvertida para juzgar el asunto del que conoce;
de modo que cl Tribunal aconseja formular la cuestin, o la reformula l mismo.
- Tramitacin de la cuestin prejudicial:
Aunque ante el TJCE la cuestin prejudicial constituye un recurso autnomo, en el
mbito de la jurisdiccin nacional la remisin prejudicial se presenta como un incidente
procesal de carcter devolutivo y efectos suspensivos en el curso del litigio que se
desarrolla en su parte principal ante las jurisdicciones internas. Comienza con la
suspensin del procedimiento principal y con la remisin de la cuestin prejudicial al
TJ; termina una vez que se ha producido la contestacin del TJ con la reanudacin de la
instancia nacional y la solucin del fondo del litigio a la luz de la STJCE. El carcter
incidental de la cuestin prejudicial explica el hecho de que desde el punto de vista
procesal, el asunto pende siempre ante el rgano jurisdiccional nacional.
En la tramitacin de la cuestin prejudicial por el juez nacional, el TJ ha observado
siempre una actitud muy flexible, y para dar ms facilidades ha hecho pblica una Nota
informativa del TJCE sobre el planteamiento de cuestiones prejudiciales por los rganos
jurisdiccionales nacionales. As, el juez nacional es libre de elegir el momento procesal
para plantear la cuestin si bien, con el fin de facilitar el juicio de pertinencia y asegurar
la utilidad de su intervencin, el TJ ha sealado en diversas ocasiones que podra ser til
que el reenvo tenga lugar cuando los hechos del asunto estn establecidos y los
problemas de puro derecho nacional resueltos.
No obstante, la infinita variedad de cuestiones que se pueden plantear al TJCE hace
difcil sentar criterios generales inamovibles; por el contrario, el Tribunal tiene siempre
en cuenta en su juicio de pertinencia las caractersticas particulares de cada supuesto.
El TJ no exige ninguna condicin especial de forma para la decisin del juez nacional,
que puede revestir cualquiera de las admitidas en su derecho interno para resolver los
incidentes procesales, y reconoce libertad para redactar la cuestin, aunque aconseja una
redaccin lo ms clara y precisa posible, debido a que ha de ser traducida a las dems
lenguas oficiales de la Comunidad y tambin al hecho de que la informacin que
proporcionan las resoluciones de remisin sirve no slo para que el Tribunal de Justicia
pueda dar respuestas tiles, sino tambin para que los Gobiernos de los Estados
miembros y las dems partes interesadas puedan tener la posibilidad de presentar
observaciones conforme al artculo 20 del Estatuto del Tribunal de Justicia.
A ello debe aadirse que la formulacin de las preguntas ha de ser lo ms abstracta
posible, ya que no pueden versar sobre los hechos del litigio ni directamente sobre el
derecho interno. La remisin del planteamiento de la cuestin prejudicial se realiza
directamente por el secretario del tribunal correspondiente al secretario del TJ,
incluyendo el expediente del asunto, aunque en ocasiones el TJ ha admitido sistemas
ms informales de reenvo.

135
En cuanto al procedimiento a seguir ante el TJ, una vez remitida la cuestin prejudicial
por el rgano jurisdiccional nacional, sta es notificada por la Secretaria del Tribunal a
la Comisin, al Consejo y al BCE (si el acto comunitario cuya interpretacin o validez
se cuestiona ha emanado de ellos), al PL (si intervino a travs del procedimiento de
codecisin), a los Estados miembros y a las partes del litigio principal. Todos ellos
pueden hacer observaciones o alegaciones por escrito en un plazo de los dos meses
siguientes a la notificacin.
- Efectos de la sentencia prejudicial:
La respuesta del TJCE, expresada bajo la forma de sentencia, se da exclusivamente en
Derecho Comunitario porque el Tribunal no tiene competencia para pronunciarse sobre
una disposicin del derecho nacional.
No obstante, en relacin con esta cuestin se ha producido una evolucin
jurisprudencial: En la actualidad, el Tribunal ha dicho que no puede evitar poner
indirectamente de manifiesto un incumplimiento a travs de la interpretacin de la
norma comunitaria aplicable y de la afirmacin de su primaca y efecto directo.
La sentencia que decide la cuestin prejudicial despliega un doble tipo de efectos
jurdicos: Procesales y materiales; desde una perspectiva
jurdico procesal, son
firmes por naturaleza y carecen de fuerza ejecutiva y desde una perspectiva jurdico
material, son obligatorias para el juez nacional. As, tiene efecto obligatorio en el mbito
del proceso principal que ha dado lugar a la cuestin; las jurisdicciones nacionales
competentes deben decidir en el litigio pendiente de acuerdo con la concepcin definida
por el Tribunal. Junto a este efecto, la sentencia puede tener tambin un efecto de
precedente en el marco de otros procesos que tengan por objeto cuestiones idnticas; en
particular, una constatacin de invalidez se impone a todos los tribunales de los Estados
miembros.
Una sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara con carcter prejudicial la
invalidez de un acto comunitario tiene, en principio, efecto retroactivo, al igual que una
sentencia de anulacin. Sin embargo, el Tribunal de Justicia dispone de la facultad de
limitar en el tiempo los efectos de una declaracin prejudicial de invalidez de un
reglamento comunitario.
La omisin de la cuestin prejudicial y su posible sancin
(especial referencia al derecho espaol):

constitucional

Derecho Comunitario y derechos fundamentales:


Ya se ha sealado que el Tribunal Constitucional rechaza que la vulneracin del
Derecho Comunitario entrae por s misma vulneracin de los derechos fundamentales.
La vulneracin del Derecho Comunitario por las autoridades administrativas o judiciales
espaolas no pueden ser objeto de proteccin por va del recurso de amparo y que la
negativa del juez ordinario a plantear cuestin prejudicial ante el TJCE no es un hecho
constitucionalmente relevante.
En efecto, no cabe amparo frente a normas/actos de las instituciones comunitarias, sino
slo contra disposiciones, actos jurdicos o simples vas de hecho de los poderes
pblicos internos que lesionen los derechos fundamentales y libertades pblicas
enunciadas en los artculos 14 a 30 de la Constitucin, con exclusin de las eventuales
vulneraciones del Derecho Comunitario.
El caso ms significativo, por constituir un lmite lgico en la aplicacin de esta
doctrina, que ha examinado el TC es el recurso de amparo frente a la decisin judicial
que rechaza formular la cuestin prejudicial y que prefiere arbitraria e inmotivadamente

136
la aplicacin al caso de la norma comunitaria. En estos supuestos el TC rechaz el
amparo por posible vulneracin del artculo 24.1 de la CE.
El TC entiende que:
- La falta de planteamiento de una cuestin prejudicial no es susceptible de generar,
per se, una vulneracin del artculo 24.1 de la CE (el TC analiza la posible
vulneracin del derecho a la tutela judicial efectiva, sin entrar en la lesin del
derecho al juez ordinario predeterminado por la ley), puesto que la vulneracin, en
su caso, del artculo 234 del TCE no es en s misma una vulneracin de la
Constitucin, ya que esta disposicin pertenece al mbito del Derecho Comunitario
y no constituye, por si misma, canon de constitucionalidad. La decisin de plantear
la cuestin prejudicial, a semejanza de lo que acontece en las cuestiones de
inconstitucionalidad, es una decisin exclusiva e irrevisable del rgano judicial, y no
hay vulneracin de un derecho fundamental recogido en la Constitucin cuando el
juez razonadamente no alberga duda sobre la norma comunitaria, lo que hace
innecesario el planteamiento ante el TJCE. Debera producirse una actuacin
arbitrada o absolutamente infundada del rgano jurisdiccional para que pueda existir
vulneracin del derecho fundamental constitucionalmente protegido, pues el artculo
234 del TCE no integra la Constitucin.
- La determinacin de la norma aplicable al caso concreto es una cuestin de
legalidad que no corresponde resolver al TC; en tanto que la seleccin de la norma
aplicable y su interpretacin corresponden a los jueces y tribunales ordinarios,
enjuiciar la seleccin normativa del juez que excluye la aplicacin del Derecho
Comunitario estimando aplicable la normativa nacional no es competencia del TC.
Por lo tanto, el Tribunal Constitucional slo puede conocer la posible vulneracin de un
derecho fundamental, en el caso concreto la tutela judicial efectiva, y no la vulneracin
del Derecho Comunitario. Esta ltima slo podra fundar un recurso de amparo si, y en
la medida que, el rgano nacional al realizarla ha violado un derecho fundamental
reconocido en la Constitucin. El TC, en definitiva, al configurar el juicio de pertinencia
del rgano jurisdiccional como una conviccin del juzgador que apenas precisa ms que
la mera explicitacin, ha restringido drsticamente su mbito de control al tutelar
derechos fundamentales cuando el rgano jurisdiccional interno omite plantear la
cuestin prejudicial. En esto, su actitud se compadece con dificultad con los criterios
prolijos mediante los que el TJCE limita la operatividad del acto claro.

137

TEMA
17:
EL
COMUNITARIO:

INCUMPLIMIENTO

DEL

DERECHO

El incumplimiento del Derecho Comunitario por los Estados miembros: El


procedimiento por incumplimiento: Objeto, legitimacin, fase precontenciosa, fase
contenciosa: el recurso ante el Tribunal de Justicia, la sentencia por
incumplimiento y sus efectos. La ejecucin de la sentencia. Los procedimientos
especiales:
Recurso por incumplimiento:
El TJCE controla la actividad de los Estados miembros, habida cuenta del deber de
sujecin de stos a sus obligaciones comunitarias.
El objeto del recurso es el reconocimiento por el TJCE de que un Estado ha incumplido
alguna de las obligaciones que le incumben en virtud de los tratados. El concepto de
incumplimiento utilizado por el Tribunal de Justicia es muy amplio, en el sentido de que
incluye tanto la vulneracin del derecho originario como derivado, siempre que se trate
de normas de carcter obligatorio. Comprende incluso la vulneracin de obligaciones
derivadas de sentencias del propio TJCE o de acuerdos internacionales celebrados por
las Comunidades. El incumplimiento comprende tanto las acciones no conformes con
las normas comunitarias como las omisiones cuando hay una obligacin de hacer. Los
autores del incumplimiento pueden pertenecer a cualquier rgano del Estado, de
cualquier poder de ste: No slo el ejecutivo, sino el legislativo o el judicial pueden
hacer incurrir al Estado en incumplimiento, y tambin lo originan las actuaciones u
omisiones de autoridades distintas de las del Gobierno central.
La legitimacin activa corresponde a la Comisin y a cualquier otro Estado miembro.
No obstante, lo ms frecuente es que sea la Comisi6n quien inicie el recurso debido a su
papel de guardiana de los tratados y a que los Estados son ms bien reacios a recurrir
directamente, prefiriendo poner el caso en conocimiento de la Comisin.
La Comisin puede actuar de oficio, si en el ejercicio de su funcin de control descubre
un incumplimiento, o como consecuencia de las denuncias de otros Estados o de
particulares. El Consejo del Banco Central Europeo podr plantear recurso de
incumplimiento contra los bancos centrales nacionales por incumplimiento de las
obligaciones que se derivan del Tratado y de los Estatutos del SEBC.
La legitimacin pasiva pertenece a cualquier Estado miembro que haya incumplido sus
obligaciones. En el marco de la UEM, el incumplimiento podr exigirse por el BCE
frente a los bancos centrales nacionales, dada la autonoma de stos.
En el caso de que sea la Comisin la que haga uso del recurso, el procedimiento consta
de dos fases claramente diferenciadas:
- Fase administrativa: Abierto el expediente de infraccin ya sea de oficio o por
denuncia, la Comisin intercambia con el Estado sus puntos de vista y le invita a
avenirse; si estos intentos fracasan, la Comisin inicia el procedimiento formal
mediante el escrito de requerimiento, en el que la Comisin debe indicar en qu
consiste la presunta violacin de las normas comunitarias y dar un plazo al Estado
para que presente sus observaciones; una vez presentadas stas, la Comisin emite
un dictamen motivado en el que expone los fundamentos de hecho y de derecho por
los que estima que hay incumplimiento y comunica al Estado las medidas que juzga
necesarias para poner fin a ste; el dictamen, que no tiene fuerza obligatoria ni
ejecutiva, debe cumplir los siguientes requisitos: Ha de ser motivado, debe fijar un
plazo razonable para el cumplimiento de la obligacin y debe basarse en los mismos
motivos que el escrito de requerimiento. El incumplimiento de estos requisitos de

138
forma puede dar lugar a la desestimacin del recurso por el Tribunal de Justicia.
Adems, ha exigido que exista coincidencia entre los motivos esgrimidos en el
escrito de requerimiento y en el dictamen.
- Fase contenciosa: Transcurrido el plazo establecido por el dictamen, la Comisin
podr recurrir al Tribunal de Justicia, abriendo la fase contenciosa mediante la
interposicin del recurso ante el TJCE. No existe plazo para su presentacin, lo que
queda confiado a los poderes de apreciacin de la Comisin. sta puede interponer
el recurso aunque el incumplimiento desaparezca despus del plazo fijado por el
dictamen motivado.
La existencia del incumplimiento debe ser apreciada en funcin de la situacin del
Estado miembro tal como sta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen
motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta
por el Tribunal de Justicia.
La Comisin goza de discrecionalidad para interponer o no el recurso aun cuando no
haya desaparecido el incumplimiento.
Si es un Estado el que desea utilizar el recurso, se exige que previamente someta el
asunto a la Comisin, la cual emitir un dictamen motivado una vez que los Estados
interesados hayan tenido la posibilidad de formular sus observaciones por escrito y
oralmente en procedimiento contradictorio. Si la Comisin no emite el dictamen en el
plazo de tres meses desde la solicitud, la falta de dictamen no ser obstculo para poder
recurrir al TJCE.
La sentencia tiene carcter declarativo, lo que significa que el TJCE no puede por s
mismo anular la norma infractora o imponer las medidas sustitutorias. No obstante, la
decisin implica una obligacin de ejecucin para todos los rganos del Estado
implicado.
La sentencia de constatacin de incumplimiento genera tambin unos efectos mediatos:
Por una parte, la interpretacin efectuada por el Tribunal de Justicia ser oponible a las
instituciones y a los dems Estados miembros; por otra, abre paso a la responsabilidad
del Estado respecto de los particulares que han sufrido un dao como consecuencia de la
violacin por aqul de una norma comunitaria.
Por otra parte, el Tratado de Maastricht introdujo un nuevo procedimiento posterior a la
sentencia dirigido a forzar su ejecucin. As, si la Comisin estimare que el Estado
afectado no ha tomado las medidas impuestas, le dar a ste la posibilidad de presentar
sus observaciones y a continuacin emitir un nuevo dictamen motivado que precise los
aspectos concretos en que el Estado miembro no ha cumplido la sentencia, dndole un
plazo al efecto; si el Estado no adopta las medidas, la Comisin puede someter el asunto
al TJCE, el cual podr imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa
coercitiva, previa sugerencia de la Comisin. sta ha optado por la multa coercitiva y en
cuanto a su importe, estima que ha de calcularse en funcin de tres criterios: La
gravedad de la infraccin, valorando la importancia de las normas infringidas y las
consecuencias para los intereses generales y particulares; la duracin de la infraccin; la
necesidad de asegurar el efecto disuasorio de la sancin para evitar la reincidencia. Con
posterioridad, la propia Comisin hizo pblico el Mtodo de clculo de la multa
coercitiva, segn el cual el importe de la multa se calcula por das de demora sobre una
base uniforme fijada en 500 euros/da, a la que se aplicarn tres coeficientes: Gravedad
de la infraccin, duracin de sta y capacidad de pago del Estado miembro afectado.