N Agenda América Latina

La nueva agenda
de desarrollo
de Amrica Latina
Coordinacin
U g o P i p i t on e
Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas (CIDE), Mxico
J o s A nt o ni o S a n a h u j a
Instituto Complutense de
Estudios Internacionales (ICEI), Madrid
De esta edicin
AECI (Agencia Espaola de Cooperacin Iberoamericana)
Fundacin Carolina
De los textos
sus autores
Diseo: Alberto Corazn / Investigacin Grfica s.a.

Maquetacin: Macarena Guerrero / Investigacin Grfica s.a.
Imprime: Nombre de la imprenta
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ISSN:
Consejo Asesor
Victoria Abelln. Universidad de Barcelona Espaa. Manuel Alcntara. Universidad de
Salamanca Espaa. Jos Antonio Alonso. Universidad Complutense de Madrid Espaa.
Judith Astelarra. Universidad Autnoma de Barcelona Espaa. Alicia Brcena. Secretara General de la
Organizacin de las Naciones Unidas. Juana Bengoa. Plataforma 2015 y ms Espaa.
Fernando H. Cardoso. Instituto Fernando Henrique Cardoso Brasil. Adela Cortina. Universidad
de Valencia Espaa. Celestino del Arenal. Universidad Complutense de Madrid Espaa.
Ligia Elizondo. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Joaqun Estefana. Universidad Autnoma
de Madrid Espaa. Rebeca Grynspan. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
Enrique Iglesias. Secretara General Iberoamericana. Jos Miguel Insulza. Organizacin de los Estados
Americanos. Ricardo Lagos. Fundacin Democracia y Desarrollo Chile. Nora Lustig. Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo. Otilia Lux de Coti. Foro Indgena de la Organizacin
de las Naciones Unidas Guatemala. Jos Luis Machinea. Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe Chile. Jos Antonio Ocampo. Vicesecretara General de la Organizacin
de las Naciones Unidas. Francisco Rojas Aravena. Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales Costa Rica. Virginia Vargas. Fundacin Flora Tristn Per
Consejo de Redaccin
Joaqun Arango. Universidad Complutense de Madrid Instituto Universitario Ortega y Gasset Espaa.
Marta Arias. Miembro del Consejo de Cooperacin Espaa. Miguel Barroso. Casa de Amrica Espaa.
Aurora Daz-Rato. Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, AECI Espaa. Soledad Gallego.
Diario El Pas- Espaa. Nstor Garca Canclini. Universidad Autnoma Metropolitana
Iztapalapa Mxico. Milagros Hernando. Secretara de Estado de
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Cooperacin Internacional, AECI Espaa. Jos M Medina. Coordinadora de Organizaciones No
Gubernamentales de Desarrollo Espaa. Alfredo Moreno. Fundacin Carolina Espaa.
Ludolfo Paramio. Consejo Superior de Investigaciones Cientficas Espaa. Teresa Rodrguez.
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer Mxico. Liliana Rojas.
Center for Global Development - USA. Amelia Valcrcel. Universidad Nacional
de Educacin a Distancia Espaa.
Directores
Rosa Conde. Fundacin Carolina
Juan Pablo de Laiglesia. AECI
Secretario del Consejo de Redaccin
Coordinador Tcnico
Ignacio Soleto. CeALCI Fundacin Carolina
Alfonso Gamo. CeALCI Fundacin Carolina
-7-
ndice
Presentacin
Rosa Conde y Juan Pablo de Laiglesia.
Directores, Pensamiento Iberoamericano
13
Introduccin
Ugo Pipitone y Jos Antonio Sanahuja
19
PRIMERA PARTE : LA AGENDA DEL DESARROLLO

1. Salir del atraso en Amrica Latina. Ugo Pipitone
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico D.F.
25
2. Ideas para una agenda de desarrollo. Jos Luis Machinea

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
de Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile
41
3. Regionalismo e integracin en Amrica Latina:

balance y perspectivas. Jos Antonio Sanahuja
Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI), Madrid
75
4. Pobreza, desigualdad y cohesin social:

ms all de los Objetivos del Milenio. Anna Ayuso
Fundacin CIDOB, Barcelona
107
5. Gnero, desarrollo y feminismo en Amrica Latina. Marta Lamas

Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), Mxico D.F.
-9-
133
6. Migracin y desarrollo en Amrica Latina:

crculo vicioso o crculo virtuoso? Erika Ruz Sandoval
Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), Mxico D.F.
153
7. Seguridad ciudadana en Amrica Latina:

un bien pblico cada vez ms escaso. Fernando Carrillo-Flrez
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Representacin en Europa, Pars
181
8. Los desafos del desarrollo sostenible

en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe. Marianne Schaper
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
de Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile
199
SEGUNDA PARTE : PERSPECTIVAS NACIONALES

9. A Integraao sudamericana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais
de Comrcio: Avaliao e Perspectivas. Lia Valls Pereira
Instituto Brasileiro de Economa, (FGV), Rio de Janeiro
217
10. Democracia y desarrollo en Chile:

el aprendizaje institucional de las reformas. Esther del Campo
Universidad Complutense de Madrid (UCM)
237
11. Energa y desarrollo en Sudamrica:

opciones para Bolivia y Venezuela. Susana Beltrn y Esther Zapater
Universidad Autnoma de Barcelona (UAB)
265
RESEAS
A. Anbal Pinto, por Carlos Fredes
287
B. Declaracin de Salamanca
295
De autores
305
- 10 -
Presentacin
R o sa C o n d e
J u a n Pa b l o d e L a i g l e s i a
En el ao 1982 apareci la revista Pensamiento Iberoamericano para tratar la actualidad de

Amrica Latina desde una perspectiva de economa poltica, tarea que se realiz durante quince
aos. Ahora, dos dcadas y media despus del nacimiento de su cabecera y tras ocho de silencio,
vuelve a editarse Pensamiento Iberoamericano con el objetivo de abordar los asuntos ms trascendentes del desarrollo a un lado y otro del Atlntico, esta vez desde una visin de economa
poltica complementada por otras perspectivas de anlisis, que entendemos demandan los tiempos que vivimos actualmente.
El primer nmero de la revista se titul El retorno de la ortodoxia y el tema era significativo del momento que estaba viviendo entonces Amrica Latina. Se acababa el ciclo expansivo del
crdito internacional, los aos del dinero barato y abundante llegando a la regin, y era el primer momento de la crisis de la deuda, que marc la dcada de los ochenta. Se entraba en una
etapa de austeridad econmica y ajustes en los aparatos pblicos de pases sobreendeudados y
que haban vivido, dadas las facilidades ofrecidas por el desordenado mercado del crdito privado, aos de abundancia de financiacin internacional.
Los aos ochenta transcurrieron a la bsqueda de la ortodoxia que Pensamiento
Iberoamericano esbozaba en su primer nmero, en una situacin que bordeaba la depresin econmica y que llev a hablar de la dcada perdida del desarrollo. Al final de los ochenta se haba
alcanzado la meta de una macroeconoma ms sana, pero se vivieron aos tambin de estancamiento econmico, aumento de la pobreza y una sensible disminucin en la provisin de servicios
- 13 -
Presentacin institucional
pblicos. poca esta en la que se produjo una sobresaliente transferencia neta de capital hacia el
exterior que desfinanci a Amrica Latina, pero no redujo la magnitud del endeudamiento exterior, que se duplic. En los ochenta se concedi, adems, una especial prioridad a la reduccin de
los aparatos estatales y administrativos, tras lo que se entendi como una etapa de hipertrofia, y
se dio un fuerte impulso a la insercin de Amrica Latina en la economa global, promoviendo la
liberalizacin financiera, cambiaria y comercial.
El balance de la dcada, negativo pese a la estabilizacin, planteaba la cuestin de la posible compatibilidad entre ajuste, apertura externa, austeridad fiscal y reduccin del tamao del
estado, por un lado, y crecimiento econmico y desarrollo social por otro. Por su parte, la CEPAL,
coeditora de la revista durante la mayor parte de su andadura, lanz su propuesta de transformacin productiva con equidad. Ya en la dcada del noventa, result relevante la aparicin del
primer Informe sobre Desarrollo Humano, elaborado por el PNUD, y que planteaba con la mayor
claridad la importancia de hacer compatibles el crecimiento econmico con mayores cotas de
desarrollo social.
Desde un punto de vista estrictamente econmico, la gestin de las relaciones con los mercados internacionales pas en los noventa a un primer plano, y la inversin extranjera directa fue
entendida como el factor clave para el desarrollo. El retorno de un ciclo alto de la economa global trajo de nuevo recursos a la regin, esta vez en forma preferente de inversin extranjera, pero
tambin de crdito, y de manera mucho ms selectiva y concentrada geogrficamente.
Hasta el ltimo tercio de la dcada no comenzaron a ser claros los sntomas de agotamiento
de ese nuevo ciclo de financiacin internacional, y para entonces la dependencia de los mismos
ya era notable en los pases de Amrica Latina. Aparecieron tambin los primeros avisos en
forma de crisis de los problemas que la alta volatilidad de los modernizados mercados de capitales iba a traer a la regin. Mxico, igual que sucediera en 1982 con la crisis de la deuda, dio el
primer aviso en 1994.
La revista dej de aparecer en 1998, cuando las perspectivas econmicas seguan siendo
positivas, pese a los riesgos de las crisis financieras. Pensamiento Iberoamericano edit un ltimo volumen extraordinario en 1998, recogiendo las conferencias y comentarios de la
Conferencia del Banco Interamericano de Desarrollo de aquel ao, titulado Amrica Latina despus de las reformas. El nmero realiza una revisin de los resultados alcanzados por las reformas econmicas acometidas en la regin desde los aos ochenta, ofreciendo un balance
desigual, con una recuperacin del crecimiento econmico que, sin embargo, era menor que el
- 14 -
Pensamiento Iberoamericano n0
Rosa Conde y Juan Pablo de Laiglesia
de otras regiones e insuficiente para permitir alcanzar las necesarias metas sociales de reduccin
de la pobreza y la desigualdad. Unos resultados que se tratan tambin analizando qu habra
pasado sin las reformas, con la conclusin principal de que la situacin habra sido peor an.
Desde 1998 muchas cosas han sucedido. Notables cambios polticos y tambin acontecimientos econmicos muy relevantes. Desde entonces, la regin pas por su ms profundo ciclo
de transferencias netas negativas del crdito internacional. Los ciclos parecen haberse acortado
sensiblemente, y tras una fase de declive entre 1997 y 2002, en las que se vivieron entre otras las
crisis financieras de Brasil, Uruguay, Ecuador o Argentina, desde 2003 hasta la actualidad hay un
nuevo ciclo de bonanza econmica relativa que en 2006 parecera estar llegando a su fin, a falta
de conocer con claridad, entre otras cosas, las perspectivas del mercado energtico en la regin
y en el mundo. Un ciclo que, nuevamente, no ha venido acompaado de logros tangibles en trminos de reduccin de la pobreza o de la desigualdad.
En estos aos han avanzado las negociaciones de liberalizacin comercial sin resultados
demasiado alentadores. Desde el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), hoy postergado, pasando por el acuerdo para Centro y Norteamrica (CAFTA) suscrito en 2005, o los tratados
de libre comercio bilaterales suscritos o en negociacin por algunos pases con los EEUU o la UE.
Adems, un factor econmico ha entrado en juego con redoblada fuerza: la llegada de remesas a
la regin, que desde 1998 hasta el presente casi se han triplicado, superando ya los 42.000 millones de dlares. Un aumento derivado de las crecientes migraciones latinoamericanas, que se han
dirigido significativamente a Espaa, adems de su tradicional destino de los EEUU, y de los lazos
de dependencia familiares, ms fuertes en etapas de incertidumbre como la actual.
Pero desde un punto de vista poltico, el malestar instalado de manera mayoritaria en las
sociedades latinoamericanas por el funcionamiento de sus democracias y por el limitado alcance, en trminos de cambio social, de las fases de progreso econmico, ha dado lugar a un nuevo
escenario. Los partidos tradicionales han dilapidado la confianza popular, y el continente est
viviendo un giro a la izquierda, a veces desde plataformas polticas ms tradicionales, y otras,
desde movimientos sin estructuras de partido o a partir nicamente de liderazgos personales.
En el mencionado nmero de Pensamiento Iberoamericano de 1998 ya se sealaba la
importancia de fortalecer las instituciones, en el sentido de Douglas North, para alcanzar logros
en materia de desarrollo y hacer compatibles el crecimiento econmico con el progreso social.
Ese elemento, que no fue considerado parte del Consenso de Washington, es hoy elemento central en los diagnsticos y recomendaciones del propio Banco Interamericano de Desarrollo, que
- 15 -
Presentacin institucional
le ha dedicado su informe anual de 2006, o del Banco Mundial. Tambin en 1998 se haca referencia en Pensamiento Iberoamericano a la capital importancia de la educacin, por una parte,
y de las polticas fiscales por otra, elementos que no han perdido, ni mucho menos, actualidad.
Una de las conclusiones ms claras que pueden extraerse es que hay una extendida preocupacin por la superacin de la pobreza y la reduccin de la desigualdad como piedras angulares
de un desarrollo econmico y social tanto tiempo postergado en la regin, y que es necesario
entonces alcanzar mayores cotas de crecimiento econmico y una mejor distribucin de la riqueza.
Ello invita a que la nueva etapa que ahora se abre en Pensamiento Iberoamericano mantenga su nfasis en la economa poltica, pero pretenda incorporar otras perspectivas de anlisis de
la realidad, sociolgicas y culturales. Parece conveniente que el primer ejercicio que se proponga la revista en su nueva poca sea revisar la agenda de desarrollo de la regin en el presente,
transcurridos estos aos. Una agenda donde persisten temas antiguos integracin regional,
financiacin internacional, pobreza o desigualdad pero aparecen con fuerza otros nuevos,
como las migraciones, las instituciones o la cuestin energtica.
Desde hoy Pensamiento Iberoamericano ser una revista de la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional editada desde la Fundacin Carolina. Ser codirigida, en consecuencia, por el Secretario General de la AECI, Juan Pablo de Laiglesia, y por Rosa Conde, directora de
la Fundacin Carolina. Y contar con un Consejo de Redaccin y un Consejo Asesor integrados
por personas de reconocido prestigio que nos permitan abordar los temas del desarrollo en
Iberoamrica desde diferentes disciplinas y perspectivas.
Confiamos en que, con el esfuerzo de todos, Pensamiento Iberoamericano se constituya de
nuevo en un foro de anlisis y pensamiento creativo para entender mejor la realidad iberoamericana y plantear las propuestas y discusiones ms pertinentes para la necesaria transformacin
econmica y social de la regin.
- 16 -
Introduccin
U g o P i p i to n e
Jos Antonio Sanahuja
Mxico D.F. y Madrid
diciembre de 2006
Mientras nos vamos acercando a los dos siglos de vida independiente en gran parte de Amrica
Latina, resulta evidente que la regin sigue estando lejos de alcanzar los niveles de bienestar
propios de las reas ms desarrolladas del mundo. Los cambios estructurales de las ltimas dos
dcadas han sido ciertamente importantes, sobre todo en las orientaciones de la poltica econmica, pero an estn por verse sus efectos sobre el crecimiento y la cohesin social. En una perspectiva histrica de larga duracin la longue dure de F. Braudel se han sucedidos distintos
ciclos de modernizacin, unos a otros, en larga duracin sin que ninguno de ellos haya logrado que la regin deje atrs las fuerzas centrpetas de un atraso que ha cambiado sus formas, pero
ha conservado gran parte de la sustancia. Una mezcla cambiante de los mismos factores, y en
particular, la baja calidad de las instituciones, la elevada segmentacin social, la vulnerabilidad
ante el cambiante contexto internacional, la aguda heterogeneidad productiva, la escasa capacidad de ahorro, la fragilidad democrtica y las grandes masas de personas condenadas a la
pobreza. Amrica Latina es un Lejano Occidente cclicamente atravesado por cambios que, sin
embargo, no alteran un cuadro general del que los rasgos sealados son los trazos esenciales.
Los procesos de desarrollo parecen, en parte, indescifrables. No hay frmulas fijas, y dependen del equilibrio variable de factores que se ajustan en contextos histricos cambiantes. Por
ello, es difcil determinar por qu Amrica Latina, a pesar de registrar avances en varios mbitos,
se resiste a emprender la andadura que conduce a la elusiva meta del desarrollo. Si se observa
la regin con perspectiva histrica, encontramos aceleraciones y frenazos bruscos, en distintos
- 19 -
Introduccin
ciclos polticos, y dificultades para establecer rumbos firmes de convergencia interna e internacional. Pareciera que los cambios no pudieran inducir un circuito de retroalimentacin capaz de
establecer y consolidar mecnicas, automatismos y crculos virtuosos de naturaleza endgena.
En ese escenario destacan dos continuidades en estrecha relacin simbitica: la baja calidad institucional y la aguda segmentacin social, antes primordialmente rural, ahora crecientemente
urbana Cul es la variable independiente? Existe un primum mobile en el que se pueda incidir para eliminar los obstculos que se han interpuesto histricamente al crecimiento sostenido,
a la cohesin social y a la sostenibilidad ambiental? En tal caso, cul es? Tal vez no exista ninguno, sino una maraa de concausas que, con el tiempo, se han hecho ms resistentes al cambio.
Una cosa es cierta: el pasado sigue gravitando sobre el presente como recordatorio de tareas incumplidas o cumplidas de manera no satisfactoria. En la segunda mitad del siglo XIX la
regin protagoniza un prolongado ciclo de consolidacin institucional conservando estructuras
econmicas semicoloniales; en las dcadas centrales del siglo XX se activa una brusca aceleracin industrial sobre bases agrarias quebradizas y, desde hace dos dcadas, se enfrenta al reto
de acelerar procesos de regionalizacin en un contexto global en el cual el estado nacional pierde centralidad, al mismo tiempo en que, sin embargo, ese mismo estado an no es capaz de cumplir la tarea de la integracin nacional. En otros trminos, pareciera que Amrica Latina es
empujada cclicamente a dar nuevos pasos adelante, sin haber consolidado los pasos previos.
Una historia antigua que sigue actual.
Esta reflexin ha estado presente en la preparacin de este primer nmero de la nueva
poca de Pensamiento Iberoamericano, que pretende realizar una radiografa del presente a travs de temas que establecen al mismo tiempo cuestiones crticas no resueltas y retos para el
futuro inmediato. El momento parece oportuno. Quedaron atrs paradigmas que, a menudo, fueron elevados a la categora de dogmas, como el Consenso de Washington. ste pudo corregir
excesos monetarios o fiscales de la etapa anterior, pero no resolvi, y en algunos casos agrav,
los problemas clsicos del desarrollo latinoamericano, ahora en un escenario de globalizacin
ms exigente. Sin embargo, no ha aparecido ningn modelo dominante, lo que abre oportunidades para enfoques ms pragmticos y que respondan en mayor medida a las condiciones de la
regin. Es un momento de agendas abiertas y no de consensos cerrados.
Lo que pretende este nmero es analizar, de manera abierta, la agenda del desarrollo. Esa
agenda se ha ampliado al incorporar cuestiones como la seguridad ciudadana o los flujos migra-
- 20 -
Ugo Pipitone y Juan Antonio Sanhuja
torios, que expresan cmo Amrica latina se inserta en las complejas dinmicas de la globalizacin. Entre las aportaciones que se incluyen se encuentra el ensayo sobre el presente econmico
de la regin y sus perspectivas en un contexto de reformas estructurales que quedan en la espera (J.L. Machinea) y un ensayo sobre el presente regional en la ptica de las experiencias ms exitosas de salida del atraso en otras partes del mundo (U. Pipitone). Tambin se aborda el
regionalismo y su papel como estrategia de desarrollo y de mejora de la insercin internacional,
del TLC de Amrica del Norte al Mercosur (J.A. Sanahuja y L. Valls). Siguen contribuciones sobre
un abanico de aspectos crticos del presente regional, que van de la pobreza (A. Ayuso) a los procesos migratorios (E. Ruiz), de la condicin de la mujer (M. Lamas) a los problemas de la seguridad ciudadana (F. Carrillo-Flrez). Hace falta mencionar el artculo sobre uno de los casos
latinoamericanos ms interesantes en aos recientes tanto en trminos de crecimiento econmico como de consolidacin institucional, el de Chile (E. del Campo).
El nmero ha incluido las cuestiones del medio ambiente y de la energa (M. Schaper, S.
Beltrn y E. Zapater), que plantean el desafo crtico del desarrollo sostenible, y la necesidad de
establecer redes energticas capaces de alimentar un nuevo ciclo de crecimiento econmico.
Que esta nmero pueda ver la luz se debe a la colaboracin de los autores y autoras que, con
distintas procedencias dentro del mundo iberoamericano, han contribuido con su esfuerzo y
reflexin, que los coordinadores quieren agradecer. Ese agradecimiento tambin se extiende a
los co-directores de la nueva etapa de Pensamiento Iberoamericano, Rosa Conde y Juan Pablo
de Laiglesia, y a Ignacio Soleto y Alfonso Gamo, del Centro de Estudios para Amrica Latina y la
Cooperacin Internacional (CeALCI) de la Fundacin Carolina, por su invitacin a asumir esta
tarea, y su apoyo entusiasta en todo el proceso.
Confiamos que este nmero inaugural de la revista pueda ser un instrumento til para un
nuevo ciclo de reflexiones sobre la realidad y las perspectivas de una regin del mundo que no
puede dejar de tener el desarrollo, la lucha contra la pobreza, la conservacin del medio ambiente y la gobernanza democrtica como cuestiones centrales de su presente y futuro inmediato.
- 21 -
Primera parte:
La agenda del desarrollo
Ugo Pipitone
Salir del atraso en Amrica Latina.

Este ensayo es una reflexin sobre la situacin latinoamericana en contraste con las experiencias
exitosas de salida del atraso ocurridas en Europa occidental en la segunda mitad del siglo XIX y en
Asia oriental en la segunda mitad del siglo XX. Entre las diferencias crticas ms importantes se
sealan aqu el retardo estructural de la agricultura, la pobre calidad institucional, el dbil sentido
de urgencia poltica y una persistente y aguda segmentacin social.
Palabras clave:
Desarrollo econmico, atraso, crecimiento, Amrica Latina
This essay presents a reflection on the Latin-American situation in contrast with the successful
progress experiences in Western Europe during the second half of XIX century and in Eastern Asia
during the second half of XX century. Amongst the most critical differences we underscore the
structural agricultural gap, the poor institutional efficiency, the low political priority and a dramatic
social segmentation.
Keywords:
Development, backwardness, economic growth, Latin America
Un riesgo sistmico
durante largos ciclos histricos, la dinmica de

la productividad se tradujo en creciente
El atraso no es slo una persistente distancia
homologacin va mecanismos de mercado y
frente a los pases que se encuentran en la
de presin poltica y social. Pensando en el
frontera tecnolgica y de bienestar, es una
presente a travs de Kondratief y Kuznets,
construccin histrica de vnculos cruzados
apuntemos que las actuales tendencias con-
entre baja productividad, escasa calidad insti-
trarias a la homologacin son propias de las
tucional y pobreza difundida. Un organismo
fases iniciales de nuevos paradigmas tecnol-
social en que los avances de productividad
gicos con su dislocacin de recursos materia-
(cuando ocurren) no pueden empujar corrien-
les y humanos1. Sinteticemos: en el atraso, la
tes sostenibles de homologacin social o, por
segmentacin social es un no superado vicio
lo menos, no en la medida necesaria para
de origen; en el desarrollo, una amenaza
retroalimentar la productividad en el largo
latente de retroceso.
plazo. En el otro extremo, los pases que se
Salir del atraso significa encontrar-cons-
encuentran en la frontera son aquellos donde,
truir la elusiva mezcla de factores y circunstan-
- 25 -
Salir del atraso en Amrica Latina
cias capaz de sostener en el largo plazo una
1.
espiral virtuosa entre productividad, calidad
Las frmulas ideolgicas relucientes no han
institucional y convergencia social. En el entre-
dado gran prueba de s mismas. Una historia
verado retculo de sus relaciones recprocas, la
que va del primer plan quinquenal sovitico
debilidad de cualquiera de estos factores
de final de los 20 (planificacin centralizada,
puede no ser compensada por la (eventual)
industrializacin acelerada y partido nico), al
sobrecarga funcional de los otros. Es posible
Consenso de Washington3 a fines de los 80
un alto bienestar con una baja productividad
(apertura al comercio exterior, liberalizacin
media o buenas instituciones entre agudas seg-
de los mercados financieros y estado como
mentaciones sociales o eficiencia productiva en
vigilante de equilibrios macroeconmicos). En
frgiles contextos institucionales? Salir del atra-
el segundo caso la idea subyacente es: la
so es ensamblar un organismo colectivo que
racionalidad de los mercados termina por
slo puede crecer en la medida en que refuer-
imponerse, naturalmente, en cualquier con-
za, al mismo tiempo, las tres dimensiones. Una
texto. Lo que (siguiendo a Marx) podra inclu-
operacin que ha resultado histricamente ms
so admitirse, con precisiones y cautelas, sin
ardua de lo previsto.
por ello admitir lo que no est demostrado, o
En el prlogo al primer tomo de El Capital,
sea que en la operacin de los mercados haya
Marx sostena en 1867: El pas que est ms
un dispositivo capaz de conducir necesaria-
adelantado, proporciona al que lo est menos
mente fuera del atraso.
una imagen de su futuro. Casi una apologa
A pesar de las promesas, al final del camino
del capitalismo como sistema global de pro-
nos encontramos, de una parte, con Cuba y Corea
greso. Un siglo despus, Gerschenkron contes-
del norte, como embarazosas supervivencias de
ta escuetamente: El desarrollo de un pas
una apuesta perdida que no supo (con la excep-
atrasado puede diferir fundamentalmente del
cin china) reciclarse en la marcha y, por la
2.
seguido por un pas avanzado En efecto, si
otra, con mltiples pases en desarrollo cuyo
alguna homologacin internacional ha ocurri-
acatamiento en las ltimas dcadas de la orto-
do en el amplio horizonte contemporneo, ha
doxia financiera del FMI tampoco produjo resul-
ocurrido siguiendo caminos parcialmente
tados asombrosos y s miserias locales y
inexplorados. La salida del atraso no es nunca
turbulencias globales evitables4. Viene la tenta-
una rplica; el contexto nunca es el mismo.
cin de pensar que cuanto mayor haya sido y sea
Intentemos una mirada de conjunto del
la fidelidad a algn canon de segura eficacia,
siglo XX. Qu podemos decir de haber apren-
tanto mayores las posibilidades de fracaso.
dido sobre el atraso? Tres observaciones.
Solidez ideolgica como esclerosis pragmtica?
- 26 -
Ugo Pipitone
Como legitimacin tica del no aprender? El
do aqu las responsabilidades histricas del
hecho es que las grandes promesas quedaron
colonialismo y otras ms recientes), sin embar-
incumplidas y las experiencias de salida del
go, ese tiempo se ha ido o se est yendo
atraso ocurrieron en lugares imprevistos y en
rpidamente. Con su estela de fragilidad polti-
formas, en gran medida, novedosas respecto a
co-institucional, oleadas migratorias y exaspe-
los cnones establecidos.
racin latente de religiosidades e ideologismos

mesinicos, en sus formas ms agudas, el atra-
2.
so se ha vuelto un factor crtico de inestabilidad
Los casos de salida del atraso a lo largo del siglo
global. Ha ocurrido un salto de calidad: de la
(pocos y localizados, como veremos) han surgido
solidaridad internacional como expresin
al interior de discontinuidades de regmenes o
tica de minoras ilustradas (pases o indivi-
de polticas. Fueron necesarios actos de inteli-
duos) al reconocimiento (incumplido) de una
gencia estratgica, consistencia poltica y maqui-
necesidad sistmica insatisfecha. Si globali-
narias institucionales no inicialmente ruinosas
zacin es mayor dependencia recproca,
para que enteras sociedades comenzaran a
cmo limitarla a los mercados? Los dolores
generar en su seno nuevas energas y comporta-
ajenos comienzan a revelarse como dolencias
mientos. El progreso entendido como aliento
propias.
indeliberado que conduce a los pases ms all

del atraso no dio muestras de su existencia o
de su eficacia. Lo que, naturalmente, no significa
Por qu Amrica Latina?
que el atraso constituya un molde uniforme e

impermeable al tiempo sino que sus cambios
Porque viven aqu ms de 500 millones de
fisiolgicos no son suficientes a su superacin.
personas de las cuales algo menos de la mitad
As que, si frica, Amrica Latina y Asia central
en condiciones de pobreza. La CEPAL estima
no encontraron en el siglo pasado un camino
para 2005, 213 millones de pobres, 41 por
cierto ms alla del atraso, no hay razones, que no
ciento de la poblacin5. En 1980 la pobreza
tengan sus races en alguna metahistoria conso-
latinoamericana abarcaba 136 millones de
ladora, para suponer que esto ocurra necesaria-
personas y el peso especfico de pobres urba-
mente en el siguiente siglo o en el sucesivo.
nos y rurales era similar. Un cuarto de siglo

despus hay en la regin 140 millones de
3.
pobres urbanos y 75 rurales; dos a uno.
Hubo un tiempo en que el atraso era un proble-
La otra razn es que Amrica Latina sigue
ma exclusivo de los pases interesados (obvian-
siendo una promesa incumplida. Un rea del
- 27 -
mundo menos lejana que otras (en estructura
Obviemos las dificultades asociadas a la
econmica y herencia cultural) de los pases
comparabilidad de datos que abarcan un tiem-
ms avanzados y que, sin embargo, ve cclica-
po tan dilatado (dos siglos) y estructuras socioe-
mente frustrados sus intentos de acortar dis-
conmicas tan diferentes. Digamos que si un
tancias y de sustituir una fisiologa hecha de
extraterrestre observara la grfica que sigue,
exclusiones que se renuevan y estados de que-
podra imaginar una prolongada decadencia
bradiza legitimacin social. Para tener una idea
latinoamericana. Obviamente ni es ni ha sido
aproximada del largo plazo involucrado en el
as. A pesar de la mayor extensin demogrfica
retardo de productividad y bienestar, midamos
del malestar y la exclusin, no es comparable el
con el PIB per capita puesto igual a 100 el de
Mxico de la hacienda porfiriana con el Mxico
Estados Unidos la distancia entre este pas y
industrial-exportador de la actualidad, as como
cuatro economas de Amrica Latina: Mxico,
no lo es la vieja repblica brasilea con sus
Brasil, Argentina y Chile, que, con 62 por ciento
poderosas oligarquas terratenientes con una
de la poblacin, representan hoy 76 por ciento
repblica que tiene hoy como presidente a un
del PIB regional.
ex sindicalista. Pero, a pesar de los avances, es

Grfico 1
PIB per capita (1820-2000) (EU=100)
Estados
Unidos
100
90
PIB Pc (En proporcin a EU)
80
70
60
50
40
Argentina
Chile
Mxico
Brasil
30
20
10
0
1820 1830 1840 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Fuente: Elaboraciones a partir de datos de Angus Maddison, The World Economy: Historical Statistics, OECD, Pars 2003.
- 28 -
Ugo Pipitone
estadsticamente evidente que van dos siglos
mente a Estados Unidos, que parece iniciarse
(para Mxico y Brasil) y un siglo (para Argentina
con el siglo XX, apenas da seas de revertirse
y Chile) que la regin experimenta una amplia-
en los aos 90. Registremos un elemento
cin progresiva de sus distancias respecto a
comn a los cuatro pases mencionados: la
Estados Unidos. Cmo no percibir en estas ten-
convergencia a la baja. A comienzos del siglo
dencias un burdo registro secular de la dificul-
XX el abanico del PIB per capita oscilaba entre
tad latinoamericana para salir del atraso? Como
el 67 por ciento de Argentina y el 17 por cien-
se ver ms adelante, salir del atraso significa
to de Brasil, a fines del siglo se ha cerrado
(entre otras cosas) rebasar el ritmo de creci-
entre valores de 35 por ciento en el primer
miento de las economas avanzadas de la
pas y 20 por ciento en el segundo.
poca. En el largo plazo, nada similar ha ocurri-
Qu implica en el presente no haber
do en estas partes del mundo. Ha habido largos
podido encontrar un camino fuera del atraso?
ciclos de crecimiento pero ningn curso firme
Contestemos a esta pregunta con un dato: el
capaz de volver escaso el trabajo, asegurar
porcentaje de poblacin que vive con menos
ingresos medios crecientes a la mayora de la
de dos dlares diarios a paridad de poder de
poblacin, establecer instituciones de amplia
compra. O sea, los ms pobres entre los
legitimacin social y consolidar estructuras pro-
pobres. En Corea del Sur, Singapur, Portugal y
ductivas dinmicas.
Grecia, pases en los cuales la salida del atra-
Mxico presenta dos perodos en los cua-
so es historia reciente, la proporcin de pobla-
les parecera esbozarse un rumbo de reduc-
cin que vive con menos de dos dlares es
cin de su distancia frente a Estados Unidos.
inferior a 2 por ciento. El mejor escenario lati-
El primero (grosso modo 1870-1900) corres-
noamericano es el de Chile y Argentina (entre
ponde a la edad porfiriana, el segundo (1950-
10 y 14 por ciento respectivamente), en el otro
1980), a la fase ms dinmica (con ingresos
extremo estn Venezuela y Bolivia (32 y 34
petroleros y amplios crditos internacionales)
por ciento) y en posicin intermedia Brasil y
de un prolongado rgimen nacional-revolu-
Mxico (22 y 26 por ciento)6.
cionario. Y ambos perodos terminaron con

prolongados retrocesos. Moraleja sumaria: ni
la hacienda porfiriana ni la industrializacin
Experiencias exitosas
sustitutiva (con el aadido del petrleo)

pudieron sostenerse en el tiempo como ins-
Si salir del atraso supone construir compatibili-
trumentos de salida del atraso. En Argentina y
dades dinmicas entre productividad, conver-
Chile el deslizamiento de largo plazo relativa-
gencia social y eficacia institucional capaces de
- 29 -
guiar los ltimos llegados a niveles de eficien-
siglo XIX tenemos aqu el primer injerto capi-
cia productiva y de bienestar comparables con
talista exitoso en un rea culturalmente no
los pases ms avanzados, en siglo y medio
europea. Y Japn ser un arquetipo y un obje-
hemos asistido a tres ciclos que pueden califi-
to imitativo para generaciones de dirigentes
carse como exitosos en distintas partes del
asiticos que vern en esta experiencia una
mundo. El primero, protagonizado por Suecia,
ruta maestra hacia la tarea de segn la fr-
Dinamarca, Alemania, Japn y, en menor grado,
mula Meiji imitar a Occidente para defen-
Italia entre fines del siglo XIX y comienzos del
derse de Occidente.
XX. El segundo, por Corea del sur, Taiwn,
La democracia en Europa occidental y los
Singapur y Hong Kong en la segunda mitad del
regmenes autoritarios en Asia oriental mos-
siglo XX. Y el tercero, por Espaa, Portugal,
traron xitos comparables. En ambas regiones,
Grecia e Irlanda en el mismo perodo. En lo que
a travs de regmenes polticos diferentes, fue
sigue nos referiremos fundamentalmente a los
posible arraigar instituciones eficaces y social-
primeros dos ciclos, aunque algunas de las
mente legitimadas7. En el caso asitico, la
observaciones que haremos podran extender-
legitimacin que no pudo venir del respeto a
se (con diversas salvedades) al tercer grupo de
reglas de democracia y pluralismo poltico,
pases mencionados.
vino, dicho sea brutalmente, del creciente
Comparemos las experiencias de salida
bienestar. Instituciones capaces de remover
del atraso ocurridas en Europa hace ms de
inercias y segmentaciones antiguas (sobre el
un siglo con las experiencias similares en el
modelo del decreto imperial japons de refor-
Asia de las ltimas dcadas. En Europa, un
ma agraria en 1868) y alentar compromisos
espacio que va de Escandinavia a Italia pasan-
estratgicos con diversos agentes productivos.
do por Alemania; en Asia oriental, otro que,
Sin embargo, aadamos, a pesar de sus inicios
por gran parte, bordea la costa china, de Corea
autoritarios, Corea del sur y Taiwn (bastante
del sur a Singapur pasando por Taiwn y
menos, hasta ahora, Singapur)8, muestran,
Hong Kong. Registremos una regla y una
desde la dcada pasada, claros procesos de
excepcin. La regla es que en ambos ciclos las
democratizacin. El cambio econmico y el
experiencias exitosas emergen en contextos
mayor bienestar parecen orientar aqu hacia
regionales dinmicos; la excepcin es el Japn
una democracia poltica que completa, sin
Meiji que define sus nuevas estructuras eco-
haber guiado, la salida del atraso. En contras-
nmicas e institucionales en un Asia oriental
te, en la mayor parte de las experiencias euro-
sin antecedentes que pudieran funcionar
peas de desarrollo tardo desde la segunda
como referencia y estmulo. Desde fines del
mitad del siglo XIX (Suecia, Dinamarca, Italia,
- 30 -
Ugo Pipitone
etc.), la ampliacin inicial del horizonte demo-
Rasgos comunes
crtico es el contexto en que se despliega

generalmente el rattrapage frente a las eco-
Cmo equiparar el liberalismo comercial
nomas y sociedades europeas ms avanzadas
dans a fines del siglo XIX con la contempor-
de la poca.
nea apertura selectiva japonesa o el dirigismo
Implcita o explcitamente, en lo que sigue
econmico de la Alemania bismarckiana con
pondremos a Amrica Latina frente al teln de
las polticas de Hong Kong en las ltimas
fondo de estas experiencias (europeas y asi-
dcadas? La historia es siempre un dolor de
ticas) exitosas. Que el tema no sea acadmico
cabeza para las ideologas econmicas. Pero,
resulta claro si se considera que entre 1950 y
reconocer la originalidad de cada experiencia
2000 el PIB per capita de las principales eco-
no significa desconocer sus rasgos comunes.
nomas latinoamericanas creci alrededor de
Intentemos mostrar cmo los casos exitosos
tres veces, mientras lo hizo 18 veces en las
de emancipacin del atraso (en Asia como en
economas emergentes de Asia oriental.
Europa), presentan importantes similitudes a
Partiendo de niveles inferiores a Brasil y
pesar de las distancias en el tiempo y la geo-
Mxico, Taiwn y Corea del sur alcanzan estos
grafa. Sin olvidar que cada rasgo se manifies-
pases a comienzos de los aos 80 para, suce-
ta en forma original dando lugar a un
sivamente, dejarlos claramente atrs.
entramado nico de compatibilidades con los
Una nota al margen sobre homologacin

social. Usemos como medidor el ndice de Gini
otros elementos en juego. Concentremos la

atencin en seis aspectos.
de distribucin del ingreso. Corea y Taiwn

presentan actualmente valores que oscilan
1. Rapidez.
alrededor de 30, en la media de los pases
La aceleracin del crecimiento econmico es
ms avanzados, mientras Mxico y Brasil
un primer rasgo comn. Obviemos aqu la
muestran valores entre 55 y 59: mximos de
mayor exposicin al comercio y las tecnologas
desigualdad a escala mundial. Deca Celso
globales y el hecho de que la reduccin de la
Furtado: En la industrializacin perifrica el
pobreza (factor crtico del xito) no est asocia-
excedente de mano de obra se mantuvo, o
da exclusivamente al crecimiento sino tambin,
incluso tendi a crecer. Esa incapacidad para
y en forma crtica, a la mejora en la distribucin
alcanzar la segunda fase del desarrollo capi-
del ingreso10. Sin embargo, sin ser suficiente, la
talista fase en que las estructuras sociales
aceleracin del crecimiento es imprescindible
tienden a homogeneizarse es lo que confi-
no slo para ampliar las fronteras del bienestar
gura el subdesarrollo actual
9.
sino para atenuar la resistencia al cambio
- 31 -
proveniente de los privilegios afectados y de
salvar las fuerzas centrpetas. Las esperanzas
los empleos sectorialmente perdidos.
proyectadas a un muy largo plazo son formas
Entre 1863 y 1913, el PIB per capita crece
de renuncia.
en Suecia a una tasa media anual de 2.4 por

ciento, frente a Inglaterra que se limita a 1.6
2. Urgencia poltica.
por ciento. En ese perodo, en el conjunto de
En prcticamente todos los casos sealados es
los pases europeos, el mismo indicador se
visible un sentido de urgencia poltica con dife-
incrementa en 1 por ciento mientras en
rentes rasgos: una percepcin de amenaza
Dinamarca lo hace en ms de 2 por ciento. en
exterior, de fragilidad institucional interna o de
esos aos Japn comienza a mostrarse como
retardo dinmico frente a vecinos que aceleran
una de las economas de mayor crecimiento
el paso. Sentirse en peligro es condicin para
11.
El presente latinoamericano se
emprender iniciativas inditas; la autocompla-
expresa sintticamente en el hecho de que
cencia poltica es un lastre. Nada peor que una
entre 1980 y 2005 el PIB per capita regional
visin de sustancial normalidad para aneste-
se increment por debajo de 1 por ciento fren-
siar un sentido de urgencia sin el cual la salida
te a 2 por ciento en Estados Unidos y entre 5 y
del atraso es, para decir lo menos, improbable.
6 por ciento en las economas emergentes de
Dinamarca comienza a acelerar sus ritmos en la
Asia oriental.
ola de la prdida del Schleswig-Holstein a
mundial
Pasando por Dinamarca, Suecia, Alemania
manos de Prusia en 1864. Bajo una aguda sen-
y Japn (en la segunda mitad del siglo XIX) a
sacin de fragilidad poltica interna, corrupcin
Taiwn, Singapur, Hong Kong y Corea del sur
e ineficacia, Park Chung Hee da el golpe de
(en la segunda mitad del siglo XX), el proceso
estado en 1961 que ser el preludio del mila-
de salida del atraso no dur ms de dos gene-
gro coreano. Cmo no asociar el crecimiento
raciones desde el momento de la inicial acele-
acelerado alemn con una unificacin nacional
racin del crecimiento al momento en que los
tarda que se proyecta a la competencia frente
pases en cuestin alcanzaron niveles de pro-
a Inglaterra? Malasia (un pas que no puede
ductividad y bienestar comparables con las
decirse haya salido del atraso pero al que, de
realidades internacionales ms avanzadas en
seguir el ritmo actual, no le faltar mucho),
cada ciclo histrico. A juzgar por la experien-
inaugura su nueva poltica econmica despus
cia, el atraso no es castillo que cae por sitio,
de los graves disturbios sociales de 1969. Para
slo se rinde bajo asalto: se sale del atraso
no mencionar al Japn Meiji que, derrumbando
rpidamente (cuatro o cinco dcadas) o no se
el antiguo rgimen Tokugawa, establece un re-
sale. Los motores han de ser poderosos para
comienzo institucional para enfrentar el reto
- 32 -
Ugo Pipitone
occidental. Y as podra seguirse, pero el punto
ms que las naciones individualmente consi-
est claro. No se sale del atraso donde la polti-
deradas. La nacin ha sido hasta ahora el
ca no percibe amenazas o presiones que la
mbito de las experiencias exitosas de des-
obliguen a buscar nuevos caminos.
arrollo tardo, pero estas experiencias no ocurrieron in vitro. Esta es la historia que nos
3. En grupo.
cuenta la Europa de hace ms de un siglo y el
El salto ms all del atraso ocurre en contextos
Asia contempornea, para no hablar del papel
regionales especficos y no por casos nacionales
de la Unin Europea sobre la historia econ-
aleatoriamente distribuidos en el mundo. Como
mica y poltica reciente de Espaa, Portugal,
se dijo, la mayor excepcin es el Japn de fines
Grecia e Irlanda. Frente a este escenario hist-
del siglo XIX que se enfrenta en soledad a la
rico, huelga decirlo, destaca un regionalismo
tarea de su propia modernizacin inicial. Qu
latinoamericano que, a pesar de cercanas cul-
pudo haber compensado aqu la ausencia de
turales y lingsticas, sigue sin despegar no
aliento regional? Tal vez una mezcla de orgullo
obstante los mltiples intentos y la pltora de
insular, pragmatismo y capacidad de aprendiza-
buenas intenciones discursivas.
je de parte de un grupo dirigente con un fuerte

control social y decidido a superar a marchas
4. Centralidad rural.
forzadas la fragilidad econmica y militar frente
Las experiencias exitosas se caracterizan
a Estados Unidos.
desde sus inicios por profundos cambios agra-
Pero, excluyendo al Japn de las primeras
rios con aumento de la productividad y una
fases, la norma parecera ser que las experien-
mejora de largo plazo en el bienestar de la
cias exitosas ocurren en contextos regionales
poblacin rural. No hay casos (excluyendo, por
donde el desarrollo del ltimo llegado se
obvias razones, Hong Kong y Singapur) en que
inserta en redes regionales dinmicas de
la aceleracin del crecimiento haya ocurrido
comercio, inversiones y contagios mltiples,
en un contexto agrario estancado productiva y
incluido el pundonor nacional afectado por el
estructuralmente. Una historia larga que viene
xito de los pases contiguos. Sera suficiente
de la Comisin Rural danesa de 1784 que
mencionar las relaciones econmicas entre
impulsa a la pequea propiedad indepen-
Dinamarca e Inglaterra a fines del siglo XIX o
diente en contra de la antigua comunidad y
entre Corea del sur y Taiwn con Japn a fines
del latifundio. Entre 1850 y 1905 las granjas
del siglo XX para tener una idea de la impor-
familiares pasan en este pas de 180 a 290 mil
tancia del contexto regional. Parecera que del
mientras el alquiler se reduce de 43 a 10 por
atraso salen las regiones (o partes de ellas)
ciento de las explotaciones. Un recorrido simi-
- 33 -
lar es el de Suecia y, en el caso de Japn, tene-
5. Reforma institucional.
mos la ya recordada reforma agraria de 1868
La salida del atraso no ocurre sin reformas ins-
(que se repetir en 1946, al inicio de un nuevo
titucionales que mejoren la legitimacin social
ciclo de aceleracin del crecimiento). Taiwn y
del estado y consoliden burocracias eficaces.
Corea del sur emprenden sus reformas agra-
En versin democrtica en Europa y en versin
rias entre 1949 y 1953. Aunque China no sea
inicialmente autoritaria en Asia13. Pasando a
an un caso cumplido de trnsito ms all del
travs de la Alemania bismarckiana, el Japn
atraso, se trata de la economa de mayor cre-
Meiji, las monarquas democrticas de
cimiento mundial en el ltimo cuatro de siglo
Dinamarca y Suecia, la Malasia de Mahatir
y, a pesar de sus persistentes problemas rura-
Muhammad o el Singapur de Lee Kuan Yew,
12,
sera difcil olvidar que desde fines de
el escenario es, en sus trazos mayores, el
los aos 70 se inaugura aqu un sistema de
mismo: formacin de una administracin
explotacin familiar que supera la anterior
pblica profesional con un alto sentido insti-
estructura colectivista. Seas someras de una
tucional y libre, en gran medida, de vnculos
historia que se repite en diferentes formas en
oligrquicos y de prcticas fisiolgicas de
los casos que hemos llamado exitosos.
corrupcin.
les
No estamos aqu frente a reformas agrarias
A este resultado la formacin de una
como simples instrumentos de justicia social
maquinaria estatal razonablemente confiable
sino a necesidades de modernizacin producti-
y eficaz se lleg a travs de diferentes fr-
va, abastecimiento alimentario, generacin de
mulas: de la democracia escandinava al diri-
ahorros y mayores ingresos fiscales. Sin consi-
gismo autoritario (pero, ciertamente, no
derar, en varios casos, la voluntad de evitar ole-
oligrquico) en gran parte de las experiencias
ajes excesivos de urbanizacin. No se trata slo
asiticas14. Lo que lleva a la hiptesis que la
de repartir tierra para obtener paz social. Si
clave estratgica no sea el rgimen poltico
bien la aceleracin del crecimiento depende
sino la calidad del estado (mezcla de eficacia
sobre todo de las manufactureras (y del comer-
y legitimacin) que lo sostiene. En Europa las
cio exterior), en el largo plazo ningn proceso
experiencias exitosas son casi todas democr-
de salida del atraso ha sido sustentable sin
ticas (con la parcial excepcin de la Alemania
cambios rurales importantes sobre todo en sus
guillermina), mientras en Asia son casi todas
fases iniciales. Una regularidad histrica que
autoritarias (con la parcial excepcin de Hong
permanece de importancia estratgica aunque,
Kong). Las regiones constituyen, evidente-
en la actualidad latinoamericana, los pobres
mente, contextos culturales de factibilidad. Al
urbanos sean ya el doble respecto a los rurales.
margen: sera suficiente echar una mirada a la
- 34 -
Ugo Pipitone
historia del sur de Italia (y en especial de
Entre la segunda mitad del siglo XIX y
Sicilia) despus de la Unidad para percibir
fines del sucesivo, los seis rasgos apuntados
como una mala calidad institucional asociada
hasta aqu parecen ampliamente comunes a
con fuertes poderes econmicos locales pueda
los casos exitosos de desarrollo tardo en Asia
transferirse generacin tras generacin des-
y Europa que recuperan el terreno en un lapso
componiendo cualquier intento de salida del
histricamente reducido. Dos generaciones,
atraso
15.
como se ha dicho. No resulta fcil creer que las

similitudes sealadas pertenezcan al territorio
6. Distribucin del ingreso.
del azar o de elucubraciones ideolgicas ex
Si bien pueda registrarse inicialmente (y no en
post. Estamos frente a regularidades que
todos los casos) un empeoramiento en la dis-
requieren ser reconocidas y estudiadas.
tribucin del ingreso, las experiencias exitosas
Sin embargo, la mezcla de crecimiento
se caracterizan por su capacidad de absorber
acelerado, urgencia poltica, regionalismo,
la (lewisiana) oferta ilimitada de trabajo y
consolidacin institucional, reforma agraria y
mejorar en el largo plazo los indicadores de
menor desigualdad no constituye una estrate-
homologacin social. Ningn proceso exitoso
gia de salida del atraso. Hara falta saber
de salida del atraso se ha cumplido en reali-
cmo se crea un clima de confianza interna (y
dades de elevada y persistente segmentacin
externa) mientras se despiertan energas
social. Como es sabido Amrica Latina es la
sociales capaces de sostener un largo ciclo de
regin del mundo con los mayores ndices de
crecimiento con construccin de compatibili-
polarizacin del ingreso. Con un simple ejerci-
dades dinmicas entre sociedad, economa e
cio de secciones cruzadas resulta evidente que
instituciones. Sin embargo, la elusividad de las
en los ltimos cuarenta aos no ha habido a
frmulas correspondientes a cada tiempo-
escala mundial un solo caso de aceleracin
pas no excluye regularidades que constituyen
econmica de largo plazo en situaciones de
un entramado de requisitos conjuntamente
distribucin del ingreso similares a Amrica
ineludibles. Siempre existe al margen una
16.
Todos los pases asiticos de creci-
posibilidad de compensaciones funcionales
miento acelerado muestran ndices de Gini
respecto a algn factor de menor dinamismo
inferiores a los latinoamericanos. A juzgar por
relativo, pero slo al margen. Los seis rasgos
la experiencia, no se sale del atraso conser-
mencionados parecen piezas ineludibles de
vando reas estructurales de desempleo y
cualquier experiencia de salida del atraso.
Latina
subempleo crnicos.
- 35 -
Cunto podra faltar?
maduracin lentos y que en las dcadas venideras comiencen a desplegar sus efectos positivos
En el ltimo medio siglo las economas latino-
sobre el crecimiento de largo plazo. Si, concomi-
americanas han pasado por dos fases. En la
tantemente, las economas latinoamericanas
primera (grosso modo entre 1950 y 1982)
emprendieran rutas sostenibles de homologa-
hubo crecimiento acelerado con efectos cada
cin social y de mejora en la eficacia y legitima-
vez menores sobre el empleo y la reproduc-
cin de sus instituciones o sea, de acercarse la
cin de agudas segmentaciones sociales
regin a los rasgos dinmicos de las experien-
reforzadas por la dinmica demogrfica. En la
cias exitosas que hemos considerado en las
sustancia la aceleracin no pudo mantenerse
pginas anteriores, cunto tiempo podra fal-
por la escasa generacin de ahorro y el eleva-
tar para que algn pas de la regin alcanzara
do endeudamiento externo. En la segunda de
un nivel de productividad y bienestar compara-
los 80 a la actualidad los rasgos dominantes
ble con los pases avanzados?
han sido una mayor apertura al comercio
La respuesta depende de varios factores
exterior y a los flujos de capitales adems de
entrecruzados, pero, para definir una burda
las privatizaciones y una ms estricta discipli-
frontera temporal, nos limitaremos aqu a una
na monetaria y de gasto. Sin embargo, la
sola variable, el PIB per capita, asumiendo
regin en general (incluyendo Mxico y Brasil,
(incautamente?) que las otras dos (homolo-
que constituyen dos terceras partes del PIB
gacin social y saneamiento institucional) se
regional), no recupera el dinamismo econmi-
comporten en forma sistmicamente virtuosa.
17.
co de las dcadas previas En sntesis: de un
En los lmites del PIB per capita, la respuesta
crecimiento que no pudo sostenerse a refor-
depende de su nivel inicial, su tasa de creci-
mas que, hasta ahora, no han activado un
miento prevista y la definicin de una fronte-
nuevo ciclo de aceleracin econmica. O sea,
ra traspasada la cual sea razonable inferir que
medio siglo entre un crecimiento elevado pero
un pas podra comenzar a emanciparse del
estructuralmente frgil y un crecimiento sano
atraso. Supongamos que este nivel mnimo
pero endeble. Y mirando al futuro inmediato
sea el que corresponde actualmente a pases
(los prximos 25 aos), un aumento de la
como Portugal, Eslovenia, Grecia y Repblica
poblacin en 150 millones de personas, la
Checa, cuyo PIB per capita (a paridad de
mayora de las cuales nacern pobres.
poder de compra) oscila alrededor de 20 mil
Seamos razonablemente optimistas y
dlares. Asumamos este nivel como umbral
supongamos que las reformas econmicas de
post-atraso y supongamos que en las dcadas
las ltimas dcadas hayan tenido tiempos de
por venir el crecimiento del PIB per capita lati-
- 36 -
Ugo Pipitone
noamericano se site alrededor de un 3 por
variables econmicas crticas son tareas de
ciento anual, grosso modo lo que ocurri en la
extraordinaria complejidad y de xito incierto,
regin entre 1950 y 1982. O sea, entre el 2 por
pero cumplirlas a lo largo de tres generacio-
ciento de Estados Unidos, el 2-3 por ciento de
nes no resulta fcilmente imaginable.
las mayores economas europeas y el 5-6 por
Aadamos, sin embargo, que si las mayores
ciento de Asia oriental en las ltimas dcadas.
economas regionales emprendieran un cami-
En estas condiciones cunto faltara para
no firme de salida del atraso (con incremento
salir del atraso? Veamos.
de los nexos econmicos a escala regional),

esto ciertamente acortara los tiempos para un
rumbo similar entre sus vecinos.
Cuadro 1
PIB per capita (2006 y proyecciones)
Por qu es este un escenario optimista?
PIB pc / PPC
Aos para lograr

20 mil dlares
Bolivia
2,880
66
Ecuador
4,466
51
Per
6,289
40
Venezuela
6,467
38
Colombia
7,898
31
Brasil
8,964
28
Mxico
10,604
22
Chile
12,737
15
Argentina
14,838
11
Fuente: Los datos de 2006 son estimaciones de FMI,

World Economic Outlook Database,Abril 2006.
Porque suponemos que, de recuperarse el crecimiento en el largo periodo, podra abrirse una
nueva posibilidad para mejorar los indicadores
de calidad institucional y de homologacin
social. Si una futura reactivacin econmica no
ocurriera con adecuados avances en estos dos
terrenos, difcilmente la consecucin de un
determinado nivel de PIB per capita sera indicacin confiable de una real salida del atraso.
Al margen de todo fatalismo cunto tiempo falta antes de que la desilusin sobre los xitos sociales de la democracia active conflictos
que la hagan insostenible y reenciendan tenta-
Haciendo a un lado el caso argentino, cuya
ciones populistas o autoritarias? El populismo,
sobrevaluacin cambiara probablemente no
que ha comenzado a asomarse en el escenario
es suficientemente neutralizada por el criterio
regional, podra ser una forma para corregir
de la paridad de poder de compra, la salida
(transitoria y marginalmente) una variable crti-
del atraso podra ser econmicamente viable
ca (la segmentacin social) y complicar las otras
entre los 15 aos de Chile y los 66 de Bolivia.
dos (crecimiento econmico y consolidacin
Un escenario, huelga decirlo, muy diferencia-
institucional). As como un liberalismo con esca-
do. La construccin de consensos socio-polti-
sa visin estratgica podra mejorar el desem-
cos y la capacidad de mantener bajo control
peo econmico sin avances sustanciales en las
- 37 -
otras dos variables. Y, como hemos dicho, no es
Notas
fcil imaginar una economa dinmica en el

largo plazo con instituciones de baja calidad y
1
aguda segmentacin social.

Que slo en una generacin (poco ms o
menos), Brasil, Mxico, Chile y Argentina pudieran dejar atrs siglos de atraso, revertir las curvas
que vimos al comienzo de este ensayo y
emprender un nuevo rumbo de sus historias, es
algo que la vida cotidiana en estos pases no
permite percibir con claridad. Sin embargo, eso
indican los nmeros. Es notable lo poco que ha
penetrado en la conciencia de las clases dirigentes y las sociedades latinoamericanas esta posi-
bilidad. Tan cerca y tan lejos. Junto con el escaso

inters real en la integracin econmica regio-
nal, este retardo de consciencia es hoy, probablemente, uno de los principales obstculos. Lo
posible slo lo es a condicin de que sea un horizonte visible a travs de proyectos y comporta-
mientos concretos. Sin eso, lo que pudiera estar

al alcance en 25 aos podra requerir 75 o un
tiempo tan largo que desde el presente asumira
el aspecto de las calendas griegas.
10
- 38 -
James K. Galbraith, Travis Hale, Income

Distribution and Information Technology Bubble,
University of Texas Inequality Project, Working
Paper 27, 2004, passim y Brian Goesling,
Changing Inequalities Within and Between
Nations, American Sociological Review, n5,
2001, p.756 quien registra como en las ltimas
dos dcadas frente a una contraccin de las
diferencias de ingreso entre los pases (debida
sobre todo al dinamismo de Asia oriental)
aumente la polarizacin en su interior.
Alexander Gerschenkron, El atraso econmico
en su perspectiva histrica (1962), Ariel,
Barcelona 1968, pp. 16-17.
John Williamson, What Should the World Bank
Think About the Washington Consensus, The World
Bank Research Observer, n2, 2000, pp. 252-255.
Cfr. Joseph Stiglitz, El malestar de la
globalizacin, Taurus, Madrid 2002, pp. 40-48 y
Ziya nis, Varieties and Crises of Neoliberal
Globalisation: Argentina, Turkey and the IMF,
Third World Quarterly, n 2, 2006, pp. 254s.
CEPAL, Panorama social de Amrica Latina,
2005.
Banco Mundial, World Development Report,
2006.
E.H. Bulte, R. Damania, R.T. Deacon, Resource
Intensity, Institutions, and Development, World
Development, n7, 2005, apuntan, sin
considerar la dimensin regional, una
correlacin positiva entre intensidad de
recursos naturales, mala calidad institucional y
menores indicadores de desarrollo, p. 1038.
Ian Buruma, Bad Elements, Random House,
New York 2001, pp. 126 y ss.
Los vientos del cambio (1991), FCE, Mxico
1995, pp. 144-5.
V. Martin Ravallion, Growth, Inequality and
Poverty: Looking Beyond Averages, World
Development, n 11, 2001, pp. 1807-8.
11
12
13
14
15
16
17
Ugo Pipitone
V. de quien escribe, La salida del atraso, FCE,

Mxico 1995, passim.
Cfr. el notable coloquio entre He Qinglian y Cheng
Xianong, Rural Economy at a Dead End: A
Dialogue on Rural China, Peasants and
Agriculture, en Modern China Studies (Princeton),
n 3, 2001. www.uscc.gov/researchreports.
Acerca del debate sobre democracia y dictadura
como mbitos polticos para el desarrollo, v. A.
Przeworski, M.E. lvarez, J.A. Cheibub, F.
Limongi, Democracy and Development ,
Cambridge University Press 2000, pp.106s.
Sigue siendo de gran inters el ensayoentrevista de Stan Sesser, A Nation of
Contradiction, The New Yorker, 13 de enero
1992, en que se retrata a uno de los mximos
iconos asiticos de despotismo ilustrado: Lee
Kuan Yew, de Singapur.
Dos textos recientes: Lucy Riall, La Sicilia e
lunificazione italiana (politica liberale e potere
locale, 1815-1866)(1998), Einaudi, Torino 2004
y Peter Robb, Medianoche en Sicilia(1996),
Ocano, Mxico D.F. 2005.
V. de este autor, El temblor interminable, CIDE,
Mxico 2006, p.110.
En los ltimos tres aos (2004-2006), el repunte
del crecimiento en Chile, Venezuela y Argentina
est asociado en diversa medida al aumento de
los precios internacionales de varios productos
bsicos. CEPAL, Amrica Latina y el Caribe:
proyecciones 2006-2007
- 39 -
Jos Luis Machinea

Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Ideas para una agenda de desarrollo

El presente artculo plantea varias ideas y reflexiones para una agenda de desarrollo de Amrica
Latina y el Caribe. Dicha agenda ha sido elaborada a partir de las dificultades comunes que retardan el desarrollo de la regin, ms all de las particularidades que le son propias a los distintos
pases que conforman una regin que es muy heterognea en diversos planos. A partir de una revisin de los desafos que enfrenta Amrica Latina y el Caribe en la actualidad, se plantean seis proposiciones que contienen los elementos esenciales a considerar en el diseo de una agenda
renovada de desarrollo para la regin. A modo de conclusin, se presentan tambin algunas reflexiones acerca del papel que corresponde al Estado y a la poltica en esta agenda de desarrollo.
Palabras clave:
Desarrollo, poltica econmica, Estado, Amrica Latina, Caribe
This article offers some thoughts and ideas for a development agenda for Latin America and the
Caribbean. The agenda has been built in response to the common difficulties which hold back
regional development, over and above specific issues particular to individual countries, within a
region that is highly diverse in a number of respects. Having reviewed the challenges currently
facing Latin America and the Caribbean, the article outlines six proposals containing the essential
elements that must be taken into account in designing a renewed development agenda for the
region. It concludes with some thoughts regarding the appropriate role to be played by the State
and the political system in the development agenda.
Keywords:
Development, economic policy, State, Latin America, Caribbean
I n t r od uc c i n
desarrollo para Amrica Latina y el Caribe.

Sin embargo, para hacer una reflexin de
En su primera poca, la revista Pensamiento
este tipo se impone una aclaracin inicial: la
Iberoamericano fue un foro invaluable de an-
regin ostenta una gran heterogeneidad, tanto
lisis, debates y propuestas sobre la vida polti-
en trminos de niveles de desarrollo como de
ca, econmica y social de la regin. En esta
dimensiones econmicas y geogrficas. En
tradicin, el presente artculo tiene por objeto
efecto, abarca un conjunto de economas que
realizar una modesta contribucin en el relan-
va desde Hait, cuyo producto por habitante en
zamiento de la revista como espacio de debate,
2005 fue inferior a los 400 dlares, hasta varias
planteando una serie de ideas y reflexiones
economas latinoamericanas cuyo PIB oscila
para la construccin de una nueva agenda de
entre 6.000 y 8.000 dlares y algunas del
- 41 -
Caribe, cuyos niveles se acercan a los 10.000

1
Tambin se ha hecho muy poco para superar las
dlares . Asimismo, integran la regin pases
marcadas asimetras productivas, tecnolgicas,
de dimensin continental, como Brasil, junto
macroeconmicas, financieras y de movilidad de
con muy pequeos Estados insulares, como
los factores de produccin que caracterizan al
varios del Caribe. No obstante esa heterogenei-
mundo actual. En este contexto, aunque los pases
dad, la mayora de los pases de la regin sufre
de Amrica Latina y el Caribe tengan, individual-
carencias estructurales similares. Por lo tanto,
mente, una influencia limitada en la configuracin
la agenda que se esboza ms adelante se ha
de la agenda internacional, pueden aprovechar el
elaborado a partir de las dificultades comunes
espacio regional para crear mecanismos colectivos
que enfrentan los pases, sin desconocer las
que mejoren la calidad de las respuestas naciona-
diferencias que los distinguen.
les y les permitan incidir en el diseo de una mejor
En segundo lugar, tambin es necesario sealar que, en un mundo de economas cada vez ms
institucionalidad global mediante la convergencia

hacia posiciones comunes (Grupo de Ro, 2005).
abiertas e interdependientes, el entorno mundial
Varios de estos temas ya han sido analiza-
incide notablemente en las estrategias de desarro-
dos extensivamente por la CEPAL en trabajos
llo nacional. La lgica de funcionamiento de las
anteriores (CEPAL, 2002; Ocampo y Martn,
fuerzas econmicas que son protagonistas del
2004b). Por consiguiente, en esta ocasin, la
actual proceso de globalizacin es ms mundial
atencin se concentra en la agenda nacional, ya
que regional o nacional. Esta reestructuracin ha
que es imperativo superar varias falencias en las
dado pie a un inusitado dinamismo de las corrien-
respuestas de los pases de la regin al proceso
tes financieras, de la inversin directa y del comer-
de globalizacin. Estas falencias explican, en
cio internacional y ha tendido, al mismo tiempo, a
buena medida, los magros resultados econmi-
desarticular las estructuras econmicas y sociales
cos y sociales del ltimo cuarto de siglo y han
de los pases, aunque no de manera uniforme en
impedido aprovechar plenamente los frutos de
todo el mundo. Por otra parte, este proceso de cre-
los procesos de democratizacin, sin duda uno
ciente internacionalizacin no ha estado acompa-
de los grandes logros en ese mismo perodo.
ado de una renovacin equivalente de la agenda
En concordancia con los objetivos enuncia-
internacional. De hecho, los resultados del proceso
dos, el artculo est compuesto de tres partes
de globalizacin parecieran responder a una
adems de esta introduccin. En la primera se
agenda incompleta y sesgada, que ha otorgado
presentan los desafos que enfrenta la regin
mucho ms nfasis a la liberalizacin de las fuer-
en el actual contexto internacional. En la
zas del mercado que a garantizar una distribucin
segunda parte, y en funcin de estos desafos,
ms equitativa de los frutos del desarrollo.
se plantean seis proposiciones que contienen
- 42 -
Jos Luis Machinea
los elementos principales que se han de consi-
ligados al desarrollo y sus problemas. A riesgo de
derar a la hora de disear una agenda de des-
simplificar y siendo necesariamente selectivos, a
arrollo para Amrica Latina y el Caribe. Por
continuacin se analizan estos desafos, agrupa-
ltimo, en la tercera parte y a modo de conclu-
dos en cuatro grandes categoras: aquellos ligados
sin, se invita a una breve reflexin acerca del
bsicamente al insuficiente y voltil crecimiento
papel que debieran desempear el Estado y la
econmico, los relativos a la persistencia de eleva-
poltica en esta agenda de desarrollo.
dos ndices de inequidad y pobreza, los que imponen las dificultades para lograr la cohesin social y
los relativos a la sostenibilidad ambiental y su
L o s d e s a f o s d e l a r e g i n
efecto en la equidad intergeneracional.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe, en su

diversidad, sufren una serie de carencias estructu-
1 . E l cr e ci m i e n t o e c o n m i co
rales similares, debido a las cuales enfrentan
Amrica Latina y el Caribe creci a un prome-
serios desafos para alcanzar un desarrollo equita-
dio anual cercano al 4,5% en los ltimos cua-
tivo y sostenible. En las distintas reflexiones pre-
tro aos (2003-2006). Segn las proyecciones
sentadas tanto en esta revista como en otros foros,
de la CEPAL, en 2007 el producto crecera nue-
as como en la produccin intelectual pasada y
vamente a un ritmo del 4,5%, con lo que la
presente de la CEPAL, se identifica un cmulo de
regin completara una fase expansiva de
factores histricos, econmicos, polticos y sociales
cinco aos consecutivos.
Grfico 1
Evolucin del PIB total y por habitante, 1980-2007
8.0
111.11
100
94.46
6.0
4.0
4.0
2.5
2.0
2.0
0.0
-2.0
-4.0
0.0
Tasa de crecimiento del PIB
Tasa de crecimiento proyectada para 2006
Tasa de crecimiento proyectada para 2007
Tasa de crecimiento promedio 1980-2006
PIB per capita (2000=100)-[eje derecho]
-2.0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006p
2007p
Tasa de crecimiento
6.0
8.0
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
- 43 -
Cifras proyectadas.
-4.0
Estos cinco aos de crecimiento sostenido
presenta la regin respecto de otras fases de
constituyen, sin lugar a dudas, un hecho sin
crecimiento no supone que los pases no estn
precedente en la historia econmica reciente
expuestos a los riesgos de cambios notorios
de la regin y han permitido un aumento sig-
en el contexto global. Si bien no se vislumbra
nificativo del producto por habitante. En efec-
una recesin mundial profunda, sino una
to, su tasa de crecimiento en 2003-2006 se
correccin gradual de los desequilibrios de la
estima en torno al 3% medio anual, cifra que
economa mundial (es decir, mediante un
representa un avance notable si se la compa-
aterrizaje suave), no puede descartarse el
ra con la evolucin entre 1980 y 2002, cuando
riesgo de una conmocin internacional de
el producto por habitante creci a una tasa
cierta magnitud (Machinea y Kacef, 2006a).
anual de solo un 0,1%. Este resultado es an
Por consiguiente, las economas de la regin
ms significativo cuando la comparacin se
deben mantener un manejo prudente de las
establece con el registro correspondiente a la
cuentas pblicas y los equilibrios externos.
llamada dcada perdida, en la que el pro-
De acuerdo con una concepcin menos
ducto por habitante decreci a un ritmo de un
optimista de lo ocurrido en la regin en los
2.
1% anual Vale la pena recordar que en el
ltimos aos, aunque el crecimiento de la
perodo 1950-1980 el producto se expandi a
regin super el promedio del ltimo cuarto
un ritmo del 5,5% anual, lo que represent una
de siglo, la situacin externa fue especialmen-
tasa de un 2,9% por habitante.
te favorable. En dicho contexto, su ritmo de
Un aspecto positivo de la evolucin de los
crecimiento es inferior al del resto de las eco-
ltimos aos es que se trata de un crecimien-
nomas en desarrollo, incluso si se excluye a
to distinto, en especial en cuanto a su sosteni-
China de este grupo (vase el grfico 2).
bilidad, del registrado en el perodo
Aunque podra aducirse que esto se debe al
1991-1994, el nico comparable de los lti-
ritmo de crecimiento considerablemente infe-
mos 25 aos en trminos de aumento de la
rior al promedio regional de Brasil y Mxico,
actividad econmica. Las diferencias entre
las economas ms grandes, es evidente que
ambos perodos se manifiestan, entre otros
la regin contina perdiendo terreno respecto
indicadores, en una mayor tasa de ahorro, un
del resto del mundo en desarrollo.
menor dficit fiscal, un supervit en la cuenta
El crecimiento de la regin no solo ha sido
corriente y una reduccin de la deuda externa
bajo durante los ltimos 25 aos, sino tambin
y de la deuda pblica , entre otros factores
extremadamente voltil (vase el grfico 3). De
(CEPAL, 2006c).
hecho, la volatilidad del producto regional en
Sin embargo, la menor vulnerabilidad que
ese perodo duplica con creces la del producto
- 44 -
Jos Luis Machinea
Grfico 2
Tasas de crecimiento del PIB, por regiones, 2004-2006
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
PIB
mundial
Paises
desarrollados
merica latina y
Caribe
2004
AL y C
sin BRA y MX
2005
No incluye economas en transicin.
Pases en
desarrollo
PeD sin China
2006p
b
Cifras proyectadas.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook, 2006,Washington, D.C., 2006.
global y es tambin mucho mayor que la de
de actividad, impacta negativamente sobre la
otros pases en desarrollo. Esta elevada volatili-
inversin y, por lo tanto, el crecimiento.
dad, al generar incertidumbre respecto del nivel
Asimismo, afecta en especial a los sectores de
Grfico 3
Volatilidad del crecimiento,Amrica Latina y el Caribe y el mundo, 1960-2006
(Coeficiente de variacin a partir de promedios decenales)
2.50
2.00
1.50
Amrica Latina y el Caribe

Mundo
Pases en desarrollo s/ALC
1.00
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
0.50
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook, 2006,Washington, D.C., 2006.
- 45 -
menores ingresos, dado que, adems de sus
pases de la regin no deberan desaprovechar
desventajas en trminos de ingreso, suelen con-
en esta ocasin. Varios pases de Amrica Latina
tar con menos recursos (ahorros, capital) y
y el Caribe ya conocieron un perodo de aumen-
mecanismos formales e informales para enfren-
to de la demanda de las materias primas duran-
tar las situaciones adversas.
te el perodo de internacionalizacin y apertura
En sntesis, pese al ciclo de expansin
comercial entre 1870 y 1914, aos en que
reciente, no debemos olvidar que en los lti-
Europa estaba industrializndose y compraba
mos 25 aos el crecimiento de la regin ha sido
salitre, estao, carnes y otros productos prima-
extremadamente bajo y voltil. Por ende, el pri-
rios, cuya demanda y precios aumentaban.
mer desafo consiste en crecer a tasas elevadas
Los pases de la regin crecieron durante
y de manera sostenida. Adems, considerando
ese casi medio siglo sobre la base de un esque-
que en un contexto externo favorable la regin
ma de desarrollo que se ha denominado creci-
sigue perdiendo terreno respecto del resto del
miento hacia afuera o modelo monoexportador.
mundo en desarrollo, el segundo desafo en
Sin embargo, no supieron aprovechar este ciclo
materia de crecimiento es no perder posiciones
porque no agregaron ms valor a sus exporta-
en el concierto global, hecho que fija un umbral
ciones ni diversificaron su estructura productiva.
de crecimiento bastante alto para la regin.
De este modo, en vez de transformarse en un
Frente a este doble desafo, es preciso sentar
proceso de crecimiento sostenido, esa fase de
las bases de un patrn de desarrollo productivo
expansin no fue ms que un auge de recursos
que, reconociendo la heterogeneidad estructural
naturales, que finalmente se agot. En el caso
de cada pas, sea capaz de agregar valor y cono-
de Chile, esta oportunidad desaprovechada fue
cimiento a los bienes que produce. En este sen-
descrita por Anbal Pinto (Pinto, 1956) hace 50
tido, cabe recordar que la fase de crecimiento
aos como un ejemplo de desarrollo frustrado a
actual, especialmente favorable para Amrica
partir del auge y ocaso del salitre. Adems de
del Sur, est ligada sobre todo a la produccin y
varios otros estudios, vale tambin destacar el
exportacin de productos primarios, basados en
anlisis del auge cafetalero y la formacin de
recursos naturales, cuyos precios internacionales
las clases rentistas surgidas a partir de los culti-
han aumentado considerablemente en espe-
vos del grano, que Celso Furtado realiz en su
cial en el caso de los minerales metlicos e
libro sobre la economa de Brasil (Furtado,
hidrocarburos a causa de la presin que estn
1959). En consecuencia, el desafo actual es qu
ejerciendo sobre su demanda los procesos de
hacer, apoyados en esta coyuntura favorable,
industrializacin de China e India.
para agregar ms valor y fundamentalmente
Lo anterior constituye una bonanza que los
ms conocimiento a la estructura productiva.
- 46 -
Jos Luis Machinea
A modo de recapitulacin, cabe recalcar que
ltimo cuarto de siglo y que este crecimiento ha
entre 2003 y 2007 la regin habr crecido de
ido acompaado de un manejo adecuado de
manera ms acelerada y sostenida que en el
la macroeconoma. No obstante, muchas las
Grfico 4a y b
Amrica latina (19 pases): Evolucin de la pobreza e indigencia, 1990-2005a (En porcentajes y millones de personas)
80
48.3
70
43.5
43.2
42.5
44.0
44.3
41.7
60
40.6
Porcentajes
50
40
30
20
22.5
19.0
18.1
18.5
19.4
1997
2000
2001
2002
19.2
17.4
16.8
2004 c/
2005 c/
216
213
90
88
2004 c/
2005 c/
10
0
1990
2003 c/
250
200
214
207
200
204
93
89
88
1990
1997
2000
221
226
Millones de personas
150
100
92
97
98
2002
2003 c/
50
0
a
2001
b
Las cifras de pobreza incluyen a los indigentes. Las cifras de 2005 son proyecciones en todos los casos; las de 2003 y 2004
son estimaciones preliminares en el de algunos pases y proyecciones en el de otros.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las encuestas de hogares de los pases.
- 47 -
transformaciones productivas resultan urgentes
de la poblacin total), en tanto que el nmero
para consolidar este proceso a largo plazo. Esto,
de indigentes alcanzaba los 88 millones (un
a su vez, es imprescindible para abordar el deli-
16,8%) (vase el grfico 4).
cado panorama social que presenta la regin,
Para enfrentar esta dura realidad social es
sobre todo en materia de pobreza e inequidad,
imprescindible crecer a tasas altas y sosteni-
los desafos que se analizarn a continuacin.
das. No obstante, se trata de una condicin

necesaria pero no suficiente para reducir la
2. La pobreza y la desigualdad
pobreza, razn por la que a continuacin se
Junto con la recuperacin del crecimiento, se ha
proponen medidas orientadas al logro de ese
verificado una disminucin de la pobreza
objetivo el fomento de la inclusin.
desde 2003, aunque sus niveles relativos y
Como puede observarse en el grfico 5, la
absolutos siguen siendo muy elevados. Segn
relacin entre crecimiento y pobreza es eviden-
las estimaciones de la CEPAL (2005a), los
te. Sin embargo, esta relacin no es unvoca, ya
pobres en Amrica Latina y el Caribe ascendan
que el aumento de la pobreza en las fases rece-
en 2005 a 213 millones de personas (un 40,6%
sivas no alcanza a verse compensado por su
Grfico 5
Amrica Latina: incidencia de la pobreza y PIB por habitante, 1980-2005
49.0
1990
48.0
Porcentaje de poblacin pobre
47.0
46.0
1994
45.0
44.0
2002
1986
43.0
2001
2000
42.0
2004 b/
41.0
1980
40.0
3200
3300
3400
3500
3600
2005 b/
3700
3800
3900
PIB per cpita (en dlares de 2000)

a Cifras proyectadas.
- 48 -
4000
4100
Jos Luis Machinea
disminucin en las fases de expansin. En la
contribuyen a este resultado, entre otros, la
medida en que la frecuencia y la amplitud de
evolucin del salario real, el desempleo y el
estos ciclos sean elevadas, como es el caso de
gasto pblico social (Ocampo y Martn, 2004a).
Amrica Latina y el Caribe, se establece una
Junto con la pobreza, la inequidad es un
tendencia hacia un deterioro sostenido de los
rasgo importante de la estructura social de
sectores ms vulnerables y postergados de la
Amrica Latina y el Caribe: la regin tiene el
sociedad. Ello supone que, por ejemplo, para
dudoso crdito de ser la ms desigual del
registrar hoy niveles relativos de pobreza simi-
mundo, por lo menos en trminos de la distribu-
lares a los de 1980 se requiera de un mayor
cin del ingreso. Asimismo, tal como figura en el
producto por habitante. En efecto, aunque el
grfico 6, esta situacin no ha mejorado durante
nivel de pobreza relativa en 2005 es similar al
los ltimos 15 aos; en rigor el carcter inequita-
de 1980, el producto por habitante creci un
tivo se ha mantenido y, en algunos casos, acen-
15% entre esos aos (vase el grfico 5). Esto
tuado. Esta inequidad tiene, adems, un alto
pone de manifiesto el mencionado efecto
correlato con desigualdades derivadas de las
negativo que la volatilidad del producto tiene
caractersticas sociodemogrficas de la pobla-
en el nivel de pobreza. Varios mecanismos que
cin, tales como el origen tnico-racial, el lugar
Grfico 6
Amrica Latina y organizacin de cooperacin y desarrollo econmicos: cambios en el coeficiente de Gini, 1990-2004
Pases donde aument la desigualdad

0.65
BR
0.60
AR
HN
ca. 2002
NI
CO
BO
0.55
BY
EC
0.50
MX
VE
CH
GT
PA
CR
UY
0.45
Pases donde disminuy la desigualdad

0.40
0.40
0.45
0.50
0.55
1990
- 49 -
0.60
0.65
de residencia (urbano-rural) y el gnero, todas
tanto, la distribucin regresiva del ingreso es
ellas con races histricas profundas (Machinea y
una manifestacin de una inequidad mucho
Hopenhayn, 2005).
ms profunda en la distribucin de los activos,
La inequidad en la distribucin del ingreso es reflejo de profundas diferencias en el
que abarca desde el capital humano hasta

distintas formas de capital fsico y financiero.
acceso a los diferentes activos generadores de
No puede desconocerse, sin embargo, que ha
ingreso y de movilidad social, como la educa-
habido un esfuerzo de los pases de la regin por
cin y el conocimiento, la tecnologa, el capital
incrementar el gasto social en distintas reas.
y la tierra. El grfico 7 es ilustrativo de este
Medido en trminos por habitante, este gasto
hecho en el caso especfico del acceso a la
aument en promedio un 40% entre 1991-1992
educacin. Como all se aprecia, el porcentaje
y 2002-2003, aunque cabe sealar que este
de jvenes pertenecientes al quintil ms rico
ascenso apenas compensa la notable baja obser-
que completan cada ciclo educativo es siste-
vada en la regin durante los ajustes estructura-
mtica y significativamente mayor que el de
les de la dcada de 1980 (Titelman y Cruces,
los pertenecientes al quintil ms pobre. Por lo
2006). El efecto positivo que esta elevacin del
Grfico 7
Amrica latina(18 pases): jovenes de entre 25 y 29 aos que culminaron ciclos educativos,
segn quintiles seleccionados de ingreso per cpita, 2002 (En porcentajes)
100
95.3
90
80
70
71.3
67.2
Porcentaje
60
50
40
30
20
23.4
13.5
10
0.8
0
Quintil I
Quintil V
Primaria
Secundaria
Superior
- 50 -
Jos Luis Machinea
gasto social puede haber tenido en la pobreza
argumentacin que tiende a centrarse en la des-
y posiblemente en la distribucin del ingreso
igualdad ex ante, es decir la desigualdad de
no se ha visto reflejado en los indicadores por-
oportunidades, Bourguignon y Walton (2006)
que, entre otros factores, ese perodo coincidi
postulan que la equidad es complementaria del
con un aumento del desempleo y la informalidad
crecimiento. Por ende, la inequidad ya no sera el
en el mercado del trabajo. Sobre este tema se
precio de un mayor crecimiento, sino una de sus
vuelve ms adelante.
restricciones.
Por ltimo, segn estudios recientes, mientras que en la segunda posguerra, cuando
3. La falta de cohesin social
comenzaba la reflexin sistemtica sobre el des-
Es indudable que los altos niveles de pobreza e
arrollo, el aumento de la desigualdad pareca
inequidad inciden en la exclusin social e impi-
3,
casi un producto obligado del crecimiento en
den construir y consolidar la cohesin social,
los ltimos tiempos se ha abierto una nueva
entendida como un sentido de pertenencia a
lnea de pensamiento que considera la pobreza
un proyecto comn e inclusivo de nacin. Por lo
y la inequidad como un obstculo para el des-
tanto, es fundamental reducir la pobreza y las
arrollo econmico. En efecto, siguiendo una
brechas entre los distintos sectores de la pobla-
Grfico 8
Amrica latina (17 pases): confianza en las instituciones (En porcentajes de personas que expresan confianza)
51
Confianza
en la televisin
42
35
Confianza
en la policia
37
36
Confianza
en el poder judicial
33
33
Confianza
en el congreso
28
26
Confianza
en los partidos politicos
19
1996-1997
2004-2005
13
Desconfianza total
0
10
20
30
40
50
60
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales a partir de los microdatos de Latinobarmetro, 1996-2005.
- 51 -
cin, por ejemplo, potenciando la posibilidad
instituciones bsicas de la democracia de la
de progresar socialmente gracias al acceso a
regin tengan muy baja legitimidad en la ciu-
distintos activos, entre los cuales la educacin
dadana. Las instituciones como el poder judi-
reviste especial importancia. Asimismo, hay
cial, el parlamento y los partidos polticos no
mecanismos de proteccin social que reducen
generan confianza en la poblacin (vase el
la incertidumbre ligada a la vejez, la enferme-
grfico 8), lo que obedece a la falta de trans-
dad y la pobreza, y tienen tambin el potencial
parencia y a las sospechas de corrupcin que
de incrementar la cohesin social y el senti-
acompaan a su funcionamiento. La informa-
miento de pertenecer a un proyecto comn.
cin disponible al respecto es contundente
Adems de estas brechas de carcter
(CEPAL, 2006a).
objetivo, existen otros factores que afectan a
Es interesante observar que, a pesar de su
la cohesin social, como la percepcin de la
percepcin negativa respecto de las instituciones
poblacin respecto del funcionamiento de las
de la democracia, la poblacin no es tan pesi-
principales instituciones de la democracia y,
mista respecto de su percepcin de la solidari-
en particular, los niveles de corrupcin. En este
dad de sus conciudadanos. Aunque una
sentido, es motivo de preocupacin que las
proporcin mayoritaria de la poblacin conside-
Grfico 9
Amrica latina (17 pases): Percepciones sobre la solidaridad, 1996-1998 y 2003 (En porcentajes)
Amrica Latina (17 pases): percepcin del
grado de solidaridad de los connacionales
Predisposicin de la gente a la solidaridad bajo

un proyecto comn de sociedad
("Dira Ud. que los (nacionalidad) son mucho, bastante,

poco o nada solidarios?")(promedio 1996-1998)
("Por el bien del pas, la gente debera estar

preparada para sacrificar su inters personal"), 2003
Guatemala
Per
Honduras
Bolivia
Brasil
Colombia
Nicaragua
Panam
Ecuador
El Salvador
Venezuela
Costa Rica
Mxico
Argentina
Paraguay
Uruguay
Chile
Guatemala
Per
Honduras
Bolivia
Brasil
Colombia
Nicaragua
Panam
Ecuador
El Salvador
Venezuela
Costa Rica
Mxico
Argentina
Paraguay
Uruguay
Chile
28
28
36
44
46
48
51
53
54
54
55
60
62
63
75
76
77
Total
20
40
60
63
78
70
61
58
63
53
55
56
64
68
58
67
66
55
51
61
Total
54
0
47
80
100
Fuente: Latinobarmetro 1996 a 1998.
20
40
60
80
Fuente: Latinobarmetro 2003.
Fuente: Latinobarmetro
- 52 -
100
Jos Luis Machinea
ra que sus compatriotas son solidarios, el mayor
neracional. La necesidad actual de elevar y esta-
porcentaje de personas con una percepcin
bilizar las tasas de crecimiento de la regin, como
negativa respecto del grado de solidaridad se
condicin necesaria para la erradicacin de la
registra, por lo general, en las sociedades ms
pobreza y la construccin de sociedades ms
afectadas por la pobreza (vase el grfico 9).
equitativas, suscita de alguna u otra forma una
Adems, los pases cuya poblacin percibe
presin sobre el uso de los recursos naturales.
mayor solidaridad son, en trminos generales,
El propsito no es generar crecimiento y
aquellos cuyas instituciones de poltica social
equidad slo para las generaciones actuales,
son ms slidas y en donde la lucha contra la
sino tambin para las futuras. Esto supone
pobreza ha sido ms activa (CEPAL, 2006a).
corregir las externalidades que el proceso pro-
La relativamente baja valoracin de los ciu-
ductivo ocasiona al medio ambiente y aplicar
dadanos de la democracia o, en otros trminos,
una poltica racional de explotacin de los
el insuficiente grado de satisfaccin de las per-
recursos naturales. Existe un amplio espacio,
sonas con la democracia de su pas (PNUD,
en el plano de las polticas pblicas, para pro-
2004), es otra seal de alerta respecto de las
mover un patrn de desarrollo que conjugue
percepciones ciudadanas que influyen en la
crecimiento, equidad y sociedades con menor
cohesin social de Amrica Latina y el Caribe.
pobreza con estndares aceptables de calidad
As pues, es necesario perfeccionar las institu-
ambiental.
ciones del sistema poltico, ya que su calidad
Por ejemplo, la mitigacin de las externa-
hace a la democracia ms participativa e inclu-
lidades ambientales, sobre todo en las ciuda-
siva y, por ende, ms slida y estable. No se
des, contribuye a evitar prdidas de bienestar
trata, sin embargo, de que los mecanismos de
como las derivadas de las enfermedades, la
participacin ciudadana reemplacen a los que
congestin y la prdida de calidad ambiental,
son propios de una democracia representativa.
que suelen afectar a muchos sectores produc-
Es deseable que ambos mecanismos se refuer-
tivos de manera simultnea. Estas externali-
cen recprocamente, conservando sus respecti-
dades se producen por fallas de mercado, de
vos mbitos de actuacin.
gobierno o de coordinacin (CEPAL, 2005b)

que pueden subsanarse mediante decisiones
4 . S o s t e n i bi l i d a d a m bi e n t a l y
de poltica pblica, ya sea por la va normativa
e q u i d a d i n t e r g e n e r a ci o n a l
o mediante procesos graduales de cambio de
Un significativo desafo que hay que considerar
precios relativos.
en el diagnstico regional es la sostenibilidad
Adems, la diversidad ecolgica y biolgi-
ambiental y su relacin con la equidad interge-
ca y su volumen, la extensin territorial de
- 53 -
Amrica Latina y el Caribe y las grandes fran-
la consolidacin de los avances en materia de
jas climticas, en general no extremas, conju-
manejo macroeconmico en los ltimos aos
gadas
de
ha permitido reducir la volatilidad nominal,
investigacin y adaptacin tecnolgica, ofre-
pero sigue siendo imperativo reducir tambin
cen un potencial no solo para prevenir los
la volatilidad real, fundamentalmente debido
daos vinculados al actual estilo de desarro-
a sus efectos negativos en el crecimiento y la
llo, sino la posibilidad de concebir nuevas
pobreza. Para ello, se requiere aplicar polticas
opciones de desarrollo econmico y social
contracclicas, tanto en el mbito monetario,
basado en un manejo distinto de los recursos
cambiario y financiero, como en el fiscal.
con
esfuerzos
sostenidos
Si bien en los ltimos aos la regin ha
naturales de que dispone la regin.

Cabe notar que, en las ltimas dcadas,
entendido la necesidad de aplicar polticas
gran parte de los mercados de exportacin de
ms prudentes en la fase expansiva del ciclo,
bienes y servicios de la regin han evidencia-
se est todava lejos de haber logrado instru-
do preferencias que incluyen la dimensin
mentar polticas realmente contracclicas en
ambiental o de salud, y que en el seno de sus
los distintos mbitos de la poltica econmica.
sociedades estos mejores patrones de produc-
En particular, del anlisis de la evolucin
cin y consumo an tienen gran espacio para
macroeconmica reciente de la regin surge la
desarrollarse.
necesidad de acotar la volatilidad del tipo de

cambio real y el excesivo endeudamiento privado interno y externo en las fases expansi-
Elementos para el diseo de una

agenda regional de desarrollo
vas del ciclo. Ms all de las dificultades en el

manejo de la poltica monetaria y cambiaria
con que tropiezan los pases de la regin, en
En funcin de las realidades que configuran el
especial los de menor tamao relativo, los ban-
actual panorama regional, y de las que surgen
cos centrales deberan, adems de perseguir un
los mayores desafos, se analizan a continua-
cierto objetivo inflacionario, evitar una excesiva
cin algunos elementos que debieran ser
apreciacin del tipo de cambio real. Con tal fin
parte de una agenda de desarrollo para
pueden recurrir a distintos instrumentos: desde
Amrica Latina y el Caribe.
aplicar restricciones a las entradas de capital

hasta mostrar signos de preocupacin ante
R e d u c i r l a v o l a t i l i d a d r e a l:
apreciaciones excesivas e intervenir en el mer-
voluntad poltica e institucionalidad fiscal
cado de cambio en ciertas circunstancias4.
Como se destacaba en las pginas anteriores,
Asimismo, considerando la experiencia de la
- 54 -
Jos Luis Machinea
regin, los bancos centrales deben evitar esta-
del gasto pblico.6 Un ejemplo es lo que est
blecer objetivos excesivamente ambiciosos de
pasando en Amrica Latina y el Caribe en
reduccin de la inflacin cuando esta es de un
2006 con el aumento del precio de los produc-
dgito, porque este hecho usualmente conduce
tos primarios que la regin exporta. A su vez,
a polticas monetarias muy restrictivas, con su
en la fase contractiva del ciclo, sera ms fcil
consiguiente impacto en el mercado cambiario.
explicar a los mercados (y en algunos casos a
En lo que respecta a las polticas fiscales,
los organismos internacionales de crdito)
la mayor prudencia en este mbito que se ha
que la expansin del dficit fiscal es la polti-
observado en los ltimos aos ha estado
ca adecuada para enfrentar esa fase.
basada casi exclusivamente en la existencia
Para aumentar la credibilidad, es conve-
de cierto consenso en la materia que, sin
niente que estas reglas se instrumenten en la
embargo, no ha dado pie a instituciones fisca-
fase expansiva del ciclo. Adems, es importan-
les suficientemente consolidadas para garan-
te entender que el propsito de estas medidas
tizar que estas polticas sean permanentes. Si
es facilitar la adopcin de polticas fiscales con-
bien la voluntad poltica es un elemento cru-
tracclicas y que, por lo tanto, no solo permiten
cial, algunas mejoras en las instituciones fis-
una mayor flexibilidad en el manejo de la pol-
cales contribuiran considerablemente a
tica monetaria, sino que adems aumentan la
reducir la incertidumbre sobre la orientacin
capacidad de la poltica fiscal para responder a
de la poltica fiscal. La existencia de ciertas
situaciones cambiantes. De esta manera se
reglas (por ejemplo, el balance fiscal estructu-
evita que la reduccin del dficit fiscal se con-
ral o la conformacin de un fondo de reserva
vierta, como ocurri en gran parte de los aos
vinculado al precio de los principales produc-
noventa, en la receta que se ha de aplicar en
tos de exportacin) permitira conocer la ver-
todo momento, independientemente de las cir-
dadera situacin fiscal del sector pblico, lo
cunstancias. En otras palabras, se trata de hacer
que contribuira a la transparencia de las pol-
poltica econmica en funcin del ciclo econ-
ticas pblicas contracclicas
5.
mico, pero de una manera que reduzca la arbi-
Asimismo, la existencia de ciertas reglas
trariedad y sea convincente no solo para los
fiscales mejorara la economa poltica del
mercados sino fundamentalmente para el con-
proceso y la percepcin de los mercados. La
junto de los ciudadanos.
experiencia demuestra que es difcil explicar
En sntesis, para profundizar las polticas
que un aumento de los ingresos pblicos
contracclicas y lograr que sus efectos sean per-
puede obedecer a una situacin coyuntural
manentes, un primer tema de la agenda es per-
que obliga a ser cauteloso con la expansin
feccionar la institucionalidad macroeconmica.
- 55 -
Polticas productivas
co. De acuerdo con esta lgica, las iniciativas de
p a r a l a e q u i d a d y e l c r e ci m i e n t o
crear fondos de desarrollo productivo, competi-
El segundo tema de la agenda tiene que ver
tividad e innovacin tecnolgica financiados
con un concepto en el que la CEPAL ha insisti-
con cargo a impuestos sobre los recursos natu-
do tradicionalmente: la necesidad de adoptar
rales no solo permiten la apropiacin de parte
polticas orientadas a transformar la estructu-
de la renta de dichos recursos, sino que tam-
7.
ra productiva Al respecto deben subrayarse
bin facilitan el objetivo de diversificar la pro-
dos aspectos.
duccin y agregarle ms valor.
En primer lugar, para crecer se necesita
El segundo aspecto que hay que destacar es
diversificar la estructura productiva ms all
que, para que haya un crecimiento ms armni-
del patrn exportador de la regin, o sea, ms
co y equitativo, se requieren polticas en que se
all de los productos primarios y sus manufac-
tome en cuenta el tamao de las empresas y se
turas elementales, una industria maquiladora
incorporen los aspectos territoriales del des-
con poco valor agregado o una oferta de servi-
arrollo empresarial y la articulacin de los enca-
cios, bsicamente de turismo, sin suficientes
denamientos productivos a nivel local.
encadenamientos con la estructura productiva.
Considerar esta realidad significa instrumentar
Agregarles valor y conocimiento a los bienes y
polticas destinadas a nivelar el campo de juego
servicios que produce y exporta la regin por
en trminos de acceso, entre otros, al financia-
medio de encadenamientos productivos e
miento, la tecnologa y los mercados externos. Si
innovacin tecnolgica debe ser una prioridad
no se logra reducir la concentracin econmica
de la poltica productiva. Esto, por cierto, no sig-
de la estructura productiva y de determinadas
nifica dejar de lado dichas bases productivas,
regiones, se corre el riesgo de que la poltica
sino ms bien definir qu se hace a partir de
social se reduzca a rescatar permanentemente a
ellas. Este proceso no se da automticamente,
los perjudicados por la poltica econmica.
en especial cuando se trata de algunos produc-
Por otra parte, en una regin de elevada
tos primarios en los que la diferenciacin del
heterogeneidad estructural, poner en marcha
producto no es tan importante o cuando ciertas
mecanismos que faciliten la integracin de las
actividades manufactureras forman parte de
pequeas y medianas empresas al proceso pro-
cadenas de produccin de empresas multina-
ductivo tiene otras ventajas. Adems de mejorar
8.
cionales Por consiguiente, se requiere de
la equidad, se tiende a reducir las enormes dife-
estrategias de desarrollo definidas en consulta
rencias de productividad entre sectores, lo que
con el sector privado y que se manifiesten en
contribuye a incrementar la productividad
medidas de poltica por parte del sector pbli-
media y, por lo tanto, el crecimiento.
- 56 -
Jos Luis Machinea
Lo que aqu se plantea es una nueva con-
en especial al momento de la elaboracin del
cepcin de las polticas de desarrollo produc-
presupuesto. Por ltimo, la posibilidad de ins-
tivo, que fueron intensamente criticadas
trumentarlas y, sobre todo, su grado de sofisti-
durante los aos noventa, cuando se dej al
cacin dependern en gran medida de la
mercado como mecanismo primordial de
capacidad institucional del sector pblico. En
asignacin de recursos. Para justificar estas
particular, sin un cuerpo estable de personal
recomendaciones, se citaron hasta el cansan-
tcnicamente idneo, se corre el riesgo de que
cio los innumerables errores (y a veces horro-
las polticas productivas sean simplemente
res) de algunas polticas productivas. Sin
una oportunidad para que el sector privado
embargo, esta lnea argumental omiti el
obtenga rentas excepcionales.
hecho de que es virtualmente imposible documentar casos exitosos de crecimiento econ-
I ns erc i n e i nt eg ra c i n a l m u nd o
mico reciente en los que las polticas de
La creciente interdependencia de los pases y
desarrollo productivo no hayan estado pre-
las debilidades del sistema multilateral han
sentes (Hausmann y Rodrik, 2002; CEPAL,
llevado a un aumento explosivo de las nego-
2004; Rodrik, 2004; Machinea y Vera, 2005).
ciaciones bilaterales en campos tan diversos
Ello no implica, por supuesto, que las nuevas
como los temas financieros, las migraciones y,
polticas productivas en Amrica Latina y el
en particular, el comercio y la inversin. Esta
Caribe deban ser iguales a las del pasado. En
realidad y la creciente importancia del contex-
primer lugar, porque el proceso de globaliza-
to externo para el crecimiento de los pases
cin exige economas ms abiertas que antes,
llevan a que la trayectoria de la insercin
exigencia que, por otra parte, se manifiesta en
internacional sea cada da ms importante
acuerdos multilaterales, regionales y bilatera-
para delinear una estrategia de crecimiento
les. En segundo lugar, porque las restricciones
de los pases en desarrollo.
fiscales son mayores y se ha redoblado la
El mbito ms favorable para debatir esa
competencia por recursos con las polticas
insercin es el multilateral, porque all se
sociales. Estas restricciones exigen, ms que
potencia el poder de negociacin de los pases
nunca, concentrar el esfuerzo, para lo que se
en desarrollo. Sin embargo, las negociaciones
requiere establecer prioridades, tanto en tr-
en la esfera multilateral siguen funcionando
minos de reas como de actividades y regio-
con grandes dificultades en lo que respecta a
nes. Asimismo, es indispensable que las
las migraciones, las finanzas o el comercio,
polticas en este mbito (como en otros) sean
entre otros muchos temas. La consecuencia es
permanentemente controladas y evaluadas,
la proliferacin de acuerdos bilaterales, en los
- 57 -
que los pases desarrollados consiguen impo-
Contribuyen a este proceso los pocos avances
ner con mayor facilidad sus agendas. Un ejem-
que se han logrado en el marco de los acuerdos
plo es lo que est sucediendo con la mayora de
de integracin subregionales en Amrica del
los tratados de libre comercio de los pases en
Sur. En efecto, mientras que en Centroamrica
desarrollo con los pases industrializados.
se tiende a consolidar no sin dificultades el
Mediante esos acuerdos, estos ltimos estn
proceso de integracin, en Amrica del Sur los
concretando una agenda que no consiguen
progresos son mnimos y en algunos casos hay
imponer en las negociaciones multilaterales y
claros retrocesos, aun en lo referente al movi-
que abarca la propiedad intelectual, las com-
miento de bienes, el rea en la que los progre-
pras gubernamentales, los servicios y la inver-
sos iniciales fueron mayores.
sin extranjera, en un contexto de escasa
Qu hacer ante esa realidad? Una alter-
liberalizacin del comercio agrcola. El efecto
nativa plausible es que los pases opten por el
de estos tratados no ha sido suficientemente
regionalismo abierto (CEPAL, 1994; Devlin,
analizado, aunque de algunos estudios se des-
2000), es decir, el fortalecimiento de los acuer-
prende que los costos pueden ser considera-
dos subregionales y la negociacin, a partir de
bles en ciertas reas, entre otras en lo relativo a
ellos, de la integracin con el resto del mundo.
la propiedad intelectual (Daz, 2006). A cambio,
Con o sin avances en el frente multilateral,
los pases en desarrollo consiguen un mayor y
esta insercin debe incluir negociaciones
ms seguro acceso a los mercados de los pases
entre los bloques subregionales y los bloques
industrializados, lo que para muchos es una
o pases desarrollados. Sin embargo, para que
oportunidad interesante, en especial si se con-
esto sea posible, la regin debe pasar de la
sidera el tamao de estos mercados y las ven-
retrica a acciones concretas orientadas a pro-
tajas que representa con respecto a otros
fundizar la integracin subregional.
pases que no tienen el mismo acceso.
En este sentido es necesario, entre otras
La consecuencia es la firma de un creciente
cosas, estimular la convergencia entre los
nmero de acuerdos bilaterales de los pases
acuerdos comerciales suscritos en Amrica del
de la regin con Estados Unidos y las negocia-
Sur, lo que requiere acelerar las desgravacio-
ciones para celebrar similares convenios con
nes arancelarias entre la CAN y el MERCOSUR
9.
Europa Asimismo, la dinmica econmica de
y crear una zona de libre comercio en un lapso
China esta llevando a que crezca tambin el
razonable. Adems, es necesario homogenei-
nmero de acuerdos dentro de Asia y aumente
zar las reglas de origen y las normas aduane-
el inters de los pases de Amrica Latina y el
ras, avanzando hacia la homogenizacin y
Caribe por firmar acuerdos con esa regin.
acumulacin de las normas de origen de todos
- 58 -
Jos Luis Machinea
los acuerdos comerciales en Amrica del Sur
do, ya no solo para lograr el acceso a un deter-
(CEPAL, 2006d)
minado mercado, sino para evitar perderlo a
Es fundamental mejorar la credibilidad de
causa de la cantidad de preferencias resultan-
la integracin, lo que exige reforzar su institu-
tes de los acuerdos bilaterales con otros pa-
cionalidad y los mecanismos de solucin de
ses. Esta va, si bien es comprensible desde el
controversias, con miras a poner en prctica
punto de vista del inters particular de cada
un sistema nico de solucin de controversias
pas, tender, si no se adoptan algunas de las
en Amrica del Sur, cuyos fallos tengan la
medidas mencionadas en los prrafos prece-
misma capacidad vinculante que los de la
dentes, a debilitar los acuerdos regionales
10.
hasta tornarlos irrelevantes. Ello sera una
Asimismo, se requiere avanzar en materia de
prdida con implicancias no slo econmicas
facilitacin de comercio, mediante el examen
sino tambin polticas.
Organizacin
Mundial
del
Comercio
la aplicacin en la subregin de las propuestas que los pases latinoamericanos y caribe-
P o l t i c a s p bl i ca s o r i e n t a d a s
os han realizado en las negociaciones de la
a mejorar la cohesin social
Ronda de Doha. Se trata de: asegurar que se
Como se seal, las mejoras en trminos de la
cuente con la asistencia tcnica necesaria para
cohesin social en los pases de la regin
poner en prctica los acuerdos, considerando
requieren iniciativas en distintas reas. Entre
su relacin con el trato especial y diferencia-
ellas, se analizan a continuacin las polticas
do; establecer el carcter vinculante de los
sociales, la institucionalidad social, la protec-
compromisos, ligado a un financiamiento
cin social y el empleo.
seguro y suficiente, y realzar la cooperacin en

las esferas de la infraestructura, los sistemas
Polticas sociales. Las polticas sociales son un
de informacin y la creacin de capacidad,
elemento crucial para reducir los altos niveles
tanto humana como institucional. Debera
de exclusin que caracterizan a la mayora de
concederse especial atencin a las iniciativas
los pases de Amrica Latina y el Caribe. Tal
orientadas a mejorar el trnsito y la logstica,
como se mencion, estas tendrn un efecto
sobre todo en el caso de los pases sin litoral
limitado si no se dan en el marco de polticas
martimo.
productivas que reduzcan la heterogeneidad
En sntesis, ante la falta de avances en las
estructural que caracteriza a la regin.
negociaciones multilaterales, los pases estn
En trminos normativos, podra considerar-
intentando, en forma creciente, establecer
se que el objetivo principal en la regin debe
acuerdos bilaterales con el mundo desarrolla-
ser romper el crculo vicioso que vincula un bajo
- 59 -
crecimiento con pobreza, inequidad distributiva
Como se desprende de diversos estudios,
y exclusin social. Esto permitira orientar la
hay una serie de factores que limitan la eficacia
poltica social a la consecucin de una ciudada-
de la poltica social en la regin13. En primer
na econmica y social plena por parte de todos
lugar, los elementos del contexto econmico
los habitantes de un Estado. En la prctica, este
descrito condicionan en gran medida los resul-
objetivo general debe adaptarse a las caracte-
tados positivos de las polticas pblicas en el
rsticas y el nivel de desarrollo de cada pas y
rea social. En segundo lugar, los efectos del
reflejar las necesidades de las sociedades y no
gasto social no se materializan necesariamente
la inercia presupuestaria o la presin de los gru-
a corto plazo y la continuidad de las iniciativas
pos de inters. En efecto, como se argumenta en
se dificulta. En tercer lugar, subsisten debilida-
CEPAL (2006b), pueden plantearse principios
des endmicas a la intervencin pblica en la
relativamente universales pero no recetas
regin, como la falta de objetivos claros, la baja
nicas. Dado que los derechos sociales deben
eficiencia, la falta de articulacin entre entida-
ser el horizonte normativo y las desigualdades y
des pblicas y el clientelismo poltico, entre
restricciones presupuestarias las limitaciones
otras. Por ltimo, la profusin de iniciativas a la
que es necesario enfrentar, y teniendo en cuen-
que se ha aludido tambin tiene matices nega-
ta que estas difieren entre pases, cada sociedad
tivos, ya que puede conducir a la superposicin
debe fijar sus prioridades en trminos del cum-
de programas, agentes y entidades guberna-
plimiento de esos derechos, pero incrementan-
mentales a cargo de su ejecucin.

Ms all de todas estas dificultades, de la
do su exigibilidad a travs del tiempo.

Las polticas sociales son el producto de
informacin disponible surge que el gasto
complejas estructuras polticas, histricas e ins-
social mejora la distribucin del ingreso,
11. En este con-
titucionales propias de cada pas
sobre la base de tres de sus principales com-
texto, un factor digno de mencin es que
ponentes: educacin, salud y asistencia social.
durante los ltimos aos se ha observado un
En los dos primeros casos, de acuerdo con los
considerable incremento del gasto social y en la
datos de la regin, el gasto tiende a distribuir-
mayora de los pases se han desarrollado ini-
se en forma proporcional entre los distintos
ndole12.
Esto refleja no solo
estratos de ingreso, lo que mejora considera-
que los gobiernos reconocen implcitamente la
blemente la distribucin primaria del ingreso
multidimensionalidad de la pobreza y la exclu-
(vase el grfico 10). Por su parte, el gasto en
sin, sino tambin la presencia de crecientes
asistencia social es progresivo, es decir, bene-
capacidades especficas para el diseo y la ins-
ficia principalmente a los sectores de meno-
trumentacin de polticas sociales.
res ingresos.
ciativas de diversa
- 60 -
Jos Luis Machinea
Grfico 10
Amrica latina y el Caribe: distribucin del ingreso primario y de los componentes del gasto social (En porcentajes)
100
Asistencia Social
Educacin
Salud
Porcentaje acumulado de gasto
80
Seguridad Social
Distribucin del
ingreso primario
60
40
20
0
0
20
40
60
80
100
Porcentaje acumulado de poblacin

El otro componente del gasto, la seguridad
nas que reciben pensiones son aquellas que a
social, tiende a reproducir la distribucin pri-
lo largo de su vida han tenido empleo de
maria del ingreso, ya que en general las perso-
manera estable y en sectores formales, que no
Grfico 11
Amrica Latina (promedio simple de 9 pases): efecto del gasto social en el incremento de los ingresos primarios, segn
quintiles de ingreso primario per cpita de los hogaresa (Ingreso primario total=100 y porcentajes)
70.0
Ingreso primario
8.0
Gasto social
60.0
50.0
40.0
30.0
92.0
15.7
20.0
10.0
0.0
20.5
27.8
46.2
53.8
72.2
79.5
Quintil I
84.3
Quintil II
Quintil III
Quintil IV
Quintil V
Quintiles de ingreso percpita de los hogares
a No incluye gastos en vivienda, agua y alcantarillado.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
sobre la base de de estudios nacionales proporcionados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
- 61 -
es el caso de los grupos de menores ingresos
otras cosas, una utilizacin creciente de las
(CEPAL, 2005a).
tecnologas de la informacin y, sobre todo, un
Ms all de la necesidad de realzar la uni-
proceso de aprendizaje orientado a la identifi-
versalidad y solidaridad de la proteccin
cacin y resolucin de los problemas (Ocampo
social, es evidente que el gasto social mejora
y Martn, 2004c). En tercer lugar, se deben
ms el ingreso de los sectores de menores
contrarrestar ciertas formas de discriminacin
ingresos y, por lo tanto, contribuye a romper la
ligadas las dinmicas de socializacin y que se
reproduccin intergeneracional de la pobreza
transmiten por la va educativa, para permitir
y la inequidad (vase el grfico 11).
que la educacin sea una experiencia de
La educacin, por cuanto constituye el

medio ms eficaz de superar el crculo vicioso
aprendizaje del respeto a la diversidad y la

reciprocidad en el plano de los derechos.
de la pobreza, merece un comentario particular14. En esta rea, se requiere una interven-
Institucionalidad social. Las polticas sociales
cin en al menos tres mbitos. En primer
pueden ser insuficientes para romper el crculo
trmino, es preciso impulsar una mayor equi-
vicioso de la pobreza y desigualdad si no se lle-
dad en materia de acceso a una educacin de
van a cabo en ciertas condiciones que garanti-
calidad, encaminada a evitar la reproduccin
cen su eficiencia. Para este fin, es fundamental
de desigualdades respecto de las oportunida-
construir una institucionalidad de carcter
des de empleo, el acceso a los activos y la par-
intermedio eficaz, dotada de ciertos atributos
ticipacin cultural y ciudadana, as como a
que sirvan de base a la intervencin del Estado.
garantizar que la sociedad perciba un orden
Entre estas caractersticas es necesario incluir la
ms justo y meritocrtico, que motive un claro
continuidad de ciertos programas sociales; la
sentido de pertenencia. Con tal propsito, hay
transparencia y la realizacin de evaluaciones;
que mejorar el nivel de la educacin pblica,
la articulacin y la coordinacin; la participa-
para evitar el creciente dualismo en trminos
cin de la sociedad civil local y nacional y la
de calidad que caracteriza a la regin. En
presentacin de reclamos por parte de esta, la
segundo lugar, es necesario reducir la distan-
descentralizacin (bajo ciertas condiciones), y
cia entre el mundo de la educacin y el del
la capacidad de regulacin cuando los servicios
trabajo, para garantizar una mayor fluidez en
sociales son prestados por el sector privado
su interaccin, que constituye el principal
(Machinea y Cruces, 2006).
eslabn de la integracin social. Adems de

lograr la cobertura universal hasta el final de
Proteccin social y presin tributaria. Las dificul-
la educacin secundaria, se requiere, entre
tades del mercado de trabajo para convertirse
- 62 -
Jos Luis Machinea
en el vehculo de acceso a la proteccin social
est en consonancia con el enfoque de dere-
han signado la historia de Amrica Latina y el
chos. Con tal propsito, se requiere incorporar
Caribe. Las reformas de los aos noventa, orien-
el financiamiento no contributivo como un ele-
tadas a generar incentivos, supusieron una
mento crucial de la proteccin social. En segun-
reduccin de la solidaridad y fueron incapaces
do lugar, figura la introduccin de un
de cambiar esta realidad. Las consecuencias son
componente de solidaridad que debe ser
que la regin sigue presentando bajos niveles
definido en cada pas en el financiamiento
de cobertura de la seguridad social contributiva,
contributivo, de acuerdo con el principio segn
alrededor de un 40% en promedio, y que los sis-
el cual la participacin en el financiamiento y el
temas se han vuelto, en muchos casos, menos
acceso a los servicios y la proteccin social no
solidarios que en el pasado, con la consiguiente
tienen que estar unvocamente ligados. Por
ampliacin de las brechas en la distribucin de
ejemplo, en el sector de la salud, el financia-
los beneficios. Se requiere, por lo tanto, reformar
miento debera depender de la capacidad eco-
los criterios que han regido la proteccin social
nmica para hacer los aportes exigidos,
en los ltimos tiempos. Para ello es necesario
mientras que el acceso a los servicios debera
pronunciarse en torno a cuatro elementos esen-
estar en funcin solamente de la necesidad.
ciales: la identificacin de los derechos explci-
En trminos ms generales, la solidaridad se
tos, garantizables y exigibles en trminos del
instrumenta de mltiples maneras, especial-
acceso a las prestaciones sociales; los niveles y
mente a travs de programas de gasto pblico,
las fuentes del financiamiento contributivo y no
sistemas de subsidios cruzados en la seguridad
contributivo; la magnitud de la solidaridad en el
social y de la tributacin. Respecto de este lti-
financiamiento, y el desarrollo de una institucio-
mo factor, es relevante sealar que la presin tri-
nalidad social que permita una gestin eficiente
butaria de los pases de la regin es baja con
de la poltica de oferta de prestaciones.
respecto a los niveles de producto por habitante
Estos elementos han sido analizados
segn las comparaciones internacionales, de
extensamente en CEPAL (2006b). En el presen-
manera que puede resultar en una insuficiente
te documento, cabe destacar solo dos cuestio-
disponibilidad de recursos para evitar la repro-
nes. En primer lugar, dadas las particularidades
duccin intergeneracional de la pobreza y la
del mercado de trabajo, es preciso mencionar
inequidad. Por ende, se plantea que es posible y
la necesidad de modificar el diseo de los sis-
necesario, en muchos pases de la regin, propi-
temas de proteccin social para rescatar, al
ciar un aumento paulatino de los recursos tribu-
menos respecto de ciertos umbrales de presta-
tarios (CEPAL, 2006b; Titelman y Cruces, 2006).
ciones, la perspectiva de universalidad, que
Sin embargo, como se desprende del grfico 12,
- 63 -
Grfico 12
Amrica Latina (19 pases): estructura de la carga tributaria, 2004 (En porcentajes del PIB)
40
Total:21,4%
Ingresos tributarios + seguridad social:17,4%
35
Porcentaje del PIB
30
25
20
15
10
5
Ingresos tributarios
Contribuciones seguridad social
Otros ingresos
Brasil
Argentina
Uruguay
Venezuela (RB)
Chile
Nicaragua
Bolivia
Costa Rica
Honduras
Panam
Ecuador
Colombia
Mxico
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
El Salvador
Guatemala
Ingresos de capital
la presin impositiva (y la estructura tributaria)
la estructura y las tasas impositivas, es necesa-
es muy heterognea entre los pases, por lo que
rio reducir los gastos tributarios (exenciones) y
no existe una frmula nica que pueda aplicar-
mejorar la administracin tributaria.
se a todos los Estados de la regin.

Por lo tanto, la conformacin de un consen-
Empleo. Los desafos que plantean los merca-
so sobre el grado de solidaridad en el financia-
dos laborales en la regin presentan una varia-
miento del gasto social, que incluya subsidios
da gama de aspectos relevantes. En primer
cruzados y un cierto aumento de la presin tri-
lugar, cabe resaltar el papel central del creci-
butaria, debe ser parte de la agenda conducen-
miento, aunque la experiencia reciente
te a reducir la exclusin social en la regin.
demuestra que este no es factor suficiente para
Claro est que el incremento de la presin tri-
lograr empleos de calidad. Como se seal, la
butaria no puede realizarse de cualquier mane-
funcin de las pequeas y medianas empresas
ra, porque ello podra atentar contra el
en la estructura productiva es de suma impor-
crecimiento y, por ende, contra la propia inclu-
tancia, como lo son la formacin profesional y
sin social. La conclusin es obvia: adems de
la necesidad de reducir las fallas de informa-
- 64 -
Jos Luis Machinea
cin existentes en este mercado (Tokman, 2004
invertir en fortalecer las instituciones de la
y 2006). En este contexto, puede ser de utilidad
democracia. Sin una dirigencia poltica confia-
una estrategia de flexiseguridad, que ya ha
ble tanto en los poderes ejecutivo y legislati-
sido incorporada en algunos pases desarrolla-
vo como en los partidos polticos y una
dos. Esta consiste en ampliar la flexibilidad del
justicia que tenga una mnima credibilidad es
mercado de trabajo, lo que constituye una
casi imposible pensar en cohesin social y, en
necesidad en economas ms abiertas y com-
especial, en un ingrediente crucial de esta como
petitivas, pero brindar al mismo tiempo la
es la solidaridad. Ms all de las reformas pol-
seguridad necesaria para compensar los costos
ticas que sea necesario hacer, y que dependen
que el ajuste econmico entraa, lo cual
de la realidad de cada pas, ser preciso un
requiere, entre otras cosas, evitar flexibilizar los
notable esfuerzo en materia de transparencia y
mecanismos de proteccin social.
rendicin de cuentas, de manera que los recur-
La flexiseguridad es coherente con una
sos sean fiscalizables, las actividades eficaces y
concepcin actualizada de la cohesin social,
las oportunidades para la corrupcin sean cada
que no debe vincularse a la rigidez en las ins-
vez menores. Instituciones slidas, eficaces y
tituciones, sino a una combinacin entre mr-
transparentes son la base de la cohesin social.
genes aceptables de seguridad, por una parte

y una flexibilidad oportuna para enfrentarse a
Polticas pblicas relativas a la sostenibilidad
nuevos contextos, por otra. Lo segundo sin lo
a mb i e n t a l y l a e q u i d a d i n t e r g e n e r a c i o n a l
primero equivale a precarizacin y afecta
Como en otros mbitos, se requiere de una
negativamente a la cohesin entre los agen-
variedad de medidas y polticas que contribu-
tes. Lo primero sin lo segundo torna muy dif-
yan gradualmente a una mayor sostenibilidad y
cil la adaptacin de la organizacin productiva
equidad intergeneracional. Incorporar la pro-
a los nuevos retos de la globalizacin y, por lo
blemtica de la sostenibilidad ambiental en el
tanto, obstaculiza la generacin de empleo.
diseo de las polticas pblicas exige un gran
Para que la combinacin resulte eficaz, es
esfuerzo de informacin y persuasin de los
imprescindible que las organizaciones de los
encargados de adoptar las decisiones. As como
trabajadores participen, por medio de nego-
se han logrado importantes avances en lo que
ciaciones colectivas, en la introduccin de
respecta a la comprensin de los problemas de
estos mecanismos y, por consiguiente, en la
equidad y a su creciente reconocimiento en el
mejora de la productividad.
diseo de las polticas pblicas, es necesario
Por ltimo, adems de reducir las brechas
que los ciudadanos y los gobiernos tomen con-
econmicas y sociales, es necesario tambin
ciencia de la inequidad intergeneracional que
- 65 -
resulta de la ausencia de polticas que velen
des, as como para mantener la productividad
por la sostenibilidad ambiental.
de los ecosistemas (en lo relativo a las descar-
Por lo tanto, una primera tarea consiste en
gas y la capacidad de autolimpieza, as como a
establecer foros de debate que faciliten el
la provisin de materiales y energa).
conocimiento por parte de los ciudadanos de
2. La gestin responsable de los recursos hdri-
las consecuencias de no incorporar en las pol-
cos, la provisin de agua potable y el funciona-
ticas pblicas pertinentes los impactos ambien-
miento de los sectores de obras sanitarias.
tales de ciertas actividades. Es necesario
3. La integracin entre las polticas ambiental
enriquecer gradualmente los mensajes para
y urbana y de desarrollo territorial y la consi-
pasar de la alerta, generalmente ligada al
deracin de modelos de ciudades que hagan
conocimiento cientfico, a las propuestas, que
un uso menos intensivos de la energa y sean
exigen un profundo estudio de las consecuen-
ms seguras y funcionales (CEPAL 2001).
cias biofsicas, geofsicas, sociales y econmicas
4. La coordinacin de las polticas fiscal y
de las medidas concretas. En la relacin entre
ambiental, a travs de instrumentos correcto-
economa y ambiente queda mucho por hacer,
res de externalidades (CEPAL 2005b).
especialmente en trminos de la persuasin y
5. La articulacin de las polticas de desarrollo
sensibilizacin de los encargados de adoptar
productivo y ambiental. La experiencia ha
las decisiones econmicas. En la regin, la anti-
demostrado que pases cuyo desarrollado se
nomia ambiente y desarrollo es an parte de
fund en los recursos naturales, al asumir los
las decisiones cotidianas de inversin.
costos ambientales han logrado avances tec-
La agenda que es necesario elaborar o
nolgicos y de diversificacin productiva
fortalecer con el fin de garantizar estndares
basados en parte en el manejo ambiental.
elevados de calidad ambiental y disponibili-
6. Polticas para aumentar la eficiencia energ-
dad de recursos naturales y, por tanto, de
tica de las economas y acelerar la diversifica-
medios de produccin a las generaciones
cin de las matrices de generacin elctrica y
futuras debe contemplar polticas pblicas en
de la oferta de combustibles para el transporte.
reas tales como:

Estas y otras polticas deben aplicarse en
1. El manejo integrado del territorio y los eco-
forma gradual pero persistente, de manera de
sistemas. El desarrollo de instrumentos ms
sentar las bases de un crecimiento sostenible
poderosos para orientar la ocupacin del terri-
desde el punto de vista ambiental que preserve
torio es un mecanismo para evitar daos y
el patrimonio natural para las generaciones
prdidas en sectores productivos y localida-
futuras.
- 66 -
Jos Luis Machinea
Desarrollo institucional
instituciones tambin tienden a mejorar con un
fundado en el logro de consensos
ascenso del ingreso per cpita.
A lo largo de este artculo se ha destacado
Tal como se ha puesto de relieve en repe-
varias veces la necesidad de contar con insti-
tidas oportunidades (CEPAL, 2004), las institu-
tuciones que ayuden a mejorar la eficacia de
ciones deben reformarse a partir de la historia
distintas polticas. Su importancia fue mencio-
y del contexto econmico y poltico de cada
nada respecto de las polticas macroeconmi-
pas. De ah las reservas acerca de las respues-
cas, productivas y sociales. A diferencia de lo
tas nicas, tan en boga a comienzos de los
que se destacaba a comienzos de los aos
aos noventa, inspiradas en modelos cuya
noventa, y tal como se ha argumentado
abstraccin impide recoger los elementos
recientemente (Rodrik y Subramanian, 2003),
relevantes propios de las realidades naciona-
las instituciones relevantes para el funciona-
les. Consecuentemente, si bien los casos de
miento de una sociedad no son solo la ley y el
otras latitudes siempre brindan enseanzas
orden y el establecimiento de claros principios
tiles, no puede pensarse que el desarrollo
respecto de los derechos de propiedad (pbli-
institucional consista en copiar instituciones
cos y privados). Tambin se requiere de insti-
de pases exitosos; como seala North (1994),
tuciones
las instituciones viajan mal.
de
regulacin,
de
carcter
macroeconmico y de legitimacin social, cuya
Cabe agregar que las instituciones que se
importancia ha sido analizada en las seccio-
crean por la aprobacin de leyes en coyuntu-
nes anteriores.
ras polticas favorables pero sin un debate
La importancia de las instituciones en el
slido y conclusivo estn generalmente con-
desarrollo econmico ha motivado una nume-
denadas al fracaso: lo que realmente fortalece
rosa cantidad de estudios en los que se ha
el desarrollo institucional es la generacin de
intentado medir el grado en que la calidad de
consensos polticos y sociales amplios. En
estas explica las diferencias en trminos de cre-
materia de diseo institucional, importan ms
cimiento y del ingreso por habitante entre los
los procesos que los modelos y los instrumen-
pases. Ms all de las dificultades de medicin
tos legales (Payne y otros, 2005). No se trata,
(Kaufmann y Kraay, 2003), parece existir una
por lo tanto, de que un parlamento apruebe
correlacin entre desarrollo institucional y el
ciertas leyes en un momento determinado,
nivel de ingreso por habitante. Sin embargo, la
porque estas pueden ser reemplazadas o
relacin de causalidad no siempre es evidente:
modificadas tres o cuatro aos ms tarde por
as como mejores instituciones tienen efectos
nuevas mayoras o administraciones. Se trata
positivos en lo que respecta al desarrollo, las
de que esas leyes sean el resultado de un con-
- 67 -
senso slido, acordado por los agentes involucrados en su generacin. Aunque se trata por
Con c l u si n :
Estado, poltica y desarrollo
definicin de un acuerdo fundamentalmente

poltico, es esencial tambin que refleje cier-
En este documento se identific una serie de
tos consensos sociales bsicos. Cuando la
desafos para Amrica Latina y el Caribe en
gobernabilidad no est garantizada y resulta
materia de crecimiento, pobreza, desigualdad y
difcil armonizar las perspectivas contrapues-
exclusin social y se esboz un conjunto de
tas de distintos grupos de inters, las institu-
ideas y medidas para superarlos. Estas ideas y
ciones y las polticas pblicas estarn
medidas para una nueva agenda de desarrollo
sometidas a un permanente cuestionamiento
para la regin estn centradas en la reduccin
y a la posibilidad de un cambio radical en el
de la volatilidad real, las polticas productivas,
curso trazado (CEPAL, 2004)
las modalidades de integracin e insercin en
En sntesis, la dificultad ms importante
el mundo, la cohesin social, la sostenibilidad
para impulsar la modernizacin de las institu-
ambiental y el desarrollo institucional. A todas
ciones no es la carencia de conocimientos sino
luces, estos elementos responden a una pers-
la necesidad de establecer consensos polticos
pectiva fundamentalmente econmica y, por
y sociales, no necesariamente explcitos, pero
ello, constituyen nicamente un punto de parti-
que requieren el apoyo, en temas de trascen-
da, necesariamente parcial, para el debate de
dencia, de una parte importante de los repre-
una agenda ms amplia y abarcadora.
sentantes sociales y polticos. Ms all de los
En este sentido, los dos factores comunes y
obstculos, se desea subrayar que sin institu-
subyacentes a todos los elementos planteados
ciones que permitan mejorar la eficiencia y
son la necesidad de contar con un nuevo
transparencia de las polticas pblicas ser
Estado, ms slido y verstil y con capacidad de
difcil mejorar el sentido de pertenencia de los
intervenir en los mltiples frentes identificados,
ciudadanos con respecto a un proyecto comn.
por una parte, y con los consensos polticos
En particular, la solidaridad corre el riesgo de
necesarios tanto para creacin de este nuevo
convertirse en un deseo con poco arraigo
Estado como para lograr un acuerdo sobre los
entre la poblacin.
detalles sobre la agenda esbozada, por otra.

El Estado es el mbito natural para articular
y canalizar las actividades del conjunto de los
agentes sociales en pos del desarrollo econmico y social y, en trminos generales, el bienestar
comn. Sin embargo, la inconformidad con los
- 68 -
Jos Luis Machinea
resultados de las reformas de los aos noventa
actuales (distributivos, territoriales, tnicos y
en materia de crecimiento econmico y equidad
polticos, entre otros), la forma en que se des-
social fue dando pie a una concepcin alternati-
envuelven (capacidades y mecanismos de
va a la del comienzo de ese decenio respecto
resolucin institucional) y sus dimensiones
del papel del Estado. Este cambio se puede
(local, nacional, regional e internacional). Una
resumir conceptualmente en el trnsito desde
vez determinados los conflictos, se puede ela-
un enfoque que pregonaba ms mercado y
borar sobre la capacidad de la organizacin
menos Estado hacia otro que, reconociendo la
social para procesarlos, as como para crear los
importancia del mercado, revaloriza la necesi-
principales proyectos y consensos que permi-
dad de un mejor Estado, es decir, de interven-
tan transformarlos en oportunidades y nuevas
ciones pblicas de mayor calidad. Por cierto, un
situaciones. Asimismo, el logro de acuerdos
Estado dbil, ineficiente y captado por intereses
entre las fuerzas polticas que tienen la posibi-
particulares, tendr serias limitaciones para
lidad de alternarse en el poder sobre aspectos
cumplir ese papel, aun cuando sea el candidato
centrales de la direccin del desarrollo y el
idneo para ello. Desde luego, esto no supone
pleno funcionamiento de las instituciones
desconocer la existencia de importantes fallas
constituye el camino ms eficiente para
de gobierno que han llevado a cuestionar la
enfrentar ambas tareas y mejorar as la gober-
intervencin pblica en diversos mbitos, pero
nabilidad del sistema (Martn, 2005).
atacar la enfermedad eliminando al paciente es,
Por ende, Amrica Latina y el Caribe debe
a todas luces, una victoria prrica. De ah la
reclamar y recuperar la capacidad de construir
importancia de reconstruir el Estado, ponindo-
el futuro, con todas sus complejidades y difi-
lo en sintona con los desafos, internos y exter-
cultades, incluyendo en este proceso las rique-
nos, del mundo contemporneo.
zas de una interaccin fecunda de los distintos
Por ltimo, los temas de gobernabilidad y
agentes sociales en torno a proyectos compar-
construccin de polticas definirn el rumbo y
tidos e inclusivos. No es posible una democra-
la eficacia de las polticas pblicas en los aos
cia eficaz si se deja fuera de la agenda pblica
venideros. La vida en comunidad no puede
a los temas importantes de la organizacin
concebirse sin conflictos ni diferencias. Pero
econmica y social. Catalizar este debate es
los conflictos no son siempre los mismos, ni se
tarea primordial del sistema poltico, que
expresan de igual forma. Algunos persisten, se
debe ofrecer a la ciudadana opciones plura-
superan, se transforman y otros se crean (Prats
les al respecto. Se abre as un espacio signifi-
i Catal, 2005). Por consiguiente, se hace nece-
cativo para el aprendizaje institucional y,
sario identificar los principales conflictos
sobre todo, para el ejercicio de la democracia.
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- 72 -
Jos Luis Machinea
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(CEPAL).
Notas
1
2
- 73 -
A precios de 2000.
El trmino dcada perdida se refiere a los
avances escasos o retrocesos en el plano econmico y social. Cabe destacar, sin embargo, que
no fue una dcada perdida en otros mbitos,
ya que en esos aos la mayora de los pases de
la regin recuper la institucionalidad democrtica y el imperio de la ley, un logro significativo y duradero (Baglini, 2005).
Esta manera de pensar la relacin entre equidad y crecimiento qued plasmada en el trabajo pionero de Lewis (1954) y en la popular y
polmica regularidad emprica encontrada por
Kuznets (1955). Vase un anlisis del tema en
Machinea y Kacef (2006b).
Las restricciones a las entradas de capitales de
corto plazo, como las aplicadas en Colombia y
Chile en los noventa (vase Ffrench-Davis y
Villar, 2005), hoy parecen ser menos eficaces que
durante ese perodo debido a la menor relevancia de las corrientes financieras en el proceso de
apreciacin cambiaria que se estn observando
en algunos pases de la regin. Sin embargo, no
deben excluirse del instrumental de polticas que
pueden utilizarse en ciertas circunstancias.
Vase un anlisis de las polticas fiscales contracclicas en la regin en Martner y Tromben
(2003) y Jimnez y Tromben (2006).
La dificultad no solo es del gobierno ante la
demanda de distintos sectores, sino tambin de
las autoridades responsables del rea de presupuesto o hacienda ante sus pares del gabinete.
El ltimo de estos anlisis es el documento presentado en el trigsimo perodo de sesiones de
la Comisin en 2004 (CEPAL, 2004).
De manera creciente la diferenciacin de productos ha comenzado a ser una caracterstica de
muchos bienes primarios y, al mismo tiempo, la
irrupcin de la biotecnologa ha aumentado el
contenido tecnolgico asociado a la produccin
10
11
12
13
14
de esos bienes. Ambos facores explican una

mayor importancia de la tecnologa en los productos primarios que la que tena hace escasas
dos dcadas
La gran diferencia entre Europa y Estados
Unidos es que la Unin Europea ha decidido no
negociar con pases individuales que pertenezcan a un bloque, lo que tiende a fortalecer los
acuerdos subregionales.
Ello permitir, adems, reducir el desgaste de
los presidentes que en la actualidad deben participar en todos los conflictos comerciales por
falta de una adecuada institucionalidad.
Franco (1996) y Serrano (2005) presentan reseas acerca de los orgenes y evolucin de la
poltica social en la regin.
El gasto social por habitante aument un 40%
entre 1991-1992 y 2002-2003, aunque la diferencia entre pases es considerable (Machinea y
Cruces, 2006 y CEPAL, 2006b)
El examen exhaustivo de la poltica social en
Amrica Latina y el Caribe supera el alcance y
los objetivos del presente documento. En relacin con los programas sociales de lucha contra
la pobreza en Amrica Latina, vanse Repetto y
Sanguinetti (2001), Pardo (2003), Villatoro
(2005) y CEPAL (2006b), as como Baker (1997)
y, en lo que respecta al Caribe, CARIBANK
(2005). Cohen y Franco (2005) presentan un
anlisis detallado de la poltica social en general y sus desafos en la regin, y Acosta y
Ramrez (2004) se concentran en las redes de
proteccin social.
Al respecto, vase CEPAL/UNESCO (1992).
- 74 -

Instituto Complutense de Estudios Internacionales
Regionalismo e integracin en merica Latina:

balance y perspectivas
Este artculo aborda el surgimiento y las caractersticas del nuevo regionalismo como estrategia de integracin para promover el desarrollo y mejorar la insercin internacional de Amrica
Latina en un mundo globalizado. Desde comienzos de los noventa, la regin ha adoptado el
regionalismo abierto como una estrategia de desarrollo, con el objeto de mejorar su competitividad internacional, y mejorar la coordinacin de polticas entre los miembros de los grupos
regionales. Quince aos ms tarde, la integracin regional ha alcanzado resultados significativos
en materia de liberalizacin comercial, y comercio intrarregional, pero an persisten barreras significativas, que perjudican los beneficios potenciales de una integracin ms profunda. El artculo tambin discute los beneficios y costes potenciales de la actual oleada de acuerdos
Sur-Norte que varios pases latinoamericanos estn negociando con Estados Unidos y la Unin
Europea, as como las perspectivas de la Comunidad Sudamericana de Naciones.
Palabras clave:
Integracin regional, nuevo regionalismo, poltica exterior,
Amrica Latina, Estados Unidos, Unin Europea
This article deals with the surge and features of new regionalism as strategy of integration to
foster development and to improve the international position of Latin America in a globalized
world. From the early nineties, the region has adopted open regionalism as an development
strategy, in order to improve international competitiveness and to achieve better policy
coordination among members of regional groupings. Fifteen years later, regional integration has
achieved significant results in the realm of trade liberalization and intra-regional trade, but
significant barriers still remains, harming the potential gains of a deeper integration. The article
also discusses the potential benefits and costs of the current wave of North-South agreements
that several Latin American countries are negotiating with the European Union and the United
States, and the prospects of the South American Community of Nations.
Keywords:
Regional integration, new regionalism, foreign policy, Latin America, United States, European Union
E l sur g i m i e n t o d e l n u e v o
r e g io n a l i s m o l a t i n o a m e r i c a n o
partcipe activo de la nueva oleada de acuerdos

regionales y de regionalismo econmico y poltico de la posguerra fra. Aunque con distintos
Amrica Latina, que ya fue pionera en los proce-
enfoques y opciones nacionales, se ha asentado
sos de integracin regional en el periodo de
la idea de que el regionalismo constituye una
expansin de posguerra, tambin ha sido un
estrategia adecuada para mejorar la insercin
- 75 -
Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas
internacional de los pases de la regin; para
mercado interior europeo, desde 1986, y la
incrementar la influencia en las organizaciones
aparicin de la Unin Europea en 1992. A la
multilaterales o en las negociaciones comercia-
larga, el temor a una Europa fortaleza se
les; para promover una gestin ms eficaz de
mostr infundado, pero la profundizacin de
las interdependencias regionales, y por todo
la construccin europea motiv una amplia
ello, se ha configurado como un componente
reflexin terica y prctica, que tuvo cierto eco
esencial de la agenda de desarrollo, particular-
en Amrica Latina, sobre los efectos dinmicos
mente apto para pases de renta intermedia.
de la integracin y su papel para promover la
Ese consenso fue propiciado por distintos
transformacin productiva y la competitividad
factores, y en particular, por el nuevo contexto
internacional. Ello proporcionara buena parte
internacional de la posguerra fra. Superados
de los fundamentos tericos del llamado
los condicionantes geopolticos del mundo
nuevo regionalismo (Robson 1993; 1998:
bipolar, el escenario estratgico pas a estar
277). En esa reflexin destacan documentos
dominado por la competencia de la Trada y
tan relevantes como el Libro Blanco de 1985
las dinmicas de la globalizacin, y el consi-
y el Plan Delors sobre el mercado interior, el
guiente riesgo de marginacin de regiones
Informe Cecchini sobre los costes de la no-
que, como Amrica latina, perdan importan-
Europa de 1988, o el Informe Monti de
cia estratgica al desaparecer la dinmica de
1996, que evalu los efectos iniciales del
bloques. Esas percepciones fueron alentadas
Mercado Interior Europeo.
por acontecimientos ms inmediatos. Entre
A la aparicin del nuevo regionalismo
ellos cabe destacar el estancamiento, a princi-
latinoamericano tambin coadyuvaron facto-
pios de los noventa, de las negociaciones
res endgenos. En el plano poltico, se basa en
comerciales de la ronda Uruguay del GATT,
las dinmicas de concertacin de la dcada
y, en relacin con ello, el viraje estratgico de
anterior Contadora, Esquipulas, Grupo de
la poltica comercial de Estados Unidos, que
Ro, lo que contribuy a que los nuevos
lanz en 1990 la Iniciativa de las Amricas
acuerdos se caracterizaran por una notable
precedente del Tratado de Libre Comercio
ampliacin de la agenda respecto a las ante-
de Amrica del Norte (TLCAN) y del rea de
riores experiencias de integracin, limitadas al
Libre Comercio de las Amricas (ALCA), que
mbito econmico. Aunque con desigual
mostraba que ese pas optaba por acuerdos
nfasis y resultados, el nuevo regionalismo
regionales en Amrica Latina, aunque sin
latinoamericano de los noventa ha promovido
abandonar la opcin multilateral. Otro factor
la concertacin de las polticas exteriores, la
de gran relevancia fue la construccin del
cooperacin ambiental, cuestiones de seguri-
- 76 -
dad regional, y aspectos sociales, como la cir-
miento impulsado por las exportaciones
culacin de personas. Con todo ello, el nuevo
(export-led growth ) del Consenso de
regionalismo es un concepto ms amplio y
Washington tambin supona mayor vulnera-
difuso que el de integracin econmica. Alude
bilidad externa ante la volatilidad de la eco-
a las cuatro libertades clsicas de la integra-
noma internacional, en particular la posible
cin econmica, pero tambin a dinmicas
evolucin adversa de las negociaciones
polticas de concertacin y cooperacin, y a la
comerciales externas. La viabilidad de ese
construccin de instituciones y polticas de
nuevo modelo radicaba, en parte, en obtener
alcance regional en mbitos muy variados.
acceso estable y seguro a los mercados de los
En el plano econmico, la aplicacin de las
pases industrializados, haciendo frente a su
polticas del Consenso de Washington, y en
proteccionismo. En ese contexto, la integra-
particular la liberalizacin comercial unilateral,
cin regional se configuraba como opcin
suponan una notable reduccin de los costes
atractiva para promover la competitividad
de la apertura entre socios, haciendo que la
internacional de los pases miembros, aumen-
integracin regional fuera ms factible. De
tar su peso negociador frente a los pases
hecho, se opt por un modelo de regionalismo
industrializados, y, si esas negociaciones falla-
abierto caracterizado por bajos niveles de pro-
ban, por lo menos se contara con un mercado
teccin externa, que contribuiran a maximizar
regional ampliado. En otras palabras, en el
las ganancias de eficiencia y atenuar los posi-
nuevo regionalismo latinoamericano han
bles efectos discriminatorios de la integracin
tenido mucha importancia los condicionantes
para los no socios. El Consenso de Washington
externos, y por ello, se trata de una estrategia
haba rechazado el viejo regionalismo latino-
de marcado carcter defensivo ante los ries-
americano, al considerarlo como mera amplia-
gos de la globalizacin (Sanahuja 1998: 13-
cin regional del proteccionismo, mostrando
20; Ibez 2000). Segn la Comisin
una clara preferencia por la liberalizacin
Econmica para Amrica latina (CEPAL, 1994:
comercial unilateral o en el marco multilateral.
8), el regionalismo abierto podra definirse
Sin embargo, en 1996 el regionalismo abierto
como el proceso de creciente interdepen-
se presentaba como parte de las reformas de
dencia econmica a nivel regional, impulsado
segunda generacin previstas por John
tanto por acuerdos preferenciales de integra-
Williamson (1998) en su Consenso revisado
cin, como por otras polticas en un contexto
de 1996, y haba sido asumido por instituciones
de creciente apertura y desreglamentacin,
como el Banco Mundial (Burki et al. 1998)
con el objeto de aumentar la competitividad
Por otra parte, el nuevo modelo de creci-
de los pases de la regin y de constituir, en la
- 77 -
medida de los posible, un cimiento para una
la integracin econmica, definidos en trminos
economa internacional ms abierta y trans-
de efectos estticos ganancias de bienestar
parente. Con todo, de no producirse ese esce-
derivadas de la creacin de comercio, la mayor
nario ptimo, el regionalismo abierto de todas
eficiencia derivada de la reestructuracin pro-
maneras cumplira una funcin importante, en
ductiva, pero ya no son el objetivo principal. Se
este caso un mecanismo de defensa de los
tratara, por el contrario, de alentar los efectos
efectos de eventuales presiones proteccionis-
dinmicos derivados de la eliminacin de costes
tas en mercados extrarregionales.
de transaccin y de otros costes administrativos.

Ello exige modalidades de integracin ms profundas, que cubran la liberalizacin de los servi-
El regionalismo abierto y
l a a g e n d a d e d e s a r r ol l o
cios y los capitales, la supresin de las barreras

no arancelarias, y la eliminacin, aunque fuera
parcial, de barreras fsicas, fiscales, y de otra
Una formulacin detallada de una estrategia de
ndole, que obstaculizan la competencia y la
regionalismo abierto orientada a la mejora de
libre circulacin efectiva, ya que tienen impor-
la insercin internacional y desarrollo de la
tantes efectos en trminos de costes y, por ende,
regin fue planteada por CEPAL en 1994, en el
en la competitividad (Burki et al., 1998: 3-11;
marco de la propuesta ms amplia de transfor-
Banco Interamericano de Desarrollo 2002: 3).
macin productiva con equidad. Se tratara de
Estos efectos podran lograrse incluso si la inte-
conformar mercados regionales relativamente
gracin no conduce a un incremento importante
abiertos aunque manteniendo un margen pre-
del comercio intrarregional e intrafirma, por lo
ferencial para los socios, basados en una libe-
que ste, aun siendo un indicador importante, no
ralizacin amplia en trminos de sectores y de
tiene la misma relevancia que el pasado a la
pases, en la estabilidad macroeconmica, y con
hora de evaluar el impacto de la integracin.
polticas activas y marcos reguladores que pro-
Para alcanzar estos objetivos, la estrategia
movieran una competitividad autntica, basa-
de CEPAL plante diversas exigencias. Sin
da en la transformacin productiva y la
nimo de exhaustividad, las ms relevantes
incorporacin del progreso tcnico, y no en una
seran las siguientes: primero, los acuerdos
falsa competitividad derivada de los bajos
deben contemplar una liberalizacin amplia, lo
costes laborales, la externalizacin de costes
que implica eliminar las barreras arancelarias y,
ambientales, o las bajas cargas fiscales. Como ha
sobre todo, las no arancelarias y de otra ndole
seal Robson (1998: 278), en el regionalismo
en los mbitos antes sealados. Ello no impide
abierto siguen vigentes los objetivos clsicos de
que existan excepciones limitadas y periodos
- 78 -
transitorios para sectores sensibles, especial-
o la reduccin de determinados costes u obst-
mente all donde existen asimetras pronuncia-
culos no comerciales a la integracin, requerir
das. Garantizar la libre circulacin supone la
polticas sectoriales en diversos mbitos, como
adopcin de reglas comunes en materia de ori-
los transportes, la energa, o la innovacin tec-
gen, servicios, inversiones, salvaguardas, pro-
nolgica, protagonizadas por actores pblicos y
piedad intelectual, o contratacin pblica.
privados. Sexto, puede ser necesario establecer
Segundo, aunque el regionalismo abierto se
instrumentos de distinta ndole, incluyendo
basa en bajos niveles de proteccin, es esencial
polticas activas, para reducir las asimetras
que la apertura a terceros no impida la existen-
entre los socios y mejorar o, por lo menos, no
cia de un componente preferencial regional,
empeorar la cohesin social y territorial.
especialmente all donde se desee promover
Finalmente, todo ello demandar un marco
economas de escala y otros efectos dinmicos
institucional y normativo que permita gobernar
de la integracin. Para evitar la necesidad de
el proceso de manera eficaz, y democrtica.
contar con normas de origen muy estrictas, y
Cada estadio de la integracin plantea distintos
que estas puedan obstaculizar la liberalizacin
requerimientos al respecto. Como sugiere la
comercial, puede ser ms eficiente la adopcin
experiencia europea, y seal CEPAL (1994:
de aranceles externos comunes, avanzando
19), una zona de libre comercio puede subsistir
hacia uniones aduaneras. Tercero, debera exis-
con modestas instituciones intergubernamen-
tir una poltica de competencia que asegure
tales, pero stas no permiten sostener un
mercados eficientes y transparentes; Cuarto, ha
esquema de integracin ms avanzado, que
de establecerse una poltica comercial comn
puede verse paralizado por acuerdos polticos
o, al menos, coordinada ante terceros, para
no vinculantes o por la regla de la unanimi-
evitar que los mltiples compromisos adquiri-
dad propias del nter gubernamentalismo, a la
dos por los estados miembros generen un
hora de armonizar normas, enfrentarse a dis-
entramado de compromisos excesivamente
tintas barreras no arancelarias, definir polticas
complejos, e incluso contradictorios. Quinto, en
comunes, y resolver las controversias. En estos
aras de la estabilidad macroeconmica, debe
casos se requiere que los Estados miembros
darse una convergencia paulatina en este
atribuyan competencias a los rganos comu-
mbito, en particular en lo referido a los equili-
nes, que stos tengan la capacidad de generar
brios internos y externos, y la poltica fiscal y
un ordenamiento jurdico comn, y que exista
monetaria. Sexto, un proceso de integracin
un rgano jurisdiccional eficaz. En otras pala-
que pretenda favorecer la incorporacin de
bras, de contar con un marco supranacional
progreso tcnico, la transformacin productiva,
adecuado.
- 79 -
La necesidad de reforzar la dimensin
Obviamente, se trata de una agenda muy
poltica e institucional de la integracin no
ambiciosa, pero no lo es tanto si se consideran
responde nicamente a consideraciones de
los beneficios potenciales de la integracin, y
eficacia. Tambin alude a la legitimidad
las elevadas expectativas que el nuevo regio-
democrtica del proceso. Como se ha indica-
nalismo ha suscitado en Amrica Latina en
do, el nuevo regionalismo latinoamericano
los ltimos quince aos. Sin embargo, muchos
desborda el mbito econmico. Constituye
de esos beneficios no han podido materiali-
una respuesta a las dinmicas de la globaliza-
zarse debido a las dificultades que comporta
cin, y en particular, a la necesidad de asegu-
una integracin econmica efectiva, unidas a
rar la viabilidad de las polticas estatales
la resistencia ofrecida por distintos intereses
mediante marcos de cooperacin regional
econmicos, as como grupos polticos y socia-
ms estables y permanentes, por lo que se
les que se consideran perjudicados por el pro-
trata de un proceso de naturaleza esencial-
ceso. Finalmente, no hay que olvidar la cultura
mente poltica. En cierta forma, puede ser con-
poltica de muchos pases latinoamericanos,
cebido como un proceso de reapropiacin y
marcadamente nacionalista, que se resiste a
redefinicin de la soberana a escala regional,
aceptar marcos supranacionales y rechaza el
a travs de la creacin de entidades suprana-
concepto de soberana compartida, y las ideas
cionales basadas en una soberana comparti-
postwestfalianas de democracia y de parti-
da o mancomunada. Esas instituciones
cipacin social ms all del marco del Estado.
tambin debern tener carcter representativo y legitimidad democrtica, lo que alude,

entre otras cuestiones, a los parlamentos
regionales, y a mecanismos institucionalizados de participacin y consulta con la socie-
Nuevo regionalismo e
integracin latinoamericana:
e n t r e l a c r is i s y l a r e n o v a c i n
dad civil. El regionalismo constituira, desde

esta perspectiva, una estrategia para promo-
P e r ce p c i o n e s y d e ba t e s :
ver la gobernanza democrtica de la globali-
entre el escepticismo y la expectativa
zacin, tanto al interior de unos Estados que
Quince aos despus, la integracin regional
ven cmo ese proceso debilita sus capacida-
parece seguir siendo un imperativo para el
des de gobierno, como en el marco de las rela-
desarrollo y la insercin internacional de
ciones internacionales, a travs de una
Amrica Latina, si se atiende a las palabras del
cooperacin interregional ms intensa
Presidente Lula da Silva en la II Cumbre de
(Sderbaum y Shaw, 2003:13)
la Comunidad Sudamericana de Naciones,
- 80 -
celebrada en Cochabamba (Bolivia) en
surgimiento de nuevas propuestas, como la
diciembre de 2006: Tenemos que integrarnos
Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),
ya, porque no vamos a perder el siglo XXI. Ya
el Tratado Comercial de los Pueblos (TCP), o las
perdimos la dcada de los ochenta, de los
nuevas iniciativas para la integracin en mate-
noventa, el siglo XX, y sabemos que lo que
ria de energa e infraestructura.
pase en este siglo va a depender de nuestras

capacidades
,1
A lo largo de la regin, esta realidad se ha
Algunas de las razones que
traducido en percepciones y planteamiento muy
han impulsado la integracin desde 1990
dispares, y a menudo contradictorios, respecto a
siguen vigentes, o se han vuelto ms perento-
la integracin regional y su futuro. En algunos
rias. El panorama de las negociaciones de la
sectores existen grandes expectativas sobre la
Organizacin Mundial de Comercio es proba-
CSN, o sobre otros proyectos con impronta boli-
blemente ms complejo e incierto que a prin-
variana. Tambin se afirma que a mediano
cipios de esa dcada, y el surgimiento de
plazo Mercosur puede superar su crisis y dotar-
China o la India significa mayores exigencias
se de instituciones de carcter supranacional y
en trminos de transformacin productiva y
normas vinculantes; que reconstruir la unin
de competitividad para la regin. De igual
aduanera y avanzar hacia un verdadero mer-
manera, la aceleracin de la globalizacin y el
cado comn, con polticas comunes; que esta-
carcter marcadamente multipolar del siste-
blecer mecanismos para afrontar asimetras y
ma internacional, que el 11-S y la guerra glo-
promover la cohesin social y territorial; y que
bal contra el terrorismo han hecho ms
arrastrar a los pases andinos, mediante distin-
visibles, supone mayores demandas de gober-
tas formas de vinculacin, a la formacin de un
nanza en el marco internacional y un fortaleci-
potente bloque econmico y poltico sudameri-
miento del sistema multilateral, para las que
cano. Expresin de ello sera la adhesin de
son necesarias regiones fuertes, con capaci-
Venezuela a Mercosur, que supone el cambio
dad de actuar en esos mbitos.
ms importante en las cartografas de la inte-
Sin embargo, la agenda se ha vuelto ms

compleja, debido al estancamiento del ALCA, a
gracin latinoamericana vigente en los ltimos

quince aos.
la proliferacin de acuerdos bilaterales o pluri-
Otros actores muestran una visin domi-
laterales y, en particular, a la importancia cre-
nada por el escepticismo y la desesperanza2.
ciente de los acuerdos Sur-Norte con Estados
Esa percepcin, ms amplia, subraya la falta
Unidos y la Unin Europea, a la crisis de los
concrecin de las propuestas de la CSN y las
esquemas de integracin, como el Mercosur y
visibles diferencias entre Brasil y Venezuela
la Comunidad Andina de naciones (CAN), y al
respecto a este proyecto. Tambin se resalta la
- 81 -
ruptura de la CAN, que se debate entre el ser y
en torno a los activos de Petrobras entre Bolivia
el no ser como resultad de los acuerdos de
y Brasil, o como una renovada muestra de
libre comercio con Estados Unidos por parte
que Amrica Latina, como regin, ha vuelto a
de Per, Colombia y Ecuador, el abandono de
fracasar, y la retrica integracionista, que no
Venezuela, y las dudas de Bolivia tras el cam-
debe ser tomada en serio, vuelve a ser una
bio de Gobierno de 2006. De igual manera se
mala tapadera de la realidad4.
valora la crisis de Mercosur, cuya unin adua-
Sin embargo, esta paradoja es slo apa-
nera se ha ido deteriorando como resultado
rente. La crisis es real, pero tambin refleja un
de medidas unilaterales que responden, a
proceso de redefinicin de los mapas y los
menudo, a la primaca de intereses domsti-
modelos de integracin que se relaciona
cos, y a las convulsiones financieras que han
directamente con cambios en el contexto
afectado a la subregin. Al tiempo, se expre-
internacional y regional, como la nueva estra-
san dudas razonables sobre el verdadero inte-
tegia de acuerdos bilaterales de Estados
rs de Brasil en ese grupo, y otros miembros,
Unidos y la Unin Europea, y en particular con
como Uruguay, se plantean la posibilidad de
los procesos de cambio poltico que experi-
negociar un acuerdo de libre comercio con
menta Amrica Latina, y su visible giro a la
Estados Unidos. Finalmente, tanto el proyecto
izquierda. En el marco de este debate, a
sudamericano, como el creciente anclaje de
menudo muy polarizado ideolgicamente, se
Mxico y Centroamrica en un rea econmi-
ha planteado abiertamente el agotamiento
ca de Amrica del Norte parecen estar ahon-
del modelo de integracin basado en el
dando la fractura poltica y econmica entre el
regionalismo abierto, y aparecen nuevos
norte y el sur de Latinoamrica, y a menudo se
ejes de integracin, como la energa, que
afirma que ste es un proceso irreversible
3.
estn motivando importantes realineamientos
Que algunos esquemas estn en abierta
estratgicos en la regin.
crisis, y al mismo tiempo se planteen nuevos

modelos y cartografas de la integracin, puede
Mercados, normas, instituciones y polticas:
ser interpretado como expresin de una huda
las luces y sombras de la integracin
hacia delante por parte de los gobiernos, inca-
El balance de estos quince aos de experiencia
paces de hacer frente a problemas bilaterales
de la integracin regional y del nuevo regio-
que estn minando los esquemas de integra-
nalismo es ms complejo, y un examen de los
cin sea el conflicto de las papeleras entre
diferentes esquemas subregionales, atendien-
Uruguay y Argentina, las disputas por el sumi-
do a distintas variables, presenta tanto luces
nistro de gas entre Argentina y Chile, o la pugna
como sombras5. Lo mismo puede afirmarse de
- 82 -
la experiencia de integracin Sur-Norte de
ordenamiento jurdico nacional. En Mercosur,
Mxico, que se examina ms adelante.
que tcnicamente es una zona de libre comer-
En primer lugar, todos los esquemas han
cio incompleta y una unin aduanera imper-
logrado establecer zonas de libre comercio
fecta, el AEC cubre el 85% de los bienes y se
muy amplias, aunque en algunos casos persis-
espera establecer el territorio aduanero
ten importantes excepciones, como el azcar
comn en 2008, pero se mantienen numero-
y los automviles en Mercosur, o algunos
sos regmenes de excepcin que perforan el
bienes agrcolas y en el rubro bebidas en
AEC. La CAN ha llegado a establecer el AEC en
Centroamrica. Sin embargo, en todos los gru-
el 60% de los bienes, pero hay reclamaciones
pos existen importantes trabas al comercio
constantes por violaciones al mismo, y des-
intrarregional derivadas de barreras no aran-
pus de varios retrasos, este grupo ha aban-
celarias. Tan slo Centroamrica ha realizado
donado el objetivo de la unin aduanera para
algunos progresos en materia de armoniza-
hacer posibles los acuerdos bilaterales de
cin de normas tcnicas, sanitarias y fitosani-
libre comercio de Colombia, Ecuador y Per
tarias. En materia de libre circulacin de
con Estados Unidos
servicios, Mercosur acord una liberalizacin
Ms rezagados se encuentran todos los
parcial en 1998, pero ha sido en 2005 cuando
grupos en materia de armonizacin macroe-
ha comenzado a aplicarse. Centroamrica y el
conmica, ms all de la que pueda haberse
rea andina cuentan con normas comunes en
dado indirectamente a partir de la aplicacin
este mbito.
de las polticas ms o menos ortodoxas del
Los avances hacia uniones aduaneras son
Consenso de Washington. La CAN, Mercosur
tambin desiguales. Centroamrica es el
y Centroamrica han fijado una serie de metas
esquema ms avanzado. En este ltimo el
macroeconmicas, y estos dos ltimos han
arancel externo comn (AEC) abarca el 96% de
acordado indicadores comunes, pero no exis-
los bienes y hay un plan de accin ya aproba-
ten programas de convergencia. Los acuerdos
do para establecer el territorio aduanero
adoptados por Mercosur tras la crisis brasilea
comn. No obstante, la normativa del acuerdo
de 1998 para establecer lo que se denomin
de libre comercio con Estados Unidos (CAFTA-
un mini-Maastricht y avanzar hacia la unin
RD) puede chocar con la eliminacin del rgi-
monetaria, se han encontrado con escollos
men de origen y provocar la ruptura del AEC
como la crisis argentina y, sobre todo, la evi-
en determinados rubros. CARICOM, por su
dente falta de voluntad poltica al respecto.
parte, planea un mercado nico para 2008,
En cuanto a las reglas sobre propiedad
aunque las normas no se han incorporado al
intelectual, inversiones, compras pblicas, o
- 83 -
defensa comercial, la CAN es posiblemente el
en el mbito sociolaboral, y desde 2004 la CAN
grupo ms avanzado. El Mercosur ha adoptado
cuenta con un Plan Integrado de Desarrollo
una serie de protocolos, pero no se aplican; no
Social (PIDS), que han creado una dinmica
hay normativa comn sobre propiedad intelec-
regional propia en este campo. Sin embargo,
tual, ni consenso en lo relativo a normas de
Esos marcos de cooperacin no se ha dirigido, ni
defensa comercial. En el Mercado Comn del
en los objetivos ni en los medios, a hacer frente
Caribe las normas comunes slo se aplican en
a las asimetras sociales, territoriales, sectoriales,
algunos pases. En Centroamrica, la negocia-
o de niveles de desarrollo, que de forma explci-
cin del CAFTA-RD ha alentado la adopcin de
ta o implcita se han dejado en manos de las
disciplinas comunes en esas reas.
polticas nacionales, o de la convergencia natu-
En materia de polticas sectoriales con la
ral que se derivara del libre juego de las fuer-
salvedad, y slo en parte, de la poltica de
zas del mercado. Sin embargo, en una iniciativa
competencia el potencial de la integracin
novedosa, Mercosur decidi en 2005 establecer
ha sido ampliamente desaprovechado. Este
un Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM)
hecho supone un importante rezago en mate-
con un aporte inicial de 100 millones de dlares,
ria de polticas de innovacin, ciencia y tecno-
que aunque modesto en tamao est basado en
loga; de infraestructura, o de energa, en las
principios de progresividad tanto en las aporta-
que una cooperacin ms amplia puede supo-
ciones como en los desembolsos.
ner un importante valor aadido, y que pue-
Las exigencias de la integracin en materia
den tener importantes efectos en trminos de
de coordinacin de polticas y de adopcin de
la transformacin productiva y la competitivi-
normas comunes se han visto obstaculizadas por
dad de la regin.
el escaso desarrollo institucional que se observa
El tratamiento de las asimetras tambin
en la mayor parte de los grupos subregionales.
forma parte de las polticas del nuevo regiona-
La resistencia a crear instituciones supranacio-
lismo en particular, si se trata de acuerdos
nales y atribuir las competencias necesarias,
Sur-Norte, pero a lo largo del periodo 1990-
manteniendo esquemas puramente interguber-
2005 ha estado, en la prctica, fuera de la agen-
namentales, as como la debilidad del ordena-
da. Ello no quiere decir que no exista una
miento jurdico comn, se han convertido en
agenda social de la integracin Centroamrica
lugares comunes en el debate. Es frecuente
cuenta desde mediados de los noventa con un
escuchar en las cancilleras latinoamericanas la
Tratado de Integracin Social, con los rganos
frase no queremos crear una burocracia como
decisorios correspondientes, Mercosur ha asumi-
la de Bruselas. La experiencia de la regin, sin
do una agenda de cooperacin de cierta entidad
embargo, sugiere que hay algo peor que esa
- 84 -
burocracia, y es no tenerla; o crear burocracias
En la concertacin de las polticas exterio-
ms prolijas como la bruselense, pero sin atri-
res tambin se acusa esa falta de eficacia. La
buirle competencias efectivas. En general, la
influencia de Amrica Latina y de las distintas
ausencia de rganos supranacionales y de un
subregiones en los foros internacionales se
ordenamiento jurdico autnomo, con efecto
resiente del escaso grado de concertacin
directo y primaca respecto a las normas nacio-
poltica y la ausencia de mecanismos estructu-
nales, unida a la debilidad de los mecanismos
rados, ms all del Grupo de Ro o la OEA. Este
de resolucin de controversias, sigue siendo un
ltimo, en todo caso, tiene alcance hemisfri-
lastre de la integracin, limitando seriamente su
co, y su agenda se centra en la consolidacin
eficacia. A mediados de los noventa, un estudio
democrtica y la seguridad regional.
sobre la integracin centroamericana mostraba
La debilidad de las instituciones y las polti-
la necesidad, an vigente, de racionalizar las 34
cas tambin contribuye a explicar la vulnerabili-
instituciones y rganos creados por ese grupo en
dad externa de los esquemas de integracin. La
distintos periodos (CEPAL 1997; CEPAL/BID
experiencia de las crisis recientes revela que
1998). Mercosur cuenta con ms de 1.700 instru-
stos no cuentan con mecanismos capaces de
mentos jurdicos, pero a pesar de la creacin del
impedir medidas unilaterales devaluaciones,
Tribunal Permanente de Revisin (TPR) siguen
instrumentos de defensa comercial, uso indebi-
existiendo problemas de aplicacin derivados
do de reglamentos tcnicos o sanitarios , que
de la incompatibilidad entre las normas comu-
inducen un comportamiento procclico en los
6.
nes y las nacionales Se estima que en este
flujos comerciales, daan a los socios regionales
grupo slo un 50% de las normas adoptadas han
y agravan las asimetras y las desigualdades en
sido incorporadas en los rdenes jurdicos nacio-
la distribucin de sus costes y beneficios, restan-
nales y han entrado en vigor (Durn y
do apoyo social a los procesos. La doble crisis
Maldonado, 2005). La excepcin es la CAN, cuyo
de Mercosur, causada por la crisis brasilea en
Sistema Andino de Integracin (SAI) combina
1998, y argentina en 2001, ilustra estos proble-
rganos intergubernamentales y supranaciona-
mas. Paradjicamente, al mismo tiempo que se
les, y en aquellos mbitos en los que estos lti-
adoptan medidas unilaterales que daan el
mos son competentes, existe una normativa
proceso de integracin, en los rganos regiona-
comunitaria caracterizada por la primaca y el
les, al ms alto nivel, se acuerdan nuevos com-
efecto directo. No obstante, la debilidad institu-
promisos polticos estableciendo metas
cional de algunos miembros de este grupo pro-
integracionistas an ms ambiciosas, que tam-
voca que las decisiones no siempre se apliquen
poco se cumplen. El resultado de esa huda
en el nivel nacional.
hacia adelante es generar incertidumbre, y
- 85 -
daar la credibilidad de los grupos regionales
serios problemas de legitimidad e imagen para
ante terceros, que tienden a mostrarse cada vez
algunos de estos rganos.
ms escpticos ante esos compromisos (CEPAL,

2002: 99-100).
Que conclusin cabe extraer de este balance sumario? La liberalizacin comercial intrarre-
El examen de los instituciones de la integra-
gional es probablemente uno de los activos ms
cin no debe limitarse a su eficacia. Tambin se
importantes logrados por la regin. En materia
ha de considerar su legitimidad y calidad
arancelaria, se han liberalizado o se han asumi-
democrtica. Desde un punto de vista poltico se
do compromisos de desgravacin para la mayor
suele subrayar la doble legitimidad que
parte de los intercambios de bienes, y a ello se
caracteriza a rganos de la integracin en los
le aaden diversos acuerdos adoptados en el
que se dan cita, por un lado, representantes de
marco de la Asociacin Latinoamericana de
la rama ejecutiva de gobiernos democrtica-
Integracin (ALADI) que liberalizan de manera
mente electos, y por otro, se han establecido
progresiva el comercio entre los distintos grupos
rganos parlamentarios, cuyos miembros se eli-
y pases. Los intercambios intrarregionales
gen por sufragio universal y directo. Es el caso
siguen siendo relativamente bajos, y entre 2000
del Parlamento Centroamericano (Parlacen), si
y 2004 se situaron entre el 16% y el 20% del
bien Costa Rica no es Estado parte, y del
comercio total de la regin (ver cuadro 1), por
Parlamento Andino (Parlandino) aunque de
debajo de los mximos alcanzados a mediados
momento slo existe eleccin directa en tres de
de los noventa, pero en trminos absolutos el
los Estados miembros. Al finalizar 2006 se cons-
comercio intrarregional ha experimentado una
tituir el Parlamento del Mercosur, en sustitu-
clara tendencia ascendente, y se ha multiplicado
cin de la Comisin Parlamentaria Conjunta
por cinco entre 1990 y 2005, llegando a superar
(CPC), que inicialmente estar integrado por
los 100.000 millones de dlares. Ese comercio
representantes de los parlamentos nacionales
intrarregional, adems, favorece en mayor
de ese grupo. Si existe atribucin de competen-
medida los encadenamientos productivos y la
cias a rganos comunes y un proceso decisorio
diversificacin exportadora, beneficia ms a las
conducente a un ordenamiento jurdico comn,
pymes, y genera ms valor agregado que las
la necesidad de parlamentos de la integracin
exportaciones dirigidas al resto del mundo.
debiera estar fuera de discusin. Sin embargo,
Tambin contribuye a generar economas de
estos rganos se encuentran al margen del pro-
escala y de aprendizaje que mejoran el desem-
ceso decisorio. En un marco puramente intergu-
peo exportador, aunque en este mbito son
bernamental, su papel es, por definicin, muy
necesarios ms estudios empricos (Devlin y
limitado, lo que a la postre se ha traducido en
Ffrench-Davis 1998).
- 86 -
Que el comercio intrarregional como pro-
mado de normas un spaghetti bowl, en la
porcin del total siga siendo bajo se debe a
conocida expresin de Jagdish Baghwatti muy
factores coyunturales, como el fuerte creci-
complejo, que termine dificultando la conver-
miento de las exportaciones de bienes prima-
gencia de grupos regionales, como la CAN y
rios a los mercados de Asia, pero tambin
Mercosur, que ya han dado pasos relevantes
responde a la estructura de las economas de
para liberalizar el comercio recproco. Esa con-
la regin, a obvias carencias en materia de
vergencia, que puede llevar a la conformacin
integracin fsica, transporte y comunicacio-
de un rea de libre comercio latinoamericana,
nes, que siguen fragmentando el mercado, e
est relativamente avanzada aunque son nece-
imponen sobrecostes muy elevados, y, final-
sarios mayores esfuerzos, como ponen de mani-
mente, se puede afirmar que tambin respon-
fiesto los estudios realizados por la Comunidad
den a las carencias ya descritas del modelo
Sudamericana de Naciones a travs de la
vigente de integracin, (CEPAL, 2005: 81, 93-
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
98; Durn y Maldonado, 2005: 19-26).
(ALADI), la CAN y Mercosur (CSN; 2006). Como

se indicar, una cuestin de particular impor-
P ro l i f era c i n d e a c u erd o s :
tancia es el diferente nivel de compromiso
la necesidad de convergencia
requerido por los acuerdos Sur-Norte, mucho
El escenario de incertidumbre que ha dominado
ms exigentes que los acuerdos Sur-sur, por lo
las negociaciones comerciales internacionales,
que suponen riesgos importantes para la inte-
las dificultades para la profundizacin de la
gracin latinoamericana.
integracin regional, y las estrategias de

Estados Unidos y la Unin Europea, han contri-
Un balance preliminar del
buido a la aparicin de marcos de negociacin
nuevo regionalismo latinoamericano
bilateral, subregional, hemisfrico, y multilate-
En un anlisis de la experiencia de integracin
ral, en los que aparecen opciones contradicto-
en Europa, Fritz Scharpf (1999: 59) utilizaba la
rias que pueden debilitar los objetivos de
distincin clsica de Tinbergen entre la inte-
integracin de medio y largo plazo. De hecho, se
gracin negativa, referida a la eliminacin
han acumulado numerosos compromisos extra-
de barreras al comercio, favorable a la crea-
comunitarios y se observan tendencias centrfu-
cin de mercados ampliados, y la integracin
gas, en desmedro de la atencin que requieren
positiva, que alude a las intervenciones para
las carencias internas de cada grupo. Esta proli-
regular y establecer mecanismos de correccin
feracin de acuerdos puede dar lugar a nuevas
social, laboral, ambiental a la accin de
prcticas discriminatorias, y generar un entra-
esos mercados ms all del nivel estatal. En el
- 87 -
anlisis de Scharpf, se muestra cun podero-
muy limitados en otras reas. En tercer lugar,
sas son las instituciones y las normas suprana-
se trata de un regionalismo elitista, puesto
cionales para favorecer la integracin
que no tiene apoyo en buena parte de la
negativa en el caso europeo, la accin de la
poblacin y no existe esa identidad comn,
Comisin y las sentencias del Tribunal de
por incipiente que sea, en la que ha de basar-
Justicia , mientras que la integracin positiva
se todo proceso regionalista. Finalmente, se
requiere, adems, del consenso de los Estados
trata de un regionalismo disperso, que se
miembros y de la accin correctora de los
diluye en diversos compromisos externos y no
Parlamentos, que exige acuerdos polticos
presta atencin a sus propias necesidades de
bsicos de carcter intergubernamental y jue-
profundizacin.
gos de suma positiva que permiten mejoras
En la medida que se liberalizan los merca-
comunes, preferibles al status quo, que a
dos, en una lgica que no se desva mucho de las
menudo no son fciles de alcanzar.
prescripciones del Consenso de Washington
Esta distincin puede ayudar a explicar los
sea en su versin original o revisada, este
frenos que ha encontrado el nuevo regiona-
modelo de regionalismo puede ser funcional a
lismo latinoamericano en esta dcada y
las lgicas que erosionan y reducen la capacidad
media de andadura. En primer lugar, se ha
de los Gobiernos para resolver los problemas de
configurado un regionalismo ligero, que
la ciudadana, en mbitos de soberana que
rechaza la construccin de instituciones fuer-
estn cerca del ncleo de la legitimidad demo-
tes y la idea de supranacionalidad, lo que ha
crtica, en vez de tener el efecto contrario. Como
impedido progresar en la integracin negati-
se indic, el nuevo regionalismo ofrece oportu-
va, y en mayor medida en mbitos de inte-
nidades para la integracin positiva, y la re-
gracin positiva en los que existen intereses
regulacin ms all de cada Gobierno. Si no se
particulares que tratan de mantener la capaci-
avanza en esa direccin, el proceso puede dete-
dad regulatoria en el nivel estatal. En segundo
nerse o fracasar, ante demandas de regulacin
lugar, un regionalismo selectivo, fuertemen-
que las fuerzas sociales plantearn preferente-
te orientado a la liberalizacin de los merca-
mente el nivel nacional, y que pueden llegar a
dos. En relacin al modelo comprehensivo de
suponer retrocesos o la ruptura del proceso.
regionalismo abierto propuesto por CEPAL
Con todo ello, se ha gestado un consenso
en 1994 se ha avanzado slo en algunas reas
relativamente amplio respecto al agotamiento
de poltica, en especial en materia de elimina-
del actual modelo de integracin, y la necesi-
cin de aranceles, pero en general esa expe-
dad de una estrategia que promueva las capa-
riencia de regionalismo presenta resultados
cidades institucionales; la convergencia de
- 88 -
polticas macroeconmicas; la armonizacin de
taciones que se dirige a los mercados de
ciertas polticas sectoriales; la integracin fsica
Estados Unidos y la Unin Europea, la incerti-
y de la infraestructura; la participacin de las
dumbre que caracteriza a la preferencias unila-
sociedades como actores y sujetos; un trata-
terales y no recprocas otorgadas por esos
miento adecuado de las asimetras, y ms aten-
pases finalizacin de las preferencias andinas
cin a los aspectos sociales (CEPAL, 2004: 83).
otorgadas por Estados Unidos en 2007, demandas del SPG-drogas europeo ante la OMC, y
los beneficios que pueden suponer en trminos
Los dilemas de los acuerdos Sur-Norte

y la integracin latinoamericana
de inversin, ya que estos acuerdos suponen

mayor estabilidad, y por ende reputacin e imagen, al situar las polticas nacionales en un
Como se indic, en la agenda del regionalismo
marco de disciplinas vinculantes. Sin embargo,
latinoamericano han surgido dilemas difciles
hay riesgos y costes que sopesar cuidadosa-
de sortear, entre la profundizacin de la inte-
mente. En primer lugar, este tipo de acuerdos
gracin regional entre pases latinoamerica-
pueden generar obvios efectos de desviacin de
nos (Sur-Sur) y las negociaciones con
comercio, incluso con socios de tratados de inte-
Estados Unidos y la Unin Europea (Sur-
gracin latinoamericana, y condicionar el marco
Norte). Este ltimo tipo de acuerdos se ha
multilateral. En segundo lugar, la asimetra
vuelto ms frecuente. Hasta 2001, se haban
entre las partes, mayor que en cualquier acuer-
suscrito 61 acuerdos que otorgaban preferen-
do Sur-Sur, se traduce en una negociacin muy
cias arancelarias intrarregionales, y tan solo se
desigual; en el riesgo de que los costes del ajus-
haban firmado cinco tratados de libre comer-
te sean muy elevados, acentuando la polariza-
cio con pases desarrollados; cuatro de ellos
cin econmica, social y territorial que ya
suscritos por Mxico entre ellos el TLCAN,
caracteriza a la mayor parte de los pases de
con la Unin Europea y con Israel. En ltimo
Amrica Latina ; y en una notable reduccin del
quinquenio (2001-2006), los acuerdos extra-
margen de autonoma para la adopcin de pol-
rregionales concretados superaron a los intra-
ticas de desarrollo. Esos riesgos derivan tam-
rregionales. De un total de 68 acuerdos
bin del contenido y el alcance de los acuerdos.
vigentes o en proceso de entrar en vigor hasta
Caracterizados como OMC-plus, suponen una
mayo de 2006, 51 eran intrarregionales y 17
integracin econmica profunda, son ms
extrarregionales (CEPAL 2006: 106)
amplios en trminos de liberalizacin, normas y
La firma de estos acuerdos tiene sentido si
disciplinas que la integracin Sur-Sur; tam-
se considera el elevado porcentaje de las expor-
bin son ms vinculantes, y generan ms certi-
- 89 -
dumbre y seguridad jurdica. Todo ello puede
dos niveles de anlisis. En primer lugar, se han
tornar irrelevante el marco normativo de la inte-
de considerar los resultados concretos en el
gracin regional, ms dbil y con menos capaci-
comercio, la inversin, el crecimiento y el
dad de generar seguridad jurdica, y puede
empleo, que estn bien documentados. Pero
tener efectos negativos para los flujos de
el TLCAN tambin ha sido un catalizador del
comercio e inversin entre los propios pases de
cambio estructural que afecta a intangibles
la regin (CEPAL, 2005: 82). A continuacin se
como las instituciones, la cultura poltica, y las
exponen, brevemente, el caso del TLCAN y de
reformas democrticas, cuestiones en las que
los tratados de libre comercio que afectan a los
el margen de interpretacin es ms amplio
pases andinos y centroamericanos.
(Calle, 2003: 116). Por ello, el debate ha estado plagado de exageraciones, entre quienes
D i e z a o s d e l i b r e c o m e r c i o e n N o r t e a m r i c a :
consideran que el TLCAN es la solucin a
las decepciones del TLCAN
todos los males de Mxico, y quienes lo ven
La experiencia del TLCAN ha contribuido a
como la antesala del desastre (Pastor, 2004:
sembrar el escepticismo sobre los acuerdos de
118). Esos cambios, sin embargo, no deben
libre comercio, y en especial, a deslustrar el
desdearse. El TLCAN aceler las reformas
proyecto del ALCA. Con motivo de su dcimo
neoliberales emprendidas en los aos ochen-
aniversario se dieron a conocer distintas eva-
ta, y a modo de constitucin externa, les ha
luaciones sobre su impacto en Mxico. En el
dado anclajes muy slidos (Faux, 2004).
mejor de los casos, los resultados son des-
En el plano econmico, el TLCAN ha cum-
iguales, y en materia de desarrollo social, y
plido con creces las expectativas de crecimien-
cohesin territorial, se pueden calificar como
to del comercio y la inversin extranjera. El
decepcionantes
7.
comercio entre Mxico y Estados Unidos, domi-
La valoracin del impacto del TLCAN
nado por las manufacturas, creci mucho ms
depende de las expectativas y motivaciones
rpido que con otras regiones. Los flujos de IED
de las partes, que eran muy diferentes. Para
tambin han crecido, aunque a ritmos inferio-
Mxico, se trataba de institucionalizar su
res al comercio. Respecto a los efectos dinmi-
integracin de hecho en el mercado nortea-
cos, ha aumentado la productividad en la
mericano, mejorando las condiciones de acce-
manufactura. Pese al predominio de la maqui-
so a travs de un rgimen contractual basado
la, comienzan a implantarse procesos indus-
en la reciprocidad, que evitara el riesgo de
triales con mayor contenido tecnolgico y valor
sanciones unilaterales.
agregado. Pero no hay que olvidar que el
En la evaluacin, es importante establecer
TLCAN es parte de un modelo exportador an
- 90 -
basado en el uso intensivo de mano de obra
los periodos transitorios, ello parece confirmar
barata y en bajas cargas fiscales, que genera
que el campo ha sido abandonado en la
poco valor agregado, no promueve cadenas
poltica de desarrollo. sta es una cuestin cru-
productivas, y es vulnerable a la competencia
cial, pues la crisis del agro se relaciona con los
a la baja de otros pases con costes laborales
desequilibrios sociales y territoriales que origi-
an ms bajos, en particular China.
nan las migraciones al exterior.
Los estudios de impacto revelan que el
Quizs el TLCAN no poda resolver los pro-
TLCAN y la estrategia de desarrollo impulsada
blemas estructurales del agro, el empleo, la
por las exportaciones no ha logrado las tasas
pobreza o el desarrollo territorial de Mxico,
de crecimiento econmico y de creacin de
pero el hecho es que en algn caso los ha agra-
empleo necesarias, incluso teniendo presente
vado. No se ha producido una convergencia
que el fuerte crecimiento de la economa esta-
real entre Mxico y Estados Unidos, ni entre el
dounidense. A pesar del aumento de la pro-
norte y el sur del pas, cada vez ms fracturado
ductividad, los salarios reales son ms bajos,
por las disparidades regionales de renta y des-
en perjuicio de la convergencia real con
arrollo9. En este hecho incide el enfoque del
Estados Unidos, aunque en parte ello es con-
gobierno mexicano hacia los acuerdos de libre
secuencia de la cada de los salarios reales
comercio, basado en negociar y olvidar. Parte
atribuible a la crisis de 1994-95
8.
de una concepcin neoliberal del Estado, como
El TLCAN tambin ha sido el gran catali-
agente subsidiario que se limitara a despejar
zador del cambio estructural en el agro mexi-
el terreno de juego para las fuerzas de merca-
cano, a pesar de que la liberalizacin, parcial
do, descartando de antemano la aplicacin de
en 2004 y total en 2008, an no ha concluido.
polticas activas para favorecer el ajuste y pro-
Los efectos del TLCAN en este sector pueden
mover la competitividad.
no ser la catstrofe que se anunci, pero desde
El Banco Mundial, que destaca que en los
luego son muy negativos. La agricultura mexi-
sectores ms abiertos al comercio es en los que
cana se caracteriza por su baja productividad
ms aumentan los salarios, atribuye esa con-
con el 21% del empleo, genera slo el 4,4%
vergencia incompleta y los desequilibrios
del PIB y necesita modernizarse. La cuestin
territoriales a factores institucionales: bajos
es si el mejor camino para ello es el que ofre-
niveles educativos, mal gobierno, corrupcin
ce el TLCAN: la competencia, en trminos des-
y marcos reguladores inadecuados, carencias
iguales, con el agribusiness de Estados Unidos
de infraestructura, y debilidad de la poltica de
y su rgimen de subsidios, sin promover la
tecnologa. Segn el Banco, Mxico habra
adaptacin de la agricultura mexicana. Pese a
estado peor sin el TLCAN. Pero eso no lo hace
- 91 -
bueno, y Mxico hubiera progresado ms con
cin. No obstante, las negociaciones del
un acuerdo mejor. El problema de Mxico, en
Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica,
suma, es que la firma de acuerdos de libre
Repblica Dominicana y Estados Unidos
comercio ha sido el sustituto de la poltica de
(CAFTA-RD) y los Tratados de Libre Comercio
desarrollo. La enseanza que ofrecera Mxico
de Estados Unidos con algunos pases andinos
es que para que los acuerdos sean instrumen-
revela importantes diferencias.
tos de desarrollo, se debe negociar mejor, y
En la CAN, Estados Unidos slo ha nego-
hay que adoptar polticas internas de reforma
ciado con tres pases Colombia, Ecuador y
institucional y apoyo a la educacin, la infraes-
Per, en una estrategia que asla a Bolivia y
tructura, y la innovacin, pues la transferencia
Venezuela, contribuye a hacerlos gravitar hacia
pasiva de tecnologa a travs de la inversin
Mercosur, y ha tenido ya importantes conse-
extranjera no es suficiente. Y es necesario que
cuencias para la integracin andina. Al ser
los acuerdos incluyeran algn mecanismo de
acuerdos bilaterales, los TLC forzaron a la CAN a
cohesin social y territorial, y de compensacin
abandonar el objetivo, asumido formalmente,
de las asimetras.
de establecer la unin aduanera. La Secretara
En este contexto, se ha planteado a ambos
General de la CAN trat de promover que los
lados de la frontera la necesidad de profun-
pases implicados adoptaran posiciones comu-
dizar el TLCAN y constituir una Comunidad
nes basadas en la normativa andina, pero los
de Amrica del Norte que aborde cuestiones
intereses y posiciones negociadoras eran muy
como la circulacin de trabajadores, a travs
diferentes. Con el pretexto de estos acuerdos,
de un acuerdo migratorio, y una posible pol-
Venezuela, que ya haba solicitado su adhesin
tica de cohesin (Pastor y Bergsten, 2001;
a Mercosur, abandon la CAN y alent a Bolivia
Pastor 2004: 111).
a seguir ese camino, lo que llev a este grupo a

una de sus peores crisis, proyectando una ima-
L o s a c u e r d o s d e l i br e c o m e r c i o c o n
gen de divisin que fue patente en la IV Cumbre
Estados Unidos: disgregacin o
Unin Europea-Amrica Latina, celebrada en
p r o f u nd i z a c i n d e l a i n t eg ra c i n?
Viena en mayo de 200610. En las semanas pos-
El estancamiento del proyecto del ALCA ha lle-
teriores a esa cumbre, tras una intensa actividad
vado a Estados Unidos a la firma de tratados de
diplomtica a la que no fueron ajenos actores
libre comercio subregionales que tiene impor-
como Chile, Brasil o la propia Unin Europea, se
tantes efectos para el desarrollo socioeconmi-
logr evitar la total ruptura de la CAN, pero este
co y el futuro de la integracin regional,
grupo ha salido muy malparado de esa crisis, y
pudiendo ser un importante factor de disgrega-
se enfrenta a dos escenarios posibles: por un
- 92 -
lado, la CAN podra mantenerse adecuando su
aduanera. Puede afirmarse que CAFTA-DR ha
normativa a los TLC, lo que planteara proble-
sido el catalizador de un proceso de integracin
mas en la prevista convergencia de ese grupo
que, tras importantes avances entre 1990 y
con Mercosur. Ahora bien, en un segundo esce-
1997, se haba estancado. CAFTA-DR, sin
nario los TLC no seran ratificados en Estados
embargo, define un marco normativo ms
Unidos, lo que podra facilitar esa convergencia
amplio y exigente, y sus mecanismos de resolu-
de la CAN y el Mercosur. Este escenario no debe
cin de diferencias son ms slidos, por lo que
descartarse, dado el resultado de las elecciones
la actividad empresarial tender a situarse bajo
legislativas de 2006 en Estados Unidos como
esas normas, y la integracin centroamericana
precedente, recurdese que el CAFTA-DR fue
se ver abocada a adaptar su normativa a las
ratificado por 217 contra 215 votos y de las
disposiciones del CAFTA-DR.
elecciones presidenciales de 2006 en Ecuador.

Por otro lado, en 2007 expira la Trade
Los acuerdos con la Unin Europea:
Promotion Authority por la que se autoriza al
u n f e d e r a d o r e x t e r n o ?
Gobierno a negociar acuerdos comerciales. Este
La firma de acuerdos de asociacin, que
proceso, en cualquier caso, pudiera reproducirse
incluyen el establecimiento de reas de libre
en Mercosur, grupo en el que Paraguay y
comercio, se han convertido en un componen-
Uruguay han planteado la posibilidad de enta-
te esencial de las relaciones entre la UE y
blar negociaciones bilaterales con Estados
Amrica Latina; ya estn en vigor los acuerdos
Unidos, lo que en parte se relaciona con el
UE-Mxico, y UE-Chile, y existe la previsin de
malestar de ambos pases con el liderazgo de
concluir los acuerdos birregionales UE-
los otros socios.
Mercosur, UE-CAN, y UE-Centroamrica. Se ha
En las negociaciones del CAFTA-DR, que ya
sugerido que la firma de estos acuerdos, en un
ha sido ratificado en todos los pases firmantes
escenario de convergencia de la integracin
salvo Costa Rica, se observa una lgica distinta.
latinoamericana, podra conducir a una zona
Estados Unidos alent la actuacin concertada
de libre comercio euro-latinoamericana
de los pases centroamericanos con el objeto de
(Freres y Sanahuja, 2006: 90). Completar esa
establecer disciplinas comunes en materias
red de acuerdos comporta, no obstante,
como propiedad intelectual o armonizacin de
importantes obstculos. Las negociaciones con
normas. Ello ha contribuido a profundizar el
Mercosur estn estancadas debido a unas
proceso de integracin, aunque en materia
ofertas de acceso al mercado que ambas par-
arancelaria el carcter bilateral de los acuerdos
tes consideran insuficientes, debido a la resis-
plantea algunos problemas de cara a la unin
tencia europea a abrir su mercado agrcola, y a
- 93 -
la resistencia de Mercosur a una apertura
impacto en la cohesin social, debido al menor
amplia y relativamente rpida de los sectores
nivel de desarrollo de centroamericanos y
industrial y de servicios. Adems, como ha
andinos. Si la posicin negociadora europea
sealado
Comisin
pretende obtener condiciones similares a las
Europea, la firma de un acuerdo de libre
establecidas en el CAFTA-RD, para evitar que
comercio birregional a diferencia de lo que
las empresas europeas estn en desventaja
ocurre con los acuerdos con Mxico y Chile,
respecto a las estadounidenses en el acuerdo
presupone la existencia de libre circulacin
con Mxico se busc la paridad NAFTA , el
efectiva en cada uno de los grupos. Como se
diseo del acuerdo no va a ser muy distinto a
ha sealado, ello slo ocurre en parte. Con los
los TLC impulsados por Estados Unidos, con
pases centroamericanos y andinos, en parti-
todo lo que ello comporta, y la pretensin
cular, en 2004 se acord llevar a cabo un pro-
europea de ofrecer un modelo distinto de
ceso de evaluacin conjunta del proceso de
acuerdos no tendra fundamento. No obstante,
integracin. Adems de identificar las princi-
si se privilegia la dimensin poltica y de coo-
pales carencias de ambos procesos, esa eva-
peracin de los mismos, hay margen para que
luacin pretende alentar su resolucin,
estos tengan una orientacin ms marcada
condicionando la firma de los acuerdos de
hacia el desarrollo y la cohesin social.
reiteradamente
la
asociacin a que exista un grado suficiente

de integracin. Para la Comisin, esto significa
Acuerdos Sur-Norte, integracin y desarrollo
una unin aduanera efectiva. En el caso cen-
Qu sugieren estas experiencias? Que los
troamericano, el proceso parece estar cum-
acuerdos sean beneficiosos o no, depende de
pliendo ese papel de federador externo, y
su contenido, de las caractersticas estructura-
por parte europea ya se ha aceptado iniciar las
les de los socios, y de las polticas internas que
negociaciones. Con los pases andinos, los
stos apliquen. Respecto a la primera de estas
resultados de ese ejercicio han sido ms limi-
cuestiones, deben darse varias condiciones,
tados, habiendo tambin luz verde para la
que en modo alguno se producen de manera
negociacin, ello ha permitido, al menos, que
automtica (Bouzas 2005: 10): se ha de ase-
la Unin Europea jugara un papel positivo en
gurar la reciprocidad efectiva; debe existir un
la crisis sufrida por la CAN a mediados de
tratamiento adecuado de los costes de transi-
2006, contribuyendo a evitar su ruptura.
cin y ajuste; se han de afrontar las dinmicas
Por otra parte, estos acuerdos de asocia-
de polarizacin con un tratamiento adecuado
cin plantean dilemas difciles de sortear en
de las asimetras; y asegurara que los efectos
cuanto al tratamiento de las asimetras y su
institucionales indirectos sean positivos, y
- 94 -
puedan ser asumidos adecuadamente por el

socio de menor desarrollo. Las polticas internas son un factor clave. Deben estar guiadas
La Comunidad Sudamericana de
Naciones (CSN) y la nueva cartografa
de la integracin latinoamericana
por una estrategia de competitividad internacional guiada por la inversin en capital
Nacida en la III Cumbre Presidencial Sud-ame-
humano, la modernizacin de la infraestructu-
ricana, celebrada el 8 de diciembre de 2004 en
ra verdadero cuello de botella en algunos
Cusco (Per), la creacin de la CSN es la ms
pases de la regin, en los que la red viaria
reciente expresin del nuevo regionalismo
apenas ha mejorado en los ltimos veinte
latinoamericano. Surge de un proceso de
aos, los incentivos para la diversificacin y
Cumbres iniciado en 2000 con el objetivo de
la modernizacin de la estructura productiva,
promover la convergencia de los acuerdos de
el desarrollo y el fortalecimiento de los siste-
integracin en Sudamrica y promover un rea
mas nacionales de innovacin, las mejoras del
de libre comercio regional integrada por
marco regulador interno, y la provisin de
Mercosur, la Comunidad Andina, Chile, Guyana
ciertos bienes pblicos.
y Surinam. Sin embargo, la creacin de la CSN
Significan estos acuerdos el principio del
da al proyecto una clara vocacin poltica, ins-
fin de la integracin latinoamericana? No nece-
pirada en la UE11. No obstante, desde el punto
sariamente, aunque s reclaman una reflexin
de vista jurdico e institucional, la CSN es una
respecto a su papel. Desde el punto de vista del
expresin de la diplomacia de cumbres, y
regionalismo abierto, siguen siendo relevan-
tambin de la preferencia latinoamericana por
tes en la medida que contribuyan a establecer
un regionalismo ligero, de naturaleza inter-
o reforzar esas estrategias de competitividad y
gubernamental. No tiene tratado constitutivo ni
de reduccin de asimetras, promoviendo una
personalidad jurdica, y pretende estar basada
mayor cohesin social y territorial. La integra-
en instituciones ya existentes. Se ha sugerido la
cin puede tener un papel muy destacado pro-
posibilidad de crear una secretara permanen-
moviendo el desarrollo y la competitividad de
te, y darle una dimensin parlamentaria, inte-
la regin a travs de la coordinacin y armoni-
grando el Parlamento Andino y el Parlamento
zacin de polticas, incluyendo la concertacin
de Mercosur.
de sus polticas exteriores, y crear mecanismos
Segn la Declaracin de Cuzco, la CSN cuen-
para la provisin de bienes pblicos regionales
ta con tres pilares. El primero, de contenido pol-
en diferentes mbitos, como el medio ambien-
tico, pretende promover la consolidacin
te, la gestin de flujos migratorios, o la seguri-
democrtica, la concertacin de polticas exterio-
dad regional.
res, y la proyeccin internacional de Sudamrica,
- 95 -
en el marco de una visin multipolar del sistema
si se acelera el proceso, parecen ms tangibles y
internacional. El segundo pilar lo constituye la
realistas que las que pudieran derivarse de pro-
integracin econmica, a partir de la convergen-
yectos alternativos como el Tratado Comercial
cia entre la CAN y el Mercosur. En el tercer pilar
de los Pueblos (TCP) suscrito en mayo de 2006
se encuentra la integracin fsica, de la energa y
entre Cuba, Venezuela y Bolivia, cuyo potencial
de las telecomunicaciones. La CSN tambin tiene
econmico es muy reducido si se excluyen los
entre sus objetivos la armonizacin de polticas
hidrocarburos y la tecnologa y las inversiones en
en diferentes mbitos.
ese sector. La convergencia CAN- Mercosur, no
Respecto a la concertacin de polticas, en la
obstante, se enfrenta a varios obstculos y facto-
I Reunin de Jefes de Estado de la CSN se ha
res de riesgo. Entre ellos, el carcter altamente
definido una agenda prioritaria que incluye el
cclico de los flujos comerciales entre ambas
dilogo poltico, la integracin fsica, el medio
regiones; el dficit crnico de los pases andinos
ambiente, la integracin energtica, los mecanis-
respecto a Mercosur; y las asimetras regionales,
mos financieros, las asimetras, la cohesin social
que la agenda de la CSN ha decidido analizar;
y las telecomunicaciones. Por iniciativa brasilea
tambin hay que sealar la necesidad de asegu-
se celebr la I Cumbre Amrica del Sur-pases
rar la convergencia o multilateralizar las reglas
rabes (Brasilia, 10-11 de mayo de 2005), si bien
de los distintos ACE(Cienfuegos 2006).
sta causo fricciones con Washington e Israel
En esta agenda destaca la Iniciativa para la
debido a las declaraciones de apoyo a Palestina.
Integracin de la Infraestructura Regional
Tambin est prevista una Cumbre con frica.
Suramericana (IIRSA) del ao 2000, y que a 10
Como espacio regional, la CSN pretende
aos vista pretende crear 10 Ejes de Integracin
crear una gran zona de libre comercio sudameri-
y Desarrollo Sudamericano, con ms de 350
cana a travs de acuerdos de complementacin
proyectos de inters regional. IIRSA cuenta, ade-
econmica (ACE) adoptados en el marco de la
ms, con el respaldo del Banco Interamericano
Asociacin Latinoamericana de Integracin
de Desarrollo (BID), la Corporacin Andina de
(ALADI). La entrada en vigor de estos acuerdos
Fomento (CAF) y el Fondo de desarrollo de la
supone que a partir de 2005 deber estar libera-
Cuenca del Plata (Fonplata). Este elemento es
lizado el 80% del comercio entre Mercosur y la
importante para la integracin regional, pues
CAN, y el 20% restante lo har en un periodo de
por primera vez se planifican infraestructuras
15 aos. Estos acuerdos son instrumentos de
con la perspectiva de la integracin fsica (Tanzi
especial relevancia para la integracin, pues
2005: 10). Tambin se est planeando una red
constituyen el pilar comercial de la CSN. Las
de gasoductos que enlazara las reservas de gas
ganancias comerciales, que pueden ser mayores
de Bolivia y Per, con pases consumidores como
- 96 -
Brasil, Uruguay y Chile, con el objeto de promo-
(GRIO) como plataforma de concertacin pol-
ver la integracin regional de la energa, lo que
tica regional. La CSN responde a un momento
se detalla ms adelante.
poltico dominado por gobiernos de izquierda,
No obstante, existen diferentes perspectivas
y a unos intereses de proyeccin internacional
respecto a la naturaleza de la CSN su institucio-
de los pases sudamericanos y, en particular,
nalizacin, y su relacin con otros esquemas de
de Brasil, que el GRIO no puede satisfacer.
integracin. Para Venezuela, la CSN est llamada
Este ltimo agrupa a todos los pases de la
a sustituir al Mercosur y la CAN y al modelo de
regin, pero experimenta un visible proceso
integracin basado en a apertura comercial que
de debilitamiento, e integra a pases, al norte
representan ambos esquemas. Argentina, Brasil
y al sur de Latinoamrica, con diferentes vn-
y la propia Secretara General de la CAN consi-
culos y alineamientos internacionales. Mxico,
deran que la CSN es compatible con los grupos
y en menor medida Centroamrica, tienen
existentes y se ha de avanzar gradualmente en
estrechos vnculos econmicos y una amplia
su convergencia comercial. En la reunin
agenda de interdependencias con Estados
extraordinaria de Presidentes de la CSN de
Unidos, y su inters se centra ms en formar
diciembre de 2005 el Presidente Chvez se resis-
una posible Comunidad Norteamericana,
ti a firmar el texto final, alegando que la CSN
que en las relaciones con Sudamrica, a la que
debera sustituir al Mercosur y la CAN, debido a
sin embargo estn unidos por identidad, cul-
su diseo neoliberal. Tampoco se logr un
tura, y visiones compartidas del orden interna-
acuerdo sobre la futura zona de libre comercio y
cional y el multilateralismo.
la propuesta de Chile de que se estableciera en

2010. Finalmente, se decidi crear una
La CSN y la integracin
Comisin Estratgica de Reflexin sobre la
d e l a e n e r g a e n S u d a m r i ca
integracin sudamericana, integrada por 12
La integracin en materia de energa se ha
representantes de los pases miembros de la
convertido en un asunto central de la agenda
CSN, que ha presentado su informe en la II
poltica de la CSN. En parte, ello es reflejo la
Cumbre Presidencial de la CSN, celebrada en
preocupacin por el aumento de la demanda
Cochabamba (Bolivia) en diciembre de 2006.
de petrleo y gas, la inestabilidad poltica en

los pases productores, y los efectos de la gue-
La CSN como plataforma de
rras en Afganistn y en Irak en la estabilidad
c o nc ert a c i n p o l t i c a
de Oriente Prximo y en el mercado mundial
La aparicin de la CSN plantea obvias cuestio-
del petrleo. En ese contexto, surge un reno-
nes respecto a la relevancia del Grupo de Ro
vado nacionalismo petrolero en el que los
- 97 -
pases consumidores intentan reducir la vul-
podra considerar la opcin nuclear, ms arries-
nerabilidad y garantizar el acceso a la energa,
gada y costosa, si no se logra un acceso seguro
y los productores tratan de asegurar el control
a gas de otros pases sudamericanos. Por el
sobre sus recursos energticos y la riqueza
contrario, un enfoque regionalista de la cues-
que estos puedan generar, llegando a utilizar
tin energtica puede promover la integracin,
el petrleo y el gas como instrumentos de
el desarrollo, la estabilidad y la seguridad en el
poltica exterior.
rea sudamericana12.
Aunque inmersa en la geopoltica mundial
Existen distintas motivaciones en este
de la energa, en Amrica Latina esta cuestin
mbito. Venezuela tiende a ver esta cuestin en
presenta rasgos propios. Coexisten grandes
trminos geopolticos, y ve en la integracin
reservas de petrleo y gas, algunas de ellas ape-
energtica sudamericana la espina dorsal de
nas explotadas, en Bolivia, Per o Venezuela, y
un proyecto que busca la autonoma regional
pases con crecientes demandas de energa que,
de Amrica Latina, en particular frente a
de no ser satisfechas, ven amenazado su creci-
Estados Unidos, y afianzar el liderazgo regional
miento econmico, como Brasil, Chile o Uruguay.
de Venezuela. Brasil o Chile representaran otra
En 2003 la Organizacin Latinoamericana de
visin, ms pragmtica, centrada en la seguri-
Energa (OLADE) decidi promover la integra-
dad energtica y en evitar que esta cuestin sea
cin energtica en Amrica Latina, y esta cues-
una fuente de tensiones en sus relaciones de
tin se ha convertido en una de las prioridades
vecindad con Argentina, Bolivia o Per. En todo
de la integracin latinoamericana y de la agen-
caso, la voluntad mostrada por los gobiernos, el
da poltica de la CSN. Hay tres cuestiones clave:
respaldo de instituciones como el BID o la CAF,
la construccin de la infraestructura necesaria
y el inters de inversores privados permite
para conectar reservas y consumidores; las
albergar, en palabras de CEPAL (2005: 82), un
inversiones necesarias, y la existencia de marcos
cauteloso optimismo, sobre esta materia.
reguladores y de seguridad jurdica para los

gobiernos y los operadores implicados, pblicos
El p a p e l d e l o s l i d e r a z go s s u b r e g i o n a l e s
y privados. La no-integracin en materia de
Los cambios que registran los procesos de inte-
energa supone importantes riesgos y costes.
gracin y, en particular, la conformacin de un
Puede ser el cuello de botella del crecimien-
espacio sudamericano articulado en torno a
to econmico, y alentar conflictos bilaterales,
Mercosur debe mucho al impulso de Brasil y al
como los que se han producido en los dos lti-
giro sudamericano de su poltica exterior
mos aos entre Bolivia y Chile, y entre este lti-
desde el periodo presidencial de Fernando H.
mo pas y Argentina. En Chile, por ejemplo, se
Cardoso. Entre los resultados de esa poltica
- 98 -
destaca la convocatoria de las Cumbres de
nmicos y polticos de una integracin ms
Presidente sudamericanos y la creacin de la
profunda, que supondra ceder soberana a
Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN).
rganos comunes, y financiar mecanismos de
Ese liderazgo, segn Sennes y Tomazini
correccin de las asimetras. Al respecto, cabe
(2006: 44) se ha caracterizado por el protago-
recordar que la actual afinidad poltica de los
nismo de la diplomacia y de actores guberna-
lderes coincide con uno de los momentos ms
mentales, aunque otros actores empresariales,
bajos de las relaciones intragrupo (Soares de
privados y pblicos, tienen un papel destacado,
Lima y Hirst, 2006: Aylln y Viola, 2006).
como el Banco Nacional do Desenvolvimento
La participacin de Brasil en las redes
(BNDES) o la petrolera Petrobras. Tambin ha
sudamericanas de transportes o el FOCEM, ya
preferido acuerdos poco institucionalizados y la
mencionado, iran en la direccin correcta,
cooperacin intergubernamental; y en el mbi-
pero la integracin sudamericana requiere
to econmico, el libre comercio antes que una
ms, y Brasil cuenta con la enorme ventaja de
integracin ms profunda. Se tratara de una
tener recursos para ello. Brasil necesita a los
estrategia de ampliacin, antes que de pro-
socios de Mercosur o de la CSN para lograr sus
fundizacin del Mercosur y del espacio sud-
objetivos globales, pero a cambio ha de asu-
americano.
mir sus demandas. El desafo es lograr un
Sin embargo, ese liderazgo se ha encontra-
acuerdo bsico que integre los intereses y el
do con la resistencia de otros actores. La visin
liderazgo de Brasil en un proyecto de integra-
de Sudamrica de Brasil y Venezuela presentan
cin ms amplio que garantice a los dems
notables diferencias, que se han expresado
pases espacio polticos propios y les permita
abiertamente en la Comunidad Sudamericana
lograr beneficios econmicos tangibles, pro-
de Naciones (CSN), aunque ello no ha impedi-
moviendo un Brasil sudamericano, ante que
do la colaboracin de ambos pases en materia
una poco factible Sudamrica brasilea.
de energa. Las actividades de Petrobras han

sido criticadas por los grupos sociales que han
La CSN y la integracin latinoamericana:
llevado al poder al actual Presidente de Bolivia.
perspectivas futuras
En el Mercosur, la actuacin del eje
Es difcil pronunciarse sobre el futuro de la CSN,
Argentina-Brasil ha suscitado el rechazo de los
por ser un proyecto incipiente. La historia de la
socios menores. Tanto en Mercosur como en la
integracin latinoamericana de los ltimos
CSN, se cuestiona un liderazgo que promueve
quince aos no permite ser demasiado opti-
el comercio, en situacin de asimetra, sin que
mista. Este proyecto se sustenta en la CAN y
exista la disposicin de asumir los costes eco-
Mercosur, y en gran medida sus fortalezas y
- 99 -
debilidades lo son tambin de la CSN. Pero
desarrollar su complementariedad econmica
como seala Cardona (2005: 84), en la CSN hay
con Brasil y ampliar su influencia poltica
elementos prometedores, como es el hecho de
regional. Ecuador y Colombia, aun con menos
que el 80% del comercio est ya liberalizado y
intereses que otros pases, tambin seran bene-
haya un calendario caro para establecer una
ficiarios de la CSN, ya que sta permite diversifi-
zona sudamericana de libre comercio; que exis-
car sus relaciones exteriores, hoy muy centradas
tan polticas definidas en el mbito de la
en Estados Unidos (Cardona, 2005).
infraestructura y la energa, respaldadas por
Sin embargo, en algunos pases los consen-
instituciones financieras con buena reputacin;
sos sobre la CSN estn basados ms en opciones
y que pese a las diferencias sobre su futuro, la
ideolgicas que en un anlisis racional respecto
CSN satisface intereses estratgicos de cada
a las estrategias e intereses nacionales y regio-
uno de sus miembros, que a travs de relacio-
nales, y la voluntad poltica que parece respaldar
nes bilaterales no seran factibles.
el proyecto pudiera ser un ejercicio voluntarista
En general, la CSN puede contribuir a mejo-
con bases frgiles (Sanguinetti, 2005: 12). Como
rar la estabilidad y la gobernanza democrtica, y
se ha indicado, la consolidacin de la CSN
proporciona un marco adecuado para desarro-
depender de un reajuste en el liderazgo brasi-
llar una agenda renovada para la integracin
leo y de consensos an no logrados respecto al
latinoamericana. En cuanto a sus miembros con-
modelo institucional y la relacin de la CSN con
cretos, Brasil lograra mercados ampliados para
la CAN y Mercosur, dos grupos cuyas dificultades
su industria, recursos energticos, acceso al
internas pueden minar la consolidacin de ese
Pacfico, y ms empuje para sus objetivos globa-
proyecto. Finalmente, la CSN se enfrenta al des-
les. Chile podra obtener un acceso seguro al gas,
afo de armonizar y simplificar el plato de spag-
mercados ampliados, un marco multilateral para
hetti de los diferentes marcos normativos que
atenuar el potencial de conflicto de sus relacio-
se superponen en el espacio sudamericano.
nes de vecindad, y un vnculo fuerte con

Sudamrica, que en el mbito comercial no sera
posible. Bolivia puede mejorar su acceso al
Pacfico, obtener mercados e inversiones para
desarrollar su sector del gas, y un marco multila-
C o n c l u s i o n e s y p e r s pe c t i v a s .
U n a n u e v a e t a pa e n e l
regionalismo latinoamericano?
teral que contribuya a la gobernanza democrtica y la estabilidad del pas; Per fortalecera su
Este rpido balance muestra que la integracin
papel como puerto de acceso al Pacfico, espe-
regional es un hecho en Amrica Latina, y ha sido
cialmente en relacin a Brasil. Venezuela podra
incorporada a los consensos bsicos sobre la
- 100 -
poltica exterior y la insercin internacional de la
La regin, por otra parte, trata de definir
regin en un mundo globalizado. Sin embargo,
nuevos modelos y cartografas de la integra-
parece haberse cerrado un ciclo de alrededor
cin, en particular en torno la vinculacin ms
de 15 aos de integracin caracterizada por una
estrecha con Estados Unidos, la opcin euro-
aplicacin parcial y selectiva del nuevo regiona-
pea, y, sobre todo, el nuevo proyecto de la
lismo, en particular de las estrategias econmi-
Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),
cas y comerciales del llamado regionalismo
aunque stas se debate entre liderazgos con
abierto. Ese ciclo deja importantes experiencias
visiones contrapuestas sobre su futuro, y no
y activos que no hay que ignorar, en particular, en
termina de forjarse un consenso respecto a su
materia de liberalizacin comercial, de interac-
vinculacin con la CAN y Mercosur.
ciones institucionales entre burocracias naciona-
Los cada vez ms numerosos acuerdos Sur-
les, de proyeccin internacional de la regin, y
Norte son uno de los elementos ms notables
otras dinmicas de regionalizacin desde
de este cambio de ciclo de la integracin
abajo que pueden cimentar ulteriores avances, y
regional. Estos acuerdos pueden suponer
en particular la convergencia entre esquemas de
beneficios, pero tambin costes y riesgos ele-
integracin en Sudamrica. Sin embargo, tam-
vados. Frente a ellos, la integracin subregio-
bin son visibles las limitaciones de esta etapa.
nal, adems de su valor per se, puede
Instituciones dbiles y con una eficacia limitada;
contribuir a formular y sostener polticas efica-
normas poco imperativas, persistencia de barre-
ces para la transformacin productiva y la
ras no arancelarias a la libre circulacin, y en
mejora de la competitividad internacional.
general un menor grado de avance en la cons-
Para ello, parece necesaria una agenda reno-
truccin de las instituciones y las polticas que se
vada de la integracin regional, con medidas
ubicaran en el mbito de la integracin positi-
en mbitos muy variados: en primer lugar, el
va. Los fracasos e incumplimientos de la integra-
fortalecimiento institucional, en el que, en
cin regional han generado escepticismo dentro
determinados aspectos, no parece vlido el
y fuera de la regin, que se extiende a las nuevas
recurso al gradualismo que ha dominado los
propuestas, como la Comunidad Sudamericana
15 aos anteriores, y es necesario un salto cua-
de Naciones (CSN). De todo ello puede inferirse
litativo hacia la supranacionalidad, la genera-
que la no-integracin supone importantes cos-
cin de un ordenamiento jurdico ms
tes de oportunidad para Latinoamrica, en trmi-
imperativo y eficaz, y un marco de resolucin
nos econmicos, pero tambin en mbitos
de controversias ms efectivo. En segundo
polticos, sociales, ambientales y de imagen, cre-
lugar, en polticas activas orientadas a la mejo-
dibilidad, y proyeccin externa.
ra de la competitividad, como la mejora de las
- 101 -
infraestructuras regionales, las polticas de
agenda renovada, aunque podra alegarse que
innovacin tecnolgica, y la modernizacin del
no se aleja demasiado de la visin ms integral
tejido productivo, en especial las pymes. En ter-
del nuevo regionalismo que se traz a
cer lugar, en un adecuado tratamiento de las
mediados de los noventa. Una agenda ambi-
asimetras, y el fomento de la cohesin social y
ciosa, y difcil? Sin duda, pero tambin justifica-
territorial, en aquellos mbitos en los que se
da por los beneficios que pueden lograrse en
justifique una accin regional. Se trata de una
trminos de desarrollo para la regin.
Grfico 1
Amrica Latina: evolucin del comercio intrarregional, 1990-2005
120000
Comercio intrarregional
Porcentaje del comercio total correspondiente al
comercio intrarregional
100000
80000
60000
40000
20000
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Fuente: CEPAL, a partir de datos oficiales. Las cifras del comercio intrarregional total se expresan en millones de dlares.
- 102 -
Grfico 2
Evolucin del comercio interregional por reas y subregiones, 1980-2004
(como proporcin del comercio total)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
Comunidad Andina
MERCOSUR
Mercado Comn Centroamericano
CARICOM
Fuente: CEPAL, a partir de datos oficiales.
- 103 -
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
0,0
1980
5,0
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- 105 -
Notas
9
1
Chvez: el Mercosur ha muerto. Tambin la

Comunidad Andina, El Pas 10 de diciembre
de 2006, p. 9.
El exPresidente de Uruguay, Julio M.
Sanguinetti (2006: 15), que responsabiliza a
los nuevos gobiernos de izquierda de ese estado de cosas, ha llegado a hablar del desparramo latinoamericano.
Ver al respecto la interesante coleccin de
ensayos publicada en enero de 2006 por
Foreign Affairs en espaol bajo el ttulo
Existe Amrica Latina?.
Esta percepcin, aunque un tanto estereotipada, es muy comn en la Unin Europea, como
revela un estudio reciente basado, entre otras
fuentes, en 260 entrevistas realizadas a actores
de las relaciones birregionales (Freres y
Sanahuja 2006).
Existe una bibliografa relativamente amplia
respecto a los efectos y el alcance de la integracin regional en Amrica Latina. Ver, en
particular, Devlin y Ffrench-Davis 1998; Durn
y Maldonado 2005, y las sucesivas ediciones
del Panorama de la insercin internacional de
Amrica latina y el Caribe, de CEPAL, en particular la edicin 2005-2006. En el marco del
proceso de evaluacin conjunta con vistas a
posibles acuerdos de asociacin, realizada por
la Unin Europea con la CAN, por un lado, y con
Centroamrica, por otro, a lo largo de 2005 y
2006, se han elaborado diagnsticos detallados del estado de la integracin en ambos grupos, aunque no son de carcter pblico.
Vanse los dos informes realizados por
Mercosur desde 2005 sobre la aplicacin del
derecho del Mercosur por los tribunales nacionales, disponibles en http://www.mercosur.int.
Ver, entre otros, Cavanagh y Anderson, 2002;
Audley 2003; Lederman, Maloney y Servn
2003; y Hufbauer, Orejas, y Schott 2003.
10
11
12
- 106 -
Ten Years of Nafta. Free Trade on Trial, The

Economist, 30 de diciembre de 2003.
Ver, entre otros, Reid 2006. The Economist
(2000), After the Revolution. A Survey of
Mexico, 28 de octubre; Celia W. Dugger, Nafta
criticized for failing to create Mexican job
boom, The International Herald Tribune, 20 de
noviembre de 2003.
La Europa paralizada choc con la Amrica
dividida, El Pas, 14 de mayo de 2006, p. 4.
Visions of unity,The Economist, 9 de diciembre de 2004. Vese tambin Cardona 2005: 84.
Vese el artculo de Esther Zapater y Susana
Beltrn en ste mismo nmero de
Pensamiento Iberoamericano. Gas ring.
Chiles search for reliable suppliers, The
Economist, 18 de agosto de 2005; y Energy in
South America: The explosive nature of gas,
The Economist.
Anna Ayuso
Coordinadora del Programa Amrica Latina
de la Fundacin CIDOB
Pobreza, desigualdad y cohesin social:

ms alla de los objetivos del milenio.
La lucha contra la pobreza y la mejora de los niveles de cohesin social en Amrica Latina se han
convertido en prioridades centrales de las polticas de desarrollo. Sin embargo, pese a que la regin
ha experimentado significativos logros en muchas de las metas de los ODM, los niveles de pobreza estn estancados. Las dinmicas de la desigualdad en Latinoamrica son persistentes y ahondan
sus races en la discriminacin y la exclusin social. Por ello las soluciones son complejas y es necesario buscar un equilibrio entre un enfoque holstico, que aborde las causas profundas, y la adaptacin de las polticas pblicas a las circunstancias especficas nacionales y regionales. Estabilidad
econmica, crecimiento, empleo digno, as como polticas sociales y fiscales redistributivas son elementos imprescindibles, pero precisan de la construccin de un consenso social basado en una ciudadana participativa. Solo si algunos sectores de la sociedad renuncian a algunos de sus privilegios
se podr avanzar hacia un patrn de desarrollo ms equitativo y remover la estructuras que perpetan la pobreza y la desigualdad.
Palabras clave:
Desigualdad social, cohesin social, objetivos de desarrollo del milenio, desarrollo, Amrica Latina
The fight against poverty and the improvement of the social cohesion levels in Latin America are
nowadays considered high priorities for development policies. But despite the fact that
remarkable advances had been reached in MDG indicators, poverty levels stay stagnant in the
region. The inequity dynamics in Latin America are persistent and have their roots in
discrimination and social exclusion. A complex response should be reached in an equilibrium
between an holistic approach to the deep causes on one hand and the public policies adjustment
to specific national and regional circumstances on the other. Economic stability and growth,
decent work, and redistributive social and fiscal policies are essentials, however, to implement
them a social consensus based in an inclusive citizenship is needed. Only if some social classes
renounce to maintain some privileges, the way to an equitable development model will be clear
and the current structures of perpetuating poverty could be removed.
Keywords:
Poverty, inequity and social cohesion, millennium development goals, Latin America
I n t r od uc c i n
renta media (PRM) e incluso media alta con

algunos ejemplos de pases menos avanzados
Latinoamrica es una regin de contrastes,
(PMA). A su vez, dentro de cada pas abundan
donde conviven una mayora de pases de
grandes desequilibrios territoriales y sociales1.
- 107 -
Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio
El pertinaz historial de desigualdad social que
mercado como motor del crecimiento econ-
la regin ostenta desde hace varias dcadas
mico, el comienzo del siglo XXI fue acompaa-
se traduce, segn estimaciones de la Comisin
do por una renovacin de alcance mundial del
discurso sobre las metas de desarrollo y de
(CEPAL) para el ao 2005, en un 40,6% de la
lucha contra la pobreza4, que ha tenido su par-
poblacin viviendo en situacin de pobreza y
ticular traduccin en Amrica Latina. Los des-
2,
hasta un 18% en la pobreza extrema lo que
alentadores resultados de las polticas de
acercara a la cifra de los 100 millones de per-
ajuste y el descontento generado por sus con-
sonas en situacin de indigencia.
secuencias en las capas sociales ms desfavo-
Adems, los promedios que se utilizan para
recidas reclamaban un nuevo enfoque que
medir la pobreza difuminan las disparidades,
devolviera esperanza al continente. Se reco-
tanto entre los territorios, como entre grupos
noce, sin embargo, que las soluciones son
tnicos y estratos sociales, y son precisamente
complejas y es necesario buscar un equilibrio
aquellos pases, territorios y poblaciones en
entre un enfoque holstico, que aborde las
peor situacin los que menos avanzan en la
causas profundas, y la adaptacin de las pol-
3.
reduccin de la pobreza y la desigualdad Hoy,
ticas pblicas a las circunstancias especficas
la lucha contra la pobreza y la mejora de los
nacionales y regionales. Por ello se ha abierto
niveles de cohesin social en Amrica Latina se
un nuevo escenario en el que la bsqueda de
han convertido en prioridades centrales recla-
respuestas se centra en la construccin de un
madas por la poblacin y omnipresentes en el
consenso social que permita llevar a trmino
discurso de los dirigentes y las instituciones
las polticas necesarias para remover la
nacionales e internacionales, pero las dinmicas
estructuras que perpetan la pobreza y la des-
de la desigualdad son persistentes en toda la
igualdad, y dificultan el desarrollo.
regin y ahondan sus races en la discriminacin

y la exclusin social. (Pacheco; 2006: 145)
Un cambio de enfoque destacable respecto a dcadas anteriores reside en la certeza de

que no existen formulas genricas que garanticen resultados en trminos de desarrollo.
M a s a l l d e l os O b je t i v os
d e l M i l e n i o : E l r e t o fr e n t e
a la pobreza y la desigualdad
Como se ha sealado, los mismos problemas

en diferentes contextos requieren diferentes
soluciones (RODRIK, 2006:6). As, aunque
pobreza y desigualdad sean un problema
Tras una dcada dominada por el debate
comn en Amrica Latina, ni las magnitudes, ni
sobre reformas econmicas y el papel del libre
las condiciones en las que los diversos pases
- 108 -
Anna Ayuso
han de afrontar las dificultades son compara-
por lo que una evaluacin de los ODM por
bles en la mayor parte de los casos. Esta afir-
separado carece de la necesaria dimensin
macin, prima facie, parece entrar en
estratgica para afrontar las causas profundas
contradiccin con el establecimiento de unas
de la pobreza y la desigualdad. Es cierto que
metas cuantitativas universales como las esta-
se pueden obtener resultados positivos apli-
blecidas en los Objetivos del Milenio (ODM), y
cando polticas focalizadas de lucha contra la
de hecho, la aplicacin de stos, tanto en gene-
pobreza centradas en las necesidades bsicas.
ral como en particular para Amrica Latina, no
Sin embargo, tambin lo es que esos resulta-
ha estado exenta de polmica
5.
dos se difuminan y no se sostienen en el tiem-
Un problema especfico lo encontramos en
po si no van acompaados de mejoras en la
la medicin de la lnea de pobreza extrema,
estabilidad poltica de los Estados, la garanta
que la primera meta del milenio sita en
de unas instituciones democrticas, la protec-
menos de un dlar diario. Esta referencia no se
cin de los derechos humanos, las polticas
ajusta al contexto econmico y social de la
sociales generales y tambin un clima de cre-
mayora de pases latinoamericanos. Por ello, la
cimiento econmico sostenible que ofrezca
CEPAL utiliza un mtodo alternativo de defini-
oportunidades a los ms pobres y reduzca la
cin de la pobreza extrema basado en el clcu-
vulnerabilidad a las crisis8.

Para hacer diagnsticos ms adecuados
lo del coste de satisfacer las necesidades

6.
alimentarias mnimas en cada pas Tampoco
de la realidad de los pases de Amrica Latina
una buena parte de las metas basadas en ndi-
se necesitan anlisis e indicadores con un
ces de cobertura se adaptan a los principales
espectro ms amplio9. No se trata de rechazar
retos que afronta la regin ya que en muchos
la incorporacin de los ODM en las estrategias
casos el problema est, sobre todo, en la cali-
de desarrollo de los pases de Amrica Latina
dad de los servicios y no tanto en el acceso. En
en la lucha contra la pobreza, sino de situarlos
cuanto a los indicadores sobre medio ambien-
en la realidad nacional y regional atendiendo
te, su estrecha visin ha sido explcitamente
a los recursos y las potencialidades disponi-
reconocida, pues nicamente se atiende par-
bles. La propia Declaracin del Milenio reco-
cialmente a la reduccin de los daos ambien-
noce que los ODM no consisten en un objetivo
tales y no a una verdadera estrategia global de
a conseguir de forma global, si no que deben
desarrollo sostenible (ONU 2005:178).
aplicarse pas por pas atendiendo al punto de
Por otra parte, no se puede obviar la
partida de cada uno. Igualmente el Secretario
estrecha interrelacin entre los diferentes
General de Naciones Unidas, Koffi Anan,
objetivos y metas, y de estos con el contexto,
advirti de los peligros de una interpretacin
- 109 -
reduccionista de las metas y de la necesidad
Guatemala, Honduras, Nicaragua o Panam, a
de contemplar los ODM como parte de un
menos del 10% en Chile, Costa Rica y Uruguay
programa de desarrollo an ms amplio,
(ONU 2005:28) . Esta diversidad de situaciones
como el que fue en buena parte debatido y
y de recursos necesarios para hacer frente al
recogido en las conferencias mundiales que se
problema condiciona el enfoque de las polti-
10.
celebraron en la dcada de los noventa As,
cas y los instrumentos disponibles. As el ndice
el citado informe del Secretario General reco-
sobre la brecha de la pobreza extrema13 mues-
mend que las polticas deben adaptarse a las
tra una alta correlacin con el porcentaje de
circunstancias particulares, especialmente en
indigentes del pas, y afecta sobre todo a los
el caso de los PRM, pero sin perder la visin
pases con pocos recursos para programas de
regional y en un marco global, buscando la
inversin social como Bolivia, Honduras y
complementariedad entre todos los niveles.
Nicaragua.
Las diferencias se reproducen en el interior de los pases de manera que la incidencia
L a po b r e z a : m l t i p l e s d i m e n s i o n e s
para un combate desigual
de la pobreza extrema es mayor en el campo

(37%) que en las ciudades (17%) (ONU,
2005:27-30) donde vive el 75% de la pobla-
La pobreza extrema en Amrica Latina, en pro-
cin14. A su vez, estas proporciones, varan de
medio, se sita en un punto de partida inferior
manera considerable, no solo entre pases,
al de otras regiones en desarrollo, pero sus pro-
sino entre regiones de un mismo pas, lo que
gresos han sido decepcionantes y han estado
dificulta el establecimiento de polticas de
condicionados por la inestabilidad econmica y
alcance nacional. Tambin la dinmica es
poltica. Mientras en la primera mitad de los
diversa; por ejemplo, hay una menor tenden-
noventa, con una coyuntura econmica muy
cia a la reduccin de la pobreza en las reas
favorable se produjeron avances en su dismi-
rurales, y las desigualdades aumentan si se
nucin, la segunda mitad conllev un estanca-
toman en consideracin la procedencia tnica,
miento e incluso retrocesos alarmantes, con
las diferencias de gnero y los grupos vulnera-
11. En trminos cuantita-
bles, como nios y personas mayores o disca-
tivos la pobreza se concentra en pases de gran
pacitados. Estas diferencias no se dan slo en
cpita12.
trminos de renta, sino que afectan de forma
Sin embargo, en trminos relativos se observa
grave al acceso y calidad de los servicios para
que la incidencia de la indigencia flucta del
cubrir las necesidades bsicas como agua
ms del 30% de la poblacin en Bolivia,
potable, alimentacin, educacin o salud.
muy pocas excepciones
poblacin, pero con mayor renta per
- 110 -
Anna Ayuso
De esta manera, la pobreza tiene una mul-
vulnerabilidad de las economas nacionales a
titud de manifestaciones que obedecen a
las crisis financieras han hecho replantearse
diversas causas.Por ello, su reduccin exige
las estrategias. Hoy se busca un crecimiento
desarrollar estrategias integrales que aborden
que, al tiempo que fomenta las inversiones,
diferentes dimensiones y se adapten a las
genere tejido productivo, cree empleo y sea
necesidades especficas de cada grupo o terri-
sostenible en el tiempo. Las privatizaciones y
torio, pero sin olvidar los efectos sistmicos. Es
la liberalizacin de los aos noventa consi-
comnmente aceptado que existen dos vas
guieron atraer grandes flujos de inversin
complementarias para la lucha contra la
extranjera directa (IED), pero en su mayora
pobreza: una indirecta, que abordara la mejo-
no se destinaron a la industria productiva, se
ra del entorno econmico, y otra directa aten-
gener poco empleo, e incluso ste disminuy,
diendo a las situaciones individuales que se
y se increment la volatilidad econmica. A su
traducira en polticas sociales. Ambas son
vez, la inestabilidad conllev un incremento
interdependientes pues, por una parte, se ha
de la informalidad que desplaz a la margina-
comprobado que las reformas macroeconmi-
lidad a sectores con un gran potencial dinmi-
cas y el crecimiento, por si mismos, no son
co, y las crisis empujaron a la pobreza a las
capaces de reducir de forma estable y sufi-
capas ms vulnerables.
ciente la pobreza mientras se mantengan
Para revertir esa dinmica hacia la exclu-
estructuras de distribucin de la renta exclu-
sin por otra ms incluyente ser necesario
yentes. Pero, por otra parte, se reconoce la
establecer incentivos para la formalizacin y
imposibilidad de mantener en el largo plazo
modernizacin econmica de todos los secto-
polticas sociales re-distributivas sin tener una
res y especialmente los ms dbiles. Sin
financiacin suficiente basada en economas
embargo, en la actualidad persiste un dficit
dinmicas y saneadas.
de inversin en infraestructuras sociales y eco-
Aunque hoy ya no sea un valor absoluto,
nmicas que disminuyan los desequilibrios
se sigue considerando que el crecimiento
territoriales y permitan acceder en igualdad
estable es un elemento imprescindible para la
de oportunidades a los servicios y los activos
lucha contra la pobreza y la mejora de la cali-
productivos, tanto en las zonas urbanas como
15.
Sin embargo, la lenta disminu-
en las zonas rurales. En estas ltimas, es espe-
cin de la pobreza en la regin incluso en
cialmente peligrosa la dualizacin entre un
periodos de crecimiento econmico como la
sector agrcola moderno enfocado a las expor-
primera mitad de los aos noventa y, sobre
taciones y dependiente de los precios de las
todo, las consecuencias sociales de la gran
materias primas, y una economa de subsis-
dad de vida
- 111 -
tencia sin acceso al mercado, con la que sobre-
que sean visibles los efectos sociales de las
viven las familias, a veces en condiciones de
polticas econmicas enfocadas hacia un des-
extrema pobreza. Por ello, una estrategia de
arrollo social. Uno de los principales mecanis-
desarrollo rural para combatir la pobreza pre-
mos de acceso a la renta de los grupos sociales
cisa no solo de transferencias de recursos, si
menos favorecidos es a travs del trabajo
no tambin del fomento del tejido productivo
remunerado y el incremento del empleo tiene
local, de la ampliacin del alcance de los pro-
una fuerte incidencia en la disminucin de la
gramas, de fomentar el acceso a las tecnolog-
pobreza. Tras la seguridad, el trabajo es la prin-
as, de formacin del capital humano, y que se
cipal preocupacin de la poblacin en Amrica
garantice la sustentabilidad de las actividades
Latina, sin embargo, la creacin de empleo en
econmicas.
condiciones dignas es, sin duda, una de las
En general, un crecimiento que contribuya
importantes asignaturas pendientes. Durante
a la disminucin de la pobreza debe dinami-
los aos noventa, incluso en periodos de creci-
zar la pequea y mediana empresa. sta es
miento, la creacin de empleo fue insuficiente,
fundamental para fortalecer el tejido econ-
ste se precariz y su calidad cay, en algunos
mico, diversificar la economa y hacerla menos
casos, por debajo de los estndares mnimos.
dependiente de la inversin extranjera ms
Al tiempo creci la economa informal, y con
voltil. La IED es imprescindible, pero debe
ello disminuy la cobertura social de los traba-
acoplarse a la economa nacional y ajustarse a
jadores que quedaron fuera de aquellos siste-
las condiciones del mercado nacional para
mas de proteccin restringidos a los
contribuir a la estabilidad, recibiendo a cam-
asalariados.
bio garantas de seguridad y transparencia. La
Los efectos de las reformas laborales en
articulacin de todos los actores requerir
Amrica Latina han sido poco efectivos. Se ha
tambin adecuar el diseo y funcionamiento
tendido a mantener la proteccin de pequeos
de las instituciones polticas reguladoras de
ncleos pertenecientes a los sectores formales
los agentes econmicos, tanto en los aspectos
ms consolidados, mientras la gran masa tra-
de estabilidad financiera, como en las polti-
bajadora quedaba excluida de los derechos
cas de competencia y la seguridad jurdica. En
bsicos laborales y de la red de proteccin
esta direccin, la transparencia requiere del
social, que responde a criterios retributivos.
establecimiento de mecanismos de segui-
Esta inseguridad ante cualquier contingencia,
miento y evaluacin fiables.
reduce la integracin y cohesin social y afecta
La estabilidad econmica es positiva para
a la salud democrtica, por ello es necesario
la lucha contra la pobreza, pero es necesario
vincular la creacin de empleo digno a las
- 112 -
Anna Ayuso
polticas de desarrollo (ONU, 2005: 26) y a la
trminos individuales, pero adems por el
defensa de los derechos polticos y sociales.
despilfarro que supone de un valor funda-
Los problemas de precariedad e inseguridad
mental para el desarrollo como es el capital
en el empleo se agravan si se hace un anlisis
humano necesario para el incremento de la
por sexos y grupos sociales. Persiste una divi-
productividad y el crecimiento econmico.
sin sexual del trabajo que apenas ha cambia-
El mismo efecto negativo tienen las altas
do en la ltima dcada y que supone la falta
tasas de emigracin que se estn dando en
de acceso a la economa formal. El empleo
toda la regin a causa de la falta de trabajo. Sin
femenino se concentra en sectores con baja
embargo, aunque es un fenmeno an poco
productividad y remuneracin y en la informa-
estudiado, han suscitado un gran inters los
lidad, a pesar de que hay un continuo incre-
efectos que pueden tener las remesas financie-
mento del acceso al mercado de trabajo por
ras enviadas por los emigrantes en la reduccin
parte de las mujeres. Eso se traduce en un des-
de la pobreza. En conjunto estos flujos finan-
equilibrio de los ingresos (84% del de los hom-
cieros ya igualan la IED y superan varias veces
bres), que aumentan en los sectores de mayor
la cooperacin internacional. Los primeros
educacin (61,7% (ONU, 2005:128). La situa-
estudios muestran que los efectos sobre la
cin se agrava si se tiene en cuenta las dificul-
reduccin de la pobreza son casi nulos en el
tades de la conciliacin del empleo con las
nivel macro, pero en cambio son importantes
cargas familiares, que suelen seguir recayendo
en el nivel micro para las familias que las reci-
mayoritariamente en las mujeres.
ben16. La principal explicacin que se da para
Otro grave problema es el desempleo
este fenmeno es que estimulan el consumo
juvenil (de 15 a 29 aos); ste ha aumentado
privado, pero no el ahorro ni la inversin pro-
de un 12,8% en 1990 a 16,1% diez aos ms
ductiva. Otra de las caractersticas que relativi-
tarde, y es el doble que el de la tasa de des-
zan su papel en la reduccin de la pobreza es
ocupacin promedio de los adultos (30 a 64
que, aunque llegan a bastantes hogares pobres
aos.). Adems, entre los grupos ms desfavo-
no acostumbran a alcanzar a los ms pobres.
recidos se incrementa hasta el (28,1%) (ONU
A pesar de la importancia del crecimiento
2005: 218). Peor es el panorama si se atiende
y el empleo en el medio y largo plazo, el mto-
a la calidad, ya que en los ltimos aos el
do ms directo de atacar la pobreza es a tra-
empleo de los jvenes se ha tornado ms pre-
vs de las polticas sociales, que a su vez
cario, parcial e informal a pesar de la mejora
actan como mecanismos de redistribucin de
del nivel de educacin. Esta situacin supone
la renta. En las ltimas dcadas se ha produci-
un coste social enorme, en primer lugar, en
do un falso debate, ligado al del papel del
- 113 -
Estado, entre polticas sociales de corte uni-
pero diferenciando entre las diversas situacio-
versalista y polticas focalizadas a favor de la
nes de necesidad.
poblacin ms pobre. Es un dilema errneo
Una de las manifestaciones ms crudas de la
porque las polticas sociales deben atender a
pobreza extrema a la que se enfrenta la regin es
las diferentes situaciones y ser capaces de
el hambre. Dado que Amrica Latina produce
alcanzar un equilibrio entre el reto de la
suficientes alimentos para su poblacin, se trata
cobertura y el de la calidad. La efectividad de
de un problema de acceso que va ligado a la des-
las polticas sociales en la lucha contra la
igualdad y asociado normalmente a la pobreza
pobreza requiere acabar con una visin com-
extrema. Ha habido una disminucin de la sub-
pensatoria de las polticas de proteccin
nutricin en el conjunto regional18 y el progreso
social, y contemplarlas como parte de la mate-
hacia el cumplimiento de los ODM es bastante
rializacin de los derechos civiles y sociales.
satisfactorio19, pero persiste en algunos pases
Por una parte, la sociedad debe garantizar
concretos y no necesariamente en los ms
el acceso universal a unos recursos imprescin-
pobres20. Sobre todo se concentra en determina-
dibles para poder participar plenamente en la
das zonas y respecto a los grupos sociales exclui-
misma, como la salud, la nutricin, la educacin
dos a los que es ms difcil llegar. En estos casos
bsica y una vivienda digna. Son sectores que
crticos se hace imprescindible proporcionar un
forman el ncleo de los ODM, constituyen ele-
acceso inmediato a los alimentos, pero la dismi-
mentos esenciales de las necesidades bsicas, y
nucin de la pobreza de forma estable solo
son parte sustancial de los derechos humanos
puede venir de una estrategia de seguridad ali-
fundamentales que deben ser protegidos. El
mentaria que garantice a toda la poblacin la
acceso generalizado de la poblacin pobre a
disponibilidad de alimentos a precios razona-
los servicios pblicos que amplan sus oportu-
bles. En esta lnea, la erradicacin del hambre con
nidades es el que tiene mayores efectos a largo
carcter permanente supone facilitar el acceso a
plazo en la lucha contra la pobreza. Ahora bien,
la tierra y los insumos productivos y la educacin
las situaciones ms graves no pueden esperar
alimentaria, adems de compensar el dficit
al largo plazo y por ello se deben arbitrar ins-
nutricional.. En el caso de la infancia los progra-
trumentos de actuacin focalizados que ata-
mas de nutricin van asociados a la escolariza-
quen a las manifestaciones agudas como la
cin y la atencin sanitaria, con el fin de enfrentar
malnutricin, la alta morbilidad y mortandad y
el problema de una manera ms global.
17.
la falta de escolarizacin Se trata de estable-
La salud es un factor decisivo en el bienestar
cer una red de proteccin social que acte de
de las personas y por ello las metas de los ODM
forma automtica ante situaciones de riesgo,
en materia de salud son las ms numerosos. Sin
- 114 -
Anna Ayuso
embargo el derecho a la salud es un fenmeno
blema identificado parece ser el de la gran
multidimensional, que solo puede abordarse si
diferencia de calidad entre la enseanza
se acta en diversos niveles y sectores. En con-
pblica y la privada. Las consecuencias de ello
junto es el mbito en el cual, segn los datos dis-
se trasladan a la secundaria, mucho ms signi-
ponibles, la regin ha registrado mayores
ficativa como factor de movilidad social y
21,
progresos pero las disparidades siguen siendo
acceso al empleo, donde se incrementa la des-
grandes entre pases, entre las zonas rurales
igualdad entre grupos sociales26.
donde no llegan los servicios pblicos22 y sobre
Salvo excepciones, hay mayor acceso de
todo, respecto a determinados grupos sociales,
las mujeres a la secundaria y est muy iguala-
como los pueblos indgenas. Para continuar
do en la universitaria, pero desciende en los
avanzando ser necesario reducir las inequida-
grupos menos favorecidos y sobre todo en los
des en el acceso y garantizar y ampliar el nivel
indgenas. Adems, las consecuencias del
bsico de atencin como parte del estatuto de
abandono de la educacin en el futuro nivel
ciudadana en salud. Aunque se pueden realizar
de ingresos son peores para las mujeres en
algunas acciones focalizadas, la salud es un sec-
todos los casos. En el caso de los pueblos ind-
tor que exige aumentar los gastos y las inversio-
genas un factor aadido de exclusin es la
nes pblicas para solventar los graves problemas
ausencia, con pocas excepciones, de las len-
de precariedad de los medios y de las condicio-
guas indgenas en los sistemas educativos, lo
23.
que dificulta la calidad de su aprendizaje,
nes de trabajo del personal sanitario
El acceso a la educacin est unnimemente reconocido como uno de los factores
adems de contribuir a la desvalorizacin de

la cultura tradicional.
fundamentales de la lucha contra la pobreza.
Uno de los mayores problemas que enfren-
La educacin elemental, gratuita y obligatoria,
tan las polticas de proteccin social en Amrica
juega papel protagonista en la distribucin de
Latina es su precariedad financiera. Aunque,
oportunidades y su carencia supone un pasa-
como se ver, en los ltimos aos hubo un lige-
porte a la exclusin social. En Amrica Latina
ro incremento de gasto social, ste fue a costa
se han producido avances importantes en la
de sustituir el acceso universal por las mencio-
tasa de analfabetismo y en el ndice de matri-
nadas polticas focalizadas. Estas polticas se
24,
que es alto en los dos
han financiado con recursos procedentes de
sexos, pero subsiste un dficit de permanencia
diversas fuentes, incluida la cooperacin inter-
hasta el final del primer ciclo(ONU, 2005:91)
nacional, y han tendido a ser demasiado disper-
que se traduce en una gran diferencia entre
sas y descoordinadas, a menudo temporales e
culacin en primaria
grupos
sociales25.
Sin embargo el mayor pro-
insostenibles en el tiempo. En ocasiones incluso
- 115 -
forman parte de redes clientelistas y son poco
generalizada en la regin29, con el agravante de
transparentes. Existen, sin embargo ejemplos
que presenta una gran rigidez a lo largo de la
27
de programas exitosos
que combinan una
historia incluso ante los cambios de regmenes
ayuda a la renta familiar a corto plazo con una
y de polticas econmicas (Ferranti et alt.,
inversin a largo plazo en servicios sociales
2003b: p.4). En el ltimo decenio Amrica
inclusivos que revierten en el fomento de las
Latina, no solo no ha reducido la inequidad, si
28.
No obstante, para el correcto
no que en algunos casos incluso se registra un
funcionamiento de estos programas se requiere
deterioro en los ndices del Coeficiente Gini30.
de algunos requisitos, como una correcta selec-
Los efectos nocivos de tal desigualdad se mul-
cin de los beneficiarios en base a buenas infor-
tiplican en una doble direccin: por una parte,
maciones, una gestin transparente para evitar
la desigualdad dificulta los avances en la
la corrupcin, y la participacin social para invo-
reduccin de la pobreza. Por otra parte, existen
lucrar a las familias y las instituciones locales
numerosos estudios, incluso del propio Banco
(Birdsall y De la Torre, 2001:15).
Mundial, reconociendo que la desigualdad del
capacidades
Como se deduce de las carencias sealadas
ingreso dificulta el crecimiento econmico
en todos estos mbitos, las polticas sociales en
(World Bank 2001:56). La experiencia en algu-
Latinoamrica estn avanzando en los objeti-
nos de los pases de Asia que han experimen-
vos globales de reduccin de la pobreza. aun-
tados mayores tasas de crecimiento sobre la
que no lo hacen de forma adecuada y no estn
base de polticas re-distributivas parece corro-
contribuyendo a reducir las diferencias entre
borarlo (ONU, 2005; p.9). Esta causalidad tiene
los diferentes grupos sociales. Por el contrario,,
efectos multiplicadores, pues cuanto ms se
como analizaremos ms adelante, el patrn del
reducen la pobreza y la desigualdad, mayor es
gasto pblico reproduce los mecanismos de
la tasa de crecimiento, especialmente en los
desigualdad y exclusin tradicionales. Ello con-
pases de menor desarrollo.
diciona su eficacia y cuestiona su capacidad
La desigualdad no solo restringe el acceso
para alcanzar la metas sociales que correspon-
de una parte de la poblacin a oportunidades
deran a su nivel de desarrollo econmico.
que mejoraran su nivel de vida, sino que les

impide tener un papel productivo para la
sociedad y pueden acabar volvindose en su
La doble trampa de la desigualdad
contra. La sensacin de injusticia31 que provocan los altos ndices de inequidad genera con-
La enorme desigualdad en la distribucin de la
flicto, violencia e inseguridad para el conjunto
renta entre el grupo mas rico y el ms pobre es
de la poblacin, y mina la credibilidad de las
- 116 -
Anna Ayuso
instituciones, pudiendo llegar a debilitar las
nalmente dispone el Estado para ejecutar
bases de la democracia y el Estado de derecho.
polticas para hacer frente a la desigualdad
En la situacin actual, parece evidente que sin
nos detendremos en tres grandes vas com-
un cambio en los parmetros de distribucin
plementarias: el papel de las polticas fiscales;
actual en Amrica Latina es imposible para
la distribucin del gasto pblico y el acceso a
muchos pases alcanzar los objetivos de reduc-
los bienes de produccin y su proteccin jur-
cin de la pobreza. Algunos de esos cambios
dica.
solo podrn operar a medio o largo plazo, pero
Las poltica fiscal, es un instrumento esen-
existen caminos para avanzar ms rpidamen-
cial para que el Estado pueda llevar a trmino
te en algunos aspectos de la desigualdad.
polticas de redistribucin de la renta, ya que
Las razones del exceso de inequidad en
sin un volumen adecuado de ingresos fiscales
Amrica Latina tienen sus races histricas en
es inviable el sostenimiento de las polticas
la poca de la colonizacin, pero hoy se pre-
sociales ms importantes en el largo plazo
sentan como una compleja trama de interac-
(ONU, 2005; p.20). Por otra parte, tanto como
ciones entre diversos factores econmicos y
el volumen de ingresos fiscales es importante
sociolgicos que es necesario abarcar en con-
la estructura del sistema tributario para poder
junto (Ferranti et al., 2003b:10). Por ello, para
valorar el carcter progresivo, neutro o regre-
lograr una mejor redistribucin de los recursos
sivo respecto a la redistribucin de la renta.
no basta una compensacin a base de polti-
Generalizando, se puede afirmar que la pre-
cas sociales, es necesario incorporar la correc-
sin fiscal en Amrica Latina suele ser baja en
cin de la desigualdad entre los objetivos
relacin a sus ndices de desarrollo, situndo-
estratgicos de las polticas pblicas en gene-
se para el ao 2005 en una media del 15%,
ral, incluyendo la educacin y la salud, pero
pero se dan diferencias notables entre pases,
tambin el acceso a la propiedad, el desarro-
que van de cerca del 35% en Brasil a prximo
llo productivo y los cambios institucionales
al 10% en Mxico o Guatemala32. La tendencia
que impulsen la democratizacin del poder
en los ltimos aos ha sido hacia el incremen-
poltico y econmico. Todos esos aspectos
to, pero nicamente en aquellos pases que ya
requieren de una accin decidida del Estado a
inicialmente tenan una mayor carga tributa-
travs de polticas pblicas, pero adems pre-
ria. Si se compara con los gastos pblicos,
cisa de la participacin activa de los actores
durante los ltimos 15 aos ha habido un
sociales privados, no slo como objeto de las
dficit generalizado que empez a corregirse
polticas, sino como activos protagonistas. Del
a partir del 2002, especialmente en los pases
conjunto de instrumentos de los que tradicio-
ms grandes (Gmez-Sabaini, 2006:5).
- 117 -
Respecto a la estructura tributaria, en toda la
contraccin econmica, cuando el consumo se
regin los ingresos del Estado dependen mayor-
reduce, disminuyan las fuentes de ingresos.
mente de los impuestos al consumo, en lugar de
Esta volatilidad del ingreso se incrementa aun
los impuestos directos sobre la renta o la propie-
ms en aquellos pases en que los recursos
dad, lo cual tiene efectos regresivos (Birdsall y
fiscales son muy dependientes de las exporta-
De la Torre, 2001:15). Esta tendencia se ha acen-
ciones de materias primas. Los casos ms des-
tuado en los ltimos aos al tener que sustituir
tacados son los relacionados con empresas
los ingresos procedentes de comercio exterior a
pblicas en Venezuela (PDVSA), Mxico
causa de su liberalizacin, lo que ha conducido a
(PEMEX) o Chile (CODELCO), pero tambin en
un crecimiento del Impuesto sobre el Valor
Ecuador (Petroecuador) y ms recientemente
Aadido (IVA) hasta una media el 15% convir-
se encamina Bolivia (YPFB). En esos casos, la
tindose en la principal fuente de recursos en la
capacidad recaudatoria del Estado est condi-
regin. Adems, mientras el nivel de imposicin
cionada a las variaciones de los precios de las
indirecta es cercano al de los pases desarrolla-
materias primas en el mercado internacional.
dos, el nivel de presin directa est muy por
Estas deficiencias en los sistemas de financia-
debajo y recae sobre todo en la poblacin asala-
cin pblica latinoamericanos sin duda afec-
riada y no en la propiedad. (Gmez-Sabaini,
tan a los equilibrios fiscales, al alcance y
2006:14-16). Por otra parte, el incremento de la
desarrollo de las polticas pblicas de lucha
informalidad ha dejado fuera del sistema impo-
contra la desigualdad, y a su sustentabilidad .
sitivo a una buena parte de la actividad econ-
De esta manera los pases con muy bajos
mica, no siempre clasificable como economa de
ingresos o con ingresos irregulares e impor-
subsistencia. Es cierto que, en gran medida, la
tantes necesidades dependern de la finan-
actividad econmica informal se corresponde a
ciacin externa de sus polticas pblicas.
un nivel de ingresos bajo y normalmente exento
En la otra cara de la moneda estn los
de la tributacin directa sobre la renta, pero no
aspectos relacionados con el gasto pblico. En
todos los informales son pobres. Por otra parte
primer lugar hay que constatar el bajo nivel de
los asalariados de sector informal al quedarse al
gasto pblico social33 como porcentaje del PIB,
margen de la red de seguridad social dificultan
con una media del 13,8% en 2000-1 (superior
la universalizacin del sistema y su viabilidad a
al 10,1% de 90-91), pero con una variacin
largo plazo, al tiempo que quedan marginados
muy grande, del 25,5% de Panam al 4,2% de
de su cobertura.
El Salvador. Aunque los pases ms pobres
La gran dependencia de los impuestos
suelen tener menos recursos para gastar, el
indirectos tambin genera que en pocas de
porcentaje no siempre est relacionado con el
- 118 -
Anna Ayuso
nivel de desarrollo del pas. Una caracterstica
Otro problema grave es la gran segmenta-
generalizada, respecto al gasto pblico en
cin de los sistemas de proteccin social en
Amrica Latina es su carcter pro-cclico, se
Amrica Latina. En la mayora de pases coexis-
gasta ms cuando la economa va mejor y en
ten diferentes mecanismos de proteccin
cambio en los momentos de crisis, cuando las
dependientes de diversos organismos con con-
necesidades son mayores, el gasto se contrae.
diciones de acceso dispares en cada caso. Esta
Esto es debido en parte, como se dijo, a que los
segmentacin impide, por falta de recursos, el
ingresos disminuyen, pero tambin porque se
acceso de las clases ms desfavorecidas a
desvan hacia el sector financiero con el fin de
determinados servicios que, aunque muy sub-
atenuar los efectos de la crisis financiera. Esto
vencionados, exigen el pago de una tasa. As, se
sera menos probable que ocurriera si existie-
dualiza entre un sector pobre que slo tiene
ran fondos sociales de reserva y si las polticas
acceso a unos servicios mnimos de menor cali-
sociales fueran menos provisionales.
dad y otro para clases medias o ricas, con el
Si el problema de la cantidad es importan-
consiguiente efecto regresivo en el gasto. Esto
te, ms lo es el de la calidad. Es conocido que
es comn tanto en el sector sanitario como en
en la mayora de los casos los servicios pblicos
la educacin media y superior. El incremento
llegan ms a aquellos que menos dependen de
de la economa informal ha acentuado este
ellos. Las razones de ello son de distinto orden.
problema, incrementando las desigualdades
Una primera proviene de la falta de cobertura,
entre gneros, grupos tnicos y sociales.
pues algunos servicios pblicos no llegan a
Como resultado de la relacin entre la
determinados territorios o zonas habitadas, de
estructura del impuesto y la del gasto social, la
ah la necesidad de mejorar las infraestructuras
capacidad redistributiva de las polticas publi-
34
sociales lo cual requiere mayor inversin y
cas en Amrica Latina queda muy por debajo de
mayor solidaridad interterritorial para mante-
la que tienen los pases desarrollados, y adems
nerlos. Se debera emprender una profunda
ha venido reducindose en los ltimos tiempos
reorganizacin de la distribucin territorial de
como consecuencia de la estructura impositiva
los recursos y para ello se necesita tambin una
(Gmez-Sabaini, 2006:22). No obstante, tam-
mayor participacin de los entes locales en la
bin cabe advertir que los pases con ms gasto
planificacin del gasto. Precisamente, uno de
social son tambin los ms progresivos (CEPAL
los objetivos de la descentralizacin que ya se
2006a). Por tanto, parece que tanto la cantidad,
est llevando a trmino en algunos pases es la
como la calidad importan. Obviamente, en la
adecuacin de los gastos a la situacin de cada
mayora de pases los niveles de tributacin fis-
territorio.
cal son insuficientes35 e impiden incluso el gasto
- 119 -
pblico imprescindible para atender los servi36
nes. Precisamente, uno de los principales obst-
cios pblicos bsicos . La capacidad de incre-
culos a la consolidacin de una cultura de res-
mentar la recaudacin vara de uno a otro pas
ponsabilidad fiscal entre la ciudadana es la
en funcin del PIB, la estructura social y el
corrupcin dentro de la propia Administracin y
esquema impositivo existente. Sin embargo,
en la clase poltica, por lo que el control y la ren-
parece claro que el patrimonio y las rentas del
dicin de cuentas se convierten en un elemento
sector financiero estn infra-gravados en todos
imprescindible de cualquier reforma fiscal.
los pases (Gmez-Sabaini, 2006:50).
Complementariamente, tambin son necesarios
Otro aspecto general a revisar es el del com-
ajustes fiscales para mejorar las infraestructuras
ponente de las exenciones y bonificaciones.
de gestin de recursos y de los costes de los ser-
Aunque en los ltimos aos ha habido mejoras
vicios con subsidios para que sean eficaces a
en la simplificacin de la gestin tributaria
favor de los sectores de menores ingresos.
todava perviven un gran nmero de tratamien-
Otro aspecto estrechamente relacionado
tos especficos que muchas veces tienen efectos
con la inequidad es la desigualdad en el acce-
regresivos. Se deberan evitar los tratamientos
so y disfrute de la propiedad en general y
preferenciales que benefician a los sectores de
especialmente de la tierra. Esta cuestin ha
mayor ingreso y , en cambio, se podran estable-
sido un tradicional ndice de desigualdad que
cer exenciones para productos significativos
se perpeta durante generaciones. Es por ello
para la canasta bsica de las familias pobres.
que la reforma agraria y la seguridad jurdica
Finalmente, un componente fundamental para
de los ttulos de propiedad de los sectores
asegurar la eficacia del sistema tributario,
ms desfavorecidos ha sido constante objeto
aumentar su capacidad de recaudacin y mejo-
de reivindicaciones polticas. A pesar de la
rar el efecto progresivo es asegurar el cumpli-
creciente urbanizacin de la poblacin en
miento de las obligaciones fiscales, reduciendo
Amrica Latina, la distribucin de la tierra
la tasa de evasin fiscal y la fuga de capitales.
sigue siendo muy importante para un sector
En algunos pases, nicamente haciendo dismi-
pobre de la poblacin rural (Ferranti et al,
nuir el alcance del fraude fiscal se conseguira
2003b:12). La incidencia de la reforma agraria
un incremento importante de los recursos sin
ha sido limitada y todava hoy la inseguridad
necesidad de incrementar la presin fiscal.
de los derechos de propiedad por carecer de
Fortalecer una administracin tributaria efi-
ttulos legales es un problema grave para los
caz y fiable que afronte la corrupcin y el fraude
grupos ms pobres ya que la precariedad les
es uno de los grande retos que adems tiene
impide entre otras cosas el acceso al crdito.
consecuencia en la credibilidad de las institucio-
Esta situacin de ausencia de titularidad es
- 120 -
Anna Ayuso
especialmente grave en el caso de los pueblos
res del Estado y la sociedad civil y que estos se
indgenas tradicionales que practican un uso
expresen en una reciprocidad de derechos y
colectivo de la tierra.
deberes para todos (CEPAL 2006b: 13). En este
En las zonas urbanas el problema de la
sentido, la cohesin social se expresara en un
titularidad est ms ligado al de la vivienda,
conjunto de relaciones de cooperacin entre
carecer de ttulos en los asentamientos suele
diferentes grupos sociales con una comunidad
ser causa de degradacin de la vivienda y falta
de intereses que fomenta un equilibrio social
de acceso a servicios de infraestructura bsica.
incluyente. Esto es lo contrario de lo que ha
Proteger los derechos de todos estos grupos
venido ocurriendo en Amrica Latina, donde
es un importante paso para su inclusin en los
una elite social ha mantenido sus privilegios,
derechos de la ciudadana. Pero adems es
viviendo de espaldas a las necesidades de una
necesario que los rganos del Estado garanti-
gran mayora de la poblacin.
cen el cumplimiento y pleno ejercicio de los
La aplicacin de las polticas pblicas de
derechos a fin de que sean exigibles. Por ello,
cohesin requiere de la creacin de institucio-
se deben proveer los mecanismos necesarios
nes sociales participativas y su fortalecimiento.
para la exigencia de los derechos y facilitar el
Estas son una condicin indispensable para la
acceso a la administracin de justicia cuando
construccin de un concepto de ciudadana
se haga necesario.(CEPAL, 2006b:14)
que incorpore la dignidad de las condiciones

de vida, un mnimo de igualdad de oportunidades y la solidaridad como base de las polti-
C o n s t r u y e n do c i u d a d a n a
como base de la cohesin social
cas re-distributivas. Se trata de avanzar hacia

la construccin de la ciudadana integral
segn el concepto elaborado por el PNUD,
La puesta en prctica de las polticas econmi-
considerando que el ciudadano de hoy debe
cas y sociales tendentes a terminar con la
acceder armoniosamente a sus derechos cvi-
pobreza y la desigualdad en Amrica Latina
cos, sociales y culturales y que todos ellos con-
requiere algo ms que polticas pblicas acer-
forman un conjunto indivisible y articulado37
tadas, demanda una institucionalidad adecua-
(PNUD, 2004:26). La consolidacin de dichas
da y unos incentivos sociales que permitan
instituciones no se consigue de un da para
llevarlas a trmino (Stein et alt, 2006:256). El
otro, sino que requiere de un dilogo social
camino hacia una sociedad ms inclusiva,
abierto que permita llegar a acuerdos asumi-
democrtica e igualitaria depende de la gesta-
dos por todos, y que estos se traduzcan en pol-
cin de pactos sociales entre los diversos acto-
ticas. Para su eficacia se requiere adems; una
- 121 -
visin de largo plazo; una puesta en prctica
miento de las instituciones a los ciudadanos.
eficiente y transparente; una articulacin insti-
Es importante, sin embargo, que la descentra-
tucional en todos los niveles; participacin y
lizacin de las polticas sociales se acompae
control social; versatilidad territorial para
con una transferencia de los recursos necesa-
adaptarse a las condiciones locales; mecanis-
rios para cubrir las necesidades de la pobla-
mos reguladores de la participacin privada; y
cin y que atienda a los diversos grados de
exigibilidad jurdica y efectiva de los derechos
desarrollo, de otro modo los desequilibrios se
sociales (Machinea, 2004:6). Finalmente, la
acentan. (Centragolo, 2006: 6). Otro reto
rendicin de cuentas y la responsabilidad pol-
importante para la elaboracin de polticas
tica son garantas necesarias para un control
ms inclusivas en el mbito local es el fortale-
democrtico de las instituciones.
cimiento de las capacidades de los grupos ms
Como se dijo, la pobreza y la desigualdad
desfavorecidos para ser capaces de defender
son fenmenos de carcter multidimensional y,
sus intereses y de organizarse para participar
aunque existen instrumentos especficos para
en la elaboracin de las polticas, en la asigna-
afrontar sus diversas manifestaciones, estos no
cin de los recursos (ONU, 2005; p.21) y en su
son eficaces si no se articulan de forma conjun-
control. En caso contrario, se corre el riesgo de
ta. La elaboracin de las estrategias requiere de
caer en prcticas clientelares o de la captura
una visin global que opere en los diversos
por las elites locales de las instituciones y los
niveles de causalidad en la perpetuacin de la
recursos, perpetuando la exclusin de los gru-
desigualdad de oportunidades que van desde
pos marginales. De ah la importancia de cons-
lo local a lo nacional, pero tambin incluyen la
truir redes de participacin social amplias y de
esfera regional y global. Se trata de pasar de un
integrarlas en la elaboracin de las polticas
conjunto de polticas yuxtapuestas a un sistema
sociales y su aplicacin.
Por ms que las instituciones locales
integral de proteccin social que establezca

sinergias entre sus distintos componentes
38.
incrementen su papel en la aplicacin y la
El mbito local es fundamental para la
elaboracin de las polticas sociales adecua-
articulacin territorial y su fortalecimiento es
das en cada contexto, es preciso un pacto de
indispensable para combatir la desigualdad
mbito estatal que establezca las bases polti-
territorial tan extendida en Amrica Latina. Los
cas y jurdicas de los derechos sociales, regule
procesos de descentralizacin que con diferen-
los mecanismos de solidaridad y establezca
te intensidad se han puesto en prctica en la
los instrumentos adecuados. Es al Estado,
regin muestran resultados diversos, pero en
como tal, y al conjunto de sus instituciones al
general hay una valoracin positiva del acerca-
que corresponde garantizar el pleno ejercicio
- 122 -
Anna Ayuso
de los derechos sociales desde un enfoque de
en las que reciben ms los que ms pagan, el
desarrollo centrado en los derechos humanos.
establecimiento de una red de proteccin bsi-
La configuracin de unos derechos econmi-
ca de carcter universal enfocada hacia los ms
cos y sociales bsicos exigibles como parte del
pobres supone elevar la proporcin del ele-
concepto de ciudadana social es un pilar
mento no contributivo lo que con seguridad
bsico para su efectividad y para construir el
redundar en una reduccin de la intensidad
pacto social que permita destinar los recursos
de la cobertura para aquellos que pueden
necesarios para garantizar su disfrute (CEPAL,
pagar (Goma y Jordana, 2004: 30). No se trata
2006b: 17-19). Para ello, habr que buscar
de eliminar totalmente el elemento retributivo,
una articulacin de los diferentes actores a
pues de otro modo se desincentivara la contri-
travs de la coordinacin de polticas en diver-
bucin, pero s de buscar un equilibrio entre
sos niveles.
atencin individual y la universalidad de la
Sin duda, no es fcil acordar cual es ese
atencin (CEPAL, 2006b: 20), aunque ello, sin
nivel bsico exigible por cualquier ciudadano y
duda, contar con la oposicin de los grupos
probablemente el nivel de exigencia no pueda
que en la actualidad salen ms beneficiados39.
ser el mismo en todos los pases debido al
Igualmente, las polticas de inclusin social
diverso grado de desarrollo (CEPAL:2006b: 40).
destinadas a las situaciones de pobreza extre-
Sin embargo, establecer una base mnima per-
ma, justifican una discriminacin positiva a
mite construir una red de proteccin bsica
favor de determinados sectores a travs de
sobre la cual avanzar de forma gradual, cons-
acciones focalizadas. Pero no pueden olvidarse
truyendo polticas sociales con efectos progre-
los efectos sistmicos de esas acciones, que
sivos para un acceso ms igualitario a las
deberan estar vinculadas al fomento de la
oportunidades y para una redistribucin de la
igualdad de oportunidades permitiendo que
renta con patrones ms equitativos. Eso implica
esos grupos marginales se incorporen a una
que, al menos en las tres grandes reas de ser-
ciudadana plena.
vicios bsicos se debera ampliar la cobertura
Las actuales carencias de los sistemas tribu-
universal (Filgueira, 2006: p 2). Para muchos
tarios en Amrica Latina hacen necesario nego-
pases de Amrica Latina eso significa un cam-
ciar un pacto fiscal que permita financiar el gasto
bio radical en la estructura del gasto pblico y
pblico destinado a los servicios sociales. Un pri-
supone fortalecer la funcin redistribuidora e
mer obstculo para alcanzarlo es que aun no se
incrementar la participacin (ONU, 2005: 172)
ha establecido un consenso general en la regin
Frente a polticas de proteccin social
sobre una estructura tributaria aceptada social-
dominadas por criterios retributivos, es decir,
mente (Gmez-Sabaini,, 2006:4). Establecer una
- 123 -
estructura impositiva ms progresiva que atien-
cooperacin en dicho mbito, que no debera
da a las desigualdades de ingreso y eliminar la
limitarse a lo financiero, sino potenciar tambin
discriminacin de oportunidades para los diver-
una cooperacin tcnica que facilite la armoni-
sos sectores y grupos sociales, supondr la
zacin de legislaciones.
renuncia de algunos grupos a mantener sus pri-
Finalmente, aunque no sea el objeto cen-
vilegios. Por ello, un aspecto fundamental para
tral del presente anlisis, es preciso mencionar
construir y mantener el pacto social es la mejora
las consecuencias que para la regin tienen las
de las relaciones entre las instituciones y las
asimetras de un orden internacional, perpe-
fuerzas sociales. El dilogo y la transparencia son
tuador de una enorme desigualdad entre pa-
fundamentales, pero tambin la lucha contra la
ses. Al igual que en el mbito interno existen
corrupcin que genera una desconfianza en el sis-
carencias institucionales, faltan instrumentos
tema. La rendicin pblica de cuentas y la garan-
internacionales para afrontar los desafos de
ta de un acceso efectivo a una Administracin de
una distribucin ms equitativa de los benefi-
Justicia independiente son dos elementos para
cios del proceso de globalizacin. El compromi-
reforzar la confianza en las instituciones y afianzar
so con los ODM es internacional y corresponde
la democracia.
a los pases deficitarios establecer polticas
Las polticas de proteccin social son fun-
adecuadas a su consecucin, pero tambin
damentalmente responsabilidad de los
corresponde a aquellos pases con ms recur-
Estados, pero hoy no se puede obviar la partici-
sos contribuir con aquellos pases que no dis-
pacin de stos en los procesos de integracin
ponen de las capacidades suficientes.
regional. Esta ha generado algunas interdepen-
Cierto que la mayora de pases de Amrica
dencias de carcter social que deberan tenerse
Latina no se cuentan entre los ms pobres y
en cuenta en el diseo de las polticas de cohe-
que ello la sita en posicin secundaria como
sin. A ttulo de ejemplo se pueden mencionar
regin receptora de Ayuda Oficial al Desarrollo
los temas relacionados con: los desequilibrios
(AOD). Sin embargo, algunos pases no dispo-
territoriales en zonas limtrofes; el acceso a los
nen en el corto plazo de los recursos necesarios
servicios sociales de los trabajadores migrantes
para hacer frente a las carencias. Es un hecho
o la necesidad de una armonizacin tributaria
que se est produciendo una disminucin de la
que evite una distorsin de la libre competen-
aportacin relativa de la AOD a la regin, toda-
cia e impida la evasin fiscal. La reciente crea-
va ligera40 pero presumiblemente en declive.
cin de los primeros fondos de cohesin
En sentido contrario, se observan avances limi-
regional como el FOCEM en MERCOSUR pone
tados en la calidad: por sectores ha habido un
de manifiesto la necesidad de incrementar la
mayor desplazamiento hacia sectores de
- 124 -
Anna Ayuso
infraestructura social, se observa una menor
Con c l u si on e s
condicionalidad, un incremento del porcentaje

de donaciones, y un mayor enfoque hacia los
La lucha contra la pobreza y la desigualdad
PMA concentrado en los pases beneficiados
est presente, hoy ms que nunca, en la agen-
por la Iniciativa a favor de los pases pobres
da del desarrollo de Amrica Latina, y se estn
41
muy endeudados (HIPC) (ONU, 2005: 1). Hay
produciendo cambios a la hora de plantear las
que enfatizar la necesidad de mantener esos
estrategias para su resolucin. La diversidad de
flujos hacia los pases ms pobres de la regin
las manifestaciones de la pobreza en Amrica
para que puedan implementar reformas socia-
Latina y la magnitud del problema de la regin
les profundas, pues los efectos no se observa-
ms desigual del mundo es tal que difcilmen-
ran ms que a medio plazo.
te se puede abarcar de una manera global. Sin
Pero, ms importante que esa ayuda es la
embargo, un denominador comn en Amrica
necesidad de cooperar en los factores exge-
Latina es la persistencia de un patrn de des-
nos que causan mayores desequilibrios y difi-
arrollo no equitativo que, en diferentes grados,
cultan el progreso econmico y social: as, la
perpeta la desigualdad e impide la elimina-
mejora de la estabilidad de los mecanismos
cin de la exclusin social. La desigualdad
financieros y el reparto de la carga de las crisis
imperante, no slo dificulta la disminucin de
financieras entre deudores y acreedores; las
la pobreza e impide su erradicacin, sino que
polticas de gestin de la deuda externa; la
adems lastra la potencialidad de desarrollo y
mejora de la regulacin del comercio interna-
crecimiento necesarios para incrementar el
cional que limite el proteccionismo agrcola,
nivel de bienestar en Amrica Latina.
regule el trato especial y diferenciado y el dere-
Cambiar esa dinmica perversa demanda
cho a establecer polticas de fomento de la
cambios estructurales que requieren un pacto
exportacin para una diversificacin de la ofer-
social basado en el dilogo y la participacin
ta; la regulacin del acceso a la transferencia de
entre todos los actores en las instituciones
tecnologa y de la proteccin de la propiedad
democrticas. De stas deberan surgir los
intelectual; la regulacin de los procesos
acuerdos que determinen el alcance de los
migratorios y las medidas de prevencin para
derechos sociales bsicos, partiendo de su con-
afrontar los desastres naturales y los efectos
sideracin como derechos humanos exigibles y
del cambio climtico. Estos son temas que for-
tambin las vas para hacerlos efectivos, tanto
man parte de una agenda de cohesin global
en lo referente a los recursos necesarios para
que tambin exigen un pacto y unas institucio-
ponerlos en prctica, como a los canales de
nes adecuadas para llevarla a trmino.
participacin y exigencia de la titularidad. Pero
- 125 -
dicho acuerdo social slo puede llegar si algunos sectores renuncian a sus privilegios y se eliminan los mecanismos de exclusin basados
en prcticas discriminatorias. Latinoamrica
globalmente avanza hacia la consecucin de
los ODM y en la lucha contra la pobreza y la
desigualdad, pero menos de lo necesario y de
lo que le correspondera dado su nivel de desarrollo relativo. La senda hacia el progreso, sin
embargo, camina hacia una sociedad ms equitativa y sta es una exigencia ciudadana que no
admite demora.
- 126 -
Anna Ayuso
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Notas
- 128 -
El Informe de la ONU sobre el cumplimiento de

los ODM en la regin, preparatorio de la
Cumbre de 2005, subray los efectos sociales
perversos que este tiene para los sectores ms
vulnerables al sealar el nivel de heterogeneidad sustancialmente superior al de otras
regiones de Amrica Latina. (ONU, 2005; p. 7)
Proyecciones realizadas por la CEPAL basadas
en el crecimiento econmico de los pases
(CEPAL,2006a; p. 21)
El mencionado informe regional sobre los ODM,
al analizar los avances en la lucha contra la
pobreza extrema muestra como los pases con
Desarrollo Humano alto y medio alto haban
alcanzado un logro por encima del 75%, mientras los de Desarrollo humano medio y medio
bajo estaban por debajo del 35%, En otros indicadores se mantienen las diferencias aunque
varen los porcentajes (ONU,2005;260-61)
La Declaracin del Milenio adoptada por la
Asamblea General de Naciones Unidas
(AGNU) en septiembre de 2000 al establecer
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
para los 15 aos siguientes, situ, no por azar
en el primer lugar la reduccin a la mitad de la
pobreza extrema y el hambre para 2015.
De entrada, algunos estudios cuestionan la
capacidad, con los instrumentos disponibles,
de hacer una correcta medicin y seguimiento
de los indicadores cuantitativos propuestos por
los ODM, aunque esa es una critica extensible
a cualquier sistema de medicin de la pobreza
y no solo a los ODM (OLIVI, 2005:2)
El mtodo se explica, por ejemplo, en el captulo
I de Panorama social de Amrica Latina 20022003, Publicado por CEPAL en agosto de 2003.
Sin embargo, este parmetro tampoco es el ms
apropiado para aquellos pases con ndices de
indigencia bajos, pero que enfrentan importantes
retos de lucha contra la pobreza no extrema.
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14
Anna Ayuso
Algunos de estos indicadores bsicos son, adems de la proporcin de poblacin con menos
de un dlar por da: poblacin por debajo del
consumo mnimo alimentario; desnutricin
infantil de menores de 5 aos, proporcin de
escolarizacin primaria; ratio de estudios primarios completados; proporcin de nios y
nias en educacin primaria y, secundaria y
superior; tasa de mortandad de menores de 5
aos; tasa de mortandad materna, proporcin
de nios menores de 1 ao vacunados contra
enfermedades infecciosas; proporcin de nacimientos atendidos por profesionales sanitarios
cualificados; reduccin de la propagacin del
VIH/SIDA; prevalencia de tuberculosis y paludismo; proporcin de personas con acceso a
agua potable.
Este puede ser un factor explicativo a la paradoja de que, pese a experimentar significativos
logros en muchas de las metas de los ODM, la
lucha contra la pobreza est estancada en AL
(CEPAL, 2006b: p.30).
Por ejemplo diagnsticos ms detallados para
el seguimiento de los resultados de las polticas de desarrollo que podran aplicarse a la
medicin de la reduccin de la pobreza los
ofrecen Informes de Desarrollo Humano (IDH)
nacionales, regionales y locales del Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Informe titulado Un concepto ms amplio de
la libertad: desarrollo, seguridad y derechos
humanos A/59/2005 de 21 de marzo.
Chile, es el nico pas que ya ha cumplido la
meta; Brasil, Mxico, Panam y Uruguay han
seguido progresos satisfactorios (ONU 2005;
p.37)
Mxico y Brasil concentran el 39% de los indigentes en la regin (ONU, 2005; p. 31)
Este indicador propuesto por la ONU vincula la
magnitud de la pobreza extrema con el dficit
promedio de recursos de la poblacin en tal
situacin respecto a la lnea de la indigencia.
Este porcentaje explica que en trminos abso-
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- 129 -
lutos hay ms pobres en las zonas urbanas,

pero en menor porcentaje sobre el total de la
poblacin que en las rurales, aunque estas
proporciones varan mucho de pas a pas.
La ONU en su informe regional sobre los ODM
estimaba imprescindible un crecimiento sostenido entre el 2,9% y el 4,4% como promedio en
la regin para la reduccin a la mitad de la
pobreza extrema. (ONU,2005 :303)
No obstante tener escasos efectos en la reduccin global de la pobreza, en algunos pases
las remesas han tenido un papel fundamental
para financiar el dficit comercial,, incluso
mayor que la inversin extranjera directa, con
lo cual indirectamente contribuyen a mejorar
el entorno econmico.
En este sentido se ha sealado como aunque la
focalizacin sirve para beneficiar a quienes se
encuentran en situaciones ms precarias
puede ser cuestionada cuando deja de ser un
instrumento coyuntural y pasa a consagrarse
como criterio establecido de poltica social
(CEPAL:2006b: 36)
Se ha paso de un 13% de poblacin subnutrida
a comienzos de la dcada pasada a un 10% a
comienzos de la presente dcada. (ONU, 2005:
66)
Solo Argentina, Costa Rica, Ecuador y Paraguay
experimentaros retrocesos, aunque los tres primeros tienen un ndice bajo de desnutricin.
(ONU, 2005: 74)
Segn la FAO a comienzos de la presente dcada la mayor cantidad de personas si alimentos
suficientes estaba en Brasil (15,6%), Colombia
(5,7), Mxico (4,3) y Hait (3,8), aunque el porcentaje sobre la poblacin total es muy distinto. (Ibid)
Por ejemplo entre 1975 y 2005 la esperanza de
vida pas de 61,4 aos a 72 y la mortalidad
infantil de 80,8 por cada 1.000 nacidos vivos a
27,4 por mil (CEPAL:2006b: 29)
Por ejemplo el acceso a agua potable promedio es de 89% en 2002, pero en algunas zonas
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rurales de Brasil, Per o Bolivia no llega al 35%

(CEPAL:2006b: 29)
La tasa de analfabetismo de mayores de 15
aos en 2005 se redujo al 9,5%. En el 2001 la
tasa de matriculacin en primaria se situ en el
96%(CEPAL:2006b: 29)
Una de cada 4 personas del quintil ms pobre
no logr terminar la educacin primaria, mientras en el quintil superior no lo hizo 1 de cada
25 (CEPAL:2006b: 25)
Mientras el promedio de escolarizacin en el
quintil superior es de 11,4 aos, en el quintil
inferior es de 3,1. (CEPAL:2006b: 25)
Algunos de los programas destacados como
exitosos son; el programa Mxico Progresa,
que combina escolarizacin a cambio de alimentos para la familia y los programas brasileos, Bolsaescola, que garantiza un salario
mnimo a las familias pobres que enven a sus
hijos a la escuela o Bolsa familia, que ha contribuido a reducir en un 5% la pobreza en
Brasil desde 2003 a 2006 (Economist.com, 28
septiembre 2006),. Un enfoque similar tiene
algunos programas vinculados al empleo como
Trabajar en Argentina o A trabajar urbano
en Per, pensados para situaciones de crisis.
En este sentido es importante que la focalizacin no implique confinar a los pobres a vivir
de la ayuda estatal, mantenindolos fuera de
los circuitos de integracin social
(CEPAL:2006b: 36). Un caso particular es el de
los sistemas de pensiones de jubilacin, en los
que la focalizacin permanente puede estar
justificada en funcin de la imposibilidad de
garantizar una cobertura universal de carcter
no contributivo. (ibid. 140)
Uruguay, el pas menos desigual en cuanto a
distribucin de renta en la regin tiene una
diferencia de cinco veces entre el quintil ms
rico y el ms pobre, aun por encima de cualquier pas de la OCDE o Europa Oriental.. Brasil
llega a 20 veces y Bolivia a 26 veces.
Argentina, Costa Rica Ecuador y Paraguay
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experimentaron deterioros a comienzos de la

dcada actual.
Segn el Latinobarmetro, el rechazo de la
poblacin a la desigualdad en Amrica
Latinase sita entre el 80% y 90% de los
encuestados.
La mayora sin embargo se sita cerca de la
media. Gomez-Sabaini (op. cit.)hace una clasificacin en 3 grupos de pases. En el I (Brasil,
Uruguay y Argentina) la media en 2005 es de
28,6%, el II (Chile, Costa Rica, Honduras,
Panama, Nicaragua, R. Dominicana, Per,
Colombia, Bolivia Mxico, El Salvador ) de
16,1%; el III (Paraguay, Ecuador, Venezuela,
Guatemala, Hait) 11,5%.
Comprende los gastos en Salud, Educacin,
Vivienda, Seguridad y Asistencia social.
Durante los aos 90 la aplicacin de las polticas de ajuste supuso una reduccin importante de los gastos en infraestructura social, que
tendieron a ser sustituidos por polticas focalizadas.
El nivel de carga tributaria en la regin es un
tercio inferior al que debera ser segn su renta
per cpita (GOMEZ-SABAINI, 2006:64).
Algunos estudios apuntan a que esos grados
tan nfimos de tributacin son incluso un obstculo para el crecimiento econmico del pas.
Por ejemplo TANZI, V. (1987) y AGOSTIN, M et
alt (2005)
Esta ciudadana integral abara la ciudadana
poltica, la ciudadana civil y la ciudadana
social.
De los problemas de la falta de integracin de
las polticas sociales en Brasil de cuenta Bruno
LAZAROTTI en Relaciones intergubernamentales y desigualdad educativa en la enseanza
fundamental: el caso de FUNDEF en Minas
Gerais (BONAL. X., 2006: 217-246)
Como se recoge en este informe en el mbito
social existen grupos de inters que ejercen presin para obtener prebendas o mayores prestaciones, y que consiguen ventajas en relacin a
39
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Anna Ayuso
otros grupos porque tienen mayor poder fctico,

mayor vinculacin partidaria con el gobierno o
mejores redes de contacto (CEPAL, 2006b: 21)
El porcentaje segn las cifras del CAD solo ha
descendido del 9% al 8% del total de AOD en el
periodo 1990-2000.
Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua)
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Marta Lamas
Profesora del departamento de Ciencia Poltica del
Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM)
Gnero, desarrollo y
feminismo en Amrica Latina
Este artculo ofrece una panormica sobre algunos elementos seleccionados que inciden en el estatus de la mujer en Amrica Latina. A pesar de que ha habido indudables avances, existen obstculos significativos que se ven intensificados en contextos multiculturales como los que caracterizan
a la mayora de los pases de la regin. Un problema particular que genera dolor e injusticia es la
maternidad forzada. La legislacin restrictiva referida a la finalizacin de embarazos no deseados
favorece la dinmica demogrfica de la pobreza, que impide que muchas mujeres latinoamericanas puedan cruzar el umbral de la exclusin. La influencia de la jerarqua de la Iglesia Catlica
sobre los polticos es excepcional e incluso gobiernos democrticos y de izquierda ocultan sus cabezas en el suelo, como avestruces, sobre la cuestin del aborto. Este artculo rene las estrategias
implementadas por las feministas en diversos entornos, lo que permitido la articulacin regional en
la lucha por la libertad.
Palabras clave:
Mujer, gnero, feminismo, aborto, Amrica Latina
This essay offers a birds eye view on selected elements that factor into the status of women in
Latin America. Despite indubitable advances, significant impediments exist, which are intensified
in multi-cultural contexts like those that characterize the majority of the regions countries. One
particular problem that amasses pain and injustice is forced motherhood. Restrictive legislation
regarding the termination of unwanted pregnancies favours the demographic dynamic of
poverty, which impedes many Latin American women from crossing the threshold of exclusion.
The influence of the Catholic Church hierarchy over politicians is exceptional and even democratic
or left-leaning governments hide their heads in the sand, like ostriches, on the issue of abortion.
This essay brings together strategies implemented by feminists in diverse environments, which
has allowed for regional articulation in the struggle for freedom.
Keywords:
Woman, gender, feminism, abortion, Latin America
A mediados de los aos 90, en consonancia con el paradigma de desarrollo humano elaborado por Naciones Unidas bajo la influencia de los aportes de Mabul Ul Haq y Amartya
Sen, la igualdad de gnero pas a ser considerada una premisa clave del nuevo enfoque
del desarrollo y, por lo tanto, de una concepcin para la que el derecho de hombres y mujeres a ejercer la libertad, antes que a producir o consumir ms, es la clave de una sociedad
libre para cada uno y justa para todos.
Liliana De Riz
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Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina
Ser mujer en Amrica Latina
altos. Por lo que se refiere a los estamentos de

poder, la presencia de las mujeres en puestos
En Amrica Latina, la situacin de las mujeres
directivos en la economa y en la poltica no
ha variado significativamente a lo largo de los
mejora de manera sostenida faltando buenas
ltimos aos, como resultado de un conjunto
leyes de discriminacin positiva. Los pases
de factores econmicos, polticos y culturales
que no llevan a cabo acciones afirmativas no
entre los que destacan las polticas de ajuste
logran avanzar de manera sostenible en la
estructural de corte neoliberal, la democrati-
representacin de las mujeres en los mbitos
zacin de los sistemas polticos y el activismo
de eleccin popular o del ejecutivo. El tercer
feminista. De la mezcla entre los procesos de
aspecto es la persistente divisin sexual del
modernizacin y las costumbres existentes
trabajo, cuyo sistema sexo/gnero sostiene la
surgen nuevas combinaciones en el mandato
relacin del mbito productivo y reproductivo.
cultural de lo que debe ser una mujer.
Las asimetras que histricamente han
Una mirada a vuelo de pjaro sobre la
regido la relacin entre hombres y mujeres se
regin ofrece un panorama que es a la vez
agravan en contextos pluritnicos, multicultura-
alentador y deprimente. Por un lado son indu-
les y plurilinges como los que caracterizan a la
dables los avances en trminos de acceso a la
mayora de los pases de Amrica Latina
educacin: en algunos pases, por ejemplo, ya
(Sichra, 2004). Por eso las naciones con mayor
se advierte una brecha inversa de gnero, con
diversidad cultural presentan el cuadro ms
mayor presencia y permanencia de las muje-
preocupante en materia de rezagos educativos
res en el sistema educativo a niveles terciario
y acceso al empleo. En pases con una impor-
y universitario. Por otro lado, en el ncleo duro
tante presencia indgena hay ms mujeres
de la equidad de gnero persisten desigual-
analfabetas que hombres, mientras donde es
dades y se ha avanzado menos en los terrenos
menor esta poblacin la proporcin es similar.
econmico, poltico y en el sistema sexo/gne-
La educacin que se imparte a la niez
ro (Grynspan, 2005). En el aspecto econmico,
rural e indgena reproduce y perpeta la exclu-
si bien hay mayor equidad en la educacin, en
sin social y las escuelas rurales concentran los
el mercado de trabajo persisten enormes des-
ndices ms altos de repeticin, extraedad y
igualdades que aumentan a mayores niveles
desercin (Oliart, 2004). La calidad de la edu-
de educacin de las mujeres (UNIFEM, 2005).
cacin en las escuelas rurales es generalmente
Como seala CEPAL (2004), las mayores bre-
psima y, adems, la vulnerabilidad educativa
chas salariales entre hombres y mujeres se
de las nias es acentuada por sus responsabi-
producen en los niveles de educacin ms
lidades familiares y su papel de gnero. La
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Marta Lamas
subordinacin de gnero se construye desde la
cual coincide con el fenmeno de que a escala
infancia y empieza por la importancia determi-
intranacional todava hay grupos de poblacin
nante que se otorga a la maternidad y al cuida-
y zonas que mantienen, debido a rezagos socia-
do del hogar como el destino esencial de las
les histricamente acumulados, una fecundi-
mujeres. Dado lo precario de la economa
dad muy superior al promedio nacional.
familiar en las reas de alta densidad indge-
La maternidad temprana en la regin es un
na, las nias se vuelven un factor importante
determinante de exclusin, discriminacin y vio-
en el proceso de subsistencia. Por ello las
lencia hacia las mujeres. En el estrato socioeco-
nias indgenas concentran todas las desven-
nmico ms bajo, el nmero de jvenes de las
tajas de la pobreza: la subordinacin genera-
zonas rurales que tienen hijos a los 17 aos
cional, la desigualdad de gnero y la
supera claramente al de jvenes de esa edad
discriminacin tnica (Bonfil, 2004).
que pertenecen a zonas urbanas. Menos del 5%
Existe gran desercin escolar de las adoles-
de las jvenes urbanas sern madres a dicha
centes, pues el aprendizaje de las mltiples
edad, en tanto en zonas rurales la incidencia
habilidades que deben adquirir para atender
vara entre el 20% y el 35%, dependiendo de los
un hogar cocinar, tejer, cuidar el ganado, etc.
pases (CEPAL, 2006). A los 22 aos, entre el 20%
las distrae del aprendizaje formal. Y la llegada
y el 35% de las latinoamericanas urbanas son
de la menstruacin se vuelve, en muchas comu-
madres, en tanto en las zonas rurales se llega al
nidades, un indicador de que las jvenes deben
60% y en ciertos pases al 80% (CEPAL 2006). Si
permanecer en casa pues no slo est mal visto
bien el ndice de fecundidad en la mayora de las
en la comunidad que jovencitas caminen solas
naciones latinoamericanas se encuentra por
a la escuela, sino que con frecuencia puede ser
debajo de tres hijos por mujer, en aquellas
peligroso (Oliart, 2004).
donde hay ms poblacin indgena ese ndice es
Pese a que el acceso de las mujeres al uso
ms alto: en Bolivia y Paraguay alcanza hasta
de anticonceptivos ha sido notable, en el grupo
cuatro hijos, y en Guatemala supera esa cifra.
etario de menores de 20 aos hay una tenden-
Este ltimo pas, que tiene la TGF ms alta de la
cia creciente de la fecundidad. Si bien los ndi-
regin tambin es el que cuenta con mayor
ces de fecundidad han disminuido en todos los
nmero de mujeres analfabetas. El crculo vicio-
pases de Amrica Latina, la maternidad tem-
so de maternidad precoz, nmero de hijos, falta
prana se presenta a menudo en pases con baja
de educacin y menor capacitacin laboral cons-
Tasa Global de Fecundidad (TGF). La materni-
tituye una estructura de desventaja (CEPAL,
dad temprana se circunscribe fundamental-
2006) que refuerza la pobreza, la desigualdad y
mente a los estratos pobres (CEPAL, 2006), lo
la marginacin.
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La dinmica demogrfica
de la pobreza
migraciones. La mayor incidencia de indigencia y pobreza en hogares de jefatura femenina

se explica tanto por el menor nmero de apor-
La forma en que la procreacin est imbricada
tantes econmicos a la familia como por los
con el trabajo no remunerado de cuidado
ingresos menores que en promedio reciben las
humano establece la gran diferencia entre las
mujeres que trabajan (Arriagada 2005).
vidas de mujeres y hombres. UNIFEM usa el
La participacin de las mujeres en la pobla-
trmino trabajo no remunerado de cuidados
cin econmicamente activa se ha incrementa-
para evitar confusiones con trabajo domsti-
do en todo el mundo, pero el mayor aumento
co, trabajo reproductivo o trabajo domici-
ha tenido lugar en Amrica Latina, donde en
liario. Pese a la diversidad cultural y a las
1980 las mujeres constituan algo ms de un
diferencias de clase social, en Amrica Latina
cuarto de la mano de obra, pasando a confor-
el trabajo no remunerado de cuidado humano
mar, en 1997, un tercio en Centroamrica y casi
se asume como el destino natural de las
dos quintos en Sudamrica (UNIFEM, 2005).
mujeres. E ineludiblemente, la maternidad y
Entre 1990 y 2002 la tasa de participacin labo-
los cuidados del hogar se constituyen en una
ral femenina en las zonas urbanas de Amrica
barrera para la incorporacin al mercado labo-
Latina aument del 39% al 50% (CEPAL, 2004).
ral o se vuelven una doble carga de trabajo.
Sin embargo, el ingreso global de las mujeres
Esta situacin tiene consecuencias en el caso
es, en todos los casos, menor al de los hombres,
de las mujeres jefas de hogar, responsables de
producto de discriminacin y una insercin
un quinto a un tercio de los hogares de cada
laboral ms precaria. Las mujeres tambin se
pas. Aadamos que aproximadamente 36%
encuentran en peor posicin respecto a la pro-
de los hogares encabezados por mujeres se
piedad del capital y la actividad empresarial;
encuentra en condicin de pobreza, proporcin
ganan menos en promedio an cuando estn
que en algunos casos alcanza el 50%
ms calificadas para el trabajo. La brecha de
(Arriagada 2005). La tendencia ms relevante
ingresos entre los sexos revela hasta qu
es el aumento de los hogares monoparentales
punto, en Latinoamrica, sigue siendo impor-
femeninos. Ese crecimiento viene asociado a
tante la divisin social del trabajo por sexo,
una mayor autonoma social y econmica de
entre labores remuneradas y trabajo domsti-
las mujeres, derivada tanto del aumento de las
co y de reproduccin.
separaciones y divorcios como de cuestiones
La discriminacin nace con la divisin
socioculturales (la creciente participacin eco-
sexual del trabajo, que se ha convertido en
nmica de las mujeres) y del incremento de las
un rasgo econmico-cultural. El resto de las
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evidencias discriminatorias son reflejos o
dinmica demogrfica de la pobreza que
complementos de esa desigualdad bsica. El
agudiza las desigualdades sociales iniciales.
trabajo no remunerado de cuidado humano
Se requiere urgentemente, adems de una
contina siendo predominantemente una
poltica educativa y preventiva, un marco legal
labor de mujeres y la riqueza se asienta
que permita reducir la frecuencia del embara-
sobre un contrato sexual que otorga gran
zo no deseado. En Amrica Latina no slo no
valor simblico a la maternidad y considera
hay dicho marco sino que los gobiernos tienen
natural que las mujeres se hagan cargo del
gran dificultad para comprender la estructu-
trabajo no remunerado de cuidado humano.
ra de desventaja que implica la maternidad
Pero de todos los problemas que enfren-
vivida no slo como coercin a la autonoma
tan las latinoamericanas, el que concentra
personal sino tambin como restriccin edu-
ms dolor e injusticia es el de la maternidad
cativa y laboral.
forzada. El jurista italiano Luigi Ferrajoli sostiene que la prohibicin del aborto equivale a
una obligacin: la de convertirse en madre,
soportar un embarazo, parir, criar un hijo
Una ausencia en
la agenda democrtica: el aborto
(1999:85). Para tener la oportunidad de cruzar

el umbral de la pobreza y la exclusin es pre-
Si, como dice Manuel A. Garretn (2001), la
ciso que las mujeres no slo reduzcan el
democratizacin ha sido vivida en Amrica
nmero de hijos, sino que pospongan la edad
Latina como un proceso que unificaba los prin-
de su primer embarazo. Esto supone que las
cipios ticos de igualdad y libertad, no es de
jovencitas deberan tener educacin sexual e
extraar que las latinoamericanas persistan en
informacin sobre anticonceptivos y ser capa-
plantear la despenalizacin del aborto como
ces de ver la maternidad como decisin y no
uno de los asuntos principales en la agenda
como destino natural. Pero la ignorancia, la
democrtica.
violencia sexual y la ausencia de opciones
La interrupcin voluntaria del embarazo
vitales provocan millones de embarazos no
slo est plenamente garantizada en tres pa-
deseados en la regin. Y no slo las jovencitas
ses (Cuba, Puerto Rico y Guyana), en el resto de
buscan interrumpir sus embarazos no desea-
la regin tanto las jvenes como las mujeres
dos: tambin mujeres adultas, con dos o tres
mayores enfrentan los graves riesgos de la
hijos, no se resignan a llevar a trmino un
clandestinidad del aborto. En cinco pases
embarazo que significar otra boca que ali-
Chile, El Salvador, Honduras, Nicaragua y
mentar. Por eso CEPAL (2006) habla de la
Repblica Dominicana el aborto est absolu-
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tamente prohibido por cualquier causa. Son
de la regin. A pesar del apoyo de un amplio
pocas las naciones latinoamericanas que consi-
sector de la ciudadana, el catolicismo de pol-
deran otros supuestos, tales como las razones
ticos y legisladores ha obstaculizado hasta
teraputicas, las malformaciones del producto
ahora un tratamiento racional del problema.
o las causas socioeconmicas. Anualmente en
Pese a que desde principios del siglo XX
la regin se practican 3.800.000 abortos en
varios pases modernizaron sus cdigos pena-
condiciones de riesgo (IPPF, 2006). Por eso,
les, permitiendo el aborto teraputico para sal-
ms de 5.000 mujeres mueren cada ao debi-
var la vida y el aborto compasivo o tico en caso
do a complicaciones relacionadas con abortos
de violacin (Htun, 2003)1, el Vaticano y los
inseguros, cifra que corresponde al 21% de las
Estados Unidos, aliados en una campaa a
muertes maternas a nivel mundial. La
favor de la vida, han logrado hacer retroceder
Organizacin Mundial de la Salud indica que el
legislaciones y detener varios procesos liberali-
aborto es la causa primordial de mortalidad
zadores. Un caso escandaloso es el de El
materna en Argentina, Chile, Guatemala,
Salvador, cuya legislacin permita el aborto
Panam, Paraguay y Per; la segunda causa de
cuando el embarazo era producto de una viola-
muerte en Costa Rica y la tercera en Bolivia,
cin sexual, cuando la vida de la mujer estaba
Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador,
en riesgo y cuando se detectaba una malforma-
Honduras, Mxico y Nicaragua. La tragedia no
cin grave en el feto. En abril de 1997, por la
acaba ah. De todas las mujeres que se some-
presin del Vaticano y con la participacin acti-
ten a un aborto en condiciones de riesgo, entre
va de grupos catlicos de derecha, diputados
el 10% y el 50% necesitan atencin mdica para
de los partidos polticos ARENA y Partido
el tratamiento de las complicaciones. Muertes,
Demcrata Cristiano (PDC) votaron un proyecto
complicaciones infecciosas y crcel son los ries-
de ley que derogaba las excepciones al aborto
gos que corren las latinoamericanas al recurrir
del Cdigo Penal (CRLP, 2000), aumentaba las
al aborto clandestino.
sanciones por abortar e introduca el delito de
Es evidente aqu la existencia de un pro-
induccin o ayuda al aborto.
blema de justicia social, porque las mujeres
Otro caso similar es el de Honduras,
con recursos abortan sin peligro en los consul-
donde el aborto ocupa desde hace 25 aos la
torios privados de sus gineclogos, mientras
segunda causa de egreso hospitalario. Desde
las dems arriesgan su salud y su vida. No
1997 se derogaron por decreto los artculos
obstante la gravedad de la situacin, la deci-
aprobados por el Parlamento que despenali-
sin de despenalizar esta prctica contina
zaban el aborto por razones teraputicas,
atorada, soterrada o negada por los gobiernos
eugensicas y jurdicas.
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El 26 de octubre de 2006, a una semana de
Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Nicaragua
las elecciones presidenciales, fue aprobada en
y Repblica Dominicana2. En la regin, las
Nicaragua la cancelacin del aborto teraputico
estrategias para la despenalizacin del aborto
con el voto de 52 de los 90 diputados, ninguno
cambian de pas a pas, pues la bsqueda de
en contra y cero abstenciones (el resto de los
eficacia poltica est acotada por las circuns-
congresistas no asisti o se ausent en el
tancias concretas de cada pas. En Chile, donde
momento de votar). Por qu si desde 1893 se
la Iglesia catlica jug un papel importante de
permita el aborto teraputico, los legisladores
defensa de los derechos humanos y proteccin
nicaragenses deciden hacer retroceder esa
de los perseguidos polticos durante la dicta-
ley? Por la presin de la Iglesia catlica. De
dura militar, las feministas se han sentido
nada sirvi el exhorto que diplomticos de las
maniatadas para enfrentarse abiertamente a
Naciones Unidas y de la Unin Europea hicie-
la jerarqua catlica. Y eso que en 1989, duran-
ran a los congresistas en una carta publicada el
te las ltimas semanas de la dictadura de
mircoles 25 de octubre y dirigida al presiden-
Pinochet, fue eliminada la excepcin del abor-
te del Congreso, Eduardo Gmez. Estos inte-
to teraputico que haba estado permitida por
grantes de la comunidad diplomtica, entre los
el Cdigo de Salud desde 1931. En Argentina
que destacan la embajadora de Suecia, el
tampoco ha habido cambios, aunque en 2005
representante del Programa de las Naciones
una amplia alianza de ms de 250 organiza-
Unidas para el Desarrollo (PNUD), la embaja-
ciones sociales y de mujeres lanz la primera
dora de Finlandia, la representante de la
Campaa Nacional por el Derecho al Aborto
Comisin Europea, y el jefe de la cooperacin
Legal, Seguro y Gratuito. Impulsada por la
de Canad, solicitaron a los diputados una reu-
Secretara de Gnero de la Central de
nin para dialogar y hacer una reflexin pro-
Trabajadores Argentinos, la Asociacin de
funda y no apresurada sobre el aborto
Madres de Plaza de Mayo y organizaciones
teraputico, antes de la decisin final que
feministas y de mujeres, la campaa culmin
vayan a tomar. Huelga decir que el Congreso
al entregar al Congreso Nacional un petitorio
no les hizo caso.
avalado por personalidades de distintos mbi-
Lamentablemente la influencia vaticana
tos, entre ellas el ministro de Salud de la
sobre los polticos latinoamericanos es impre-
Nacin, nico integrante del gabinete que ha
sionante. Un claro ejemplo es la celebracin
expresado pblicamente su posicin a favor de
del Da del no nacido, fijada el 25 de marzo
la despenalizacin del aborto (Carbajal,
da de la anunciacin, esta fecha ha sido
2006a). En Colombia, donde el aborto estaba
declarada oficialmente en Argentina, Costa
totalmente prohibido, una abogada feminista
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acaba de lograr con un litigio estratgico que
las elecciones presidenciales despert espe-
las mujeres puedan abortar cuando un emba-
ranzas entre las feministas uruguayas, pues el
razo amenaza su vida o su salud, en casos de
Partido Socialista sostena una postura a favor
violacin, y/o cuando se presenten malforma-
de la despenalizacin. Sin embargo, la sorpre-
ciones del feto. Considerando que la reforma
sa result mayscula cuando el socialista
constitucional de 1992 elimin el concordato
Tabar Vzquez anunci que mientras l fuera
con el Vaticano, sent las bases para plantear
presidente no pasara dicha ley, y si el
una accin de inconstitucionalidad (Roa, 2006).
Parlamento la llegara a aprobar l la vetara.
Lo ms desconcertante es que, incluso en
Cuando en marzo de 2006 se dio a conocer
sociedades con menos vnculos tradicionales
que la Bancada Femenina y algunos legisla-
con la Iglesia, los gobiernos democrticos y de
dores varones insistiran con el tema, Tabar
izquierda siguen la poltica del avestruz. Tal es
Vzquez declar que no slo mantendra su
el caso de Uruguay, sociedad laica si las hay
decisin de veto, sino que, si el Parlamento
en Amrica Latina. En 2002 la Bancada
levantara el veto presidencial, disolvera las
Femenina, integrada por diputadas de distin-
cmaras. Sin comentarios.
tos partidos miembros de la Comisin de
Pese a que en Amrica Latina cada vez hay
Gnero y Equidad, decidi presentar una ini-
ms mujeres que ocupan cargos pblicos y que
ciativa de despenalizacin del aborto a la
tienen una mayor presencia poltica, todava no
Comisin de Salud con el apoyo de la
representan una fuerza poltica sustantiva como
Coordinacin Nacional para la Defensa de la
para inclinar la balanza. Frente al creciente pro-
Salud Reproductiva, una alianza sin preceden-
tagonismo poltico que van adquiriendo las
tes conformada por organizaciones feministas,
latinoamericanas, no existe un espacio corres-
sindicales, religiosas, profesionales, de dere-
pondiente de libertad sexual y reproductiva. No
chos humanos, de diversidad sexual y de jve-
obstante, unas cuantas feministas han llegado a
nes, a la que se sumaron declaraciones
posiciones de poder y, al ser congruentes, desde
pblicas de adhesin de la Universidad de la
ah han impulsado reformas importantes. Tal es
Repblica a travs de su Consejo Directivo
el caso de Rosario Robles, la gobernadora interi-
Central y del Sindicato Mdico del Uruguay.
na de Ciudad de Mxico que en el 2000 impuls
(Carbajal, 2006b). El proyecto se aprob en la
una modificacin sustantiva en el Cdigo Penal
Cmara de Diputados con una ajustada mayo-
en materia de aborto. Robles asumi la peticin
ra: 47 votos a favor y 40 en contra, pero se
feminista de ampliar las causas de aborto no
fren en el Senado por 17 votos en contra y 13
punible a salud y malformaciones del producto y
a favor. En 2004 el triunfo de la izquierda en
de agilizar los procedimientos judiciales para el
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acceso al aborto legal. Su partido (PRD) elabor,
polticos progresistas latinoamericanos ponen
junto con los grupos feministas, un proyecto de
tanto nfasis en que mujeres y hombres
ley que, al contar con mayora en la Asamblea de
somos iguales que con frecuencia olvidan que
Representantes, se concret en una reforma. El
somos diferentes en tanto sexos. La moda dis-
partido conservador (PAN) reaccion plantean-
cursiva en torno al gnero ha logrado que se
do un recurso de inconstitucionalidad. La
soslaye el concepto de diferencia sexual, con
Suprema Corte de Justicia de la Nacin resolvi,
sus problemas diferenciados de sexualidad y
un ao y meses despus, que no haba tal
reproduccin. Si bien el movimiento feminista
inconstitucionalidad, con lo cual legitim la exis-
ha formulado la demanda de despenalizacin
tencia de esas causas para interrumpir un emba-
como parte esencial de la ciudadana demo-
razo (Lamas 2001).
crtica, para que tenga repercusin hay que
Una vertiente distinta de intervencin ha
hacer ms explcito el asunto de que se trata
sido evitar lo legislativo y operar a travs del
de un derecho a la integridad fsica, vinculn-
personal de Salud, que es especialmente sensi-
dolo a la condicin sexuada, pero inscribin-
ble al tema. Un ejemplo excepcional es el de
dolo dentro del principio ms amplio de la
Brasil. En 1998, durante el gobierno de
autonoma corporal.
Fernando Henrique Cardoso, el Secretario de

Salud brasileo expidi una norma tcnica para
el tratamiento de las vctimas de violencia
sexual en todos los hospitales pblicos, inclu-
Las cuotas:
una dbil accin afirmativa
yendo el acceso al aborto. Hoy en da basta que

una mujer diga que su embarazo es producto de
La resistencia de los gobiernos a despenalizar
la violencia para que sea atendida, sin que se le
el aborto tiene una estrecha relacin con la
requiera la presentacin de denuncia policial.
debilidad poltica de las mujeres. Por eso,
Pero, siendo que ningn partido desea
pese a que tener cuerpo de mujer no garanti-
enemistarse con la Iglesia catlica asumiendo
za un pensamiento de mujer ni un compromi-
como legtima una demanda que atenta con-
so con las mujeres (Bocchetti:1996), es crucial
tra un dogma religioso, el panorama es decep-
que haya ms mujeres en puestos de decisin
cionante: la mayora de los polticos rehuye
poltica. Las feministas han buscado convertir-
comprometerse, incluso muchos que conce-
se en una masa crtica, concepto que implica
den legitimidad a esta demanda en privado,
un nmero sustantivo que permita generar
no estn dispuestos a hacerlo en pblico. A
una situacin de fuerza y unin. En ese senti-
esta situacin se suma el hecho de que los
do, el objetivo con que arrancaron los aos
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noventa fue el de conseguir mayor nmero de
cuotas varan entre el 20% y el 30% para su
mujeres en puestos de decisin en las institu-
aplicacin a las listas de candidaturas. En varios
ciones pblicas.
pases la cuota es progresiva y tiende hacia un
Predomina en la mayora de los pases de
sistema paritario. En otros, obliga a poner a una
la regin una insuficiente representacin de las
mujer de cada tres candidatos en puestos titu-
mujeres en los cargos de responsabilidad en
lares y no de suplencia. Pero no siempre estos
las diversas esferas de la vida profesional y
avances formales se traducen en prctica con-
pblica. Pese a que las latinoamericanas pau-
creta. Tal es el caso de Venezuela, donde en
latinamente estn incorporndose a la funcin
1997 se estableci una cuota del 30% que fue
pblica, no hay una transformacin fundamen-
derogada en 1998. En Honduras, la cuota mni-
tal en su relacin con el poder poltico. Sin
ma del 30% dispuesta por decreto legislativo
embargo, la conciencia de la exclusin de las
no ha sido recogida en la normativa electoral ni
mujeres del poder permea cada vez ms y ello
aplicada. En Brasil la aplicacin de las cuotas
ha incrementado los cambios legales destina-
resulta controvertida y carece de eficacia, y
dos a impulsar acciones afirmativas y cuotas en
pocas veces se sanciona a los partidos polticos
el mbito poltico. La implementacin de cuo-
por incumplirla. En Ecuador, a pesar de la Ley
tas constituye, sin duda, una importante medi-
Electoral que establece una cuota del 30% para
da estratgica. Argentina fue el primer pas de
las mujeres en las listas, hay un bajo porcenta-
Amrica Latina que en 1991 estableci por ley
je de participacin poltica de las mujeres y las
un mnimo de cupo para las mujeres. Dicha
disposiciones legales quedan incumplidas. El
ley permiti que el 42% de las bancas en el
Cdigo Electoral de Costa Rica establece cuotas
Senado de la Nacin; el 33% en la Cmara de
mnimas del 40%, sin embargo, las disposicio-
Diputados Nacional, y el 27% en las legislaturas
nes legales no han sido plenamente acatadas
provinciales fueran ocupadas por mujeres.
por los partidos polticos, aun cuando Costa
A partir de este caso, fueron adoptadas

acciones similares por parte de diferentes pa-
Rica es, junto con Cuba, el pas con mayor

nmero de parlamentarias.
ses de la regin. Adems de en Argentina, for-
La participacin de las mujeres no supera
malmente hay cuotas para los cargos
en promedio el 10% en la regin en los mbi-
parlamentarios en Bolivia, Brasil, Costa Rica,
tos de poder local con Repblica Dominicana
Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y
con el 28% de mujeres en esos cargos, en un
Repblica Dominicana. Slo hay seis excepcio-
extremo y en el otro Uruguay, donde ninguna
nes: Chile, Nicaragua, Colombia, Honduras,
mujer ha ejercido el cargo de alcaldesa desde
Uruguay y Venezuela (Bareiro et al, 2004). Las
1995 a 2003. (Valds et al, 2004). Repblica
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Dominicana, Bolivia, Brasil y Ecuador cuentan
mujeres en la regin, es evidente que no son
con una legislacin de cuotas para las eleccio-
suficientes para garantizar la plena participa-
nes municipales. No obstante, en estos pases
cin de las mujeres en la toma de decisin en
con excepcin de Repblica Dominicana el
todos los niveles de la vida poltica y social. De
avance de las mujeres en los gobiernos loca-
ah lo imprescindible de la participacin ciu-
les ha sido limitado, alcanzando apenas el 6%
dadana. El activismo feminista ha desempe-
del total de los municipios durante 2003. Por
ado un papel crucial al filtrar a la conciencia
lo que respecta a la inclusin de mujeres en
de millones de mujeres el mensaje de que tie-
los gabinetes de ministros ministras de
nen derechos y al abrir cauces para una accin
Estado o secretarias ministeriales queda en
dirigida a obtenerlos. Pero es evidente que, en
evidencia que la misma depende casi exclusi-
su conjunto, la regin est lejos de alcanzar
vamente de la decisin del gobierno. En
una presencia adecuada de la mujer en altos
Uruguay la histrica designacin de tres muje-
puestos polticos.
res en cargos ministeriales durante 2004 quebr la tradicin de este pas de excluir a las
mujeres de los altos cargo de gobierno. Las
Excursus feminista latinoamericano
mayores inclusiones en este mbito han tenido lugar en Chile y Colombia: durante 2000 y
El feminismo se ha desarrollado en Amrica
2003 casi un tercio de sus ministros han sido
Latina al abrigo de una vida poltica muy frtil
mujeres. (Valds et al, 2004). Aunque
y en ocasiones muy polarizada. De un lado
Colombia no tiene cuotas para cargos electi-
estaban las mujeres que se radicalizaron en las
vos, establece una cuota mnima de 30% de
luchas armadas de sus pases: montoneras,
mujeres para las designaciones en cargos
tupamaras, sandinistas e integrantes del Frente
pblicos de alto rango (Bareiro et al, 2004).
Farabundo Mart de Liberacin Nacional
Por eso era el pas latinoamericano con ms
(FMLN), M19, el Ejrcito Revolucionario del
mujeres en cargos ministeriales, antes de la
Pueblo (ERP), etctera. Como militantes revolu-
llegada de Michelle Bachelet a la presidencia
cionarias, estas mujeres con frecuencia relega-
chilena . Con Bachelet se instaur la paridad
ron sus necesidades e intereses de gnero. De
en los tres primeros niveles de gobierno:
otro lado se hallaban las que formaron movi-
secretaras, subsecretaras e intendencias.
mientos de derechos humanos, como los de
Aunque hay consenso de que las cuotas
madres de desaparecidos, surgidos a la sombra
han contribuido de manera significativa a
de las dictaduras militares que gobernaron a
incrementar la representacin poltica de las
ms de la mitad de los pases de la regin. En
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medio de ambas, las feministas generaron una
mujeres de organizaciones polticas, activistas
lucha poltica a partir de tres demandas inc-
de los movimientos populares, madres de
modas que ningn grupo poltico quera asu-
desaparecidos, cuadros de organizaciones
mir: la maternidad voluntaria (que implica el
campesinas y sindicales, cristianas de la teolo-
derecho a la educacin sexual, al uso de anti-
ga de la liberacin, grupos de exiladas y un
conceptivos y al acceso legal al aborto volunta-
nmero enorme de militantes de partidos pro-
rio); el alto a la violencia sexual y el respeto a la
venientes de varios pases. Toda iniciativa
libre opcin sexual. Con estas demandas, que
tiene cabida: desde el tema de las alianzas y
se convirtieron en los ejes principales del acti-
las propuestas para generar una mayor pre-
vismo, los grupos feministas construyeron su
sencia poltica hasta temas de identidad y
impertinente presencia en el espacio pblico.
cuerpo. En los Encuentros se plante la nece-
Hoy en da la existencia de una heterognea
sidad de estrategias compartidas, conmemo-
multitud de grupos feministas es una realidad
racin de fechas unitarias y campaas para
en todo el continente (Morant 2005).
articular acciones conjuntas. As surgi el 25
Una parte importante de la discusin pol-
de noviembre el Da de Lucha contra la
tica en el movimiento se ha llevado a cabo en
Violencia contra la Mujer en el I Encuentro
los Encuentros Feministas Latinoamericanos y
de Colombia en 1981 y, en 1990, durante el V
del Caribe. Escenarios simblicos del feminis-
Encuentro en Argentina, se fij el 28 de sep-
mo latinoamericano, estos espacios son ejem-
tiembre como Da por el Derecho al Aborto
plo de lo que Boaventura de Sousa Santos
de las Mujeres de Amrica Latina y el
(1998) denomina globalizacin contrahege-
Caribe. Poco despus, en la reunin promo-
mnica: un proceso de organizacin transna-
vida por la Red de Salud de las Mujeres
cional surgido desde la base de grupos en
Latinoamericanas y del Caribe (RSMLAC) y
defensa de sus intereses comunes. Los
coordinada por Catlicas por el Derecho a
Encuentros Feministas se inauguran en 1981 y
Decidir fue creada la Coordinacin Regional
se han venido celebrando cada dos o tres aos
de la Campaa 28 de septiembre por la des-
en diferentes
pases3.
Los Encuentros han con-
densado los conflictos internos del movimien-
penalizacin del aborto en Amrica Latina y el

Caribe. Esta coordinacin ha sido rotativa5.
to. Durante su realizacin, las diversas
Bajo los lemas Anticonceptivos para no
posiciones confrontan sus distintos paradig-
abortar. Aborto legal para no morir y Las
mas polticos mientras que muchas activistas
mujeres deciden, la sociedad respeta, el
realizan sus acting
out 4.
A los Encuentros asis-
Estado garantiza y la Iglesia no interviene, la
ten feministas de todos los colores y sabores,
Campaa 28 de septiembre ha sido impulsada
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por siete redes regionales de mujeres y orga-
Aunque el conjunto de las estrategias
nizaciones de 21 naciones. Tambin los pases
impulsadas por las feministas en mbitos
coordinadores de la Campaa han organizado
variados ha permitido el avance de la lucha
reuniones especiales con abogados y personal
regional, una clave de la resistencia guberna-
judicial (ministerios pblicos, fiscales); con
mental se encuentra en las creencias religio-
periodistas6
sas de parlamentarios y jueces. Para
y parlamentarios, para sensibili-
zarlos hacia el tema del
aborto7.
enfrentarlas ha sido crucial la labor de
Frente a los usos y costumbres en materia
Catlicas por el Derecho a Decidir. Esta orga-
de presin eclesistica, las feministas sostienen
nizacin ciudadana, que se cre en Uruguay
que se requiere una accin ms comprometida
desde 1989 y que actualmente cuenta con ofi-
en defensa de la laicidad del Estado. Por eso
cinas en Brasil, Mxico, Bolivia, Colombia,
durante la plenaria final de la reunin El
Argentina y Chile8, discrepa de los plantea-
Aborto en Amrica Latina y el Caribe los dere-
mientos del Vaticano relativos al lugar de las
chos de las mujeres frente a la coyuntura mun-
mujeres en la Iglesia y rechaza sus prohibicio-
dial (Ro de Janeiro 2001), 98 mujeres
nes en materia de sexualidad, reproduccin y
representantes de grupos en 27 pases y siete
aborto. Su visin ha sido fundamental en la
redes regionales aprobaron una declaracin, la
estrategia latinoamericana, sobre todo de cara
Carta de Guanabara, donde se afirma que: Para
a las mujeres de sectores populares, pues
que se consolide una vida social democrtica es
pese a que es precisamente ese sector el que
preciso que mujeres de todas las clases, razas y
ms padece las consecuencias de la penaliza-
etnias, de todas las edades, de todas las cultu-
cin del aborto, rara vez asume la demanda
ras, con distintas religiones y diversas orienta-
justamente porque el peso cultural de la
ciones sexuales, puedan controlar sus cuerpos y
Iglesia catlica sigue siendo muy fuerte.
tomar decisiones que deben ser respaldadas

por un Estado laico. Por otra parte, en el
Segundo Foro Social Mundial, en Porto Alegre
(2002), las activistas de la Articulacin
Mujeres indgenas, trabajo y

migracin
Feminista Mercosur denunciaron la relacin

entre la agenda econmica neoliberal y el fun-
En Amrica Latina, los cambios polticos des-
damentalismo religioso para restringir los
atados por el feminismo y por la modernizacin
derechos humanos de las mujeres, subrayando
democrtica han desembocado en la formacin
la importancia creciente de la secularizacin
de organizaciones o instancias de mujeres que
para el continente latinoamericano.
reivindican la equidad y defienden distintas
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variantes del derecho a decidir. Existe, por un
han manifestado las mujeres indgenas. Tres
lado, una coordinacin regional del movimien-
son sus cuestionamientos ms importantes: a)
to feminista que ha ido extendiendo sus accio-
la desvalorizacin de la mujer en sus usos y cos-
nes a los ms remotos confines del continente
tumbres, b) su invisibilidad poltica ante las
y, por el otro, la autoorganizacin de las muje-
autoridades y c) las cargas exageradas de traba-
res indgenas y afroamericanas, que cada vez
jo en las comunidades. Los esfuerzos ms nota-
ms articulan una triple lucha: de gnero, de
bles en el intento de hacerse visibles se han
clase y de etnia/raza. En ocasiones ambas
dado en espacios como los Encuentros
ramas de esta movilizacin popular se encuen-
Continentales de Mujeres Indgenas de las
tran, como fue el caso del X Encuentro
Amricas (Ecuador 1994, Mxico 1997, Panam
Feminista en Brasil (2005), donde se critic el
2000 y Per 2004), que dieron pie a la creacin
uso de conceptos como diversidad y multicultu-
de comisiones especficas de mujeres dentro de
ralidad para referirse a la cuestin racial, pues
las organizaciones indgenas mixtas. En la reu-
ambas expresiones constituyen peligrosas abs-
nin de lderes de los pueblos indgenas de
tracciones que ocultan la relacin entre el
Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela en
poder, la desigualdad racial y la discriminacin.
mayo de 2006, presentaron 20 recomendacio-
Al confrontar la manera en que el sistema capi-
nes a la Comunidad Andina de Naciones (CAN)
talista se articula con el racismo y el sexismo,
en el marco de la consulta regional para la par-
creando situaciones de opresin y dominacin
ticipacin de las mujeres indgenas en ese orga-
que es necesario quebrar, hubo sealamientos
nismo. Estas recomendaciones destacan la
contrarios a las acciones afirmativas: la cues-
necesidad de hacer visible la participacin de
tin del racismo subyacente no deba darse por
las mujeres indgenas en la Mesa Indgena.
saldada. En dicho Encuentro surgi el trmino
El trabajo domstico asalariado suele ser
afroindecisas, para referirse a aquellas muje-
el peor pagado y es realizado en gran medida
res que no terminan de reconocer sus races
por mujeres de origen indgena. En pases con
raciales africanas y que, como consecuencia del
gran poblacin indgena, como Bolivia, Brasil,
racismo dominante, niegan un aspecto de su
Ecuador y Per, las condiciones laborales de
identidad. Se destac, asimismo, la relevancia
estas trabajadoras son precarias y el trato que
de conocer la historia de las feministas negras
reciben corresponde ms a una relacin de
que lucharon por sus derechos y los de sus pue-
servidumbre (Peredo 2004). El surgimiento de
blos desde los tiempos de la esclavitud en el
sindicatos y organizaciones laborales de traba-
continente americano.
jadoras del hogar es un signo alentador hacia
Con mucha ms fuerza y organizacin se
la proteccin jurdica y social (UNIFEM, 2005).
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Marta Lamas
La Confederacin Latinoamericana y del
el caso de las mujeres obedece no slo a la
Caribe de Trabajadoras del Hogar (Conlactraho)
motivacin econmica compartida con los
acaba de celebrar su quinto seminario-congreso
hombres sino que para ellas una razn pode-
en Lima en 2006. Componen esta confederacin
rosa es tambin la posibilidad de liberarse de
grupos, sindicatos y federaciones en Argentina,
los controles inherentes a su condicin de
Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,
gnero (Montaner 2006:21). Escapar al autori-
Ecuador, Guatemala, Mxico, Paraguay, Per y
tarismo patriarcal, tener libertad de movimien-
Repblica Dominicana. Adems hay organiza-
to y disponer de dinero propio son algunos de
ciones de trabajadoras en Venezuela y Uruguay.
los nuevos impulsos de las motivaciones
Entre los logros de estas organizaciones se
femeninas para irse a otro pas. Entre las
encuentran las recientes modificaciones a la
migrantes tiene lugar un proceso de integra-
legislacin laboral en Per y Bolivia; el diseo de
cin no slo econmica sino sociocultural y
polticas gubernamentales no asistencialistas
hay una transformacin de los roles sociales y
sino de reconocimiento a las empleadas del
la vida cotidiana. La mayor equidad de gnero
hogar como ciudadanas con derechos en Brasil y
en Estados Unidos es un nuevo aliciente para
Per; y la inclusin de sus organizaciones como
muchas mujeres. Como seal Josefina, una
interlocutoras legtimas en agendas de la
indgena mixe de 20 aos: all los hombres no
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y
mandan, y le entran al trabajo de la casa.
algunos gobiernos (Goldsmith, 2005). El pas

donde las trabajadoras del hogar tienen ms
fuerza es Bolivia, justamente donde casi la tota-
Gnero y gramtica democrtica
lidad de esas trabajadoras son indgenas. La

anterior secretaria general de Conlactraho,
En Amrica Latina el avance de las mujeres,
Casimira Rodrguez, es la actual ministra de
aunque lento, ha ido en aumento, pero ha tra-
Justicia de esa nacin.
do consigo un incremento de la violencia. Los
El nuevo patrn migratorio se caracteriza
hombres, como seres tambin marcados por el
por la feminizacin de la migracin, por la
gnero, viven el conflicto entre ideales tradi-
diversificacin de espacios laborales y lugares
cionales y nuevas realidades. Muchos han
de destino, y por el hecho de que numerosas
pasado de la condicin de proveedores a la de
comunidades de origen dependan exclusiva-
desempleados y la insatisfaccin ha agudizado
mente de las remesas para su subsistencia.
la violencia hacia las mujeres. Pese a las cons-
Aunque la emigracin es una llaga dolorosa
tantes denuncias, la violencia de gnero crece
para muchas sociedades latinoamericanas, en
desbordada cobrando anualmente cientos de
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vidas femeninas en pases como Guatemala,
lugar concreto que eligen, las mujeres tienden
Mxico, Per y Colombia. Sin embargo, la debi-
a reforzar sus otras identidades especficas
lidad del Estado de derecho y la tradicin cul-
como indgenas, negras, lesbianas o jvenes.
tural machista han impedido frenar estas
El eje del derecho a decidir sobre el propio
agresiones criminales. Sorprendentemente, el
cuerpo cruza de manera transversal muchas
lema feminista Democracia en el pas y en la
de las luchas y la no satisfaccin de esta rei-
casa se ha filtrado en gran nmero de comu-
vindicacin nutre el desencanto de millones
nidades y la masculinidad autoritaria y patriar-
de latinoamericanas con el proceso democr-
cal empieza a ser vista como injusta.
tico en sus diversos pases de origen.
Los cambios macrosociales impactan no
Es evidente que ha habido un avance de
slo la vida cotidiana de las personas sino
las latinoamericanas en varios campos.
tambin su subjetividad, en especial las iden-
Encontramos una medida de ello en el hecho
tidades de gnero. Por eso, as como se
que la actual Secretaria de Justicia en Bolivia
requieren buenas leyes de discriminacin
contine asistiendo a las reuniones de emple-
positiva en el mbito poltico para avanzar de
adas del hogar, o que la presidenta chilena
manera sostenible en la afirmacin de la pre-
Michelle Bachelet haya nombrado un gobierno
sencia de la mujer en los mbitos de eleccin
paritario, o que en una comunidad indgena de
popular y de gobierno, tambin hay necesidad
Mxico las mujeres exijan un territorio aparte
de iniciativas que alienten una mayor partici-
en el que ellas puedan mandar y que se les
pacin masculina en el mbito domstico, lo
conceda el terreno! (La Jornada 2006).Estas
que supone impulsar polticas de conciliacin
acciones, que muchas consideran apenas ges-
trabajo/familia. Pero en Amrica Latina toda-
tos simblicos, contribuyen a empujar hacia
va no hay polticas de esta naturaleza y es
delante la equidad de gnero en la regin.
casi inexistente el debate sobre la articulacin

sociedad, mercado y familia.
Sin embargo, tambin una medida simblica del atraso en que siguen atoradas las lati-
Al inicio del nuevo milenio las latinoame-
noamericanas es la resistencia gubernamental
ricanas avanzan hacia nuevos desempeos y
a que las mujeres decidan sobre sus cuerpos.
formas de intervencin poltica. Los espacios
En ese sentido sorprende que gobiernos lati-
desde los que perfilan sus discursos y desplie-
noamericanos dispuestos a modernizar varios
gan sus estrategias son variados: desde la
aspectos de su funcionamiento no vean la
sociedad civil, los sindicatos y los partidos,
libertad reproductiva de las mujeres como un
desde la academia y el mundo de la cultura. Y
elemento fundamental de modernidad demo-
adems de la intervencin poltica desde el
crtica. Para que esta libertad de decisin
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realmente pueda ser aceptada se requiere
zada y pacfica, a pesar de la diversidad polti-
darle una dimensin poltica, vinculada a ejer-
ca, religiosa y cultural de las naciones de la
cer una plena ciudadana. Es imprescindible
regin. Pietro Barcellona (1996) dice que la
politizar la experiencia reproductiva y as
democracia es una gramtica comn que
actualizar el contenido de autodeterminacin
funda la libertad individual. Es hora ya de
del ejercicio de la ciudadana. Por eso las
ponerse a escribir la historia de nuestros
feministas latinoamericanas plantean que
pases con esa gramtica.
limitar a las mujeres en su derecho a decidir si

continuar o no un embarazo es limitarlas en el
ejercicio de sus derechos ciudadanos.
El feminismo, como una de las expresiones de la conciencia democrtica moderna,
permite ver que lo que hoy se entiende por
democratizacin est ligado no slo a la racionalizacin progresiva de las estructuras polticas, sino a una concepcin ms libertaria del
sujeto poltico ciudadano. Estas ciudadanas,
que se piensan como socias en la construccin
de una cultura de corresponsabilidad entre
gobierno y ciudadana para promover un
saneamiento democrtico de la poltica, han
jugado un importante papel en la difusin de
las aspiraciones democrticas. Tal vez su logro
ms sonado ha sido la difusin de una actitud
cvica que valora el respeto al pluralismo y
aspira a instalar la transparencia y la rendicin de cuentas en el accionar gubernamental.
Desde la perspectiva feminista, toda frmula social excluyente y discriminatoria opera
como un obstculo a valores y espritu democrtico. De ah la importancia de ampliar la
mira y de defender el marco de laicismo y pluralidad que permite convivir de manera civili-
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Marta Lamas
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Sichra, compiladora, Ediciones Morata,
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Cumplido Latinoamericano. FLACSO/Chile y
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Notas
El primer pas en llevar a cabo estas reformas

fue Argentina, en 1922. Le siguieron Brasil,
Mxico, Uruguay y Cuba. Ver Htun 2003.
Aunque en El Salvador se instituy antes el
Da del Derecho a Nacer, la fecha se generaliz como el Da del No Nacido cuando Menem,
siendo presidente de Argentina, durante la IV
Cumbre Iberoamericana en Cartagena propuso a los presidentes latinoamericanos firmar
una condena al aborto. Esto fue en 1994, en la
vspera de la Conferencia de Poblacin y
Desarrollo de la ONU Al no lograr su objetivo,
Menem instaur el Da del No Nacido. Segn
Htun (2003) recibi una carta del papa Karol
Wojtlya agradecindole su iniciativa. La primera celebracin oficial reuni en Argentina
al arzobispo de Boston, cardenal Bernard Law
(posteriormente acusado de proteger a los
sacerdotes pederastas) y a monseor Renato
Martino, observador permanente de la Santa
Sede ante Naciones Unidas. Ver
http://www.agea.org.es/content/view/297/41
I Encuentro Feminista en Bogot, Colombia en
1987
II Encuentro Feminista en Lima, Per en 1983
III Encuentro Feminista en Bertioga, Brasil en
1985
IV Encuentro Feminista en Taxco, Mxico en 1987
V Encuentro Feminista en San Bernardo,
Argentina en 1990
VI Encuentro Feminista en El Salvador en 1993
VII Encuentro Feminista en Cartagena, Chile en
1996
VIII Encuentro Feminista en Juan Dolio,
Repblica Dominicana en 1999
IX Encuentro Feminista en Playa Tambor, Costa
Rica en 2002
X Encuentro Feminista en Sao Paulo, Brasil, en
2005
El prximo Encuentro est programado para llevarse a cabo en Mxico en 2007
- 152 -
Acting out es un trmino psicoanaltico que

denomina una forma de conducta, la mayor
parte de las veces inconsciente, que se ofrece
para que otra persona la descifre. Es una
actuacin que pone en escena cuestiones no
asumidas.
La coordinacin de la Campaa 28 de septiembre ha estado de:
1993 - 1994 en Catlicas por el Derecho a
Decidir de Uruguay
1994 - 1997 en el Grupo de Informacin en
Reproduccin Elegida (GIRE) de Mxico
1997 - 1999 en el Centro de Investigacin DEM
(Bolivia)
2000 - 2002 en la Rede Nacional Feminista de
Sade (Brasil)
2003 - 2005 en el Centro de la Mujer Peruana
Flora Tristn (Per)
2006- 2007 en el Movimiento de Mujeres de
Nicaragua
La Campaa organiz en Mxico en 1997 el
Primer Encuentro Latinoamericano de
Periodistas sobre Derechos Sexuales y
Reproductivos.
Esa labor la hacen varias organizaciones localmente, pero la primera reunin regional, que
junt a parlamentarios de varios pases con las
feministas y el personal de salud fue la que se
llev a cabo en la Universidad Externado de
Colombia, en 1998.
La fundan tres ex-monjas norteamericanas en
1973, el mismo ao que la Suprema Corte de
Estados Unidos despenaliz el aborto.
Producto del feminismo y del Concilio Vaticano
II, Catholics for a Free Choice reivindica la primaca de la conciencia y ha publicado muchsimos trabajos sobre la Iglesia catlica y el
aborto. Ver Navarro y Meja 2006.
rika Ruiz Sandoval

Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM)1
Migracin y desarrollo en Amrica Latina:

crculo vicioso o crculo virtuoso?
La migracin y sus fenmenos asociados se han convertido en rasgos estructurales de la economa y la sociedad latinoamericanas y tambin, aunque con mayor gradualismo, del escenario
poltico de la regin, incluyendo sus relaciones exteriores, las cuales empiezan a considerar
como destinatarios y aliados potenciales a las disporas en los principales pases de destino.
Sin embargo, es difcil precisar en qu medida incide el fenmeno migratorio en el desarrollo
de Amrica Latina. Por un lado, puede decirse que la migracin es producto del subdesarrollo y
la desigualdad de la regin y a la vez es uno de los factores que contribuyen a perpetuarlos, si
se toman en cuenta costes como la prdida de capital humano. Por otro, la migracin es consecuencia del desarrollo inconcluso y desigual de sociedades en transformacin estructural y
actualmente es uno de los factores que contribuyen a subsanar las brechas en la modernizacin
de los pases de origen las remesas y los proyectos de codesarrollo tienen un papel clave y
a crear sociedades ms igualitarias por medio de, por ejemplo, la bancarizacin o el cambio en
el papel de la mujer en las sociedades latinoamericanas, vinculado a la migracin masculina o
femenina.
Palabras clave:
Migracin, desarrollo, Amrica Latina, desigualdad, remesas, codesarrollo,
fuga de cerebros, economa poltica, Estados Unidos, Unin Europea.
Migration and its associated phenomena have become structural features of Latin Americas
economy and society and also, although with more gradualism, of its political environment,
including its external relations, which have begun to consider the diasporas in the main
destination countries as targets and potential allies. However, it is difficult to give a precise
response to the question of in what way and how much does migration impact development in
Latin America. On the one hand, it can be said that migration is the product of the regions
underdevelopment and inequality and, at the same time, it is one of the factors that contribute to
perpetuate these conditions, if we take into account costs such as the infamous brain drain. On
the other, migration is a consequence of the inconclusive and unequaldevelopment of societies
going through structural transformations and currently is one of the factors that contribute to close
the gaps in the modernization process of home countries remittances and co-development
projects have a key roleand to create more egalitarian societies through developments such as
bancarization or the change in the social role of women in Latin America, product of masculine or
feminine migration.
Keywords:
Migration, development, Latin America, inequality, remittances, co-development,
brain drain, political economy, United States, European Union.
- 153 -
Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?
La migracin2 y sus fenmenos asociados se
Por otro, la migracin es consecuencia del
han convertido en rasgos estructurales de la
desarrollo inconcluso y desigual de socie-
economa y la sociedad latinoamericanas y
dades en transformacin estructural y actual-
tambin, aunque con mayor gradualismo, del
mente es uno de los factores principales que
escenario poltico de la regin, incluyendo sus
contribuyen a subsanar las brechas en la
relaciones exteriores, las cuales empiezan a
modernizacin de los pases de origen. Entre
considerar como destinatarios y aliados
los beneficios reales o supuestos de la
potenciales a las disporas en los principales
migracin latinoamericana para los pases de
pases de destino. En un principio, la regin
origen habitualmente se cuentan sobre todo las
era receptora de flujos migratorios proceden-
remesas, las cuales apuntalan a un buen nme-
tes de Europa. Sin embargo, desde hace dca-
ro de economas en la regin, pero tambin el
das, Amrica Latina es una regin de fuerte
cambio en los patrones de consumo, el aumen-
emigracin hacia Estados Unidos y, ms
to de la inversin y el comercio4, y la disminu-
recientemente, hacia pases de la Unin
cin de la pobreza, cambios que, en buena
3,
Europea (UE) particularmente Espaa, aun-
medida, pueden atribuirse a la bancarizacin
que tambin Portugal, Italia y Grecia, amn de
alentada por flujos de remesas cada vez mayo-
otros como Reino Unido, Alemania o Francia.
res. Pero la migracin tambin est asociada a
De hecho, podra decirse que Amrica Latina
la difusin de nuevas ideas polticas y sociocul-
es la regin que actualmente vive de manera
turales acordes con niveles superiores de des-
ms intensa el fenmeno migratorio mundial.
arrollo, tales como la democracia, la rendicin
Sin embargo, es difcil precisar en qu
de cuentas en la actividad pblica, la participa-
medida incide el fenmeno migratorio en el
cin activa de la sociedad civil o el papel de la
desarrollo de Amrica Latina. Tampoco es fcil
mujer en la sociedad. En aquellas instancias en
saber si tiene ms costes o ms beneficios. Por
que existen, las iniciativas de codesarrollo pro-
un lado, puede decirse que la migracin es
movidas por pases de origen y de acogida
producto del subdesarrollo y la desigualdad
tambin pueden sumarse a los beneficios deri-
de la regin y a la vez es uno de los factores
vados de la migracin. En consecuencia, la rela-
que contribuyen a perpetuarlos, si se toman
cin entre migracin, por un lado, y desarrollo,
en cuenta costes como la prdida de capital
igualdad y equidad, por otro, es compleja y, a
humano (la llamada fuga de cerebros) y, en
veces, hasta contradictoria. Si se me permite la
algunos casos, incluso la puesta en riesgo de
analoga, la migracin es como el dios romano
la viabilidad del Estado en cuestin por la pr-
Jano, el dios de las puertas, de los principios y
dida de poblacin.
finales, que por tanto se representa con una
- 154 -
rika Ruiz Sandoval
cabeza con dos caras, cada una viendo hacia

5
direcciones opuestas .
parte de una revisin crtica sobre las distintas

teoras que buscan explicar el fenmeno
La dualidad del fenmeno hace que sea
migratorio actual, para luego entrar en aspec-
muy difcil elaborar polticas pblicas que
tos especficos de la migracin latinoamerica-
logren transformar el crculo vicioso de la
na. Posteriormente se hace un anlisis de los
migracin en un crculo virtuoso de desarrollo
costes y beneficios de la migracin para
en Amrica Latina. Los pocos programas guber-
Amrica Latina, a partir de tres grandes temas:
namentales que se han implementado recien-
remesas, prdida de capital humano o fuga de
temente y que utilizan, por ejemplo, las
cerebros y, por ltimo, transformaciones de
remesas colectivas como detonadoras de obras
ndole poltica y social atribuibles a la migra-
pblicas y apenas un puado de proyectos pro-
cin. En todos los casos se incluye una revisin
ductivos tienen muy poco tiempo en vigor
de la literatura pertinente existente sobre los
como para saber con plena certeza cules son
vnculos entre migracin y desarrollo y se espe-
sus resultados en el mediano y largo plazos.
cifican costes y beneficios para Amrica Latina
Esta situacin no slo afecta a los gobiernos
cuando es posible hacerlo. Finalmente, se pre-
latinoamericanos, que se enfrentan a lo que
sentan algunas recomendaciones de poltica
cada vez ms puede calificarse de hemorragia
pblica basadas en las conclusiones que de
poblacional, sino tambin a los pases de aco-
este anlisis se desprenden, entre las que des-
gida en el mundo industrializado sin descon-
taca la necesidad de partir de una visin inte-
tar, por supuesto, a los pases de acogida
gral del fenmeno migratorio latinoamericano,
dentro de la propia regin quienes, aun si no
algo que, a juzgar por las polticas migratorias
siempre lo reconocen, tambin tienen parte de
existentes, por el momento no se tiene, y buscar
responsabilidad en este ir y venir de personas,
la colaboracin entre los principales pases
y cuya estabilidad y desarrollo tambin depen-
expulsores y los principales pases receptores
den de la mano de obra migrante. En suma, no
de migrantes latinoamericanos desde la pers-
parece habrsele encontrado la cuadratura al
pectiva de la responsabilidad compartida.
crculo migratorio o, ms bien, cmo hacer de la

migracin un activo para el desarrollo de
Amrica Latina en vez de un obstculo ms.
Las siguientes secciones buscan dar res-
El vnculo migracin-desarrollo:
un a v i si n c r t i c a 6
puesta a la pregunta general de cmo y en qu

medida incide el fenmeno migratorio en el
La migracin internacional no es en ningn
desarrollo de Amrica Latina. Para ese fin, se
caso un fenmeno de nuevo cuo. Sin embar-
- 155 -
go, hoy los flujos de personas que cruzan fron-
de esta naturaleza, la migracin tanto interna
teras son ms abundantes que nunca antes e
cuanto internacional es vista como una abe-
involucran a cada vez ms pases. Esto se ha
rracin. En consecuencia, la lectura tiende a
traducido en un inters sin precedente tanto
ser que si los niveles de desarrollo en el sector
de acadmicos cuanto de funcionarios guber-
rural o en el mundo en desarrollo mejoraran,
namentales e internacionales en el fenmeno
entonces la gente no tendra que emigrar a las
migratorio y en sus implicaciones a todos los
ciudades o a pases ms desarrollados
niveles y en todos los mbitos, particularmen-
(Skeldon, 2004).
7.
La mayora de los polticos y de los ciuda-
Esto tambin ha dado lugar a visiones que
danos en los pases capitalistas desarrollados
buscan hacer de la migracin un fenmeno
creen que saben por qu los migrantes quie-
que contribuya al desarrollo
ren mudarse a su territorio. Los niveles de vida
te en aqullos relacionados con el desarrollo
Es evidente que hay una relacin entre
son bajos en las sociedades que pasan por
migracin y desarrollo. Lo que no es tan claro
periodos de transformacin estructural y altos
es qu tipo de relacin es sa: Cmo afecta la
en el mundo capitalista desarrollado, y al
migracin al desarrollo o el desarrollo a la
mudarse de una regin a otra los migrantes
migracin? (Farrant et al., 2006; Lowell y
pueden esperar obtener una ganancia neta en
Martin, 2005; SEGIB, 2006; Sriskandarajah,
su bienestar material. En trminos prcticos,
2005a, 2005b) Hasta ahora no se han encon-
se asume que los migrantes hacen un clculo
trado respuestas nicas; sin embargo, puede
coste-beneficio en el que sopesan los costes
decirse que migracin y desarrollo no son
estimados de mudarse contra las ganancias
variables independientes. La migracin es una
monetarias y de otro tipo proyectadas de
parte integral del desarrollo y la una no puede
vivir y trabajar en un pas desarrollado.
separarse realmente del otro (Skeldon, 1997).
Debido a que para la mayora de la gente que
Aun as, no es fcil establecer correlaciones
no vive en pases de la Organizacin para la
claras entre niveles de desarrollo y volmenes
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
o tipos particulares de flujos migratorios.
(OCDE) las ganancias esperadas superan a los
Histricamente, la migracin generalmen-
costes, la eleccin racional sera migrar
te aumenta cuando crece el Producto Interno
(Castles, 2004). Sin embargo, la realidad es
Bruto (PIB), o cuando se alcanzan etapas
ms complicada que lo que este escenario
superiores de desarrollo. Sin embargo, desde
simplista sugiere, lo que significa que la
la arena de la poltica pblica esto no suele
mayora de los formuladores de poltica en el
verse as. En buena parte de las intervenciones
mundo actualmente est basando sus accio-
- 156 -
rika Ruiz Sandoval
nes en supuestos e ideas falsas (Massey,
nas de los modos de vida tradicionales (gene-
2003; 2005).
ralmente actividades relacionadas con el
Primero, contrario a la creencia popular, la
campo). La consecuencia es que, en numero-
migracin internacional no nace de la falta de
sos casos, una gran parte de esta poblacin
crecimiento econmico y desarrollo, sino del
termina migrando al exterior.
desarrollo mismo. As como la industrializa-
Segundo, la migracin es una consecuencia
cin se extendi por Europa despus de 1800
natural de procesos de integracin sociales, pol-
y su llegada deton olas de migracin en pas
ticos y econmicos ms amplios que tienen lugar
tras pas, hoy los pases ms pobres y menos
a travs de las fronteras internacionales. Cuando
desarrollados no son quienes expulsan a la
aparecen las perturbaciones asociadas con la
mayora de los migrantes internacionales. Los
creacin o apertura de mercados, aquellos que
pases que ms poblacin expulsan actual-
se adaptan a los cambios por medio de la migra-
mente son todos pases en vas de desarrollo,
cin no se dispersan al azar, ni tampoco se diri-
8,
como Mxico Afganistn, Bangladesh, las
gen necesariamente a la sociedad rica ms
Filipinas, Pakistn, China, Vietnam y Colombia.
prxima. Ms bien, van a lugares a los que ya
Sin embargo, cabe destacar que, aunque los
estn vinculados econmica, social y poltica-
principales pases expulsores pertenecen al
mente. Los vnculos econmicos reflejan relacio-
mundo en desarrollo, las tasas y niveles de
nes de comercio e inversin ms amplias. Los
migracin de esos pases no estn asociados
nexos polticos nacen de tratados formales o de
con el crecimiento de la poblacin o con la
historias coloniales9. Los vnculos sociales surgen
presin demogrfica, y tambin que los
de cualquier arreglo institucional que ponga a la
migrantes no provienen de los lugares ms
gente en contacto entre s regular y constante-
pobres y menos desarrollados. Con excepcin
mente, como pueden ser los programas de inter-
de algunas fuentes de refugiados, los migran-
cambio
tes internacionales tienden a ser originarios
diplomticas, el turismo, el comercio y las activi-
de pases cuyas economas estn creciendo
dades de las corporaciones multinacionales10
de
estudiantes,
las
misiones
rpidamente y en donde las tasas de fertilidad
Tercero, cuando llegan a los pases capita-
estn decreciendo como resultado de su incor-
listas desarrollados, los migrantes general-
poracin a las redes globales de comercio
mente responden a una demanda fuerte y
(Massey et al., 1998). Ningn pas que haya
persistente que es intrnseca a la estructura de
llevado a cabo la transicin hacia una econo-
las economas post industriales. Debido a los
ma de mercado desarrollada lo ha hecho sin
cambios en las tecnologas de la produccin,
pasar por el desplazamiento masivo de perso-
el surgimiento del Estado de bienestar y la
- 157 -
insercin del mercado en estructuras sociales
casa. Buscan trabajar en el exterior de manera
ms amplias, los mercados laborales en los
temporal para generar ganancias que puedan
pases desarrollados se han vuelto cada vez
repatriar para diversificar los riesgos, acumular
ms segmentados, dividindose entre un sec-
efectivo y financiar la produccin y el consumo
tor primario en el que hay buenos trabajos
locales11.
que son atractivos para los ciudadanos locales
Reconocer la diversidad de las motivaciones
y un sector secundario de malos trabajos
de los migrantes lleva a otra observacin esen-
que tienen sueldos pobres que desprecian los
cial: que la migracin internacional frecuente-
habitantes del pas en cuestin. Para llenar
mente est menos influenciada por las
estos puestos, los empleadores recurren a la
condiciones en los mercados laborales que por
mano de obra migrante, lo que frecuentemen-
aqullas presentes en otro tipo de mercados.
te se traduce en que son ellos quienes inician
Hasta ahora, las polticas migratorias han asumi-
los flujos por medio del reclutamiento directo.
do implcitamente que los migrantes van a los
Si no hubiera demanda por sus servicios, los
pases desarrollados para maximizar sus ganan-
migrantes, particularmente los indocumenta-
cias y por eso las polticas han buscado influir en
dos, no iran a esos pases, pues no tendran
las condiciones de los mercados laborales. No
medios para mantenerse.
obstante, si los migrantes se estn mudando para
Un cuarto factor bsico sobre la migracin
auto asegurarse ante la falta de redes de protec-
internacional que sorprende a mucha gente es
cin social o de seguro de desempleo, adquirir
que los migrantes que entran a un pas desarro-
capital ante la falta de crditos, o satisfacer per-
llado por primera vez generalmente no preten-
sonalmente sus necesidades de consumo, enton-
den establecerse ah permanentemente. Las
ces reducir los sueldos esperados puede no
intenciones de establecerse reflejan motivacio-
eliminar o siquiera reducir el mpetu migratorio.
nes subyacentes para migrar. La motivacin que
La preponderancia de la evidencia recogi-
la mayora de la gente imagina cuando piensa
da en todo el mundo sugiere que la diferencia
en los migrantes es su deseo de maximizar sus
en los salarios, el factor explicativo por excelen-
ganancias, lo que ciertamente incluye la reubi-
cia de la economa neoclsica, justifica parte de
cacin permanente. Sin embargo, en la realidad,
la variacin histrica y temporal de la migra-
la mayora de las decisiones migratorias est
cin internacional, pero las fallas de los merca-
motivada por un deseo de superar las fallas en
dos de capital, crdito, futuros y seguros
los mercados de capital, crdito y seguros de sus
factores clave de las hiptesis de la nueva
lugares de origen. Por tanto, la gente emigra
economa de la migracin laboral crean moti-
para resolver los problemas econmicos en
vaciones incluso ms poderosas para decidir
- 158 -
rika Ruiz Sandoval
emigrar. En la teora, la diferencia en los sala-
pas de acogida con el tiempo. Aunque la mayo-
rios no es ni necesaria ni suficiente para que
ra de los migrantes empieza teniendo en mente
ocurra la migracin internacional. Aun con
las ganancias que puede obtener, la experiencia
sueldos iguales en todos los mercados labora-
migratoria cambia sus perspectivas originales.
les, la gente puede tener un incentivo para
Vivir y trabajar en una economa post industrial
migrar si otros mercados distintos al laboral
avanzada los expone a una cultura de consumo
son ineficientes o estn subdesarrollados.
que les inculca nuevos gustos y motivaciones
En la prctica, no obstante, el movimiento
que no podrn satisfacer por medio de las acti-
internacional de personas a gran escala rara-
vidades econmicas que realizaban en su lugar
mente se observa en ausencia de una brecha
de origen. Conforme los migrantes pasan ms
salarial; pero la existencia de una diferencia en
tiempo en el exterior, adquieren vnculos socia-
los salarios de todas formas no garantiza el
les y econmicos en el pas de acogida y empie-
movimiento internacional, ni su ausencia lo
zan a solicitar la entrada de otros miembros de
evita. En ese sentido, podra tenerse mayor
su familia. Con el tiempo, y con medidas como la
impacto en las decisiones migratorias si se
reunificacin familiar, los migrantes temporales
influye en otros mercados de crditos al con-
se pueden convertir en residentes permanentes.
sumo y la produccin, por ejemplo, por medio
En este mismo sentido tambin hay que
de programas diseados para mejorar su des-
considerar que, conforme se dificultan las con-
empeo y cobertura en los pases expulsores,
diciones de entrada por medio de mayor vigi-
algo que, incluso, puede ser ms sencillo que
lancia fronteriza, por ejemplo, los migrantes
producir los millones de empleos que anual-
tendern a establecerse permanentemente en
mente se necesitaran en pases latinoamerica-
el pas de acogida ante el miedo de no poder
nos como Mxico para reducir los flujos
volver a entrar si regresan temporalmente a sus
migratorios que en este caso ya alcanzan el
lugares de origen. Esto es lo que se conoce
medio milln de personas anualmente.
como circularidad de flujo y generalmente se
Sin importar cules sean las intenciones ori-
relaciona con actividades de temporada como
ginales de los migrantes, una sexta observacin
la agricultura. Las restricciones transforman al
fundamental es que conforme los migrantes
flujo en elptico en vez de circular hasta el
internacionales acumulan experiencia en el
punto en el que se vuelve unidireccional y todo
exterior, sus motivaciones cambian, general-
migrante que entra lo hace para quedarse.
mente en formas que promueven viajes adicio-
El sptimo hecho bsico sobre la migra-
nales de mayor duracin, lo que hace ms
cin internacional es que tiende a construir su
probable su establecimiento permanente en el
propia infraestructura de apoyo con el tiempo.
- 159 -
Como resultado, los flujos migratorios adquie-
neoclsica) y la demanda de mano de obra
ren una fuerte inercia interna que los hace
(teora del mercado laboral segmentado). Una
resistentes a la manipulacin de las polticas
vez que tiene lugar el crecimiento econmico
pblicas. Como han descubierto los polticos
en las regiones expulsoras, la brecha salarial
en pas tras pas, y muy a su pesar, la migra-
internacional gradualmente disminuye, apa-
cin es mucho ms fcil de iniciar que de
recen mercados adecuados de capital, crdito,
detener. El mecanismo ms importante que
seguros y futuros y, progresivamente, se redu-
sostiene a la migracin internacional es la
cen los incentivos para emigrar. Si estas ten-
expansin de las redes de migrantes, lo que
dencias continan, el pas finalmente se
ocurre automticamente cuando un miembro
integra en la economa internacional como
de cualquier estructura social migra a un pas
una sociedad capitalista desarrollada y a par-
de mayores salarios. La migracin transforma
tir de entonces sufre una transicin migrato-
los vnculos ordinarios tales como la familia o
ria: la emigracin progresivamente cesa y el
la amistad en una fuente potencial de capital
pas se convierte en un importador neto de
social que los migrantes potenciales pueden
mano de obra. Esta transicin migratoria sigue
usar para obtener acceso a un trabajo bien
una trayectoria caracterstica, lo que grfica-
pagado en el exterior.
mente se convierte en una curva en forma de
Finalmente, a pesar de las fuertes tenden-
U invertida, es decir la llamada joroba
cias hacia la auto perpetuacin y el estableci-
migratoria. Histricamente, esta transicin
miento definitivo, los flujos migratorios no
tomaba ocho o nueve dcadas, pero la eviden-
duran para siempre tienen una vida natural
cia reciente muestra que el proceso lleva
que puede ser ms larga o ms corta, pero
ahora apenas tres o cuatro dcadas.
necesariamente tienen una duracin limitada.
Como se ha visto, los hallazgos cientficos
Durante las fases iniciales de la migracin de
no apoyan la idea de que la migracin es pro-
cualquier pas expulsor, los efectos de la
ducto del subdesarrollo, sino que, por el con-
expansin y las fallas del mercado, las redes
trario, sugieren que conforme un pas se
sociales y la causalidad acumulativa dominan
desarrolla, al menos inicialmente, hay que
en la explicacin de los flujos, pero conforme
esperar niveles cada vez mayores de expul-
el nivel de migracin alcanza niveles ms
sin de poblacin. sta es una parte integral
altos y los costes y riesgos del movimiento
del desarrollo bajo el modelo dominante
internacional disminuyen, la migracin est
actual de libre mercado y sistemas polticos
cada vez ms determinada por las diferencias
basados en la democracia liberal. En conse-
en los salarios internacionales (economa
cuencia, hay que cuestionar los marcos con-
- 160 -
rika Ruiz Sandoval
ceptuales bsicos con los que tradicionalmen-
regin de lleno en la globalizacin y a vincu-
te se ha pensado en la migracin y en sus vn-
larla con otros pases y regiones. La mayora
culos axiomticos tanto con el desarrollo
de los pases latinoamericanos ha conseguido
cuanto con la desigualdad (Phillips, 2006). As
mejoras significativas, tal y como lo revelan
pues, puede decirse gradualmente se est
los grandes agregados macroeconmicos. No
conformando una nueva economa poltica de
obstante, en general, los resultados de las
la migracin a escala mundial.
reformas en la mayora de los pases dejan

mucho que desear, particularmente si se les
compara con las ambiciosas expectativas que
La realidad migratoria
en Amrica Latina
se generaron antes de su implementacin. As,

el crecimiento del PIB per cpita, aunque
mejor si se le compara con las cifras de los
A grandes rasgos, durante la ltima dcada y
aos ochenta, ha sido modesto, sobre todo en
media, la mayora de los pases latinoamerica-
trminos comparativos con Asia del este12.
nos llev a cabo cambios importantes al modelo econmico que haban seguido desde la
C o n d i c i o n e s m a c r o e c o n mi c a s d e l a r e g i n
dcada de 1940, basado en la industrializacin
Las perspectivas de crecimiento econmico en
por sustitucin de importaciones. Estos cambios
Amrica Latina son alentadoras. Segn datos
estuvieron motivados por las repetidas crisis
de la Comisin Econmica para Amrica
particularmente la de la deuda experimen-
Latina y el Caribe (CEPAL), se espera que el
tadas en los pases de la regin durante los aos
crecimiento en 2006 sea de 5% y que el PIB
ochenta. Ms all de las razones propias, tam-
per cpita aumente en 3.5 puntos porcentua-
bin es cierto que, en comparacin con otras
les. Las predicciones para 2007 tambin son
regiones, en particular Asia del este, Amrica
halageas, pues se espera que el crecimien-
Latina no haba enfrentado los choques exter-
to regional alcance el 4.5%13.
nos adecuadamente, fueran stos los petroleros
Sin embargo, esta recuperacin tiene ms
o los producidos por las alzas en las tasas de
que ver con un ambiente internacional favora-
inters de los aos setenta y ochenta, y haba
ble que con razones internas14. Pero, ms
experimentado menor crecimiento y desarrollo
importante an, cabe subrayar que para el
en el largo plazo.
caso latinoamericano las cifras agregadas no
La ola de liberalizacin en materia comer-
siempre revelan la realidad de la regin, par-
cial y de inversin, as como la privatizacin de
ticularmente en aquello que tiene que ver con
empresas estatales, llevaron a insertar a la
el bienestar de la poblacin. En ese sentido,
- 161 -
hay que tomar en consideracin otros rasgos
mitigar los efectos negativos del mercado. Si a
estructurales de las economas latinoamerica-
esto se suman otras tendencias como el retorno
nas que permiten decir que el desarrollo de la
del populismo, la polarizacin poltica, la fragili-
regin es desigual y que an quedan muchas
dad de las democracias y las instituciones, e
cosas por resolver. Los dos retos ms impor-
incluso factores sicolgicos que revelan la frus-
tantes son, quiz, la pobreza y la desigualdad
tracin generalizada de los latinoamericanos
(Serra, 2006)
15.
con sus modelos polticos, econmicos y socia-
Sin embargo, para el tema de estas refle-
les, es fcil entender por qu Amrica Latina
xiones, es importante subrayar otros factores
experimenta una hemorragia poblacional y
que se derivan o asocian con estos dos grandes
tambin por qu puede predecirse que la expul-
problemas. En primer lugar, hay que decir que
sin de poblacin no disminuir pronto19.
los trabajos en Amrica Latina tienden a ser
Quines emigran y cuntos son?
precarios y los mercados laborales son bastan-
El nmero de migrantes latinoamericanos y cari-
te
inflexibles16.
Las actividades agrcolas no
beos ronda los 25 millones de personas segn
productivas y el sector informal urbano absor-
cifras de 2005, es decir un 13% de los migrantes
ben ms de la mitad de la fuerza laboral de la
internacionales en el mundo. De stos, poco ms
regin (Ruiz Sandoval, 2006a). Esta precarie-
de 9 millones son de origen mexicano (43% del
dad en el empleo latinoamericano es un factor
total regional) y ms de un milln de personas
17.
De igual forma,
provienen de Centroamrica, el Caribe y
aunque Amrica Latina es cada vez ms urba-
Colombia. En consecuencia, puede decirse que la
na, aquellos que emigran del campo a la ciu-
incidencia relativa de la migracin sobre las
dad y no encuentran all las condiciones para
poblaciones de origen oscila entre ms del 20%
garantizar su supervivencia pueden decidir
(para el caso del Caribe) y el 8-15% (para pases
convertirse en migrantes internacionales.
como Cuba, El Salvador, Mxico, Nicaragua,
importante de expulsin
En segundo lugar, el tema de la desigual-
Repblica Dominicana y Uruguay)20.
dad en la distribucin del ingreso en Amrica
En cuanto a su perfil demogrfico, el
Latina es tambin un factor a considerar cuando
migrante latinoamericano promedio tiende a ser
se habla de migracin y desarrollo, particular-
cada vez ms una mujer, pobre, que tiene entre
mente porque el crecimiento econmico tarda
20 y 30 aos de edad. Ms mujeres emigran de
en reflejarse, o simplemente no lo hace nunca,
las comunidades urbanas que de las rurales.
18. A la desigualdad
en el bolsillo de la poblacin
Esto tiene que ver, en parte, con el nivel de esco-
hay que agregar otros problemas como la
laridad, pues sin duda hay una relacin entre
corrupcin o la falta de intervencin estatal para
nivel de educacin formal y migracin.
- 162 -
rika Ruiz Sandoval
Aunque pobre, el migrante no tiende a
el Consenso de Washington llevadas a cabo en
ser el ms pobre de su comunidad, ya que
Amrica Latina durante los aos ochenta y
migrar implica tener recursos para pagar al
noventa no slo no han detenido el flujo de
coyote o al pollero o, en el caso de los que
migrantes hacia Estados Unidos el caso de
van a Europa, para pagar el billete de avin.
Mxico tras la firma del Tratado de Libre
Los recursos tambin son necesarios para
Comercio de Amrica del Norte (TLCAN)
dejar a la familia en condiciones que le permi-
puede considerarse paradigmtico en este
tan subsistir mientras el migrante consigue
sentido, sino que quiz sean la causa misma
empleo, y el migrante mismo necesita estos
de ese incremento en los flujos.

Dado el volumen y persistencia de los flu-
recursos para establecerse.

A pesar de lo anterior, el perfil del migrante
jos provenientes de Amrica Latina y el Caribe,
latinoamericano empieza a cambiar. Si bien
sobre todo a partir de los aos ochenta, el
puede decirse que hasta ahora no han migrado
nmero de personas de origen latinoamericano
los ms pobres de la regin, ahora hay que
ciudadanos o no que forman parte ya del
empezar a considerar que este segmento de la
panorama estadounidense es muy significativo
poblacin tambin emigra, simplemente por-
(ONeil et al., 2005). Los llamados latinos o
que los otros ya emigraron. As, los ms pobres
hispanos son ya la primera minora en
empiezan a ser parte de los flujos migratorios y
Estados Unidos y paulatinamente adquieren
emigran sin redes sociales, sin recursos y arries-
ms poder poltico y econmico, lo que sin
gndolo todo. stos son los que no saben cmo
duda tiene y tendr un enorme impacto en
cruzar hacia Estados Unidos o que no tienen
lo que el gobierno estadounidense puede hacer
idea de lo que les espera en Europa. En ese sen-
en el mbito de su poltica migratoria, la cual
tido, puede decirse que se empieza a transitar
necesita urgentemente una reforma que le per-
hacia una suerte de darwinismo migratorio.
mita enfrentar las realidades del fenmeno de

manera ms adecuada. De igual forma, esto
A d nd e v a n?
tiene un impacto en el espectro ms amplio de
El destino tradicional y natural de la migracin
las relaciones exteriores de Estados Unidos con
internacional latinoamericana es Estados
sus vecinos del sur y constituye un conjunto de
Unidos21.
redes sociales que seguirn incentivando la
ste sigue siendo el caso a pesar del
aumento y endurecimiento de las medidas de
migracin, al menos en el mediano plazo.
control fronterizo implementadas desde la
En el caso de la migracin latinoamericana
dcada pasada y reforzadas tras los atentados
que se dirige a Europa, estos flujos estn moti-
del 11-S. Las reformas econmicas basadas en
vados por dos razones fundamentales: Al igual
- 163 -
que en el caso de la migracin con destino a
mo, las transformaciones sociales y polticas
Estados Unidos, la primera tiene que ver con el
que estn dando origen a nuevas configuracio-
deterioro progresivo de las condiciones polti-
nes en los pases de Amrica Latina.
cas, econmicas y sociales donde debe

incluirse el aumento en los niveles de crimina-
Las remesas: panacea o paliativo?
lidad y violencia en los pases de origen de la
Si bien ciertas estrategias de desarrollo o
mayora de estos migrantes, aunado a la falta
falta de ellas pueden ser detonantes de la
de medidas paliativas o compensatorias que
migracin, la migracin en s misma puede
permitiran que enfrentaran la tempestad en su
facilitar cambios profundos en la economa y
propio pas. En segundo lugar, hay que mencio-
la sociedad que pueden considerarse en la
nar el endurecimiento de la poltica migratoria
categora de desarrollo (Skeldon, 2004). La
estadounidense despus del 11-S (Ruiz
migracin permite la transferencia de bienes e
Sandoval, 2006b). Aunque menos densas, las
ideas de los pases de acogida a los de origen,
redes sociales que facilitan la migracin de lati-
y quiz el vnculo ms claro entre migracin y
noamericanos son cada vez ms importantes
desarrollo sea el envo de remesas.
en pases europeos como Espaa, donde el
Dado el crecimiento de la migracin inter-
nmero de ecuatorianos, colombianos, bolivia-
nacional, los flujos de remesas23 a nivel mun-
nos, peruanos y dominicanos establecidos, por
dial alcanzaron niveles rcord en 2005,
ejemplo, permite prever la llegada de ms
ubicndose por encima de los 180 mil millo-
migrantes de esas mismas nacionalidades en el
nes de dlares, de los cuales 54 mil millones
corto y mediano plazos, por lo menos
22.
de dlares llegaron a Amrica Latina y el

Caribe (aproximadamente el 30% del total
mundial) procedentes de Estados Unidos y
La migracin: dos caras

de la misma moneda
Europa principalmente Espaa, principales

destinos de los migrantes latinoamericanos
(Terry, 2005: 1; Terry, 2006).
En este apartado se busca hacer un balance
Cada vez ms, las agendas polticas y de
entre los rasgos positivos y negativos de la
investigacin se estn concentrando en las
migracin y su relacin con el desarrollo, par-
remesas y su potencial; es como si, de repen-
tiendo de tres rasgos esenciales de la migracin
te, el mundo hubiera descubierto estas
de latinoamericanos hacia Estados Unidos y
transferencias (Brown, 2006; Canales, 2006;
Europa. stos son las remesas y los proyectos
Haas, 2005; Ruiz Sandoval y Bacaria Colom,
de codesarrollo, la fuga de cerebros y, por lti-
2006; Terry, 2006). Aunque las remesas son
- 164 -
rika Ruiz Sandoval
parte integral del fenmeno migratorio y la
rara vez se invierten en proyectos productivos.
perspectiva de contar con esos fondos, una
Por eso, por s mismas no pueden considerar-
razn de peso para emigrar, la facilitacin de
se la panacea para garantizar el desarrollo de
las transferencias de dinero gracias a desarro-
los pases latinoamericanos en el largo plazo,
llos como la globalizacin de las comunicacio-
pues no pueden resolver los problemas de
nes, por ejemplo, las ha hecho ms visibles y
fondo que motivan la migracin, aunque,
sus efectos ms inmediatos. Por tanto, las
paradjicamente, dado que son un negocio
remesas, que de hecho son el reflejo finan-
atractivo, estn empezando a resolver proble-
ciero de un problema ms profundo (Bacaria,
mas como el acceso al crdito de los estratos
1998: 11, cit. en Ruiz Sandoval y Bacaria
bajos de las sociedades latinoamericanas (en
Colom, 2006), estn empezando a aparecer
muchos pases sirven como garanta) y
como la gran solucin para los problemas del
tambin contribuyen a completar la bancariza-
desarrollo de los pases expulsores.
cin de la poblacin, paso fundamental para
En ningn otro lugar es esto ms evidente
completar el paso a la economa moderna.
que en Amrica Latina y el Caribe, donde las
Sin embargo, las remesas son apenas ins-
remesas han crecido de manera espectacular
trumentos paliativos, particularmente si no
en los ltimos aos, y en consecuencia, son
van acompaadas de polticas tanto en el
muchos los actores que plantean iniciativas
pas de origen del migrante cuanto en el de
varias para utilizarlas en pro del desarrollo
acogida que faciliten y abaraten su envo, y
regional. En palabras de un joven socilogo
potencien su impacto en la comunidad recep-
salvadoreo, la migracin y las remesas son
tora. Para algunos, incluso, pueden tener efec-
el verdadero programa de ajuste econmico
tos distorsionadores y agravar tanto las
para los pobres en nuestro pas (Portes,
condiciones de desigualdad cuanto la depen-
2004: 12). Sin embargo, debe subrayarse que,
dencia econmica de los flujos provenientes
como demuestran distintos estudios, las reme-
del extranjero de los Estados que las reciben.
sas no son la panacea para el desarrollo de los
Hasta hace muy poco, se consideraba que
pases de origen, incluso si se consideran
los beneficios derivados de estos flujos de
como una fuente de capital predecible, que
recursos eran superiores a cualquier aspecto
puede ser inmune a las crisis (Canales, 2006;
negativo potencial o real de los mismos para
Haas, 2005).
las economas latinoamericanas y del Caribe.
Estos recursos tienden a utilizarse para
Sin embargo, en su informe ms reciente
cubrir necesidades bsicas, es decir que se
Close to Home: The Development Impact of
dedican casi exclusivamente al consumo, y
Remittances in Latin America el Banco
- 165 -
Mundial advierte que quiz se han sobreesti-
el contrario, la entrada masiva de dinero pro-
mado los beneficios y no se han considerado
veniente del extranjero tiene importantes
los costos que tienen las remesas para las eco-
efectos distorsionadores sobre las economas
nomas de la regin (Fajnzylber y Lpez, 2006).
locales y puede disminuir las perspectivas de
Si bien las remesas tienen un impacto
ganancias en el largo plazo. La inundacin de
positivo en la reduccin de la pobreza y la
flujos provenientes del exterior puede elevar
desigualdad, ste es generalmente modesto.
el valor de las monedas locales, haciendo ms
Trabajos de campo han demostrado que
difcil que los exportadores puedan competir
incluso pueden acentuar la desigualdad en
en los mercados internacionales, pues el pre-
comunidades donde algunos reciben remesas
cio efectivo de sus bienes sube. Mientras
y otros no, desigualdad que se materializa
tanto, aproximadamente el 85 por ciento del
desde en la calidad de la vivienda hasta en los
dinero se utiliza para pagar los gastos cotidia-
patrones de consumo. En materia de inversin
nos de aquellos familiares y amigos que se
y crecimiento, los efectos de las remesas son
quedan en las comunidades de origen, lo que
positivos, pero de ninguna manera podran
deja poco para el ahorro y la inversin. Los
considerarse la solucin para los pases de la
migrantes mismos con el tiempo regresan
regin (Canales, 2006). En el nivel micro hay
para jubilarse en sus pases de origen, pero no
que considerar que la recepcin regular de
para ayudar a construir sus economas.
remesas es un desincentivo tanto para la bsqueda de empleo o de empleo en condicio-
Cofinanciacin y codesarrollo
nes cuanto para la inversin. En encuestas
Ante la insuficiencia de otras fuentes de financia-
realizadas en comunidades de alta migracin
miento pblicas y privadas las remesas se
en Mxico, se ha descubierto que los familia-
han convertido en el sustituto de stas, particular-
res y amigos que reciben regularmente reme-
mente en aquellos proyectos que utilizan las
sas del exterior optan por no trabajar, pues no
remesas familiares o colectivas, como el
tienen incentivos para hacerlo. Incluso, llega a
Programa 3x1 en Mxico o el Unidos por
hablarse ya de una adiccin a las remesas,
Solidaridad, en El Salvador. Ninguno de estos
tanto a nivel personal, cuanto estatal.
programas ha estado en vigor el tiempo suficien-
En suma, las remesas no son una panacea,
te como para poder evaluarlos a cabalidad. Sin
y mucho menos el sustituto para verdaderas
embargo, ya pueden extraerse algunas lecciones.
polticas de desarrollo. Aunque las remesas
En trminos de impacto, el principal aporte
fomentan el consumo, no hay evidencia de
del Programa 3x1, por ejemplo, no puede
que contribuyan al crecimiento sostenido. Por
medirse por montos de inversin (no rebasa el
- 166 -
rika Ruiz Sandoval
1% de las remesas familiares recibidas) ni el
Hay otras iniciativas que van ms all de
nmero de obras de infraestructura, sino que
la cofinanciacin y entran en el campo del
debe hacerse con base en su importancia para
codesarrollo. Aqu ya no se trata slo de invo-
posibilitar y fomentar nuevas formas de coope-
lucrar a los migrantes con las causas de su
racin y organizacin transnacional de los
pas de origen, sino de hacer copartcipes del
migrantes, quienes son los primeros interesa-
desarrollo a pases de expulsin y pases de
dos en realizar proyectos que redunden en la
acogida, en una lgica de responsabilidad
mejora en el nivel de vida de la poblacin y
compartida, sin dejar de lado, por supuesto, al
afecten positivamente el desarrollo local
migrante.
24.
As, el aporte de las
Sin duda, esto es ms difcil de lograr, aun-
remesas colectivas tiene que ver con cohesio-
que se han llevado a cabo algunos esfuerzos
nar a las comunidades de origen con las de
con visos de xito para el caso de otras migra-
destino; crear nuevas instancias de interlocu-
ciones como las africanas en Europa y tambin
cin con los tres niveles de gobierno; y financiar
en el rea de la bancarizacin y abaratamien-
obras sociales en regiones que estaban exclui-
to de los costes de transferencia de remesas.
das de la inversin pblica. En ese sentido, es
En todo caso, medidas de esta naturaleza
cierto el dicho de que dinero llama dinero.
deberan incluir iniciativas para restaurar la
(Garca Zamora, 2006)
El problema radica ahora en cmo dar el
circularidad del flujo, es decir permitir y dar
salto de la muerte, es decir cmo pasar de lo
apoyo al migrante que desea regresar; brindar
que hasta ahora es ms un espejismo alimen-
formacin especializada al migrante, con el fin
tado por el entusiasmo inicial de los migrantes
de que sta lo convierta en un agente de des-
que sienten que as hacen algo por su comuni-
arrollo una vez que regrese a su pas; y tam-
dad a canalizar estos fondos hacia actividades
bin contribuir econmicamente para que el
e inversiones productivas. En cuanto se intro-
migrante que regresa tenga capital semilla
duce la lgica del lucro, las reglas del juego son
para iniciar una nueva etapa en su vida pro-
otras; ya no es donacin sino inversin en
ductiva (Atienza Azcona, 2006). Estas iniciati-
busca de retorno. En ese sentido, cabe pregun-
vas parten, sin duda, de una visin positiva
tarse si stos son los instrumentos adecuados
de la contribucin de la migracin para el
para pasar de la donacin solidaria a la inver-
desarrollo y que considera que el migrante
sin productiva transnacional o si hay que dise-
adquiere experiencia y conocimientos en el
ar otros y a cargo de quin instituciones
pas de acogida que pueden servir a la causa
internacionales, instancias gubernamentales,
de su pas de origen.
organismos privados.
Obviamente est tambin el codesarrollo
- 167 -
pensado de la manera ms amplia e integral
Entre las principales desventajas del fenmeno
posible (Alonso, 2006), en donde hay que
migratorio para los pases que expulsan pobla-
disear estrategias, polticas e instrumentos
cin est la llamada fuga de cerebros, es
para maximizar los efectos positivos sobre el
decir la prdida de capital humano en el cual el
desarrollo de la experiencia migratoria,
Estado en cuestin invirti sus de por s escasos
tomando en consideracin a todos los actores
recursos slo para que sea el pas de acogida el
involucrados y mbitos de accin. Aqu se tra-
que coseche lo sembrado. Como otras regiones
tara de ir ms all de lo que es exclusivamen-
en desarrollo, Amrica Latina lleva dcadas
te migratorio y que rebasan la relacin entre
perdiendo poblacin calificada25, aunque sin
pas de origen y pas de acogida.
duda sta no constituye el grueso de los flujos
Sin embargo, las limitaciones para cual-
migratorios. Sin embargo, cuando doctores,
quiera de estas medidas son muchas, partiendo
enfermeras y otros tipos de mano de obra cali-
de la falta de asuncin de la responsabilidad
ficada dejan los pases del Caribe, por ejemplo,
por parte de pases de expulsin y de acogida,
esto implica un fuerte golpe al proceso de des-
la cual nace de la lectura errnea del fenme-
arrollo en su taln de Aquiles (Solimano, 2006).
no migratorio. Asimismo, influyen tambin fac-
La falta de trabajadores calificados es un obst-
tores como la diversidad en las experiencias
culo ms serio para la reduccin de la pobreza
migratorias (tiempos de estancia, por ejemplo);
que cualquier falta de fondos, pues tiene impli-
la densidad de las redes sociales (necesaria
caciones para el largo plazo.
para promover proyectos colectivos); la capaci-
Sin embargo, a pesar de los costes de la
dades de los migrantes para fungir como agen-
migracin, las cifras muestran que las ganan-
tes de desarrollo (en el Programa 3x1, por
cias en materia de desarrollo que este fen-
ejemplo, se ha visto que tienden a elegir pro-
meno produce son superiores, por mucho, al
yectos sin ninguna repercusin en el desarrollo
problema de la fuga de cerebros. Para los
de su comunidad, como el embellecimiento de
migrantes mismos, el billete al mundo des-
templos o la construccin de lienzos charros); y
arrollado es el camino ms rpido para salir
la disponibilidad en trminos de recursos
de la pobreza: un trabajador que se muda de
financieros y humanos de los agentes guberna-
San Salvador a Phoenix puede multiplicar su
mentales para participar en este tipo de inicia-
ingreso sin alterar el tipo de trabajo que reali-
tiva, entre otros.
za o sin que mejore sus habilidades (Mallaby,

2006)26.
Fuga de cerebros: lo que se gana y

lo que se pierde
Y este proceso beneficia tambin a los

pases en desarrollo. Los migrantes envan
- 168 -
rika Ruiz Sandoval
remesas a casa, que exceden los flujos de
teniendo consecuencias importantes en todos
ayuda oficial al desarrollo, e incluso los de
los niveles de gobierno, especialmente en
inversin extranjera directa, en el caso de
aquellos pases en donde se permite el voto en
Amrica Latina, y son probablemente ms
el extranjero, como Repblica Dominicana o
efectivas, ya que los migrantes se aseguran de
Mxico, pues no slo se otorga el derecho a
que el dinero que ganan con su arduo trabajo
decidir sobre la poltica interna a quienes ya no
se use de manera productiva por parte de sus
residen en el pas, sino que tambin se les per-
familiares o amigos. Despus de algunos
mite la participacin activa como candidatos
aos, los migrantes pueden regresar a casa
para puestos de eleccin popular. Esto se tra-
armados con ahorros y nuevas ideas. En ese
duce en un soplo de aire nuevo y de nuevas
sentido, lo que al principio fue fuga de cere-
maneras de hacer poltica importadas por estos
bros se transforma, con el tiempo y el retorno
migrantes que regresan a su pas de origen.
del migrante, en una ganancia de cerebros.
Tambin en el rubro de los efectos polticos
Sin embargo, para que esto funcione es indis-
de la migracin, cabe destacar el papel de las
pensable contar con iniciativas que permitan
disporas. Cuando el nmero de migrantes no
mantener el vnculo entre el pas de origen y
era tan significativo, los pases de origen de
sus migrantes y, ms importante an, que
Amrica Latina no se preocupaban por mante-
incentiven su retorno.
ner los vnculos con sus nacionales en el extranjero. Es ms: se les descontaba de inmediato de
Impactos polticos y sociales
toda idea de pas presente y futura, como parte
d e l a m i gr a ci n e n A m r i c a L a t i n a
del fenmeno de la vlvula de escape. Sin
Las variables no econmicas de la migracin
embargo, por un lado la presin de los nmeros
tambin son importantes. Para muchos latino-
y, por otro, la calidad de los migrantes (particu-
americanos, la migracin se ha convertido en
larmente los profesionales) han hecho que los
un rito de pasaje y en una suerte de futuro pre-
pases de origen se interesen por mantener el
determinado para muchos jvenes de la regin,
contacto e incentivar la participacin de sus
porque, en muchos casos, es la nica va de
disporas en el desarrollo de su pas.
movilidad social. En pases de alta intensidad
Polticamente, esto se ha traducido en ini-
migratoria, como Mxico, Guatemala o El
ciativas electoreras, como convertir a los
Salvador, incluso puede hablarse ya de una
migrantes en hroes ste es el caso de
cultura de la migracin o de que la migracin
Mxico durante el gobierno de Vicente Fox,
empieza a ser parte de la cultura local.
sobre todo por los aportes que stos hacen, o
En trminos polticos, la migracin est
pueden hacer, al desarrollo de su pas (Tuirn,
- 169 -
2006). Tambin ha significado la reconfigura-
derar tambin a los hombres que se quedan
cin del concepto de nacin, para hablar de
solos. Los efectos son de todo tipo: econmicos,
nacin ampliada e incluso de nacin trans-
sociales, polticos y hasta sicolgicos. Las muje-
fronteriza.
res y nios que se quedan en las comunidades
Sin embargo, cabe destacar el papel de la
de origen padecen altos niveles de estrs, ansie-
dispora como interlocutora poltica entre el
dad y depresin, lo cual empieza a convertirse
pas de origen y el de acogida. As, varios
en un problema importante de salud pblica.
gobiernos latinoamericanos han hecho
Por otra parte, la migracin femenina entraa
esfuerzos importantes por mostrar su preocu-
tambin la posibilidad de abrir nuevos espacios
pacin por la situacin de sus nacionales en el
para la mujer dentro de la familia y de la socie-
exterior, con el fin de acercarse a ellos y, con el
dad en general. Gradualmente, Amrica Latina
tiempo, convertirlos en aliados potenciales en
est transitando de un modelo de divisin
materia de poltica exterior. Pero este acerca-
sexual del trabajo a otro, en el que el rol de la
miento tambin se ha traducido en cambios
mujer es cada vez ms potente.
institucionales significativos que van desde el

aumento en el nmero de consulados latinoamericanos en Estados Unidos y Espaa, principales destinos de los migrantes de la regin,
E l d i l o g o d e s o r d o s e n t r e l o s p a s e s
de origen y los pases de acogida
hasta la creacin de dependencias gubernamentales dedicadas exclusivamente a la vin-
La cooperacin internacional entre pases de
culacin con los nacionales del exterior.
expulsin y pases de acogida de flujos migra-
Con respecto a los impactos sociales, stos
torios es fundamental para transformar lo que
son muchos y muy diversos. Baste sealar
ahora es un crculo vicioso en un crculo vir-
aqu dos, uno que tiene que ver con las conse-
tuoso de desarrollo. Tanto Estados Unidos
cuencias de la migracin para quienes se que-
cuanto la Unin Europea estn enfrascados en
dan en las comunidades de origen y otro que
intensos debates sobre fortalecimiento de las
tiene que ver con las consecuencias de la
fronteras externas, sanciones a empleadores
migracin femenina.
que contraten mano de obra migrante indocu-
La investigacin est muy rezagada con respecto a los efectos de la migracin sobre quie-
mentada y dems, pero poco aparece en estos

intercambios el tema del desarrollo.
nes se quedan en las comunidades de origen,
Segn el Center for Global Development,
particularmente mujeres y nios, aunque, dada
en la voz de Lant Pritchett, si los pases ricos
la feminizacin del fenmeno, hay que consi-
permitieran una inmigracin extra equivalen-
- 170 -
rika Ruiz Sandoval
te al 3 por ciento de su fuerza laboral, los ciu-
ticularmente en lo relativo al abatimiento de
dadanos de los pases pobres ganaran apro-
los costes de transaccin.
ximadamente 300 mil millones de dlares al
En las relaciones UE-Amrica Latina, la
ao. Eso es tres veces ms que las ganancias
migracin de latinoamericanos hacia los
directas de abolir todas las barreras comercia-
Estados miembros es quiz uno de los princi-
les restantes, cuatro veces ms que la ayuda
pales problemas trasnacionales que merecen
oficial al desarrollo que otorgan los gobiernos
la atencin de ambas regiones y est vincula-
y 100 veces ms que el valor del alivio de la
do, directa o indirectamente, a los problemas
deuda. (cit. en Mallaby, 2006).
principales de la regin latinoamericana: la
Por ahora, el envo de remesas se ha vuel-
pobreza y la desigualdad en la distribucin
to un rasgo permanente de la relacin entre
del ingreso. No obstante, la migracin es un
Estados Unidos y Amrica Latina y son muchos
tema de reciente y tmida aparicin en la
los pases de la regin que dependen de los
agenda birregional.
flujos que envan los migrantes. Asimismo, las
Esto se debe a que los flujos de latinoame-
remesas han abierto la puerta a un nuevo
ricanos que emigran a Europa son relativamen-
mercado y a nuevos enfoques en el mbito de
te nuevos y, aunque stos han aumentado
la cooperacin, y han fortalecido, an ms si
exponencialmente, no son comparables an
cabe, los vnculos que existen entre Estados
con aquellos que llegan a Europa provenientes
Unidos y Amrica Latina.
de otras regiones. No obstante, el tema migra-
A pesar de lo anterior, el tema migratorio
torio debera ser una verdadera prioridad en la
sigue sin ser sujeto de acuerdos formales
agenda birregional, con sus consiguientes pro-
entre Estados Unidos y sus socios latinoameri-
gramas de accin y, sobre todo, con asignacio-
canos. Para Estados Unidos, y ms durante el
nes presupuestarias y firma de acuerdos
gobierno de Bush tras el 11-S, el tema migra-
concretos que permitan superar la retrica que
torio sigue siendo uno de carcter interno e,
caracteriza a estas relaciones, particularmente
incluso, electoral y, por tanto, no es parte
si se quiere dotar de contenido sustantivo a la
realmente de la agenda de sus relaciones
asociacin estratgica birregional que se ha
exteriores ni a nivel hemisfrico ni a nivel
querido establecer entre la UE y Amrica Latina
bilateral o al menos se le da un trato sui gene-
y el Caribe sobre la base de valores, visiones e
ris. Esto no es as en lo que respecta al tema de
intereses compartidos. La migracin es un tema
las remesas, con respecto al cual se han acor-
con un enorme potencial para la consolidacin
dado e implementado estrategias conjuntas
de la UE como actor global y, de involucrarse
tanto a nivel hemisfrico cuanto bilateral, par-
sustantivamente con l y alcanzar acuerdos
- 171 -
importantes a nivel birregional, puede dar
como se ha explicado, las causas de la migracin
mayor margen de maniobra a los pases latino-
internacional no se limitan de ninguna manera a
americanos en sus relaciones con Estados
aquellas que se especifican en la teora econ-
Unidos en este mbito.
mica neoclsica. La migracin internacional nace

tanto de los mecanismos especificados por la
nueva economa de la migracin laboral, la teo-
Consideraciones finales
ra del capital social, la teora del mercado laboral segmentado, y la teora de sistemas
El debate sobre la poltica migratoria frecuen-
mundiales cuanto por aqullos descritos por la
temente se presenta como la disyuntiva entre
economa neoclsica. Si el entendimiento global
fronteras cerradas y fronteras abiertas, entre el
de la migracin internacional requiere la sntesis
movimiento libre y sin obstculos de migrantes
de distintos puntos de vista tericos, la formula-
y la imposicin de limitaciones estrictas en su
cin de una poltica migratoria iluminada y efi-
nmero y caractersticas. Sin importar si se dan
caz, tambin.
cuenta o no, los funcionarios pblicos general-
Esta nocin sugiere una tercera va entre los
mente se basan en el aparato conceptual de la
extremos de una frontera abierta y las restriccio-
economa neoclsica cuando piensan sobre la
nes draconianas al movimiento internacional.
migracin. Ven un mundo lleno de millones de
En vez de intentar desalentar la migracin por
gente terriblemente pobre que, de no ser que
medio de la represin unilateral intentando
se le impida por la fuerza o al menos se le des-
detener los flujos que las polticas de comercio
anime enfticamente, seguramente tratar de
global fomentan los formuladores de polticas
mejorar sus perspectivas de futuro mudndose
pueden reconocer que la migracin es una parte
a los pases desarrollados. Cuando se pone en
natural de la integracin econmica global
estos trminos tan crudos, la necesidad de con-
(Goldin y Reinert, 2006) y trabajar en marcos de
tar con una poltica migratoria estricta parece
cooperacin internacional de distintos niveles
evidente en s, y dadas las herramientas con-
para manejarla ms eficazmente27. De igual
ceptuales que ofrece la economa neoclsica, la
forma que los flujos de capital, materias primas
nica poltica realista es intentar elevar los cos-
y bienes se administran para el beneficio mutuo
tes y disminuir los beneficios de la migracin.
de los socios comerciales por medio de acuer-
sta ha sido la lgica empleada por los for-
dos e instituciones multilaterales tales como la
muladores de polticas tanto en Europa como en
Organizacin Mundial del Comercio (OMC), la
Amrica del Norte en dcadas recientes
migracin laboral tambin puede manejarse
(Boswell, 2005; Massey, 2005). Sin embargo,
cooperativamente para maximizar los benefi-
- 172 -
rika Ruiz Sandoval
cios y minimizar los costes tanto para las sociedades expulsoras cuanto para las receptoras. En
suma, la migracin internacional debe reconocerse como una parte inextricable de la globalizacin econmica y cobijarse bajo la gida de
acuerdos multilaterales ms amplios que regulan el comercio y la inversin.
En ese sentido, Amrica Latina que ha
sido el conejillo de Indias predilecto de los
neoliberales es, de nuevo, el terreno idneo
para empezar a lanzar iniciativas que permitan alcanzar estos objetivos. Si se trata de
remesas, cofinanciacin y codesarrollo, el
acuerdo entre pases expulsores y de acogida
es fundamental. Si se trata de la fuga de
cerebros, lo mejor que puede hacerse es
establecer convenios que aseguren que el
profesional que emigra adquiera los conocimientos de punta que le ofrece el mundo
desarrollado, pero que tambin retorne a su
pas de origen para beneficiarlo con ellos
(Pellegrino, 2006). Y con respecto a los efectos
polticos y sociales de la migracin en Amrica
Latina, al final la respuesta siempre es la
misma: ms Estado y ms poltica. sta es la
nica manera de corregir los errores del proceso de modernizacin y completar la transicin hacia el desarrollo. Es tambin la nica
manera de hacer del crculo vicioso de la
migracin un crculo virtuoso de desarrollo.
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SRISKANDARAJAH, Dhananjayanm, (2005a)
Migration and Development A paper
prepared for the Policy Analysis and Research
Programme of the Global Commission on
International Migration. Global Commission
on International Migration, September.
SRISKANDARAJAH, Dhananjayanm, (2005b)
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UNITED NATIONS / ECOSOC, (2006) Compendium
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- 176 -
rika Ruiz Sandoval
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UNITED NATIONS / GENERAL ASSEMBLY, (2006)
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(1930-2005), Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, El Colegio de Mxico, Fideicomiso
Historia de las Amricas.
- 177 -
Notas
La autora agradece el apoyo financiero del

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
(CONACYT) y de la Secretara de Educacin
Pblica (SEP), ambas instituciones mexicanas,
para la elaboracin de este trabajo. Asimismo,
agradece profundamente el apoyo permanente brindado por Jos Antonio Sanahuja a lo
largo del proceso de redaccin de este anlisis.
En general, se utilizarn el trmino migracin
y sus derivados en lugar de los de inmigracin y emigracin para hablar del fenmeno
en su conjunto, entendido como un proceso
mucho ms complejo que la simple entrada o
salida de personas de un territorio.
Los trminos Unin Europea, Europa y sus derivados son equivalentes, salvo cuando se especifique otra cosa. Se refieren a los 25 Estados
miembros de la Unin Europea Alemania,
Austria, Blgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia,
Eslovenia, Espaa, Estonia, Finlandia, Francia,
Grecia, Hungra, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania,
Luxemburgo, Malta, Pases Bajos, Polonia,
Portugal, Reino Unido, Repblica Checa y
Suecia y a las principales instituciones comunitarias Comisin Europea, Consejo de
Ministros y Parlamento Europeo.
Por ejemplo, Michael Szonyi afirma que un
aumento del 10 por ciento en la migracin
hacia Estados Unidos aumentar las exportaciones y las importaciones hacia y desde el pas
de origen en 8.3 por ciento y 4.7 por ciento, respectivamente. Cit. en Dade, 2004:2.
A Jano se le renda culto al principio de la cosecha, de la siembra, del matrimonio, el nacimiento y otro tipo de principios, especialmente
los inicios de etapas importantes en la vida de
una persona. Jano tambin representa la transicin entre la vida primitiva y la civilizacin,
entre el campo y la ciudad, la guerra y la paz, y
el crecimiento de los jvenes.
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En general, se utilizan seis cuerpos tericos

para tratar de explicar el fenmeno migratorio:
la economa neoclsica (Todaro, 1976); la
nueva economa de la migracin laboral (Stark,
1991); la teora del mercado laboral segmentado (Piore, 1979); la teora de sistemas mundiales (Sassen, 1990); la teora del capital
social (Massey, Goldring y Durand, 1994); y la
teora de causalidad acumulativa (Massey,
1990). No hay una gran teora de las migraciones que cubra todos los aspectos y quiz
buscar una sntesis semejante sera un error,
pues una teora comprehensiva tendra que
estructurarse a un nivel tan alto de abstraccin
que se volvera intil para la explicacin y prediccin de procesos concretos (Portes y
Dewind, 2004). Por eso, se tiende a desarrollar
conceptos y teoras de nivel medio para explicar el fenmeno de la migracin internacional.
Que la Asamblea General de Naciones Unidas
haya encargado al secretario general un informe sobre el tema de la migracin internacional
y sus vnculos con el desarrollo, y, ms an, que
haya dedicado parte de su sexagsima sesin
al anlisis de este fenmeno es particularmente significativo. Vanse United Nations/General
Assembly, 2006 y United Nations/ECOSOC,
2006. Lo mismo puede decirse de las discusiones celebradas en el marco de la Cumbre
Iberoamericana y de otros tantos encuentros
internacionales a los que se hace referencia en
este texto.
Mxico es el pas de origen de la mayora de
los migrantes que llegan a Estados Unidos.
Segn los estndares macroeconmicos globales, a grandes rasgos Mxico no es un pas
pobre. Tiene una economa que equivale a ms
de un billn de dlares, un ingreso per cpita
de unos 9 mil dlares, una economa industrializada, niveles de urbanizacin altos y una
esperanza de vida superior a la de muchos
otros pases en desarrollo. En trminos demogrficos, la tasa de natalidad en Mxico (2.3)
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rika Ruiz Sandoval
apenas supera la tasa de recambio poblacional, por lo que puede decirse que el fenmeno
migratorio no se atribuye a la sobrepoblacin.
El boom migratorio latinoamericano en Espaa
se explica al menos parcialmente por las coincidencias histricas, culturales y lingsticas.
Esto tambin es as en el caso de la inversin
extranjera, por ejemplo. Vase Casanova, 2004.
La mayor parte de los migrantes latinoamericanos supera las fallas en el mercado hipotecario, por ejemplo, haciendo uso de los ahorros
conseguidos en Europa o Estados Unidos para
financiar la construccin o compra de vivienda
en sus pases de origen.
A decir de Ferranti y Ody (2006), segn cifras
de la OCDE para 2001, una simple comparacin muestra que el crecimiento promedio del
PIB per cpita de la regin pas del 0.7 por
ciento durante el periodo 1973-90 al 1.4 por
ciento durante los aos noventa. Urquidi
(2005) llega a conclusiones an ms desalentadoras: Tras analizar las polticas de desarrollo latinoamericanas entre 1930 y 2005, en la
regin no se puede hablar slo de dcada
prdida, como suele hacerse con respecto a
los aos ochenta, sino que hay que asumir que
Amrica Latina perdi por completo el siglo XX
en materia de crecimiento y desarrollo econmicos. Vanse, particularmente, pp. 506-516.
Datos de Machinea (2006).
Por ejemplo, no debe soslayarse la importancia de la ficcin petrolera que estn viviendo
pases como Colombia, Ecuador, Mxico,
Venezuela e, incluso, Trinidad y Tobago, y que
est detrs del aumento en el consumo interno
en estos pases.
El crecimiento econmico ha contribuido a
reducir los niveles de pobreza. Sin embargo,
an hay 205 millones de pobres en la regin
(40%). Por otra parte, en el tema de la desigualdad, Amrica Latina es la regin con
mayor inequidad, slo por debajo del frica
subsahariana (Serra, 2006: 2). En promedio,
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durante los aos noventa el 10% ms rico de la

poblacin recibi aproximadamente 48% del
ingreso total en Amrica Latina, mientras que
el 10% ms pobre slo obtuvo el 1.6% (Ferranti
y Ody, 2006: 6).
Asimismo, el precio del trabajo no calificado en
la regin es alto en comparacin con el de Asia,
su principal competidora en la produccin de
manufacturas (Cachn, 2004).
Al revisar las historias de vida de los migrantes
latinoamericanos, puede comprobarse que la
mayora no estaba desempleada, sino que
tena un trabajo precario. En ese sentido, la
migracin no est motivada por la falta de
empleo, sino por su calidad. Asimismo, cabe
destacar que la pertenencia al sector informal
de la economa implica tambin la falta de
acceso a los mercados formales de crdito o a
los servicios estatales de salud, por ejemplo, lo
cual tambin contribuye a la decisin de
migrar. En ese sentido, puede decirse que en
Amrica Latina hay un Estado de bienestar
trunco (Ferranti, 2004: 14, cit. en Ferranti y
Ody, 2006: 9), caracterizado por cobertura limitada de los programas pblicos y la debilidad
de las redes de proteccin social, y atribuible a
los problemas de recaudacin y a la falta de
polticas redistributivas.
Aunque hay programas como el Oportunidades
de Mxico y otros similares implementados en
Colombia, Brasil, Honduras y Chile, que han
mostrado ser exitosos en la reduccin de la
pobreza y proclaman contribuir a la formacin
de capital humano, lo cual al menos en teora
llevara a disminuir tanto la pobreza cuanto la
desigualdad en la regin, stos siguen consistiendo en la transferencia de cantidades reducidas de recursos a familias pobres, siempre y
cuando stas cumplan con condiciones como
mantener a los nios escolarizados y, en algunos casos, tambin asistir a las clnicas de salud.
Sin embargo, al menos segn lo observado en
el caso mexicano, muchas veces sus recursos
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sirven para financiar la migracin. Muchas familias deciden dejar a los hijos en el pas de origen
simplemente para que sigan cobrando las ayudas educativas que proporcionan estos programas y que permiten que los padres busquen
otras oportunidades en los pases de acogida.
El caso boliviano se est convirtiendo en uno
paradigmtico. Diariamente llegan al menos
500 bolivianos a Madrid para quedarse en
Espaa como indocumentados. Otros tantos
intentan establecerse en Argentina o en
Estados Unidos. Las cifras implican que esta
tendencia se traduce ya en que un tercio de la
poblacin de Bolivia reside en el extranjero. En
los ltimos meses, el desencanto con Evo
Morales ha incentivado la migracin. Vase
Ibarz, 2006.
Cifras de CELADE/CEPAL 2006.
De todos los inmigrantes en Estados Unidos,
casi el 60% es de origen latinoamericano o
caribeo. Los mexicanos equivalen a casi el
50%.
Se calcula que en Espaa hay ya aproximadamente dos millones de personas de origen
latinoamericano, con o sin documentos, es
decir 38.6% del total de extranjeros empadronados.
Por remesas debe entenderse el dinero que
envan los migrantes a sus familiares en sus
pases de origen. Aqu no se consideran las
remesas en especie, y cuando se hace referencia a transferencias esto debe interpretarse
como sinnimo de remesas y no como los
bienes y/o fondos con los que llega el migrante al pas de acogida.
Tambin habra que incluir intangibles como la
mejora en los procesos de rendicin de cuentas
por parte de todos los niveles de gobierno que
participan en estas iniciativas, mejora que se
deriva de que, por un lado los migrantes lo exigen, pues as lo han visto en el pas de acogida,
y, por otro, es el propio gobierno el que quiere
asegurar que el flujo de estos recursos no cese
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y, por tanto, se esmera en la atencin a los

migrantes.
Segn datos de CELADE, en 2000 haba ms de
un milln de profesionales, tcnicos y afines
latinoamericanos fuera de su pas de origen,
de los cuales menos de un cuarto permanece
en la regin (CELADE/CEPAL, 2006: 11).
Quiz tambin habra que incluir aqu a las
todava contadas historias de xito que alcanzan a salir a la luz pblica, como la de
Alejandro Silva, el rey del chicharrn, es decir
el mayor productor de chicharrn de cerdo en
el mundo; la de Fabin Nez, presidente de la
Asamblea estatal de California (el segundo
funcionario electo de mayor rango en el estado); o la de Hinojosa-Quiones, un migrante
que lleg a los 19 aos a California sin hablar
ingls y, sin embargo, termin sus estudios
para mdico-cirujano en la Universidad de
Harvard y hoy dirige la unidad de ciruga cerebral del hospital nmero uno en investigacin
en Estados Unidos. En todos estos casos, de no
haber emigrado de sus lugares de origen,
seguramente no habran alcanzado el xito
profesional que hoy les caracteriza. No obstante, stas son excepciones a la norma, la cual
generalmente hace que la migracin calificada
latinoamericana ocupe empleos que no van
acorde con su formacin, incluidos los de servicio domstico.
Particularmente, se trata de tener flujos ordenados, legales y seguros, por el bien, primero,
de los migrantes, pero tambin de los pases
de expulsin y de acogida.
7 Carrillo Florez
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Fernando Carrillo-Flrez
Asesor Principal de la Oficina en Europa
del Banco Interamericano de Desarrollo
Seguridad ciudadana en Amrica Latina:

Un bien pblico cada vez ms escaso
La seguridad ciudadana se ha convertido en un asunto prominente en la agenda de la consolidacin democrtica y el desarrollo de Amrica Latina. Impone elevados costes econmicos y se
introduce en la vida poltica. El artculo analiza las mltiples causas de la violencia social, que
debe ser analizada desde una perspectiva holstica. Se examinan los incentivos a la violencia que
supone la impunidad generalizada que es consecuencia de la debilidad de las fuerzas de orden
pblico y el sistema judicial. La seguridad, como bien pblico, es responsabilidad primaria del
Estado, pero tambin compete a las autoridades locales y la sociedad civil. Una estrategia global
frente a la violencia requiere del fortalecimiento del Estado de derecho, la reforma del sistema
judicial y de la polica, de las prisiones, mayores esfuerzos en la prevencin, y mayor participacin de la sociedad civil.
Palabras clave:
Seguridad ciudadana, violencia social, sistema judicial, reforma del Estado, desarrollo local
Public safety has become a major issue in the Latin American agenda of development and
democratic consolidation. It imposes high economic costs, and pervades political life. The article
analyzes the multiple causes of social violence, that must be analyzed with an holistic approach.
The incentives for violence that comes with the weakness of the public security forces and the
judiciary system are examined. Considered as a public good, security is, first and foremost, the
governments duty, but its also a responsibility of local authorities and the civil society. A global
strategy against violence asks for the strengthening of the rule of law, the reform of the judiciary,
more efforts in prevention ,and more participation of civil society.
Keywords:
Public safety, social violence, judiciary, reform of the State, local development
La concepcin del desarrollo basada en la
que las demandas de la ciudadana de ms
vigencia y cumplimiento de los derechos de los
seguridad no slo estn insatisfechas, sino que
ciudadanos y, en ese marco, la bsqueda de
el aumento de la percepcin de inseguridad
sociedades ms gobernables, no slo implica
lleva al crculo vicioso de exigir cada vez ms
redefinir el rol del Estado y de las polticas
en este campo. A ello se aade la circunstancia
pblicas. Tambin supone revisar las respon-
agravante de que en Amrica Latina, desde el
sabilidades de la sociedad civil. Hoy parece
ngulo del Estado, la definicin de polticas
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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso
pblicas en materia de un bien pblico tan
nes autoritarios, en los cuales el ejercicio de la
relevante como el de la seguridad ha sido un
violencia apareca matizado por razones de
intento reciente, marginal, poco eficaz, polti-
Estado, a regmenes democrticos que inten-
camente explotado y difcilmente evaluado.
tan liberarse de esa herencia1. El paradigma
Las carencias de seguridad hoy agudiza-
autoritario que se halla dentro del cdigo
das por la amenaza terrorista constituyen
gentico del desarrollo de nuestra regin
una de las vulnerabilidades ms grandes de la
puso a la sociedad como objeto y no como
vida en sociedad porque, en no pocos casos,
sujeto de la accin estatal, lo que tuvo claras
ha aparecido acompaada de la impotencia
implicaciones en estructuras institucionales y
para combatirla y de la impunidad para san-
legales que an no han sido adecuadamente
cionarla. La obsesin por la seguridad en
reformadas para cerrar el proceso de transi-
todas sus manifestaciones personal, econ-
cin a la democracia. El riesgo que hoy se
mica, jurdica, financiera, ambiental, poltica,
corre es grande, pues algunos quieren atribuir
etc. parte de un supuesto de expansin de
la ineficacia de la accin del Estado a polticas
derechos y libertades que no puede llevar,
de inspiracin democrtica, como si el xito
como ha sucedido en los ltimos cinco aos, a
viniera de la mano del regreso al pasado
desenterrar argumentos para justificar la apli-
autoritario, cuya eficacia relativa era directa-
cacin de medidas incompatibles con un rgi-
mente proporcional a su capacidad de desco-
men democrtico. Esto ltimo demuestra el
nocer derechos fundamentales de los
carcter eminentemente poltico que caracte-
ciudadanos. Este hecho no deja de ser parad-
riza esta problemtica, que suele llevar a que
jico, pues por diferentes vas los regmenes
sea explotada con fines electorales. A pesar de
democrticos de Amrica Latina tratan de
ello, se ha ignorado que tiene una dimensin
mitigar los efectos de otros tipos de violencia
de gestin poltica, que debe permitir que se
generados por la exclusin y la ausencia en el
planteen soluciones tcnicas eficaces. En
respeto a los derechos humanos.
buena parte de los pases de la regin, ello ha

llevado a la ausencia de estrategias y polticas
pblicas de seguridad ciudadana, dentro de
El costo de la violencia
una inercia autoritaria que privilegia, hoy por

hoy, soluciones efectistas de tolerancia cero
El crimen y la violencia constituyen uno de los
y mano dura, sostenibles slo en el corto
problemas ms complejos y generalizados
plazo y econmicamente ineficientes.
que deber enfrentar el Estado en Amrica
Amrica Latina ha transitado de regme-
Latina durante este siglo. Y sus efectos tienden
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Fernando Carrillo-Florez
claramente a globalizarse. No slo porque
Los rasgos de la violencia
nuestra regin contina siendo la ms insegura del mundo; porque ha tenido en la ltima
En los ltimos aos, la violencia aparece como
dcada una tasa de homicidios seis veces
un fenmeno inescapable, altamente organi-
mayor que el promedio mundial; porque en los
zado en algunos casos, y muy eficiente en no
ltimos cinco aos se han elevado los ndices
pocos4. Muchos afirman, incluso, que para los
de criminalidad y violencia; porque impera
grupos al margen de la ley la violencia consti-
una percepcin de inseguridad incontrolada;
tuye una forma de vida propiciada por una
sino adems porque los costos de la violencia
cultura de soluciones violentas. Lo cierto es
son tan altos que llegan, por ejemplo, al 15%
que la gran vulnerabilidad de la regin latino-
del PIB en Mxico y al 10% del PIB en Brasil,
americana frente a este flagelo ha llevado en
por no hablar de la forma como se convierte en
ocasiones a dar por descontada la impotencia
una barrera a la inversin extranjera en los
del Estado para contrarrestar sus secuelas,
pases en desarrollo.
convirtindose as en una gran amenaza con-
Diversos estudios, realizados tanto por el

Banco Interamericano de
Desarrollo2
tra la consolidacin democrtica.
como
De manera general puede decirse que el
por el Banco Mundial, destacan cmo los cos-
conflicto es endmico a la vida social, que
tos de la violencia en la regin latinoamerica-
existen medios institucionalizados para
na fluctan de un 2% al 15% del PIB; el costo
enfrentarlo adecuadamente, y que, como pro-
de la seguridad privada es del orden del 8% al
blema central de la vida moderna, deben
25% del PIB, los costos en materia de salud
reconocerse los vnculos entre lo macro y lo
pblica, por ejemplo, se sitan alrededor del
micro para descubrir soluciones creativas para
5%; y en materia de justicia alrededor del 9%
ello. Soluciones que arranquen de las relacio-
del PIB. Dichas cifras afectan claramente la
nes interpersonales, se eleven a nivel de
seguridad jurdica y poltica, la competitividad
Estado, y terminen involucrando compromisos
de las economas, el turismo, la productividad
globales a travs de la cooperacin interna-
y por ende el crecimiento y el desarrollo. En
cional. Esto ltimo, debido a la gran amenaza
Brasil, por ejemplo, si la tasa de homicidios de
transnacional que ha derribado fronteras y
ese pas a comienzos de los aos noventa
hoy penetra con fuerza y alguna similitud en
hubiera sido tan baja como fue la de Costa
las realidades de diversos pases5, al involu-
Rica, a finales de esa dcada el ingreso per
crar conductas criminales globales como el
cpita habra sido 200 dlares mas alto, y el
trfico de personas, armas y drogas, el lavado
PIB de 3,2% a 8,4% ms elevado
3.
de activos y otra serie de acciones ajenas a la
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jurisdiccin limitada de estados soberanos.
que la prioridad la hayan tenido estas ltimas.
Sin embargo, en materia de criminalidad, no
En estos mbitos, la modernizacin de la ges-
hay un consenso sobre el diagnstico ni sobre
tin pblica va a jugar un rol prioritario. De
las polticas necesarias para combatir el
otro lado, la visin sociolgica se ampara en
aumento del delito y la violencia.
las relaciones entre la cultura y la estructura
Diversos estudios apuntan a destacar la
social. Como se ha demostrado con gran fuer-
relacin que existe entre la violencia domsti-
za, estas llevan a que la erosin del capital
ca, la interpersonal e incluso la violencia glo-
social, la inequidad y la exclusin, por ejem-
bal. En particular, una relacin entre las
plo, constituyan una causa eficiente de la vio-
causas a nivel macro y micro de la violencia,
lencia. De esa manera se reevala el ya
como entre las causas objetivas y subjetivas
tradicional anlisis segn el cual la pobreza o
de la misma. No resulta una casualidad
la ausencia de oportunidades no poda catalo-
como lo demuestra alguna escuela crimino-
garse como factor dentro de la etiologa de la
lgica que quien golpea a miembros de su
violencia6. As, la visin del psiclogo y del
ncleo escolar o familiar, sea ms propenso a
socilogo deber ser adecuadamente comple-
incurrir tambin en conductas delictivas aten-
mentada por el punto de vista del antroplo-
tatorias contra la propiedad, la vida y otros
go, el historiador y el criminlogo, para no
bienes tutelados por el sistema jurdico. Por
hablar de la gran aportacin del politlogo, el
ello, lo primero que puede afirmarse de entra-
economista, el abogado y el administrador
da es la necesidad de una aproximacin inte-
pblico. La mixtura entre la dimensin objeti-
gral y comprensiva, con un enfoque holstico
va y subjetiva, as como entre lo micro y lo
con capacidad para romper el sndrome de los
macro es inobjetable.
compartimientos estancos que hoy amenaza
Sin embargo, lo que resulta ms importan-
al tratamiento del conflicto violento en las
te es descubrir los peligros de la teorizacin,
sociedades latinoamericanas.
que pueden llevar a la trampa que supone
Desde el punto de vista de las polticas
adoptar marcos conceptuales y recomendacio-
pblicas, por ejemplo, se espera de las institu-
nes de polticas anclados en disciplinas acad-
ciones pblicas formales la responsabilidad
micas que pueden compartimentalizar el
de controlar la violencia criminal. sta se ejer-
estudio de la violencia, cerrndole as el cami-
cera tanto mediante la articulacin de estra-
no a visiones interdisciplinarias y multicausales
tegias de prevencin como por la puesta en
que pretendan echar por la borda, por ejemplo,
marcha del aparato represivo del Estado, es
el aporte clsico de la criminologa al tema. O
decir, el sistema de polica y de justicia, aun-
que impidan la conjugacin de los enfoques
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individualistas de la biologa y la psicologa con
das unas a otras. La respuesta, por consiguiente,
los enfoques colectivos de la sociologa y la
no puede ser nica ni referida siquiera a unas
ciencia poltica. Todo ello, para no caer en la
pocas variables, sino que debe obedecer a una
visin de tnel que fragmenta, limita y torna
multiplicidad de acciones en diversos campos.
ineficaz una poltica pblica.
Ello, como se ver, siembra dificultades en el
Un enfoque interdisciplinario y multicau-
camino del diseo, la elaboracin, la aplicacin,
sal lleva a tener en cuenta toda la gama de
la implementacin y la evaluacin de las polti-
anlisis que arrancan de la recoleccin e inter-
cas pblicas de seguridad.
pretacin de las estadsticas, las tasas de criminalidad sobre patrones y tendencias de

delincuencia, los ndices de impunidad, etc,
El aparato pblico y la violencia
que en ltima instancia pueden sacar a la

superficie fenmenos estructurales producto,
Desde el ngulo del Estado, se han elaborado
por ejemplo, de arreglos sociales inequitati-
mecanismos sociales institucionales para dife-
vos; de la existencia de incentivos para las
renciar la violencia legtima de la ilegtima. Para
organizaciones criminales
violentas7;
de la
el Estado, esta es una realidad paradjica , pues
incapacidad del sistema poltico y las institu-
controla el uso de la violencia y a la vez en la
ciones sociales para resolver los conflictos de
concepcin tradicional de Weber, tiene el
manera pacfica; de la ausencia de cultura
monopolio en el legtimo uso de la fuerza. Por
cvica o cohesin social; y de la incompetencia
consiguiente, el Estado es un factor clave en la
de las instancias pblicas para enfrentar estos
prevencin, la produccin, el control y la san-
asuntos. Se ha demostrado incluso que existe
cin de la violencia. Desde el pacto hobessia-
una relacin entre la delincuencia organizada
no, se presume que la sociedad entrega el
y la delincuencia comn mayor de la que se
poder al Estado, dentro del cual se encuentra
supone; al fin y al cabo, ambas se ven incenti-
el uso de la fuerza, y en retorno recibe garant-
vadas o premiadas por la impunidad, y que, a
as de libertad y seguridad. Si ello no es as, se
la hora de ser valoradas, es muy complejo
abre la alternativa perversa del recurso a
determinar dnde termina una y dnde
tomarse la justicia por la propia mano.
comienza la otra.
Como puede deducirse fcilmente, no
La problemtica de la violencia es, como lo
cabe plantear el debate respecto al papel del
destacan muchos analistas, una especie de tela-
Estado en la solucin de los problemas pbli-
raa donde las causas desde lo interpersonal
cos desde los parmetros tradicionales del
a lo global y las consecuencias estn conecta-
mismo si se parte de la premisa de que stos
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dependen de los mecanismos del mercado,
del Gobierno Central para la definicin de las
pues stos no tienen como objetivo proveer
polticas de seguridad, cada da se hace ms
igualdad, seguridad y justicia... La tendencia a
urgente combinar adecuadamente esas polti-
ubicar los males de la sociedad en la cabeza
cas con los nuevos instrumentos de la descen-
del sector pblico, que llev desde comienzos
tralizacin y los mecanismos de la participacin
de los aos ochenta a colocarlo como la causa
ciudadana en el nivel municipal. Hablar de
de todo lo negativo, se ha revertido de tal
seguridad ciudadana al margen del fortaleci-
manera que su achicamiento per se ya no
miento de la gestin de los gobiernos locales es
puede admitirse en ninguna discusin prcti-
ignorar una dimensin central del problema.
ca. Por el contrario, cualquier tentativa de desmantelamiento del sector pblico para evitar
este tipo de conflicto se encuentra en total
La etiologa del crimen
contradiccin frente a algunas intervenciones

que se han mostrado muy eficaces.
El crimen en su doble connotacin, como sn-
Y aunque hoy no puede negarse el papel
toma de las fragilidades del Estado de
que puede jugar el sector privado en la moviliza-
Derecho y del sistema judicial, y como patolo-
cin de esfuerzos para controlar la inseguridad,
ga social, compromete a muy diversos agen-
ello deber ser siempre bajo la gua y el lideraz-
tes, dada la multiplicidad de causas que lo
go del aparato pblico. Si hay algo claro es que
generan. Por ejemplo, si los marcos de sociali-
la dbil capacidad de respuesta del Estado est
zacin son ineficaces y la estructura del capital
originada, entre otras, en una gran debilidad ins-
social es endeble, el crimen florecer de
titucional del sector pblico para generar seguri-
manera casi silvestre. Los mtodos que apli-
dad, que ha de concebirse como un bien
can las ciencias sociales y particularmente la
pblico cada vez mas preciado y escaso.
estadstica criminal, aunque todava incipien-
Mas an, la potestad del Estado debe ser
tes, pueden demostrar por ejemplo que en el
consecuencia de su fortalecimiento en el nivel
caso latinoamericano mas de un 70% de la
local, debido a los efectos nocivos de la violen-
poblacin penitenciaria son hombres, que
cia en el mbito de la gobernabilidad municipal
viven en ciudades, en condiciones de pobreza,
y urbana. Uno de los mayores impedimentos
y son menores de treinta aos. De all se
para el desarrollo local es la violencia urbana.
podran derivar relaciones de causalidad entre
Esta afecta directamente a ms del 75% de la
el crimen, la migracin a las urbes, el gnero y
poblacin latinoamericana, que se encuentra en
la juventud, que no necesariamente corres-
las ciudades. Sin perjuicio de las competencias
ponden a una secuencia lineal8. Valga resaltar
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de entrada que el uso de estadsticas e indica-
que la apertura poltica y los espacios que ha
dores no goza todava de la legitimidad pbli-
abierto la democratizacin en la regin latino-
ca por su falta de integralidad, periodicidad,
americana, son condiciones necesarias a lo
objetividad, y a veces de consistencia, ante la
mejor no suficientes para disponer de estra-
falta de intercambio de informacin entre las
tegias efectivas de lucha contra el crimen y la
agencias involucradas en este sector.
violencia. En consecuencia, debe reafirmarse la
Un caso concreto es el debate en el que se
necesidad de diferentes respuestas y acciones
pretenda establecer una correlacin entre los
simultneas para enfrentar la criminalidad.
niveles de pobreza y las tasas de criminalidad.
Esto ltimo, porque las bases fundamentales
Si las correlaciones se dieran tan puntualmente
del Estado de Derecho, y las condiciones de
como algunos lo predicaban, la criminalidad de
predecibilidad, libertad, apertura poltica y
los Estados Unidos, que es cuatro veces supe-
seguridad econmica que le son propias apa-
rior a la de Europa y Canad, implicara que los
recen de nuevo interactuando mutuamente.
niveles de desarrollo y crecimiento econmico
En el plano de la poltica criminal, la ocu-
fueran en Estados Unidos muy inferiores frente
rrencia de ms de tres millones de crmenes vio-
a estas ltimas. Ello se trae a colacin porque,
lentos en los Estados Unidos cada ao, ha
aparte del grado de desarrollo y de los niveles
llevado a nuevas aproximaciones cientficas que
de pobreza, nunca deben desestimarse el
ameritan su tratamiento como epidemia. Sin
impacto que tienen la multiplicidad de varia-
embargo, ese constituye slo un aspecto de la
bles que intervienen en este problema. De
intrincada problemtica de la violencia. De
hecho, en Amrica Latina los pases ms pobres
nuevo, la visin til pero limitativa de la salud
de la regin no son necesariamente los ms
pblica debe aparecer complementada por otro
violentos, ni los mas desarrollados son necesa-
tipo de racionalidad, sobre todo en el campo de
riamente los menos violentos. Sin embargo,
la gestin pblica de una poltica criminal del
que esa relacin no sea lineal no pone en cues-
Estado que no slo debe apuntar a la represin.
tin las evidentes repercusiones que tiene la

inequidad y la violencia social generada por la
exclusin, como factor de criminalidad. Como lo
ha demostrado Mauricio Rubio en el estudio ya
El Estado democrtico de derecho

como punto de partida
citado, existe la categora del pandillero rico

que desvirta la relacin entre la capacidad de
Las condiciones de un Estado de Derecho que
ingreso y la tendencia a delinquir.
suponen, entre otras cosas, previsibilidad,
Sin perjuicio de lo anterior, resulta claro
seguridad jurdica, vigencia efectiva de los
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derechos fundamentales ciudadanos, apertu-
judicaturas en Amrica Latina han reducido las
ra poltica, transparencia, rendicin de cuen-
posibilidades de cumplir con las funciones
tas, etc... son esenciales para fundamentar
mencionadas. La responsabilidad fundamental
cualquier estrategia contra la violencia, tanto
del sistema de justicia polica, organismo
a nivel preventivo como
represivo9.
judicial, sistema penitenciario es ejercer su
La criminalidad refleja de manera alguna
poder preventivo y disuasivo sobre agentes
el grado de impunidad con que la sociedad
potenciales de violencia o sujetos activos del
retribuye a quienes protagonizan la trasgresin
delito. En terrenos en los cuales la legalidad se
de las leyes. La gran debilidad institucional de
flexibiliza frente a la eficacia de la poltica cri-
las agencias del poder ejecutivo en esta reas,
minal, se llega a abusos de autoridad, brutali-
de los poderes judiciales y la escasa eficacia de
dad, violaciones de derechos humanos y actos
las herramientas normativas e institucionales
de corrupcin de diversa ndole, como terreno
de la justicia penal a la hora de enfrentar el cri-
mejor abonado para comprobar la insuficiencia
men y la violencia son limitantes reales del
del sistema de justicia en general. Todo ello en
Estado de Derecho. Como ya se ha dicho, el
un contexto de falta de coordinacin intersecto-
grado de disposicin de la sociedad para sacri-
rial de las diversas agencias pblicas como con-
ficar sus libertades individuales a cambio de
secuencia de la improvisacin en el diseo de
seguridad es un dilema propio de sociedades
estrategias gubernamentales para enfrentarse
en transicin que golpea con fuerza la gober-
al crimen y la violencia.
nabilidad democrtica. Esa disposicin al sacri-
De otro lado, la impunidad supone que el
ficio de libertades fundamentales debera ser
crimen paga porque, en la jerga de los eco-
cada vez menor, y su aparente relacin de cau-
nomistas, produce tasas de retorno elevadas
salidad con la eficacia de fuerzas represivas es
al reducirse las posibilidades de que el agen-
un crculo vicioso que debe romperse desde
te productor de violencia sea denunciado,
polticas pblicas democrticas, eficaces, trans-
aprehendido y condenado. Por ello, cualquier
parentes y de mediano y largo plazo.
accin deber orientarse a garantizar que
El sistema de justicia est llamado a cum-
existen sanciones para esas conductas y que
plir en esa direccin un papel que apunta en
efectivamente se cumplan. Si la seguridad ciu-
dos direcciones: por una parte, como instancia
dadana viene dada por el ejercicio y la capaci-
de resolucin de conflictos, y por otra, como
dad que tiene el ciudadano de desenvolverse
dispositivo de respeto, promocin y garanta de
en su vida cotidiana sin amenazas a su inte-
los derechos humanos. Desafortunadamente,
gridad personal, sus derechos cvicos y sus
la fragilidad y la falta de independencia de las
bienes, es evidente que tanto una accin de
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Estado inmediata y contundente como el cum-
aos noventa en la regin ha sido la de transi-
plimiento de la ley, deben aparecer encabe-
tar de sistemas inquisitivos de enjuiciamiento
zando las acciones del sector pblico.
criminal a sistemas acusatorios para garantizar
Como ya se ha afirmado de manera preli-
tanto la acusacin como el derecho a la defen-
minar, cualquier anlisis en relacin con el
sa de los incriminados, y con ello, hacer ms
papel del Estado frente a la violencia en la
eficaz el sistema. As, la cooperacin internacio-
regin latinoamericana debe ser hecho sin
nal ha participado en acciones de fortaleci-
ignorar las consecuencias de la tradicin cen-
miento institucional de las Fiscalas y del
tralista, autoritaria y dictatorial que desde el
Ministerio Publico, entidades titulares de la
poder ejecutivo penetr las fuerzas de seguri-
accin penal. Tambin ha acompaado en
dad y polica de la regin. Este es el gran condi-
algunos de estos procesos el fortalecimiento de
cionante de cualquier estrategia futura de
la defensa pblica como componente de algu-
reforma institucional en este sector. Ello condu-
nos programas de modernizacin de la justicia
ce al riesgo de que a menudo se recurra a una
en la regin.
accin militarizada para hacer frente a los pro-
La reforma de los sistemas de justicia y
blemas de seguridad ciudadana, pero este
polica constituye el mayor desafo dentro de
hecho tambin afecta a la fase preventiva de la
los objetivos que se han marcado los progra-
accin del Estado En consecuencia la historia
mas de reforma del Estado que se han aplicado
reciente de nuestro continente singulariza los
en los ltimos tiempos. La definicin de polti-
rasgos del problema de la seguridad ciudadana
cas criminales y de prevencin del delito que
en Amrica Latina, y ello impide la aplicacin
respondan a criterios integrales de planifica-
indiscriminada de modelos ajenos a las reali-
cin estratgica en diferentes niveles territoria-
dades polticas de los pases de la regin. Las
les son una necesidad inmediata. Policas,
doctrinas de la seguridad nacional, por ejem-
jueces, fiscales y defensores pblicos deben
plo, constituyen un referente obligatorio para el
liderar compromisos que estn radicados en un
estudio de nuestras fuerzas de seguridad, y no
slido sentido de pertenencia hacia los progra-
dejan de suscitar an nostalgias autoritarias.
mas de reforma, con claros derroteros de articulacin y trabajo en equipo, y sin perjuicio del
respeto de sus respectivas autonomas.
Los sistemas de justicia y polica
Por otra parte, la definicin de una estrategia de reforma de las fuerzas armadas y de
En el campo de la reforma del sistema de justi-
la polica ha suscitado un debate de reciente
cia penal, la tendencia desde mediados de los
aparicin, y cuyo manejo presenta cierta
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complejidad. Por ello, a la hora de recomen-
convivencia, etc. a travs de los cuales se rea-
dar frmulas en esta materia, los principios
firma que no se puede ignorar la incorpora-
rectores han de ser la cautela y la reflexin
cin de componentes del sistema de justicia
pausada. Si se trata de programas que van a
penal a la hora de fijar pautas para la accin
ser hechos a la medida de nuestras realida-
en materia de reforma de las instituciones de
des, un debate general sobre las ventajas o
seguridad pblica.
desventajas de precisar un marco de polticas
Algunas acciones ya se han adelantado, y
resulta apropiado. Los programas de reforma
por ende arrojan algunas enseanzas a la hora
de los sistemas policiales son parte de la
de disear estrategias que puedan generar
reforma del sistema de justicia penal, como
efectos positivos en los pases de la regin. Los
quiera que la polica es un actor por excelen-
proyectos hasta ahora puestos en marcha en
cia de ese sistema. Bien se trate de actividades
algunos pases permiten ver con claridad que
de prevencin o de represin, stos se refieren
una de las aspiraciones de la regin es llegar a
a una pieza fundamental del sistema de justi-
sistemas de polica nacional civil que dependan
cia penal. El control, prevencin, sancin y
jerrquica y funcionalmente del Poder Ejecutivo
represin de la violencia y el crimen constitu-
Ministerios del Interior, Gobernacin o, en
yen una responsabilidad bsica e irrenuncia-
algunos casos, de Justicia abandonando ante-
ble del Estado, y por ello son un elemento
riores esquemas antidemocrticos, represores o
central de las polticas pblicas, sin perjuicio
puramente militaristas. Para ser ms concretos,
de las responsabilidades que en esta materia
el actual debate de fondo en algunos pases
puedan corresponderle a la sociedad civil.
tiene que ver con el modelo de polica que ofre-
La creacin de una infraestructura institu-
ce la cooperacin internacional. Pero ms all
cional slida de seguridad para la democracia
de esta cuestin, se trata de crear herramientas
supone como primera tarea fortalecer el poder
que permitan recuperar la confianza ciudadana
civil frente a expresiones ajenas a las institu-
en las autoridades de polica, mediante su ade-
ciones democrticas. Diversos programas han
cuada capacitacin y profesionalizacin de cara
incursionado en esta temtica de manera
a la comunidad. Por ejemplo, los modelos de
directa e indirecta. Desde los proyectos de
polica comunitaria pretenden enfrentar proble-
resolucin de conflictos que buscan la solu-
mas muy concretos, aplicando metodologas
cin por medios pacficos de los mismos, hasta
para reas geogrficas especificas, involucrando
los programas de reforma de la justicia penal,
activamente a la comunidad, y recabando infor-
de menores, penitenciaria, de fortalecimiento
macin de la misma para identificar sus aspira-
institucional de las Fiscalas, los programas de
ciones, necesidades y preocupaciones10.
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El sistema penitenciario
justicia, la mayor debilidad institucional se da

en el caso de la administracin penitenciaria y
La situacin del sistema penitenciario es uno
carcelaria. Es un sector abandonado por la
de los aspectos ms crticos de la crisis de
administracin pblica, que adolece de ges-
seguridad ciudadana y de las necesidades de
tin adecuada, recursos, funcionarios compe-
reforma judicial que caracteriza a la gran
tentes, formacin idnea y, ante todo,
mayora de los pases de la regin. Si se pre-
voluntad poltica para su reforma. Los siste-
tende encarar una accin slida e integral en
mas penitenciarios fallan por una triple causa:
este campo, la cuestin penitenciaria no puede
la debilidad del Estado, la negligencia en la
resultar ajena a un esfuerzo de poltica pbli-
gestin de las prisiones, o porque el personal
ca. Pero si esta se limita a la mejora de infraes-
penitenciario no cuenta con los recursos para
tructura carcelaria, de por s muy necesaria,, sin
imponer un rgimen ajustado a derecho. Ello
que venga acompaada de reformas sustanti-
lleva a que en muchas prisiones no se respete
vas de carcter integral tanto del sistema de
la ley, y en ocasiones los propios reclusos son
justicia penal como de seguridad pblica, esa
los que controlan los centros de reclusin. La
mejora puede fcilmente caer en el vaco y esa
entrada de dinero, drogas y armas es de
inversin puede llegar a tener efectos contra-
comn ocurrencia. Adems, la poca atencin
rios a lo que se pretende solucionar.
que ha tenido este asunto lleva a la existencia
Aunque slo en fecha reciente ha comenzado a abordarse esta problemtica desde la pers-
de muy poca informacin, y a la opacidad

caracterstica en el manejo de este sistema.
pectiva de la cooperacin internacional y de las
La tasa de detenidos en prisin preventiva,
polticas publicas, debe afirmarse que no se
sin sentencia firme, supera el 70% en muchos
trata de un problema nuevo ni exclusivo de
pases de la regin; es del 79% en Honduras, el
Amrica Latina. Es una gran tarea pendiente
72% en Uruguay y el 70% en Ecuador. En
que tiene una dimensin social dramtica,
Espaa y Francia es del 30%, y en Inglaterra del
que apenas ha comenzado a reconocerse.
20%. Ello supone el desconocimiento de la
Escndalos, motines y violencia recurrente de
garanta universal de la presuncin de inocen-
grueso calibre en los centros penitenciarios son
cia. Adems, la violacin de derechos humanos
hechos que desencadenan preocupacin peri-
dentro de los centros penitenciarios lleva a que
dica en el sector, pero las acciones del Estado al
el tratamiento sea calificado en algunos casos
respecto suelen ser de carcter episdico.
como de tratos inhumanos, crueles y degra-
Si la presencia del Estado ha sido frgil en
dantes ante las deficiencias en materia de ser-
la prestacin general del servicio publico de
vicios bsicos en los centros penitenciarios. El
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deterioro de los lugares de reclusin se ha
na deben convertirse en la excepcin y dejar
agravado en las ltimas dcadas, entre otras
de ser la regla. Ello implica mejorar las condi-
cosas, por el influjo del crimen organizado, la
ciones de los internos preventivos y asegurar-
presencia de maras, pandillas y mafias del
les el asesoramiento jurdico necesario.
narcotrfico. Es normal encontrar menores en

sitios anexos en condiciones an ms deplorables, conviviendo con condenados y procesados
adultos, violando disposiciones internacionales
La responsabilidad
de la sociedad civil
de proteccin de los menores.

La ausencia de polticas integrales de pre-
La premisa fundamental de cualquier dilogo
vencin y rehabilitacin lleva a muchos a afir-
de polticas gubernamentales, debe llevar a
mar que las prisiones son escuelas del
tener una contrapartida fuerte en el campo de
delito. Resulta muy difcil encontrar casos de
la sociedad civil. A la sociedad civil le caben
prcticas exitosas no slo de rehabilitacin,
grandes responsabilidades, sobre todo a la
sino de reinsercin laboral dentro de la socie-
hora de examinar su papel frente a la preven-
dad, tarea que debera comprometer al sector
cin de la violencia. Desde la familia se defi-
privado. An en Europa, y pese a la puesta en
nen comportamientos en el terreno tico y
marcha de condenas ms largas, el aumento
cultural que son irremplazables. Uno de los
de la condena no contribuye a rebajar la rein-
imperativos actuales es la coordinacin de las
cidencia, el indicador ms claro de rehabilita-
actividades de las organizaciones de la socie-
cin. En la regin latinoamericana, las cifras
dad civil, propiciando un sentido de unidad en
indican que el 70% de los reclusos reincide..
la accin, y el propsito de reducir la disper-
Cualquier intervencin en este campo
sin de esfuerzos, tanto en el nivel nacional
debe acompaarse de una reforma del siste-
como subregional. En el campo de la violencia
ma de justicia criminal que comporte penas y
contra la mujer, por ejemplo, la sociedad civil
sanciones alternativas para delitos leves. El
ha logrado transformar la relacin de poder
desarrollo de condenas alternativas o la crea-
entre vctima y agresores mediante programas
cin de un servicio de libertad condicional
conjuntos con la polica.
debe ser parte de una estrategia para garanti-
Los programas educativos y de salud pbli-
zar que las alternativas reemplacen la prisin
ca ejecutados por la sociedad civil con una pti-
y respeten los derechos ciudadanos. Ello
ca de prevencin han dado buenos resultados.
requiere el apoyo de la opinin pblica y del
Por ejemplo, la formacin de lderes, el avance
poder judicial. Adems, los reclusos sin conde-
en la configuracin de una cultura de paz y
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reconciliacin, la capacitacin de los organismos
menes de capital humano y social equivalen-
judiciales y policiales, del poder legislativo, de
tes a la inversin en educacin primaria, para
los maestros, los comunicadores sociales, los
el caso de buena parte de los pases mas vio-
programas de esparcimiento y recreacin, etc.
lentos de la regin,.
son acciones simultneas que comienzan a producir resultados. Que haya ms participacin de
la comunidad y de las organizaciones de la
Ejes de la reforma
sociedad civil para ayudar a la reinsercin de

infractores de la ley, es una leccin aprendida en
Hoy existe una nueva dimensin del concepto
los procesos de resocializacin del delincuente.
de seguridad interna, ya no referida a retos de
Sin duda, la expansin de los derechos y
carcter militar, sino a los desafos que plante-
responsabilidades ciudadanas en la esfera
an cuestiones tales como el mejoramiento de
local representa un vuelco en las relaciones
la calidad de vida y la superacin de la pobre-
del Estado con los ciudadanos. En materia de
za. Hay estrategias internacionales de coope-
seguridad, ello contribuye a legitimar el esta-
racin orientadas a darle vida al concepto de
do de Derecho, el cumplimiento de la ley y la
seguridad ciudadana, y algunas de las inter-
credibilidad de las fuerzas del orden. La
venciones que han arrojado resultados signifi-
reduccin de la hostilidad de las comunidades
cativos incluyen:
frente a las fuerzas de seguridad, por la va de
1 el diseo e implantacin de observatorios

del crimen y la violencia;
identidades ticas y de creacin de solidaridades, lleva a configurar alianzas eficaces en la
2 el diseo de campaas para enfrentar
lucha contra el crimen y la violencia. Es la hora
algunos de los factores de riesgo condu-
de terminar con la gran distancia que existe
centes a la violencia, como el abuso del
entre el discurso de la participacin ciudadana
alcohol, el uso de drogas y el porte de
y la formulacin de mecanismos operativos
armas;
que promuevan instancias efectivas de partici-
3 las intervenciones para la recuperacin de
pacin social.
espacios urbanos deteriorados;
Como ya se ha sugerido, se trata de com-
4 la profesionalizacin y modernizacin de
binar polticas nacionales con polticas muni-
los cuerpos policiales, que promueva, el tra-
cipales y estrategias multisectoriales con
bajo en colaboracin con las comunidades y
intervencin de la comunidad, que enfrenten
el desarrollo de nuevos mecanismos para
las causas sociales, polticas y econmicas de
promover la participacin de las comunida-
la violencia que, hoy por hoy, destruyen vol-
des hostiles a la presencia policial,
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5 la creacin de comits comunitarios de
programas de reforma de los sistemas de jus-
monitoreo del crimen, y el establecimien-
ticia. La tica, la probidad, la transparencia y
to de mecanismos alternativos de resolu-
la cultura de rendicin de cuentas deben ser
cin de conflictos y;
un compromiso de quienes se encuentran al
6 la creacin y adaptacin de estaciones de
frente de programas de reforma en este
polica para atender de forma ms adecua-
campo. De igual forma, la proteccin de las
da a las vctimas de violencia domstica.
vctimas del crimen debe pasar a ser un eje

central de las polticas.
A diferencia de los pases industrializados,
En ltimo trmino, la prudencia indicara
en Latinoamrica hay muchos policas y pocos
que, en un campo tan controvertido como ste,
jueces. La relacin no es ptima. Ello ha sido
la puesta en marcha de experiencias con bajas
consecuencia de un enfoque que apost total-
expectativas, pocas actividades, mucho moni-
mente por la represin como tabla de salvacin,
toreo y evaluacin de los caminos ya recorri-
y que subvalor el recurso a la justicia como ins-
dos, resulta ms aconsejable que las
tancia de solucin de conflictos. La tendencia
macroestrategias importadas de otras realida-
moderna consiste en volcar todas las energas
des que generan falsas expectativas y termi-
del sistema a la prevencin, para evitar el abuso
nan convirtindose en fuentes de frustracin
de la coercin como nico instrumento.
para los pases en los que se aplican.
Los programas de acceso a la justicia constituyen reales herramientas de descentralizacin del servicio pblico de la justicia. Desde el
Algunas conclusiones
punto de vista institucional, la creacin de casas

de justicia, centros de administracin judicial y
La violencia no est causada slo por fac-
de resolucin de disputas, mdulos bsicos de
tores aislados individuales, sino por una
justicia, juzgados corporativos y consultorios
telaraa de conexiones entre estructuras,
jurdicos en el nivel local y municipal contribu-
procesos y comportamientos a nivel
yen eficazmente a reducir los factores de ries-
macro y micro. La violencia rompe el teji-
go asociados a la debilidad del Estado de
do social, detiene el crecimiento y el des-
Derecho, a la ilegitimidad del gobierno y al cir-
arrollo econmico y vulnera la legitimidad
culo vicioso de la impunidad.
del Estado. Cualquier accin deber
La lucha contra la corrupcin y la defensa,
librarse simultneamente en la escuela, el
promocin y garanta de los derechos funda-
hospital, el juzgado, la academia de poli-
mentales son reas trascendentales en los
ca y la calle.
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El debate en el nivel de las polticas pbli-
las especificidades que ello conlleva. Lo
cas debe ser concebido como una cuestin
anterior implica de nuevo que tanto la
de Estado no slo de Gobierno, y debe
reforma de la polica como la reforma de
ser ampliado y
profundizado11.
Hay una
la justicia penal son ante todo reforma del
gran ausencia de conocimiento integral en
estado, que requieren de un tratamiento
el tema, por la interaccin que debe darse
integral orientado a mantener un equili-
entre las diversas agencias pblicas invo-
brio entre las acciones de control y repre-
lucradas en la solucin del problema. Una
sin, y las acciones de prevencin.
Amrica Latina en democracia invita a
Expresiones recientes de violencia social
aplicar el bistur a una problemtica que
en la regin latinoamericana as lo
era parte de unos territorios intocables
demuestran. Las acciones comienzan en la
para la ciencia social, cuando las doctrinas
familia y la escuela y pasan por los siste-
de la seguridad nacional satanizaron cual-
mas de salud, policial, de justicia, el poder
quier esfuerzo para entender las causas
ejecutivo y an las organizaciones de la
del crimen y la violencia. Es necesario
sociedad civil y el sector privado. Este lti-
construir pactos de Estado, independien-
mo para crear oportunidades de reinser-
tes de intereses partidistas, que permitan
cin a los infractores de la ley.
la continuidad y sostenibilidad.
No basta con proclamar retricamente la
La tendencia de la criminalidad a globali-
exigencia de que la reforma policial sea
zarse exige enfoques y estrategias trans-
democrtica, sino ubicarse en el mas
nacionales y regionales. Los estados se
amplio campo de la articulacin de las
muestran incapaces para enfrentar accio-
Fuerzas Armadas y de polica en un
nes que reclaman cooperacin internacio-
Estado democrtico de Derecho, con todo
nal, compromisos internacionales y
lo que ello significa. Por una parte, se trata
capacidad de accin conjunta desde lo
de identificar la necesidad de innovar y
global para tener resultados en lo nacio-
producir nuevas ideas sobre el manejo de
nal y en lo local. Temas como una efectiva
la relacin entre las fuerzas de seguridad
cooperacin judicial y policial internacio-
y la ciudadana; y por otra, de replantear
nal son la pauta a seguir en el futuro.
las relaciones entre las fuerzas de seguri-
Estamos frente a una cuestin cuya reso-
dad y la sociedad misma en el devenir
lucin hunde sus races en lo mas profun-
propio de la democracia.
do de la temtica de la gobernabilidad
democrtica en Amrica Latina, con todas
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Respecto de la institucionalidad pblica, es

claro que la falta de legitimidad y eficacia
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de las instituciones polticas es un factor de
el marco normativo, el sistema judicial,
conflicto y potencial causa de violencia. De
las fiscalas, las instituciones de resocializa-
ah la importancia de la implementacin
cin y rehabilitacin del contraventor y
de una agenda de desarrollo institucional
delincuente, librando las batallas contra
orientada a fortalecer la credibilidad de las
la violencia en los despachos judiciales y
instancias pblicas como el nivel idneo de
no en la calle; y en tercer lugar, la consecu-
solucin de conflictos y de espacios moder-
cin ex post de la armona, la paz y la con-
nos y eficaces de gestin pblica en el rea
vivencia mediante el ejercicio de la
de la seguridad.
coercin a travs de programas focalizados
Las
consideraciones
exclusivamente
en el aparato del Estado modernizacin y
sociales asociadas al problema de la vio-
fortalecimiento institucional de la polica, y
lencia y la inseguridad pueden llevar a
el sistema penitenciario, sin dejar a un lado
una visin unidimensional que deje al
el papel cada vez ms preventivo que se le
margen, por un lado, la responsabilidad
entrega a las policas comunitarias.
primigenia institucional del Estado en este
El andamiaje institucional de la reforma
campo y que lleve, por otro, a la estigma-
penitenciaria debe estar radicado en insti-
tizacin de determinados grupos sociales,
tuciones civiles que apunten a la rehabilita-
criminalizando la poltica social. Se trata
cin,, administradas por esferas de gobierno
sin duda y en primer lugar de un proble-
distintas de la Fuerza Armada y la polica y
ma poltico que exige estrategias y polti-
cuyo objetivo primario sea el fortalecimien-
cas pblicas como premisa mayor para
to institucional de la administracin peni-
resolver el problema. Las acciones de con-
tenciaria. La coordinacin con otros
trol y represin de la violencia dentro de
organismos del sistema de justicia es crtica.
un Estado de derecho son complementa-
La relacin entre la administracin peniten-
rias y no incompatibles con aquellas de
ciaria, los funcionarios penitenciarios y los
prevencin.
reclusos es una variable esencial a tomar en
En el terreno de las polticas pblicas, ser-
cuenta. La formacin del personal peniten-
an tres los escenarios que se vislumbran: el
ciario es inexistente, mnima o incorrecta, y
primero, la puesta en marcha de mecanis-
requiere de un marco tico claro y un rgi-
mos no violentos de solucin de conflictos
men disciplinario que funcione. Ello incidir
propios de una cultura de paz; en segundo
en el tratamiento a los internos y redunda-
lugar, el robustecimiento del Estado de
r en la creacin de oportunidades educati-
derecho por la va del sistema de justicia
vas, laborales, culturales y religiosas.
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Como ya parece un lugar comn afirmarlo,

la principal deficiencia del sector pblico
en esta rea es de gestin y capacidad
gerencial para controlar y reducir el crimen
y el conflicto violento, mucho ms que la
ausencia de recursos econmicos. Y para
ello, la cuantificacin del fenmeno y una
adecuada interpretacin de las correlaciones de variables es insustituible, pues
resultar inmanejable lo que no es cuantificable y/o adecuadamente interpretado.
En sntesis, hay que construir una institucionalidad para la lucha contra la violencia y
para la paz y la convivencia basada en
informacin confiable, integral y peridica.
Finalmente, desde el ngulo de las responsabilidades ciudadanas, la sociedad

civil dispone de medios propios e irremplazables para controlar la violencia y
sobre todo para prevenirla. La necesidad
de polticas de Estado que confieran continuidad y permanencia a las acciones que
emprenda la sociedad civil va a ser un dispositivo clave para asegurar la sostenibilidad de los esfuerzos de reforma.
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Notas
Sapoznikow, J. Salazar, J. y Carrillo, F. (2000)

Convivencia y Seguridad Ciudadana: un reto a
la gobernabilidad, Banco Interamericano de
Desarrollo y Universidad de Alcal, Alcal de
Henares
Buvinic, M. y Morrison, A. (1999), Violence as an
Obstacle to Development, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington.
Gould, J.E. (2006), High Crime Stifles Latin
Economics. The New York Times, 17 de octubre.
Kaldor, Mary (2001), Las nuevas guerras.
Violencia organizada en la era global. Barcelona,
Tusquet editores. Ver igualmente los comentarios de la misma autora en el Seminario organizado conjuntamente por Canning House y la
Oficina del Banco Interamericano de Desarrollo
para Europa. Banco Inteamericano de Desarrollo
(2005), Seminario sobre Seguridad Ciudadana:
Europa y Amrica Latina, Relatora del evento,
BID, Pars.
La aparicin de bandas y pandillas en algunas
ciudades europeas es una muestra muy evidente de la forma como el fenmeno no respeta fronteras. De hecho, la historia de las
primeras pandillas se inicia en la ciudad de Los
ngeles y de all el fenmeno se traslada a
Centroamrica.
Ver Rubio, M. (2006) Maras, Pandillas, Pobreza
y Autocontrol. Estudio presentado para el
seminario sobre Maras y Pandillas en
Centroamrica, Banco Interamericano de
Desarrollo, Washington
Los procesos de paz y las desmovilizaciones en
Centroamrica han dejado paradjicamente
un gran nmero de armas de guerra ahora utilizadas para actividades delictivas. Mesa,
Manuela (2006), Violencia social y globalizacin en Amrica Latina. Fundacin Carolina.
Madrid.
En este campo, el reciente estudio publicado
10
11
- 198 -
por la Fundacin Arias para la Paz es un aporte indiscutible. Ver Fundacin Arias para la Paz
(2006), La cara de la violencia urbana en
Amrica Central, San Jos de Costa Rica.
Carrillo, F. (2001), Democracia en Dficit.
Gobernabilidad y democracia en Amrica
Latina y el Caribe. Banco Interamericano de
Desarrollo. Washington D.C.
Aqu cabra mencionar algunas cautelas que
pueden ser necesarias a la hora de promover la
participacin social en la provisin de seguridad. Por un lado, se ha sealado que el concepto de polica comunitaria puede ser
utilizado de manera equivocada por lderes o
movimientos populistas para crear grupos de
vigilantes de barrio que se toman la justicia
por su mano al amparo de las fuerzas de seguridad. Por otro lado, las doctrinas de seguridad
nacional no estn tan lejos en algunos pases
de la regin, como Guatemala o Per, donde se
han utilizado patrullas de autodefensa civil o
rondas campesinas con propsitos contrainsurgentes, que ha sido difcil desmantelar, y
revelan los riesgos que supone el encuadramiento de los civiles en organizaciones paraestatales de seguridad para la vigencia de los
derechos humanos y el estado de derecho. La
privatizacin de la seguridad es una solucin
perversa que convierte el remedio en algo peor
que la enfermedad.
Banco Interamericano de Desarrollo (2006),
Informe de Progreso Econmico y Social. La
Poltica de las Polticas Pblicas. David
Rockefeller Center for Latin American Studies.
Harvard University. Cambridge.
Marianne Schaper
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)
Los desafos del desarrollo sostenible en las

economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe
Este artculo analiza algunos cambios en las condiciones del entorno internacional que son relevantes para las aspiraciones de desarrollo sostenible en los pases de Amrica Latina y el Caribe,
reconociendo que las reglas comerciales son importantes canales de transmisin de esos cambios. Se ha podido constatar que las dinmicas en reas como la propiedad intelectual, la inversin extranjera directa y el desarrollo de la industria de bienes y servicios ambientales generan
oportunidades o dificultades relativamente similares para el desarrollo sostenible en los pases
de la regin, independientemente de las realidades nacionales diferenciadas. Adems son temas
que contribuyen a explicar no slo el tipo de insercin internacional y la especializacin productiva de los pases de Amrica Latina y el Caribe, pero tambin las opciones para enfrentar nuevos desafos en materia de transformacin productiva, crecimiento, equidad social, desarrollo
poltico-institucional y proteccin ambiental.
Palabras clave:
Desarrollo sostenible, Amrica Latina y el Caribe, perfil exportador, medio ambiente
This article examines some changes occurring in the international environment that are
considered to be relevant for a progressive movement toward sustainable development
objectives in Latin American and Caribbean countries, recognizing the importance of trade rules
in transmitting these changes. It is quite reasonable to expect that developments in areas like
intellectual property rights; foreign investment and the rapid growth of the environmental goods
and services market generate similar challenges for sustainable development in the countries of
the region, independently of their particular national realities. In addition, these seem to be
critical factors that explain, in principle, not only the kind of international trade pattern that has
emerged in Latin American and Caribbean countries, but also the available options and policy
spaces for addressing challenges related to sustainable pattern of growth, improving social
equity, institutional development and environmental protection.
Keywords:
Sustainable Development, Latin America and the Caribbean, trade pattern, environment
I n t r od uc c i n
siones en los procesos de desarrollo. Entre ellas

se encuentran las cuestiones ambientales glo-
En un contexto de globalizacin econmica, los
bales, la sostenibilidad de los modelos de com-
pases de Amrica Latina y el Caribe enfrentan
petitividad, la innovacin, la equidad en la
un nuevo orden internacional, ms complejo,
distribucin de la renta, y la gobernabilidad.
que se caracteriza por integrar nuevas dimen-
Ello obliga a definir estrategias de desarrollo
- 199 -
Los desafos del desarrollo sostenible en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe
de alcance integral, con objetivos ms amplios
la capa de ozono, o el cambio climtico. Por
que en el pasado, que afectan al mbito inter-
otra parte, la utilizacin de nuevas tecnologas
nacional. Con ese enfoque, se vuelven anacr-
puede tener un impacto ambiental significati-
nicas las propuestas de desarrollo que excluyen
vo. Ejemplo de ellos son los nuevos cultivos
la dimensin ambiental.
alimentarios, la llamada ingeniera gentica,
Muchas de las transformaciones del con-
la introduccin de procesos industriales que
texto internacional, incluidas las que afectan al
suponen cambios en la relacin insumo-pro-
medio ambiente, se deben esencialmente a los
ducto, o la utilizacin de fuentes de energa
intereses econmicos que impulsan los merca-
renovables. En algunos casos, la tecnologa
dos, la actuacin de los gobiernos y de la socie-
podra plantear el riesgo de una mayor pre-
dad civil. Esas transformaciones afectan a los
sin sobre espacios o ecosistemas frgiles.
pases de Amrica Latina y el Caribe principal-
Pero, al mismo tiempo, el potencial de la tec-
mente a travs de los cambios tecnolgicos, en
nologa para una gestin adecuada de los
los flujos de comercio y de inversiones, o
ecosistemas, reducir la contaminacin, o para
mediante la armonizacin de los regmenes de
lograr una utilizacin ms diversificada de los
propiedad intelectual. Amrica Latina tampoco
recursos naturales es hoy mucho mayor que
es ajena a los nuevos compromisos de coope-
en cualquier momento del pasado.
racin internacional, como el Protocolo de
Por todo ello, es fundamental lograr una
Kyoto o el Convenio sobre Biodiversidad, que
mayor comprensin sobre las diferentes for-
responden a la creciente interdependencia y
mas en las que las actividades econmicas tie-
vulnerabilidad ambiental que se deriva del
nen un impacto ambiental, as como sobre los
impacto de la actividad humana sobre el medio
vnculos y las dinmicas que impulsan las
ambiente global, y sobre la que existen ya
inversiones, y las relacionan con la tecnologa,
abundantes pruebas cientficas.
los servicios, el acceso a los recursos genticos,
Respecto a los condicionantes econmi-
la innovacin, la industria de bienes y servi-
cos, el medio ambiente plantea imperativos
cios ambientales, la energa, as como los mer-
adicionales y distintos, en el tiempo y en el
cados incipientes que estn generando los
espacio. stos son de ms largo plazo, con
imperativos ambientales globales. Todo ello
caractersticas dinmicas y acumulativas, que
se refiere a un hecho esencial que subyace al
en la mayora de los casos no se ven reflejadas
concepto de desarrollo sostenible; se trata del
en los mercados. Ejemplos de ello son la con-
constante proceso de cambio en la interrela-
taminacin del aire, la extincin de especies y
cin entre el sistema natural y la actividad
la prdida de biodiversidad, la disminucin de
econmica, en la cual las cuestiones sealadas
- 200 -
Marianne Schaper
tienen gran importancia para que el creci-
dinmicas y conexiones puede ser clave a la
miento econmico pueda suministrar los
hora de enfrentar el desafo que supone el
medios tecnolgicos, cientficos, financieros y
trnsito desde las actuales estructuras produc-
organizacionales para lograr la utilizacin
tivas regionales, hacia pautas ms competiti-
racional y eficiente del sistema natural.
vos y ms sostenibles. Indudablemente, estas
Este artculo intenta analizar algunos cam-
cuestiones llaman a la cautela, y desde esa
bios en el contexto internacional que son rele-
premisa, el propsito de este artculo es arro-
vantes para las aspiraciones de desarrollo
jar luz sobre algunas conexiones que es
sostenible en los pases de la regin, recono-
importante explorar con ms profundidad en
ciendo que las reglas comerciales son impor-
la regin.
tantes canales de transmisin de esos cambios.

Se ha podido constatar que las dinmicas que
afectan a cuestiones como la propiedad intelectual, la inversin extranjera directa, y el
P r o pi e d a d i n t e l e c t u a l y
desarrollo sostenible
desarrollo de la industria de bienes y servicios

ambientales generan oportunidades o dificul-
En los ltimos aos, el conocimiento ha adqui-
tades relativamente similares para el desarro-
rido una particular importancia como medio
llo sostenible en los pases de la regin,
para generar riqueza, incrementar la producti-
independientemente de las diferentes realida-
vidad y generar desarrollo. Este hecho queda
des nacionales. Adems, son cuestiones que
reflejado en el aumento de la proporcin de
contribuyen a explicar no slo la modalidad de
los bienes de alta tecnologa en el comercio
insercin internacional y la especializacin
mundial, y en el aumento de los pagos por
productiva de los pases de Amrica Latina y
licencias tecnolgicas Por ejemplo, se estima
el Caribe, sino tambin sus opciones para
que los pagos que recibe Estados Unidos en
enfrentar los nuevos desafos en materia de
concepto de regalas y comisiones de licencias
transformacin productiva, crecimiento, equi-
se multiplicaron por seis entre 1986 y 2003,
dad social, desarrollo poltico-institucional y
aumentando de 8.133 millones de dlares a
proteccin ambiental.
48.227 millones de dlares. En cambio, los
En este artculo se han seleccionado los
pagos que efectuaron los pases de Amrica
temas antes indicados porque permiten iden-
Latina a Estados Unidos aumentaron de 258
tificar prioridades estratgicas comunes para
millones de dlares en 1986 a 2.293 millones
la toma de decisiones en los pases de la
en 2003, an cuando slo representan el 5%
regin. Una adecuada comprensin de esas
del total (Roffe y Santa Cruz, 2006). El informe
- 201 -
sobre Desarrollo Humano de 2005 del
exclusivo de la poltica domstica. A ello se le
Programa de Naciones Unidas sobre el
aade que recientemente se ha ampliado el
Desarrollo (PNUD) destaca que las empresas
alcance y el mbito de aplicacin de las normas
de los pases desarrollados poseen el 96% de
sobre la proteccin de los derechos de propie-
las regalas por patentes y reciben 71.000
dad intelectual a travs de una nueva genera-
millones de dlares al ao por este concepto.
cin de acuerdos comercilaes bilaterales, que
Dado que las exportaciones de los pases
actualmente constituyen la expresin ms con-
desarrollados se basan crecientemente en
creta de una armonizacin profunda en mate-
conocimiento, no sorprende que las industrias
ria de estndares y regmenes de propiedad
de estos pases hayan sido las principales pro-
intelectual (Roffe y Santa Cruz, 2006) .
motoras de que se vincule en la Organizacin
Para los pases que son importadores
Mundial de Comercio (OMC) la propiedad
netos de tecnologa o de productos asociados
intelectual y las obligaciones de liberalizacin
a la propiedad intelectual, en los que sta no
comercial. Esta Organizacin, adems, cuenta
tiene ni peso econmico, ni tampoco en cuan-
con un sistema de solucin de diferencias
to a la obtencin de patentes, esta cuestin es
ligado a sanciones comerciales. En efecto, la
clave. De hecho, el aumento de las exigencias
incorporacin de la propiedad intelectual a las
de los pases desarrollados y la ampliacin del
reglas comerciales fue una respuesta a las
alcance y mbito de aplicacin de las normas
demandas de los sectores intensivos en cono-
de proteccin de los derechos de propiedad
cimiento, sobre todo de aquellos ms sensi-
intelectual slo contribuyen a aumentar la
bles a la propiedad intelectual y de ms fcil
brecha tecnolgica y de conocimiento en las
imitacin, tales como la industria qumico-far-
relaciones comerciales de los pases de la
macutica, del entretenimiento, y de progra-
regin con el resto del mundo.
mas informticos.
Frente a productos o procesos ambiental-
La bsqueda de una armonizacin global
mente no deseables, el desarrollo de alternati-
de las normas que regulan el conocimiento y la
vas ambientalmente ms benignas generar,
innovacin, y la inclusin de la propiedad inte-
por lo general, los correspondientes derechos
lectual en las reglas comerciales, han dado
de propiedad intelectual. Es decir, en la medida
lugar a un cambio trascendental en el desarro-
que la respuesta a los problemas ambientales
llo de la economa del conocimiento, y han per-
est en el origen y el desarrollo de innovacio-
mitido que estas normas afecten tambin a
nes tecnolgicas, la estructura actual del rgi-
mbitos de las polticas de desarrollo que ante-
men de propiedad intelectual y las reglas del
riormente se encontraban bajo el dominio
comercio internacional han creado oportunida-
- 202 -
Marianne Schaper
des significativas para el innovador, al asegurar
imitacin, la adaptacin, la ingeniera inversa,
los derechos que le permitirn capturar una
que actualmente son prcticas prohibidas por
parte significativa de las rentas asociadas al
el rgimen comercial, pero que en ese entonces
mejor desempeo ambiental. Esto es un ele-
permitieron la maduracin de sus capacidades
mento importante en el desarrollo de la indus-
y de sus estructuras tecnolgicas.
tria de bienes y servicios ambientales, al que se

har referencia ms adelante.
Para los pases de Amrica Latina, la

capacidad de desarrollar conocimiento, tecno-
Sin embargo, la mayor severidad de la
loga e innovacin y aplicarlo a los recursos
proteccin, la ampliacin de las reas a cubrir
biolgicos, particularmente la biotecnologa,
obligatoriamente por el rgimen de propie-
es un imperativo para el desarrollo sostenible,
dad intelectual, y la extensin del perodo de
sobre todo teniendo en cuenta su enorme dis-
proteccin de las patentes en los acuerdos en
ponibilidad de recursos genticos y su riqueza
esta materia, suponen, en la prctica, impor-
en biodiversidad. Sin embargo, y as se ha
tantes limitaciones a la difusin tecnolgica.
sugerido los prrafos anteriores, los pases de
Sus provisiones restringen los tradicionales
la regin no han sido actores importantes en
mtodos de ingeniera inversa y otras formas
materia de propiedad intelectual, y ms bien
de innovacin por imitacin; limitan las
son sujetos pasivos en tendencias, intereses y
excepciones a la patentabilidad, lo cual afecta
preocupaciones definidas fuera de la regin.
particularmente a los productos farmacuticos
Sin embargo, con el fin de evitar conflictos
y alimenticios, que tradicionalmente eran
con los pases exportadores de tecnologa, que
parte de las excepciones para los pases en
a su vez son importantes mercados de destino
desarrollo, e incluso en los desarrollados; y
para los productos de exportacin de los pa-
limita las formas de licenciamiento obligato-
ses de la regin, la propiedad intelectual ha
rio. Todo ello dificulta los esfuerzos de los pa-
sido utilizada a menudo como moneda de
ses de Amrica Latina para mejorar sus
cambio para obtener concesiones comerciales
niveles de desarrollo tecnolgico, modernizar-
que respondan a intereses ms inmediatos,
se y encauzar un proceso de desarrollo soste-
con lo cual la presencia de la regin en el
nible (CEPAL, 2003).
debate internacional sobre esta cuestin ha
Cabe recordar que un sistema que contena
sido de carcter reactivo. Haba surgido cierto
excepciones a la patentabilidad fue la prctica
grado en torno a la importancia de los regme-
de muchos pases hoy desarrollados, que lo uti-
nes de propiedad intelectual y las cuestiones
lizaron como un instrumento de poltica para el
relativas a la biodiversidad, los transgnicos,
desarrollo de la industria local, facilitando la
las normas sobre acceso a recursos genticos,
- 203 -
los conocimientos tradicionales, el principio
biotecnologa, como lo ilustra el caso del maz
precautorio y la bioseguridad para el desarro-
en Mxico (CEPAL, 2002).
llo sostenible de la regin, pero oarece haber
Vale la pena aadir que para los produc-
quedado en segundo plano frente a los intere-
tores de productos primarios (commodities),
ses comerciales antes citados.
la innovacin es una tarea ms difcil y exi-
La direccin en la que se est orientando
gente, debido a que gran parte de ellos se
el nuevo paradigma tecno-econmico, vincu-
basan en caractersticas especficas de mine-
lado a la armonizacin de los regmenes de
rales o plantas que no pueden ser alteradas ni
propiedad intelectual, la creciente privatiza-
protegidas por derechos de propiedad intelec-
cin de la ciencia y la innovacin tecnolgica,
tual. Es decir, los mercados de commodities se
y las concentraciones, las fusiones y los acuer-
caracterizan por el intercambio de bienes que
dos entre las grandes empresas que realizan
no son diferenciables, en los que no es posible
investigacin y desarrollo (I+D), particular-
establecer diferencias visibles a partir de su
mente en los sectores qumico, farmacutico y
origen o de alguna caracterstica especfica del
biotecnolgico, permite anticipar que las ven-
producto. Son excepciones las commodities
tajas de esta revolucin tecnolgica tendern
que tienen indicaciones geogrficas, que dife-
a ser aprovechadas en mayor medida por los
rencian a un producto y definen su calidad y
pases ms avanzados. Ello ser inevitable, a
su reputacin, tales como ciertos vinos, el
menos que los pases de la regin adopten
champagne, o productos como el caf, el t, el
estrategias activas, definidas endgenamente,
yogurt o el tabaco. Las indicaciones geogrfi-
en funcin de objetivos compartidos de des-
cas tambin estn protegidas por el Acuerdo
arrollo en el mbito del conocimiento. De lo
sobre Derechos de Propiedad Intelectual de la
contrario, la regin corre el peligro de concen-
OMC, con lo cual pueden convertirse en pode-
trar los efectos perversos del nuevo paradig-
rosos instrumentos de segmentacin del mer-
ma tecno-econmico, tales como una mayor
cado y de creacin de rentas.
transferencia de ganancias hacia grandes
En todo caso, la mayor armonizacin del
empresas agroqumicas, que tendern a ejer-
rgimen de proteccin a la propiedad intelec-
cer un mayor control sobre los productores
tual debe llamar a la cautela a los pases de la
agropecuarios tradicionales a travs de las
regin, ya que podra comprometer la autono-
patentes de las innovaciones biotecnolgicas;
ma de las polticas pblicas en materia de
o una prdida de diversidad gentica en pa-
salud, acceso al conocimiento o proteccin de
ses en los que se originan las especies afecta-
los recursos genticos, y ello podra significar
das por los nuevos desarrollos de la
un aumento de los precios de los medicamen-
- 204 -
Marianne Schaper
tos, limitaciones en la disponibilidad de mate-
receptor. Sobre todo, porque los principales pa-
riales educativos, mayor dependencia de los
ses de origen de la inversin extranjera directa
pequeos agricultores, o problemas de distri-
tambin son origen de las empresas que lideran
bucin de los beneficios en materia de conoci-
la actividad internacional de obtencin de
mientos tradicionales. Todas ellas son
patentes, y tambin son los lderes en materia
cuestiones fundamentales para forjar consen-
de exportaciones de tecnologa, en particular en
sos internacionales, como los que se han
las tecnologas y equipos procedentes de la
logrado en torno al desarrollo sostenible y al
industria de bienes y servicios ambientales, a la
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
que se har referencia ms adelante.
del Milenio de Naciones Unidas.
La bibliografa sobre esta materia ha reconocido que la proteccin a la propiedad intelectual puede tener un papel importante en la
La inversin extranjera directa y

l a c o m pe t i t i v i d a d e n i n d u s t r i a s
a m b i e n t a l m e n t e se n si b l e s
atraccin de inversin extranjera directa, pero en

Amrica Latina hay pruebas que parecen indicar
que son otros los factores determinantes en las
decisiones relativas a la cantidad y la calidad de
El destino sectorial de la inversin, sus carcate-
la inversin, tales como la disponibilidad de
rsticas y su papel en materia de transferencia
recursos naturales, el tamao de mercado, los
de tecnologa son elementos fundamentales a
costes de transaccin, y otros factores de coste.
la hora de buscar la transicin hacia sistemas
La propiedad intelectual slo sera un elemento
productivos menos contaminantes, ms inten-
decisivo para las inversiones en sectores sensi-
sivos en conocimientos, y que realmente sean
bles a sta, como podran ser las inversiones en
un aporte significativo para avanzar hacia pau-
la industria qumica, informtica y farmacutica.
tas de desarrollo ms sostenibles en el pas
Es ms, la inversin en los sectores de la indus-
receptor de dichas inversiones.
tria extractiva e intensiva en recursos naturales,
Con frecuencia se argumenta que un rgi-
de transporte y maquinaria en nada se veran
men estricto de proteccin a la propiedad inte-
afectados por el rgimen de proteccin intelec-
lectual, sumado a estndares slidos en materia
tual vigente en el pas en cuestin (OCDE, 2003).
de proteccin de la inversin, constituyen facto-
Por otra parte, la tendencia actual a una
res cruciales para la atraccin de la inversin
mayor armonizacin d elas normas en esta
extranjera, la transferencia de tecnologa y el
materia podra anular la importancia del rgi-
consiguiente desarrollo de sectores ms din-
men de propiedad intelectual como elemento
micos e intensivos en conocimiento en el pas
determinante para la localizacin de la inversin
- 205 -
extranjera directa y la transferencia de tecnolo-
incrementando la presin sobre ellos.
ga. Incluso hay pruebas que indican que una
En efecto, la reasignacin de recursos que
proteccin ms estricta de la propiedad intelec-
tuvo lugar en la mayora de los pases de la
tual permitira a la empresa extranjera no tener
regin a raz de las reformas econmicas de las
presencia local y satisfacer el mercado en cues-
ltimas dcadas signific, en muchos casos, un
tin va exportaciones. Por ejemplo, cuando
estmulo a la inversin, la produccin y la expor-
Chile adopt en 1991 una nueva ley de patentes,
tacin de productos que implican el uso intensi-
otorgando proteccin a los productos farmacu-
vo de recursos naturales. De esta manera,
ticos, dos importantes empresas transnacionales
surgieron poderosas fuerzas econmicas que
decidieron cerrar sus plantas en el pas en
llevaron a varios pases a una tasa de explota-
menos de un ao (Roffe y Santa Cruz, 2006).
cin de los recursos naturales mayor que su
An cuando no se dispone de suficiente
ritmo natural de regeneracin (CEPAL, 2002). Es
evidencia emprica sobre esta materia, en
ms, el tipo de asignacin de recursos que tuvo
todo caso parecera que un reforzamiento de
lugar en la mayora de los pases de Amrica
la proteccin a la propiedad intelectual no es
Latina durante la dcada de los noventa parece
necesariamente un elemento determinante
indicar que el patrn de crecimiento exportador
que conduzca a aumentar las inversiones en
no ha seguido un rumbo ambientalmente soste-
sectores intensivos en conocimiento, o a mejo-
nible (Schaper y Onffroy de Verez, 2001).
rar la calidad y transferencia de tecnologa de
Los datos ambientales disponibles para
la inversin extranjera directa. Menos an, en
realizar un anlisis sobre el impacto ambien-
sectores de recursos naturales que han sido un
tal del sector exportador son escasos, y en
importante destino para la inversin en los
muchos casos de dudosa calidad, pero se
pases de Sudamrica.
puede recurrir a la informacin raferida a las
Es difcil conocer con precisin el impacto
transformaciones que se han producido en el
ambiental de la inversin extranjera directa,
perfil exportador de los pases, en funcin de
pero se sabe que ha jugado un papel crucial a
las caractersticas ambientales que le son pro-
la hora de definir grandes proyectos de expor-
pias a dicho sector.
tacin de bienes basados en recursos natura-
Para aproximarse a esta cuestin, se puede
les, y que es un factor determinante de la
partir del anlisis de la evolucin del volumen
trayectoria crecientemente competitiva de las
exportado y de la competitividad de industrias
industrias intensivas en dichos recursos, lo
que son ambientalmente sensibles. Se trata de
cual aumenta el costo de oportunidad de
aquellas que han incurrido en Estados Unidos
mantener los recursos naturales sin explotar,
y en otros pases de la Organizacin de
- 206 -
Marianne Schaper
Grfico 1
Amrica Latina y el Caribe: Exportaciones totales de
industrias ambientalmente sensibles
(Millones de toneladas)
Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE),

en los mayores gastos de control y reduccin de
la contaminacin por unidad de producto y que
se distinguen por presentar las mayores inten-
210
sidades de emisiones a los distintos medios

180
(aire, agua, suelo) por unidad de producto.

Este grupo incluye las industrias del hierro
150
y el acero, los metales no ferrosos, los qumicos industriales, la pulpa y el papel, y los
120
minerales no metlicos, que adems de ser
90
industrias intensivas en contaminacin, son

casi siempre sectores tambin intensivos en
60
energa y capital (Mani y Wheeler, 1997). De
30
ah que la localizacin de la produccin de las

industrias ambientalmente sensibles tambin
0
1990
se explica por la evolucin de los precios rela-
1995
2000
2003
Fuente: CEPAL, Naciones Unidas.
tivos de esos factores productivos.

Con es eanlisis no se pretende lograr una
Por otra parte, se constata que los principa-
estimacin precisa de los impactos ambientales
les mercados de destino del volumen exporta-
reales, pero permite constatar que en un gran
do por este grupo de industrias son los de los
nmero de pases en la regin el perfil exporta-
pases industrializados, y particularmente el de
dor se caracteriza por un aumento en el volumen
Amrica del Norte (Canad y Estados Unidos), y
exportado y una creciente especializacin y com-
puede ser importante tener en cuenta este
petitividad en industrias ambientalmente sensi-
hecho a la hora de negociar acuerdos bilatera-
bles. Segn cifras de la Comisin Econmica
les con dichos pases (vase grfico 2).
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), duran-
No cabe duda de que existe una gran hetero-
te el perodo que se extiende de 1990 a 2003 el
geneidad d esituaciones en cuanto a la importan-
volumen exportado de este tipo de industrias se
cia de este grupo de industrias ambientalmente
triplic en los pases de Amrica Latina y el
sensibles en el total exportado. Tal como se
Caribe (vase grfico 1). Ello es importante por-
puede ver en el cuadro 1, los pases donde la inci-
que el aumento del volumen de sectores con
dencia de estas industrias es mayor son Jamaica,
reconocido impacto ambiental es un indicador
Trinidad y Tobago y Chile.
del impacto fsico sobre el entorno natural.
- 207 -
Cuadro 1
Participacin de las industrias ambientalmente sensibles
en el total exportado, 2003-2004
(En porcentaje)
Para tener un panorama ms completo

sobre la evolucin competitiva de este grupo
de industrias, se recurre a un indicador de la
Jamaica
63,0
competitividad en los mercados internaciona-
Trinidad y Tobago
55,0
les, el ndice de la Ventaja Comparativa
Chile
45,4
Revelada (VCR) de un pas o grupo de pases1.
Barbados
38,0
Si su valor es menor a la unidad, significa que
Venezuela
36,1
el pas no es competitivo en el comercio del
El Salvador
25,2
producto o grupo de productos en cuestin;
Colombia
19,0
por otro lado, si su valor excede la unidad
Argentina
18,0
indica que el pas es competitivo en los merca-
Guatemala
13,6
dos mundiales de ese producto o sector.
Uruguay
10,5
Los resultados del cuadro 2 indican que,
Bolivia
10,2
en promedio, la regin es muy competitiva en
Mxico
7,9
los mercados internacionales en el grupo de

industrias ambientalmente sensibles, y que
Grfico 2
Amrica Latina y el Caribe: volmenes de exportaciones
de industrias ambientalmente sensibles hacia distintos mercados de destino (Millones de toneladas)
180
160
140
120
100
80
Mundo
60
Pases Industrializados
40
Amrica del Norte
20

Europa Occidental
0
1990
1995
2000
Asia
2003
- 208 -
Marianne Schaper
Cuadro 3
Participacin de industrias ambientalmente sensibles
en las corrientes dinmicas y no dinmicas
del comercio internacional (En porcentaje)
esa competitividad se ha mantenido relativamente estable en el tiempo.

Cuadro 2
ndice de la VCR de Amrica Latina y el Caribe en el
grupo de industrias ambientalmente sensibles2
1990
1,4
1995
1,3
2000
1,4
Dinmicas
No dinmicas
2004
1,3
1990
10,3
89,7
2004
7,0
93,0
Por otra parte, es motivo de preocupacin

Cabe destacar, adems, que menos de un
que la estructura exportadora de la regin sea
10% del grupo de industrias ambientalmente
ambientalmente vulnerable, no slo porque
sensibles en las que los pases de la regin son
con el aumento del volumen de recursos natu-
competitivos (con VCR>1), estn dentro del
rales exportado se pone en riesgo la continui-
grupo de industrias dinmicas en el comercio
dad misma de la base productiva, sino
mundial; es decir, de las industrias que aumen-
tambin debido a que los mercados interna-
taron su participacin en el mercado de los pa-
cionales van teniendo mayores exigencias
ses de la OCDE. El cuadro 3 ilustra este hecho
ambientales. El aumento de las exportaciones
mostrando que la regin ha aumentado su
y la competitividad de la regin en industrias
competitividad en rubros no dinmicos en los
ambientalmente sensibles lleva implcito un
mercados de la OCDE entre 1990 y 2004.
mayor costo ambiental, sobre todo si va acom-
Este conjunto de resultados en la evolucin
paado de un retroceso en la especializacin
del perfil exportador parecen indicar que para
exportadora en productos con mayor conteni-
garantizar la sosteniblidad del patrn exporta-
do en conocimiento e innovacin.
dor de la regin, es preciso movilizar inversio-
Una rpida revisin del destino sectorial
nes hacia sectores productivos de crecimiento
de la inversin extranjera directa en los pases
ms dinmico, que combinen innovacin tec-
de la regin para los que se dispone de infor-
nolgica y valor agregado, para disminuir los
macin (vase el cuadro 4), indica que en
impactos ambientales y promover esquemas
algunos de ellos el flujo de inversin extranje-
productivos menos intensivos en recursos natu-
ra directa ha cumplido un papel relevante a la
rales, energa y contaminacin.
hora de explicar las condiciones de competitividad en los mercados mundiales de los sectores ambientalmente sensibles. De ah la
importancia de mantener los mrgenes de
- 209 -
maniobra relacionados con las polticas activas y las seales econmicas que permitan
movilizar inversiones hacia sectores con
menor impacto ambiental, menos intensivos
L a i n d us t r i a d e b i e n e s y s e r v i c i o s
a m b i e n t a l e s , l a pe q u e a y
m e d i a n a e m p r e s a ( PY M E ) y
el desarrollo sostenible
en energa y ms intensivos en mano de obra

calificada. Polticas como, por ejemplo, el
Amrica Latina y el Caribe es un mercado en
establecimiento de requisitos de desempeo
expansin para la industria de los bienes y
o la inclusin de provisiones en esta materia
servicios ambientales3, principalmente por sus
en los acuerdos bilaterales de inversin.
carencias en materia de infraestructura

ambiental, asociadas al crecimiento demogr-
Cuadro 4
La inversin extranjera directa
en industrias ambientalmente sensibles
(Millones de dlares y porcentaje del total de la IED)
Brasil
Bolivia
Chile
Ecuador
Trinidad y
Tobago
1996 1997 1998 1999

606 1.032
741 2.132
6,3
5,9
2,8
6,8
73,1 325,8 500,1 407,2
17,1 38,1 48,7
40,3
1.586,5 2.074,2 2.855,9 1.611,8
32,8 39,7 47,8
17,7
302 555,3 753,6 602,9
60,4 76,7 86,6
93,0
322,9 949,9
90,6 95,0
Venezuela 1.087 3.164
49,8 57,2
Mxico 1.635,2 1.054,7
16,4
7,3
88,8
131,9
Per
11,3 8,51
fico y la alta densidad urbana que caracterizan

la regin. Se trata, adems, de un mercado
que comienza a responder a los nuevos mar-
2000 2001 2002

2.117 3.820 2.520
6,3 18,1 13,5
410,1 442,6 519,4
49,2 53,1 49,7
414,6 1.549,3 2.110,8
13,8 31,9 63,5
680,4 1.119,9 1.062,6
94,5 84,2 83,3
cos regulatorios y a una mayor preferencia

social a favor de la proteccin ambiental. Este
hecho es ms pronunciado en los pases con
una especializacin exportadora centrada en
industrias ambientalmente sensibles, que
debern enfrentar crecientes exigencias
ambientales en los mercados internacionales.
Se trata de un mercado muy dinmico,
587,5 451,9
80,3
70,3
1.731 2.045 1.354
38,5
62,2 30,3
1.267 1.580,1 1.925,8
10,3
12,3 12,5
140,9
281
34,9
7,7
20,1
Fuente:UNCTAD.
2,4
cuyo tamao a nivel mundial representaba en

2.204
63,9
510,8
2,0
541
39,5
el ao 2001 548.000 millones de dlares (CCA,

2004). Esta cifra es equivalente a la de la
industria farmacutica o de las tecnologas de
informacin. Actualmente est dominado en
un 84% por los pases desarrollados, pero en
estos ltimos registra un crecimiento de 1,6 %,
respecto a un crecmiento del 8% en los pases
en desarrollo.
No cabe duda que el aumento de la
demanda guarda una estrecha relacin con el
establecimiento de estndares y normas
- 210 -
Marianne Schaper
ambientales ms estrictos en todo el mundo.
las posibilidades para el desarrollo sostenible
Hasta hace poco ste no era considerado un
que encierra este sector.
tema de negociacin, por tratarse de un sector
Sabemos que todos los pases de la regin
que en los pases desarrollados no se orientaba
comparten, en mayor o menor grado, los mis-
inicialmente a la exportacin. Sin embargo, la
mos problemas de contaminacin por emisio-
tendencia a la convergencia normativa a nivel
nes al aire, falta de tratamiento de aguas,
mundial, aunada a una situacin de madurez, y
carencias de equipos para el tratamiento de
por lo tanto de tasas de crecimiento cada vez
residuos peligrosos, problemas con los resi-
menores en los pases desarrollados, son
duos slidos y lquidos. Estos problemas se
hechos que han llevado a que la industria bus-
vuelven cada vez ms visibles en un marco en
que promover nuevos mercados y se oriente
el que se pretende el desarrollo sostenible de
progresivamente hacia la exportacin.
la actividad industrial. En la medida que exis-
Por todo ello, la Conferencia Ministerial de
ta una creciente presin sobre las empresas
la Organizacin Mundial del Comercio, reuni-
(incluida las PYME) para que stas reduzcan
da en Qatar en Noviembre del 2001, acord
sus emisiones contaminantes, tambin habr
negociar la reduccin o, segn proceda, la eli-
una creciente necesidad de tecnologas, equi-
minacin de los obstculos arancelarios y no
pos y servicios ambientales.
arancelarios a los bienes y servicios ambienta4
Las PYME son una realidad econmica y
les reconociendo la importancia de liberali-
socialmente relevante en todos los pases de la
zar el comercio de este sector.
regin, no solo por su aporte a la produccin y a
Ello significa que los pases desarrollados
la generacin de empleo, sino tambin por su
estn otorgando mayor importancia a las
relevancia en el tejido econmico-social, y por
exportaciones de bienes y servicios ambienta-
su potencial contribucin al desarrollo sosteni-
les, y con ello, a la necesidad de abrir nuevos
ble. Sin embargo, este importante actor econ-
mercados para dicha industria. Para los pases
mico y social ha debido enfrentar nuevas reglas
de Amrica Latina, ello implica adoptar una
de juego, y una presencia del Estado ms redu-
actitud de cautela, en cuanto a establecer
cida y de distinta naturaleza, que en muchos
algunos frenos regulatorios que permitan
casos ha contribuido a reducir su capacidad pro-
proteger, en principio, el adecuado desarrollo
ductiva, a grandes dificultades financieras, e
del sector domstico capaz de ofrecer bienes y
incluso a la quiebra de muchas de ellas.
servicios ambientales, de los que en la actua-
Por otra parte, no cabe duda de que tam-
lidad son importadores netos, dado el enorme
bin es la PYME la empresa ms vulnerable
potencial de crecimiento de esta industria, y
frente a la confluencia de las exigencias
- 211 -
ambientales en los mercados internacionales,
ambiental con el desempeo econmico
y las presiones sociales y regulatorias en el
(CEPAL, 2006).
mbito nacional, ya sea porque no cuenta con

el acceso a las nuevas tecnologas, o porque
tiene escasa informacin para desarrollar
estrategias efectivas que permitan estructurar
sus procesos y productos en funcin de un
mejor desempeo ambiental.
Por lo tanto, se requieren polticas activas
que permitan promover el desarrollo de la
oferta nacional de bienes y servicios ambientales con el fin de convertirlos en nuevas
ramas de la economa, lo que tambin coadyuvar a reducir los problemas, rezagos, y las
necesidades ambientales de los pases de la
regin. Y en la medida que se vayan generando cambios en la regulacin y en el aprovechamiento de oportunidades fiscales y
financieras, se podra dar un importante
impulso al crecimiento del sector. Lo que
supone oportunidades que tambin pueden
ser exploradas por las PYME.
A partir del reconocimiento de que existe
una creciente demanda de bienes y servicios
ambientales a nivel nacional y local y, por otro
lado, una creciente presin sobre la PYME
para que mejore su competitividad y su desempeo ambiental, la incorporacin de mejores prcticas ambientales, con herramientas
de poltica e incentivos adecuados, no slo es
rentable para la empresa, sino para la economa en general, contribuyendo a reforzar positivamente la interrelacin del desempeo
- 212 -
Marianne Schaper
Notas
CEPAL (2006) Las pymes en el mercado de bienes

y servicios ambientales: identificacin de
oportunidades, polticas e instrumentos.
Estudios de caso: Argentina, Chile, Colombia y
Mxico, Santiago de Chile, LC/W.42.
(2003), Amrica Latina y el Caribe: de una
Estrategia de Comercio y Medio Ambiente a
una Estrategia de Comercio para el Desarrollo
Sostenible. LC/R.2104
(2002), Globalizacin y Desarrollo, Santiago de
Chile.
CCA Comisin para la Cooperacin Ambiental
(2004), Anlisis del Comercio de Bienes y
Servicios Ambientales en la Regin del TLCAN,
Montreal, Canad
Mani M y Wheeler D. (1997), In search of
Pollution Havens? Dirty Industry in the World
Economy, 1960-1995, Banco Mundial.
OCDE (2003), The impact of Trade-Related
Intellectual Property Rights on Trade and
Foreign Direct Investment in Developing
Countries, Working Party of the Trade
Committee, TD/TCWP(2002)42/Final.
PNUD (2005), Informe sobre Desarrollo Humano
2005: la Cooperacin Internacional ante una
Encrucijada.
Roffe P. y Santa Cruz M. (2006), Los derechos de
propiedad intelectual en los acuerdos de libre
comercio celebrados por pases de Amrica
Latina con pases desarrollados, CEPAL.
Schaper M. y Onffroy de Verez V. (2001), Evolucin
del comercio y de las inversiones extranjeras
en industrias ambientalmente sensibles:
Comunidad Andina, Mercosur y Chile
(1990-1999), Serie Medio Ambiente y
Desarrollo No. 46.
- 213 -
El ndice de la VCR se calcula como VCRij =

(Xji/Xjt)/(Xit/Xtw), donde j = un producto o
industria, i = pas, w = el mundo y t = total. El
ndice mide cambios en la participacin de las
exportaciones de un pas en un producto j en las
exportaciones mundiales de ese producto j, comparndolo con cambios en la participacin de las
exportaciones totales del pas en las exportaciones totales mundiales, es decir, teniendo en
cuenta el peso relativo por el tamao del pas. Si
la VCR>1, el pas posee ventaja comparativa en
el producto, es decir su participacin en el mercado mundial de ese producto es superior a su
participacin total en las exportaciones mundiales. Si el ndice de la VCR<1, el pas carece de
ventaja comparativa en ese producto.
Excluye Mxico por la importancia de la
maquila en el comercio.
Se utiliza la definicin de la OCDE, que describe
la industria ambiental como las actividades
que producen bienes y servicios para medir,
prevenir, limitar, minimizar o reparar los daos
ocasionados al agua, la atmsfera o el suelo, as
como los problemas relacionados con los desechos, el ruido y los ecosistemas. La industria
ambiental incluye: el agua potable; el tratamiento de aguas residuales; la lucha contra la
contaminacin; la gestin de los residuos; el
saneamiento ambiental; los servicios relacionados con el cumplimiento con la legislacin
ambiental; los bienes ambientales y servicios
complementarios. Sin embargo, no existe una
definicin acordada internacionalmente
Prrafo 31 (III) de la Declaracin Ministerial de
Doha
Segunda parte:
Perspectivas nacionales
L i a V a l l s Pe r e i r a
Instituto Brasileiro de Economa, FGV
La integracin sudamericana y
la agenda brasilea de acuerdos preferenciales:
Balance y perspectivas
El artculo analiza las principales cuestiones presentes en la agenda brasilea de negociaciones. El
principal argumento es que no ha habido una ruptura en la agenda de acuerdos brasileos a los largo
del periodo 1994-2006. La agenda es influida, entre tanto, por el debate que sigui a los efectos del
proceso de liberalizacin econmica. Se destaca especialmente la experiencia de MERCOSUR y de los
dilemas de la integracin sudamericana. Los problemas de la Ronda de Doha sugieren la creciente
importancia de los acuerdos preferenciales. En el caso brasileo, el carcter multilateral del comercio
brasileo sugiere que es aconsejable continuar manteniendo la agenda de acuerdos preferenciales
en una escala multilateral. La prioridad conferida a la integracin sudamericana no es incompatible
con acuerdos con los pases desarrollados.
Palabras clave:
Integracin regional, Mercosur, Brasil, comercio, acuerdos preferenciales, poltica exterior,
Comunidad Sudamericana de Naciones
The article analyses the main issues presets in the brazilian agenda of trade negotiations. The key
message is that there wasnt a rupture in the agenda of agreements pursued by Brazil in the years
1994-2006. This agenda has been influenced by the discussion about the consequences of the
process of economic liberalisation. The article also highlights the experience of Mercosur and the
dilemmas of the south-american integration.
Keywords:
Regional integration, Mercosur, Brazil, trade, preferential agreements,
foreign policy, South American Community of Nations
I n t r od u o
o Mercado Comum do Sul (Mercosul) com a

Argentina, Paraguai e Uruguai e, que a partir
O sistema multilateral de comrcio convive
de 2006 incorporou a Venezuela. O segundo
com a proliferao de acordos preferenciais
est associado integrao sul-americana
de comrcio bilaterais e regionais.
expresso na criao da Comunidade Sul
O Brasil apresenta uma agenda ampla de
Americana das Naes (Casa), anunciada em
negociaes comerciais, que pode ser dividida
2004. O terceiro composto pelos acordos
em cinco grupos. O primeiro refere-se ao
com pases em desenvolvimento no sul-
projeto de formao de um mercado comum,
americanos, no contexto de um dilogo Sul-
- 217 -
A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas
Sul, em especial a proposta de uma rea de
econmicos das agendas governamentais de
livre comrcio com a ndia e com a frica do
cada pais. A agenda brasileira segue esses
Sul. O quarto integra os acordos com os pases
princpios. No entanto, a avaliao entre
desenvolvidos, Estados Unidos e a Unio
compromissos da agenda de negociaes e os
Europia. O quinto agrega acordos com
resultados alcanados sugerem alguns dilemas
diferentes graus de importncia na agenda
nos processo de integrao brasileira.
brasileira. So destacadas as negociaes com
O carter multilateral do comrcio
o Mxico, seguidas de um grupo que engloba
brasileiro exclui a identificao de um nico
Egito, Marrocos, Israel e pases do Conselho do
parceiro e/ou conjunto de parceiros que
Golfo rabe.
possam assegurar o dinamismo do comrcio
Qual deve ser a prioridade dos acordos,
exterior brasileiro. Em princpio, h uma
quais os ganhos e benefcios em cada acordo,
variedade de opes na definio da hierarquia
quais so os compromissos que o governo
de prioridades da agenda brasileira. Logo, o
deve assumir em cada acordo so questes
papel que os diferentes acordos possam ter nas
presentes no debate brasileiro, desde meados
estratgias de desenvolvimento do pas e a
da dcada de 90.
avaliao dos custos e benefcios polticos e
A criao de um mercado comum integrado

pelos pases membros do Mercosul uma meta
econmicos de cada acordo influenciam nas

negociaes comerciais.
distante. preciso definir o que significa o
O objetivo do texto apresentar quais so
projeto da integrao sul-americana, quando
as principais questes presentes no debate
alguns pases da regio j assinaram acordos
brasileiro sobre a agenda de acordos
de livre comrcio com os Estados Unidos. Os
comerciais do pas. A primeira seo apresenta
acordos de preferncias comerciais assinados
o quadro referencial dos principais temas que
com a ndia e a frica do Sul abrangem poucos
influenciam o debate. A segunda seo avalia
produtos. Os acordos com os Estados Unidos e a
as perspectivas do atual quadro negociador dos
Unio Europia esto em compasso de espera.
acordos. conferida especial nfase ao
No quinto grupo de acordos, o principal tema
Mercosul e ao projeto de integrao sul-
a negociao com o Mxico, ainda no resolvida
americana. A terceira seo conclui o texto.
para a formao de uma rea plena de livre

comrcio.
Alguns esclarecimentos prvios so

necessrios. O Brasil membro da unio
As motivaes para a escolha dos parceiros
aduaneira do Mercosul. Logo, acordos
nos acordos e a abrangncia dos compromissos
comerciais com pases no membros da unio
esto associadas a objetivos polticos e
so negociados, em princpio pelo Mercosul. A
- 218 -
Lia Valls Pereira
anlise apresentada se refere aos interesses
dos acordos comerciais levou a uma reavaliao
brasileiros nas negociaes. Em adio, o texto
da importncia dos conceitos de Viner. Algumas
no uma resenha da literatura terica ou
questes gerais, entretanto, permanecem no
emprica sobre o debate brasileiro. A
debate terico e influenciam a avaliao dos
contribuio da autora uma reflexo sobre a
acordos preferenciais de comrcio.

Acordos
agenda brasileira de acordos preferenciais
preferenciais
de
comrcio
dependem da estrutura de comrcio dos pases.

esperado que sejam priorizados acordos com
P r i n c ip a i s Q u e s t e s n o
Debate Sobre os Acordos Comercias.
pases que apresentem uma participao

elevada na pauta comercial do pas. H menor
probabilidade de desvios de comrcio.
O quadro referencial geral da anlise a

literatura
econmica
sobre
A pauta de comrcio exterior brasileira de
acordos
mercadorias no sugere um parceiro a ser
comerciais. Logo analisado, em primeiro
priorizado na agenda de acordos comerciais.
lugar, o debate sobre os ganhos dos efeitos
No ano de 2005, os dados por pases/regies na
alocativos dos acordos comerciais (efeitos
participao da corrente de comrcio
estticos) dos acordos comerciais do Brasil. A
(exportaes mais importaes) do Brasil
questo central na avaliao de acordos est
mostram os seguintes resultados: Estados
associada, entretanto, ao papel que esses
Unidos (18,3%); Unio Europia (23,3%); pases
efeitos podem desempenhar nas trajetrias
sul-americanos (16,6%); e, sia (18,5%) Os
de crescimento e desenvolvimento dos pases,
principais mercados dos pases desenvolvidos
o que requer a avaliao poltica e econmica
registraram um percentual de 46,7% na
das estratgias de desenvolvimento dos
corrente de comrcio brasileira e os pases em
pases (efeitos dinmicos).
desenvolvimento de 46,3%1.
A composio das pautas comerciais tem
Os Efeitos Estticos
influncia na anlise dos possveis ganhos dos
Na literatura econmica, a anlise sobre
acordos. A composio da pauta brasileira de
acordos preferenciais de comrcio parte da
comrcio exterior no apresenta mudanas
anlise de Viner sobre os efeitos estticos de
significativas, desde a dcada de 90. No ano
criao e desvio de comrcio no bem estar
de
econmico dos pases. A incluso de novas
manufaturados nas exportaes foi de 55%, de
hipteses na anlise desses efeitos e a
semimanufaturados de 13,5% e de bsicos
considerao dos efeitos dinmicos na anlise
(commodities primrias agropecurias e minerais)
- 219 -
2005,
participao
de
produtos
de 29,3%. Nas importaes, predominam os
defensiva e privilegia o tema do impacto das
produtos manufaturados (participao de 77,2%),
importaes na produo domstica. Nos
seguido de produtos bsicos (17,4%) e
acordos com pases em desenvolvimento, os
semimanufaturados (4,3%).
setores industriais e agrcolas partilham o
A composio da pauta difere, entretanto, por
interesse de ganhos de mercados para
mercados. Os pases da Aladi (Associao Latino
exportaes. A questo dos impactos da
Americana de Integrao), seguida dos Estados
concorrncia com a produo domstica
Unidos so os principais destinos das exportaes
analisada caso a caso5.
de manufaturas brasileiras2. No entanto h uma
Acordos de liberalizao comercial
diferena de 10 pontos percentuais entre a
multilateral ou de carter preferencial no so
participao da Aladi e dos Estados
Unidos3.
Os
neutros do ponto de vista distributivo. A
mercados da Unio Europia e da sia explicam
estrutura de preos relativos que define a
mais de 50% das exportaes de produtos bsicos
alocao de recursos muda com as alteraes
e, no caso, de semimanufaturados esses dois
da estrutura de tarifas de importaes do pas.
mercados mais o dos Estados Unidos so
A primeira percepo do debate brasileiro
responsveis por mais de 60% das vendas de
est associada aos efeitos estticos na
semimanufaturados.
de
alocao de recursos de ganhos e perdas dos
manufaturas esto concentradas nos mercados
acordos comerciais. No entanto, do ponto de
da Unio Europia, sia e Estados Unidos, a de
vista dos governos, a avaliao dos acordos
bsicos nos mercados da frica e Aladi e a de
deve privilegiar o efeito lquido sobre a
As
importaes
semimanufaturados na Aladi e demais pases
4.
economia e dos custos de ajustamento dos
A heterogeneidade da composio da
setores perdedores. Um tema que
pauta sugere interesses distintos nas
enfatizado no debate brasileiro em relao
negociaes.
aos efeitos estticos dos acordos com pases
Nas negociaes de acordos Norte-Sul, o
desenvolvidos.
setor de agribusiness privilegia o tema de
Modelos de equilbrio geral permitem
acesso preferencial aos mercados dos pases
estimar os efeitos estticos sobre o bem estar
desenvolvidos. O Brasil um dos principais
lquido (entendido como valor adicionado) de
exportadores
produtos
um pas em funo dos acordos comerciais.
agropecurios, que so os produtos que fazem
Vrios estudos foram realizados para o caso
parte do principal ncleo das polticas
brasileiro em relao aos efeitos de um
protecionistas dos pases desenvolvidos. O
acordo com os Estados Unidos ou a Unio
setor industrial tende a uma postura mais
Europia. De forma geral, concluem que o
mundiais
de
- 220 -
Lia Valls Pereira
efeito positivo para o Brasil. Entretanto os
fatores que influenciam a concorrncia das
maiores ganhos esto associados aos setores
empresas no comrcio mundial. E, mais
agropecurios e minerais e seus produtos
importante, acordos preferenciais passam a ser
manufaturados e h perdas de valor
avaliados a partir das percepes dos
adicionado nos setores industriais no
governos quanto contribuio dos acordos
tradicionais, como o complexo eletro-
nas suas estratgias de insero competitiva.
eletrnico e bens de capital (Pereira 2000).
Mesmo privilegiando os resultados da
Em adio, a utilizao desses modelos na
teoria de comrcio internacional tradicional
avaliao dos impactos dos acordos sobre a
no longo prazo, os pases ganham com
distribuio de renda, mostra ganhos para os
acordos de liberalizao preciso considerar
fatores associados ao setor agrcola e perdas
os custos de ajustamento dos setores na fase de
para alguns segmentos dos setores urbanos.
transio. O sucesso de polticas de
Esses so resultados esperados, pois so

consideradas
apenas
as
vantagens
comparativas do Brasil que refletem o quadro
liberalizao influenciado por questes de

estabilidade macroeconmica e condies
domsticas de infra-estrutura fsica e social.
esttico das relaes comerciais do pas.
Qual a relao desses temas com os

acordos preferenciais de comrcio da agenda
Efeitos Dinmicos
brasileira?
Os temas da agenda brasileira de acordos
Num primeiro momento, os acordos
comerciais no apresentam, em princpio,
comerciais englobam os mesmos temas do
novas questes. A questo sobre a diviso de
debate sobre processos de liberalizao. No
ganhos e perdas setoriais, os efeitos dinmicos
entanto, h uma diferena fundamental no
dos
de
contexto dos efeitos dinmicos. Quais so os
investimentos e a relao custo/benefcio de
acordos que minimizam os custos de
adeso a marcos regulatrios so questes
ajustamento? Quais so os acordos que
presentes em todos os debates sobre a agenda
maximizam as oportunidades de crescimento
de acordos preferenciais nos pases latinos. A
do pas?
acordos
atravs
dos
fluxos
literatura econmica sobre as evidncias
Essas respostas da dependem da escolha
empricas sugere que no h uma garantia que
de parceiros, do grau de cobertura dos temas
a liberalizao comercial promova crescimento
negociados e da possvel influncia dos
econmico. No entanto, num mundo onde
acordos nas estratgias de desenvolvimento
proliferam acordos comerciais preferenciais,
econmico.
esses podem ser identificados como um dos
- 221 -
Uma viso simplista ilustra o tema
abordado no debate brasileiro. O Chile um dos
domstico, o nvel de consenso nas sociedades
pases sul-americanos que mais realiza acordos
dos pases citados e as motivaes na definio
comerciais. A tarifa de importaes do pas
das agendas dos acordos comerciais. De forma
baixa e igual para todos os produtos, o que
geral, entretanto, possvel identificar alguns
facilita as negociaes de liberalizao
temas que orientam as agendas comerciais dos
comercial. Em adio, a tarifa uniforme sugere
pases. No caso brasileiro, o principal
que a poltica comercial no um dos
argumento da reflexo proposta que h um
instrumentos elegidos para possveis mudanas
relativo consenso quanto ao escopo da agenda
nas vantagens comparativas dinmicas do pas.
brasileira de negociaes. uma agenda que
Os Estados Unidos so um parceiro natural,
deve ter um carter multilateral, em funo da
no apenas em termos geogrficos, mas
diversificao da pauta de comrcio exterior
principalmente pela sua presena dominante
brasileira. No entanto, o consenso diminui
nos fluxos de comrcio exterior do Mxico. Aps
quando so analisados os benefcios/custos de
a assinatura do Tratado de Livre Comrcio da
cada negociao e, logo, dos compromissos que
Amrica do Norte de 1994, a agenda de novos
o pas est disposto a assumir em cada acordo.
acordos do Mxico, pode ser entendida, como
consensual a importncia dos acordos como
parte de uma estratgia de diversificao da
estratgias de acesso a mercados, mas no
pauta de comrcio exterior, no intuito de
consensual o papel dos acordos na estratgia
atenuar o peso da economia norte-americana.
geral da poltica de comrcio exterior brasileira.
Colmbia e Peru negociaram um acordo de livre
A falta de consenso influenciada, em
comrcio com os Estados Unidos para
parte, pela experincia da dcada de 90. O
assegurarem as suas preferncias no mbito
Brasil fez uma reforma tarifria que reduziu a
Andean Trade Promotion And Drug Erradiction
tarifa mdia de importaes de 44% para
Act. Em adio, os compromissos assumidos
12,7%, entre 1989 e 1994. Empresas estatais
nas reas de investimentos, servios, direitos de
foram privatizadas e o compromisso da
propriedade intelectual, so percebidos como
Rodada Uruguai nas reas de investimentos,
fatores importantes para a atrao de
subsdios industriais e direitos de propriedade
investimentos estadunidenses. A agenda de
intelectual foi interpretado como concesses
acordos preferenciais dos Estados Unidos
na harmonizao de regras globalizadas que
estaria associada, segundo Bhagwati (1996)
iriam beneficiar o pas.
obteno de marcos regulatrios, que no so

consensuais nas negociaes multilaterais.
Os resultados das reformas da dcada de

90 no se traduziram em um perodo de
A verso simplista ignora o debate
crescimento econmico. A taxa mdia de
- 222 -
Lia Valls Pereira
crescimento anual do produto brasileiro entre
debatido se um acordo de livre comrcio com
1994 e 2000 foi de 2,6%. Em adio, as crises
os Estados Unidos, positivo ou no para os
dos mercados emergentes na segunda metade
investimentos. O debate brasileiro parte da
da dcada de 90 afetaram as expectativas
avaliao de duas posies extremas. De um
otimistas de entrada de capital estrangeiro no
lado, a plena abertura da economia brasileira
pas. O tema da vulnerabilidade externa
poderia levar a uma substituio de
identificado com o aumento do saldo
investimentos associados aos setores de
deficitrio em transaes correntes do balano
maior valor adicionado por importaes
de pagamentos ganhou destaque no debate
estadunidenses. Em adio, as regras
brasileiro. No havia garantias que o saldo
negociadas sobre investimentos retirariam a
deficitrio seria coberto pelos capitais externos.
autonomia das polticas governamentais na
O saldo deficitrio em transaes correntes
orientao de investimentos percebidos como
aumentou de US$ 1.153 milhes para US$
estratgicos para o desenvolvimento nacional.
33.829 milhes entre 1994 e 1998,
Por outro lado, a outra viso destaca que o
acompanhado pela reverso de um saldo
acordo garante um marco estvel e propcio
superavitrio na balana comercial de US$
aos investimentos. O mercado interno
10.466 milhes para um saldo deficitrio de
brasileiro grande para garantir a atrao dos
US$ 6.574 milhes.
investimentos e no haveria risco de
A relao entre a liberalizao comercial e
desindustrializao do pas. J no caso de
o desempenho econmico do pas e, de forma
acordos com pases em desenvolvimento
geral, das mudanas identificadas com a
possvel explorar estratgias comuns de
agenda liberal tema sujeito a controvrsia
investimentos e so abertas oportunidades
na literatura econmica (Pereira 2006). No
para a internacionalizao das empresas
obstante, a experincia da dcada de 90 acirrou
brasileiras.
o debate dos benefcios da abertura comercial
Essas questes gerais teriam levado ao
e de adeso a regras percebidas como
governo, que assumiu a presidncia em 2003,
restritivas para a escolha de instrumentos de
a privilegiar a agenda sul-americana de
polticas de desenvolvimento.
integrao. E, mais ainda, a agenda comercial
Um outro fator que ilustra a falta de
passa a ser utilizada, muitas vezes, como
consenso o debate sobre os efeitos dos
instrumento poltico, em detrimento dos
acordos sobre o volume dos investimentos e
interesses
sua alocao.
interpretao est presente no atual debate
No caso brasileiro, por exemplo,
econmicos
do
pas.
Essa
brasileiro. No se considera que houve uma
- 223 -
ruptura, em relao agenda de poltica de
acordos bilaterais com os parceiros sul-
comrcio exterior dos anos de 1994/2002. O
americanos. No ano de 1996, so assinados
tema dos compromissos com uma maior
acordos de livre comrcio com o Chile e a
abertura comercial j eram parte do debate,
Bolvia. No ano de 1998 so iniciadas as
assim como de adeso a regras percebidas
negociaes com os pases da Comunidade
como OMC plus (Organizao Mundial do
Andina (exceto Bolvia).
Comrcio). A seo seguinte apresenta um
Na Segunda Cpula das Amricas, em
balano do atual quadro negociador dos
Santiago, anunciado o compromisso dos
principais acordos.
pases hemisfricos de iniciarem negociaes

para a formao da rea de Livre Comrcio
das Amricas (Alca)7. O principal ponto no
P r i n c ip a i s A s p e c t o s d o
Quadro Negociador e Perspectivas
debate brasileiro sobre a Alca eram os

impactos em relao ao acordo com os
Estados Unidos. Alm dos efeitos da abertura
No ano de 1998, as perspectivas em relao
comercial, o tema das regras sobre
ao quadro negociador dos acordos comerciais
investimentos,
brasileiro podiam ser interpretadas como
propriedade intelectual, entre outros, eram
otimistas.
destacados na avaliao do acordo. De forma
servios,
direitos
de
O projeto prioritrio na agenda, o
geral, a concepo era de que a Alca no
Mercosul, ainda estava longe ser um mercado
deveria ser um espelho das regras do Tratado
comum. No entanto, a participao das
de Livre Comrcio da Amrica do Norte
exportaes do bloco na pauta brasileira
(TLCAN), que eram entendidas como OMC
havia crescido de 7,3% para 17,4%, entre o ano
plus8. No entanto, como analisa Simes
de 1991 e 1998. Esse resultado mostrava que
(2002), a orientao geral da diplomacia era a
a idia do Mercosul ser irrelevante para o
de negociar propostas que interessassem ao
comrcio brasileiro, parecia ser um tema do
Brasil. Alguns pontos eram entendidos, como
6.
passado Em adio, as negociaes eram
favorveis ao Brasil.
intensas, sugerindo um quadro favorvel para
A economia estadunidense cerca de
a integrao. No ano de 1993, o Brasil junto
doze vezes o tamanho da economia brasileira.
como seus parceiros do Mercosul prope a
Os Estados Unidos j tinham acordos de livre
formao da Alcsa (rea de Livre Comrcio
comrcio com o Canad e o Mxico. Somando
Sul-Americana). Essa proposta no avanou.
os trs pases, esses representavam 89,9% do
Em seu lugar, o Mercosul inicia a realizao de
Pib da Alca, no ano de 1999. Os pases
- 224 -
Lia Valls Pereira
restantes da Amrica Latina e Caribe
obstante, numa viso otimista, a negociao
apresentavam uma participao de 10,2%,
simultnea com a Unio Europia e Alca
sendo o percentual da Amrica do Sul de 9,3%
permitiria aumentar o poder de barganha do
e do Mercosul, de 7,3%. Logo, apesar das
Mercosul.
diferenas, em termos de participao no Pib,
O Mercosul entra numa trajetria de crise,
o Mercosul seria o mercado mais importante.
em 1999 que ir paralisar o processo de
A idia de que a Alca no existiria sem a
integrao. As negociaes com a Alca e a
participao do Mercosul era um argumento
Unio Europia esto paralisadas. O projeto
utilizado para sugerir o poder de barganha do
de integrao sul-americana objeto de
bloco nas negociaes.
controvrsia no debate brasileiro. O que
A possibilidade de completar o processo de
mudou? A viso otimista desconsiderava
formao da rea de livre comrcio sul-
alguns fatores que sugeriam uma viso um
americana, com o acordo Mercosul - Comunidade
pouco mais ctica em relao ao quadro
Andina at o ano 2000 era um outro ponto
negociador.
favorvel. Seria possvel tentar compor propostas
No caso da Alca, os acordos bilaterais
negociadoras identificadas com os interesses da
assinados pelos Estados Unidos com o Chile, os
regio. Os Estados Unidos tinham o padro
pases da Amrica Central e com a Colmbia e o
TLCAN e o Mercosul poderia contrap-lo com um
Peru indicam que foi possvel avanar as
padro sul-americano.
negociaes sem o Mercosul. Em adio, o Trade
No ano de 1995 foi assinado o Acordo
Promotion Authority de 2002 aprovado pelo
Quadro Inter-Regional de Cooperao entre o
Congresso dos Estados Unidos foi recebido como
Mercosul e a Unio Europia, que no
um fator que influenciou a percepo de ganhos
estabelecia nenhum compromisso formal
do Brasil. As restries impostas para uma
para a negociao de um acordo comercial. No
ampla negociao sobre produtos agrcolas, em
ano de 1999, assinado o Acordo de
especial subsdios, e para mudanas nas
Associao Inter-Regional, que engloba, como
investigaes
um dos seus objetivos, a formao de uma
privilegiados na agenda brasileira, contriburam
rea de livre comrcio entre os dois grupos.
para que o Brasil, como membro do Mercosul, na
sobre
dumping,
temas
O acordo com a Unio Europia no tinha,
Conferncia Ministerial de Miami (2003)
como a Alca, a definio de um prazo para o
apresentasse uma proposta, que basicamente
trmino de negociaes e, no era claro qual
reduziria as negociaes ao tema de acesso a
seria o grau de cobertura, em termos dos
mercados. O incio da negociao multilateral da
temas a serem abordados pelo acordo. No
Rodada de Doha, em 2001, auxiliava no
- 225 -
desenho da proposta. Temas sensveis, de
comum, a partir de 1 de janeiro de 1995. O
ambas as partes, seriam objeto do frum
cronograma revisto em 1992, sendo acordado
multilateral. No houve consenso em relao
o compromisso para a implementao de uma
proposta do Mercosul. No h uma agenda
unio aduaneira, em 1995.
comum comercial entre os pases latinos e os
H um crescimento expressivo do
Estados Unidos e a proposta brasileira para uma
comrcio intra-regional. As exportaes
nova estrutura de negociaes no foi aceite. A
brasileiras para o Mercosul aumentam de US$
Rodada de Doha no avanou. O desafio para o
1.320 milhes (4,2% do total das exportaes
Brasil como estabelecer uma agenda com os
do Brasil), em 1990, para US$ 5.921 milhes
Estados Unidos, centrada somente em temas de
(13,6%), em 1994.
Durante o perodo, a paridade fixa do peso
acesso a mercados, quando acordos amplos tm
argentino em relao ao dlar e a desvalorizao
sido assinados.
No caso da Unio Europia, os impasses na
da moeda brasileira leva a uma acentuada
Alca incentivaram as negociaes, que eram
desvalorizao da moeda brasileira em relao
consideradas mais flexveis do que com os
ao peso argentino. Em adio, enquanto a
Estados Unidos, em especial nos temas de
economia argentina experimenta um perodo de
regulao. Havia perspectiva da assinatura de
elevadas taxas de crescimento, o Brasil vive um
um acordo, em 2004. No entanto, as ofertas
perodo de elevadas taxas de inflao e baixo
europeias finais, no setor agrcola e as ofertas do
crescimento. O acmulo de dficites comerciais
Mercosul, na rea de servios, foram
na balana Argentina-Brasil gera tenses. O
consideradas insatisfatrias por ambas as
governo brasileiro assina um acordo no qual se
partes.
compromete a comprar petrleo e trigo
So ressaltados, a seguir, os principais
argentino com o intuito de reduzir o dficit
pontos da agenda Mercosul e da integrao
argentino. As tenses entre os parceiros so
sul-americana.
atenuadas.
Os Dilemas do Mercosul
O anncio do Protocolo de Ouro Preto, em
e a Integrao Sul-Americana.
dezembro de 1994, interpretado como um
Em termos gerais, o histrico do Mercosul
xito e sugere a possibilidade de avanar no
pode ser dividido em quatro fases.
processo de integrao. definida e a
O primeiro perodo (1991/1994) o
estrutura da tarifa externa comum (Tec) e o
chamado perodo de transio. assinado o
arcabouo
Tratado de Assuno, em 1991, que estabelece
Mercosul (todas as instncias so de carter
como objetivo a criao de um mercado
intragovernamental)9.
- 226 -
institucional
transitrio
do
Lia Valls Pereira
O segundo perodo (1995/1998) mostra

avanos e crises do processo de integrao. O
excees foram concedidas no comrcio intraregional e na tarifa externa comum.
perodo se inicia com a crise mexicana. Brasil
O quarto perodo iniciado, em 2002. Esse
e Argentina implementam medidas de defesa
caracterizado por um relativo consenso do
dos seus planos de estabilizao que quebram
governo brasileiro, que sendo a maior
a disciplina da Tec. H uma paralisao das
economia do bloco deve pagar um custo
negociaes. Em dezembro de 1995, os pases
maior pela integrao. Esse custo se refere a
do Mercosul anunciam a Agenda 2000 onde
duas questes.
A primeira o tema da tarifa externa
reafirmam o compromisso com a unio
comum e excees ao livre-comrcio intra-
aduaneira.
H um incremento no comrcio intra-
regional. O cronograma previsto pelo Protocolo
regional. O percentual das exportaes intra-
de Ouro Preto do trmino das excees, quase
regionais no total das exportaes do
nunca foi cumprido (ver nota de rodap 9). Ao
Mercosul passa de 18,5% para 25% entre 1994
contrrio, a crise da Argentina, em 1999, levou
e 1998. o perodo, como j antes citado, de
a prorrogao de prazos e demandas pro
intensas negociaes intra-bloco e acordos
medidas de salvaguardas, que eram proibidas
com pases extra-bloco.
no comrcio intra-regional. O governo
No entanto, alguns resultados indicavam
brasileiro era relutante na concesso de
pontos frgeis da integrao: As negociaes
prorrogaes e, em especial, de mecanismos de
avanam, mas muitos acordos no so
salvaguardas. Essas medidas quebravam a
implementados.
disciplina do Mercosul.
Os
choques
externos
associados crise dos mercados asiticos e da
No ano de 2002 e, tendo como justificativa
Rssia levam a adoo de medidas no mbito
a crise argentina, foi acordada a prorrogao
nacional dos pases do Mercosul, que geram
at 2005 de listas de excees com at 100
contenciosos. H indcios de dificuldades para
classes tarifrias. Novas prorrogaes foram
as negociaes conjuntas Mercosul-Mxico e
acordadas no ano de 2006, que podem vigorar
Mercosul Comunidade Andina
10.
at o ano 2008. Em fevereiro de 2006 foi
O terceiro perodo (1999/2001) marcado
criado
Mecanismo
de
Adaptao
pela paralisao do processo negociador. A
Competitiva, negociado entre o Brasil e a
desvalorizao do real, em janeiro de 1999, e
Argentina, que permite o uso de salvaguardas
a crise da economia argentina levaram a uma
intra-regionais. tarifa externa comum. Os
paralisao das negociaes e dvidas quanto
parceiros brasileiros desejam acesso a bens
continuidade do processo. Uma srie de
de capital e outros equipamentos que
- 227 -
barateiam os seus custos de produo e
brasileiro; formao de cadeias produtivas
auxiliem na modernizao de suas indstrias.
regionais como forma de consolidar a
As suas estruturas produtivas seriam menos
integrao; entre outras.
diversificadas e so mais propensos a
Em 2005 foi criado o Fundo de
aceitarem menores nveis de proteo em
Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem)
relao a esses setores. Logo, a questo no
com um oramento anual de US$ 100 milhes,
apenas um tema de prorrogao de prazos e,
que sero integralizados de forma progressiva.
sim, da estrutura da poltica comercial comum.
O objetivo o de atenuar as assimetrias da
O Mercosul, no momento, uma unio
regio atravs de projetos sobre infra-
aduaneira imperfeita e um acordo de livre-
estrutura, desenvolvimento regional, entre
comrcio imperfeito. A questo pendente no
outros. O escopo amplo e no so definidas
debate se prefervel avanar na integrao
prioridades. A contribuio do Brasil expressa
via a unio aduaneira e/ou aceitar que as
pelo aporte de 70% dos recursos para a criao
excees so partes inerentes ao processo do
do fundo e a possibilidade de utilizao para
Mercosul. Do ponto de vista dos interesses
projetos no Brasil de 10%11.
brasileiros, predomina a preferncia pela
No obstante, a variedade de propostas e
unio aduaneira. Os setores industriais, por
a criao do Focem, no claro que a
exemplo, atravs de suas associaes
consolidao do projeto Mercosul seja um
condenaram o uso de salvaguardas. O
fato definido, do ponto de vista de todos os
Mercosul, do ponto de vista do governo, no
scios da unio aduaneira12.
entendido como um mero acordo comercial. A
No h uma ruptura da poltica externa
tarifa externa comum seria a expresso de
brasileira em relao ao Mercosul. Esse
consolidao do projeto sub-regional e fator
continua a ser, em princpio, o principal
importante nas negociaes comerciais.
projeto da agenda comercial brasileira. O que
A segunda questo do custo parte do
h de diferente no debate brasileiro, em geral,
diagnstico de que preciso implementar
o reconhecimento de que a integrao do
medidas que auxiliem na reduo das
bloco no caminha sem a definio do que se
assimetrias do bloco e, logo que possam auxiliar
pretende com o Mercosul e, logo, dos
na consolidao de uma unio aduaneira. As
compromissos que o pas est disposto a
propostas so variadas: identificao de projetos
assumir com a integrao e as trajetrias
comuns entre firmas brasileiras e dos parceiros
escolhidas. No entanto, at ao momento, os
do Mercosul que possam ser financiadas pelo
compromissos efetivos se traduziram nas
banco
propostas de flexibilizao de cronogramas,
de
desenvolvimento
econmico
- 228 -
Lia Valls Pereira
salvaguardas e o Focem. Ressalta-se que se as
brasileiras13. No entanto, em especial, nos
duas
ser
setores de petrleo e seus derivados so
justificadas como mecanismos temporrios
identificadas oportunidades de explorao
para acomodar custos de ajustamentos, so
conjunta
tambm interpretadas como sinais de
incrementar fluxos do comrcio intra-indstria.
fragilidade do processo.
Alm disso, a Venezuela faz fronteira com a
primeiras
medidas
podem
As negociaes do Mercosul tm
privilegiado o tema comercial. Avanar para
de
atividades,
que
podero
regio Norte do pas, o que poder contribuir

para os estados brasileiros dessa regio.
acordos nas reas de servios, compras
O debate sobre a incluso da Venezuela
governamentais, mecanismos efetivos de
est associado s posies defendidas pelo
cooperao na definio de estratgias
atual governo. Em princpio, apesar das
comuns de comercializao, entre outros,
dificuldades antes citadas, um acordo de
ainda fazem parte da agenda pendente do
mercadorias com os Estados Unidos parte da
Mercosul.
agenda brasileira. A crise do Mercosul no
A entrada da Venezuela, como membro
est totalmente superada, em termos de
da unio aduaneira do Mercosul, no ano de
definio dos rumos do processo. At que
2006, um novo ponto controverso no debate
ponto, as atuais posies do governo
brasileiro. A entrada de novos membros da
venezuelano contribuem, por exemplo, para a
unio aduaneira foi sempre considerada um
definio de uma tarifa externa comum, que
fator que beneficiaria o Mercosul. Alm, de
inclua propostas de redues tarifrias para
ampliar o espao econmico do bloco, poderia
alguns setores como desejam os scios
contribuir na questo da institucionalidade do
menores? Esses so temas que estaro no
Mercosul. Um cenrio de consolidao do
cenrio brasileiro nos prximos anos.
processo de integrao seria incompatvel
Por ltimo, o tema da integrao sul-
com a ausncia de qualquer instituio de
americana tem sido destacado no debate
carter supranacional. A entrada de novos
brasileiro. O que significa essa integrao?
membros poderia ajudar na definio de
O primeiro eixo so os acordos comerciais
critrios para rgos supranacionais, que
da regio. Alm do Mercosul, o Brasil j
atenuassem o peso da economia brasileira.
assinou acordos de livre comrcio com todos
A participao da Venezuela no comrcio
os pases da regio. So todos, porm, acordos
brasileiro pequena. No ano de 2005, o
da primeira gerao, pois contemplam
mercado
1,9%
basicamente cronogramas de liberalizao do
das exportaes e 0,3% das importaes
comrcio de mercadorias. A participao de
venezuelano
explicou
- 229 -
todos os pases sul-americanos na pauta de
subordinados, portanto, a uma concepo de
exportaes brasileiras foi de 17,9% e na de
cadeias produtivas e explorao de economias
14
importaes, de 14,5%, em 2005 .
de escala que iro atender o consumo interno da
A experincia da dcada de 90 mostrou
regio e o escoamento das exportaes. O
que a nfase somente em aspectos comerciais
projeto deve ser interpretado como uma meta
no seria suficiente para a consolidao do
de longo prazo, que ainda depende de definio
projeto sul-americano. O tamanho da
de prioridades, repartio dos custos de
economia
assimetrias
financiamento e detalhamentos tcnicos. No
produtivas, que tendiam a favorecer os setores
entanto, a prioridade da integrao fsica e
brasileiros, levaram percepo pouco otimista
energtica geradora de externalidades
do projeto de integrao pelos parceiros. Em
positivas para todos os pases da regio.
brasileira
as
adio, a identificao dos acordos como
Em dezembro de 2004 foi anunciada a
exerccio de liberalizao comercial retirava da
criao da Comunidade Sul-Americana das
agenda de integrao a especificidade dos
Naes (CASA) que reconhece a convergncia
acordos sul-americanos. Esses deveriam ser
de seus (dos pases sul-americanos) interesses
instrumentos no desenho de estratgias
polticos, econmicos, sociais, culturais e de
comuns para o desenvolvimento da regio e da
segurana, como um fator potencial de
chamada insero competitiva para todas as
fortalecimento e desenvolvimento de suas
economias da regio.
capacidades internas para sua melhor insero
O segundo eixo parte do diagnstico
internacional. destacado o tema da
acima. Na Primeira Cpula dos Presidentes da
integrao fsica, energtica e de comunicaes
Amrica do Sul, no ano 2000, foi lanado o
como um dos pilares na promoo dessa
Projeto IIRSA Integrao da Infra-Estrutura
convergncia. O debate sobre a possibilidade
Regional Sul-Americana. O projeto parte do
de convergncia de interesses e, logo, dessa
diagnstico que a integrao fsica da regio
consolidao.
um fator decisivo para a integrao

econmica dos pases.
Rios e Veiga (2006) identificam nas

tendncias nacionalistas de alguns governos
O projeto IIRSA visa o ordenamento
sul-americanos, como Bolvia e Venezuela,
espacial do territrio, a partir da identificao de
fatores que dificultam esse processo. O
eixos regionais que concentrem fluxos
argumento bsico o de que projetos
comerciais e de investimentos atuais e
nacionalistas so incompatveis com propostas
potenciais. A construo de projetos nos setores
de liberalizaes intra-regionais e mecanismos
de energia, transporte e telecomunicao esto
de cooperao. Em adio, os acordos j
- 230 -
Lia Valls Pereira
assinados pelo Chile, Colmbia e Peru com os
Os fluxos de investimentos intra-regionais
Estados Unidos e perspectivas de acordos a
tambm so baixos. A expanso das
serem realizados pelo Uruguai, todos eles
empresas translatinas est concentrada,
acordos
sugerem
principalmente, em setores das indstrias
percepes distintas de formas de insero no
bsicas e servios de engenharia de
cenrio mundial. Essas so preocupaes reais.
construo.
da
nova
gerao
Independente, no entanto, de questes
O elevado grau de diversificao da
associadas a projetos especficos de governos,
indstria brasileira em comparao com os
o tema da integrao sul-americana continuar
parceiros sul-americanos tende a gerar um
presente. O grau de interdependncia
comrcio assimtrico. O Brasil basicamente
econmica dos pases pequeno. Um indicador
exportador de manufaturas para os parceiros e
o intercmbio comercial. Os ltimos dados
importador de produtos bsicos. Nada a
disponveis nas bases de dados internacionais
reclamar se a especializao do comrcio
(Direction of Trade Statistics) referem-se aos
pautado nas vantagens comparativas fosse
fluxos de comrcio acumulados de janeiro a
acompanhada pelo crescimento da renda e
outubro de 2005 mostram que poucos pases
melhora de indicadores sociais. No entanto,
concentram as suas exportaes para o
com a exceo do Chile, esse resultado no
mercado sul-americano. As excees so as
compartilhado pela maioria dos pases sul-
exportaes bolivianas cujo percentual para os
americanos.
pases da Amrica do Sul de 63,4% (para o
Qual o projeto da integrao sul-
Brasil o percentual de 40,6%) e o Paraguai
americana? Um projeto poltico para a
(52,3%) para a Amrica do Sul e 14,8% para o
construo de posies convergentes no
Brasil. Em adio, registram-se percentuais
cenrio internacional? No momento atual, o
acima de 20% nas exportaes argentinas
debate sobre as percepes distintas de
(23,7% para a Amrica do Sul e 15,3% para o
estratgias de desenvolvimento dos pases na
Brasil) e o Uruguai (20,3% para a Amrica do
regio dificulta essa convergncia.
Sul e 16,2% para o Brasil). O mercado sul-
Um projeto de integrao econmica
americano para as exportaes brasileiras foi
profunda? No h cronograma para a
de 13%, no perodo selecionado. No caso dos
implementao de um projeto de integrao
outros pases andinos, o percentual das
sul-americana seja para a criao integrada
exportaes para o mercado sul-americano foi
de uma rea de livre comrcio e, muito menos
de 19,1% (Colmbia), 12% (Equador), 9,8%
de um mercado comum sul-americano. Os
(Peru) e 4,3% (Venezuela).
acordos existentes entre os pases sul-
- 231 -
americanos cobrem basicamente o comrcio
C o n s i de r a e s F i n a i s
de mercadorias.
O ideal da integrao sul-americana est
O objetivo do texto foi o de analisar de forma
presente em todos os discursos dos governos
geral as principais questes presentes na
sul-americanos,
das
agenda brasileira de negociaes. Acordos
preferncias polticas. O que isso significa
preferenciais de comrcio podem ser
varia em funo de como as polticas externas
analisados como mero instrumentos de acesso
de cada pas consideram que essa integrao
a mercados. No entanto, qualquer liberalizao
contribui para o atendimento dos objetivos
gera efeitos dinmicos que afetam as
domsticos de cada pas. A conciliao dos
trajetrias de desenvolvimento e crescimento
interesses domsticos e a agenda de
econmico dos pases. Os efeitos, por sua vez,
integrao um tema central para definir qual
dependem das condies domsticas de cada
ser o formato da integrao possvel.
pas. Alm disso, a avaliao desses efeitos
independente
O ponto central que na rea econmica

no se pode decretar a priori o fracasso de um
realizada no contexto dos projetos de

desenvolvimento de cada pas.
projeto que caracterizado por iniciativas
No caso brasileiro, o principal argumento
relativamente tmidas para construo de um
que no houve uma ruptura na agenda de
cenrio propcio ao aumento de vnculos entre
acordos brasileiros ao logo dos anos de
os setores produtivos. Uma agenda mais
1994/2006. A agenda , influenciada,
ampla de temas para negociaes, como
entretanto, pelo debate que se seguiu aos
servios, compras de governos, polticas de
efeitos do processo de liberalizao na
competio, acordos de investimentos e
economia, que acirrou controvrsias relativas
implementao do livre comrcio regional
harmonizao de regras internacionais e
uma tarefa a ser cumprida. Ao mesmo tempo,
aprofundamento da abertura comercial do
preciso analisar e discutir medidas que
pas. Essas so questes que contribuem para
auxiliem o custo de ajustamento para os
a paralisao das negociaes com os Estados
pases mais pobres da regio. Se essa agenda
Unidos e a Unio Europia, mas no so as
interessa aos governos uma outra questo.
nicas, conforme analisado no texto.
No caso brasileiro, argumenta-se que uma
Foi destacada a experincia do Mercosul e
agenda que pode propiciar ganhos para a
da integrao sul-americana. Aqui, apesar da
economia e as empresas brasileiras.
vontade poltica expressa atravs de

pronunciamentos oficiais de aprofundar esses
processos, o objetivo foi o de apontar os
- 232 -
Lia Valls Pereira
dilemas existentes.
Finalmente, o carter multilateral do
comrcio brasileiro sugere que na agenda de
acordos comerciais possvel hierarquizar a
importncia dos acordos, mas que
aconselhvel continuar mantendo a agenda
de acordos preferenciais numa escala
multilateral. Os impasses da Rodada de Doha
podero levar cada vez mais ao privilgio das
relaes comerciais via acordos bilaterais e/ou
regionais de preferncias.
- 233 -
Notas
Baumann, Renato e Mussi, Carlos (2006).

Mercosul: Ento e Agora. LC/BRS/R.150.
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Simes, Antnio,F.(2002).
1
2
- 234 -
Ver tabela no anexo.

A Aladi compreende os seguintes pases:
Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile,
Cuba, Equador, Mxico, Paraguai, Peru,
Uruguai e Venezuela. Cuba passou a ser
membro da Aladi, em 1999.
A Aladi explica 35% das exportaes de
manufaturas brasileiras e os Estados Unidos
25%.
A importao de produtos manufaturados, no
ano de 2005, explicada pelos seguintes
percentuais: 20,7% (Estados Unidos); 30,6%
(Unio Europia); e, sia (28,1%). O mercado
africano responsvel por 42,7% das
importaes de produtos bsicos e nas
importaes de semimanufaturados, o principal
fornecedor so os pases da Aladi 35,4%.
No acordo Mercosul - Comunidade Andina, as
ofertas brasileiras de acesso imediato ao
mercado brasileiro excluram produtos
concorrentes no mercado brasileiro e/ou
produtos sob os quais incidem as maiores
tarifas de importaes do Brasil, como
automveis (Pereira 2005).
O Pib (produto interno bruto) do Brasil cerca
de 70% do Pib Mercosul. Quando foi anunciada
a criao do Mercosul Tratado de Assuno
de 1991 a idia da relativa irrelevncia do
Mercosul, como mercado das exportaes
brasileiras era parte do debate.
Entre 1994, quando foi anunciada a proposta
de criao da Alca, e 1998, o compromisso dos
pases hemisfricos era de troca de
informaes e definio do que seria o quadro
negociador do acordo.
OMC plus seriam regras que iam alm dos
compromissos da Organizao Mundial do
Comercio.
A Tec estabelecia uma tarifa mxima de
importao de 20% e mnima de 0%. Foram
10
11
12
13
14
Lia Valls Pereira
definidas as seguintes excees: i) comuns

Tec os bens de capital estariam sujeitos a
uma tarifa comum, em 2001 sendo a mdia
14%; e, os bens de telecomunicaes e
informtica, em 2006, sendo a mdia 16%; ii)
excees nacionais Tec os pases membros
podiam ter uma lista reduzida de excees,
que seriam eliminadas no final de 1999; e, iii)
listas de adequao que compreendiam
produtos fora do regime de livre-comrcio
intra-regional deveriam ser extintas at o final
de 1999. Apenas no alcanado um acordo
quanto ao acar.
No ano de 1999, o Brasil assina, em separado,
um acordo de preferncias fixas tarifrias com
os pases da Comunidade. No haveria quebra
com a disciplina do Mercosul, apenas
argumentado que o Brasil teria um interesse
prioritrio nessa negociao e, logo iria inicila, enquanto no fossem conciliadas as
posies Mercosul (Pereira 2001).
A Argentina aporta 27%, Uruguai 2% e o
Paraguai 1% dos recursos. E, o fundo destina
48% para projetos no Paraguai, 32% para o
Uruguai e 10% para a Argentina.
Baumann e Mussi (2006) analisam que os
scios menores do Mercosul tiveram poucos
ganhos com a integrao. A possibilidade de o
Uruguai realizar um acordo de livre comrcio
com os Estados Unidos um exemplo.
Os dados at julho de 2006 registram um
aumento nesses percentuais. O das exportaes
passa para 2,5% e o das importaes para 0,6%.
O termo pases sul-americanos refere-se aos
pases do Mercosul, Comunidade Andina e
Chile.
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Anexo
Comercio Exterior Brasileo de Mercancas:Ao 2005
Regiones/Pases
Exportaciones
Importaciones
Valor US$
millones
Participacin en
las Exportaciones
Totales (%)
Amricas
ALADI
Mercosur
Argentina
Comunidad Andina
Venezuela
Chile
Cuba
Mxico
MCCA
CARICOM
EEUU
Canad
Otros Pases
54.877
25.428
11.726
9.915
5.781
2.216
3.612
246
4.064
1.171
2.466
22.472
1.944
1.395
46,4
21,5
9,9
8,4
4,9
1,9
3,1
0,2
3,4
1,0
2,1
19,0
1,6
1,2
25.809
11.567
7.052
6.239
1.934
256
1.700
39
844
98
117
12.664
1.020
344
35,1
15,7
9,6
8,5
2,6
0,3
2,3
0,1
1,1
0,1
0,2
17,2
1,4
0,5
29.067
13.861
4.675
3.677
3.847
1.960
1.913
207
3.220
1.074
2.349
9.808
924
1.051
42,1
19,3
9,8
8,4
4,0
1,3
2,8
0,1
2,6
0,7
1,3
18,3
1,5
0,9
Europa
Unin Europea (25)
Europa Oriental
Otros Pases
32.026
26.493
3.861
1.672
27,1
22,4
3,3
1,4
20.949
18.146
1.174
1.629
28,5
24,7
1,6
2,2
11.078
8.347
2.687
44
27,6
23,3
2,6
1,7
sia (excepto Oriente Medio)

China
India
Japn
Corea del Sur
5 Pases Asiticos (1)
Otros Pases
18.552
7.722
1.137
3.476
1.896
2.818
1.503
15,7
6,5
1,0
2,9
1,6
2,4
1,3
16.870
5.739
1.203
3.407
2.327
3.514
681
22,9
7,8
1,6
4,6
3,2
4,8
0,9
1.682
1.983
-66
69
-430
-696
822
18,5
7,0
1,2
3,6
2,2
3,3
1,1
Oriente Medio
4.286
3,6
2.510
3,4
1.777
3,5
frica
5.977
5,1
6.667
9,1
-690
6,6
Dems Pases
2.589
2,2
746
1,0
1.843
1,7
118.308
100
73.551
100
44.757
100,0
Total *
Participacin en
Balanza
Valor US$ las Importaciones Comercial
millones
Totales (%)
US$ Millones
Participacin en
el flujo del
Comercio (%)
Fonte: www.mdic.gov.br
* El total no suma 100% debido a las transacciones no identificadas segn la destinacin de exportaciones y del origen de la importacin
(1) Singapur, Filipinas, Indonesia, Malasia y Taiwan
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Esther del Campo Garca

Universidad Complutense de Madrid
Democracia y desarrollo en Chile:

el aprendizaje de las reformas
La preocupacin fundamental de la autora se centra en la necesidad de comprender la relacin que
se ha establecido entre reformas estructurales y marcos institucionales en Amrica Latina durante
los aos noventa. El caso chileno, analizado en profundidad en este artculo, sirve de ejemplo para
mostrar cmo este proceso de liberalizacin comercial y financiera poda tambin generar una profunda inestabilidad macroeconmica si no iba acompaado de un marco institucional adecuado.
Entender el proceso de desarrollo institucional chileno (especialmente en su matriz estatal), su conformacin histrica y las cristalizaciones institucionales que han supuesto algunas de las reformas
estructurales en los ltimos diecisis aos, constituye pues el objetivo principal de este texto.
Diecisiete aos despus de la transicin a la democracia, parecera que el caso chileno ha sido
capaz de combinar con xito la consolidacin de las instituciones democrticas con la implementacin de reformas estructurales que han dado especial dinamismo a la economa chilena. Sin embargo, tambin es cierto que han quedado pendientes otras reformas poltico-institucionales
necesarias para fortalecer el sistema democrtico en ese pas.
Palabras clave:
Democracia, desarrollo, reformas institucionales, Chile
The key concern of the article is the understanding of the connexion that has been established
between the structural reforms and the institutional frames in Latin America during the nineties. The
case of Chile, studied in depth in this article, is the example to show how the process of trade and
financial liberalisation could create deep macroeconomic instability, if is not combined with an
adequate institutional frame. Hence, the main aim of this article has to do with understanding the
process of institutional development in Chile, the historical configuration and the institutional
consolidation that have led to some structural reforms in the last 16 years. Almost two decades after
the transition to democracy, it seems that the Chilean case has combined successfully the
consolidation of democratic institutions with the implementation of structural reforms. All these
synergies have given a particular dynamism to the economy. Although, is also true that there are some
other political and institutional reforms left, that are necessary in order to strength the democratic
system of this country.
Keywords:
Democracy, development, institutional reforms, Chile
Introduccin
un volumen extraordinario a la situacin de

Amrica Latina despus de las reformas. Se
Hace ocho aos (1998) la Revista de Economa
planteaban entonces los autores de este
Poltica Pensamiento Iberoamericano dedicaba
nmero monogrfico, que la eficacia de las
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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas
reformas estaba en discusin y que podan
del siglo pasado, aunque quizs con un nfa-
inferirse al menos cuatro hiptesis alternativas.
sis nuevo en torno al proceso de aprendizaje
La hiptesis ms pesimista supona que las
institucional que stas han supuesto. Chile es
reformas no haban modificado el comporta-
sin duda el mximo representante de la pol-
miento de la economa en la direccin desea-
tica de liberalizacin econmica llevada a
da y que, por consiguiente, haban sido
cabo por los pases latinoamericanos en res-
simplemente la receta equivocada de polticas
puesta a las estrategias ineficientes asociadas
econmicas. En segundo lugar, exista la posi-
al proteccionismo exacerbado y a los altos
bilidad de que los resultados econmicos en
niveles de intervencin de los Estados des-
ese momento slo reflejaran en parte los efec-
arrollistas. Pero Chile fue considerado adems
tos de las reformas que ya se haban hecho; sin
el pas ms exitoso de la regin en la imple-
embargo, los efectos positivos vendran con
mentacin de las reformas estructurales. Sin
el tiempo dado que la adecuacin a las nuevas
embargo, la crisis asitica de 1997 mostr al
reglas de juego era un proceso lento y difcil.
mundo como este proceso de liberalizacin
Una tercera interpretacin sugera que los pa-
comercial y financiera tambin poda generar
ses que haban iniciado el proceso de reformas
una profunda inestabilidad macroeconmica
macroeconmicas y estructurales necesitaban
si no iba acompaado de un marco institucio-
profundizar an ms esas reformas para lograr
nal adecuado.
objetivos satisfactorios de crecimiento, genera-
Entender el proceso de desarrollo institu-
cin de empleo, estabilidad y equidad. Por lo
cional chileno (especialmente en su matriz
tanto, se trataba de profundizar la magnitud y
estatal), su conformacin histrica, y las crista-
la composicin de las reformas. Por ltimo, y
lizaciones institucionales que han supuesto
sta pretenda ser la evidencia del volumen en
algunas de las reformas estructurales en los
su conjunto, se planteaba que las reformas
ltimos diecisis aos es el objetivo de este
macroeconmicas y estructurales, incluso si se
texto. En retrospectiva, parecera que el caso
profundizaran, no seran suficientes para com-
chileno ha sido capaz de combinar con xito la
binar objetivos como el crecimiento y la equi-
consolidacin de las instituciones democrti-
dad; se trataba as de accionar en otros
cas con la implementacin de reformas
mbitos como la educacin o la calidad de las
estructurales que han dado especial dinamis-
instituciones pblicas.
mo a la economa. Sin embargo, tambin es
Ocho aos despus seguimos evaluando
cierto que han quedado pendientes otras
la conveniencia y profundidad de las reformas
reformas poltico-institucionales (como la
estructurales de los aos ochenta y noventa
reforma del sistema electoral o la profundiza-
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10 del Campo
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cin de las polticas sociales) necesarias para
Las otras dos preguntas son de carcter
fortalecer el sistema democrtico. Pero qu
emprico: qu explica la enorme diversidad
tipo de instituciones son necesarias para la
de entramados institucionales? y, qu impli-
consolidacin democrtica? En las siguientes
caciones tienen esas diferencias para la con-
pginas trataremos de dar respuesta a esta
ducta poltica, el poder o los resultados del
pregunta.
proceso poltico? (Rosthein 2001). En estas

lneas, intentaremos responder al por qu en
el caso chileno se disearon determinadas
Qu son y para qu sirven

las instituciones? El nuevo
institucionalismo como modelo
referencial para Amrica Latina
instituciones y evaluar, en la medida de lo

posible, los resultados de estas reformas y su
relevancia para el resto de Amrica Latina.
Hasta comienzos de los aos ochenta, la
ciencia poltica haba prestado poca atencin
A nivel terico, los cientficos polticos se han
a los anlisis institucionales. Teoras como el
venido formulando tres preguntas, diferentes
estructural-funcionalismo, el anlisis de siste-
pero interrelacionadas, sobre las instituciones
mas, la teora de grupos, o enfoques econmi-
polticas. Una es normativa: cules son las
cos como el marxista, apenas se detuvieron en
mejores instituciones para el desarrollo de un
las instituciones polticas. La tendencia a redu-
buen gobierno democrtico? Las instituciones
cir la explicacin de los procesos polticos a
en las que podamos pensar deben resolver de
variables sociales, culturales o econmicas
forma adecuada los debates clsicos de la
significaba que las formas institucionales y
libertad, los derechos, la igualdad y la justicia.
organizacionales de la vida poltica tenan
Las instituciones no son slo las reglas del
escasos efectos (March y Olsen 1984,1989).
juego. Condicionan tambin qu tipo de valo-
Sin embargo, los procesos de modernizacin y
res se adoptan en una determinada sociedad,
posterior democratizacin en los pases en
es decir, en ltima instancia condicionan lo que
desarrollo condujeron a replantear la impor-
denominamos justicia, identidad colectiva, per-
tancia de las instituciones. Las instituciones
tenencia, confianza y solidaridad (March y
polticas formales determinaban la moviliza-
Olsen 1989:126), As, Elster (1989) ha argu-
cin poltica, y por tanto, no deban ser anali-
mentado que una tarea de la poltica es confor-
zadas slo como variables intermedias en las
mar instituciones de forma que la gente se
que los agentes polticos invertan poder para
comporte honestamente porque crea que la
realzar su capacidad poltica futura, sino que
estructura bsica de su sociedad es justa.
constituan fuerzas sociales por s mismas
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(Grafstein 1992). Se puso de manifiesto ade-
contexto institucional dentro del cual los indi-
ms que las diferencias entre pases tenan
viduos actuaban constituyen un factor funda-
que ver con el cmo las instituciones polticas
mental
formales estructuraron histricamente el pro-
comportamientos. Es dentro de las institucio-
ceso poltico.
nes (entendidas como reglas de juego forma-
para
la
explicacin
de
sus
Ser a partir del trabajo seminal de
les e informales) donde los individuos toman
Huntington (1965, 1968) cuando se insista en
decisiones, disean organizaciones y eligen
las consecuencias negativas que los altos
entre distintas alternativas de comportamien-
niveles de participacin y movilizacin (carac-
to. Las instituciones determinan habitualmen-
tersticos de los aos sesenta) haban tenido
te: a) quines son los actores legtimos; b) el
sobre el proceso de institucionalizacin polti-
nmero de actores; c) el curso de accin, y, en
ca, particularmente en aquellos pases de
gran medida, d) la informacin de la que dis-
modernizacin intermedia. En este sentido, se
pondrn los actores acerca de las intenciones
va a definir institucionalizacin como el
de cada uno (Steinmo, Telen y Longstreth
proceso a travs del cual organizaciones y pro-
1992:7).
cedimientos adquieren valor y estabilidad
Sintticamente, podramos decir que este
(Huntington 1968:12). As, la institucionaliza-
retorno a las instituciones en palabras de
cin tiene que ver fundamentalmente con la
Colomer (1991) se ha llevado a cabo por dos
naturaleza estable, recurrente, repetitiva y
vas: la primera que tiene al Estado como pro-
pautada de la conducta al interior de las insti-
tagonista, y est contenida por el ttulo de un
tuciones y a causa de stas. Una dbil institu-
trabajo de indudable inters, Bringing the
cionalizacin, caracterstica de la mayora de
State Back in (Evans, Rueschemeyer y Skocpol
los pases latinoamericanos, tendra conse-
1985). Esta revalorizacin del papel de los
cuencias muy negativas sobre el proceso de
Estados como centro del anlisis poltico se
desarrollo y de democratizacin. A diferencia
estructuran en base a dos ejes bsicos: a) el de
de lo que ocurre en sociedades polticamente
la autonoma del Estado y su capacidad como
desarrolladas, las sociedades con instituciones
actor para alcanzar objetivos en polticas con-
polticas dbiles son menos proclives al inte-
cretas; y b) el de la influencia de los Estados
rs pblico, que es a su vez equiparable al
en el contenido y el funcionamiento de los
inters de las instituciones (1965:412).
procesos polticos.
Pero sin duda, el elemento ms definitorio
La segunda va de anlisis que retoma a
del nuevo institucionalismo se conform alre-
las instituciones como elemento central del
dedor de la idea de que las caractersticas del
anlisis supone un reacomodo racionalista, en
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un intento de subsanar las carencias mencio-
nueva legalidad y de las instituciones sancio-
nadas con anterioridad de esta teora. En este
nadas por las nuevas democracias.
renovado intento se ha primado el estudio de

los sistemas electorales y de sus consecuencias sobre los sistemas polticos, las construc-
La matriz estatal y
la sociedad poltica chilena
ciones constitucionales e institucionales, las

diferentes estrategias de los partidos, los
El neo-institucionalismo histrico destaca la
Parlamentos, los Gobiernos, por sealar slo
importancia del proceso histrico de confor-
algunos de sus mbitos ms destacados.
macin institucional. De este modo, las insti-
En el caso de Amrica Latina, el nfasis
tuciones no se escogen en la mayora de los
neo-institucional va de la mano de los proce-
casos, sino que a lo largo de la historia, diver-
sos de transicin y consolidacin democrtica.
sos agentes con distintos intereses han adop-
Es decir, se intenta explicar el impacto que los
tado instituciones tomando como referencia el
diferentes arreglos institucionales han tenido
sistema institucional previo y stas han condi-
sobre la instauracin de la democracia o la
cionado de forma importante a los actores
redemocratizacin. En nuestro caso, que pare-
individuales y colectivos.
ce corroborar los planteamientos de
En el contexto latinoamericano, la expe-
Przeworski (1991), las instituciones que emer-
riencia chilena fue bastante exitosa en la con-
gen durante el proceso de transicin y conso-
solidacin del orden conservador, consagrado
lidacin democrtica son el resultado de
en la Constitucin de 1833. El xito de la con-
arduas negociaciones entre sectores de oposi-
jugacin entre conservadurismo y nacionalis-
cin al rgimen de Pinochet y el propio rgi-
mo llev a la conformacin de una idea de
men; pero cuando el proceso de negociacin
nacin, pero tambin de Estado, de
viene acompasado por capacidades de pre-
Administracin; esta temprana maduracin
sin y veto del rgimen autoritario anterior, es
estatal y su consiguiente institucionalizacin
muy probable que durante esta fase emerjan
acompaada de una liberalizacin lenta del
condicionantes y limitaciones impuestos por
rgimen, sobre todo a partir de 1841 y 1851,
ste, como el problema de autonoma de las
distinguira a Chile del resto de los pases de
Fuerzas Armadas. En la misma lnea, Linz y
la regin en la institucionalizacin de los
Stepan (1996) destacan la importancia de las
Estados-nacionales.
instituciones formales para la consolidacin
El Estado chileno se fragu polticamente
democrtica; la resolucin de conflictos debe
al calor de las batallas presidencialistas, en un
ser procesada dentro de los lmites de la
contexto de partidismo semi-competitivo y de
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crecimiento econmico basado en las exporta-
Partido Radical signific un importante des-
ciones de nitratos, y posteriormente de cobre.
arrollo de la industrializacin, y as mismo,
Este periodo constituy adems el experimen-
una democratizacin poltica y social.
to inicial con la poltica competitiva, que sent
A nivel institucional, exista una distribu-
las bases para la formacin de un sistema de
cin contrabalanceada de atribuciones que
partidos relativamente bien constituido (Del
parcelaba minuciosamente la capacidad de
Campo, 1991). La estabilidad de la poltica
accin entre las diversas instancias del Estado.
nacional en Chile permiti, desde un periodo
Por otra parte, el diseo electoral el sistema
relativamente temprano, la aceptacin del
electoral era proporcional alentaba el inte-
principio de la legitimidad de la oposicin
rs de los grupos polticos por participar den-
poltica organizada, y el funcionamiento de un
tro del marco poltico institucional, pues cada
sistema cuasi-competitivo. Puede decirse que
uno poda, en principio, obtener una cuota de
hacia 1870 se organiz una tradicin de com-
representacin.
petencia pacfica entre los grupos polticos
La situacin se alterara en 1964, cuando
rivales. El Estado chileno se convirti en el
el nuevo centro poltico, la Democracia
lugar de negociacin y acomodacin entre los
Cristiana, intent iniciar un proyecto de
diferentes segmentos de las clases dominan-
modernizacin capitalista que la iba a distan-
tes, y entre stos y el poder econmico extran-
ciar tanto de la burguesa industrial como de
jero que dominaba el enclave minero.
los sectores latifundistas. La movilizacin de
La crisis del modelo de acumulacin agro-
sectores previamente excluidos y la elevada
exportador y del Estado oligrquico, signific
polarizacin ideolgica de las formaciones
una reestructuracin del sistema poltico chi-
polticas desde 1950 debilitaron los mecanis-
leno, amplindose la competencia poltica a
mos institucionales que haban contribuido al
travs del espectro ideolgico (socialistas y
compromiso. Finalmente, la radicalizacin de
comunistas se incorporaron a un sistema mul-
las propuestas del gobierno de la Unidad
tipartidista). El Estado se convirti en el gran
Popular signific que el modelo democrtico
agente de la transformacin poltica, social y
chileno entrara en va muerta tras el golpe
econmica a travs de la industrializacin sus-
militar de 1973.
titutiva de importaciones, aunque preservan-
Este proceso de conformacin de una
do la base de poder electoral en el campo de
fuerte institucionalidad estatal signific hist-
la oligarqua agraria. En este contexto el auge
ricamente el sobre-dimensionamiento funcio-
del reformismo ligado al predominio poltico
nal del Estado. En palabras de Liliana de Riz
del centro, encarnado en este momento por el
(1986): todo pas por el Estado. El Estado
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fue el terreno privilegiado de constitucin de
ca, los partidos y la democracia, lo que se tra-
las fuerzas sociales y la definicin de quienes
dujo de hecho en la desarticulacin de las
fueron en cada coyuntura histrica los actores
diversas formas de organizacin social que
relevantes. Sin embargo, tambin conviene
venan defendiendo las demandas sociales. El
aclarar que por las caractersticas de este
principio de organizacin social alternativo
mismo proceso histrico, Chile planteaba unas
vino dado por el libre mercado, que condujo a
condiciones especiales para el desarrollo de
la atomizacin de las demandas, y por tanto, a
un sistema asociativo fuerte (sindicatos, coo-
liberar al Estado del conflicto distributivo
perativas, organizaciones estudiantiles, gru-
anterior, de sesgo populista. El mercado se
pos empresariales, juntas vecinales), de una
convirti as en el criterio ordenador supremo
sociedad civil fuerte; aunque se tratara de una
de la organizacin social, en reemplazo de las
sociedad civil histricamente subordinada a la
instancias de concertacin polticas y demo-
sociedad poltica (Garretn, 1983). Es decir, la
crticas tradicionales (Del Campo 1995).
ciudadana se ha entendido tradicionalmente

en Chile como cuerpo electoral, y el asociacionismo ms importante se ha dado en torno a
la poltica. Esta ciudadana poltica va a ser
Las reglas del juego

en el Chile de los noventa
cercenada con dureza durante el perodo de

gobierno militar que se instaura en 1973.
Las nuevas democracias latinoamericanas de
El papel del Estado cambiara profunda-
los aos ochenta y noventa (precisando que
mente durante la dictadura militar. El Estado no
en este caso se trataba ms bien de re-demo-
deba intervenir en el mbito econmico aun-
cratizar, porque Chile tena importantes expe-
que s mantena un fuerte papel subsidiario,
riencias democrticas en el siglo XX) van a ver
pero s deba garantizar el mantenimiento de la
fuertemente condicionado su desarrollo pol-
ley y el orden. No se trataba, sin embargo, de
tico, social y econmico debido a la eleccin
una lgica estrictamente defensiva de los gru-
de determinados diseos institucionales.
pos empresariales y tecnocrticos frente a
Eleccin que pudo estar condicionada por el
potenciales fuentes de conflicto social. Ms
contexto poltico y en particular por la fortale-
bien, desde comienzos de los aos ochenta se
za de determinados actores de rgimen mili-
buscaba sentar las bases de un nuevo modelo
tar o autoritario, como las Fuerzas Armadas.

Partimos, en primer lugar, de la premisa
de sociedad con capacidad de crecimiento y
de que los problemas constitucionales no son,
autorregulacin.
En esta nueva lgica, se rechaz la polti-
en origen, problemas de derecho, sino de
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poder, y por tanto, suponen primariamente
al rgimen militar, despus de la conformacin
una formidable tarea de definicin del mode-
del Acuerdo Nacional entre las fuerzas polticas
lo de Estado y de las relaciones de ste con la
de oposicin (1985), oblig al general Pinochet
sociedad civil, en realidades que afrontan
a la convocatoria de un plebiscito, para que la
fuertes conflictos internos de poder entre eli-
ciudadana aceptase o rechazase al candidato a
tes conservadoras y elites modernizadoras.
Presidente (el propio Pinochet) por un nuevo
En segundo trmino, conviene sealar que
perodo de ocho aos. Su candidatura fue
en el caso latinoamericano muchas de las
rechazada por el 54,68 % del electorado, a
Constituciones de transicin reflejaban el
pesar de que la oposicin, agrupada entonces
modelo de Estado populista, excesivamente
en el Comando del No, encontr serios pro-
intervencionista, a ratos autoritario, centralis-
blemas para acceder a los medios de comuni-
ta y dirigista, que surgi tras la crisis de 1930.
cacin, controlados por el gobierno militar.
Sin embargo, la Constitucin chilena que
Una vez rechazado el proyecto de Pinochet,
modera el clima transicional data de 1980. El
la oposicin y los militares llegaron a un acuer-
texto se compona de dos partes profundamen-
do para la reforma constitucional, sometida de
te diferentes: un cuerpo constitucional que
nuevo a plebiscito, y que alcanz la aprobacin
estableca un sistema marcadamente autorita-
del 85% de la ciudadana. El entramado consti-
rio, en el que el Presidente ocupaba un lugar
tucional de 1980 condicion de forma impor-
preeminente con escasos controles y en el que
tante el juego poltico en la dcada de los
las Fuerzas Armadas ejercan una labor de
noventa, limitando las posibilidades de refor-
tutela excepcional. Y un segundo cuerpo con
ma y de cambio, pero acentuando la modera-
disposiciones transitorias fijando un calendario
cin. Ello signific que las Fuerzas Armadas,
y unas reglas de juego propias para llevar a
con una fuerte capacidad de intervencin pol-
cabo la transicin poltica. Estas disposiciones
tica en la primera mitad de los aos noventa,
transitorias imponan al general Augusto
interpretaran que los canales poltico-institu-
Pinochet como Presidente Constitucional hasta
cionales no se haban desbordado. A este
1989 y enfatizaban el poder de la Junta de
hecho tambin ha contribuido la conformacin
Gobierno, a la que correspondan los poderes
de dos poderossimos partidos de derecha, la
constituyente y legislativo hasta ese ao.
Unin Demcrata Independiente y Renovacin
Tambin sealaban su capacidad para presen-
Nacional, que recogen una parte importante de
tar a la ciudadana, va plebiscito, al candidato
los contenidos bsicos del gobierno militar.
a Presidente para el perodo 1989-1997.
Con
El fortalecimiento de la oposicin poltica
este
marco
institucional,
la
Presidencia de Patricio Aylwin se marc la
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tarea de crear un proceso de institucionaliza-
sus aspectos centrales. De este modo, garanti-
cin democrtica, de consenso y de acuerdos
zar el funcionamiento efectivo de un Estado
entre todas las fuerzas polticas a la izquierda
de Derecho, garantizar el acceso a la justicia y
y a la derecha, programa plasmado en la idea
la proteccin de los derechos humanos se han
de crecimiento con equidad. Una de las pri-
convertido en elementos esenciales para pro-
meras manifestaciones de este proceso fue la
fundizar la democracia en Amrica Latina2.
reconstitucin de los municipios elegidos por
Son muchas las razones que justifican un
votacin popular (1991) y la creacin de las
afianzamiento del Poder Judicial. Por una
figuras de los gobiernos regionales, a los que
parte, como elemento esencial para mejorar la
se transfirieron funciones y recursos presu-
calidad de la democracia. En segundo lugar,
puestarios1.
En esta primera etapa, la moder-
con el objetivo de conseguir seguridad jurdi-
nizacin del Estado se dirigi adems a la
ca, para que los inversores puedan invertir con
reforma tributaria, que permiti incrementar
garantas en estos mercados nacionales. En
los ingresos fiscales y expandir el gasto social
tercer lugar, el aumento de la inseguridad y de
del gobierno junto al crecimiento de la econo-
la corrupcin durante la ltima dcada ha
ma. Se inici adems un proceso de reformas
destapado la necesidad de un Poder Judicial
judiciales, que se tradujo en un conjunto de
eficiente donde la impunidad no encuentre su
proyectos de ley encaminados a hacer ms
lugar. Por ltimo, pero no menos importante,
gil y transparente la justicia, reduciendo el
la importancia del reconocimiento y defensa
control tradicional ejercido por la Corte
de los derechos humanos no es una cuestin
Suprema, y en los que conviene detenerse por
que se haya superado despus de finalizada
la importancia para el proceso de consolida-
la transicin a la democracia3.
cin democrtica.
La reforma judicial, y en especial la demo-
En este nuevo contexto institucional,
cratizacin de la estructura judicial, fue una de
adquiere una destacada importancia el Estado
las piezas clave del programa del Presidente
de Derecho, no slo como fuente de seguridad
Aylwin. Sin embargo, el juego combinado de la
jurdica para los ciudadanos, sino como marco
oposicin de la Corte Suprema y el bloque con-
que restringe el auto-inters de los actores
servador en el Congreso chileno pudo abortar
individuales. En la ltima dcada, tanto los
buena parte de las propuestas de dichos pro-
intereses domsticos como internacionales
yectos. Durante la Presidencia de Frei, el incre-
han coincidido en la necesidad de promover la
mento de la actividad delictiva provoc una
reforma del Poder Judicial, considerando que
reaccin de la sociedad civil, juristas y ONG que
la independencia de ste constituye uno de
abogaban por la reforma de la judicatura. Estos
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esfuerzos tuvieron su correlato poltico en una
cionales y nulo acceso a los crditos externos,
coalicin ad hoc de partidos de centro-izquier-
los pases latinoamericanos recurrieron a
da y centro-derecha en el Congreso, que permi-
negociaciones con los organismos multilatera-
ti la aprobacin de un paquete de proyectos
les de crdito, especialmente el Fondo
de ley cuyo eje era la reforma de la administra-
Monetario Internacional (FMI) y el Banco
cin de
justicia4.
An as, algunos autores han
Mundial, para reprogramar el servicio de la
destacado que las reformas judiciales tuvieron
deuda y facilitar el acceso, ahora restringido, a
xito porque la Ministra de Justicia, Soledad
nuevos recursos financieros.
Alvear, present estas como un mecanismo
Sin embargo, dichos organismos condicio-
necesario para modernizar el poder judicial
naron el otorgamiento de nuevos crditos a la
(Correa Sutil, 1999).
aplicacin de los denominados programas de

ajuste estructural, que incluyeron una serie de
reformas econmicas, polticas e instituciona-
Reformas estructurales en el Chile de

los aos ochenta y noventa: la tensin
entre democracia y desarrollo
les de marcado corte liberalizador, con profundas consecuencias sobre los pases
deudores. De esta forma, la condicionalidad
incorporada a los prstamos del FMI y del
Sin embargo, este entramado jurdico-constitu-
Banco Mundial se convirti en una suerte de
cional iba a jugar en una cancha marcada por
correa de transmisin a travs de la cual las
las profundas reformas estructurales que haba
reformas de mercado se introdujeron en las
venido implementando el gobierno militar. La
agendas gubernamentales de los Estados lati-
crisis de la deuda externa, tras la moratoria
noamericanos afectados; es decir, todos.
mexicana de 1982 y el consiguiente cese de la
Como ya hemos venido sealando en
entrada de capitales externos, desat en la
ests pginas, el caso chileno difiere del resto
mayora de los pases latinoamericanos una cri-
de los pases latinoamericanos en algunos
sis econmica y financiera de proporciones
aspectos importantes, y especialmente, en el
desconocidas hasta esos momentos. Los aos
grado de endeudamiento: la deuda externa
ochenta han pasado tristemente a la posteri-
chilena superaba el 70% del PIB en 1980.
dad como la dcada
perdida5.
Cmo se explica entonces el xito chileno en
Dada la imposibilidad de continuar finan-
las reformas de los ochenta? Chile fue el nico
ciando el abultado dficit externo, en un con-
caso en la regin que cont con crdito exter-
texto de permanente deterioro de los trminos
no obtenido de manera negociada, en la mag-
del intercambio, altas tasas de inters interna-
nitud requerida para viabilizar su ajuste sin
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una cada dramtica de las importaciones. Es
Sin embargo, lo que pareca correcto
decir, mantuvo una razonable capacidad de
sobre el papel termin enredndose en la
importar, necesaria para recuperar el sendero
realidad latinoamericana. Los procesos inicia-
del crecimiento: entre 1986 y 1990, el PIB cre-
dos resultaron extraordinariamente complejos
ci a una tasa anual media superior al 7%. Por
y significaron no slo cambios econmicos,
otra parte, tanto en Chile como en otros pases
sino que tuvieron muchas consecuencias no
de la regin, como Colombia, fue importante
queridas en la esfera poltico-social6. De este
la capacidad del sector estatal para captar
modo, termin moderndose el optimismo ini-
rentas generadas a partir de recursos natura-
cial que prendi en muchos autores al comen-
les. La participacin del cobre en las exporta-
zar la transicin poltica, que consideraba que
ciones totales de Chile pas de 5,2% del PIB
los procesos de desarrollo econmico y de con-
en 1981 al 14,1% en 1988.
solidacin democrtica seran paralelos.
En todos los casos ms exitosos de cierre
Como sabemos, la discusin inicial sobre
externo parece demostrarse que la consistencia
las transformaciones polticas y econmicas en
y el grado de xito de las polticas orientadas a
la regin estuvo centrada en un principio en
incrementar las exportaciones y/o reducir las
las diferencias relativas entre regmenes pol-
importaciones ha sido muy importante para
ticos (autoritarismos y democracias) tanto
alcanzar este objetivo. En concreto, fue signifi-
para llevar adelante la reforma econmica,
cativa la accin estatal en esas reas o en algu-
como para definir el carcter del ajuste que
nas de ellas, como las inversiones en minera
pretenda aplicarse. As lo refera Nelson
en Colombia y en Chile, los proyectos de susti-
(1990:51): se ha considerado, al menos desde
tucin de importaciones de insumos industria-
la dcada de 1970, que es ms probable que
les intermedios ampliamente utilizados en
los gobiernos autoritarios, y no las democra-
Brasil, o la promocin de exportaciones no tra-
cias, decidan e impongan medidas econmi-
dicionales y a mercados extra-regionales, en
cas impopulares de estabilizacin y de ajuste.
Costa Rica. En las experiencias de Argentina y
Las razones que se argumentaron fueron muy
Mxico, el extremo racionamiento del crdito
variadas: los regmenes autoritarios no esta-
externo, las fluctuaciones de los trminos de
ban sujetos a ciclos electorales, y por lo tanto,
intercambio y la tendencia a la fuga de capita-
podan basar sus decisiones en criterios de
les a causa de la marcada inestabilidad e incer-
racionalidad econmica. Tenan tambin una
tidumbre macroeconmica se conjugaron para
menor rotacin del personal bajo su mando, lo
hacer que los logros en materia de cierre de la
que facilitaba el proceso de implementacin
brecha externa no pudieran consolidarse.
de las medidas de ajuste y deban responder
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en muchsima menor medida a las presiones
4 las circunstancias polticas: tipo de lide-
polticas de la sociedad; parecan incluso
razgo y coaliciones de apoyo y oposicin;
mucho ms capaces de aislar a los tomado-
5 el papel de las entidades extranjeras;
res de decisiones de los grupos afectados por
tanto las instituciones financieras interna-
las decisiones del ajuste. Finalmente, los reg-
cionales, como los gobiernos de pases
menes autoritarios, a diferencia de las demo-
acreedores (Nelson 1990:45 y 554).
cracias latinoamericanas en transicin, podan

detener las protestas a travs de la represin
(tanto preventiva como
real)7.
Por otra parte, como sabemos, uno de los

dilemas clsicos de las polticas de reforma
La propia Nelson (1989) y los Haggard-
radica en el hecho de que mientras que sus
Kaufman (1992) insistieron en que, si bien
costes se hacen sentir en forma inmediata y
diferentes pases se encontraron con un con-
tienden a estar concentrados, sus beneficios
junto comn de condicionantes externos desde
emergen slo con el tiempo y tienen una
mediados de los setenta (shocks petroleros,
naturaleza difusa. De este modo, los gobier-
subida en las tasas de inters internacionales,
nos que lanzan reformas tendrn que hacer
cada en los trminos de intercambio de los
frente a la resistencia de aquellos que se
productos primarios,), las diferencias deban
sienten perjudicados mucho antes de que
explicarse en funcin de factores de naturale-
estn en condiciones de movilizar el apoyo de
za poltico-institucionales y econmicos:
sus eventuales beneficiarios. En un rgimen
1 la naturaleza de la crisis econmica: seve-
democrtico, esta brecha temporal configura
ridad, aparicin gradual o repentina,
un serio obstculo a las polticas de cambio,
duracin prolongada o corta, la interpre-
dado que los gobiernos descansan sobre el
tacin de la crisis, sus races tanto externas
respaldo de la opinin pblica y se someten a
como domsticas;
la aprobacin de sta a travs de elecciones
2 la capacidad del Estado, entendida como
reiteradas y competidas.
el conjunto de capacidades tcnicas y
Frente a este conjunto de reformas neoli-
administrativas, en especial, la capacidad
berales se han dado dos posturas: una que
tcnica del equipo econmico y la profun-
considera las reformas estructurales inspiradas
didad de la capacidad gerencial;
en el neoliberalismo como la quintaesencia de
3 las estructuras polticas: tipo de rgimen y
la buena poltica econmica, y la otra que esti-
variacin en las instituciones polticas ms
ma que el modelo tiene costes demasiado
especficas, en particular, los ciclos electo-
altos, sobre todo, en su impacto distributivo.
rales y la autonoma del ejecutivo en jefe;
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Es cierto que los costes del conjunto de
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reformas inspiradas en el neoliberalismo han
cuentas externas en orden, y redujo sustancial-
sido altos, mientras que los beneficios han
mente la pobreza (del 45,1% de pobres en 1987
sido hasta ahora ms bien parcos. Sin embar-
se paso al 21,7% en 1998) (Stallings y Peres,
go, habra que determinar si todas las refor-
2000:258-259). No obstante, conviene relativi-
mas fueron igualmente costosas, si los costes
zar algunos de estos datos tan exitosos. Es ver-
se debieron a fallas intrnsecas al enfoque
dad que se redujo el nmero de pobres, pero el
neoliberal, si las reformas constituyen un solo
patrn de distribucin de la riqueza sigui sien-
paquete, o si pueden separarse unas de
do muy desigual. En 1998, el 20% ms rico del
otras8.
Incluso la percepcin de los resultados
pas obtena el 57,3% del PIB; el 20% ms
es bien distinta. En general, se puede sostener
pobre alcanzaba apenas el 3,7% de ste. Este
que stos no fueron ni tan positivos, como
dato converta a Chile en uno de los pases lati-
predecan sus
partidarios9,
ni tan negativos
noamericanos con mayor desigualdad, junto a
como teman sus detractores. En relacin al
Brasil, Guatemala, Paraguay, Ecuador, Mxico y
crecimiento, si bien ste se recuper en rela-
Panam. Tambin es recomendable tener pre-
cin a la dcada los ochenta, ha sido ms bien
sente que en Chile el xito de las reformas se
bajo e inestable; muchos pases crecieron por
produce fundamentalmente en los aos noven-
debajo de las tasas que haban tenido entre
ta, porque si examinamos el crecimiento per
1950-198010.
Las exportaciones aumentaron
cpita entre 1973 y 1990, se observa que ste
de forma importante, pero las importaciones
fue de apenas el 1,5 % anual. En un contexto de
lo hicieron con mayor rapidez; las inversiones
alto desempleo, el porcentaje de familias
y la productividad se recuperaron respecto del
pobres pas de alrededor del 30% a ms del
ao 1980, pero moderadamente; la genera-
40% (Bosworth, Dornbusch y Labn, 1994).
cin de empleos se retras debido al lento
Ya Haggard y Kaufman (1995) haban
crecimiento y hubo problemas con la calidad
planteado la importancia de vincular las varia-
de los nuevos puestos de trabajo. En cuanto a
bles de polarizacin y fragmentacin de los sis-
la desigualdad, sta aument tambin ligera-
temas de partidos con los xitos de las polticas
mente (Stallings y Peres, 2000:256-257).
de reformas. Un sistema poltico menos frag-
La excepcin a estos moderados resultados
mentado y con menor polarizacin tendra ms
parece ser Chile, que entre 1991 y 1998 creci a
oportunidades para sacar adelante las refor-
un promedio anual de 7,7%. Es el nico pas
mas econmicas, mientras que un sistema de
latinoamericano que aument la inversin y la
partidos muy fragmentado y polarizado gene-
productividad de forma continuada durante
rara problemas aadidos para enfrentar la cri-
toda la dcada de los noventa; mantuvo sus
sis. La explicacin resulta bastante sensata,
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pero el caso chileno plantea un elemento singular, y es que tratndose de un sistema multipartidista y con una elevada polarizacin
La intensidad de algunas reformas

estructurales: la reforma previsional
y l a m o d e r n i z a c i n a d m i n i st r a t i v a
ideolgica, el sistema electoral negociado en la

transicin (un sistema binominal mayoritario11)
De entre todas las reformas estructurales que
crea dos frentes electorales, la Concertacin de
llev a cabo Chile en las dos ltimas dcadas,
Partidos por la Democracia, y el bloque de la
sin duda la ms exportable ha sido la refor-
derecha, actualmente con la denominacin de
ma del sistema de pensiones. Prcticamente
Alianza por
Chile12.
todos los pases que han iniciado con poste-
Sin duda, tambin es importante para nues-
rioridad procesos de liberalizacin y privatiza-
tro enfoque poltico-institucional que los pro-
cin de su sistema de previsin han tomado
gramas de reformas lograsen la popularidad
como referencia el caso chileno.
necesaria como para no ser contestados social-
El sistema de pensiones chileno, reforma-
mente de forma contundente. Con esto se quie-
do durante el gobierno militar del general
re sealar que una cuestin crucial es el
Pinochet (1981), se basa en la capitalizacin
problema de la compensacin, o en otro senti-
individual. Se trata adems de ahorro forzoso,
do, de la capacidad de lubricacin de los costos
porque obliga al trabajador a ahorrar un por-
distributivos de las reformas. Para los econo-
centaje del salario anual en una cuenta espe-
mistas, los esquemas de compensacin suelen
cial. La pensin que reciba despus de su
ser vistos como una fuente de riesgo para la
jubilacin ser funcin directa de sus cotiza-
consistencia de los programas de reformas; sin
ciones y de la rentabilidad de las inversiones
embargo, se vuelven determinantes para los
realizadas por la Administradora de Fondos
gobiernos democrticos, que deben calcular
de Pensiones (AFP) a la que ha pertenecido
necesariamente de qu manera el cambio o
durante su vida laboral. Este sistema pretende
cambios habrn de afectar a los distintos miem-
ser beneficioso en varios aspectos: busca un
bros de su coalicin de apoyo, y tambin al blo-
aumento del ahorro (el incentivo para sub-
que de la oposicin. De este modo, los paquetes
declarar ser menor); por otra parte, al tratar-
de reformas estructurales que han combinado
se de fondos invertidos y no repartidos, se
medidas ortodoxas y heterodoxas se han mos-
prev la creacin de reservas que permitirn
trado como ms eficaces que aqullos que
cubrir obligaciones futuras. Finalmente, se
adoptaron sin compensacin medidas estricta-
producir un aumento significativo del ahorro
mente liberalizadoras.
neto. Quizs sea sta la confusin ms importante: es cierto que el nuevo sistema gener
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ahorros privados en su inicio, cuando se
reducido la cotizacin patronal, y esto signific
recaud mucho (de los trabajadores nuevos o
de hecho, el aumento proporcional de la cotiza-
ms jvenes) y se pagaba poco en jubilacio-
cin del trabajador o del coste fiscal, o de
nes. Sin embargo, este ahorro privado tena
ambos); los desincentivos, as como el contexto
como contrapartida un dficit fiscal equiva-
de la crisis, han significado descensos reitera-
lente, ya que el viejo sistema mantena el
dos en la cotizacin14; fallas serias en la compe-
gasto en pensiones, pero dejaba de recibir las
tencia entre administradoras (Gill, Packard y
cotizaciones de los nuevos trabajadores
Yermo, 2003); altos costes administrativos; el
(Ramos, 1997). Este modelo, denominado
reducido impacto de la acumulacin de capital
sustitutivo, se ha difundido ampliamente en
sobre el ahorro nacional15; un sustancial y pro-
Amrica Latina, pero prcticamente no ha
longado costo fiscal de la transicin entre un
encontrado eco en otras partes del mundo.
modelo y otro16; se ha potenciado en algunos
De todos modos, en el caso de las refor-
pases, el desarrollo de los mercados financie-
mas de los sistemas de seguridad social, los
ros, pero incluso en esos casos, es evidente la
problemas vienen dados por la estructura des-
falta de diversificacin de la cartera de inver-
igual de estas sociedades; es decir, cmo plan-
sin; el reducido xito del rendimiento real
tearnos una reforma de la seguridad social
neto de la inversin variable (es decir, la reali-
cuando tenemos a ms de la mitad de la
zada a tipos variables ha sufrido importantes
poblacin econmicamente activa en el sector
altibajos, y si en el perodo 1990-1995 es ms
informal, o cuando tenemos al 40% de la
satisfactoria, desde esta ltima fecha el rendi-
poblacin latinoamericana por debajo del
miento fue mucho ms bajo, debido a las crisis
ndice de pobreza (CEPAL, 1997). Cabe decir,
econmicas y burstiles de 1995, 1998 y 2001);
sin embargo, que las reformas tuvieron algu-
no existen hasta el momento pruebas de que la
2004)13.
pensin en el sistema privado vaya a ser supe-
Sin embargo, la reforma del sistema de
rior que la del sistema pblico. No existen datos
pensiones plantea tambin importantes cues-
fiables porque el sistema privado es demasia-
tiones y desafos ,como seala Mesa-Lago
do imberbe, por ejemplo, 20 aos despus de
(2004): la cada de la cobertura de la fuerza de
la reforma chilena, el sistema slo pagaba el
trabajo (el promedio ponderado de cobertura
20% de las pensiones totales; el incremento de
en nueve pases cay de 38% antes de la refor-
la inequidad de gnero (la cobertura de seguro
ma al 27% en el 2002); el incumplimiento cre-
social de la mujer es muy inferior a la del hom-
ciente en el pago de las cotizaciones (la
bre por razones muy variadas: menor tasa
mayora de las reformas haban eliminado o
de participacin laboral y mayor tasa de
nos efectos beneficiosos (Mesa-Lago,
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desempleo que los hombres, discriminacin
en torno a tres ejes. En primer lugar, la emer-
salarial, ocupacin proporcional mayor en tra-
gencia de una nueva cultura organizativa, con-
bajos no calificados, salarios ms bajos, no
centrada en los resultados ms que en los
tener cobertura,; pero estos problemas se
procedimientos. Segundo, la adopcin de una
acentan en los sistemas privados porque exi-
estrategia de cambios gradual y acumulativa,
gen determinado nmero mnimo de cotiza-
que buscaba producir reformas a largo plazo
ciones para conceder la pensin mnima. La
en las instituciones pblicas. En tercer lugar,
densidad de cotizacin de la mujer es menor
los grandes avances de la reforma se hicieron
que la del hombre, lo que significa que al
bajo el control directo del Ejecutivo nacional:
basarse, sobre todo, en los ltimos aos de
administracin central y agencias ejecutivas.
menor17;
El gobierno chileno lanz a comienzos de
finalmente, la erosin de la solidaridad, prin-
1994 un programa piloto de reforma de la
cipio que es sustituido en el sistema privado
gestin pblica que incorporaba todo un siste-
por el principio de equivalencia entre la coti-
ma de indicadores de desempeo y de objeti-
zacin y el nivel de la pensin, que reproduce
vos en las previsiones presupuestarias. Para
las desigualdades existentes en el mercado de
finales de 1997, este programa haba alcanza-
trabajo y el salario, elimina la distribucin
do a 70 agencias estatales y haba permitido
entre generaciones y traspasa al Estado la
construir 300 indicadores. Tambin hubo
funcin redistributiva.
avances en el desarrollo de ejercicios de pla-
cotizacin, la pensin tambin ser
La reforma del sistema de pensiones tiene
neamiento estratgico (que permitieran una
otro problema y es su elevada dificultad tcni-
clara identificacin de la misin organizacio-
ca, esto hace que a pesar de las disputas pol-
nal, de los objetivos, de los servicios a ser
ticas, cuando se ha planteado se ha utilizado
entregados y de los principales clientes) y que
el marchamo tecnocrtico para sustraer el
permitieran desarrollar despus proyectos
debate de las consecuencias sociales y econ-
especficos de gestin y un sistema de infor-
micas de la nueva hegemona del modelo pri-
macin gerencial. Este programa haba sido
vado de sistema de pensiones
18.
aplicado inicialmente en 1993 en cinco agen-
Junto a la reforma provisional, en los
cias pblicas, y se extendi ms tarde a otras
noventa, Chile abander los procesos de refor-
cinco dentro del Ministerio de Finanzas,
ma y modernizacin de la administracin
habindose completado en 1995.
pblica. De acuerdo con Marcel (1996), el pro-
A partir de esta doble experiencia, se dise-
ceso de modernizacin del Estado en Chile,
todo un programa de reforma gerencial del
que se pone en marcha en 1993, se desarroll
Estado, de carcter gradualista, donde no se
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produjeron grandes cambios legales19. El grue-
ciudadana; institucionalidad del Estado; comu-
so del proceso de modernizacin del Estado se
nicacin y extensin, y recursos humanos
llev a cabo durante la Presidencia de Eduardo
(Comit Interministerial 2000). En los ltimos
Frei Ruiz-Tagle (1994-2000). En esta etapa, el
aos, Chile ha optado por la va de implementa-
clima de cooperacin democrtica que haba
cin de un sistema de incentivos a los funciona-
predominado al inicio de la transicin poltica,
rios pblicos, que se materializ en la Ley 19.553
haba comenzado a desgastarse, los problemas
de 1998, donde se concede una asignacin de
en el seno de la Concertacin se haban hecho
modernizacin asociada al desempeo indivi-
ms evidentes y la oposicin se empezaba a
dual y colectivo y otros beneficios adicionales
mostrar ms dinmica para ejercer presin y
(bonificacin anual al bono de escolaridad,
colocar obstculos polticos a las iniciativas del
aporte extraordinario a los servicios de bienes-
Presidente. Sin embargo, la fuerte direccin pre-
tar, asignacin especial a los trabajadores de
sidencial permiti la creacin el 6 de diciembre
provincias y regiones con mayores necesidades
de 1994 de una Comisin Interministerial de
sociales, mejora de los mecanismos de ascenso y
Modernizacin de la Gestin Pblica, cuya pri-
capacitacin).
mera iniciativa consisti en la firma de unos
El gobierno del Presidente Ricardo Lagos
compromisos de modernizacin entre 43
(del Partido Socialista pero inserto en la
rganos pblicos y el gobierno central en gran
misma concertacin de partidos), iniciado en
variedad de reas y niveles de complejidad.
el ao 2000, mantuvo el programa que abarca
Despus de esta primera experiencia, se decidi
el planeamiento estratgico y el control por
adoptar una agenda ms agresiva, concentrn-
resultados a travs del Presupuesto Nacional,
dose fundamentalmente en la Direccin de
pero centr su atencin en un complejo redi-
Presupuestos del Ministerio de Finanzas, y en el
seo institucional de la organizacin del
diseo de indicadores de desempeo. Para
Estado. Por otro lado, impuls una reforma
1996, se haban construido 291 indicadores que
del servicio pblico, creando un servicio pbli-
haban alcanzado a 67 instituciones.
co profesional, que se transform en el objeti-
A partir de 1997, la Comisin Interminis-
vo principal del programa20. En este sentido,
terial elabor un Plan Estratgico de Moder-
podemos decir que hubo un retorno a los prin-
nizacin
experiencias
cipios de la administracin pblica burocrti-
desarrolladas desde 1990, concentrndose en
ca, aunque se mantuvo el nuevo instrumental
seis grandes lneas de accin (gestin estratgi-
de la nueva gestin pblica (Oyarc, 2001).
ca, transparencia y probidad de la gestin pbli-
Este proceso de reforma administrativa ha
ca; calidad del servicio y participacin
dejado sin embargo algunos temas importan-
que
recoga
las
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tes pendientes, como el aumento de la partici-
Estado como agente subsidiario y regulador.
pacin ciudadana en la gestin pblica, la
El hecho de que los resultados hayan sido tan
inclusin de los sectores populares (en espe-
dispares puede deberse a que hubo defectos
cial, de la clase obrera empobrecida durante
en el diseo de la reforma, en su implementa-
la crisis de los aos ochenta) y la profundiza-
cin, o que no se lograron las condiciones ins-
cin del proceso de descentralizacin poltica
titucionales que se requeran para que
en el nivel municipal y especialmente en el
operaran los cambios.
mbito regional. Puede decirse que ha predo-
Soto y Morand (s.f.) extraen de este an-
minado un estilo de gestin tecnocrtica,
lisis, algunas lecciones que podemos extrapo-
mediatizada por el conflicto intra-partidario,
lar a distintos mbitos de la poltica pblica:
pero que ha obviado las capacidades de una

sociedad civil que necesita
recomponerse21.
La primera leccin de la experiencia chilena es que aquellas reformas que fueron

menos exitosas deben su fracaso, en gran
medida, a la incapacidad para definir adecua-
Es posible el aprendizaje
institucional? Algunas lecciones
sobre las reformas chilenas
damente los papeles del sector pblico y privado en la situacin post-reforma23. Esta
indefinicin produce espacios de ambigedad
que permiten a distintos agentes obtener ren-
Todas las reformas estructurales compartan
tas a costa del resto de la poblacin, o blo-
la premisa de suponer un cambio significativo
quear polticas reformistas.
en la participacin de los sectores pblico y
La segunda leccin que se deriva del estu-
privado en la provisin de bienes y servicios,
dio sectorial es que las reformas ms exitosas
en el modo de asignacin de los recursos y,
supieron incluir en el diseo del mercado, en
principalmente, en la institucionalidad en la
su regulacin y en el proceso de implementa-
cual operaba cada sector. En todas las refor-
cin las caractersticas estructurales de cada
mas iniciadas a comienzos de la dcada de los
sector. Por el contrario, aquellas reformas que
aos ochenta el hilo conductor se basaba en
han sido poco exitosas no han considerado
los mismos principios, pero los resultados de
dichas caractersticas.
su aplicacin han sido bastante heterogneos22.
Una tercera leccin es que las reformas exi-
Dicho hilo consideraba, por un lado, la
tosas tuvieron la habilidad de identificar y la
utilizacin de mercado como asignador de
capacidad de modificar los hbitos de funcio-
recursos bajo un esquema de regulacin efi-
namiento del sector en el que se aplicaron. Las
ciente y, por otro, la redefinicin del papel del
reformas en los sectores de salud y educacin,
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por el contrario, no fueron capaces de modificar
tura comercial. Sin embargo, tambin parece
la forma de pensar de los agentes respecto a la
existir acuerdo en aquellas reformas pendien-
gratuidad de las prestaciones, la integralidad
tes: la necesidad de reducir la brecha entre los
de las mismas y el papel proveedor del Estado.
ms ricos y los ms pobres, principalmente a
Por otra parte, no se solventaron las debilida-
travs de una profunda reforma del ineficien-
des estructurales de financiacin en los secto-
te sistema educativo y sanitario. En esta lnea,
res de educacin y salud.
como seala Ocampo (2001:16), la poltica
Una cuarta leccin que se obtiene de las
social debe guiarse por tres principios bsicos:
reformas exitosas es que el diseo de mercado
universalidad, solidaridad y eficiencia. Sin
y el sistema de implementacin minimiz las
embargo, la experiencia muestra como en los
reas de conflicto y, cuando ste resultaba
ltimos aos se ha producido una gran confu-
inevitable, se incluyeron mecanismos para
sin ya que han sido los instrumentos foca-
encauzarlo. Cuando no se definieron adecua-
lizacin, equivalencia entre contribuciones y
damente cuales eran los derechos y deberes de
beneficios, descentralizacin, participacin del
los beneficiarios del subsidio a la demanda,
sector privado, y no los principios, los que
quines accederan a dicho beneficio, y quines
han guiado las reformas del sector social. Por
quedaban excluidos, las reformas fracasaron.
lo tanto, las reformas de los aos venideros
Una quinta leccin es que las reformas exi-
deben ir en esta direccin; es decir, los instru-
tosas fueron capaces de determinar qu tipo de
mentos deben estar claramente subordinados
nuevas instituciones era necesario establecer
a esos principios.
bajo el escenario macroeconmico previsto
Esta necesaria convivencia entre Estado,
para la situacin post reforma. Por el contrario,
Mercado y Sociedad obliga a replantearnos el
las reformas en el sector salud y educacin han
papel que cada uno debe jugar en el proceso
fallado notoriamente al ser incapaces de
de transformacin de estas sociedades. En el
estructurar las instituciones necesarias para
caso chileno, los aos ochenta y noventa han
que el sector funcione
eficientemente24.
significado una profunda transformacin eco-
Tras la experiencia de los ltimos veinte
nmica (la liberalizacin) y poltica (la demo-
aos, la sociedad chilena ha llegado a ciertos
cratizacin), pero quizs el eslabn ms frgil
consensos en torno a aquellas cosas que se
sea el social. La sociedad chilena ha venido
han hecho bien: mantener el equilibrio fiscal,
perdiendo el sentido de pertenencia a una
una baja inflacin, la concesin a actores pri-
comunidad y de identificacin con propsitos
vados de ciertos servicios pblicos y de la
colectivos. En este sentido, el mbito de lo
infraestructura, y fundamentalmente, la aper-
pblico debe concebirse como el punto de
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encuentro de los intereses colectivos ms que

como sinnimo de las actividades del Estado.
Sin duda, la dimensin poltica de la reforma del Estado es muy importante, pero tambin muy compleja; la historia de los ltimos
veinte aos de transicin democrtica en la
mayora de los pases de la regin latinoamericana es la historia de un fracaso. No es cierto, como se ha planteado reiteradamente por
acadmicos y polticos, que la crisis de los
aos ochenta y noventa fuera esencialmente
una crisis econmica, sino que asistimos tambin a una crisis poltica del Estado. Y es por
ello que el error en el diagnstico puede conducirnos a un error en los medios y fines para
solventar con xito la crisis con maysculas.
De este modo, desarrollo econmico, equidad
social y democracia son los desafos que
deben definir los papeles a desempear por el
Estado democrtico en Amrica Latina.
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Notas
- 259 -
Aunque pueda resultar paradjico, el primer

empujn hacia el proceso de descentralizacin
administrativa vino de la mano del gobierno
militar. En este periodo se implement una
nueva divisin poltica y administrativa a travs de la Comisin Nacional de la Reforma
Administrativa. Se inici as la regionalizacin,
a la que sigui el establecimiento de las cincuenta provincias, y finalmente la organizacin
de comunas a nivel nacional, excluyendo de
esta ltima fase a la Regin Metropolitana. En
los noventa, ya iniciada la transicin democrtica, la reforma al Captulo XIII de la
Constitucin, la promulgacin en 1993 de la
Ley Orgnica Constitucional de Administracin
y Gobierno Regional, y la instalacin de los
Gobiernos Regionales en 1994, son los hitos
que jalonan la descentralizacin del pas. Este
proceso ha sido especialmente significativo en
el desarrollo de competencias administrativas
y disponibilidad de recursos financieros de
estos niveles de gobierno, pero no ha significado, un proceso de distribucin ms equitativa
del poder poltico. Vase al respecto (MIDEPLAN, 2004).
Algunos autores han llegado a cuestionar la
validez de definir como democracia a la
mayora de los pases de la regin. Por lo
menos, estos fallos indican una abdicacin de
la autoridad democrtica (Mndez, ODonnell
y Pinheiro 1999:48). Hay que insistir, adems,
en la docilidad y pasividad del Poder Judicial
hacia el gobierno militar. Como ejemplo basta
mencionar la usual suspensin de derechos de
habeas corpus (la Corte Suprema acept slo
una decena de entre ms de 5.400 peticiones
durante los primeros diez aos de la dictadura
militar) o el gobierno bajo decreto presidencial
(Acua y Alonso 2001).
Frente a aqullos que, como Mndez, han
10 del Campo
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sealado que en Chile, la nueva democracia

acept los efectos legales y polticos de una
vergonzosa auto-amnista dictaminada por
Pinochet en 1978, y opt por un ejercicio de
bsqueda completa y rigurosa de la verdad
para revelarla en vez de hacer juicios criminales (Mndez, 1997:10), ms recientemente
Valenzuela ha insistido en la conveniencia de
revisar en detalle el legado de las violaciones
de los derechos humanos, especialmente a la
luz de elementos como la liberacin de los presos polticos; la generacin de un consenso
suficientemente amplio sobre lo sucedido, va
Comisin Nacional Verdad y Reconciliacin (o
Comisin Rettig, presidida por el ex-senador
radical Ral Rettig), Mesa de Dilogo o la
Comisin Nacional sobre Prisin Poltica y
Tortura; o va la compensacin con reconocimiento oficial y reparacin material a las vctimas; un funcionamiento adecuado del sistema
judicial y el sometimiento a la justicia de los
violadores de los derechos humanos, especialmente en el caso del general Pinochet. Todos
estos elementos permitiran repensar la justicia transicional con una ptica multidimensional, alejada del paradigma de Nremberg
(Valenzuela, 2006).
El proceso de reforma se inici con la creacin
de la Academia Judicial en 1996, basada en el
mrito, que buscaba ofrecer educacin jurdica
sostenida para magistrados en servicio, y
mejorar la imagen de la judicatura. Aunque
tambin existi una agenda oculta, que buscaba eliminar la tradicin formalista de la judicatura y alentar un Poder Judicial con ms
preocupacin social (Acua y Alonso 2001).
Pero ms significativa an fue la propuesta de
nuevo Cdigo de Procedimiento penal y legislacin complementaria, presentados en 1997.
Durante la dcada de los ochenta, el PIB per
cpita se redujo a una tasa promedio regional
anual del 1% y se inici la primera superinflacin. Chile creci un 1,3% con una inflacin del
- 260 -
27%. Los aos noventa trajeron una cierta recuperacin, con una tasa de crecimiento anual de
1,7% del PIB per cpita y una tasa de inflacin
en torno al 10%. Chile, Argentina, Per,
Uruguay y El Salvador gozaron de tasas de crecimiento ms altas que el promedio regional
(entre el 5,7% y el 2,4%). En cuanto a los costos
sociales (combinando los indicadores de salario mnimo real, tasa de desempleo, incidencia
de la pobreza y distribucin del ingreso), podemos sealar que fueron muy altos en Chile,
Per y Bolivia. Vase CEPAL (1997).
Las reformas resultaron ser unos procesos
absolutamente desordenados, heterogneos;
heterogeneidad referida tanto a su inicio, como
a la forma en la que se pusieron en prctica.
(De hecho, no slo los marcos nacionales eran
diferentes, sino que tambin lo eran las circunstancias macroeconmicas y los contextos
internacionales). Vase Stallings y Peres
(2000:112). A modo de ejemplo, dos pases
que experimentaron profundas crisis en los
aos ochenta (Chile y Per) adoptaron respuestas completamente diferentes (ortodoxa y
heterodoxa, respectivamente), mientras que
Colombia, bajo el mandato de Belisario
Betancourt Cuartas (1982-1986), un caso de
crisis moderada, adopt polticas ortodoxas
(Stallings 1990).
La versin ms sofisticada fue la de StallingsKaufman (1988). Sin embargo, incluso en esta
explicacin, nada se adverta sobre el xito
final de los autoritarismos o de la democracia,
respecto al rendimiento econmico post-ajuste.
Como advertan, el xito de una economa
dependa de tan variados factores, tanto estructurales como coyunturales, que no era posible evaluar el impacto especfico del tipo de rgimen
sobre el resultado final de la reforma econmica.
El argumento fundamental planteaba que distintos tipos de regmenes polticos (la variable independiente del anlisis) tenderan a optar por
diferentes tipos de ajuste econmico (variable
10 del Campo
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dependiente), en funcin de tres dimensiones:

oportunidad, alcance y contenido de las reformas.
Los regmenes autoritarios tomaran medidas de
ajuste ante los primeros signos de crisis, mientras
que los democrticos postergaran la decisin de
suministrar medicinas amargas hasta encontrar
suficientes apoyos electorales o polticos; los primeros se inclinaran por una reforma econmica
de largo alcance (privatizaciones, desregulacin
de la economa,) mientras que las democracias
se concentraran en solucionar los problemas de
corto plazo o que tuvieran un impacto electoral
inmediato (por ejemplo, bajar la tasa de inflacin); y por ltimo, los regmenes autoritarios
seran ms proclives a optar por un ajuste ortodoxo (como el de Chile) mientras las democracias, se inclinaran por programas heterodoxos
que no amenazaran la capacidad de consumo de
amplios sectores de la poblacin (el Plan Austral
en Argentina, el Plan Cruzado en Brasil, el Plan
Inti en Per). Esta tesis abri la ruta para investigaciones ms puntuales y especficas. Por ejemplo, Remmer (1989) subray la importancia de
analizar las diferencias al interior de los regmenes autoritarios para evaluar su impacto sobre las
polticas.
Rodrik (1996) distingue dentro de las reformas
incluidas en el consenso de Washington, las
que difcilmente podran discutirse, por reflejar
tanto ideas generalmente compartidas como la
experiencia histrica, de aquellas otras de
carcter ms polmico. De igual modo, habra
que asumir que los gobiernos slo asumieron
determinadas medidas, muchas veces de alto
riesgo (impopulares y con costes inmediatamente traducibles en las distintas elecciones)
cuando no quedaba otra alternativa.
Tres artculos representativos de esta opinin
fueron los publicados por Easterly, Loayza y
Montiel (1997), Fernndez-Arias y Montiel
(1997) y Lora y Barrera (1997). Estos ltimos
encontraron que las reformas econmicas
hasta mediados de los aos noventa acelera-
10
11
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13
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ron la tasa de crecimiento en 1,9 puntos porcentuales. Estudios ms recientes indican efectos menos prometedores, por ejemplo, el de
Escaith y Morley (2001). Especialmente, porque el efecto de crecimiento decay considerablemente a mediados de los noventa, y en la
etapa 1997-1999 signific apenas 0,6 puntos.
Un importante resultado de estas nuevas estimaciones es que el efecto de las reformas
sobre el crecimiento y la productividad es
mayor en aquellos pases con mejores ambientes institucionales.
En los ltimos aos, la desilusin con las reformas es creciente en Amrica Latina, pero sus
manifestaciones polticas son menos organizadas y su agenda est todava por definir. El crecimiento de los aos noventa fue tan slo de
un 3,2% anual, ritmo significativamente inferior a las cifras registradas durante las tres
dcadas de industrializacin sustitutiva de
importaciones entre la dcada de los cincuenta y los setenta que alcanz un 5,5% anual.
Chile cuenta con un sistema electoral binominal mayoritario, negociado entre sectores militares y reformistas a finales de los ochenta, y,
por lo tanto, herencia del rgimen militar (la
Cmara de Diputados es elegida por un perodo de cuatro aos por el sistema de representacin proporcional con sesenta distritos
electorales en los que en cada uno se eligen
dos diputados, de ah su carcter mayoritario).
Formalmente, la Alianza por Chile aparece en
el ao 2000. Sin embargo, la agrupacin electoral de los dos partidos de derecha, UDI y
Renovacin Nacional, ha conformado cuatro
coaliciones electorales: Democracia y Progreso
(1989-2002), Participacin y Progreso (19921993), Unin por el Progreso (1993-1996) y
Unin por Chile (1996-2000).
Entre estos efectos beneficiosos, Mesa-Lago
(2004) cita los siguientes: la unificacin de sistemas diversos; la homologacin de las condiciones de acceso y normas de clculo de las
10 del Campo
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16
pensiones en la mayora de los sistemas

(excepto para las Fuerzas Armadas); la introduccin en algunos pases de condiciones de
acceso (como edades de retiro) ms ajustadas
a las expectativas de vida y al tiempo de retiro;
el establecimiento de una relacin ms estrecha entre la contribucin y el monto de la pensin; en el caso de Chile, se ofrece una garanta
estatal de pago, se reconocen las cotizaciones
aportadas al sistema pblico, y una pensin
mnima en el sistema privado. Se prev que si
la jubilacin al final de la vida laboral de un
trabajador fuera muy baja, el Estado supla sus
ahorros forzosos con aportes fiscales para que
la pensin alcance un mnimo socialmente
aceptable; se elimina el monopolio del sistema
pblico y se introduce la competencia. Para
tener idea de la importancia del nuevo modelo, conviene destacar que para finales de 2002,
entre el 91% y el 98% de los asegurados chilenos estaba afiliado al sistema.
En Chile, el cumplimiento declin constantemente de 76% en 1983 a 49% en 2003 (SAFP
1983 y 2003).
El Banco Mundial (1994) haba sostenido que
la reforma del sistema de pensiones traera
aparejado el crecimiento del ahorro nacional;
lo que significara el aumento del desarrollo
econmico y del empleo. Sin embargo, los economistas como Holzman (1997), con los datos
del modelo chileno, seala que descontando el
costo fiscal de la reforma (negativo) del ahorro
en las pensiones privadas (positivo), el impacto de la reforma en el ahorro nacional fue
negativo durante el perodo 1981-1988, y que
tampoco haba un impacto positivo en el perodo 1989-1996.
Las proyecciones del Banco Mundial son muy
negativas para todos los casos y muy superiores a
las hechas por estos pases antes de las reformas;
slo en Uruguay las proyecciones del Banco para
2040 son inferiores a las nacionales antes de las
reformas (Gill, Packard y Yermo, 2003).
17
18
19
20
21
22
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Sirva a modo de ejemplo, el caso chileno, en el

2001-2002, el fondo acumulado de la cuenta
individual de la mujer era entre 32% y 46% del
acumulado por el hombre, la tasa de reemplazo femenina fluctuaba entre 52% y 57%, mientras que la masculina lo haca entre 81% y 86%,
y la pensin media de la mujer retirada a los
60 aos era 60% de la del hombre y 87% si se
retiraba a los 65 aos (SAFP, 2002).
El 17 de marzo de 2006, la Presidenta chilena,
Michelle Bachelet puso en marcha la creacin
de un Consejo Asesor Presidencial para la
Reforma Previsional que abordar la reforma
del sistema de pensiones de 1981.
Este gradualismo, presente en toda la transicin chilena en los mbitos polticos, econmicos y sociales, diferencia a la reforma chilena
de la brasilea, donde entre otras cosas, la
reforma gerencial conllevaba la necesaria
reforma de la Constitucin brasilea de 1988.
Esta profesionalizacin ha tenido efectos muy
positivos en la lucha contra la corrupcin y el
clientelismo poltico. Los gobiernos de Frei y
Lagos, elaboraron una agenda de transparencia que estableci mecanismos para reforzar
las prcticas y conductas transparentes en el
mundo pblico. Y para 1999 se aprob la ley
de probidad que legisl sobre el trfico de
influencia y uso indebido de informacin privilegiada.
Al respecto, vase Del Campo (2006).
En un anlisis muy detallado sobre la evolucin de varios sectores claves, Soto y Morand
(s.f.) muestran que mientras algunas de estas
reformas han sido claramente exitosas (p.e.,
previsin, privatizacin), en otros sectores el
diseo de stas ha sido controvertido y su aplicacin ha producido importantes niveles de
conflicto (salud, educacin). En estos ltimos
casos, la reforma fue aplicada de manera parcial, o con el tiempo, se implementaron polticas adicionales que modificaron o inhibieron la
reforma original.
10 del Campo
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En los sectores en que las reformas fueron exitosas, el diseo institucional post-reforma defini claramente las responsabilidades de cada
agente en el mercado. En efecto, en los sectores elctrico, agrcola y previsional, la reforma
delimit estrictamente los derechos de propiedad, el tipo de interaccin entre el sector pblico y el privado, la regulacin de ste ltimo, el
modo como se canaliza la accin subsidiaria
del Estado, y el papel de los consumidores. Por
el contrario, en el caso de la educacin y la
salud, estos elementos no quedaron claros en
el diseo institucional de la reforma e incluso
el papel que les corresponda realizar no ha
sido respetado por aquellos que propusieron
las reformas. En ambos casos, los lmites entre
el sector pblico y privado resultaban borrosos
y no qued claro desde el principio de la reforma cul era la estructura de participacin de
cada sector en el largo plazo (Soto y Morand,
s.f., 80). S ha sido exitoso el proceso de reforma (de la propiedad, gestin de empresas y
regulacin de mercados) de las infraestructuras en el transporte (viales, aeropuertos y puertos) as como en el terreno sanitario
(abastecimiento de agua y saneamiento) que
se dio en los aos noventa. Esta transformacin (va la aprobacin de una Ley de
Concesiones a comienzos de los noventa) permiti la entrada de inversores privados en este
sector, as como el desarrollo de frmulas para
compartir riesgos entre el sector pblico y el
sector privado (MOP, 2001).
Las reformas que no han sido exitosas se
caracterizan porque no han podido reestructurar las instituciones que existan antes de la
reforma para el nuevo rol que se les haba
asignado en el escenario post reforma. La
reforma de la educacin previ la municipalizacin de las escuelas pero no realiz los ajustes necesarios en recursos fsicos, humanos y
financieros para que las municipalidades
pudieran tomar responsablemente el control
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de las escuelas. Igualmente, no se redimension el Ministerio de Educacin para su nuevo

papel, sustancialmente ms reducido que
antes de la reforma, lo que permiti que se
organizara una fuerte oposicin a la municipalizacin al interior del mismo Ministerio.
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Susana Beltrn y Esther Zapater

Universidad Autnoma de Barcelona
Energa y desarrollo en Sudamrica:

opciones para Bolivia y Venezuela
La actual situacin de los mercados energticos ha posicionado a Venezuela y a Bolivia en un
lugar privilegiado en la escena internacional. Ahora bien, salvando las distancias nacionales
entre ambos, nicamente en la medida en que ambos pases consigan revertir los beneficios
derivados de los recursos energticos en inversiones duraderas y diversificadas, podrn registrarse avances decisivos en materia de desarrollo. La integracin energtica regional puede constituir un instrumento idneo para acelerar y consolidar este proceso de desarrollo, aunque las
distintas iniciativas energticas que se han planteado se hallan todava en una fase inicial.
Aunque los gobiernos de Chvez y Morales parecen apostar por esta va, hay que reconocer que
las dificultades son importantes. La singularidad del sector energtico plantea la necesidad de
idear proyectos de cooperacin energticos que resulten a un tiempo rentables y convincentes
tanto a los principales proveedores de suministro, como a los potenciales consumidores de la
regin. Por ello, y porque la integracin conlleva una cierta prdida de soberana, el objetivo de
lograr un gran mercado del gas y del petrleo para Sudamrica podra verse facilitado a partir de
iniciativas concretas de cooperacin multilateral, como el Acuerdo de Complementacin
Energtica Regional.
Palabras clave:
Energa, integracin regional, poltica exterior, petrleo, Venezuela, Bolivia, Sudamrica
The current situation of the energy markets in South America has lead both Venezuela and
Bolivia to a privileged site within the international scene. Nevertheless, and excluding the
internal differences existing between both of them, important advances in development may
only be achieved if both countries are able to revert their benefits derived from energy resources
into lasting and varied investments. The regional energy integration may become an ideal
instrument to accelerate and consolidate such development process, even though several energy
initiatives proposed to be taken are just starting. Although the governments of Chavez and
Morales seem to believe in that process, we cannot obviate the existing difficulties. The energy
sectors singularity makes it necessary to design cooperation projects of energy, which may be
convincing and profitable for both the main suppliers and the potential consumers in the region.
For this reason, and also because that integration may imply a little loss in sovereignty, the goal
of achieving a big market of gas and oil for South- America may find an easier way if starting
from specific initiatives in multilateral cooperation.
Keywords:
Energy, regional integration, foreign policy, oil, Venezuela, Bolivia, Sudamerica
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Energa y desarrollo en Sudamrica: opciones para Bolivia y Venezuela
La energa como factor de

desarrollo en la accin de gobierno
de Venezuela y Bolivia
Chile); tercero, el caso de Argentina y Brasil,

pases en principio autosuficientes, aunque con
crecientes proyecciones de demanda; por
ltimo, un cuarto grupo, el ms numeroso, inte-
Amrica Latina posee un importante potencial
grado por pases importadores (Uruguay,
energtico que le permite situarse, por peso
Paraguay, Amrica Central y las principales
propio, en un lugar privilegiado en el escenario
islas del Caribe).
internacional. Sin embargo, esa situacin favo-
Los hidrocarburos concentrados entre
rable del conjunto de la regin no debe llevar a
Amrica Central y del Sur, que alcanzan apro-
ignorar la heterogeneidad y los desequilibrios
ximadamente un 10% de las reservas estima-
internos que la caracterizan. De un lado, existe
das en el mundo, conllevan casi en la misma
un importante desequilibrio entre recursos,
proporcin grandes problemas de estrategia,
explotacin y comercializacin; de otro, la
de control y gestin, y de distribucin de bene-
situacin tambin es heterognea en cuanto a
ficios, que no logran alcanzar todava a todas
los pases, pudiendo distinguir diversos grupos:
las capas de una poblacin que ve en ellos
primero, aqul integrado por pases exportado-
una promesa de futuro, pero de un futuro que
res netos (Mxico, Venezuela, Ecuador y
no llega: tal es la historia de Bolivia y, en otra
Colombia); segundo, aqullos que poseen un
magnitud, quizs tambin la de Venezuela
importante mercado potencial (Per, Bolivia y
(De Paula, 2005: 22).
Cuadro 1
Potencial energtico estimado de los pases del rea de Amrica Latina y Caribe
90%
33
Years
43
Years
253
Years
114643
Mboe
7716
Gm3
16024
Mt
3483
182
64
Oil
Gas
Coal
80%
70%
60%
582987
MW
50%
40%
30%
20%
10%
0%
109729
Hydroelectricity
Fuente: OLADE SIEE (2004)
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Venezuela se sita a la cabeza de los pases
social, como en el plano internacional, al dotar
que poseen importantes recursos petrolferos,
de una especial influencia a los gobiernos de
ya que concentra las tres cuartas partes del
Hugo Chvez y de Evo Morales frente a terce-
petrleo de la regin, el cual es extrado y
ros pases. Ahora bien, no hay que olvidar que
comercializado, en gran parte, por la empresa
la energa es un recurso cuya extraccin y
estatal Petrleos de Venezuela, Sociedad
explotacion requiere extraordinarios esfuer-
Annima (PDVSA), creada en 1975. La impor-
zos y que se halla sometido a unas reglas de
tancia de este pas como productor de crudo va
funcionamiento harto complejas en los mer-
ms all del inters regional, ocupando el
cados internacionales. Asimismo, la rentabili-
puesto nmero 12 en el ranking de los mayores
dad de los beneficios obtenidos puede ser
productores del
mundo1.
Asimismo, Venezuela
difcilmente perceptible en trminos econmi-
es el pas con mayores reservas de gas de
cos y sociales, dada la situacin interna que
Amrica del Sur, que desde septiembre de
han debido afrontar los actuales gobiernos de
2005 son controladas en su comercializacin y
Venezuela y Bolivia, salvando las distancias
exportacin por PDVSA a travs de gasoductos,
entre ambos. No hay que olvidar que el ndice
o estableciendo plantas de gas licuado.
de pobreza de Bolivia es uno de los ms altos
Respecto a Bolivia, se estima que posee
en Amrica del Sur, y que dicho pas ocupa el
importantes recursos en petrleo y gas. Sus
lugar 113 sobre un total de 173 pases en el
reservas de gas son, en volumen, las segundas
ranking de desarrollo humano, mientras que
del continente despus de las de Venezuela
Venezuela se sita en el lugar 752.
que, como se ha comentado, dispone del tri-
A pesar de las distancias nacionales, exis-
ple. Aunque la produccin y extraccin del gas
ten tres mbitos de la poltica interna e interna-
ha aumentado en los ltimos aos, ste se
cional de Venezuela y Bolivia estrechamente
sigue destinando principalmente a la exporta-
interrelacionados: el sistema de produccin de
cin (en 2002 aproximadamente represent
los hidrocarburos; la instrumentalizacin de la
un 74%) ya que faltan infraestructuras para
energa con fines polticos, y las relaciones de
explotarlo y apenas hay consumo interno (De
vecindad.
Respecto al primer mbito, hay que tener
Paula, 2006: 78).

En la actual coyuntura energtica interna-
en cuenta que determinadas medidas
cional, el potencial de Venezuela y Bolivia
emprendidas por los gobiernos de Chvez y
supone un instrumento privilegiado en manos
Morales en relacin con el sistema productivo
de ambos gobiernos, tanto en el plano interno,
de los hidrocarburos han tenido una impor-
para lograr avances en el desarrollo poltico y
tante repercusin. En el caso de Venezuela,
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algunos autores justifican el descenso de los
porte, refino, almacenaje, distribucin, comer-
niveles de produccin (que todava no han
cializacin e industrializacin de los hidrocar-
alcanzado los del ao 2002) por varias razo-
buros, en definitiva, de todas las fases de la
nes, pero especialmente se apunta a la crisis
cadena productiva del sector.
que padeci PDVSA en 2003 cuando, por deci-
Por este motivo, las empresas que des-
sin gubernamental, y con el objetivo de
arrollan actividades de produccin de hidro-
poner punto y final a las huelgas del periodo
carburos disponen de 180 das (es decir hasta
2002-2003, se despidi a un nutrido grupo de
finales de octubre de 2006) para regularizar
tcnicos y personal cualificado que discrepa-
su situacin y poder seguir operando en el
ban de la estrategia energtica seguida por el
pas. Durante este periodo la ley ha previsto
gobierno. Este descenso ha repercutido, por
que se celebren auditoras en cada una de las
ejemplo, en una disminucin de las exporta-
empresas extranjeras para valorar las inver-
ciones de crudo venezolano a Estados Unidos.
siones realizadas, amortizaciones, costes de
Para superar esta situacin y aumentar la pro-
produccin y rentabilidad obtenida. Dichos
duccin del pas, algunos expertos consideran
resultados servirn a YPFB para evaluar la
que se requiere no slo de la capacidad de
participacin definitiva de estas empresas en
empresas privadas extranjeras sino tambin
los contratos que se concluyan en el futuro.
que los rganos gerenciales de PDVSA estn
Las compaas que se han visto ms afectadas
en manos de personas que sirvan a intereses
por la entrada en vigor de la ley han sido, por
fundamentalmente comerciales y no polticos
supuesto, las que ms inversiones tenan en el
(Espinasa, 2006: 163).
pas, esto es, Repsol YPF, TotalFinaElf,
El caso de Bolivia es distinto: en cumpli-
Petrobrs, British Gas y British Petroleum.
miento de su promesa electoral, el nuevo
Como era de esperar, la nacionalizacin
Gobierno de Evo Morales, nacionaliz el pasa-
ha suscitado reacciones opuestas. Frente al
do 1 de mayo de 2006 los hidrocarburos
apoyo de una poblacin que ha visto en esta
mediante el Decreto n 28701, que permite
medida el principio de una nueva y esperada
entregar en propiedad a Yacimientos
etapa, se contraponen las discrepancias surgi-
Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) toda la
das entre las autoridades bolivianas y las
produccin de gas y petrleo. Dicha empresa
empresas multinacionales que, desde un pri-
estatal gestiona la comercializacin, los vol-
mer momento, han anunciado el ejercicio de
menes y precios para el mercado interno y
fuertes presiones, en una clara estrategia des-
para la exportacin. El Estado asume, pues, el
tinada a obtener un mayor margen de manio-
control y la direccin de la produccin, trans-
bra para renegociar las condiciones de la
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nueva situacin. Desde esta perspectiva, no
transparente, eficiente y con control social y
sera descartable que en los prximos meses
la realidad prctica est dificultando el cum-
el pas andino pudiera verse envuelto en dis-
plimiento de dichos plazos.
putas legales por suspensin e incumplimien-
Desde un punto de vista tcnico, quiz
tos de contratos con las transnacionales que
pueda pensarse que la nacionalizacin se ha
lleguen, incluso, a arbitrajes internacionales.
llevado a cabo con una cierta precipitacin,
El gobierno de Morales tambin podra afron-
pero hay que tener en cuenta que los principa-
tar las reacciones de los estados que estn
les obstculos a los que una medida de este
legitimados para ejercer la proteccin diplo-
calibre se enfrenta son de ndole poltica, eco-
mtica de empresas de su nacionalidad, algu-
nmica y social y, en esta perspectiva, existan
nos de los cuales tienen suscritos con Bolivia
razones de peso que no admitan ms demo-
tratados internacionales de proteccin de
ras. De un lado, las demandas de equidad de
inversiones recprocas. En nuestra opinin,
una poblacin secularmente excluida de las
probablemente muchas de estas medidas no
riquezas procedentes de los recursos natura-
lleguen a implementarse, pero en buena
les de Bolivia, constituye un argumento que se
medida obedecen a una estrategia que consti-
sustenta por s mismo. De otro, las distintas
tuye una fuerte presin para el gobierno del
posiciones existentes tanto en el seno del pro-
Presidente Morales.
pio gobierno presidido por Morales como
La nacionalizacin de los recursos tam-
entre las fuerzas polticas que le apoyan, as
bin est suscitando posiciones crticas en
como las presiones procedentes de las regio-
determinados sectores bolivianos. La prensa
nes ricas en hidrocarburos, como la oligarqua
se ha hecho eco de ciertas acusaciones inter-
de Santa Cruz, tambin proporcionaban razo-
nas de sospechas de corrupcin que pesan
nes de oportunidad poltica para adoptar una
sobre algunas autoridades bolivianas que
posicin rpida y clara en torno a la naciona-
ostentan nuevos cargos a raz del Decreto y
lizacin. En este contexto, deben enmarcarse
que apuntan, incluso, a la propia direccin de
las crticas vertidas acerca de la limitada capa-
la empresa YPFB (Osvaldo, 2006). Pese a que
cidad para asumir la produccin de los hidro-
el Gobierno desmiente y justifica ciertos des-
carburos sin controlar el accionariado de las
ajustes durante el perodo transitorio de la
empresas de participacin estatal y sin tener
nacionalizacin, lo cierto es que el artculo 8
toda la preparacin tcnica y la financiacin
del Decreto dispone que en 60 das desde su
necesaria para gestionar los importantes
aprobacin se refundar YPFB de tal manera
recursos existentes (International Crisis Group,
que se convierta en una empresa corporativa,
2006: 10).
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Existe un riesgo importante para la accin
empresas estatales, tal como se explica en el
de gobierno de Morales: la nacionalizacin ha
apartado siguiente, puede llegar a ser un proble-
generado expectativas de cambio rpido entre
ma no slo para Venezuela sino para los pases
la poblacin que no van a poder ser satisfechas
con los que pretende comercializar el gas y el
a corto plazo. Convertir las rentas petroleras en
petrleo; la mayora de ellos no estn lo sufi-
mejoras sociales lleva tiempo y supone una
cientemente preparados en infraestructuras,
agenda muy compleja de reformas, que abarca
personal, o financiacin como para establecer
una poltica juiciosa de inversiones, cambios
una ptima cooperacin energtica nicamente
legislativos e institucionales. Ante ello, y dada
con sus respectivas compaas estatales. Y la
la situacin de Bolivia, el gobierno podra verse
estrategia venezolana de exportacin del gas
tentado por polticas de tipo asistencialista de
hacia Brasil (Figueroa de la Vega, 2001: 50) se
corto plazo, con ribetes clientelares, que slo
encuentra en fase inicial por lo que es prematu-
podran sostenerse en la fase expansiva que se
ro valorar su alcance.
alimenta de los precios altos, y que podran
El caso de Bolivia es todava ms comple-
agotarse si stos caen. Por supuesto, una polti-
jo porque el tema del gas afecta a varios pa-
ca coherente de inversiones no es incompatible
ses, especialmente a Chile, pas con el que no
con determinadas medidas sociales que pue-
mantiene relaciones diplomticas desde 1978
den ser imprescindibles para resolver proble-
por no acceder a la demanda boliviana de res-
mas de urgencia entre la poblacin ms pobre.
titucin de un acceso soberano al mar que,
El segundo mbito a destacar en el que exis-
como es sabido, perdi durante la guerra del
te punto de conexin entre las polticas de
pacfico de 1879. Desde hace tiempo, la venta
Bolivia y Venezuela es que ambos utilizan los
de gas se condiciona a que Chile permita una
recursos energticos como instrumento de estra-
salida soberana al mar por territorios que fue-
tegia poltica en sus relaciones con los dems
ron de Bolivia. Sin embargo, es una estrategia
estados de la regin (entre Bolivia y Chile ms
cuya efectividad es ms que dudosa y de la
bien se trata de un arma poltica arrojadiza).
que ninguna de las dos partes logra escapar
Tanto las ltimas iniciativas de Venezuela en
(Ayuso y Beltrn, 2006: 5). En la historia
Amrica del Sur como las polticas de vecindad
reciente, el que fuere Presidente de Bolivia,
de Bolivia giran en torno a los hidrocarburos;
Gonzalo Snchez de Lozada, tuvo que dimitir,
estrategias que, adems, se refuerzan por cuan-
entre otras razones, porque pretendi expor-
to aparecen vinculadas al desarrollo. As, el inte-
tar gas licuado a travs de un puerto del norte
rs del gobierno venezolano de establecer un
de Chile, lo que irrit a amplios sectores de la
mercado en Amrica del Sur dominado por las
poblacin, en lugar de trasportarlo por un
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puerto de Per, que resultaba ms oneroso. En
Por ltimo, el tercer mbito a tener en
concreto, deba constituirse el consorcio priva-
cuenta se vincula a las relaciones de vecindad
do Pacific LNG, compuesto por Repsol YPF,
que se ven afectadas por las estrategias inter-
British Gas y British Petroleum, para exportar
nas de produccin y de instrumentalizacin de
gas natural licuado que finalmente no cuaj.
la energa con fines polticos, en particular res-
Su sucesor, el Presidente Carlos Mesa, tampo-
pecto a Argentina y Brasil. A finales de junio de
co obtuvo mayores resultados: convoc un
2006, Argentina y Bolivia suscribieron un
referndum vinculante, el 18 de julio de 2004,
acuerdo energtico por veinte aos en que,
para definir el futuro de la poltica energtica
adems de la subida del precio del gas de 3,4
y en particular pregunt si el pueblo boliviano
dlares por milln de BTU (unidad trmica bri-
estaba de acuerdo con la estrategia negocia-
tnica) a 5 dlares, y el aumento de volumen
dora de gas a cambio de mar. En vista de los
de 7,7 a 27,7 millones de metros cbicos dia-
resultados positivos alcanzados, el Presidente
rios, han previsto una clusula que exige que el
reform la ley de hidrocarburos aumentando
gas comprado se destine a uso interno y, en el
los impuestos que deban satisfacer las
supuesto que quiera venderse a terceros pases,
empresas transnacionales (alrededor de un
se requerir el consentimiento de ambas par-
32%) y persisti en dicha estrategia, pero no
tes. Con ello se pretende asegurar que el gas no
consigui colmar las expectativas de las orga-
acabe finalmente en Chile, al menos, en contra
nizaciones sociales respaldadas por los secto-
de la voluntad de Bolivia. Asimismo, dicho
res ms pobres de la poblacin. Finalmente
acuerdo ha suscitado ciertas tensiones en cua-
dimiti sin haber acabado sus proyectos, suce-
tro departamentos bolivianos: Santa Cruz,
dindole transitoriamente Eduardo Rodrguez
Tarija, Cochabamba y Sucre que han cuestiona-
y, desde enero de 2006, Evo Morales, que tam-
do que el excedente generado con esta varia-
bin ha mantenido su respeto al resultado del
cin en el precio de venta vaya a parar al
referndum. En suma, hoy por hoy, la venta de
Tesoro General de la Nacin en lugar de rever-
gas boliviano directamente a Chile sigue sien-
tir en stas3, enlazando con otra cuestin que
do inviable a pesar del acercamiento poltico
contina discutindose en el interior del pas
de los dos pases; incluso YPFB puede llegar a
sobre la posibilidad de establecer un rgimen
ser un obstculo en futuras negociaciones
autonmico que comporte ms competencias
comerciales entre los dos pases, en la medida
de gestin para los departamentos4.
que la compra de gas a una empresa estatal
La nacionalizacin de los hidrocarburos
refuerza la dimensin poltica y soberana que
bolivianos tambin ha generado tensin con
ya de por s pesa sobre el hidrocarburo.
Brasil y su empresa Petrobras. Las negociacio-
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nes iniciadas a raz del Decreto no han empe-
vecino que pudiera, tal vez, desempear mejor
zado de la mejor manera: Bolivia pretende
dicho cometido, no hacen ms que aumentar
que el precio de compra sea 8 dlares por
los recelos sobre el alcance de las propuestas
milln de BTU, que es el doble de lo que hasta
de cooperacin en este terreno. Incluso, algu-
ahora pagaba. Las diferencias de precio res-
nos expertos y representantes del partido
pecto de Argentina se deben a que Bolivia ha
opositor boliviano Podemos han afirmado
recibido de este ltimo contrapartidas en
que lo que pretende el gobierno de Morales
forma de crditos y asimilables que no ha
no es nacionalizar los hidrocarburos sino tras-
obtenido de Brasil. En suma este pas se
pasar los recursos a Petrleos de Venezuela.
encuentra, tras la nacionalizacin, en una deli-
Dudas aparte, lo cierto es que el Gobierno de
cada situacin ya que ha perjudicado a la
Morales trata de buscar nuevos socios; las lti-
estatal Petrobrs y a su liderazgo en la regin.
mas conversaciones con el consorcio estatal
Sin embargo, Brasil precisa de Bolivia para
Gazprom, de nacionalidad rusa, para descubrir
cubrir sus exigencias energticas, que son
nuevos campos que permitan, despus, expor-
cada vez mayores, y aunque ha anunciado
tar gas natural licuado a Mxico y Estados
nuevas inversiones para no depender, como
Unidos, muestran que el pas andino posee
ahora, del gas boliviano, la realidad es que
una deficiente infraestructura estatal para
este gas abastece buena parte de la creciente
explotar y comercializar los hidrocarburos.

En sntesis, la actual coyuntura internacional
industria de Sao Paulo.

Tambin se cuestiona la viabilidad de las
favorece de entrada a los Estados petrolistas y
exportaciones entre Bolivia-Venezuela a
gasistas ya que los precios rcord registrados
pesar de la buena sintona poltica; ambos
durante 2006 suponen una fuente privilegiada
pases suscribieron en enero de 2006 un
de beneficios rpidos. Ahora bien, rentabilizar
Acuerdo de Cooperacin Energtica que per-
dichos beneficios en inversiones e infraestructu-
mitir suministrar a Bolivia crudo, productos
ras a medio plazo que repercutan en el desarro-
refinados y GLP. Asimismo, han consensuado
llo socioeconmico del pas y que permitan
un convenio entre PDVSA y YPFB para la for-
diversificar los ingresos y la capacidad producti-
macin y adiestramiento de profesionales y
va, constituye un objetivo complejo, sometido a
tcnicos bolivianos en el sector; Sin embargo,
presiones internas e internacionales de diversa
la peticin de asesoramiento y financiacin
ndole. A ello, deben sumarse las tensiones deri-
que Bolivia ha solicitado de Noruega para la
vadas de las complicadas pero al tiempo nece-
extraccin y posterior comercializacin de los
sarias relaciones de vecindad. Sin duda, uno de
hidrocarburos teniendo a Venezuela como
los instrumentos idneos para avanzar en la
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modernizacin y desarrollo tanto de Venezuela
de la exploracin y explotacin de los recursos
como de Bolivia puede proceder de la va de la
en tecnologa, infraestructuras y personal
integracin regional, por lo que las propuestas
especializadas.
de integracin y de cooperacin energtica mul-
No obstante, es difcil conciliar la integra-
tilateral en Amrica del Sur merecen, pues, un
cin regional y el impulso de instrumentos de
anlisis aparte.
cooperacin energtica, especialmente en el

sector de hidrocarburos, con los intereses individuales de los Estados que parten de estrate-
El estado de la integracin
energtica a partir de las
iniciativas regionales propuestas
gias de mercado opuestas e, incluso, de

distintas maneras de concebir la integracin.
Todas ellas conviven dentro de los organismos
de integracin de Amrica del Sur, puesto que
La integracin de los pases sudamericanos es
el marco integrador es amplio, pero no se
una constante en la doctrina y en la poltica de
logra alcanzar grandes resultados. El propio
la regin. Prueba de ello son los distintos
proceso de integracin tiene sus dificultades:
organismos instituidos en las ltimas dcadas,
la salida de Venezuela en abril de 2006 de la
como la Comunidad Andina (1969), reforma-
Comunidad Andina ha provocado una nueva
da en 1996, el Mercosur (1991), o la
crisis institucional y ha repercutido en la inte-
Comunidad Sudamericana de Naciones, esta-
gracin regional sudamericana (Malamud,
blecida en 2004, los cuales han acogido esta
2006: 7). Relacionado con esta crisis y pese a
idea en todas sus vertientes. El modelo de
las felicitaciones de los miembros de Mercosur
integracin parece tambin extenderse al
por la entrada de Venezuela, el pasado mes
mbito energtico y, de hecho, de las resolu-
de julio de 2006, hay quien vislumbra nuevas
ciones y documentos emitidos por los gobier-
fisuras en las relaciones entre los dos grandes
nos y los organismos de la zona, como en el
socios, Brasil y Argentina, y los dos ms
caso de la Organizacin Latinoamericana de la
pequeos, Uruguay y Paraguay. Adems el
5,
Energa (OLADE) se desprende una voluntad
modelo de integracin energtica que propo-
clara de instaurar una cooperacin energtica
ne el Presidente Chvez, basado en un fuerte
multilateral en Amrica del Sur que debera
control estatal en el sector hidrocarburfero y
permitir garantizar el suministro de la regin
su rechazo a Estados Unidos, difiere de los
y, en consecuencia, facilitar el crecimiento eco-
postulados tradicionales de Mercosur, al tiem-
nmico, a travs de iniciativas conjuntas sufi-
po que se enfrenta al liderazgo de los otros
cientes para asumir los altos costes derivados
dos pases grandes (Viola, 2006).
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La Comunidad Sudamericana de Naciones,
cooperacin, por ms que los textos que institu-
creada en diciembre 2004, abanderada por
yen organismos o proyectos regionales se refie-
Brasil y compuesta por los pases de Mercosur
ran a integracin en el sector de la energa. A
y de la Comunidad Andina, ms Chile, Guyana y
veces, incluso, dichos textos aluden en realidad
Surinam, gener en su momento grandes
a sistemas de concertacin o de mera coordina-
expectativas que, de momento, no se han
cin de polticas interestatales.
materializado. Desde sus inicios, quedaba claro
La paradoja, a juicio de algunos economis-
que el xito del proyecto dependa de la volun-
tas (Rebolledo, 2005: 23), es que en el mercado
tad de los Estados, puesto que otorga a la coor-
energtico regional existen suficientes recursos
dinacin y a la diplomacia un papel estelar, que
para asegurar los suministros de la regin
an no ha sido aprovechado (Sau, 2005: 22).
durante ms de 100 aos, pero la realidad
Y ante este panorama surge una nueva
demuestra que hay un dficit energtico regio-
alianza, el acuerdo ALBA (Alternativa Bolivariana
nal debido a la fragmentacin de los mercados,
para las Amricas) entre Cuba-Venezuela-Bolivia
que imposibilita estructurar una demanda ade-
que aparentemente contradice otros procesos de
cuada, y falta un marco normativo adecuado
integracin, como los impulsados por la
que aporte seguridad a los potenciales inverso-
Comunidad Andina, y trata de convertirse en una
res, ya sean pblicos o privados.
alternativa a las propuestas de Tratados de Libre
En suma, la mayora de las iniciativas parte
Comercio suscritos por Estados Unidos con algu-
de resoluciones y declaraciones polticas solem-
nos de los pases de la regin como Chile y
nes; entre los hitos ms relevantes destaca la
Colombia, que no convencen a todos.
Declaracin Presidencial de la Cumbre de
En el mbito de la integracin energtica
Amrica del Sur de 2000 en la que se acord la
tambin han surgido distintas iniciativas que no
creacin de un Mercado Energtico Regional
acaban de definir cules son los objetivos y
Sudamericano sobre la base de la Iniciativa para
fines a alcanzar. Las iniciativas que en materia
la Integracin de Infraestructura Regional
energtica se adscriben a estos organismos y los
Sudamericana (IIRSA). Bajo esta premisa, la inte-
foros de dilogo son numerosas, pero tambin
gracin energtica se est diseando para ase-
es cierto que nacen debilitadas por la falta de
gurar, en principio, la distribucin de las distintas
voluntad y de recursos para generar autnticos
energas (sobre todo electricidad, gas y petrleo)
compromisos vinculantes. En efecto, el nivel de
y, en menor medida, se coopera para la extrac-
implantacin de la integracin energtica sigue
cin-explotacin conjunta de dichos recursos.
teniendo un perfil bajo; ms que integracin se
Similares avances se prevn para la iniciati-
trata, en trminos jurdicos, de un estadio de
va de la Comunidad Andina Alianza Energtica
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Andina de 2004, cuyos ejes principales giran en
su crudo le ahorrar, en principio, costes eco-
torno a la construccin de mercados energticos
nmicos.
integrados en la subregin; insercin en los
En cualquier caso, la Comunidad Andina
mercados internacionales de hidrocarburos;
sostiene que su gran aporte a la Comunidad
clusters energticos y energas renovables.
Sudamericana de Naciones es precisamente
Sobre estos ejes se adopt en el mbito jurdico
la integracin y el desarrollo energtico
comunitario de la organizacin la vinculante
(Wagner, 2005). Esta apuesta por la Comunidad
Decisin 536 con el objeto de armonizar las
Sudamericana puede paliar la prdida de
legislaciones de sus miembros en relacin a las
Venezuela en trminos de cooperacin energ-
interconexiones e intercambios de electricidad.
tica, es decir, los pactos que ya no se puedan
Desde 2005 dicha medida se pretende trasladar
articular desde la organizacin andina podran
al sector del gas pero a fecha de hoy sigue toda-
auspiciarse, a partir de ahora, bajo la gida de
va pendiente, probablemente ralentizada por
la Comunidad Sudamericana de Naciones. En
la salida de Venezuela. Con todo es difcil que la
efecto, el liderazgo de Brasil en este organismo,
Comunidad Andina logre cumplir su objetivo de
mximo consumidor de energa de Amrica del
desarrollo autnomo de la regin sin el pas
Sur, ms el impulso de Venezuela, artfice de
bolivariano6.
las estrategias energticas de los ltimos aos
La iniciativa PETROANDINA constituye un
y principal proveedor de hidrocarburos de la
proyecto ms liderado por Venezuela y respal-
regin, auguran un buen comienzo8. As, a este
dado inicialmente por la Comunidad Andina
organismo regional se ha incorporado la estra-
en el Congreso Presidencial Andino de 2005,
tegia venezolana PETROAMRICA que persi-
cuyo objetivo principal consiste en la creacin
gue establecer mecanismos de cooperacin e
entre sus miembros de una plataforma de
integracin energticas a fin de mejorar las
entes estatales petroleros y energticos que
condiciones socio-econmicas de sus pueblos9.
impulse la interconexin elctrica y gasfera,
A tal fin se promover una alianza entre
la provisin mutua de recursos energticos y
Estados en la que se garantice principalmente
la inversin conjunta en proyectos de explora-
el suministro energtico de la regin a travs
cin, exportacin e industrializacin de dichos
de la coordinacin de polticas pblicas. En
recursos7.
Uno de los potenciales beneficia-
dicha iniciativa convergen la citada PETROAN-
dos de este proyecto va a ser Ecuador, que
DINA, PETROCARIBE, compuesta por pases
aunque sea exportador neto de petrleo nece-
caribeos y PETROSUR integrada por
sita importar combustible, por lo que un
Argentina, Brasil, Venezuela y Uruguay. Esta
acuerdo con la vecina Venezuela para refinar
ltima iniciativa subregional de 2005 tratar de
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convertirse en el marco poltico bajo el cual se

concluyan pactos en materia
energtica10.
mientos de gas ha generado grandes expectati-
Bajo
vas no slo para Per, sino tambin para los
estos planteamientos, Venezuela ha suscrito
pases que requieren del hidrocarburo. Pero hay
entre 2005-2006 varios Memorndum de
quien duda, incluso desde el mismo lado perua-
Entendimiento (sin valor jurdico) y algn trata-
no, sobre el alcance de las reservas, lo que con-
do internacional en el sector energtico con
diciona futuras alianzas estables para su
Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y Bolivia.
extraccin y posterior distribucin.
Si bien PETROAMRICA y sus tres pilares
Asimismo, se ha invitado a Venezuela a
fomentan la cooperacin entre empresas esta-
incorporarse a este proyecto pero sus pasos se
tales, ello no impide que, junto a estas iniciati-
dirigen, de momento, en otra direccin promo-
vas, convivan otras estrategias energticas en
viendo una versin propia de la integracin
Amrica del Sur.
energtica regional (Isbell, 2006: 3) y del Gran
Precisamente, uno de los proyectos ms
Gasoducto Sudamericano. En concreto, enuncia
esperados pero que, segn la opinin de algu-
la construccin de un alter Gasoducto del Sur
nos expertos, no es rentable en trminos econ-
que transportara gas de Venezuela a Brasil
micos es el denominado antes anillo energtico
hasta llegar a Argentina y al que, segn pala-
y ahora Gasoducto Sudamericano. Esta pro-
bras de Chvez, se incorporar Bolivia. Algunos
puesta, auspiciada en la reunin de MERCOSUR
expertos opinan que la construccin de gaso-
de junio de 2005, trata de establecer una red de
ductos de ms de 3000 km (como en este caso)
gasoductos en Amrica del Sur entre Brasil,
no resulta rentable y es ms conveniente licuar
Argentina, Chile, Paraguay, Per y Uruguay
el gas y transportarlo por mar; sin embargo pa-
(tambin se ha invitado a Bolivia a participar)
ses como Venezuela o Brasil han cambiado los
para regular el trnsito de gas y asegurar el
planes de construir plantas de gas licuado y los
abastecimiento de combustible. El objetivo es
han sustituido por los proyectos de gasoductos
utilizar las infraestructuras que ya existen y
regionales.
ampliarlas para que circule el gas entre estos
Bolivia por su parte, sigue siendo un socio
pases. Ya existe conexin de gas natural desde
codiciado por sus recursos aunque su implica-
Bolivia, a Argentina y Brasil, de Argentina con
cin en proyectos de cooperacin energtica
Uruguay y Chile y quedan por desarrollar las
regional depender de su capacidad para ofre-
infraestructuras desde Per. En particular se
cer seguridades tanto a terceros Estados como
est estudiando el transporte de gas desde Per
a aquellas compaas extranjeras que se mues-
a Chile, Argentina, Uruguay y Brasil. El hallazgo
tren interesadas en participar en la explotacin
en la zona de Camisea (Per) de grandes yaci-
de los recursos energticos bolivianos. La Unin
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Europea, sin ir ms lejos, no es ajena a este pro-
gurar la cooperacin energtica est teniendo
blema. Con ocasin de la Cuarta Cumbre Unin
avances relativos. Expertos en la materia sostie-
Europea-Amrica Latina y Caribe, celebrada el
nen que, en realidad, los avances ms significa-
12 de mayo de 2006 en Viena, se reconoci
tivos se estn llevando a cabo a nivel de
explcitamente el inters de colaborar a nivel
cooperacin bilateral (Ruiz-Caro, 2006: 76). As,
regional e internacional en el sector energtico.
la conclusin de tratados internacionales bilate-
En concreto, se subray la importancia de
rales en los sectores de la electricidad, gas y
desarrollar e invertir en las infrestructuras ener-
petrleo est teniendo resultados relativamente
gticas necesarias para garantizar la disponibi-
satisfactorios desde la perspectiva de seguridad
lidad y el acceso a sistemas energticos fiables
en la interconexin y suministro. La pregunta es
y asequibles as como el respeto al medio
si estos acuerdos por si solos son suficientes para
ambiente. El hecho que la Unin Europea
avanzar en un proceso de integracin energtico
anunciase la apertura en el BEI de una nueva
o por el contrario, deben incardinarse dentro de
lnea de crditos para Amrica Latina puede
estrategias y proyectos de integracin sudameri-
dotar de contenido la Declaracin de Viena,
canos. En particular, PETROAMRICA defiende
aportando mayor credibilidad a una retrica ya
que justamente uno de sus objetivos es imprimir
empleada con anterioridad en los acuerdos de
celeridad a los acuerdos energticos bilaterales.
cooperacin firmados con los pases de la zona,
No obstante se tienen dudas sobre si no sera
en los que ya se mencionaba la necesidad de
ms acertado concluir acuerdos energticos
cooperacin energtica entre las Partes y el
apolticos alejados de una posicin ideolgica
apoyo europeo a los procesos de integracin
determinada en el que prime el inters por la
regional. Sin duda, este apoyo en infraestructu-
cooperacin energtica en lugar de otro tipo de
ras y know-how puede constituir un elemento
intereses. De hecho conviven tratados expresa-
positivo.
mente suscritos a raz de estas iniciativas junto

con otros concluidos fuera de las estrategias
de integracin. En particular, hay uno que ha
El recurso a la cooperacin
multilateral: el Acuerdo Marco
sobre Complementacin
Energtica Regional
centrado nuestro inters: el Memorando de
Entendimiento en materia de interconexin

gasfera entre la Repblica Bolivariana de
Venezuela y la Repblica de Colombia, de 8 de
julio de 2006. Pese a que se trata de un
En Sudamrica, la opcin por los tratados inter-
Memorando, denominacin que normalmente
nacionales bilaterales y multilaterales para ase-
se utiliza para los acuerdos polticos jurdica-
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mente no vinculantes, de su redactado se des-
Chile, Colombia, Venezuela y Ecuador sobre
prende lo contrario: se establecen obligaciones
Complementacin Energtica Regional. Su
concretas para las partes, que van desde la valo-
importancia reside en que establece un marco
rizacin del gas hasta la construccin del gaso-
legal para la integracin energtica cuyo fin es
ducto cuya vida se prev por un perodo de
asegurar los suministros y establecer las con-
veinte aos; se establece la creacin de un
diciones necesarias para minimizar los costos
Comit negociador; se ha previsto un sistema de
de las transacciones de intercambio energti-
solucin de controversias as como clusulas de
co entre los Estados parte.
entrada en vigor, modificacin y terminacin de
Sin embargo, desde una perspectiva de
este acuerdo. En conjunto se acerca ms a la
efectiva integracin energtica este tratado
naturaleza vinculante de los tratados internacio-
adolece de algunas carencias que se conside-
nales que a los acuerdos de buenas intenciones.
ran relevantes: en primer lugar, el hecho que
Este Memorando, adems de no estar expresa-
se trata de un acuerdo-marco, por tanto, se
mente vinculado a ninguna iniciativa regional,
requiere la conclusin de nuevos tratados
resulta muy curioso porque Venezuela cuando
internacionales que especifiquen en qu sec-
se retir de la Comunidad Andina se lament de
tores y cmo se va a traducir dicha coopera-
que Colombia se haba plegado a los objetivos
cin. Para ms detalles, el tratado prev que
de los tratados de libre comercio de Estados
sus miembros celebrarn acuerdos regionales,
Unidos en lugar del inters genuino de coopera-
subregionales o bilaterales en lo concerniente
cin entre todos los miembros de la organiza-
a intercambio comercial de hidrocarburos;
cin. Esto haca pensar, junto con otros factores,
interconexin de las redes de transmisin
que la relacin energtica entre ambos pases
elctrica; interconexin de redes de gasoducto
iba a resentirse, lo cual en algunos casos no ha
y, finalmente, cooperacin en la prospeccin,
sido as.
exploracin, explotacin e industrializacin de
Ya entrando propiamente en la coopera-
los hidrocarburos.
cin multilateral, la reunin de MERCOSUR de
En segundo lugar, se prev que ninguna
diciembre de 2005 tena que encumbrar el
disposicin del tratado ni de los acuerdos que
texto de un tratado sobre el Gasoducto
se concluyan posteriormente en su desarrollo
Sudamericano, pero al final se aprob un
puedan modificar los derechos y obligaciones
Acuerdo, de 9 de diciembre de ese ao, proto-
existentes de una Parte en otros tratados bila-
colizado por la Asociacin Latinoamericana de
terales o multilaterales de los que sea parte
Integracin (ALADI), entre los Estados miem-
(art.12). Es fcil conjeturar, pues, que algn
bros de MERCOSUR y Estados Asociados,
Tratado de Libre Comercio concluido con
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Estados Unidos sea contrario a los acuerdos
modo prcticamente todas las facetas de un
que se implementen en virtud del Acuerdo de
mismo sector econmico de carcter estratgi-
Complementacin Energtica.
co y previendo incluso medidas para garanti-
En tercer lugar, el tratado no establece un
zar su cumplimiento, con un mecanismo
sistema propio de solucin de controversias
propio de solucin de controversias (Zapater,
para resolver problemas sobre la interpreta-
2002: 317 ). Desde esta ptica el Acuerdo
cin, aplicacin o incumplimiento de sus tr-
Marco de Complementacin Energtica es
minos. nicamente se establece que, para los
ms limitado, al no contemplar, como se ha
miembros del MERCOSUR se resolver por el
puesto de manifiesto, un mecanismo propio
sistema previsto en este organismo y para las
de solucin de controversias o un rgimen de
disputas entre miembros del MERCOSUR y
inversiones multilateral. Al tratarse de un
Estados Asociados el sistema ser el que pre-
acuerdo marco, sin embargo, nada impide que
vean las partes en cada caso, mecanismos que
en un futuro se avance en ese sentido, ya sea
quizs demoren una solucin.
consolidando la cooperacin energtica inicial-
As, el Acuerdo Marco de Complementacin
mente prevista en el tratado, ya sea a travs del
Energtica puede constituir una interesante
lanzamiento de nuevas iniciativas ms ambi-
alternativa que permita avances en el mbito de
ciosas. Todo depender finalmente de la volun-
la cooperacin energtica y el hecho que se
tad de los pases que apuesten por esta va.
trate de un acuerdo marco no tiene por qu

constituir, en principio, un obstculo insalvable.
En este sentido, cabe recordar que dicho
Reflexiones finales
Acuerdo evoca en su esencia al Tratado de la

Carta de la Energa, liderado por la Unin
La actual situacin de los mercados energticos
Europea, y un ejemplo de cooperacin intergu-
ha posicionado a los Estados petrolistas o
bernamental en el sector de la energa entre 49
gasistas en un lugar privilegiado en la escena
Estados. El Tratado sobre la Carta estableci
internacional, de modo que la geopoltica de la
un precedente importante a nivel internacio-
energa se halla bien presente en las agendas de
nal al ser pionero en aplicar una visin hori-
los gobiernos. Tanto los Estados productores
zontal en el tratamiento de la problemtica de
como aquellos que son consumidores se hallan
la energa, incluyendo disposiciones para pro-
inmersos en un debate en el que seguridad
teger inversiones, facilitar el comercio y garan-
energtica, explotacin de recursos e inversiones
tizar el transporte en un mbito material
aparecen como temas clave. En este contexto, y
concreto al mismo tiempo, cubriendo de este
salvando las distancias nacionales, tanto Bolivia
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como Venezuela disponen de un potencial ener-
los miembros de la Unin Europea no poseen
gtico de suficiente entidad para situarse con
la riqueza de recursos de Amrica del Sur y la
peso propio en el escenario internacional. Ahora
mayora de ellos comparten la necesidad de
bien, nicamente en la medida en que consigan
resolver su dependencia energtica lo que les
revertir los beneficios derivados de los recursos
empuja a buscar soluciones ms inmediatas.
energticos en inversiones duraderas y diversifi-
En parte por esta realidad y porque cual-
cadas podrn registrarse avances decisivos en
quier proceso de integracin implica una cierta
materia desarrollo. En este sentido, y especial-
prdida de soberana, las iniciativas energti-
mente en el caso de Bolivia, las expectativas por
cas sudamericanas no avanzan necesariamente
parte de la poblacin son, legtimamente, muy
en la misma direccin y en su mayora se hallan
elevadas y pueden condicionar claramente las
todava en una fase inicial. Se malogran nume-
polticas internas.
rosos esfuerzos en tratar de idear proyectos de
La integracin regional constituye un ins-
cooperacin energticos que resulten a un
trumento idneo para superar este riesgo. Al
tiempo rentables y convincentes tanto a los
margen del contexto actual, hay que tener pre-
principales proveedores de suministro como a
sente que el papel de la energa en los proce-
los potenciales consumidores de la regin.
sos de integracin regional ha sido importante
Desafortunadamente, en el escenario
ya desde el pasado. El propio proceso de cons-
actual de Amrica del Sur, no se puede cumplir
truccin europea es un ejemplo de cmo, a
todava la hiptesis de Robledo y Rojas segn
partir de un sector concreto, el carbn y el
la cual el incremento de la interdependencia
acero, ha sido posible avanzar mucho ms all
econmica ha creado un vnculo estructural
incorporando elementos polticos. Al tiempo,
que sustenta y da origen a relaciones de coo-
este proceso se ha revelado favorable, no slo
peracin en el largo plazo, puesto que con
para el crecimiento econmico de los Estados
mayor o menor medida han vinculado el cre-
participantes, sino tambin para la estabilidad
cimiento econmico de cada pas a la existen-
poltica y el desarrollo social. En numerosas
cia de una buena relacin econmica con los
ocasiones se ha mencionado que la integra-
otros pases del entorno, especialmente el
cin regional sudamericana parece tomar
vecinal, ya que la integracin fsica es funda-
como ejemplo dicho proceso de integracin,
mental para el xito de la integracin o asocia-
pero en Amrica del Sur, a diferencia del
cin econmica (Robledo-Rojas, 2002: 14).
modelo europeo, no se percibe una clara nece-
A la espera de obtener mayores logros en
sidad de cooperar en el sector energtico, par-
el marco de los procesos de integracin ya
ticularmente en los hidrocarburos. En cambio,
existentes, la opcin de celebrar tratados
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internacionales de cooperacin parece en el

momento actual muy oportuna. En otras palabras, la fuerza vinculante de los acuerdos no
slo es interesante porque aporta seguridad
jurdica en el sector energtico a entes privados, operadores nacionales y Estados, sino
tambin porque contribuye a consolidar el
proceso de integracin. La experiencia de la
Unin Europea en este sentido constituye un
precedente.
Bolivia podr desempear un papel ms
relevante en el mbito de la cooperacin
energtica tan pronto como consiga afianzar
su propia poltica energtica. Quiz sea el
momento, ahora que preside la Comunidad
Andina, para involucrarse en decisiones
comunitarias tales como la interconexin de
electricidad o de gas, que haran ms viable
dicha comunidad de integracin.
Finalmente, la posicin de liderazgo de
Venezuela se vera sin duda reforzada si, adems de impulsar iniciativas energticas propias, consigue involucrarse en otros proyectos
regionales que tambin podran ser un paso
importante en el avance de la integracin
energtica de Amrica del Sur.
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30/1/07
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Notas
3
4
5
10
Agencia Internacional de la Energa, Oil Market

Report, 11 de marzo de 2004.
Informe Desarrollo Humano. 2005, PNUD,
http://hdr.undp.org.
www.bolpress.com, 1 de agosto de 2006
www.constituyente.bo
La OLADE, con sede en Quito, fue creada el 2 de
noviembre de 1973 mediante la firma del convenio
de Lima por 22 pases, en el marco de la tercera
cumbre latinoamericana de Ministros de Energa y
Petrleo. La entrada en vigor del Acuerdo se produjo el 18 de diciembre de 1974 y el Secretariado
Permanente comenz a ser operativo en 1975.
Surgida en plena culminacin de la crisis energtica, fruto del boicot decretado por la OPEP, esta
organizacin es una entidad pblica internacional
de cooperacin, coordinacin, asesora y con el propsito principal de conseguir la integracin, conservacin, aprovechamiento racional, comercializacin
y defensa de los recursos energticos de la regin.
Comunidad Andina., Alianza Energtica
Andina, 10 de noviembre de 2004
Comunidad Andina., Conclusiones del Debate
Presidencial, 18 de julio de 2005
La Comunidad Sudamericana de Nacioneses
un instrumento fundamental para la promocin
de los intereses de los pases de la regin en el
escenario internacional y para la integracin y
complementacin de sus economas, con el objetivo de superar los mismos flagelos del hambre,
la pobreza y la exclusin social. Comunicado
Conjunto sobre Alianza Estratgica VenezuelaBrasil, Caracas, 14 de febrero de 2005.
Comunidad Sudamericana de Naciones.
Declaracin de Caracas en el marco de la I reunin de ministros de energa de la Comunidad
Sudamericana de Naciones, 30 de septiembre
de 2005.
Declaracin de Montevideo sobre PETROSUR,
3 de marzo de 2005
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12 AFredes
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Anexo A
12 AFredes
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Carlos Fredes Aliaga
Anbal Pinto Santa Cruz
Anbal Pinto, quien sera unos de los econo-
Constitucin fue prontamente reemplazada
mistas ms destacados de Amrica Latina,
por otra de corte conservador; sin embargo,
naci en Santiago de Chile, en 1919, dentro de
algunos de sus postulados se mantuvieron
una familia con fuertes races histricas en el
durante todo el siglo inspirando a las corrien-
servicio pblico al pas.
tes progresistas que se esforzaron por impo-
Su antepasado directo, Francisco Antonio

Pinto, tuvo una importante participacin en
ner criterios ms liberales y democrticos en

la estructura de la joven Repblica.
las guerras de la independencia de Chile,
El hijo mayor de Francisco Antonio Pinto,
alcanzando el grado de general. Sin embargo,
Anbal, tambin incursion con xito en el
su mayor nombrada la logr en el campo de
campo poltico. En 1876 alcanz la presidencia
la poltica. La historia lo recuerda como uno de
de la Repblica liderando a las corrientes libe-
los lderes del sector liberal en las confusas y
rales. Se le reconoce como uno de los grandes
envenenadas luchas con el grupo conservador
presidentes que condujeron al pas en el siglo
y clerical. Fruto de esa participacin que le
XIX. Su modestia y su honradez se pusieron a
cupo incluso durante un breve perodo desde
prueba durante la guerra que enfrent a Chile
la misma presidencia de la Repblica, fue la
con Per y Bolivia. Al abandonar el mando en
llamada Constitucin Liberal de 1828. Esta
1881, conforme a la Constitucin, su situacin
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econmica era tan dbil que sus amigos hubie-
ma y con experiencia periodstica nula. Pude,
ron de hacer una colecta para comprarle una
por lo tanto, beneficiarme de la generosidad
casa donde pudiera vivir. Fue contratado como
intelectual y de las extraordinarias condiciones
traductor del francs en el El Mercurio de
de maestro de Anbal (paciencia, claridad, pro-
Valparaso donde lleg a ser su director. Aqu
funda comprensin humana, etc.). Fue a travs
estn las races de la vocacin periodstica de
de esta revista que se dieron a conocer el pen-
su bisnieto Anbal Pinto Santa Cruz.
samiento poltico y econmico de los lderes
Anbal estudi Derecho en la Universidad
emergentes chilenos de mediados del siglo XX
de Chile. Ms que su contacto con los cdigos
con una altura de miras y una seriedad profe-
record siempre, con gran complacencia, su
sional a que no estaba acostumbrada la opinin
breve pasada por el cuadro de Honor del ftbol
pblica chilena.
universitario.
Paralelamente a esta absorbente ocupa-
En 1940 su destino acadmico qued
cin Anbal Pinto ocup las ctedras de
definido al obtener una beca que le permiti
Finanzas Pblicas y la de Desarrollo Econmico
ingresar a la London School of Economics en
en la Escuela de Economa de la Universidad de
donde permanecer hasta 1947. En plena II
Chile. Tambin se incorpor al equipo periods-
Guerra Mundial, mientras caan las bombas
tico que publicaba la revista Ercilla. De esta
nazis, contrajo matrimonio con doa Mara
manera, Anbal Pinto pasaba a formar filas con
Luisa (Malucha) Solari, joven bailarina becada
lo ms selecto del periodismo chileno y ameri-
en los ms selectos ballets ingleses. Al regre-
cano. Ms tarde fund y dirigi el vespertino
sar a Chile, Malucha se dedic a fortalecer el
ltima Hora que elev la calidad y la responsa-
balbuceante movimiento dancstico nacional.
bilidad del periodismo nacional a alturas nunca
Con el tiempo sera Prima Ballerina del Ballet
vistas en Chile.
Nacional y directora fundadora de la Escuela

de Danzas de la Universidad de Chile.
En el ao 1960 fue nombrado Director de

la subsede CEPAL en Ro de Janeiro, cargo
En cuanto a Anbal, bajo el amparo del sello
donde permanecer hasta 1965. A continua-
Editorial Universitaria funda y dirige la revista
cin se desempear como profesor de la
quincenal Panorama Econmico que muy
Escuela para Graduados de la Universidad de
pronto se impuso por su seriedad, imparcialidad
Chile (19651971)
y honestas intenciones. El que escribe estas lne-
Durante una dcada ser, a partir de 1970,
as tuvo el honor de ser Secretario de Redaccin
Director de la Divisin de Desarrollo Econmico
de esa revista pese a que, a la sazn era un
de la Comisin Econmica para Amrica Latina,
joven estudiante ignorante absoluto en econo-
CEPAL, con sede en Santiago de Chile.
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Carlos Fredes Aliaga
Luego, y hasta su fallecimiento, fue consultor principal de la CEPAL.
sar de la redaccin metafrica, que si bien aligera la lectura puede oscurecer el sentido de
La produccin bibliogrfica de Anbal Pinto
las cosas y por la ausencia de captulos que
Santa Cruz es abundante, sin considerar
eran indispensables para una correcta concor-
las mltiples separatas o sobretiros de El
dancia del texto y los programas escolares en
Trimestre Econmico, de la Coleccin de
uso. Anbal no discuti estas conclusiones y
Estudios de CIEPLAN o de otras publicaciones
solo dijo, parcamente, Hgalo de nuevo. As
donde colabor con agudos anlisis centrados
de simple naci un Curso de Economa que
sobre todo en la realidad americana, los libros
sera un record editorial hasta el da de hoy.
que contienen su pensamiento son igualmente
Ao tras ao fue reeditado por la Editorial
abundantes. He aqu una lista seleccionada:
Universitaria hasta completar el asombroso
En 1951, la Editorial del Pacfico le publica
nmero de ms de cuarenta ediciones en caste-
su Finanzas pblicas, mitos y realidades. La
llano y quince en portugus (1970, editorial
misma editorial, por las mismas fechas, reunir
Forum, Brasil)
en un volumen varios trabajos de diversos

autores: Inflacin, naturaleza y problemas.
En cualquier recuento bibliogrfico que se

haga de la obra de Anbal Pinto, no puede
En 1953, aparecen Hacia nuestra indepen-
dejarse de destacar el que sea tal vez, el ms
dencia econmica, un slido y bien fundado
significativo de los libros salidos de su pluma
esquema de innegable acento izquierdizante, y
en 1953: Chile un curso de desarrollo frustra-
Cuestiones principales de la economa.
do. Ah Anbal recorre la historia econmica
Este ltimo libro naci de la permanente
del pas y elabora una interesante hiptesis
inquietud de Anbal al comprobar, una y otra
basada en la alternancia de los crecimientos
vez la pobreza franciscana de conceptos
hacia fuera y hacia adentro, consecuencia casi
modernos econmicos en los colegios secunda-
natural de la idea eje propiciada por el equipo
rios y an en los primeros aos de Universidad.
de CEPAL del centro y periferia. Hasta hoy,
Ese ao el que escribe estas lneas y colabora-
este libro es un clsico que brilla con luz pro-
dor de Anbal se reciba de profesor de Historia,
pia en plena vigencia.
funcin que ya ejerca en algunos colegios
Adems conviene agregar Hacia nuestra
razn por la cual Anbal le consult su opinin
independencia econmica (Editorial del
profesional sobre las bondades del texto. La
Pacfico, 1953); Antecedentes sobre el des-
descarnada respuesta fue que no serva en
arrollo de la economa chilena (1954); Ni
absoluto para fines escolares principalmente
estabilidad, ni desarrollo, la poltica del Fondo
por carecer de una ordenacin formal, por abu-
Monetario (1960); Chile, una economa dif-
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cil (Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
el campo de la Ciencia Econmica, en el perio-
1964); Distribucin del ingreso en Amrica
dismo, en la educacin y que ejerci su gran
Latina (Editorial Universitaria de Buenos
calidad humana siendo el maestro por exce-
Aires, Argentina, 1967); Poltica y desarrollo,
lencia en todos los que tuvimos el honor de
(Editorial Universitaria, Chile, 1968); Ensayos
reconocernos sus discpulos.
sobre Chile y Amrica Latina, (Ediciones Solar,

Buenos Aires, Argentina, 1972); Amrica
Latina y el cambio de la economa mundial
(Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1973);
Inflacin, races estructurales (Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1974); Inflacin
reciente en Brasil y en Amrica Latina
(Editorial Graal, Ro de Janeiro, Brasil, 1978);
Anbal Pinto Santa Cruz, inesperadamente, falleci el 3 de enero de 1996.
La internacionalizacin de la economa mundial. Una visin latinoamericana (Ediciones

Cultura Hispnica, Madrid, 1980); etc
En 1982 empez una publicacin que naturalmente caus revuelo en los crculos econmicos y polticos. Pensamiento Iberoamericano.
Revista de Economa Poltica que hoy tratamos
de revivir recordando a su creador y mantenedor.
Como se ver en esta lista existe una gran
coherencia entre todas estas obras: amor por la
verdad que se impone sobre el prejuicio dogmtico y la Amrica Latina como un todo que
enfrenta su destino con resolucin y valenta
para neutralizar las presiones de ciertos estados hegemnicos y de ciertas instituciones que
no aman la independencia y la libertad.
He aqu de cuerpo entero el retrato moral
de un gran hombre a quien, en 1995, se le
concedi el Premio Nacional de Humanidades
y Ciencias Sociales. Su huella es imborrable en
- 290 -
Anexo B
Declaracin de Salamanca
8 de octubre de 2005
miento del Estado. Consideramos que estos
En el marco de la XV Cumbre Iberoameri-
logros mejoran la posicin de Latinoamrica
cana de Jefes de Estado y de Gobierno, nos
para afrontar sus retos futuros.
hemos reunido un grupo de economistas ibe-
Pese a ello, percibimos que:
roamericanos los das 7 y 8 de octubre en la

ciudad de Salamanca para continuar el traba-
a) A pesar de la coyuntura favorable de los
jo iniciado el pasado ao y profundizar las
dos ltimos aos, Amrica Latina ha regis-
propuestas que se incluyeron en la entonces
trado tasas de crecimiento econmico y de
llamada Agenda de Barcelona para el
creacin de empleo menor que otras reas
Desarrollo.
emergentes, e insuficientes para reducir
Hemos constatado que en las ltimas dos
sus niveles de pobreza y afianzar su posi-
dcadas se ha avanzado significativamente en
cionamiento en la economa mundial. Este
la estabilizacin y correccin de los tradiciona-
modesto desempeo se debe, en parte, a
les desequilibrios macroeconmicos de la
las consecuencias devastadoras de las cri-
regin, en la creacin de un ambiente ms
sis macroeconmicas y financieras de las
propicio para la actuacin privada y en la
ltimas dcadas.
modernizacin de diversas reas de funciona-
- 295 -
b) No se ha producido una reduccin sustan-
Los procesos de reformas que se pongan
cial de la pobreza y se han perpetuado las
en prctica en cada pas sern diferentes, as
desigualdades de oportunidades existen-
como la secuencia de su implementacin. Sin
tes, lo que hace que Latinoamrica siga
embargo, sus resultados deben ser contrasta-
siendo la regin del mundo con peor dis-
bles, utilizando procedimientos cuantitativos
tribucin de la renta.
como, por ejemplo, los que ya existen en la

OCDE.
c) En algunos pases, el malestar social y
En nuestras discusiones hemos llegado a
econmico ha dado lugar a nuevas formas
un amplio consenso sobre algunos temas que
de protesta social que amenazan la insti-
consideramos elementos esenciales de la
tucionalidad democrtica.
nueva Agenda:
Estamos convencidos que ste es el momen-
1. Agendas nacionales consensuadas. Es
to para que Amrica Latina se replantee su agen-
necesario que todos los actores econmi-
da de desarrollo. La mayor parte de la regin ha
cos y sociales se involucren en el diseo
superado la crisis de finales de los noventa y la
de estas agendas nacionales. Slo de esta
actual fase de crecimiento abre la oportunidad
manera es posible crear los consensos
de abordar las reformas pendientes.
necesarios para garantizar la estabilidad

de las polticas a largo plazo.
Amrica Latina es una regin heterognea, con historias y realidades distintas.
El Estado no puede estar ausente en este
Obviar estas diferencias implica caer en sim-
proceso y debe apoyar y coordinar las
plificaciones polticas, econmicas y sociales
prioridades de dichas agendas, aunque es
que han fracasado reiteradamente. Sin desco-
necesario asegurar la transparencia y legi-
nocer ciertos principios esenciales de buena
timidad de ese rol. La colaboracin entre
gestin como la estabilidad macroeconmi-
el sector pblico y privado en el diseo de
ca, la disciplina fiscal, la prudencia monetaria
esas polticas es fundamental, pero sin
y la insercin en la economa global, los pro-
que ello implique sustituir al sector priva-
blemas econmicos requieren de polticas
do como motor del crecimiento.
especficas a sus circunstancias. En otras palabras, se precisa el desarrollo de agendas
2. Ms mercados, ms competencia y mejor
nacionales que identifiquen y jerarquicen cu-
Estado. La calidad institucional democrti-
les son las polticas y reformas que puedan
ca se constata como una condicin nece-
tener un mayor impacto sobre el crecimiento.
saria para generar crecimiento sostenido
- 296 -
en el marco de sociedades abiertas. Las
para llegar a un consenso poltico y econ-
buenas instituciones son aquellas que
micamente viable, que fije como metas
permiten un buen funcionamiento de los
prioritarias la reduccin de la desigualdad
mercados y la resolucin eficiente de los
de oportunidades y la lucha contra la
conflictos. Entendemos, que los mayores
pobreza extrema. Y no slo por imperativo
enemigos de la calidad institucional son la
tico: una mayor equidad favorece, tanto el
incertidumbre asociada a las discontinui-
aprovechamiento de oportunidades pro-
dades del Estado de derecho, la corrup-
ductivas, como la creacin de consensos
cin y el clientelismo poltico. Por ello,
sociales que permiten la estabilidad y el
recomendamos una accin poltica decidi-
crecimiento econmico a largo plazo.
da para combatirlos.
Mejor Estado tambin conlleva como
4. Educacin y salud, una buena inversin. La
requisito el establecimiento de mejores
inversin en desarrollo humano se destaca
mecanismos de fiscalizacin, de evalua-
como el mejor instrumento para atacar la
cin y de monitoreo de la accin pblica.
pobreza y la falta de igualdad de oportuni-
Estamos convencidos de que el mercado
dades. La poltica educativa debe ser una
es una institucin fundamental, que
prioridad a pesar de que los retornos de
requiere de una apropiada defensa y una
esta inversin son a largo plazo. No slo es
correcta regulacin. La expansin y el per-
importante asegurar la cobertura, sino tam-
feccionamiento de los mercados deberan
bin la calidad de la educacin. Adems, la
estar presentes en los procesos de refor-
educacin especialmente la superior
mas nacionales.
debe ser ampliada para mitigar la brecha

salarial, lo cual se puede lograr slo en un
3. Promover oportunidades para incorporar a
ambiente laboral flexible y libre de distor-
los pobres al proceso de crecimiento. La
siones, y para mejorar la competitividad
desigual distribucin de oportunidades y la
internacional de los pases.
falta de movilidad econmica y social en

Latinoamrica son de las ms altas del
5. Migraciones reguladas, fuente de eficien-
mundo. Se necesitan iniciativas en el mbi-
cia econmica. Las migraciones interna-
to cultural, econmico, poltico y social para
cionales acentuadas en los ltimos aos,
hacer frente a estos desafos que han mos-
tienen impactos de diverso signo sobre las
trado una gran persistencia en el tiempo.
sociedades emisoras y receptoras. No obs-
Los pases necesitan crear las condiciones
tante, adecuadamente reguladas, pueden
- 297 -
tener efectos funcionales para la promo-
sientan atradas por nuestras economas.
cin del desarrollo, para la mejora de la
El empeoramiento del medio ambiente y
eficiencia agregada y para la reduccin de
sus externalidades negativas, incluyendo
las desigualdades internacionales.
los problemas de calentamiento global,

necesita ser abordado con polticas de
6. Apertura e innovacin, claves del desarro-
desarrollo sostenible a nivel global y
llo. Un desarrollo econmico exitoso
nacional.
requiere aprovechar las ventajas de la
Es prioritario impulsar las negociaciones
globalizacin, incorporando tanto los
en la Ronda de Comercio (Doha), espe-
mecanismos multilaterales como bilatera-
cialmente en el rea agrcola, para apoyar
les. Asimismo, es necesario fortalecer una
el dinamismo exportador y la reduccin
mayor integracin regional, incluyendo
de la pobreza rural en la regin.
especialmente las infraestructuras, las

comunicaciones y la promocin de vncu-
7. Ms infraestructuras para crecer. A pesar
los empresariales entre pases. La pro-
de los esfuerzos para incorporar la inver-
puesta de creacin de anillos energticos
sin privada a la provisin de infraestruc-
es un paso en esta direccin. Adems, se
turas, hay serias deficiencias en especial
debe fomentar la promocin de exporta-
en vas y puertos que limitan el acceso a
ciones innovadoras que repercutan sobre
los mercados regionales y mundiales. Se
el conjunto del aparato productivo. La
requiere fortalecer la regulacin y crear
innovacin requiere de un apoyo eficiente
nuevos mecanismos que involucren al
del Estado. La estrategia debe ser tan
sector pblico, al privado y promuevan un
horizontal como sea posible, pero tan sec-
papel ms activo de los organismos finan-
torial como sea necesaria, tomando en
cieros multilaterales.
cuenta las ventajas comparativas de las

8. Polticas contracclicas y prevencin de cri-
naciones.
La Inversin Extranjera Directa es una
sis. Reconocemos que buena parte de los
parte fundamental del proceso de globali-
pases latinoamericanos han logrado
zacin porque incide en la modernizacin
meritorios avances en la disciplina macro-
del aparato productivo, aumentando la
econmica que, adems, se ha incorpora-
productividad y facilitando el proceso
do a la cultura econmica de estas
exportador. Se debe crear el clima necesa-
sociedades como un activo a conservar.
rio para que las empresas extranjeras se
Reiteramos la importancia de preservar
- 298 -
estos resultados. El siguiente paso es crear
dad para el sistema financiero y generan
espacios para implementar una poltica
efectos riqueza no deseados y prociclici-
macroeconmica contracclica, acumulan-
dad en los mecanismos de ajustes cam-
do un margen de maniobra para compen-
biarios. Se requiere una accin decidida
sar las fases recesivas del ciclo econmico
para profundizar los mercados domsticos
y reducir la vulnerabilidad externa.
en moneda local con la suficiente credibi-
Asimismo, es necesario un conjunto de
lidad y liquidez.
iniciativas complementarias destinadas a
Las instituciones financieras internaciona-
reducir la incidencia de las crisis financie-
les de crdito tienen un papel crucial que
ras y los colapsos econmicos, que son tan
desempear en el impulso de estos mer-
frecuentes en la regin y que tienen gra-
cados en moneda local. En particular, el
ves consecuencias econmicas y sociales.
Fondo Monetario Internacional, as como

otras instituciones de crdito regionales
9. Flexibilidad cambiaria. Amrica Latina
omplementarias, deberan tener en cuen-
abarca una amplia gama de regmenes
ta los riesgos asociados a los descalces
cambiarios: desde tipos de cambio flexi-
cambiarios.
bles hasta dolarizacin completa. La

mayor autonoma de los bancos centrales,
11. Bancarizacin y mercados de capitales en
una mayor responsabilidad fiscal y la
moneda local. El bajo nivel de bancariza-
menor dolarizacin financiera reducen los
cin de la poblacin, los todava elevados
riesgos de la flexibilidad cambiaria,
niveles de dolarizacin de algunos siste-
potenciando sus ventajas. Todo esto justi-
mas financieros y los hasta ahora eleva-
fica la actual tendencia hacia una mayor
dos niveles de deuda pblica hacen que
flexibilidad cambiaria. No obstante, es
Amrica Latina aproveche, slo parcial-
importante evitar apreciaciones que se
mente, su ahorro interno para financiar su
perciban como excesivas o transitorias, sin
crecimiento. Consideramos una prioridad
descartar el uso de las reservas.
la extensin y profundizacin de los sistemas bancarios y de los mercados financie-
10. Desdolarizacin financiera. En aquellos
ros en moneda local.
pases que han optado por mantener su

moneda, la dolarizacin financiera repre-
12. Adaptacin de la arquitectura financiera
senta un problema. Los descalces entre
internacional. Consideramos que es nece-
activos y pasivos suponen una vulnerabili-
sario reformar el gobierno de los organis-
- 299 -
mos financieros internacionales para
Los participantes de la Declaracin de
aumentar su legitimidad.
Salamanca, por orden alfabtico:
Los desequilibrios financieros globales

plantean severos riesgos para la estabili-
Manuel Alcntara
Universidad de Salamanca
dad econmica y financiera internacional.

Su correccin requiere de un mayor
Jos Antonio Alonso
Universidad Complutense de Madrid
esfuerzo por parte de las economas de
Mario Blejer
mayor importancia sistmica.

Los mercados financieros internacionales
Banco de Inglaterra,
funcionan con imperfecciones que deben
Jorge Braga de Macedo
ser abordadas por polticas globales. Se
Instituto de Investigacin Cientfica y
necesita disponer de una gama de instru-
Tropical de Lisboa
mentos que ayuden a mitigar los efectos
Ariel Buira
Secretariado del G-24,
nocivos de la excesiva volatilidad de los

flujos de capital internacionales, as como
Mauricio Crdenas
a evitar la prociclicidad de las polticas
Fundacin para la Educacin Superior y
domsticas.
el Desarrollo de Bogot
El Fondo Monetario Internacional debera
Eliana Cardoso
Fundacin Getlio Vargas de Sao Paulo
jugar un papel en el diseo de instrumentos de liquidez que protejan a los pases
Antn Costas
Universidad de Barcelona
de las consecuencias de la citada excesiva

volatilidad de los mercados financieros
Guillermo de la Dehesa
Centre for Economic Policy Research
internacionales.
Sebastin Edwards
Universidad de California, Los ngeles
Las ideas que aqu se recogen han sido el fruto

de un amplio y profundo debate que recoge el
Alejandro Foxley
Senado de Chile
sentir de los participantes dada la realidad

actual de Amrica Latina. Creemos que este
Enrique Garca
conjunto de propuestas aporta nuevos ele-
CAF
mentos para definir una agenda de desarrollo
Ilan Goldfajn
adaptada a la realidad plural de la regin y
Pontificia Universidad Catlica de Rio de
que promueva la sociedad abierta.
Janeiro
- 300 -
Javier Gonzlez Fraga
Narcs Serra
Universidad Catlica de Argentina

Pablo Guidotti
Fundacin CIDOB, Barcelona

Ernesto Stein
Universidad Torcuato di Tella de Buenos

Aires
Banco Interamericano de Desarrollo

Ernesto Talvi
Centro de Estudios de la Realidad
Ricardo Hausmann
Universidad de Harvard
Eduardo Levy-Yeyati
Econmica y Social, Uruguay

Jaume Ventura
Universidad Torcuato di Tella
Universitat Pompeu Fabra Barcelona.
Eduardo Lora
Banco Interamericano de Desarrollo

Nora Lustig
Instituto Tecnolgico de Estudios

Superiores de Monterrey
Jos Luis Machinea
CEPAL
ngel Pes
La Caixa
Adam Przeworski
Universidad de Nueva York

Arturo Porzecanski
American University
Martin Redrado
Banco Central de la Repblica Argentina

Jos Juan Ruz
SCH
Javier Santiso
BBVA
Moiss Schwartz
Fondo Monetario Internacional

Miguel Sebastin
Oficina Econmica del Presidente de

Gobierno de Espaa
- 301 -
Resea de autores
ANNA AYUSO
S U S A N A B E L T R N
Doctora en Derecho Internacional Pblico y
Profesora de Derecho Internacional Pblico de
Magster en Estudios Europeos, rama jurdica, por
la Universidad Autnoma de Barcelona. Doctora
la Universidad Autnoma de Barcelona (UAB).
en derecho, acreditacin de investigacin
Coordinadora del Programa Amrica Latina de la
(AQUCat) y PCD (ANECA). Ha realizado estancias
Fundacin CIDOB desde 2002 y anteriormente
en instituciones comunitarias y en el Institut
coordinadora del rea de Cooperacin interna-
Universitaire dtudes Europennes (ULB). Entre
cional en la misma institucin. Profesora asocia-
sus publicaciones se encuentran The
da en la UAB de Derecho Internacional Pblico,
International Protection of Human Rights v.
Organizaciones Internacionales e Instituciones
Groups Employing Psychological Manipulation,
Internacionales en materia laboral. Coordinadora
International Journal of Human Rights (2005);
del Mdulo sobre Polticas de Desarrollo del
Un espacio para las regiones despus de la
Master de Desarrollo UAB-CIDOB. Ha impartido
ampliacin (2005). Ha sido co-coordinadora del
cursos de postgrado sobre Poltica Espaola de
Congreso Hacia una zona de paz en los andes:
Cooperacin al Desarrollo, Cooperacin de la UE
medidas de prevencin y resolucin de conflic-
con Amrica Latina y con pases del
tos (2005) y autora de Bolivia and the regional
Mediterrneo y sobre ONGs para el Desarrollo.
instruments of dispute prevention and settle-
Ha publicado artculos o captulos de libros sobre
ment Insecurity and Development, EADI (2006)
esos temas y adems sobre Coordinacin de polticas de desarrollo y sobre solucin de controversias en la zona andina. Ha participado en
trabajos de consultora sobre polticas de cooperacin para instituciones de la UE y para la
Agencia Catalana de Cooperacin para el
Desarrollo en varios pases de Amrica Latina.
Correo-e: aayuso@cidob.org
- 305 -
Resea de autores
FERNANDO CARRILLO-FLREZ
ES T H ER D EL C A M P O
Asesor Principal de la Oficina en Europa del
Profesora titular del rea de Ciencia Poltica y
Banco Interamericano de Desarrollo. Cuenta
de la Administracin en la Universidad
con una Maestra en Derecho y Finanzas
Complutense de Madrid. Doctora en Ciencias
Pblicas en la Escuela de Gobierno John F.
Polticas y Sociologa por la Universidad
Kennedy de Harvard. Ha sido profesor en la
Complutense y Mster en Poltica Comparada
Universidad Javeriana, la Universidad de los
por la Universidad de Carolina del Norte en
Andes y en la Universidad Rosario, en
Chapel Hill. Autora de numerosos trabajos sobre
Colombia.. Ministro de Justicia de Colombia en
instituciones y poltica chilena. Destacan, al
la Presidencia de Csar Gaviria, y fue elegido
respecto: Estado y sociedad civil en el Chile
como miembro de la Asamblea Nacional
postautoritario: el proyecto de Ley de Bases
Constituyente en 1991. Ha publicado numero-
de Participacin Ciudadana en la Gestin
sos artculos y libros sobre gobernanza demo-
Pblica, en M. Alcntara y L. Ruiz Rodrguez
crtica y reforma del Estado, entre los que se
(Eds.), Chile. Poltica y modernizacin democrti-
encuentran An Unequal Democracy? (con
ca, Barcelona: Ed. Bellaterra, 2006, pp. 199-232.
Carlo Binetti, 2006); La poltica importa.
El Partido Socialista Chileno: una larga historia
Democracia y desarrollo en Amrica Latina
de faccionalismo, en L. Lpez Nieto, R. Gillespie
(en colaboracin, 2003); y Democracia en
& M. Waller (Eds.), Poltica faccional y democra-
dficit. Gobernabilidad y desarrollo en
tizacin, Madrid: CEC, 1995, pp. 135-154; Los
Amrica Latina (2000).
partidos polticos y la poltica en Argentina y

Chile (1880-1930), en Papeles de Trabajo,
Instituto Universitario Ortega y Gasset, 1995, vol.
II, pp. 41-64.
Correo-e: delcampo@cps.ucm.es
- 306 -
CARLOS FREDES ALIAGA
M A RT A L A M A S
Profesor de Estado en Historia, Geografa y
Antroploga con formacin psicoanaltica,
Economa Poltica (Universidad de Chile).
participa desde 1971 en el movimiento femi-
Nacido en 1931, realiz estudios de postgrado
nista. Es etnloga de la Escuela Nacional de
en Universidades de Puerto Rico, Mxico y
Antropologa e Historia, con una Maestra en
Complutense de Madrid. Ejerci como profe-
Ciencias Antropolgicas por la Universidad
sor de Economa en la Universidad de Chile y
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), y can-
en la Universidad Tcnica del Estado. Fue
didata a Doctora en Antropologa en el
Secretario de Redaccin de Panorama
Instituto de Investigaciones Antropolgicas de
Econmico, fundada y dirigida por Anbal
la UNAM. Ha impartido clases en la Escuela
Pinto durante el lapso de 1953 a 1960.
Nacional de Antropologa e Historia, en la
Tambin colabor en Ultima Hora, vespertino
Facultad de Ciencias Polticas de la UNAM, y
de izquierda dirigido y propiedad de Anbal
actualmente es profesora del departamento
Pinto. En 1962 apareci la primera edicin del
de Ciencia Poltica del Instituto Tecnolgico
Curso de Economa (Anbal Pinto y Carlos
Autnomo de Mxico (ITAM), donde imparte
Fredes) que alcanz ms de 40 ediciones en
la ctedra Gnero y Poltica. Integrante del
castellano y 15 portugus en traduccin de
Comit Editorial del Programa Universitario
Claudio Marinho. Adems ha publicado gran
de Estudios de Gnero de la UNAM, y del
cantidad de textos escolares en variadas disci-
Comit Editorial de Antropologa del Fondo de
plinas sociales. Ha sido consultor de UNESCO
Cultura Econmica. Directora, desde su funda-
para Amrica Latina y el Caribe en el campo
cin en 1990, de la revista debate feminista.
de los textos escolares.
Entre sus libros se encuentran: Feminismo:
transmisiones y retransmisiones . Taurus,

Mxico, 2006; Cuerpo: diferencia sexual y
gnero. Taurus, Mxico, 2002; Poltica y reproduccin. Plaza y Jans, Mxico, 2001; El gnero: la construccin cultural de la diferencia
sexual. PUEG/Miguel Angel Porra. Mxico.
1996.
- 307 -
Resea de autores
J O S L U I S M A C H I NEA
JOS ANTONIO SANAHUJA PERALES
Secretario Ejecutivo de la CEPAL, es Doctor en
Director del Departamento de Desarrollo y Coo-
Economa de la Universidad de Minnesota. Ha
peracin del Instituto Complutense de Estudios
ocupado diversos cargos en el Gobierno de
Internacionales (ICEI) y profesor de relaciones
Argentina, entre ellos, se desempe como
internacionales en la Facultad de Ciencias
Ministro de Economa, Presidente del Banco
Polticas y Sociologa de la Universidad
Central de la Repblica Argentina, Subsecretario
Complutense de Madrid. Ha trabajado como
de Poltica Econmica y Subsecretario de
investigador y consultor con la Agencia Espaola
Programacin del Desarrollo. Asimismo, fue fun-
de Cooperacin Internacional (AECI), la
cionario del Banco Central de la Repblica
Comisin Europea, el Parlamento Europeo, y
Argentina (Gerente de los departamentos de
el Departamento de Estudios de Intermn
Investigaciones y Estadsticas Econmicas, y de
Oxfam. En la actualidad es Vocal Experto del
Finanzas Pblicas). Adems de desarrollar una
Consejo de Cooperacin al Desarrollo (rgano
larga y distinguida carrera tanto en el sector
asesor de la Secretara de Estado de Cooperacin
pblico como en el privado, ha sido experto del
Internacional, Ministerio de Asuntos Exteriores).
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y con-
Entre sus libros se encuentran Amrica Latina y la
sultor del Banco Mundial, Presidente de la
Unin Europea. Estrategias para una asociacin
Fundacin Argentina para el Desarrollo con
necesaria (coordinador, con C. Freres, 2006);
Equidad (FADE) y Director de Investigaciones
Altruismo, mercado y poder: el Banco Mundial y
del Instituto para el Desarrollo Industrial de la
la lucha contra la pobreza (2001); e Integracin y
Fundacin Unin Industrial Argentina. Machinea
desarrollo en Centroamrica: ms all del libre
es autor de mltiples publicaciones sobre
comercio (coordinador, con J.A. Sotillo, 1998).
macroeconoma y temas financieros y monetarios en libros y revistas especializadas. Adems

tiene una vasta trayectoria como conferenciante
y acadmico y ha sido profesor de la Universidad
Catlica Argentina y de la Universidad de
Buenos Aires.
- 308 -
Correo-e: sanahuja@cps.ucm.es
RI K A RU I Z S A N D O V A L
MARIANNE SCHAPER
Es internacionalista por El Colegio de Mxico;
Funcionaria de Asuntos Econmicos de la Divi-
maestra en Polticas Pblicas por la Woodrow
sin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos
Wilson School of Public and International
Humanos de la Comisin Econmica para
Affairs de la Princeton University; especialista
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Economista
en Estudios de la Integracin Europea por
de la Universidad de Ginebra, Suiza y M.A. en
el Instituto Tecnolgico Autnomo de
Economa Internacional de la Universidad de
Mxico (ITAM); y maestra en Relaciones
Boston, EEUU. Realiz estudios posteriores en
Internacionales e Integracin Europea por la
Economa Ambiental en la Universidad de
Universitat Autnoma de Barcelona (UAB).
Harvard y en el Banco Mundial. Actualmente su
Cuenta con el Diploma de Estudios Avanzados
trabajo se centra principalmente en temas rela-
en Derecho Internacional Pblico y Relaciones
cionados con comercio y medio ambiente.
Internacionales por la UAB. Actualmente

es
profesora-investigadora
de
tiempo
completo del Departamento Acadmico de

Estudios Internacionales del ITAM, miembro
del Observatorio de Poltica Exterior Europea
del Institut Universitari dEstudis Europeus
(IUEE) de la UAB, asociada ordinaria del
Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales
(COMEXI), miembro del Consejo de Redaccin
de Foreign Affairs en Espaol y prepara la
tesis en Relaciones Internacionales e
Integracin Europea para el programa doctoral del IUEE.
- 309 -
Correo-e: marianne.schaper@cepal.org
Resea de autores
U GO P I P I T O N E
LIA VALLS PEREIRA
Economista por la Universidad de Roma (1972),
Doctora en Economa por la Universidad
es profesor-investigador del CIDE (Centro de
Federal de Ro de Janeiro. Investigadora del
Investigacin y Docencia Econmicas), Mxico,
Instituto Brasileo de Economa (IBRE) de la
desde 1987. Entre sus publicaciones ms recien-
Fundacin Getulio Vargas y Profesora Adjunta
tes se encuentran: El temblor interminable (glo-
de la Facultad de Ciencias Econmicas de la
balizacin, desigualdades, ambiente), CIDE,
Universidad Estadual de Ro de Janeiro. Su rea
Mxico 2006. Ciudades, Naciones, Regiones,
de concentracin de estudios son temas de la
F.C.E., Mxico 2003 y Reflexiones sobre un pre-
poltica de comercio exterior brasilea, en
sente acelerado. Regiones econmicas, subdesa-
especial, cuestiones relativas a la agenda de
rrolo e izquierda. Edic. La Catarata e Instituto
acuerdos comerciales. Ha sido consultora para
Universitario de Desarrollo y Cooperacin-
realizar estudios de la Comisin Econmica
Universidad Complutense, Madrid 2000. Es cola-
para Amrica Latina (CEPAL), UNCTAD, y Latin
borador habitual de varios diarios y revistas
Amrica Trade Network, entre otros.
mexicanos y espaoles.
- 310 -
E S T HE R Z A P A T E R
Profesora Titular de Derecho Internacional
Pblico de la Universidad Autnoma de Barcelona, Magster en Estudios Europeos (UAB), DEA
en Derecho Comunitario por la Universidad de
Paris II. Certificado de Estudios Europeos en la
Universidad de Lovaina. Ha realizado diversas
estancias en las instituciones comunitarias y en
el Instituto Universitario Europeo de Florencia.
Miembro del observatorio de Poltica Exterior
Europea del Instituto Universitario de Estudios
Europeos de la UAB. Cuenta con diversas publicaciones sobre la Unin Europea, su actuacin
exterior y la cooperacin energtica internacional a travs de la prctica convencional.
- 311 -
Los textos recogidos en este

Pensamiento Iberoamericano n 0
han sido compuestos en Fontana y Gillsans alt one condensada al 75%.
El interior est impreso sobre papel Gardapat 13 de 135 g/m2 y
la cubierta sobre papel Medley Pure de 360 g/m2.
Se acab de imprimir
el da xx de xxxxxxx de xxxx
en los talleres de ,
en Madrid.

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La nueva agenda

Diseo: Alberto Corazn / Investigacin Grfica s.a.

Secretario del Consejo de Redaccin

Ignacio Soleto. CeALCI Fundacin Carolina

Alfonso Gamo. CeALCI Fundacin Carolina

PRIMERA PARTE : LA AGENDA DEL DESARROLLO

2. Ideas para una agenda de desarrollo. Jos Luis Machinea

3. Regionalismo e integracin en Amrica Latina:

4. Pobreza, desigualdad y cohesin social:

5. Gnero, desarrollo y feminismo en Amrica Latina. Marta Lamas

6. Migracin y desarrollo en Amrica Latina:

7. Seguridad ciudadana en Amrica Latina:

8. Los desafos del desarrollo sostenible

SEGUNDA PARTE : PERSPECTIVAS NACIONALES

10. Democracia y desarrollo en Chile:

11. Energa y desarrollo en Sudamrica:

En el ao 1982 apareci la revista Pensamiento Iberoamericano para tratar la actualidad de

Rosa Conde y Juan Pablo de Laiglesia

Ugo Pipitone y Juan Antonio Sanhuja

Salir del atraso en Amrica Latina.

durante largos ciclos histricos, la dinmica de

El atraso no es slo una persistente distancia

homologacin va mecanismos de mercado y

frente a los pases que se encuentran en la

de presin poltica y social. Pensando en el

frontera tecnolgica y de bienestar, es una

presente a travs de Kondratief y Kuznets,

construccin histrica de vnculos cruzados

apuntemos que las actuales tendencias con-

entre baja productividad, escasa calidad insti-

trarias a la homologacin son propias de las

tucional y pobreza difundida. Un organismo

fases iniciales de nuevos paradigmas tecnol-

social en que los avances de productividad

gicos con su dislocacin de recursos materia-

(cuando ocurren) no pueden empujar corrien-

les y humanos1. Sinteticemos: en el atraso, la

tes sostenibles de homologacin social o, por

segmentacin social es un no superado vicio

lo menos, no en la medida necesaria para

de origen; en el desarrollo, una amenaza

retroalimentar la productividad en el largo

plazo. En el otro extremo, los pases que se

Salir del atraso significa encontrar-cons-

encuentran en la frontera son aquellos donde,

truir la elusiva mezcla de factores y circunstan-

Salir del atraso en Amrica Latina

cias capaz de sostener en el largo plazo una

espiral virtuosa entre productividad, calidad

Las frmulas ideolgicas relucientes no han

institucional y convergencia social. En el entre-

dado gran prueba de s mismas. Una historia

verado retculo de sus relaciones recprocas, la

que va del primer plan quinquenal sovitico

debilidad de cualquiera de estos factores

de final de los 20 (planificacin centralizada,

puede no ser compensada por la (eventual)

industrializacin acelerada y partido nico), al

sobrecarga funcional de los otros. Es posible

Consenso de Washington3 a fines de los 80

un alto bienestar con una baja productividad

(apertura al comercio exterior, liberalizacin

media o buenas instituciones entre agudas seg-