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La nueva agenda

de desarrollo
de Amrica Latina

Coordinacin

U g o P i p i t on e
Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas (CIDE), Mxico

J o s A nt o ni o S a n a h u j a
Instituto Complutense de
Estudios Internacionales (ICEI), Madrid

De esta edicin
AECI (Agencia Espaola de Cooperacin Iberoamericana)
Fundacin Carolina
De los textos
sus autores

Diseo: Alberto Corazn / Investigacin Grfica s.a.


Maquetacin: Macarena Guerrero / Investigacin Grfica s.a.
Imprime: Nombre de la imprenta

NIPO:
Depsito Legal:
ISSN:

Consejo Asesor
Victoria Abelln. Universidad de Barcelona Espaa. Manuel Alcntara. Universidad de
Salamanca Espaa. Jos Antonio Alonso. Universidad Complutense de Madrid Espaa.
Judith Astelarra. Universidad Autnoma de Barcelona Espaa. Alicia Brcena. Secretara General de la
Organizacin de las Naciones Unidas. Juana Bengoa. Plataforma 2015 y ms Espaa.
Fernando H. Cardoso. Instituto Fernando Henrique Cardoso Brasil. Adela Cortina. Universidad
de Valencia Espaa. Celestino del Arenal. Universidad Complutense de Madrid Espaa.
Ligia Elizondo. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Joaqun Estefana. Universidad Autnoma
de Madrid Espaa. Rebeca Grynspan. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
Enrique Iglesias. Secretara General Iberoamericana. Jos Miguel Insulza. Organizacin de los Estados
Americanos. Ricardo Lagos. Fundacin Democracia y Desarrollo Chile. Nora Lustig. Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo. Otilia Lux de Coti. Foro Indgena de la Organizacin
de las Naciones Unidas Guatemala. Jos Luis Machinea. Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe Chile. Jos Antonio Ocampo. Vicesecretara General de la Organizacin
de las Naciones Unidas. Francisco Rojas Aravena. Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales Costa Rica. Virginia Vargas. Fundacin Flora Tristn Per

Consejo de Redaccin
Joaqun Arango. Universidad Complutense de Madrid Instituto Universitario Ortega y Gasset Espaa.
Marta Arias. Miembro del Consejo de Cooperacin Espaa. Miguel Barroso. Casa de Amrica Espaa.
Aurora Daz-Rato. Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, AECI Espaa. Soledad Gallego.
Diario El Pas- Espaa. Nstor Garca Canclini. Universidad Autnoma Metropolitana
Iztapalapa Mxico. Milagros Hernando. Secretara de Estado de
Cooperacin Internacional Espaa. Mnica Hirst. Universidad Torcuato Luca di Tella Argentina.
Marcela Lagarde. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Alfons Martinell. Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional, AECI Espaa. Jos M Medina. Coordinadora de Organizaciones No
Gubernamentales de Desarrollo Espaa. Alfredo Moreno. Fundacin Carolina Espaa.
Ludolfo Paramio. Consejo Superior de Investigaciones Cientficas Espaa. Teresa Rodrguez.
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer Mxico. Liliana Rojas.
Center for Global Development - USA. Amelia Valcrcel. Universidad Nacional
de Educacin a Distancia Espaa.

Directores
Rosa Conde. Fundacin Carolina
Juan Pablo de Laiglesia. AECI

Secretario del Consejo de Redaccin

Coordinador Tcnico

Ignacio Soleto. CeALCI Fundacin Carolina

Alfonso Gamo. CeALCI Fundacin Carolina

-7-

ndice

Presentacin
Rosa Conde y Juan Pablo de Laiglesia.
Directores, Pensamiento Iberoamericano

13

Introduccin
Ugo Pipitone y Jos Antonio Sanahuja

19

PRIMERA PARTE : LA AGENDA DEL DESARROLLO


1. Salir del atraso en Amrica Latina. Ugo Pipitone
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico D.F.

25

2. Ideas para una agenda de desarrollo. Jos Luis Machinea


Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
de Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile

41

3. Regionalismo e integracin en Amrica Latina:


balance y perspectivas. Jos Antonio Sanahuja
Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI), Madrid

75

4. Pobreza, desigualdad y cohesin social:


ms all de los Objetivos del Milenio. Anna Ayuso
Fundacin CIDOB, Barcelona

107

5. Gnero, desarrollo y feminismo en Amrica Latina. Marta Lamas


Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), Mxico D.F.

-9-

133

6. Migracin y desarrollo en Amrica Latina:


crculo vicioso o crculo virtuoso? Erika Ruz Sandoval
Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), Mxico D.F.

153

7. Seguridad ciudadana en Amrica Latina:


un bien pblico cada vez ms escaso. Fernando Carrillo-Flrez
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Representacin en Europa, Pars

181

8. Los desafos del desarrollo sostenible


en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe. Marianne Schaper
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
de Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile

199

SEGUNDA PARTE : PERSPECTIVAS NACIONALES


9. A Integraao sudamericana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais
de Comrcio: Avaliao e Perspectivas. Lia Valls Pereira
Instituto Brasileiro de Economa, (FGV), Rio de Janeiro

217

10. Democracia y desarrollo en Chile:


el aprendizaje institucional de las reformas. Esther del Campo
Universidad Complutense de Madrid (UCM)

237

11. Energa y desarrollo en Sudamrica:


opciones para Bolivia y Venezuela. Susana Beltrn y Esther Zapater
Universidad Autnoma de Barcelona (UAB)

265

RESEAS
A. Anbal Pinto, por Carlos Fredes

287

B. Declaracin de Salamanca

295

De autores

305

- 10 -

Presentacin

R o sa C o n d e
J u a n Pa b l o d e L a i g l e s i a

En el ao 1982 apareci la revista Pensamiento Iberoamericano para tratar la actualidad de


Amrica Latina desde una perspectiva de economa poltica, tarea que se realiz durante quince
aos. Ahora, dos dcadas y media despus del nacimiento de su cabecera y tras ocho de silencio,
vuelve a editarse Pensamiento Iberoamericano con el objetivo de abordar los asuntos ms trascendentes del desarrollo a un lado y otro del Atlntico, esta vez desde una visin de economa
poltica complementada por otras perspectivas de anlisis, que entendemos demandan los tiempos que vivimos actualmente.
El primer nmero de la revista se titul El retorno de la ortodoxia y el tema era significativo del momento que estaba viviendo entonces Amrica Latina. Se acababa el ciclo expansivo del
crdito internacional, los aos del dinero barato y abundante llegando a la regin, y era el primer momento de la crisis de la deuda, que marc la dcada de los ochenta. Se entraba en una
etapa de austeridad econmica y ajustes en los aparatos pblicos de pases sobreendeudados y
que haban vivido, dadas las facilidades ofrecidas por el desordenado mercado del crdito privado, aos de abundancia de financiacin internacional.
Los aos ochenta transcurrieron a la bsqueda de la ortodoxia que Pensamiento

Iberoamericano esbozaba en su primer nmero, en una situacin que bordeaba la depresin econmica y que llev a hablar de la dcada perdida del desarrollo. Al final de los ochenta se haba
alcanzado la meta de una macroeconoma ms sana, pero se vivieron aos tambin de estancamiento econmico, aumento de la pobreza y una sensible disminucin en la provisin de servicios

- 13 -

Presentacin institucional

pblicos. poca esta en la que se produjo una sobresaliente transferencia neta de capital hacia el
exterior que desfinanci a Amrica Latina, pero no redujo la magnitud del endeudamiento exterior, que se duplic. En los ochenta se concedi, adems, una especial prioridad a la reduccin de
los aparatos estatales y administrativos, tras lo que se entendi como una etapa de hipertrofia, y
se dio un fuerte impulso a la insercin de Amrica Latina en la economa global, promoviendo la
liberalizacin financiera, cambiaria y comercial.
El balance de la dcada, negativo pese a la estabilizacin, planteaba la cuestin de la posible compatibilidad entre ajuste, apertura externa, austeridad fiscal y reduccin del tamao del
estado, por un lado, y crecimiento econmico y desarrollo social por otro. Por su parte, la CEPAL,
coeditora de la revista durante la mayor parte de su andadura, lanz su propuesta de transformacin productiva con equidad. Ya en la dcada del noventa, result relevante la aparicin del
primer Informe sobre Desarrollo Humano, elaborado por el PNUD, y que planteaba con la mayor
claridad la importancia de hacer compatibles el crecimiento econmico con mayores cotas de
desarrollo social.
Desde un punto de vista estrictamente econmico, la gestin de las relaciones con los mercados internacionales pas en los noventa a un primer plano, y la inversin extranjera directa fue
entendida como el factor clave para el desarrollo. El retorno de un ciclo alto de la economa global trajo de nuevo recursos a la regin, esta vez en forma preferente de inversin extranjera, pero
tambin de crdito, y de manera mucho ms selectiva y concentrada geogrficamente.
Hasta el ltimo tercio de la dcada no comenzaron a ser claros los sntomas de agotamiento
de ese nuevo ciclo de financiacin internacional, y para entonces la dependencia de los mismos
ya era notable en los pases de Amrica Latina. Aparecieron tambin los primeros avisos en
forma de crisis de los problemas que la alta volatilidad de los modernizados mercados de capitales iba a traer a la regin. Mxico, igual que sucediera en 1982 con la crisis de la deuda, dio el
primer aviso en 1994.
La revista dej de aparecer en 1998, cuando las perspectivas econmicas seguan siendo
positivas, pese a los riesgos de las crisis financieras. Pensamiento Iberoamericano edit un ltimo volumen extraordinario en 1998, recogiendo las conferencias y comentarios de la
Conferencia del Banco Interamericano de Desarrollo de aquel ao, titulado Amrica Latina despus de las reformas. El nmero realiza una revisin de los resultados alcanzados por las reformas econmicas acometidas en la regin desde los aos ochenta, ofreciendo un balance
desigual, con una recuperacin del crecimiento econmico que, sin embargo, era menor que el

- 14 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Rosa Conde y Juan Pablo de Laiglesia

de otras regiones e insuficiente para permitir alcanzar las necesarias metas sociales de reduccin
de la pobreza y la desigualdad. Unos resultados que se tratan tambin analizando qu habra
pasado sin las reformas, con la conclusin principal de que la situacin habra sido peor an.
Desde 1998 muchas cosas han sucedido. Notables cambios polticos y tambin acontecimientos econmicos muy relevantes. Desde entonces, la regin pas por su ms profundo ciclo
de transferencias netas negativas del crdito internacional. Los ciclos parecen haberse acortado
sensiblemente, y tras una fase de declive entre 1997 y 2002, en las que se vivieron entre otras las
crisis financieras de Brasil, Uruguay, Ecuador o Argentina, desde 2003 hasta la actualidad hay un
nuevo ciclo de bonanza econmica relativa que en 2006 parecera estar llegando a su fin, a falta
de conocer con claridad, entre otras cosas, las perspectivas del mercado energtico en la regin
y en el mundo. Un ciclo que, nuevamente, no ha venido acompaado de logros tangibles en trminos de reduccin de la pobreza o de la desigualdad.
En estos aos han avanzado las negociaciones de liberalizacin comercial sin resultados
demasiado alentadores. Desde el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), hoy postergado, pasando por el acuerdo para Centro y Norteamrica (CAFTA) suscrito en 2005, o los tratados
de libre comercio bilaterales suscritos o en negociacin por algunos pases con los EEUU o la UE.
Adems, un factor econmico ha entrado en juego con redoblada fuerza: la llegada de remesas a
la regin, que desde 1998 hasta el presente casi se han triplicado, superando ya los 42.000 millones de dlares. Un aumento derivado de las crecientes migraciones latinoamericanas, que se han
dirigido significativamente a Espaa, adems de su tradicional destino de los EEUU, y de los lazos
de dependencia familiares, ms fuertes en etapas de incertidumbre como la actual.
Pero desde un punto de vista poltico, el malestar instalado de manera mayoritaria en las
sociedades latinoamericanas por el funcionamiento de sus democracias y por el limitado alcance, en trminos de cambio social, de las fases de progreso econmico, ha dado lugar a un nuevo
escenario. Los partidos tradicionales han dilapidado la confianza popular, y el continente est
viviendo un giro a la izquierda, a veces desde plataformas polticas ms tradicionales, y otras,
desde movimientos sin estructuras de partido o a partir nicamente de liderazgos personales.
En el mencionado nmero de Pensamiento Iberoamericano de 1998 ya se sealaba la
importancia de fortalecer las instituciones, en el sentido de Douglas North, para alcanzar logros
en materia de desarrollo y hacer compatibles el crecimiento econmico con el progreso social.
Ese elemento, que no fue considerado parte del Consenso de Washington, es hoy elemento central en los diagnsticos y recomendaciones del propio Banco Interamericano de Desarrollo, que

- 15 -

Presentacin institucional

le ha dedicado su informe anual de 2006, o del Banco Mundial. Tambin en 1998 se haca referencia en Pensamiento Iberoamericano a la capital importancia de la educacin, por una parte,
y de las polticas fiscales por otra, elementos que no han perdido, ni mucho menos, actualidad.
Una de las conclusiones ms claras que pueden extraerse es que hay una extendida preocupacin por la superacin de la pobreza y la reduccin de la desigualdad como piedras angulares
de un desarrollo econmico y social tanto tiempo postergado en la regin, y que es necesario
entonces alcanzar mayores cotas de crecimiento econmico y una mejor distribucin de la riqueza.
Ello invita a que la nueva etapa que ahora se abre en Pensamiento Iberoamericano mantenga su nfasis en la economa poltica, pero pretenda incorporar otras perspectivas de anlisis de
la realidad, sociolgicas y culturales. Parece conveniente que el primer ejercicio que se proponga la revista en su nueva poca sea revisar la agenda de desarrollo de la regin en el presente,
transcurridos estos aos. Una agenda donde persisten temas antiguos integracin regional,
financiacin internacional, pobreza o desigualdad pero aparecen con fuerza otros nuevos,
como las migraciones, las instituciones o la cuestin energtica.
Desde hoy Pensamiento Iberoamericano ser una revista de la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional editada desde la Fundacin Carolina. Ser codirigida, en consecuencia, por el Secretario General de la AECI, Juan Pablo de Laiglesia, y por Rosa Conde, directora de
la Fundacin Carolina. Y contar con un Consejo de Redaccin y un Consejo Asesor integrados
por personas de reconocido prestigio que nos permitan abordar los temas del desarrollo en
Iberoamrica desde diferentes disciplinas y perspectivas.
Confiamos en que, con el esfuerzo de todos, Pensamiento Iberoamericano se constituya de
nuevo en un foro de anlisis y pensamiento creativo para entender mejor la realidad iberoamericana y plantear las propuestas y discusiones ms pertinentes para la necesaria transformacin
econmica y social de la regin.

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Introduccin

U g o P i p i to n e
Jos Antonio Sanahuja
Mxico D.F. y Madrid
diciembre de 2006

Mientras nos vamos acercando a los dos siglos de vida independiente en gran parte de Amrica
Latina, resulta evidente que la regin sigue estando lejos de alcanzar los niveles de bienestar
propios de las reas ms desarrolladas del mundo. Los cambios estructurales de las ltimas dos
dcadas han sido ciertamente importantes, sobre todo en las orientaciones de la poltica econmica, pero an estn por verse sus efectos sobre el crecimiento y la cohesin social. En una perspectiva histrica de larga duracin la longue dure de F. Braudel se han sucedidos distintos
ciclos de modernizacin, unos a otros, en larga duracin sin que ninguno de ellos haya logrado que la regin deje atrs las fuerzas centrpetas de un atraso que ha cambiado sus formas, pero
ha conservado gran parte de la sustancia. Una mezcla cambiante de los mismos factores, y en
particular, la baja calidad de las instituciones, la elevada segmentacin social, la vulnerabilidad
ante el cambiante contexto internacional, la aguda heterogeneidad productiva, la escasa capacidad de ahorro, la fragilidad democrtica y las grandes masas de personas condenadas a la
pobreza. Amrica Latina es un Lejano Occidente cclicamente atravesado por cambios que, sin
embargo, no alteran un cuadro general del que los rasgos sealados son los trazos esenciales.
Los procesos de desarrollo parecen, en parte, indescifrables. No hay frmulas fijas, y dependen del equilibrio variable de factores que se ajustan en contextos histricos cambiantes. Por
ello, es difcil determinar por qu Amrica Latina, a pesar de registrar avances en varios mbitos,
se resiste a emprender la andadura que conduce a la elusiva meta del desarrollo. Si se observa
la regin con perspectiva histrica, encontramos aceleraciones y frenazos bruscos, en distintos

- 19 -

Introduccin

ciclos polticos, y dificultades para establecer rumbos firmes de convergencia interna e internacional. Pareciera que los cambios no pudieran inducir un circuito de retroalimentacin capaz de
establecer y consolidar mecnicas, automatismos y crculos virtuosos de naturaleza endgena.
En ese escenario destacan dos continuidades en estrecha relacin simbitica: la baja calidad institucional y la aguda segmentacin social, antes primordialmente rural, ahora crecientemente
urbana Cul es la variable independiente? Existe un primum mobile en el que se pueda incidir para eliminar los obstculos que se han interpuesto histricamente al crecimiento sostenido,
a la cohesin social y a la sostenibilidad ambiental? En tal caso, cul es? Tal vez no exista ninguno, sino una maraa de concausas que, con el tiempo, se han hecho ms resistentes al cambio.
Una cosa es cierta: el pasado sigue gravitando sobre el presente como recordatorio de tareas incumplidas o cumplidas de manera no satisfactoria. En la segunda mitad del siglo XIX la
regin protagoniza un prolongado ciclo de consolidacin institucional conservando estructuras
econmicas semicoloniales; en las dcadas centrales del siglo XX se activa una brusca aceleracin industrial sobre bases agrarias quebradizas y, desde hace dos dcadas, se enfrenta al reto
de acelerar procesos de regionalizacin en un contexto global en el cual el estado nacional pierde centralidad, al mismo tiempo en que, sin embargo, ese mismo estado an no es capaz de cumplir la tarea de la integracin nacional. En otros trminos, pareciera que Amrica Latina es
empujada cclicamente a dar nuevos pasos adelante, sin haber consolidado los pasos previos.
Una historia antigua que sigue actual.
Esta reflexin ha estado presente en la preparacin de este primer nmero de la nueva
poca de Pensamiento Iberoamericano, que pretende realizar una radiografa del presente a travs de temas que establecen al mismo tiempo cuestiones crticas no resueltas y retos para el
futuro inmediato. El momento parece oportuno. Quedaron atrs paradigmas que, a menudo, fueron elevados a la categora de dogmas, como el Consenso de Washington. ste pudo corregir
excesos monetarios o fiscales de la etapa anterior, pero no resolvi, y en algunos casos agrav,
los problemas clsicos del desarrollo latinoamericano, ahora en un escenario de globalizacin
ms exigente. Sin embargo, no ha aparecido ningn modelo dominante, lo que abre oportunidades para enfoques ms pragmticos y que respondan en mayor medida a las condiciones de la
regin. Es un momento de agendas abiertas y no de consensos cerrados.
Lo que pretende este nmero es analizar, de manera abierta, la agenda del desarrollo. Esa
agenda se ha ampliado al incorporar cuestiones como la seguridad ciudadana o los flujos migra-

- 20 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Ugo Pipitone y Juan Antonio Sanhuja

torios, que expresan cmo Amrica latina se inserta en las complejas dinmicas de la globalizacin. Entre las aportaciones que se incluyen se encuentra el ensayo sobre el presente econmico
de la regin y sus perspectivas en un contexto de reformas estructurales que quedan en la espera (J.L. Machinea) y un ensayo sobre el presente regional en la ptica de las experiencias ms exitosas de salida del atraso en otras partes del mundo (U. Pipitone). Tambin se aborda el
regionalismo y su papel como estrategia de desarrollo y de mejora de la insercin internacional,
del TLC de Amrica del Norte al Mercosur (J.A. Sanahuja y L. Valls). Siguen contribuciones sobre
un abanico de aspectos crticos del presente regional, que van de la pobreza (A. Ayuso) a los procesos migratorios (E. Ruiz), de la condicin de la mujer (M. Lamas) a los problemas de la seguridad ciudadana (F. Carrillo-Flrez). Hace falta mencionar el artculo sobre uno de los casos
latinoamericanos ms interesantes en aos recientes tanto en trminos de crecimiento econmico como de consolidacin institucional, el de Chile (E. del Campo).
El nmero ha incluido las cuestiones del medio ambiente y de la energa (M. Schaper, S.
Beltrn y E. Zapater), que plantean el desafo crtico del desarrollo sostenible, y la necesidad de
establecer redes energticas capaces de alimentar un nuevo ciclo de crecimiento econmico.
Que esta nmero pueda ver la luz se debe a la colaboracin de los autores y autoras que, con
distintas procedencias dentro del mundo iberoamericano, han contribuido con su esfuerzo y
reflexin, que los coordinadores quieren agradecer. Ese agradecimiento tambin se extiende a
los co-directores de la nueva etapa de Pensamiento Iberoamericano, Rosa Conde y Juan Pablo
de Laiglesia, y a Ignacio Soleto y Alfonso Gamo, del Centro de Estudios para Amrica Latina y la
Cooperacin Internacional (CeALCI) de la Fundacin Carolina, por su invitacin a asumir esta
tarea, y su apoyo entusiasta en todo el proceso.
Confiamos que este nmero inaugural de la revista pueda ser un instrumento til para un
nuevo ciclo de reflexiones sobre la realidad y las perspectivas de una regin del mundo que no
puede dejar de tener el desarrollo, la lucha contra la pobreza, la conservacin del medio ambiente y la gobernanza democrtica como cuestiones centrales de su presente y futuro inmediato.

- 21 -

Primera parte:
La agenda del desarrollo

Ugo Pipitone

Salir del atraso en Amrica Latina.


Este ensayo es una reflexin sobre la situacin latinoamericana en contraste con las experiencias
exitosas de salida del atraso ocurridas en Europa occidental en la segunda mitad del siglo XIX y en
Asia oriental en la segunda mitad del siglo XX. Entre las diferencias crticas ms importantes se
sealan aqu el retardo estructural de la agricultura, la pobre calidad institucional, el dbil sentido
de urgencia poltica y una persistente y aguda segmentacin social.
Palabras clave:
Desarrollo econmico, atraso, crecimiento, Amrica Latina

This essay presents a reflection on the Latin-American situation in contrast with the successful
progress experiences in Western Europe during the second half of XIX century and in Eastern Asia
during the second half of XX century. Amongst the most critical differences we underscore the
structural agricultural gap, the poor institutional efficiency, the low political priority and a dramatic
social segmentation.
Keywords:
Development, backwardness, economic growth, Latin America

Un riesgo sistmico

durante largos ciclos histricos, la dinmica de


la productividad se tradujo en creciente

El atraso no es slo una persistente distancia

homologacin va mecanismos de mercado y

frente a los pases que se encuentran en la

de presin poltica y social. Pensando en el

frontera tecnolgica y de bienestar, es una

presente a travs de Kondratief y Kuznets,

construccin histrica de vnculos cruzados

apuntemos que las actuales tendencias con-

entre baja productividad, escasa calidad insti-

trarias a la homologacin son propias de las

tucional y pobreza difundida. Un organismo

fases iniciales de nuevos paradigmas tecnol-

social en que los avances de productividad

gicos con su dislocacin de recursos materia-

(cuando ocurren) no pueden empujar corrien-

les y humanos1. Sinteticemos: en el atraso, la

tes sostenibles de homologacin social o, por

segmentacin social es un no superado vicio

lo menos, no en la medida necesaria para

de origen; en el desarrollo, una amenaza

retroalimentar la productividad en el largo

latente de retroceso.

plazo. En el otro extremo, los pases que se

Salir del atraso significa encontrar-cons-

encuentran en la frontera son aquellos donde,

truir la elusiva mezcla de factores y circunstan-

- 25 -

Salir del atraso en Amrica Latina

cias capaz de sostener en el largo plazo una

1.

espiral virtuosa entre productividad, calidad

Las frmulas ideolgicas relucientes no han

institucional y convergencia social. En el entre-

dado gran prueba de s mismas. Una historia

verado retculo de sus relaciones recprocas, la

que va del primer plan quinquenal sovitico

debilidad de cualquiera de estos factores

de final de los 20 (planificacin centralizada,

puede no ser compensada por la (eventual)

industrializacin acelerada y partido nico), al

sobrecarga funcional de los otros. Es posible

Consenso de Washington3 a fines de los 80

un alto bienestar con una baja productividad

(apertura al comercio exterior, liberalizacin

media o buenas instituciones entre agudas seg-

de los mercados financieros y estado como

mentaciones sociales o eficiencia productiva en

vigilante de equilibrios macroeconmicos). En

frgiles contextos institucionales? Salir del atra-

el segundo caso la idea subyacente es: la

so es ensamblar un organismo colectivo que

racionalidad de los mercados termina por

slo puede crecer en la medida en que refuer-

imponerse, naturalmente, en cualquier con-

za, al mismo tiempo, las tres dimensiones. Una

texto. Lo que (siguiendo a Marx) podra inclu-

operacin que ha resultado histricamente ms

so admitirse, con precisiones y cautelas, sin

ardua de lo previsto.

por ello admitir lo que no est demostrado, o

En el prlogo al primer tomo de El Capital,

sea que en la operacin de los mercados haya

Marx sostena en 1867: El pas que est ms

un dispositivo capaz de conducir necesaria-

adelantado, proporciona al que lo est menos

mente fuera del atraso.

una imagen de su futuro. Casi una apologa

A pesar de las promesas, al final del camino

del capitalismo como sistema global de pro-

nos encontramos, de una parte, con Cuba y Corea

greso. Un siglo despus, Gerschenkron contes-

del norte, como embarazosas supervivencias de

ta escuetamente: El desarrollo de un pas

una apuesta perdida que no supo (con la excep-

atrasado puede diferir fundamentalmente del

cin china) reciclarse en la marcha y, por la

2.

seguido por un pas avanzado En efecto, si

otra, con mltiples pases en desarrollo cuyo

alguna homologacin internacional ha ocurri-

acatamiento en las ltimas dcadas de la orto-

do en el amplio horizonte contemporneo, ha

doxia financiera del FMI tampoco produjo resul-

ocurrido siguiendo caminos parcialmente

tados asombrosos y s miserias locales y

inexplorados. La salida del atraso no es nunca

turbulencias globales evitables4. Viene la tenta-

una rplica; el contexto nunca es el mismo.

cin de pensar que cuanto mayor haya sido y sea

Intentemos una mirada de conjunto del

la fidelidad a algn canon de segura eficacia,

siglo XX. Qu podemos decir de haber apren-

tanto mayores las posibilidades de fracaso.

dido sobre el atraso? Tres observaciones.

Solidez ideolgica como esclerosis pragmtica?

- 26 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Ugo Pipitone

Como legitimacin tica del no aprender? El

do aqu las responsabilidades histricas del

hecho es que las grandes promesas quedaron

colonialismo y otras ms recientes), sin embar-

incumplidas y las experiencias de salida del

go, ese tiempo se ha ido o se est yendo

atraso ocurrieron en lugares imprevistos y en

rpidamente. Con su estela de fragilidad polti-

formas, en gran medida, novedosas respecto a

co-institucional, oleadas migratorias y exaspe-

los cnones establecidos.

racin latente de religiosidades e ideologismos


mesinicos, en sus formas ms agudas, el atra-

2.

so se ha vuelto un factor crtico de inestabilidad

Los casos de salida del atraso a lo largo del siglo

global. Ha ocurrido un salto de calidad: de la

(pocos y localizados, como veremos) han surgido

solidaridad internacional como expresin

al interior de discontinuidades de regmenes o

tica de minoras ilustradas (pases o indivi-

de polticas. Fueron necesarios actos de inteli-

duos) al reconocimiento (incumplido) de una

gencia estratgica, consistencia poltica y maqui-

necesidad sistmica insatisfecha. Si globali-

narias institucionales no inicialmente ruinosas

zacin es mayor dependencia recproca,

para que enteras sociedades comenzaran a

cmo limitarla a los mercados? Los dolores

generar en su seno nuevas energas y comporta-

ajenos comienzan a revelarse como dolencias

mientos. El progreso entendido como aliento

propias.

indeliberado que conduce a los pases ms all


del atraso no dio muestras de su existencia o
de su eficacia. Lo que, naturalmente, no significa

Por qu Amrica Latina?

que el atraso constituya un molde uniforme e


impermeable al tiempo sino que sus cambios

Porque viven aqu ms de 500 millones de

fisiolgicos no son suficientes a su superacin.

personas de las cuales algo menos de la mitad

As que, si frica, Amrica Latina y Asia central

en condiciones de pobreza. La CEPAL estima

no encontraron en el siglo pasado un camino

para 2005, 213 millones de pobres, 41 por

cierto ms alla del atraso, no hay razones, que no

ciento de la poblacin5. En 1980 la pobreza

tengan sus races en alguna metahistoria conso-

latinoamericana abarcaba 136 millones de

ladora, para suponer que esto ocurra necesaria-

personas y el peso especfico de pobres urba-

mente en el siguiente siglo o en el sucesivo.

nos y rurales era similar. Un cuarto de siglo


despus hay en la regin 140 millones de

3.

pobres urbanos y 75 rurales; dos a uno.

Hubo un tiempo en que el atraso era un proble-

La otra razn es que Amrica Latina sigue

ma exclusivo de los pases interesados (obvian-

siendo una promesa incumplida. Un rea del

- 27 -

Salir del atraso en Amrica Latina

mundo menos lejana que otras (en estructura

Obviemos las dificultades asociadas a la

econmica y herencia cultural) de los pases

comparabilidad de datos que abarcan un tiem-

ms avanzados y que, sin embargo, ve cclica-

po tan dilatado (dos siglos) y estructuras socioe-

mente frustrados sus intentos de acortar dis-

conmicas tan diferentes. Digamos que si un

tancias y de sustituir una fisiologa hecha de

extraterrestre observara la grfica que sigue,

exclusiones que se renuevan y estados de que-

podra imaginar una prolongada decadencia

bradiza legitimacin social. Para tener una idea

latinoamericana. Obviamente ni es ni ha sido

aproximada del largo plazo involucrado en el

as. A pesar de la mayor extensin demogrfica

retardo de productividad y bienestar, midamos

del malestar y la exclusin, no es comparable el

con el PIB per capita puesto igual a 100 el de

Mxico de la hacienda porfiriana con el Mxico

Estados Unidos la distancia entre este pas y

industrial-exportador de la actualidad, as como

cuatro economas de Amrica Latina: Mxico,

no lo es la vieja repblica brasilea con sus

Brasil, Argentina y Chile, que, con 62 por ciento

poderosas oligarquas terratenientes con una

de la poblacin, representan hoy 76 por ciento

repblica que tiene hoy como presidente a un

del PIB regional.

ex sindicalista. Pero, a pesar de los avances, es


Grfico 1
PIB per capita (1820-2000) (EU=100)

Estados
Unidos

100
90

PIB Pc (En proporcin a EU)

80
70
60
50
40

Argentina
Chile
Mxico
Brasil

30
20
10
0
1820 1830 1840 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Fuente: Elaboraciones a partir de datos de Angus Maddison, The World Economy: Historical Statistics, OECD, Pars 2003.

- 28 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Ugo Pipitone

estadsticamente evidente que van dos siglos

mente a Estados Unidos, que parece iniciarse

(para Mxico y Brasil) y un siglo (para Argentina

con el siglo XX, apenas da seas de revertirse

y Chile) que la regin experimenta una amplia-

en los aos 90. Registremos un elemento

cin progresiva de sus distancias respecto a

comn a los cuatro pases mencionados: la

Estados Unidos. Cmo no percibir en estas ten-

convergencia a la baja. A comienzos del siglo

dencias un burdo registro secular de la dificul-

XX el abanico del PIB per capita oscilaba entre

tad latinoamericana para salir del atraso? Como

el 67 por ciento de Argentina y el 17 por cien-

se ver ms adelante, salir del atraso significa

to de Brasil, a fines del siglo se ha cerrado

(entre otras cosas) rebasar el ritmo de creci-

entre valores de 35 por ciento en el primer

miento de las economas avanzadas de la

pas y 20 por ciento en el segundo.

poca. En el largo plazo, nada similar ha ocurri-

Qu implica en el presente no haber

do en estas partes del mundo. Ha habido largos

podido encontrar un camino fuera del atraso?

ciclos de crecimiento pero ningn curso firme

Contestemos a esta pregunta con un dato: el

capaz de volver escaso el trabajo, asegurar

porcentaje de poblacin que vive con menos

ingresos medios crecientes a la mayora de la

de dos dlares diarios a paridad de poder de

poblacin, establecer instituciones de amplia

compra. O sea, los ms pobres entre los

legitimacin social y consolidar estructuras pro-

pobres. En Corea del Sur, Singapur, Portugal y

ductivas dinmicas.

Grecia, pases en los cuales la salida del atra-

Mxico presenta dos perodos en los cua-

so es historia reciente, la proporcin de pobla-

les parecera esbozarse un rumbo de reduc-

cin que vive con menos de dos dlares es

cin de su distancia frente a Estados Unidos.

inferior a 2 por ciento. El mejor escenario lati-

El primero (grosso modo 1870-1900) corres-

noamericano es el de Chile y Argentina (entre

ponde a la edad porfiriana, el segundo (1950-

10 y 14 por ciento respectivamente), en el otro

1980), a la fase ms dinmica (con ingresos

extremo estn Venezuela y Bolivia (32 y 34

petroleros y amplios crditos internacionales)

por ciento) y en posicin intermedia Brasil y

de un prolongado rgimen nacional-revolu-

Mxico (22 y 26 por ciento)6.

cionario. Y ambos perodos terminaron con


prolongados retrocesos. Moraleja sumaria: ni
la hacienda porfiriana ni la industrializacin

Experiencias exitosas

sustitutiva (con el aadido del petrleo)


pudieron sostenerse en el tiempo como ins-

Si salir del atraso supone construir compatibili-

trumentos de salida del atraso. En Argentina y

dades dinmicas entre productividad, conver-

Chile el deslizamiento de largo plazo relativa-

gencia social y eficacia institucional capaces de

- 29 -

Salir del atraso en Amrica Latina

guiar los ltimos llegados a niveles de eficien-

siglo XIX tenemos aqu el primer injerto capi-

cia productiva y de bienestar comparables con

talista exitoso en un rea culturalmente no

los pases ms avanzados, en siglo y medio

europea. Y Japn ser un arquetipo y un obje-

hemos asistido a tres ciclos que pueden califi-

to imitativo para generaciones de dirigentes

carse como exitosos en distintas partes del

asiticos que vern en esta experiencia una

mundo. El primero, protagonizado por Suecia,

ruta maestra hacia la tarea de segn la fr-

Dinamarca, Alemania, Japn y, en menor grado,

mula Meiji imitar a Occidente para defen-

Italia entre fines del siglo XIX y comienzos del

derse de Occidente.

XX. El segundo, por Corea del sur, Taiwn,

La democracia en Europa occidental y los

Singapur y Hong Kong en la segunda mitad del

regmenes autoritarios en Asia oriental mos-

siglo XX. Y el tercero, por Espaa, Portugal,

traron xitos comparables. En ambas regiones,

Grecia e Irlanda en el mismo perodo. En lo que

a travs de regmenes polticos diferentes, fue

sigue nos referiremos fundamentalmente a los

posible arraigar instituciones eficaces y social-

primeros dos ciclos, aunque algunas de las

mente legitimadas7. En el caso asitico, la

observaciones que haremos podran extender-

legitimacin que no pudo venir del respeto a

se (con diversas salvedades) al tercer grupo de

reglas de democracia y pluralismo poltico,

pases mencionados.

vino, dicho sea brutalmente, del creciente

Comparemos las experiencias de salida

bienestar. Instituciones capaces de remover

del atraso ocurridas en Europa hace ms de

inercias y segmentaciones antiguas (sobre el

un siglo con las experiencias similares en el

modelo del decreto imperial japons de refor-

Asia de las ltimas dcadas. En Europa, un

ma agraria en 1868) y alentar compromisos

espacio que va de Escandinavia a Italia pasan-

estratgicos con diversos agentes productivos.

do por Alemania; en Asia oriental, otro que,

Sin embargo, aadamos, a pesar de sus inicios

por gran parte, bordea la costa china, de Corea

autoritarios, Corea del sur y Taiwn (bastante

del sur a Singapur pasando por Taiwn y

menos, hasta ahora, Singapur)8, muestran,

Hong Kong. Registremos una regla y una

desde la dcada pasada, claros procesos de

excepcin. La regla es que en ambos ciclos las

democratizacin. El cambio econmico y el

experiencias exitosas emergen en contextos

mayor bienestar parecen orientar aqu hacia

regionales dinmicos; la excepcin es el Japn

una democracia poltica que completa, sin

Meiji que define sus nuevas estructuras eco-

haber guiado, la salida del atraso. En contras-

nmicas e institucionales en un Asia oriental

te, en la mayor parte de las experiencias euro-

sin antecedentes que pudieran funcionar

peas de desarrollo tardo desde la segunda

como referencia y estmulo. Desde fines del

mitad del siglo XIX (Suecia, Dinamarca, Italia,

- 30 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Ugo Pipitone

etc.), la ampliacin inicial del horizonte demo-

Rasgos comunes

crtico es el contexto en que se despliega


generalmente el rattrapage frente a las eco-

Cmo equiparar el liberalismo comercial

nomas y sociedades europeas ms avanzadas

dans a fines del siglo XIX con la contempor-

de la poca.

nea apertura selectiva japonesa o el dirigismo

Implcita o explcitamente, en lo que sigue

econmico de la Alemania bismarckiana con

pondremos a Amrica Latina frente al teln de

las polticas de Hong Kong en las ltimas

fondo de estas experiencias (europeas y asi-

dcadas? La historia es siempre un dolor de

ticas) exitosas. Que el tema no sea acadmico

cabeza para las ideologas econmicas. Pero,

resulta claro si se considera que entre 1950 y

reconocer la originalidad de cada experiencia

2000 el PIB per capita de las principales eco-

no significa desconocer sus rasgos comunes.

nomas latinoamericanas creci alrededor de

Intentemos mostrar cmo los casos exitosos

tres veces, mientras lo hizo 18 veces en las

de emancipacin del atraso (en Asia como en

economas emergentes de Asia oriental.

Europa), presentan importantes similitudes a

Partiendo de niveles inferiores a Brasil y

pesar de las distancias en el tiempo y la geo-

Mxico, Taiwn y Corea del sur alcanzan estos

grafa. Sin olvidar que cada rasgo se manifies-

pases a comienzos de los aos 80 para, suce-

ta en forma original dando lugar a un

sivamente, dejarlos claramente atrs.

entramado nico de compatibilidades con los

Una nota al margen sobre homologacin


social. Usemos como medidor el ndice de Gini

otros elementos en juego. Concentremos la


atencin en seis aspectos.

de distribucin del ingreso. Corea y Taiwn


presentan actualmente valores que oscilan

1. Rapidez.

alrededor de 30, en la media de los pases

La aceleracin del crecimiento econmico es

ms avanzados, mientras Mxico y Brasil

un primer rasgo comn. Obviemos aqu la

muestran valores entre 55 y 59: mximos de

mayor exposicin al comercio y las tecnologas

desigualdad a escala mundial. Deca Celso

globales y el hecho de que la reduccin de la

Furtado: En la industrializacin perifrica el

pobreza (factor crtico del xito) no est asocia-

excedente de mano de obra se mantuvo, o

da exclusivamente al crecimiento sino tambin,

incluso tendi a crecer. Esa incapacidad para

y en forma crtica, a la mejora en la distribucin

alcanzar la segunda fase del desarrollo capi-

del ingreso10. Sin embargo, sin ser suficiente, la

talista fase en que las estructuras sociales

aceleracin del crecimiento es imprescindible

tienden a homogeneizarse es lo que confi-

no slo para ampliar las fronteras del bienestar

gura el subdesarrollo actual

9.

sino para atenuar la resistencia al cambio

- 31 -

Salir del atraso en Amrica Latina

proveniente de los privilegios afectados y de

salvar las fuerzas centrpetas. Las esperanzas

los empleos sectorialmente perdidos.

proyectadas a un muy largo plazo son formas

Entre 1863 y 1913, el PIB per capita crece

de renuncia.

en Suecia a una tasa media anual de 2.4 por


ciento, frente a Inglaterra que se limita a 1.6

2. Urgencia poltica.

por ciento. En ese perodo, en el conjunto de

En prcticamente todos los casos sealados es

los pases europeos, el mismo indicador se

visible un sentido de urgencia poltica con dife-

incrementa en 1 por ciento mientras en

rentes rasgos: una percepcin de amenaza

Dinamarca lo hace en ms de 2 por ciento. en

exterior, de fragilidad institucional interna o de

esos aos Japn comienza a mostrarse como

retardo dinmico frente a vecinos que aceleran

una de las economas de mayor crecimiento

el paso. Sentirse en peligro es condicin para

11.

El presente latinoamericano se

emprender iniciativas inditas; la autocompla-

expresa sintticamente en el hecho de que

cencia poltica es un lastre. Nada peor que una

entre 1980 y 2005 el PIB per capita regional

visin de sustancial normalidad para aneste-

se increment por debajo de 1 por ciento fren-

siar un sentido de urgencia sin el cual la salida

te a 2 por ciento en Estados Unidos y entre 5 y

del atraso es, para decir lo menos, improbable.

6 por ciento en las economas emergentes de

Dinamarca comienza a acelerar sus ritmos en la

Asia oriental.

ola de la prdida del Schleswig-Holstein a

mundial

Pasando por Dinamarca, Suecia, Alemania

manos de Prusia en 1864. Bajo una aguda sen-

y Japn (en la segunda mitad del siglo XIX) a

sacin de fragilidad poltica interna, corrupcin

Taiwn, Singapur, Hong Kong y Corea del sur

e ineficacia, Park Chung Hee da el golpe de

(en la segunda mitad del siglo XX), el proceso

estado en 1961 que ser el preludio del mila-

de salida del atraso no dur ms de dos gene-

gro coreano. Cmo no asociar el crecimiento

raciones desde el momento de la inicial acele-

acelerado alemn con una unificacin nacional

racin del crecimiento al momento en que los

tarda que se proyecta a la competencia frente

pases en cuestin alcanzaron niveles de pro-

a Inglaterra? Malasia (un pas que no puede

ductividad y bienestar comparables con las

decirse haya salido del atraso pero al que, de

realidades internacionales ms avanzadas en

seguir el ritmo actual, no le faltar mucho),

cada ciclo histrico. A juzgar por la experien-

inaugura su nueva poltica econmica despus

cia, el atraso no es castillo que cae por sitio,

de los graves disturbios sociales de 1969. Para

slo se rinde bajo asalto: se sale del atraso

no mencionar al Japn Meiji que, derrumbando

rpidamente (cuatro o cinco dcadas) o no se

el antiguo rgimen Tokugawa, establece un re-

sale. Los motores han de ser poderosos para

comienzo institucional para enfrentar el reto

- 32 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Ugo Pipitone

occidental. Y as podra seguirse, pero el punto

ms que las naciones individualmente consi-

est claro. No se sale del atraso donde la polti-

deradas. La nacin ha sido hasta ahora el

ca no percibe amenazas o presiones que la

mbito de las experiencias exitosas de des-

obliguen a buscar nuevos caminos.

arrollo tardo, pero estas experiencias no ocurrieron in vitro. Esta es la historia que nos

3. En grupo.

cuenta la Europa de hace ms de un siglo y el

El salto ms all del atraso ocurre en contextos

Asia contempornea, para no hablar del papel

regionales especficos y no por casos nacionales

de la Unin Europea sobre la historia econ-

aleatoriamente distribuidos en el mundo. Como

mica y poltica reciente de Espaa, Portugal,

se dijo, la mayor excepcin es el Japn de fines

Grecia e Irlanda. Frente a este escenario hist-

del siglo XIX que se enfrenta en soledad a la

rico, huelga decirlo, destaca un regionalismo

tarea de su propia modernizacin inicial. Qu

latinoamericano que, a pesar de cercanas cul-

pudo haber compensado aqu la ausencia de

turales y lingsticas, sigue sin despegar no

aliento regional? Tal vez una mezcla de orgullo

obstante los mltiples intentos y la pltora de

insular, pragmatismo y capacidad de aprendiza-

buenas intenciones discursivas.

je de parte de un grupo dirigente con un fuerte


control social y decidido a superar a marchas

4. Centralidad rural.

forzadas la fragilidad econmica y militar frente

Las experiencias exitosas se caracterizan

a Estados Unidos.

desde sus inicios por profundos cambios agra-

Pero, excluyendo al Japn de las primeras

rios con aumento de la productividad y una

fases, la norma parecera ser que las experien-

mejora de largo plazo en el bienestar de la

cias exitosas ocurren en contextos regionales

poblacin rural. No hay casos (excluyendo, por

donde el desarrollo del ltimo llegado se

obvias razones, Hong Kong y Singapur) en que

inserta en redes regionales dinmicas de

la aceleracin del crecimiento haya ocurrido

comercio, inversiones y contagios mltiples,

en un contexto agrario estancado productiva y

incluido el pundonor nacional afectado por el

estructuralmente. Una historia larga que viene

xito de los pases contiguos. Sera suficiente

de la Comisin Rural danesa de 1784 que

mencionar las relaciones econmicas entre

impulsa a la pequea propiedad indepen-

Dinamarca e Inglaterra a fines del siglo XIX o

diente en contra de la antigua comunidad y

entre Corea del sur y Taiwn con Japn a fines

del latifundio. Entre 1850 y 1905 las granjas

del siglo XX para tener una idea de la impor-

familiares pasan en este pas de 180 a 290 mil

tancia del contexto regional. Parecera que del

mientras el alquiler se reduce de 43 a 10 por

atraso salen las regiones (o partes de ellas)

ciento de las explotaciones. Un recorrido simi-

- 33 -

Salir del atraso en Amrica Latina

lar es el de Suecia y, en el caso de Japn, tene-

5. Reforma institucional.

mos la ya recordada reforma agraria de 1868

La salida del atraso no ocurre sin reformas ins-

(que se repetir en 1946, al inicio de un nuevo

titucionales que mejoren la legitimacin social

ciclo de aceleracin del crecimiento). Taiwn y

del estado y consoliden burocracias eficaces.

Corea del sur emprenden sus reformas agra-

En versin democrtica en Europa y en versin

rias entre 1949 y 1953. Aunque China no sea

inicialmente autoritaria en Asia13. Pasando a

an un caso cumplido de trnsito ms all del

travs de la Alemania bismarckiana, el Japn

atraso, se trata de la economa de mayor cre-

Meiji, las monarquas democrticas de

cimiento mundial en el ltimo cuatro de siglo

Dinamarca y Suecia, la Malasia de Mahatir

y, a pesar de sus persistentes problemas rura-

Muhammad o el Singapur de Lee Kuan Yew,

12,

sera difcil olvidar que desde fines de

el escenario es, en sus trazos mayores, el

los aos 70 se inaugura aqu un sistema de

mismo: formacin de una administracin

explotacin familiar que supera la anterior

pblica profesional con un alto sentido insti-

estructura colectivista. Seas someras de una

tucional y libre, en gran medida, de vnculos

historia que se repite en diferentes formas en

oligrquicos y de prcticas fisiolgicas de

los casos que hemos llamado exitosos.

corrupcin.

les

No estamos aqu frente a reformas agrarias

A este resultado la formacin de una

como simples instrumentos de justicia social

maquinaria estatal razonablemente confiable

sino a necesidades de modernizacin producti-

y eficaz se lleg a travs de diferentes fr-

va, abastecimiento alimentario, generacin de

mulas: de la democracia escandinava al diri-

ahorros y mayores ingresos fiscales. Sin consi-

gismo autoritario (pero, ciertamente, no

derar, en varios casos, la voluntad de evitar ole-

oligrquico) en gran parte de las experiencias

ajes excesivos de urbanizacin. No se trata slo

asiticas14. Lo que lleva a la hiptesis que la

de repartir tierra para obtener paz social. Si

clave estratgica no sea el rgimen poltico

bien la aceleracin del crecimiento depende

sino la calidad del estado (mezcla de eficacia

sobre todo de las manufactureras (y del comer-

y legitimacin) que lo sostiene. En Europa las

cio exterior), en el largo plazo ningn proceso

experiencias exitosas son casi todas democr-

de salida del atraso ha sido sustentable sin

ticas (con la parcial excepcin de la Alemania

cambios rurales importantes sobre todo en sus

guillermina), mientras en Asia son casi todas

fases iniciales. Una regularidad histrica que

autoritarias (con la parcial excepcin de Hong

permanece de importancia estratgica aunque,

Kong). Las regiones constituyen, evidente-

en la actualidad latinoamericana, los pobres

mente, contextos culturales de factibilidad. Al

urbanos sean ya el doble respecto a los rurales.

margen: sera suficiente echar una mirada a la

- 34 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Ugo Pipitone

historia del sur de Italia (y en especial de

Entre la segunda mitad del siglo XIX y

Sicilia) despus de la Unidad para percibir

fines del sucesivo, los seis rasgos apuntados

como una mala calidad institucional asociada

hasta aqu parecen ampliamente comunes a

con fuertes poderes econmicos locales pueda

los casos exitosos de desarrollo tardo en Asia

transferirse generacin tras generacin des-

y Europa que recuperan el terreno en un lapso

componiendo cualquier intento de salida del

histricamente reducido. Dos generaciones,

atraso

15.

como se ha dicho. No resulta fcil creer que las


similitudes sealadas pertenezcan al territorio

6. Distribucin del ingreso.

del azar o de elucubraciones ideolgicas ex

Si bien pueda registrarse inicialmente (y no en

post. Estamos frente a regularidades que

todos los casos) un empeoramiento en la dis-

requieren ser reconocidas y estudiadas.

tribucin del ingreso, las experiencias exitosas

Sin embargo, la mezcla de crecimiento

se caracterizan por su capacidad de absorber

acelerado, urgencia poltica, regionalismo,

la (lewisiana) oferta ilimitada de trabajo y

consolidacin institucional, reforma agraria y

mejorar en el largo plazo los indicadores de

menor desigualdad no constituye una estrate-

homologacin social. Ningn proceso exitoso

gia de salida del atraso. Hara falta saber

de salida del atraso se ha cumplido en reali-

cmo se crea un clima de confianza interna (y

dades de elevada y persistente segmentacin

externa) mientras se despiertan energas

social. Como es sabido Amrica Latina es la

sociales capaces de sostener un largo ciclo de

regin del mundo con los mayores ndices de

crecimiento con construccin de compatibili-

polarizacin del ingreso. Con un simple ejerci-

dades dinmicas entre sociedad, economa e

cio de secciones cruzadas resulta evidente que

instituciones. Sin embargo, la elusividad de las

en los ltimos cuarenta aos no ha habido a

frmulas correspondientes a cada tiempo-

escala mundial un solo caso de aceleracin

pas no excluye regularidades que constituyen

econmica de largo plazo en situaciones de

un entramado de requisitos conjuntamente

distribucin del ingreso similares a Amrica

ineludibles. Siempre existe al margen una

16.

Todos los pases asiticos de creci-

posibilidad de compensaciones funcionales

miento acelerado muestran ndices de Gini

respecto a algn factor de menor dinamismo

inferiores a los latinoamericanos. A juzgar por

relativo, pero slo al margen. Los seis rasgos

la experiencia, no se sale del atraso conser-

mencionados parecen piezas ineludibles de

vando reas estructurales de desempleo y

cualquier experiencia de salida del atraso.

Latina

subempleo crnicos.

- 35 -

Salir del atraso en Amrica Latina

Cunto podra faltar?

maduracin lentos y que en las dcadas venideras comiencen a desplegar sus efectos positivos

En el ltimo medio siglo las economas latino-

sobre el crecimiento de largo plazo. Si, concomi-

americanas han pasado por dos fases. En la

tantemente, las economas latinoamericanas

primera (grosso modo entre 1950 y 1982)

emprendieran rutas sostenibles de homologa-

hubo crecimiento acelerado con efectos cada

cin social y de mejora en la eficacia y legitima-

vez menores sobre el empleo y la reproduc-

cin de sus instituciones o sea, de acercarse la

cin de agudas segmentaciones sociales

regin a los rasgos dinmicos de las experien-

reforzadas por la dinmica demogrfica. En la

cias exitosas que hemos considerado en las

sustancia la aceleracin no pudo mantenerse

pginas anteriores, cunto tiempo podra fal-

por la escasa generacin de ahorro y el eleva-

tar para que algn pas de la regin alcanzara

do endeudamiento externo. En la segunda de

un nivel de productividad y bienestar compara-

los 80 a la actualidad los rasgos dominantes

ble con los pases avanzados?

han sido una mayor apertura al comercio

La respuesta depende de varios factores

exterior y a los flujos de capitales adems de

entrecruzados, pero, para definir una burda

las privatizaciones y una ms estricta discipli-

frontera temporal, nos limitaremos aqu a una

na monetaria y de gasto. Sin embargo, la

sola variable, el PIB per capita, asumiendo

regin en general (incluyendo Mxico y Brasil,

(incautamente?) que las otras dos (homolo-

que constituyen dos terceras partes del PIB

gacin social y saneamiento institucional) se

regional), no recupera el dinamismo econmi-

comporten en forma sistmicamente virtuosa.

17.

co de las dcadas previas En sntesis: de un

En los lmites del PIB per capita, la respuesta

crecimiento que no pudo sostenerse a refor-

depende de su nivel inicial, su tasa de creci-

mas que, hasta ahora, no han activado un

miento prevista y la definicin de una fronte-

nuevo ciclo de aceleracin econmica. O sea,

ra traspasada la cual sea razonable inferir que

medio siglo entre un crecimiento elevado pero

un pas podra comenzar a emanciparse del

estructuralmente frgil y un crecimiento sano

atraso. Supongamos que este nivel mnimo

pero endeble. Y mirando al futuro inmediato

sea el que corresponde actualmente a pases

(los prximos 25 aos), un aumento de la

como Portugal, Eslovenia, Grecia y Repblica

poblacin en 150 millones de personas, la

Checa, cuyo PIB per capita (a paridad de

mayora de las cuales nacern pobres.

poder de compra) oscila alrededor de 20 mil

Seamos razonablemente optimistas y

dlares. Asumamos este nivel como umbral

supongamos que las reformas econmicas de

post-atraso y supongamos que en las dcadas

las ltimas dcadas hayan tenido tiempos de

por venir el crecimiento del PIB per capita lati-

- 36 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Ugo Pipitone

noamericano se site alrededor de un 3 por

variables econmicas crticas son tareas de

ciento anual, grosso modo lo que ocurri en la

extraordinaria complejidad y de xito incierto,

regin entre 1950 y 1982. O sea, entre el 2 por

pero cumplirlas a lo largo de tres generacio-

ciento de Estados Unidos, el 2-3 por ciento de

nes no resulta fcilmente imaginable.

las mayores economas europeas y el 5-6 por

Aadamos, sin embargo, que si las mayores

ciento de Asia oriental en las ltimas dcadas.

economas regionales emprendieran un cami-

En estas condiciones cunto faltara para

no firme de salida del atraso (con incremento

salir del atraso? Veamos.

de los nexos econmicos a escala regional),


esto ciertamente acortara los tiempos para un
rumbo similar entre sus vecinos.

Cuadro 1
PIB per capita (2006 y proyecciones)

Por qu es este un escenario optimista?

PIB pc / PPC

Aos para lograr


20 mil dlares

Bolivia

2,880

66

Ecuador

4,466

51

Per

6,289

40

Venezuela

6,467

38

Colombia

7,898

31

Brasil

8,964

28

Mxico

10,604

22

Chile

12,737

15

Argentina

14,838

11

Fuente: Los datos de 2006 son estimaciones de FMI,


World Economic Outlook Database,Abril 2006.

Porque suponemos que, de recuperarse el crecimiento en el largo periodo, podra abrirse una
nueva posibilidad para mejorar los indicadores
de calidad institucional y de homologacin
social. Si una futura reactivacin econmica no
ocurriera con adecuados avances en estos dos
terrenos, difcilmente la consecucin de un
determinado nivel de PIB per capita sera indicacin confiable de una real salida del atraso.
Al margen de todo fatalismo cunto tiempo falta antes de que la desilusin sobre los xitos sociales de la democracia active conflictos
que la hagan insostenible y reenciendan tenta-

Haciendo a un lado el caso argentino, cuya

ciones populistas o autoritarias? El populismo,

sobrevaluacin cambiara probablemente no

que ha comenzado a asomarse en el escenario

es suficientemente neutralizada por el criterio

regional, podra ser una forma para corregir

de la paridad de poder de compra, la salida

(transitoria y marginalmente) una variable crti-

del atraso podra ser econmicamente viable

ca (la segmentacin social) y complicar las otras

entre los 15 aos de Chile y los 66 de Bolivia.

dos (crecimiento econmico y consolidacin

Un escenario, huelga decirlo, muy diferencia-

institucional). As como un liberalismo con esca-

do. La construccin de consensos socio-polti-

sa visin estratgica podra mejorar el desem-

cos y la capacidad de mantener bajo control

peo econmico sin avances sustanciales en las

- 37 -

Salir del atraso en Amrica Latina

otras dos variables. Y, como hemos dicho, no es

Notas

fcil imaginar una economa dinmica en el


largo plazo con instituciones de baja calidad y
1

aguda segmentacin social.


Que slo en una generacin (poco ms o
menos), Brasil, Mxico, Chile y Argentina pudieran dejar atrs siglos de atraso, revertir las curvas
que vimos al comienzo de este ensayo y
emprender un nuevo rumbo de sus historias, es
algo que la vida cotidiana en estos pases no
permite percibir con claridad. Sin embargo, eso
indican los nmeros. Es notable lo poco que ha

penetrado en la conciencia de las clases dirigentes y las sociedades latinoamericanas esta posi-

bilidad. Tan cerca y tan lejos. Junto con el escaso


inters real en la integracin econmica regio-

nal, este retardo de consciencia es hoy, probablemente, uno de los principales obstculos. Lo
posible slo lo es a condicin de que sea un horizonte visible a travs de proyectos y comporta-

mientos concretos. Sin eso, lo que pudiera estar


al alcance en 25 aos podra requerir 75 o un
tiempo tan largo que desde el presente asumira

el aspecto de las calendas griegas.

10

- 38 -

James K. Galbraith, Travis Hale, Income


Distribution and Information Technology Bubble,
University of Texas Inequality Project, Working
Paper 27, 2004, passim y Brian Goesling,
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Nations, American Sociological Review, n5,
2001, p.756 quien registra como en las ltimas
dos dcadas frente a una contraccin de las
diferencias de ingreso entre los pases (debida
sobre todo al dinamismo de Asia oriental)
aumente la polarizacin en su interior.
Alexander Gerschenkron, El atraso econmico
en su perspectiva histrica (1962), Ariel,
Barcelona 1968, pp. 16-17.
John Williamson, What Should the World Bank
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Pensamiento Iberoamericano n0

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12

13

14

15

16

17

Ugo Pipitone

V. de quien escribe, La salida del atraso, FCE,


Mxico 1995, passim.
Cfr. el notable coloquio entre He Qinglian y Cheng
Xianong, Rural Economy at a Dead End: A
Dialogue on Rural China, Peasants and
Agriculture, en Modern China Studies (Princeton),
n 3, 2001. www.uscc.gov/researchreports.
Acerca del debate sobre democracia y dictadura
como mbitos polticos para el desarrollo, v. A.
Przeworski, M.E. lvarez, J.A. Cheibub, F.
Limongi, Democracy and Development ,
Cambridge University Press 2000, pp.106s.
Sigue siendo de gran inters el ensayoentrevista de Stan Sesser, A Nation of
Contradiction, The New Yorker, 13 de enero
1992, en que se retrata a uno de los mximos
iconos asiticos de despotismo ilustrado: Lee
Kuan Yew, de Singapur.
Dos textos recientes: Lucy Riall, La Sicilia e
lunificazione italiana (politica liberale e potere
locale, 1815-1866)(1998), Einaudi, Torino 2004
y Peter Robb, Medianoche en Sicilia(1996),
Ocano, Mxico D.F. 2005.
V. de este autor, El temblor interminable, CIDE,
Mxico 2006, p.110.
En los ltimos tres aos (2004-2006), el repunte
del crecimiento en Chile, Venezuela y Argentina
est asociado en diversa medida al aumento de
los precios internacionales de varios productos
bsicos. CEPAL, Amrica Latina y el Caribe:
proyecciones 2006-2007

- 39 -

Jos Luis Machinea


Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Ideas para una agenda de desarrollo


El presente artculo plantea varias ideas y reflexiones para una agenda de desarrollo de Amrica
Latina y el Caribe. Dicha agenda ha sido elaborada a partir de las dificultades comunes que retardan el desarrollo de la regin, ms all de las particularidades que le son propias a los distintos
pases que conforman una regin que es muy heterognea en diversos planos. A partir de una revisin de los desafos que enfrenta Amrica Latina y el Caribe en la actualidad, se plantean seis proposiciones que contienen los elementos esenciales a considerar en el diseo de una agenda
renovada de desarrollo para la regin. A modo de conclusin, se presentan tambin algunas reflexiones acerca del papel que corresponde al Estado y a la poltica en esta agenda de desarrollo.
Palabras clave:
Desarrollo, poltica econmica, Estado, Amrica Latina, Caribe

This article offers some thoughts and ideas for a development agenda for Latin America and the
Caribbean. The agenda has been built in response to the common difficulties which hold back
regional development, over and above specific issues particular to individual countries, within a
region that is highly diverse in a number of respects. Having reviewed the challenges currently
facing Latin America and the Caribbean, the article outlines six proposals containing the essential
elements that must be taken into account in designing a renewed development agenda for the
region. It concludes with some thoughts regarding the appropriate role to be played by the State
and the political system in the development agenda.
Keywords:
Development, economic policy, State, Latin America, Caribbean

I n t r od uc c i n

desarrollo para Amrica Latina y el Caribe.


Sin embargo, para hacer una reflexin de

En su primera poca, la revista Pensamiento

este tipo se impone una aclaracin inicial: la

Iberoamericano fue un foro invaluable de an-

regin ostenta una gran heterogeneidad, tanto

lisis, debates y propuestas sobre la vida polti-

en trminos de niveles de desarrollo como de

ca, econmica y social de la regin. En esta

dimensiones econmicas y geogrficas. En

tradicin, el presente artculo tiene por objeto

efecto, abarca un conjunto de economas que

realizar una modesta contribucin en el relan-

va desde Hait, cuyo producto por habitante en

zamiento de la revista como espacio de debate,

2005 fue inferior a los 400 dlares, hasta varias

planteando una serie de ideas y reflexiones

economas latinoamericanas cuyo PIB oscila

para la construccin de una nueva agenda de

entre 6.000 y 8.000 dlares y algunas del

- 41 -

Ideas para una agenda de desarrollo

Caribe, cuyos niveles se acercan a los 10.000


1

Tambin se ha hecho muy poco para superar las

dlares . Asimismo, integran la regin pases

marcadas asimetras productivas, tecnolgicas,

de dimensin continental, como Brasil, junto

macroeconmicas, financieras y de movilidad de

con muy pequeos Estados insulares, como

los factores de produccin que caracterizan al

varios del Caribe. No obstante esa heterogenei-

mundo actual. En este contexto, aunque los pases

dad, la mayora de los pases de la regin sufre

de Amrica Latina y el Caribe tengan, individual-

carencias estructurales similares. Por lo tanto,

mente, una influencia limitada en la configuracin

la agenda que se esboza ms adelante se ha

de la agenda internacional, pueden aprovechar el

elaborado a partir de las dificultades comunes

espacio regional para crear mecanismos colectivos

que enfrentan los pases, sin desconocer las

que mejoren la calidad de las respuestas naciona-

diferencias que los distinguen.

les y les permitan incidir en el diseo de una mejor

En segundo lugar, tambin es necesario sealar que, en un mundo de economas cada vez ms

institucionalidad global mediante la convergencia


hacia posiciones comunes (Grupo de Ro, 2005).

abiertas e interdependientes, el entorno mundial

Varios de estos temas ya han sido analiza-

incide notablemente en las estrategias de desarro-

dos extensivamente por la CEPAL en trabajos

llo nacional. La lgica de funcionamiento de las

anteriores (CEPAL, 2002; Ocampo y Martn,

fuerzas econmicas que son protagonistas del

2004b). Por consiguiente, en esta ocasin, la

actual proceso de globalizacin es ms mundial

atencin se concentra en la agenda nacional, ya

que regional o nacional. Esta reestructuracin ha

que es imperativo superar varias falencias en las

dado pie a un inusitado dinamismo de las corrien-

respuestas de los pases de la regin al proceso

tes financieras, de la inversin directa y del comer-

de globalizacin. Estas falencias explican, en

cio internacional y ha tendido, al mismo tiempo, a

buena medida, los magros resultados econmi-

desarticular las estructuras econmicas y sociales

cos y sociales del ltimo cuarto de siglo y han

de los pases, aunque no de manera uniforme en

impedido aprovechar plenamente los frutos de

todo el mundo. Por otra parte, este proceso de cre-

los procesos de democratizacin, sin duda uno

ciente internacionalizacin no ha estado acompa-

de los grandes logros en ese mismo perodo.

ado de una renovacin equivalente de la agenda

En concordancia con los objetivos enuncia-

internacional. De hecho, los resultados del proceso

dos, el artculo est compuesto de tres partes

de globalizacin parecieran responder a una

adems de esta introduccin. En la primera se

agenda incompleta y sesgada, que ha otorgado

presentan los desafos que enfrenta la regin

mucho ms nfasis a la liberalizacin de las fuer-

en el actual contexto internacional. En la

zas del mercado que a garantizar una distribucin

segunda parte, y en funcin de estos desafos,

ms equitativa de los frutos del desarrollo.

se plantean seis proposiciones que contienen

- 42 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

los elementos principales que se han de consi-

ligados al desarrollo y sus problemas. A riesgo de

derar a la hora de disear una agenda de des-

simplificar y siendo necesariamente selectivos, a

arrollo para Amrica Latina y el Caribe. Por

continuacin se analizan estos desafos, agrupa-

ltimo, en la tercera parte y a modo de conclu-

dos en cuatro grandes categoras: aquellos ligados

sin, se invita a una breve reflexin acerca del

bsicamente al insuficiente y voltil crecimiento

papel que debieran desempear el Estado y la

econmico, los relativos a la persistencia de eleva-

poltica en esta agenda de desarrollo.

dos ndices de inequidad y pobreza, los que imponen las dificultades para lograr la cohesin social y
los relativos a la sostenibilidad ambiental y su

L o s d e s a f o s d e l a r e g i n

efecto en la equidad intergeneracional.

Los pases de Amrica Latina y el Caribe, en su


diversidad, sufren una serie de carencias estructu-

1 . E l cr e ci m i e n t o e c o n m i co

rales similares, debido a las cuales enfrentan

Amrica Latina y el Caribe creci a un prome-

serios desafos para alcanzar un desarrollo equita-

dio anual cercano al 4,5% en los ltimos cua-

tivo y sostenible. En las distintas reflexiones pre-

tro aos (2003-2006). Segn las proyecciones

sentadas tanto en esta revista como en otros foros,

de la CEPAL, en 2007 el producto crecera nue-

as como en la produccin intelectual pasada y

vamente a un ritmo del 4,5%, con lo que la

presente de la CEPAL, se identifica un cmulo de

regin completara una fase expansiva de

factores histricos, econmicos, polticos y sociales

cinco aos consecutivos.

Grfico 1
Evolucin del PIB total y por habitante, 1980-2007
8.0

111.11

100

94.46

6.0

4.0

4.0

2.5
2.0

2.0

0.0
-2.0
-4.0

0.0
Tasa de crecimiento del PIB
Tasa de crecimiento proyectada para 2006
Tasa de crecimiento proyectada para 2007
Tasa de crecimiento promedio 1980-2006
PIB per capita (2000=100)-[eje derecho]

-2.0

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006p
2007p

Tasa de crecimiento

6.0

8.0

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

- 43 -

Cifras proyectadas.

-4.0

Ideas para una agenda de desarrollo

Estos cinco aos de crecimiento sostenido

presenta la regin respecto de otras fases de

constituyen, sin lugar a dudas, un hecho sin

crecimiento no supone que los pases no estn

precedente en la historia econmica reciente

expuestos a los riesgos de cambios notorios

de la regin y han permitido un aumento sig-

en el contexto global. Si bien no se vislumbra

nificativo del producto por habitante. En efec-

una recesin mundial profunda, sino una

to, su tasa de crecimiento en 2003-2006 se

correccin gradual de los desequilibrios de la

estima en torno al 3% medio anual, cifra que

economa mundial (es decir, mediante un

representa un avance notable si se la compa-

aterrizaje suave), no puede descartarse el

ra con la evolucin entre 1980 y 2002, cuando

riesgo de una conmocin internacional de

el producto por habitante creci a una tasa

cierta magnitud (Machinea y Kacef, 2006a).

anual de solo un 0,1%. Este resultado es an

Por consiguiente, las economas de la regin

ms significativo cuando la comparacin se

deben mantener un manejo prudente de las

establece con el registro correspondiente a la

cuentas pblicas y los equilibrios externos.

llamada dcada perdida, en la que el pro-

De acuerdo con una concepcin menos

ducto por habitante decreci a un ritmo de un

optimista de lo ocurrido en la regin en los

2.

1% anual Vale la pena recordar que en el

ltimos aos, aunque el crecimiento de la

perodo 1950-1980 el producto se expandi a

regin super el promedio del ltimo cuarto

un ritmo del 5,5% anual, lo que represent una

de siglo, la situacin externa fue especialmen-

tasa de un 2,9% por habitante.

te favorable. En dicho contexto, su ritmo de

Un aspecto positivo de la evolucin de los

crecimiento es inferior al del resto de las eco-

ltimos aos es que se trata de un crecimien-

nomas en desarrollo, incluso si se excluye a

to distinto, en especial en cuanto a su sosteni-

China de este grupo (vase el grfico 2).

bilidad, del registrado en el perodo

Aunque podra aducirse que esto se debe al

1991-1994, el nico comparable de los lti-

ritmo de crecimiento considerablemente infe-

mos 25 aos en trminos de aumento de la

rior al promedio regional de Brasil y Mxico,

actividad econmica. Las diferencias entre

las economas ms grandes, es evidente que

ambos perodos se manifiestan, entre otros

la regin contina perdiendo terreno respecto

indicadores, en una mayor tasa de ahorro, un

del resto del mundo en desarrollo.

menor dficit fiscal, un supervit en la cuenta

El crecimiento de la regin no solo ha sido

corriente y una reduccin de la deuda externa

bajo durante los ltimos 25 aos, sino tambin

y de la deuda pblica , entre otros factores

extremadamente voltil (vase el grfico 3). De

(CEPAL, 2006c).

hecho, la volatilidad del producto regional en

Sin embargo, la menor vulnerabilidad que

ese perodo duplica con creces la del producto

- 44 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

Grfico 2
Tasas de crecimiento del PIB, por regiones, 2004-2006
8.0

6.0

4.0

2.0

0.0
PIB
mundial

Paises
desarrollados

merica latina y
Caribe
2004

AL y C
sin BRA y MX

2005

No incluye economas en transicin.

Pases en
desarrollo

PeD sin China

2006p
b

Cifras proyectadas.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook, 2006,Washington, D.C., 2006.

global y es tambin mucho mayor que la de

de actividad, impacta negativamente sobre la

otros pases en desarrollo. Esta elevada volatili-

inversin y, por lo tanto, el crecimiento.

dad, al generar incertidumbre respecto del nivel

Asimismo, afecta en especial a los sectores de

Grfico 3
Volatilidad del crecimiento,Amrica Latina y el Caribe y el mundo, 1960-2006
(Coeficiente de variacin a partir de promedios decenales)
2.50

2.00

1.50

Amrica Latina y el Caribe


Mundo
Pases en desarrollo s/ALC

1.00

1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006

0.50

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook, 2006,Washington, D.C., 2006.

- 45 -

Ideas para una agenda de desarrollo

menores ingresos, dado que, adems de sus

pases de la regin no deberan desaprovechar

desventajas en trminos de ingreso, suelen con-

en esta ocasin. Varios pases de Amrica Latina

tar con menos recursos (ahorros, capital) y

y el Caribe ya conocieron un perodo de aumen-

mecanismos formales e informales para enfren-

to de la demanda de las materias primas duran-

tar las situaciones adversas.

te el perodo de internacionalizacin y apertura

En sntesis, pese al ciclo de expansin

comercial entre 1870 y 1914, aos en que

reciente, no debemos olvidar que en los lti-

Europa estaba industrializndose y compraba

mos 25 aos el crecimiento de la regin ha sido

salitre, estao, carnes y otros productos prima-

extremadamente bajo y voltil. Por ende, el pri-

rios, cuya demanda y precios aumentaban.

mer desafo consiste en crecer a tasas elevadas

Los pases de la regin crecieron durante

y de manera sostenida. Adems, considerando

ese casi medio siglo sobre la base de un esque-

que en un contexto externo favorable la regin

ma de desarrollo que se ha denominado creci-

sigue perdiendo terreno respecto del resto del

miento hacia afuera o modelo monoexportador.

mundo en desarrollo, el segundo desafo en

Sin embargo, no supieron aprovechar este ciclo

materia de crecimiento es no perder posiciones

porque no agregaron ms valor a sus exporta-

en el concierto global, hecho que fija un umbral

ciones ni diversificaron su estructura productiva.

de crecimiento bastante alto para la regin.

De este modo, en vez de transformarse en un

Frente a este doble desafo, es preciso sentar

proceso de crecimiento sostenido, esa fase de

las bases de un patrn de desarrollo productivo

expansin no fue ms que un auge de recursos

que, reconociendo la heterogeneidad estructural

naturales, que finalmente se agot. En el caso

de cada pas, sea capaz de agregar valor y cono-

de Chile, esta oportunidad desaprovechada fue

cimiento a los bienes que produce. En este sen-

descrita por Anbal Pinto (Pinto, 1956) hace 50

tido, cabe recordar que la fase de crecimiento

aos como un ejemplo de desarrollo frustrado a

actual, especialmente favorable para Amrica

partir del auge y ocaso del salitre. Adems de

del Sur, est ligada sobre todo a la produccin y

varios otros estudios, vale tambin destacar el

exportacin de productos primarios, basados en

anlisis del auge cafetalero y la formacin de

recursos naturales, cuyos precios internacionales

las clases rentistas surgidas a partir de los culti-

han aumentado considerablemente en espe-

vos del grano, que Celso Furtado realiz en su

cial en el caso de los minerales metlicos e

libro sobre la economa de Brasil (Furtado,

hidrocarburos a causa de la presin que estn

1959). En consecuencia, el desafo actual es qu

ejerciendo sobre su demanda los procesos de

hacer, apoyados en esta coyuntura favorable,

industrializacin de China e India.

para agregar ms valor y fundamentalmente

Lo anterior constituye una bonanza que los

ms conocimiento a la estructura productiva.

- 46 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

A modo de recapitulacin, cabe recalcar que

ltimo cuarto de siglo y que este crecimiento ha

entre 2003 y 2007 la regin habr crecido de

ido acompaado de un manejo adecuado de

manera ms acelerada y sostenida que en el

la macroeconoma. No obstante, muchas las

Grfico 4a y b
Amrica latina (19 pases): Evolucin de la pobreza e indigencia, 1990-2005a (En porcentajes y millones de personas)
80
48.3
70
43.5

43.2

42.5

44.0

44.3
41.7

60

40.6

Porcentajes

50
40
30
20

22.5

19.0

18.1

18.5

19.4

1997

2000

2001

2002

19.2

17.4

16.8

2004 c/

2005 c/

216

213

90

88

2004 c/

2005 c/

10
0
1990

2003 c/

250

200

214

207

200

204

93

89

88

1990

1997

2000

221

226

Millones de personas

150

100
92

97

98

2002

2003 c/

50

0
a

2001
b

Las cifras de pobreza incluyen a los indigentes. Las cifras de 2005 son proyecciones en todos los casos; las de 2003 y 2004
son estimaciones preliminares en el de algunos pases y proyecciones en el de otros.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las encuestas de hogares de los pases.

- 47 -

Ideas para una agenda de desarrollo

transformaciones productivas resultan urgentes

de la poblacin total), en tanto que el nmero

para consolidar este proceso a largo plazo. Esto,

de indigentes alcanzaba los 88 millones (un

a su vez, es imprescindible para abordar el deli-

16,8%) (vase el grfico 4).

cado panorama social que presenta la regin,

Para enfrentar esta dura realidad social es

sobre todo en materia de pobreza e inequidad,

imprescindible crecer a tasas altas y sosteni-

los desafos que se analizarn a continuacin.

das. No obstante, se trata de una condicin


necesaria pero no suficiente para reducir la

2. La pobreza y la desigualdad

pobreza, razn por la que a continuacin se

Junto con la recuperacin del crecimiento, se ha

proponen medidas orientadas al logro de ese

verificado una disminucin de la pobreza

objetivo el fomento de la inclusin.

desde 2003, aunque sus niveles relativos y

Como puede observarse en el grfico 5, la

absolutos siguen siendo muy elevados. Segn

relacin entre crecimiento y pobreza es eviden-

las estimaciones de la CEPAL (2005a), los

te. Sin embargo, esta relacin no es unvoca, ya

pobres en Amrica Latina y el Caribe ascendan

que el aumento de la pobreza en las fases rece-

en 2005 a 213 millones de personas (un 40,6%

sivas no alcanza a verse compensado por su

Grfico 5
Amrica Latina: incidencia de la pobreza y PIB por habitante, 1980-2005
49.0
1990
48.0

Porcentaje de poblacin pobre

47.0
46.0

1994

45.0
44.0

2002
1986

43.0

2001
2000

42.0

2004 b/

41.0
1980

40.0
3200

3300

3400

3500

3600

2005 b/
3700

3800

3900

PIB per cpita (en dlares de 2000)


a Cifras proyectadas.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

- 48 -

4000

4100

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

disminucin en las fases de expansin. En la

contribuyen a este resultado, entre otros, la

medida en que la frecuencia y la amplitud de

evolucin del salario real, el desempleo y el

estos ciclos sean elevadas, como es el caso de

gasto pblico social (Ocampo y Martn, 2004a).

Amrica Latina y el Caribe, se establece una

Junto con la pobreza, la inequidad es un

tendencia hacia un deterioro sostenido de los

rasgo importante de la estructura social de

sectores ms vulnerables y postergados de la

Amrica Latina y el Caribe: la regin tiene el

sociedad. Ello supone que, por ejemplo, para

dudoso crdito de ser la ms desigual del

registrar hoy niveles relativos de pobreza simi-

mundo, por lo menos en trminos de la distribu-

lares a los de 1980 se requiera de un mayor

cin del ingreso. Asimismo, tal como figura en el

producto por habitante. En efecto, aunque el

grfico 6, esta situacin no ha mejorado durante

nivel de pobreza relativa en 2005 es similar al

los ltimos 15 aos; en rigor el carcter inequita-

de 1980, el producto por habitante creci un

tivo se ha mantenido y, en algunos casos, acen-

15% entre esos aos (vase el grfico 5). Esto

tuado. Esta inequidad tiene, adems, un alto

pone de manifiesto el mencionado efecto

correlato con desigualdades derivadas de las

negativo que la volatilidad del producto tiene

caractersticas sociodemogrficas de la pobla-

en el nivel de pobreza. Varios mecanismos que

cin, tales como el origen tnico-racial, el lugar

Grfico 6
Amrica Latina y organizacin de cooperacin y desarrollo econmicos: cambios en el coeficiente de Gini, 1990-2004

Pases donde aument la desigualdad


0.65

BR

0.60

AR

HN

ca. 2002

NI
CO

BO

0.55

BY

EC

0.50

MX

VE

CH

GT

PA

CR
UY

0.45

Pases donde disminuy la desigualdad


0.40
0.40

0.45

0.50

0.55

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

1990

- 49 -

0.60

0.65

Ideas para una agenda de desarrollo

de residencia (urbano-rural) y el gnero, todas

tanto, la distribucin regresiva del ingreso es

ellas con races histricas profundas (Machinea y

una manifestacin de una inequidad mucho

Hopenhayn, 2005).

ms profunda en la distribucin de los activos,

La inequidad en la distribucin del ingreso es reflejo de profundas diferencias en el

que abarca desde el capital humano hasta


distintas formas de capital fsico y financiero.

acceso a los diferentes activos generadores de

No puede desconocerse, sin embargo, que ha

ingreso y de movilidad social, como la educa-

habido un esfuerzo de los pases de la regin por

cin y el conocimiento, la tecnologa, el capital

incrementar el gasto social en distintas reas.

y la tierra. El grfico 7 es ilustrativo de este

Medido en trminos por habitante, este gasto

hecho en el caso especfico del acceso a la

aument en promedio un 40% entre 1991-1992

educacin. Como all se aprecia, el porcentaje

y 2002-2003, aunque cabe sealar que este

de jvenes pertenecientes al quintil ms rico

ascenso apenas compensa la notable baja obser-

que completan cada ciclo educativo es siste-

vada en la regin durante los ajustes estructura-

mtica y significativamente mayor que el de

les de la dcada de 1980 (Titelman y Cruces,

los pertenecientes al quintil ms pobre. Por lo

2006). El efecto positivo que esta elevacin del

Grfico 7
Amrica latina(18 pases): jovenes de entre 25 y 29 aos que culminaron ciclos educativos,
segn quintiles seleccionados de ingreso per cpita, 2002 (En porcentajes)
100

95.3

90
80
70

71.3

67.2

Porcentaje

60
50
40
30
20

23.4
13.5

10
0.8
0
Quintil I

Quintil V
Primaria

Secundaria

Superior

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

- 50 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

gasto social puede haber tenido en la pobreza

argumentacin que tiende a centrarse en la des-

y posiblemente en la distribucin del ingreso

igualdad ex ante, es decir la desigualdad de

no se ha visto reflejado en los indicadores por-

oportunidades, Bourguignon y Walton (2006)

que, entre otros factores, ese perodo coincidi

postulan que la equidad es complementaria del

con un aumento del desempleo y la informalidad

crecimiento. Por ende, la inequidad ya no sera el

en el mercado del trabajo. Sobre este tema se

precio de un mayor crecimiento, sino una de sus

vuelve ms adelante.

restricciones.

Por ltimo, segn estudios recientes, mientras que en la segunda posguerra, cuando

3. La falta de cohesin social

comenzaba la reflexin sistemtica sobre el des-

Es indudable que los altos niveles de pobreza e

arrollo, el aumento de la desigualdad pareca

inequidad inciden en la exclusin social e impi-

3,

casi un producto obligado del crecimiento en

den construir y consolidar la cohesin social,

los ltimos tiempos se ha abierto una nueva

entendida como un sentido de pertenencia a

lnea de pensamiento que considera la pobreza

un proyecto comn e inclusivo de nacin. Por lo

y la inequidad como un obstculo para el des-

tanto, es fundamental reducir la pobreza y las

arrollo econmico. En efecto, siguiendo una

brechas entre los distintos sectores de la pobla-

Grfico 8
Amrica latina (17 pases): confianza en las instituciones (En porcentajes de personas que expresan confianza)
51

Confianza
en la televisin

42
35

Confianza
en la policia

37
36

Confianza
en el poder judicial

33
33

Confianza
en el congreso

28
26

Confianza
en los partidos politicos

19
1996-1997
2004-2005

13

Desconfianza total
0

10

20

30

40

50

60

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales a partir de los microdatos de Latinobarmetro, 1996-2005.

- 51 -

Ideas para una agenda de desarrollo

cin, por ejemplo, potenciando la posibilidad

instituciones bsicas de la democracia de la

de progresar socialmente gracias al acceso a

regin tengan muy baja legitimidad en la ciu-

distintos activos, entre los cuales la educacin

dadana. Las instituciones como el poder judi-

reviste especial importancia. Asimismo, hay

cial, el parlamento y los partidos polticos no

mecanismos de proteccin social que reducen

generan confianza en la poblacin (vase el

la incertidumbre ligada a la vejez, la enferme-

grfico 8), lo que obedece a la falta de trans-

dad y la pobreza, y tienen tambin el potencial

parencia y a las sospechas de corrupcin que

de incrementar la cohesin social y el senti-

acompaan a su funcionamiento. La informa-

miento de pertenecer a un proyecto comn.

cin disponible al respecto es contundente

Adems de estas brechas de carcter

(CEPAL, 2006a).

objetivo, existen otros factores que afectan a

Es interesante observar que, a pesar de su

la cohesin social, como la percepcin de la

percepcin negativa respecto de las instituciones

poblacin respecto del funcionamiento de las

de la democracia, la poblacin no es tan pesi-

principales instituciones de la democracia y,

mista respecto de su percepcin de la solidari-

en particular, los niveles de corrupcin. En este

dad de sus conciudadanos. Aunque una

sentido, es motivo de preocupacin que las

proporcin mayoritaria de la poblacin conside-

Grfico 9
Amrica latina (17 pases): Percepciones sobre la solidaridad, 1996-1998 y 2003 (En porcentajes)
Amrica Latina (17 pases): percepcin del
grado de solidaridad de los connacionales

Predisposicin de la gente a la solidaridad bajo


un proyecto comn de sociedad

("Dira Ud. que los (nacionalidad) son mucho, bastante,


poco o nada solidarios?")(promedio 1996-1998)

("Por el bien del pas, la gente debera estar


preparada para sacrificar su inters personal"), 2003

Guatemala
Per
Honduras
Bolivia
Brasil
Colombia
Nicaragua
Panam
Ecuador
El Salvador
Venezuela
Costa Rica
Mxico
Argentina
Paraguay
Uruguay
Chile

Guatemala
Per
Honduras
Bolivia
Brasil
Colombia
Nicaragua
Panam
Ecuador
El Salvador
Venezuela
Costa Rica
Mxico
Argentina
Paraguay
Uruguay
Chile

28
28
36
44
46
48
51
53
54
54
55
60
62
63
75
76
77

Total
20

40

60

63
78
70
61
58
63
53
55
56
64
68
58
67
66
55
51
61

Total

54
0

47

80

100

Fuente: Latinobarmetro 1996 a 1998.

20

40

60

80

Fuente: Latinobarmetro 2003.

Fuente: Latinobarmetro

- 52 -

100

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

ra que sus compatriotas son solidarios, el mayor

neracional. La necesidad actual de elevar y esta-

porcentaje de personas con una percepcin

bilizar las tasas de crecimiento de la regin, como

negativa respecto del grado de solidaridad se

condicin necesaria para la erradicacin de la

registra, por lo general, en las sociedades ms

pobreza y la construccin de sociedades ms

afectadas por la pobreza (vase el grfico 9).

equitativas, suscita de alguna u otra forma una

Adems, los pases cuya poblacin percibe

presin sobre el uso de los recursos naturales.

mayor solidaridad son, en trminos generales,

El propsito no es generar crecimiento y

aquellos cuyas instituciones de poltica social

equidad slo para las generaciones actuales,

son ms slidas y en donde la lucha contra la

sino tambin para las futuras. Esto supone

pobreza ha sido ms activa (CEPAL, 2006a).

corregir las externalidades que el proceso pro-

La relativamente baja valoracin de los ciu-

ductivo ocasiona al medio ambiente y aplicar

dadanos de la democracia o, en otros trminos,

una poltica racional de explotacin de los

el insuficiente grado de satisfaccin de las per-

recursos naturales. Existe un amplio espacio,

sonas con la democracia de su pas (PNUD,

en el plano de las polticas pblicas, para pro-

2004), es otra seal de alerta respecto de las

mover un patrn de desarrollo que conjugue

percepciones ciudadanas que influyen en la

crecimiento, equidad y sociedades con menor

cohesin social de Amrica Latina y el Caribe.

pobreza con estndares aceptables de calidad

As pues, es necesario perfeccionar las institu-

ambiental.

ciones del sistema poltico, ya que su calidad

Por ejemplo, la mitigacin de las externa-

hace a la democracia ms participativa e inclu-

lidades ambientales, sobre todo en las ciuda-

siva y, por ende, ms slida y estable. No se

des, contribuye a evitar prdidas de bienestar

trata, sin embargo, de que los mecanismos de

como las derivadas de las enfermedades, la

participacin ciudadana reemplacen a los que

congestin y la prdida de calidad ambiental,

son propios de una democracia representativa.

que suelen afectar a muchos sectores produc-

Es deseable que ambos mecanismos se refuer-

tivos de manera simultnea. Estas externali-

cen recprocamente, conservando sus respecti-

dades se producen por fallas de mercado, de

vos mbitos de actuacin.

gobierno o de coordinacin (CEPAL, 2005b)


que pueden subsanarse mediante decisiones

4 . S o s t e n i bi l i d a d a m bi e n t a l y

de poltica pblica, ya sea por la va normativa

e q u i d a d i n t e r g e n e r a ci o n a l

o mediante procesos graduales de cambio de

Un significativo desafo que hay que considerar

precios relativos.

en el diagnstico regional es la sostenibilidad

Adems, la diversidad ecolgica y biolgi-

ambiental y su relacin con la equidad interge-

ca y su volumen, la extensin territorial de

- 53 -

Ideas para una agenda de desarrollo

Amrica Latina y el Caribe y las grandes fran-

la consolidacin de los avances en materia de

jas climticas, en general no extremas, conju-

manejo macroeconmico en los ltimos aos

gadas

de

ha permitido reducir la volatilidad nominal,

investigacin y adaptacin tecnolgica, ofre-

pero sigue siendo imperativo reducir tambin

cen un potencial no solo para prevenir los

la volatilidad real, fundamentalmente debido

daos vinculados al actual estilo de desarro-

a sus efectos negativos en el crecimiento y la

llo, sino la posibilidad de concebir nuevas

pobreza. Para ello, se requiere aplicar polticas

opciones de desarrollo econmico y social

contracclicas, tanto en el mbito monetario,

basado en un manejo distinto de los recursos

cambiario y financiero, como en el fiscal.

con

esfuerzos

sostenidos

Si bien en los ltimos aos la regin ha

naturales de que dispone la regin.


Cabe notar que, en las ltimas dcadas,

entendido la necesidad de aplicar polticas

gran parte de los mercados de exportacin de

ms prudentes en la fase expansiva del ciclo,

bienes y servicios de la regin han evidencia-

se est todava lejos de haber logrado instru-

do preferencias que incluyen la dimensin

mentar polticas realmente contracclicas en

ambiental o de salud, y que en el seno de sus

los distintos mbitos de la poltica econmica.

sociedades estos mejores patrones de produc-

En particular, del anlisis de la evolucin

cin y consumo an tienen gran espacio para

macroeconmica reciente de la regin surge la

desarrollarse.

necesidad de acotar la volatilidad del tipo de


cambio real y el excesivo endeudamiento privado interno y externo en las fases expansi-

Elementos para el diseo de una


agenda regional de desarrollo

vas del ciclo. Ms all de las dificultades en el


manejo de la poltica monetaria y cambiaria
con que tropiezan los pases de la regin, en

En funcin de las realidades que configuran el

especial los de menor tamao relativo, los ban-

actual panorama regional, y de las que surgen

cos centrales deberan, adems de perseguir un

los mayores desafos, se analizan a continua-

cierto objetivo inflacionario, evitar una excesiva

cin algunos elementos que debieran ser

apreciacin del tipo de cambio real. Con tal fin

parte de una agenda de desarrollo para

pueden recurrir a distintos instrumentos: desde

Amrica Latina y el Caribe.

aplicar restricciones a las entradas de capital


hasta mostrar signos de preocupacin ante

R e d u c i r l a v o l a t i l i d a d r e a l:

apreciaciones excesivas e intervenir en el mer-

voluntad poltica e institucionalidad fiscal

cado de cambio en ciertas circunstancias4.

Como se destacaba en las pginas anteriores,

Asimismo, considerando la experiencia de la

- 54 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

regin, los bancos centrales deben evitar esta-

del gasto pblico.6 Un ejemplo es lo que est

blecer objetivos excesivamente ambiciosos de

pasando en Amrica Latina y el Caribe en

reduccin de la inflacin cuando esta es de un

2006 con el aumento del precio de los produc-

dgito, porque este hecho usualmente conduce

tos primarios que la regin exporta. A su vez,

a polticas monetarias muy restrictivas, con su

en la fase contractiva del ciclo, sera ms fcil

consiguiente impacto en el mercado cambiario.

explicar a los mercados (y en algunos casos a

En lo que respecta a las polticas fiscales,

los organismos internacionales de crdito)

la mayor prudencia en este mbito que se ha

que la expansin del dficit fiscal es la polti-

observado en los ltimos aos ha estado

ca adecuada para enfrentar esa fase.

basada casi exclusivamente en la existencia

Para aumentar la credibilidad, es conve-

de cierto consenso en la materia que, sin

niente que estas reglas se instrumenten en la

embargo, no ha dado pie a instituciones fisca-

fase expansiva del ciclo. Adems, es importan-

les suficientemente consolidadas para garan-

te entender que el propsito de estas medidas

tizar que estas polticas sean permanentes. Si

es facilitar la adopcin de polticas fiscales con-

bien la voluntad poltica es un elemento cru-

tracclicas y que, por lo tanto, no solo permiten

cial, algunas mejoras en las instituciones fis-

una mayor flexibilidad en el manejo de la pol-

cales contribuiran considerablemente a

tica monetaria, sino que adems aumentan la

reducir la incertidumbre sobre la orientacin

capacidad de la poltica fiscal para responder a

de la poltica fiscal. La existencia de ciertas

situaciones cambiantes. De esta manera se

reglas (por ejemplo, el balance fiscal estructu-

evita que la reduccin del dficit fiscal se con-

ral o la conformacin de un fondo de reserva

vierta, como ocurri en gran parte de los aos

vinculado al precio de los principales produc-

noventa, en la receta que se ha de aplicar en

tos de exportacin) permitira conocer la ver-

todo momento, independientemente de las cir-

dadera situacin fiscal del sector pblico, lo

cunstancias. En otras palabras, se trata de hacer

que contribuira a la transparencia de las pol-

poltica econmica en funcin del ciclo econ-

ticas pblicas contracclicas

5.

mico, pero de una manera que reduzca la arbi-

Asimismo, la existencia de ciertas reglas

trariedad y sea convincente no solo para los

fiscales mejorara la economa poltica del

mercados sino fundamentalmente para el con-

proceso y la percepcin de los mercados. La

junto de los ciudadanos.

experiencia demuestra que es difcil explicar

En sntesis, para profundizar las polticas

que un aumento de los ingresos pblicos

contracclicas y lograr que sus efectos sean per-

puede obedecer a una situacin coyuntural

manentes, un primer tema de la agenda es per-

que obliga a ser cauteloso con la expansin

feccionar la institucionalidad macroeconmica.

- 55 -

Ideas para una agenda de desarrollo

Polticas productivas

co. De acuerdo con esta lgica, las iniciativas de

p a r a l a e q u i d a d y e l c r e ci m i e n t o

crear fondos de desarrollo productivo, competi-

El segundo tema de la agenda tiene que ver

tividad e innovacin tecnolgica financiados

con un concepto en el que la CEPAL ha insisti-

con cargo a impuestos sobre los recursos natu-

do tradicionalmente: la necesidad de adoptar

rales no solo permiten la apropiacin de parte

polticas orientadas a transformar la estructu-

de la renta de dichos recursos, sino que tam-

7.

ra productiva Al respecto deben subrayarse

bin facilitan el objetivo de diversificar la pro-

dos aspectos.

duccin y agregarle ms valor.

En primer lugar, para crecer se necesita

El segundo aspecto que hay que destacar es

diversificar la estructura productiva ms all

que, para que haya un crecimiento ms armni-

del patrn exportador de la regin, o sea, ms

co y equitativo, se requieren polticas en que se

all de los productos primarios y sus manufac-

tome en cuenta el tamao de las empresas y se

turas elementales, una industria maquiladora

incorporen los aspectos territoriales del des-

con poco valor agregado o una oferta de servi-

arrollo empresarial y la articulacin de los enca-

cios, bsicamente de turismo, sin suficientes

denamientos productivos a nivel local.

encadenamientos con la estructura productiva.

Considerar esta realidad significa instrumentar

Agregarles valor y conocimiento a los bienes y

polticas destinadas a nivelar el campo de juego

servicios que produce y exporta la regin por

en trminos de acceso, entre otros, al financia-

medio de encadenamientos productivos e

miento, la tecnologa y los mercados externos. Si

innovacin tecnolgica debe ser una prioridad

no se logra reducir la concentracin econmica

de la poltica productiva. Esto, por cierto, no sig-

de la estructura productiva y de determinadas

nifica dejar de lado dichas bases productivas,

regiones, se corre el riesgo de que la poltica

sino ms bien definir qu se hace a partir de

social se reduzca a rescatar permanentemente a

ellas. Este proceso no se da automticamente,

los perjudicados por la poltica econmica.

en especial cuando se trata de algunos produc-

Por otra parte, en una regin de elevada

tos primarios en los que la diferenciacin del

heterogeneidad estructural, poner en marcha

producto no es tan importante o cuando ciertas

mecanismos que faciliten la integracin de las

actividades manufactureras forman parte de

pequeas y medianas empresas al proceso pro-

cadenas de produccin de empresas multina-

ductivo tiene otras ventajas. Adems de mejorar

8.

cionales Por consiguiente, se requiere de

la equidad, se tiende a reducir las enormes dife-

estrategias de desarrollo definidas en consulta

rencias de productividad entre sectores, lo que

con el sector privado y que se manifiesten en

contribuye a incrementar la productividad

medidas de poltica por parte del sector pbli-

media y, por lo tanto, el crecimiento.

- 56 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

Lo que aqu se plantea es una nueva con-

en especial al momento de la elaboracin del

cepcin de las polticas de desarrollo produc-

presupuesto. Por ltimo, la posibilidad de ins-

tivo, que fueron intensamente criticadas

trumentarlas y, sobre todo, su grado de sofisti-

durante los aos noventa, cuando se dej al

cacin dependern en gran medida de la

mercado como mecanismo primordial de

capacidad institucional del sector pblico. En

asignacin de recursos. Para justificar estas

particular, sin un cuerpo estable de personal

recomendaciones, se citaron hasta el cansan-

tcnicamente idneo, se corre el riesgo de que

cio los innumerables errores (y a veces horro-

las polticas productivas sean simplemente

res) de algunas polticas productivas. Sin

una oportunidad para que el sector privado

embargo, esta lnea argumental omiti el

obtenga rentas excepcionales.

hecho de que es virtualmente imposible documentar casos exitosos de crecimiento econ-

I ns erc i n e i nt eg ra c i n a l m u nd o

mico reciente en los que las polticas de

La creciente interdependencia de los pases y

desarrollo productivo no hayan estado pre-

las debilidades del sistema multilateral han

sentes (Hausmann y Rodrik, 2002; CEPAL,

llevado a un aumento explosivo de las nego-

2004; Rodrik, 2004; Machinea y Vera, 2005).

ciaciones bilaterales en campos tan diversos

Ello no implica, por supuesto, que las nuevas

como los temas financieros, las migraciones y,

polticas productivas en Amrica Latina y el

en particular, el comercio y la inversin. Esta

Caribe deban ser iguales a las del pasado. En

realidad y la creciente importancia del contex-

primer lugar, porque el proceso de globaliza-

to externo para el crecimiento de los pases

cin exige economas ms abiertas que antes,

llevan a que la trayectoria de la insercin

exigencia que, por otra parte, se manifiesta en

internacional sea cada da ms importante

acuerdos multilaterales, regionales y bilatera-

para delinear una estrategia de crecimiento

les. En segundo lugar, porque las restricciones

de los pases en desarrollo.

fiscales son mayores y se ha redoblado la

El mbito ms favorable para debatir esa

competencia por recursos con las polticas

insercin es el multilateral, porque all se

sociales. Estas restricciones exigen, ms que

potencia el poder de negociacin de los pases

nunca, concentrar el esfuerzo, para lo que se

en desarrollo. Sin embargo, las negociaciones

requiere establecer prioridades, tanto en tr-

en la esfera multilateral siguen funcionando

minos de reas como de actividades y regio-

con grandes dificultades en lo que respecta a

nes. Asimismo, es indispensable que las

las migraciones, las finanzas o el comercio,

polticas en este mbito (como en otros) sean

entre otros muchos temas. La consecuencia es

permanentemente controladas y evaluadas,

la proliferacin de acuerdos bilaterales, en los

- 57 -

Ideas para una agenda de desarrollo

que los pases desarrollados consiguen impo-

Contribuyen a este proceso los pocos avances

ner con mayor facilidad sus agendas. Un ejem-

que se han logrado en el marco de los acuerdos

plo es lo que est sucediendo con la mayora de

de integracin subregionales en Amrica del

los tratados de libre comercio de los pases en

Sur. En efecto, mientras que en Centroamrica

desarrollo con los pases industrializados.

se tiende a consolidar no sin dificultades el

Mediante esos acuerdos, estos ltimos estn

proceso de integracin, en Amrica del Sur los

concretando una agenda que no consiguen

progresos son mnimos y en algunos casos hay

imponer en las negociaciones multilaterales y

claros retrocesos, aun en lo referente al movi-

que abarca la propiedad intelectual, las com-

miento de bienes, el rea en la que los progre-

pras gubernamentales, los servicios y la inver-

sos iniciales fueron mayores.

sin extranjera, en un contexto de escasa

Qu hacer ante esa realidad? Una alter-

liberalizacin del comercio agrcola. El efecto

nativa plausible es que los pases opten por el

de estos tratados no ha sido suficientemente

regionalismo abierto (CEPAL, 1994; Devlin,

analizado, aunque de algunos estudios se des-

2000), es decir, el fortalecimiento de los acuer-

prende que los costos pueden ser considera-

dos subregionales y la negociacin, a partir de

bles en ciertas reas, entre otras en lo relativo a

ellos, de la integracin con el resto del mundo.

la propiedad intelectual (Daz, 2006). A cambio,

Con o sin avances en el frente multilateral,

los pases en desarrollo consiguen un mayor y

esta insercin debe incluir negociaciones

ms seguro acceso a los mercados de los pases

entre los bloques subregionales y los bloques

industrializados, lo que para muchos es una

o pases desarrollados. Sin embargo, para que

oportunidad interesante, en especial si se con-

esto sea posible, la regin debe pasar de la

sidera el tamao de estos mercados y las ven-

retrica a acciones concretas orientadas a pro-

tajas que representa con respecto a otros

fundizar la integracin subregional.

pases que no tienen el mismo acceso.

En este sentido es necesario, entre otras

La consecuencia es la firma de un creciente

cosas, estimular la convergencia entre los

nmero de acuerdos bilaterales de los pases

acuerdos comerciales suscritos en Amrica del

de la regin con Estados Unidos y las negocia-

Sur, lo que requiere acelerar las desgravacio-

ciones para celebrar similares convenios con

nes arancelarias entre la CAN y el MERCOSUR

9.

Europa Asimismo, la dinmica econmica de

y crear una zona de libre comercio en un lapso

China esta llevando a que crezca tambin el

razonable. Adems, es necesario homogenei-

nmero de acuerdos dentro de Asia y aumente

zar las reglas de origen y las normas aduane-

el inters de los pases de Amrica Latina y el

ras, avanzando hacia la homogenizacin y

Caribe por firmar acuerdos con esa regin.

acumulacin de las normas de origen de todos

- 58 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

los acuerdos comerciales en Amrica del Sur

do, ya no solo para lograr el acceso a un deter-

(CEPAL, 2006d)

minado mercado, sino para evitar perderlo a

Es fundamental mejorar la credibilidad de

causa de la cantidad de preferencias resultan-

la integracin, lo que exige reforzar su institu-

tes de los acuerdos bilaterales con otros pa-

cionalidad y los mecanismos de solucin de

ses. Esta va, si bien es comprensible desde el

controversias, con miras a poner en prctica

punto de vista del inters particular de cada

un sistema nico de solucin de controversias

pas, tender, si no se adoptan algunas de las

en Amrica del Sur, cuyos fallos tengan la

medidas mencionadas en los prrafos prece-

misma capacidad vinculante que los de la

dentes, a debilitar los acuerdos regionales

10.

hasta tornarlos irrelevantes. Ello sera una

Asimismo, se requiere avanzar en materia de

prdida con implicancias no slo econmicas

facilitacin de comercio, mediante el examen

sino tambin polticas.

Organizacin

Mundial

del

Comercio

la aplicacin en la subregin de las propuestas que los pases latinoamericanos y caribe-

P o l t i c a s p bl i ca s o r i e n t a d a s

os han realizado en las negociaciones de la

a mejorar la cohesin social

Ronda de Doha. Se trata de: asegurar que se

Como se seal, las mejoras en trminos de la

cuente con la asistencia tcnica necesaria para

cohesin social en los pases de la regin

poner en prctica los acuerdos, considerando

requieren iniciativas en distintas reas. Entre

su relacin con el trato especial y diferencia-

ellas, se analizan a continuacin las polticas

do; establecer el carcter vinculante de los

sociales, la institucionalidad social, la protec-

compromisos, ligado a un financiamiento

cin social y el empleo.

seguro y suficiente, y realzar la cooperacin en


las esferas de la infraestructura, los sistemas

Polticas sociales. Las polticas sociales son un

de informacin y la creacin de capacidad,

elemento crucial para reducir los altos niveles

tanto humana como institucional. Debera

de exclusin que caracterizan a la mayora de

concederse especial atencin a las iniciativas

los pases de Amrica Latina y el Caribe. Tal

orientadas a mejorar el trnsito y la logstica,

como se mencion, estas tendrn un efecto

sobre todo en el caso de los pases sin litoral

limitado si no se dan en el marco de polticas

martimo.

productivas que reduzcan la heterogeneidad

En sntesis, ante la falta de avances en las

estructural que caracteriza a la regin.

negociaciones multilaterales, los pases estn

En trminos normativos, podra considerar-

intentando, en forma creciente, establecer

se que el objetivo principal en la regin debe

acuerdos bilaterales con el mundo desarrolla-

ser romper el crculo vicioso que vincula un bajo

- 59 -

Ideas para una agenda de desarrollo

crecimiento con pobreza, inequidad distributiva

Como se desprende de diversos estudios,

y exclusin social. Esto permitira orientar la

hay una serie de factores que limitan la eficacia

poltica social a la consecucin de una ciudada-

de la poltica social en la regin13. En primer

na econmica y social plena por parte de todos

lugar, los elementos del contexto econmico

los habitantes de un Estado. En la prctica, este

descrito condicionan en gran medida los resul-

objetivo general debe adaptarse a las caracte-

tados positivos de las polticas pblicas en el

rsticas y el nivel de desarrollo de cada pas y

rea social. En segundo lugar, los efectos del

reflejar las necesidades de las sociedades y no

gasto social no se materializan necesariamente

la inercia presupuestaria o la presin de los gru-

a corto plazo y la continuidad de las iniciativas

pos de inters. En efecto, como se argumenta en

se dificulta. En tercer lugar, subsisten debilida-

CEPAL (2006b), pueden plantearse principios

des endmicas a la intervencin pblica en la

relativamente universales pero no recetas

regin, como la falta de objetivos claros, la baja

nicas. Dado que los derechos sociales deben

eficiencia, la falta de articulacin entre entida-

ser el horizonte normativo y las desigualdades y

des pblicas y el clientelismo poltico, entre

restricciones presupuestarias las limitaciones

otras. Por ltimo, la profusin de iniciativas a la

que es necesario enfrentar, y teniendo en cuen-

que se ha aludido tambin tiene matices nega-

ta que estas difieren entre pases, cada sociedad

tivos, ya que puede conducir a la superposicin

debe fijar sus prioridades en trminos del cum-

de programas, agentes y entidades guberna-

plimiento de esos derechos, pero incrementan-

mentales a cargo de su ejecucin.


Ms all de todas estas dificultades, de la

do su exigibilidad a travs del tiempo.


Las polticas sociales son el producto de

informacin disponible surge que el gasto

complejas estructuras polticas, histricas e ins-

social mejora la distribucin del ingreso,

11. En este con-

titucionales propias de cada pas

sobre la base de tres de sus principales com-

texto, un factor digno de mencin es que

ponentes: educacin, salud y asistencia social.

durante los ltimos aos se ha observado un

En los dos primeros casos, de acuerdo con los

considerable incremento del gasto social y en la

datos de la regin, el gasto tiende a distribuir-

mayora de los pases se han desarrollado ini-

se en forma proporcional entre los distintos

ndole12.

Esto refleja no solo

estratos de ingreso, lo que mejora considera-

que los gobiernos reconocen implcitamente la

blemente la distribucin primaria del ingreso

multidimensionalidad de la pobreza y la exclu-

(vase el grfico 10). Por su parte, el gasto en

sin, sino tambin la presencia de crecientes

asistencia social es progresivo, es decir, bene-

capacidades especficas para el diseo y la ins-

ficia principalmente a los sectores de meno-

trumentacin de polticas sociales.

res ingresos.

ciativas de diversa

- 60 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

Grfico 10
Amrica latina y el Caribe: distribucin del ingreso primario y de los componentes del gasto social (En porcentajes)
100
Asistencia Social
Educacin
Salud
Porcentaje acumulado de gasto

80

Seguridad Social
Distribucin del
ingreso primario

60

40

20

0
0

20

40

60

80

100

Porcentaje acumulado de poblacin


Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

El otro componente del gasto, la seguridad

nas que reciben pensiones son aquellas que a

social, tiende a reproducir la distribucin pri-

lo largo de su vida han tenido empleo de

maria del ingreso, ya que en general las perso-

manera estable y en sectores formales, que no

Grfico 11
Amrica Latina (promedio simple de 9 pases): efecto del gasto social en el incremento de los ingresos primarios, segn
quintiles de ingreso primario per cpita de los hogaresa (Ingreso primario total=100 y porcentajes)
70.0
Ingreso primario

8.0

Gasto social

60.0
50.0
40.0
30.0

92.0
15.7

20.0
10.0
0.0

20.5
27.8
46.2
53.8

72.2

79.5

Quintil I

84.3

Quintil II
Quintil III
Quintil IV
Quintil V
Quintiles de ingreso percpita de los hogares
a No incluye gastos en vivienda, agua y alcantarillado.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
sobre la base de de estudios nacionales proporcionados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

- 61 -

Ideas para una agenda de desarrollo

es el caso de los grupos de menores ingresos

otras cosas, una utilizacin creciente de las

(CEPAL, 2005a).

tecnologas de la informacin y, sobre todo, un

Ms all de la necesidad de realzar la uni-

proceso de aprendizaje orientado a la identifi-

versalidad y solidaridad de la proteccin

cacin y resolucin de los problemas (Ocampo

social, es evidente que el gasto social mejora

y Martn, 2004c). En tercer lugar, se deben

ms el ingreso de los sectores de menores

contrarrestar ciertas formas de discriminacin

ingresos y, por lo tanto, contribuye a romper la

ligadas las dinmicas de socializacin y que se

reproduccin intergeneracional de la pobreza

transmiten por la va educativa, para permitir

y la inequidad (vase el grfico 11).

que la educacin sea una experiencia de

La educacin, por cuanto constituye el


medio ms eficaz de superar el crculo vicioso

aprendizaje del respeto a la diversidad y la


reciprocidad en el plano de los derechos.

de la pobreza, merece un comentario particular14. En esta rea, se requiere una interven-

Institucionalidad social. Las polticas sociales

cin en al menos tres mbitos. En primer

pueden ser insuficientes para romper el crculo

trmino, es preciso impulsar una mayor equi-

vicioso de la pobreza y desigualdad si no se lle-

dad en materia de acceso a una educacin de

van a cabo en ciertas condiciones que garanti-

calidad, encaminada a evitar la reproduccin

cen su eficiencia. Para este fin, es fundamental

de desigualdades respecto de las oportunida-

construir una institucionalidad de carcter

des de empleo, el acceso a los activos y la par-

intermedio eficaz, dotada de ciertos atributos

ticipacin cultural y ciudadana, as como a

que sirvan de base a la intervencin del Estado.

garantizar que la sociedad perciba un orden

Entre estas caractersticas es necesario incluir la

ms justo y meritocrtico, que motive un claro

continuidad de ciertos programas sociales; la

sentido de pertenencia. Con tal propsito, hay

transparencia y la realizacin de evaluaciones;

que mejorar el nivel de la educacin pblica,

la articulacin y la coordinacin; la participa-

para evitar el creciente dualismo en trminos

cin de la sociedad civil local y nacional y la

de calidad que caracteriza a la regin. En

presentacin de reclamos por parte de esta, la

segundo lugar, es necesario reducir la distan-

descentralizacin (bajo ciertas condiciones), y

cia entre el mundo de la educacin y el del

la capacidad de regulacin cuando los servicios

trabajo, para garantizar una mayor fluidez en

sociales son prestados por el sector privado

su interaccin, que constituye el principal

(Machinea y Cruces, 2006).

eslabn de la integracin social. Adems de


lograr la cobertura universal hasta el final de

Proteccin social y presin tributaria. Las dificul-

la educacin secundaria, se requiere, entre

tades del mercado de trabajo para convertirse

- 62 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

en el vehculo de acceso a la proteccin social

est en consonancia con el enfoque de dere-

han signado la historia de Amrica Latina y el

chos. Con tal propsito, se requiere incorporar

Caribe. Las reformas de los aos noventa, orien-

el financiamiento no contributivo como un ele-

tadas a generar incentivos, supusieron una

mento crucial de la proteccin social. En segun-

reduccin de la solidaridad y fueron incapaces

do lugar, figura la introduccin de un

de cambiar esta realidad. Las consecuencias son

componente de solidaridad que debe ser

que la regin sigue presentando bajos niveles

definido en cada pas en el financiamiento

de cobertura de la seguridad social contributiva,

contributivo, de acuerdo con el principio segn

alrededor de un 40% en promedio, y que los sis-

el cual la participacin en el financiamiento y el

temas se han vuelto, en muchos casos, menos

acceso a los servicios y la proteccin social no

solidarios que en el pasado, con la consiguiente

tienen que estar unvocamente ligados. Por

ampliacin de las brechas en la distribucin de

ejemplo, en el sector de la salud, el financia-

los beneficios. Se requiere, por lo tanto, reformar

miento debera depender de la capacidad eco-

los criterios que han regido la proteccin social

nmica para hacer los aportes exigidos,

en los ltimos tiempos. Para ello es necesario

mientras que el acceso a los servicios debera

pronunciarse en torno a cuatro elementos esen-

estar en funcin solamente de la necesidad.

ciales: la identificacin de los derechos explci-

En trminos ms generales, la solidaridad se

tos, garantizables y exigibles en trminos del

instrumenta de mltiples maneras, especial-

acceso a las prestaciones sociales; los niveles y

mente a travs de programas de gasto pblico,

las fuentes del financiamiento contributivo y no

sistemas de subsidios cruzados en la seguridad

contributivo; la magnitud de la solidaridad en el

social y de la tributacin. Respecto de este lti-

financiamiento, y el desarrollo de una institucio-

mo factor, es relevante sealar que la presin tri-

nalidad social que permita una gestin eficiente

butaria de los pases de la regin es baja con

de la poltica de oferta de prestaciones.

respecto a los niveles de producto por habitante

Estos elementos han sido analizados

segn las comparaciones internacionales, de

extensamente en CEPAL (2006b). En el presen-

manera que puede resultar en una insuficiente

te documento, cabe destacar solo dos cuestio-

disponibilidad de recursos para evitar la repro-

nes. En primer lugar, dadas las particularidades

duccin intergeneracional de la pobreza y la

del mercado de trabajo, es preciso mencionar

inequidad. Por ende, se plantea que es posible y

la necesidad de modificar el diseo de los sis-

necesario, en muchos pases de la regin, propi-

temas de proteccin social para rescatar, al

ciar un aumento paulatino de los recursos tribu-

menos respecto de ciertos umbrales de presta-

tarios (CEPAL, 2006b; Titelman y Cruces, 2006).

ciones, la perspectiva de universalidad, que

Sin embargo, como se desprende del grfico 12,

- 63 -

Ideas para una agenda de desarrollo

Grfico 12
Amrica Latina (19 pases): estructura de la carga tributaria, 2004 (En porcentajes del PIB)
40
Total:21,4%
Ingresos tributarios + seguridad social:17,4%

35

Porcentaje del PIB

30
25
20
15
10
5

Ingresos tributarios

Contribuciones seguridad social

Otros ingresos

Brasil

Argentina

Uruguay

Venezuela (RB)

Chile

Nicaragua

Bolivia

Costa Rica

Honduras

Panam

Ecuador

Colombia

Mxico

Paraguay

Per

Rep. Dominicana

El Salvador

Guatemala

Ingresos de capital

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

la presin impositiva (y la estructura tributaria)

la estructura y las tasas impositivas, es necesa-

es muy heterognea entre los pases, por lo que

rio reducir los gastos tributarios (exenciones) y

no existe una frmula nica que pueda aplicar-

mejorar la administracin tributaria.

se a todos los Estados de la regin.


Por lo tanto, la conformacin de un consen-

Empleo. Los desafos que plantean los merca-

so sobre el grado de solidaridad en el financia-

dos laborales en la regin presentan una varia-

miento del gasto social, que incluya subsidios

da gama de aspectos relevantes. En primer

cruzados y un cierto aumento de la presin tri-

lugar, cabe resaltar el papel central del creci-

butaria, debe ser parte de la agenda conducen-

miento, aunque la experiencia reciente

te a reducir la exclusin social en la regin.

demuestra que este no es factor suficiente para

Claro est que el incremento de la presin tri-

lograr empleos de calidad. Como se seal, la

butaria no puede realizarse de cualquier mane-

funcin de las pequeas y medianas empresas

ra, porque ello podra atentar contra el

en la estructura productiva es de suma impor-

crecimiento y, por ende, contra la propia inclu-

tancia, como lo son la formacin profesional y

sin social. La conclusin es obvia: adems de

la necesidad de reducir las fallas de informa-

- 64 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

cin existentes en este mercado (Tokman, 2004

invertir en fortalecer las instituciones de la

y 2006). En este contexto, puede ser de utilidad

democracia. Sin una dirigencia poltica confia-

una estrategia de flexiseguridad, que ya ha

ble tanto en los poderes ejecutivo y legislati-

sido incorporada en algunos pases desarrolla-

vo como en los partidos polticos y una

dos. Esta consiste en ampliar la flexibilidad del

justicia que tenga una mnima credibilidad es

mercado de trabajo, lo que constituye una

casi imposible pensar en cohesin social y, en

necesidad en economas ms abiertas y com-

especial, en un ingrediente crucial de esta como

petitivas, pero brindar al mismo tiempo la

es la solidaridad. Ms all de las reformas pol-

seguridad necesaria para compensar los costos

ticas que sea necesario hacer, y que dependen

que el ajuste econmico entraa, lo cual

de la realidad de cada pas, ser preciso un

requiere, entre otras cosas, evitar flexibilizar los

notable esfuerzo en materia de transparencia y

mecanismos de proteccin social.

rendicin de cuentas, de manera que los recur-

La flexiseguridad es coherente con una

sos sean fiscalizables, las actividades eficaces y

concepcin actualizada de la cohesin social,

las oportunidades para la corrupcin sean cada

que no debe vincularse a la rigidez en las ins-

vez menores. Instituciones slidas, eficaces y

tituciones, sino a una combinacin entre mr-

transparentes son la base de la cohesin social.

genes aceptables de seguridad, por una parte


y una flexibilidad oportuna para enfrentarse a

Polticas pblicas relativas a la sostenibilidad

nuevos contextos, por otra. Lo segundo sin lo

a mb i e n t a l y l a e q u i d a d i n t e r g e n e r a c i o n a l

primero equivale a precarizacin y afecta

Como en otros mbitos, se requiere de una

negativamente a la cohesin entre los agen-

variedad de medidas y polticas que contribu-

tes. Lo primero sin lo segundo torna muy dif-

yan gradualmente a una mayor sostenibilidad y

cil la adaptacin de la organizacin productiva

equidad intergeneracional. Incorporar la pro-

a los nuevos retos de la globalizacin y, por lo

blemtica de la sostenibilidad ambiental en el

tanto, obstaculiza la generacin de empleo.

diseo de las polticas pblicas exige un gran

Para que la combinacin resulte eficaz, es

esfuerzo de informacin y persuasin de los

imprescindible que las organizaciones de los

encargados de adoptar las decisiones. As como

trabajadores participen, por medio de nego-

se han logrado importantes avances en lo que

ciaciones colectivas, en la introduccin de

respecta a la comprensin de los problemas de

estos mecanismos y, por consiguiente, en la

equidad y a su creciente reconocimiento en el

mejora de la productividad.

diseo de las polticas pblicas, es necesario

Por ltimo, adems de reducir las brechas

que los ciudadanos y los gobiernos tomen con-

econmicas y sociales, es necesario tambin

ciencia de la inequidad intergeneracional que

- 65 -

Ideas para una agenda de desarrollo

resulta de la ausencia de polticas que velen

des, as como para mantener la productividad

por la sostenibilidad ambiental.

de los ecosistemas (en lo relativo a las descar-

Por lo tanto, una primera tarea consiste en

gas y la capacidad de autolimpieza, as como a

establecer foros de debate que faciliten el

la provisin de materiales y energa).

conocimiento por parte de los ciudadanos de

2. La gestin responsable de los recursos hdri-

las consecuencias de no incorporar en las pol-

cos, la provisin de agua potable y el funciona-

ticas pblicas pertinentes los impactos ambien-

miento de los sectores de obras sanitarias.

tales de ciertas actividades. Es necesario

3. La integracin entre las polticas ambiental

enriquecer gradualmente los mensajes para

y urbana y de desarrollo territorial y la consi-

pasar de la alerta, generalmente ligada al

deracin de modelos de ciudades que hagan

conocimiento cientfico, a las propuestas, que

un uso menos intensivos de la energa y sean

exigen un profundo estudio de las consecuen-

ms seguras y funcionales (CEPAL 2001).

cias biofsicas, geofsicas, sociales y econmicas

4. La coordinacin de las polticas fiscal y

de las medidas concretas. En la relacin entre

ambiental, a travs de instrumentos correcto-

economa y ambiente queda mucho por hacer,

res de externalidades (CEPAL 2005b).

especialmente en trminos de la persuasin y

5. La articulacin de las polticas de desarrollo

sensibilizacin de los encargados de adoptar

productivo y ambiental. La experiencia ha

las decisiones econmicas. En la regin, la anti-

demostrado que pases cuyo desarrollado se

nomia ambiente y desarrollo es an parte de

fund en los recursos naturales, al asumir los

las decisiones cotidianas de inversin.

costos ambientales han logrado avances tec-

La agenda que es necesario elaborar o

nolgicos y de diversificacin productiva

fortalecer con el fin de garantizar estndares

basados en parte en el manejo ambiental.

elevados de calidad ambiental y disponibili-

6. Polticas para aumentar la eficiencia energ-

dad de recursos naturales y, por tanto, de

tica de las economas y acelerar la diversifica-

medios de produccin a las generaciones

cin de las matrices de generacin elctrica y

futuras debe contemplar polticas pblicas en

de la oferta de combustibles para el transporte.

reas tales como:


Estas y otras polticas deben aplicarse en
1. El manejo integrado del territorio y los eco-

forma gradual pero persistente, de manera de

sistemas. El desarrollo de instrumentos ms

sentar las bases de un crecimiento sostenible

poderosos para orientar la ocupacin del terri-

desde el punto de vista ambiental que preserve

torio es un mecanismo para evitar daos y

el patrimonio natural para las generaciones

prdidas en sectores productivos y localida-

futuras.

- 66 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

Desarrollo institucional

instituciones tambin tienden a mejorar con un

fundado en el logro de consensos

ascenso del ingreso per cpita.

A lo largo de este artculo se ha destacado

Tal como se ha puesto de relieve en repe-

varias veces la necesidad de contar con insti-

tidas oportunidades (CEPAL, 2004), las institu-

tuciones que ayuden a mejorar la eficacia de

ciones deben reformarse a partir de la historia

distintas polticas. Su importancia fue mencio-

y del contexto econmico y poltico de cada

nada respecto de las polticas macroeconmi-

pas. De ah las reservas acerca de las respues-

cas, productivas y sociales. A diferencia de lo

tas nicas, tan en boga a comienzos de los

que se destacaba a comienzos de los aos

aos noventa, inspiradas en modelos cuya

noventa, y tal como se ha argumentado

abstraccin impide recoger los elementos

recientemente (Rodrik y Subramanian, 2003),

relevantes propios de las realidades naciona-

las instituciones relevantes para el funciona-

les. Consecuentemente, si bien los casos de

miento de una sociedad no son solo la ley y el

otras latitudes siempre brindan enseanzas

orden y el establecimiento de claros principios

tiles, no puede pensarse que el desarrollo

respecto de los derechos de propiedad (pbli-

institucional consista en copiar instituciones

cos y privados). Tambin se requiere de insti-

de pases exitosos; como seala North (1994),

tuciones

las instituciones viajan mal.

de

regulacin,

de

carcter

macroeconmico y de legitimacin social, cuya

Cabe agregar que las instituciones que se

importancia ha sido analizada en las seccio-

crean por la aprobacin de leyes en coyuntu-

nes anteriores.

ras polticas favorables pero sin un debate

La importancia de las instituciones en el

slido y conclusivo estn generalmente con-

desarrollo econmico ha motivado una nume-

denadas al fracaso: lo que realmente fortalece

rosa cantidad de estudios en los que se ha

el desarrollo institucional es la generacin de

intentado medir el grado en que la calidad de

consensos polticos y sociales amplios. En

estas explica las diferencias en trminos de cre-

materia de diseo institucional, importan ms

cimiento y del ingreso por habitante entre los

los procesos que los modelos y los instrumen-

pases. Ms all de las dificultades de medicin

tos legales (Payne y otros, 2005). No se trata,

(Kaufmann y Kraay, 2003), parece existir una

por lo tanto, de que un parlamento apruebe

correlacin entre desarrollo institucional y el

ciertas leyes en un momento determinado,

nivel de ingreso por habitante. Sin embargo, la

porque estas pueden ser reemplazadas o

relacin de causalidad no siempre es evidente:

modificadas tres o cuatro aos ms tarde por

as como mejores instituciones tienen efectos

nuevas mayoras o administraciones. Se trata

positivos en lo que respecta al desarrollo, las

de que esas leyes sean el resultado de un con-

- 67 -

Ideas para una agenda de desarrollo

senso slido, acordado por los agentes involucrados en su generacin. Aunque se trata por

Con c l u si n :
Estado, poltica y desarrollo

definicin de un acuerdo fundamentalmente


poltico, es esencial tambin que refleje cier-

En este documento se identific una serie de

tos consensos sociales bsicos. Cuando la

desafos para Amrica Latina y el Caribe en

gobernabilidad no est garantizada y resulta

materia de crecimiento, pobreza, desigualdad y

difcil armonizar las perspectivas contrapues-

exclusin social y se esboz un conjunto de

tas de distintos grupos de inters, las institu-

ideas y medidas para superarlos. Estas ideas y

ciones y las polticas pblicas estarn

medidas para una nueva agenda de desarrollo

sometidas a un permanente cuestionamiento

para la regin estn centradas en la reduccin

y a la posibilidad de un cambio radical en el

de la volatilidad real, las polticas productivas,

curso trazado (CEPAL, 2004)

las modalidades de integracin e insercin en

En sntesis, la dificultad ms importante

el mundo, la cohesin social, la sostenibilidad

para impulsar la modernizacin de las institu-

ambiental y el desarrollo institucional. A todas

ciones no es la carencia de conocimientos sino

luces, estos elementos responden a una pers-

la necesidad de establecer consensos polticos

pectiva fundamentalmente econmica y, por

y sociales, no necesariamente explcitos, pero

ello, constituyen nicamente un punto de parti-

que requieren el apoyo, en temas de trascen-

da, necesariamente parcial, para el debate de

dencia, de una parte importante de los repre-

una agenda ms amplia y abarcadora.

sentantes sociales y polticos. Ms all de los

En este sentido, los dos factores comunes y

obstculos, se desea subrayar que sin institu-

subyacentes a todos los elementos planteados

ciones que permitan mejorar la eficiencia y

son la necesidad de contar con un nuevo

transparencia de las polticas pblicas ser

Estado, ms slido y verstil y con capacidad de

difcil mejorar el sentido de pertenencia de los

intervenir en los mltiples frentes identificados,

ciudadanos con respecto a un proyecto comn.

por una parte, y con los consensos polticos

En particular, la solidaridad corre el riesgo de

necesarios tanto para creacin de este nuevo

convertirse en un deseo con poco arraigo

Estado como para lograr un acuerdo sobre los

entre la poblacin.

detalles sobre la agenda esbozada, por otra.


El Estado es el mbito natural para articular
y canalizar las actividades del conjunto de los
agentes sociales en pos del desarrollo econmico y social y, en trminos generales, el bienestar
comn. Sin embargo, la inconformidad con los

- 68 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

resultados de las reformas de los aos noventa

actuales (distributivos, territoriales, tnicos y

en materia de crecimiento econmico y equidad

polticos, entre otros), la forma en que se des-

social fue dando pie a una concepcin alternati-

envuelven (capacidades y mecanismos de

va a la del comienzo de ese decenio respecto

resolucin institucional) y sus dimensiones

del papel del Estado. Este cambio se puede

(local, nacional, regional e internacional). Una

resumir conceptualmente en el trnsito desde

vez determinados los conflictos, se puede ela-

un enfoque que pregonaba ms mercado y

borar sobre la capacidad de la organizacin

menos Estado hacia otro que, reconociendo la

social para procesarlos, as como para crear los

importancia del mercado, revaloriza la necesi-

principales proyectos y consensos que permi-

dad de un mejor Estado, es decir, de interven-

tan transformarlos en oportunidades y nuevas

ciones pblicas de mayor calidad. Por cierto, un

situaciones. Asimismo, el logro de acuerdos

Estado dbil, ineficiente y captado por intereses

entre las fuerzas polticas que tienen la posibi-

particulares, tendr serias limitaciones para

lidad de alternarse en el poder sobre aspectos

cumplir ese papel, aun cuando sea el candidato

centrales de la direccin del desarrollo y el

idneo para ello. Desde luego, esto no supone

pleno funcionamiento de las instituciones

desconocer la existencia de importantes fallas

constituye el camino ms eficiente para

de gobierno que han llevado a cuestionar la

enfrentar ambas tareas y mejorar as la gober-

intervencin pblica en diversos mbitos, pero

nabilidad del sistema (Martn, 2005).

atacar la enfermedad eliminando al paciente es,

Por ende, Amrica Latina y el Caribe debe

a todas luces, una victoria prrica. De ah la

reclamar y recuperar la capacidad de construir

importancia de reconstruir el Estado, ponindo-

el futuro, con todas sus complejidades y difi-

lo en sintona con los desafos, internos y exter-

cultades, incluyendo en este proceso las rique-

nos, del mundo contemporneo.

zas de una interaccin fecunda de los distintos

Por ltimo, los temas de gobernabilidad y

agentes sociales en torno a proyectos compar-

construccin de polticas definirn el rumbo y

tidos e inclusivos. No es posible una democra-

la eficacia de las polticas pblicas en los aos

cia eficaz si se deja fuera de la agenda pblica

venideros. La vida en comunidad no puede

a los temas importantes de la organizacin

concebirse sin conflictos ni diferencias. Pero

econmica y social. Catalizar este debate es

los conflictos no son siempre los mismos, ni se

tarea primordial del sistema poltico, que

expresan de igual forma. Algunos persisten, se

debe ofrecer a la ciudadana opciones plura-

superan, se transforman y otros se crean (Prats

les al respecto. Se abre as un espacio signifi-

i Catal, 2005). Por consiguiente, se hace nece-

cativo para el aprendizaje institucional y,

sario identificar los principales conflictos

sobre todo, para el ejercicio de la democracia.

- 69 -

Ideas para una agenda de desarrollo

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- 72 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Luis Machinea

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Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL).

Notas

1
2

- 73 -

A precios de 2000.
El trmino dcada perdida se refiere a los
avances escasos o retrocesos en el plano econmico y social. Cabe destacar, sin embargo, que
no fue una dcada perdida en otros mbitos,
ya que en esos aos la mayora de los pases de
la regin recuper la institucionalidad democrtica y el imperio de la ley, un logro significativo y duradero (Baglini, 2005).
Esta manera de pensar la relacin entre equidad y crecimiento qued plasmada en el trabajo pionero de Lewis (1954) y en la popular y
polmica regularidad emprica encontrada por
Kuznets (1955). Vase un anlisis del tema en
Machinea y Kacef (2006b).
Las restricciones a las entradas de capitales de
corto plazo, como las aplicadas en Colombia y
Chile en los noventa (vase Ffrench-Davis y
Villar, 2005), hoy parecen ser menos eficaces que
durante ese perodo debido a la menor relevancia de las corrientes financieras en el proceso de
apreciacin cambiaria que se estn observando
en algunos pases de la regin. Sin embargo, no
deben excluirse del instrumental de polticas que
pueden utilizarse en ciertas circunstancias.
Vase un anlisis de las polticas fiscales contracclicas en la regin en Martner y Tromben
(2003) y Jimnez y Tromben (2006).
La dificultad no solo es del gobierno ante la
demanda de distintos sectores, sino tambin de
las autoridades responsables del rea de presupuesto o hacienda ante sus pares del gabinete.
El ltimo de estos anlisis es el documento presentado en el trigsimo perodo de sesiones de
la Comisin en 2004 (CEPAL, 2004).
De manera creciente la diferenciacin de productos ha comenzado a ser una caracterstica de
muchos bienes primarios y, al mismo tiempo, la
irrupcin de la biotecnologa ha aumentado el
contenido tecnolgico asociado a la produccin

Ideas para una agenda de desarrollo

10

11

12

13

14

de esos bienes. Ambos facores explican una


mayor importancia de la tecnologa en los productos primarios que la que tena hace escasas
dos dcadas
La gran diferencia entre Europa y Estados
Unidos es que la Unin Europea ha decidido no
negociar con pases individuales que pertenezcan a un bloque, lo que tiende a fortalecer los
acuerdos subregionales.
Ello permitir, adems, reducir el desgaste de
los presidentes que en la actualidad deben participar en todos los conflictos comerciales por
falta de una adecuada institucionalidad.
Franco (1996) y Serrano (2005) presentan reseas acerca de los orgenes y evolucin de la
poltica social en la regin.
El gasto social por habitante aument un 40%
entre 1991-1992 y 2002-2003, aunque la diferencia entre pases es considerable (Machinea y
Cruces, 2006 y CEPAL, 2006b)
El examen exhaustivo de la poltica social en
Amrica Latina y el Caribe supera el alcance y
los objetivos del presente documento. En relacin con los programas sociales de lucha contra
la pobreza en Amrica Latina, vanse Repetto y
Sanguinetti (2001), Pardo (2003), Villatoro
(2005) y CEPAL (2006b), as como Baker (1997)
y, en lo que respecta al Caribe, CARIBANK
(2005). Cohen y Franco (2005) presentan un
anlisis detallado de la poltica social en general y sus desafos en la regin, y Acosta y
Ramrez (2004) se concentran en las redes de
proteccin social.
Al respecto, vase CEPAL/UNESCO (1992).

- 74 -

Jos Antonio Sanahuja


Instituto Complutense de Estudios Internacionales

Regionalismo e integracin en merica Latina:


balance y perspectivas
Este artculo aborda el surgimiento y las caractersticas del nuevo regionalismo como estrategia de integracin para promover el desarrollo y mejorar la insercin internacional de Amrica
Latina en un mundo globalizado. Desde comienzos de los noventa, la regin ha adoptado el
regionalismo abierto como una estrategia de desarrollo, con el objeto de mejorar su competitividad internacional, y mejorar la coordinacin de polticas entre los miembros de los grupos
regionales. Quince aos ms tarde, la integracin regional ha alcanzado resultados significativos
en materia de liberalizacin comercial, y comercio intrarregional, pero an persisten barreras significativas, que perjudican los beneficios potenciales de una integracin ms profunda. El artculo tambin discute los beneficios y costes potenciales de la actual oleada de acuerdos
Sur-Norte que varios pases latinoamericanos estn negociando con Estados Unidos y la Unin
Europea, as como las perspectivas de la Comunidad Sudamericana de Naciones.
Palabras clave:
Integracin regional, nuevo regionalismo, poltica exterior,
Amrica Latina, Estados Unidos, Unin Europea

This article deals with the surge and features of new regionalism as strategy of integration to
foster development and to improve the international position of Latin America in a globalized
world. From the early nineties, the region has adopted open regionalism as an development
strategy, in order to improve international competitiveness and to achieve better policy
coordination among members of regional groupings. Fifteen years later, regional integration has
achieved significant results in the realm of trade liberalization and intra-regional trade, but
significant barriers still remains, harming the potential gains of a deeper integration. The article
also discusses the potential benefits and costs of the current wave of North-South agreements
that several Latin American countries are negotiating with the European Union and the United
States, and the prospects of the South American Community of Nations.
Keywords:
Regional integration, new regionalism, foreign policy, Latin America, United States, European Union

E l sur g i m i e n t o d e l n u e v o
r e g io n a l i s m o l a t i n o a m e r i c a n o

partcipe activo de la nueva oleada de acuerdos


regionales y de regionalismo econmico y poltico de la posguerra fra. Aunque con distintos

Amrica Latina, que ya fue pionera en los proce-

enfoques y opciones nacionales, se ha asentado

sos de integracin regional en el periodo de

la idea de que el regionalismo constituye una

expansin de posguerra, tambin ha sido un

estrategia adecuada para mejorar la insercin

- 75 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

internacional de los pases de la regin; para

mercado interior europeo, desde 1986, y la

incrementar la influencia en las organizaciones

aparicin de la Unin Europea en 1992. A la

multilaterales o en las negociaciones comercia-

larga, el temor a una Europa fortaleza se

les; para promover una gestin ms eficaz de

mostr infundado, pero la profundizacin de

las interdependencias regionales, y por todo

la construccin europea motiv una amplia

ello, se ha configurado como un componente

reflexin terica y prctica, que tuvo cierto eco

esencial de la agenda de desarrollo, particular-

en Amrica Latina, sobre los efectos dinmicos

mente apto para pases de renta intermedia.

de la integracin y su papel para promover la

Ese consenso fue propiciado por distintos

transformacin productiva y la competitividad

factores, y en particular, por el nuevo contexto

internacional. Ello proporcionara buena parte

internacional de la posguerra fra. Superados

de los fundamentos tericos del llamado

los condicionantes geopolticos del mundo

nuevo regionalismo (Robson 1993; 1998:

bipolar, el escenario estratgico pas a estar

277). En esa reflexin destacan documentos

dominado por la competencia de la Trada y

tan relevantes como el Libro Blanco de 1985

las dinmicas de la globalizacin, y el consi-

y el Plan Delors sobre el mercado interior, el

guiente riesgo de marginacin de regiones

Informe Cecchini sobre los costes de la no-

que, como Amrica latina, perdan importan-

Europa de 1988, o el Informe Monti de

cia estratgica al desaparecer la dinmica de

1996, que evalu los efectos iniciales del

bloques. Esas percepciones fueron alentadas

Mercado Interior Europeo.

por acontecimientos ms inmediatos. Entre

A la aparicin del nuevo regionalismo

ellos cabe destacar el estancamiento, a princi-

latinoamericano tambin coadyuvaron facto-

pios de los noventa, de las negociaciones

res endgenos. En el plano poltico, se basa en

comerciales de la ronda Uruguay del GATT,

las dinmicas de concertacin de la dcada

y, en relacin con ello, el viraje estratgico de

anterior Contadora, Esquipulas, Grupo de

la poltica comercial de Estados Unidos, que

Ro, lo que contribuy a que los nuevos

lanz en 1990 la Iniciativa de las Amricas

acuerdos se caracterizaran por una notable

precedente del Tratado de Libre Comercio

ampliacin de la agenda respecto a las ante-

de Amrica del Norte (TLCAN) y del rea de

riores experiencias de integracin, limitadas al

Libre Comercio de las Amricas (ALCA), que

mbito econmico. Aunque con desigual

mostraba que ese pas optaba por acuerdos

nfasis y resultados, el nuevo regionalismo

regionales en Amrica Latina, aunque sin

latinoamericano de los noventa ha promovido

abandonar la opcin multilateral. Otro factor

la concertacin de las polticas exteriores, la

de gran relevancia fue la construccin del

cooperacin ambiental, cuestiones de seguri-

- 76 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

dad regional, y aspectos sociales, como la cir-

miento impulsado por las exportaciones

culacin de personas. Con todo ello, el nuevo

(export-led growth ) del Consenso de

regionalismo es un concepto ms amplio y

Washington tambin supona mayor vulnera-

difuso que el de integracin econmica. Alude

bilidad externa ante la volatilidad de la eco-

a las cuatro libertades clsicas de la integra-

noma internacional, en particular la posible

cin econmica, pero tambin a dinmicas

evolucin adversa de las negociaciones

polticas de concertacin y cooperacin, y a la

comerciales externas. La viabilidad de ese

construccin de instituciones y polticas de

nuevo modelo radicaba, en parte, en obtener

alcance regional en mbitos muy variados.

acceso estable y seguro a los mercados de los

En el plano econmico, la aplicacin de las

pases industrializados, haciendo frente a su

polticas del Consenso de Washington, y en

proteccionismo. En ese contexto, la integra-

particular la liberalizacin comercial unilateral,

cin regional se configuraba como opcin

suponan una notable reduccin de los costes

atractiva para promover la competitividad

de la apertura entre socios, haciendo que la

internacional de los pases miembros, aumen-

integracin regional fuera ms factible. De

tar su peso negociador frente a los pases

hecho, se opt por un modelo de regionalismo

industrializados, y, si esas negociaciones falla-

abierto caracterizado por bajos niveles de pro-

ban, por lo menos se contara con un mercado

teccin externa, que contribuiran a maximizar

regional ampliado. En otras palabras, en el

las ganancias de eficiencia y atenuar los posi-

nuevo regionalismo latinoamericano han

bles efectos discriminatorios de la integracin

tenido mucha importancia los condicionantes

para los no socios. El Consenso de Washington

externos, y por ello, se trata de una estrategia

haba rechazado el viejo regionalismo latino-

de marcado carcter defensivo ante los ries-

americano, al considerarlo como mera amplia-

gos de la globalizacin (Sanahuja 1998: 13-

cin regional del proteccionismo, mostrando

20; Ibez 2000). Segn la Comisin

una clara preferencia por la liberalizacin

Econmica para Amrica latina (CEPAL, 1994:

comercial unilateral o en el marco multilateral.

8), el regionalismo abierto podra definirse

Sin embargo, en 1996 el regionalismo abierto

como el proceso de creciente interdepen-

se presentaba como parte de las reformas de

dencia econmica a nivel regional, impulsado

segunda generacin previstas por John

tanto por acuerdos preferenciales de integra-

Williamson (1998) en su Consenso revisado

cin, como por otras polticas en un contexto

de 1996, y haba sido asumido por instituciones

de creciente apertura y desreglamentacin,

como el Banco Mundial (Burki et al. 1998)

con el objeto de aumentar la competitividad

Por otra parte, el nuevo modelo de creci-

de los pases de la regin y de constituir, en la

- 77 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

medida de los posible, un cimiento para una

la integracin econmica, definidos en trminos

economa internacional ms abierta y trans-

de efectos estticos ganancias de bienestar

parente. Con todo, de no producirse ese esce-

derivadas de la creacin de comercio, la mayor

nario ptimo, el regionalismo abierto de todas

eficiencia derivada de la reestructuracin pro-

maneras cumplira una funcin importante, en

ductiva, pero ya no son el objetivo principal. Se

este caso un mecanismo de defensa de los

tratara, por el contrario, de alentar los efectos

efectos de eventuales presiones proteccionis-

dinmicos derivados de la eliminacin de costes

tas en mercados extrarregionales.

de transaccin y de otros costes administrativos.


Ello exige modalidades de integracin ms profundas, que cubran la liberalizacin de los servi-

El regionalismo abierto y
l a a g e n d a d e d e s a r r ol l o

cios y los capitales, la supresin de las barreras


no arancelarias, y la eliminacin, aunque fuera
parcial, de barreras fsicas, fiscales, y de otra

Una formulacin detallada de una estrategia de

ndole, que obstaculizan la competencia y la

regionalismo abierto orientada a la mejora de

libre circulacin efectiva, ya que tienen impor-

la insercin internacional y desarrollo de la

tantes efectos en trminos de costes y, por ende,

regin fue planteada por CEPAL en 1994, en el

en la competitividad (Burki et al., 1998: 3-11;

marco de la propuesta ms amplia de transfor-

Banco Interamericano de Desarrollo 2002: 3).

macin productiva con equidad. Se tratara de

Estos efectos podran lograrse incluso si la inte-

conformar mercados regionales relativamente

gracin no conduce a un incremento importante

abiertos aunque manteniendo un margen pre-

del comercio intrarregional e intrafirma, por lo

ferencial para los socios, basados en una libe-

que ste, aun siendo un indicador importante, no

ralizacin amplia en trminos de sectores y de

tiene la misma relevancia que el pasado a la

pases, en la estabilidad macroeconmica, y con

hora de evaluar el impacto de la integracin.

polticas activas y marcos reguladores que pro-

Para alcanzar estos objetivos, la estrategia

movieran una competitividad autntica, basa-

de CEPAL plante diversas exigencias. Sin

da en la transformacin productiva y la

nimo de exhaustividad, las ms relevantes

incorporacin del progreso tcnico, y no en una

seran las siguientes: primero, los acuerdos

falsa competitividad derivada de los bajos

deben contemplar una liberalizacin amplia, lo

costes laborales, la externalizacin de costes

que implica eliminar las barreras arancelarias y,

ambientales, o las bajas cargas fiscales. Como ha

sobre todo, las no arancelarias y de otra ndole

seal Robson (1998: 278), en el regionalismo

en los mbitos antes sealados. Ello no impide

abierto siguen vigentes los objetivos clsicos de

que existan excepciones limitadas y periodos

- 78 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

transitorios para sectores sensibles, especial-

o la reduccin de determinados costes u obst-

mente all donde existen asimetras pronuncia-

culos no comerciales a la integracin, requerir

das. Garantizar la libre circulacin supone la

polticas sectoriales en diversos mbitos, como

adopcin de reglas comunes en materia de ori-

los transportes, la energa, o la innovacin tec-

gen, servicios, inversiones, salvaguardas, pro-

nolgica, protagonizadas por actores pblicos y

piedad intelectual, o contratacin pblica.

privados. Sexto, puede ser necesario establecer

Segundo, aunque el regionalismo abierto se

instrumentos de distinta ndole, incluyendo

basa en bajos niveles de proteccin, es esencial

polticas activas, para reducir las asimetras

que la apertura a terceros no impida la existen-

entre los socios y mejorar o, por lo menos, no

cia de un componente preferencial regional,

empeorar la cohesin social y territorial.

especialmente all donde se desee promover

Finalmente, todo ello demandar un marco

economas de escala y otros efectos dinmicos

institucional y normativo que permita gobernar

de la integracin. Para evitar la necesidad de

el proceso de manera eficaz, y democrtica.

contar con normas de origen muy estrictas, y

Cada estadio de la integracin plantea distintos

que estas puedan obstaculizar la liberalizacin

requerimientos al respecto. Como sugiere la

comercial, puede ser ms eficiente la adopcin

experiencia europea, y seal CEPAL (1994:

de aranceles externos comunes, avanzando

19), una zona de libre comercio puede subsistir

hacia uniones aduaneras. Tercero, debera exis-

con modestas instituciones intergubernamen-

tir una poltica de competencia que asegure

tales, pero stas no permiten sostener un

mercados eficientes y transparentes; Cuarto, ha

esquema de integracin ms avanzado, que

de establecerse una poltica comercial comn

puede verse paralizado por acuerdos polticos

o, al menos, coordinada ante terceros, para

no vinculantes o por la regla de la unanimi-

evitar que los mltiples compromisos adquiri-

dad propias del nter gubernamentalismo, a la

dos por los estados miembros generen un

hora de armonizar normas, enfrentarse a dis-

entramado de compromisos excesivamente

tintas barreras no arancelarias, definir polticas

complejos, e incluso contradictorios. Quinto, en

comunes, y resolver las controversias. En estos

aras de la estabilidad macroeconmica, debe

casos se requiere que los Estados miembros

darse una convergencia paulatina en este

atribuyan competencias a los rganos comu-

mbito, en particular en lo referido a los equili-

nes, que stos tengan la capacidad de generar

brios internos y externos, y la poltica fiscal y

un ordenamiento jurdico comn, y que exista

monetaria. Sexto, un proceso de integracin

un rgano jurisdiccional eficaz. En otras pala-

que pretenda favorecer la incorporacin de

bras, de contar con un marco supranacional

progreso tcnico, la transformacin productiva,

adecuado.

- 79 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

La necesidad de reforzar la dimensin

Obviamente, se trata de una agenda muy

poltica e institucional de la integracin no

ambiciosa, pero no lo es tanto si se consideran

responde nicamente a consideraciones de

los beneficios potenciales de la integracin, y

eficacia. Tambin alude a la legitimidad

las elevadas expectativas que el nuevo regio-

democrtica del proceso. Como se ha indica-

nalismo ha suscitado en Amrica Latina en

do, el nuevo regionalismo latinoamericano

los ltimos quince aos. Sin embargo, muchos

desborda el mbito econmico. Constituye

de esos beneficios no han podido materiali-

una respuesta a las dinmicas de la globaliza-

zarse debido a las dificultades que comporta

cin, y en particular, a la necesidad de asegu-

una integracin econmica efectiva, unidas a

rar la viabilidad de las polticas estatales

la resistencia ofrecida por distintos intereses

mediante marcos de cooperacin regional

econmicos, as como grupos polticos y socia-

ms estables y permanentes, por lo que se

les que se consideran perjudicados por el pro-

trata de un proceso de naturaleza esencial-

ceso. Finalmente, no hay que olvidar la cultura

mente poltica. En cierta forma, puede ser con-

poltica de muchos pases latinoamericanos,

cebido como un proceso de reapropiacin y

marcadamente nacionalista, que se resiste a

redefinicin de la soberana a escala regional,

aceptar marcos supranacionales y rechaza el

a travs de la creacin de entidades suprana-

concepto de soberana compartida, y las ideas

cionales basadas en una soberana comparti-

postwestfalianas de democracia y de parti-

da o mancomunada. Esas instituciones

cipacin social ms all del marco del Estado.

tambin debern tener carcter representativo y legitimidad democrtica, lo que alude,


entre otras cuestiones, a los parlamentos
regionales, y a mecanismos institucionalizados de participacin y consulta con la socie-

Nuevo regionalismo e
integracin latinoamericana:
e n t r e l a c r is i s y l a r e n o v a c i n

dad civil. El regionalismo constituira, desde


esta perspectiva, una estrategia para promo-

P e r ce p c i o n e s y d e ba t e s :

ver la gobernanza democrtica de la globali-

entre el escepticismo y la expectativa

zacin, tanto al interior de unos Estados que

Quince aos despus, la integracin regional

ven cmo ese proceso debilita sus capacida-

parece seguir siendo un imperativo para el

des de gobierno, como en el marco de las rela-

desarrollo y la insercin internacional de

ciones internacionales, a travs de una

Amrica Latina, si se atiende a las palabras del

cooperacin interregional ms intensa

Presidente Lula da Silva en la II Cumbre de

(Sderbaum y Shaw, 2003:13)

la Comunidad Sudamericana de Naciones,

- 80 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

celebrada en Cochabamba (Bolivia) en

surgimiento de nuevas propuestas, como la

diciembre de 2006: Tenemos que integrarnos

Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),

ya, porque no vamos a perder el siglo XXI. Ya

el Tratado Comercial de los Pueblos (TCP), o las

perdimos la dcada de los ochenta, de los

nuevas iniciativas para la integracin en mate-

noventa, el siglo XX, y sabemos que lo que

ria de energa e infraestructura.

pase en este siglo va a depender de nuestras


capacidades

,1

A lo largo de la regin, esta realidad se ha

Algunas de las razones que

traducido en percepciones y planteamiento muy

han impulsado la integracin desde 1990

dispares, y a menudo contradictorios, respecto a

siguen vigentes, o se han vuelto ms perento-

la integracin regional y su futuro. En algunos

rias. El panorama de las negociaciones de la

sectores existen grandes expectativas sobre la

Organizacin Mundial de Comercio es proba-

CSN, o sobre otros proyectos con impronta boli-

blemente ms complejo e incierto que a prin-

variana. Tambin se afirma que a mediano

cipios de esa dcada, y el surgimiento de

plazo Mercosur puede superar su crisis y dotar-

China o la India significa mayores exigencias

se de instituciones de carcter supranacional y

en trminos de transformacin productiva y

normas vinculantes; que reconstruir la unin

de competitividad para la regin. De igual

aduanera y avanzar hacia un verdadero mer-

manera, la aceleracin de la globalizacin y el

cado comn, con polticas comunes; que esta-

carcter marcadamente multipolar del siste-

blecer mecanismos para afrontar asimetras y

ma internacional, que el 11-S y la guerra glo-

promover la cohesin social y territorial; y que

bal contra el terrorismo han hecho ms

arrastrar a los pases andinos, mediante distin-

visibles, supone mayores demandas de gober-

tas formas de vinculacin, a la formacin de un

nanza en el marco internacional y un fortaleci-

potente bloque econmico y poltico sudameri-

miento del sistema multilateral, para las que

cano. Expresin de ello sera la adhesin de

son necesarias regiones fuertes, con capaci-

Venezuela a Mercosur, que supone el cambio

dad de actuar en esos mbitos.

ms importante en las cartografas de la inte-

Sin embargo, la agenda se ha vuelto ms


compleja, debido al estancamiento del ALCA, a

gracin latinoamericana vigente en los ltimos


quince aos.

la proliferacin de acuerdos bilaterales o pluri-

Otros actores muestran una visin domi-

laterales y, en particular, a la importancia cre-

nada por el escepticismo y la desesperanza2.

ciente de los acuerdos Sur-Norte con Estados

Esa percepcin, ms amplia, subraya la falta

Unidos y la Unin Europea, a la crisis de los

concrecin de las propuestas de la CSN y las

esquemas de integracin, como el Mercosur y

visibles diferencias entre Brasil y Venezuela

la Comunidad Andina de naciones (CAN), y al

respecto a este proyecto. Tambin se resalta la

- 81 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

ruptura de la CAN, que se debate entre el ser y

en torno a los activos de Petrobras entre Bolivia

el no ser como resultad de los acuerdos de

y Brasil, o como una renovada muestra de

libre comercio con Estados Unidos por parte

que Amrica Latina, como regin, ha vuelto a

de Per, Colombia y Ecuador, el abandono de

fracasar, y la retrica integracionista, que no

Venezuela, y las dudas de Bolivia tras el cam-

debe ser tomada en serio, vuelve a ser una

bio de Gobierno de 2006. De igual manera se

mala tapadera de la realidad4.

valora la crisis de Mercosur, cuya unin adua-

Sin embargo, esta paradoja es slo apa-

nera se ha ido deteriorando como resultado

rente. La crisis es real, pero tambin refleja un

de medidas unilaterales que responden, a

proceso de redefinicin de los mapas y los

menudo, a la primaca de intereses domsti-

modelos de integracin que se relaciona

cos, y a las convulsiones financieras que han

directamente con cambios en el contexto

afectado a la subregin. Al tiempo, se expre-

internacional y regional, como la nueva estra-

san dudas razonables sobre el verdadero inte-

tegia de acuerdos bilaterales de Estados

rs de Brasil en ese grupo, y otros miembros,

Unidos y la Unin Europea, y en particular con

como Uruguay, se plantean la posibilidad de

los procesos de cambio poltico que experi-

negociar un acuerdo de libre comercio con

menta Amrica Latina, y su visible giro a la

Estados Unidos. Finalmente, tanto el proyecto

izquierda. En el marco de este debate, a

sudamericano, como el creciente anclaje de

menudo muy polarizado ideolgicamente, se

Mxico y Centroamrica en un rea econmi-

ha planteado abiertamente el agotamiento

ca de Amrica del Norte parecen estar ahon-

del modelo de integracin basado en el

dando la fractura poltica y econmica entre el

regionalismo abierto, y aparecen nuevos

norte y el sur de Latinoamrica, y a menudo se

ejes de integracin, como la energa, que

afirma que ste es un proceso irreversible

3.

estn motivando importantes realineamientos

Que algunos esquemas estn en abierta

estratgicos en la regin.

crisis, y al mismo tiempo se planteen nuevos


modelos y cartografas de la integracin, puede

Mercados, normas, instituciones y polticas:

ser interpretado como expresin de una huda

las luces y sombras de la integracin

hacia delante por parte de los gobiernos, inca-

El balance de estos quince aos de experiencia

paces de hacer frente a problemas bilaterales

de la integracin regional y del nuevo regio-

que estn minando los esquemas de integra-

nalismo es ms complejo, y un examen de los

cin sea el conflicto de las papeleras entre

diferentes esquemas subregionales, atendien-

Uruguay y Argentina, las disputas por el sumi-

do a distintas variables, presenta tanto luces

nistro de gas entre Argentina y Chile, o la pugna

como sombras5. Lo mismo puede afirmarse de

- 82 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

la experiencia de integracin Sur-Norte de

ordenamiento jurdico nacional. En Mercosur,

Mxico, que se examina ms adelante.

que tcnicamente es una zona de libre comer-

En primer lugar, todos los esquemas han

cio incompleta y una unin aduanera imper-

logrado establecer zonas de libre comercio

fecta, el AEC cubre el 85% de los bienes y se

muy amplias, aunque en algunos casos persis-

espera establecer el territorio aduanero

ten importantes excepciones, como el azcar

comn en 2008, pero se mantienen numero-

y los automviles en Mercosur, o algunos

sos regmenes de excepcin que perforan el

bienes agrcolas y en el rubro bebidas en

AEC. La CAN ha llegado a establecer el AEC en

Centroamrica. Sin embargo, en todos los gru-

el 60% de los bienes, pero hay reclamaciones

pos existen importantes trabas al comercio

constantes por violaciones al mismo, y des-

intrarregional derivadas de barreras no aran-

pus de varios retrasos, este grupo ha aban-

celarias. Tan slo Centroamrica ha realizado

donado el objetivo de la unin aduanera para

algunos progresos en materia de armoniza-

hacer posibles los acuerdos bilaterales de

cin de normas tcnicas, sanitarias y fitosani-

libre comercio de Colombia, Ecuador y Per

tarias. En materia de libre circulacin de

con Estados Unidos

servicios, Mercosur acord una liberalizacin

Ms rezagados se encuentran todos los

parcial en 1998, pero ha sido en 2005 cuando

grupos en materia de armonizacin macroe-

ha comenzado a aplicarse. Centroamrica y el

conmica, ms all de la que pueda haberse

rea andina cuentan con normas comunes en

dado indirectamente a partir de la aplicacin

este mbito.

de las polticas ms o menos ortodoxas del

Los avances hacia uniones aduaneras son

Consenso de Washington. La CAN, Mercosur

tambin desiguales. Centroamrica es el

y Centroamrica han fijado una serie de metas

esquema ms avanzado. En este ltimo el

macroeconmicas, y estos dos ltimos han

arancel externo comn (AEC) abarca el 96% de

acordado indicadores comunes, pero no exis-

los bienes y hay un plan de accin ya aproba-

ten programas de convergencia. Los acuerdos

do para establecer el territorio aduanero

adoptados por Mercosur tras la crisis brasilea

comn. No obstante, la normativa del acuerdo

de 1998 para establecer lo que se denomin

de libre comercio con Estados Unidos (CAFTA-

un mini-Maastricht y avanzar hacia la unin

RD) puede chocar con la eliminacin del rgi-

monetaria, se han encontrado con escollos

men de origen y provocar la ruptura del AEC

como la crisis argentina y, sobre todo, la evi-

en determinados rubros. CARICOM, por su

dente falta de voluntad poltica al respecto.

parte, planea un mercado nico para 2008,

En cuanto a las reglas sobre propiedad

aunque las normas no se han incorporado al

intelectual, inversiones, compras pblicas, o

- 83 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

defensa comercial, la CAN es posiblemente el

en el mbito sociolaboral, y desde 2004 la CAN

grupo ms avanzado. El Mercosur ha adoptado

cuenta con un Plan Integrado de Desarrollo

una serie de protocolos, pero no se aplican; no

Social (PIDS), que han creado una dinmica

hay normativa comn sobre propiedad intelec-

regional propia en este campo. Sin embargo,

tual, ni consenso en lo relativo a normas de

Esos marcos de cooperacin no se ha dirigido, ni

defensa comercial. En el Mercado Comn del

en los objetivos ni en los medios, a hacer frente

Caribe las normas comunes slo se aplican en

a las asimetras sociales, territoriales, sectoriales,

algunos pases. En Centroamrica, la negocia-

o de niveles de desarrollo, que de forma explci-

cin del CAFTA-RD ha alentado la adopcin de

ta o implcita se han dejado en manos de las

disciplinas comunes en esas reas.

polticas nacionales, o de la convergencia natu-

En materia de polticas sectoriales con la

ral que se derivara del libre juego de las fuer-

salvedad, y slo en parte, de la poltica de

zas del mercado. Sin embargo, en una iniciativa

competencia el potencial de la integracin

novedosa, Mercosur decidi en 2005 establecer

ha sido ampliamente desaprovechado. Este

un Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM)

hecho supone un importante rezago en mate-

con un aporte inicial de 100 millones de dlares,

ria de polticas de innovacin, ciencia y tecno-

que aunque modesto en tamao est basado en

loga; de infraestructura, o de energa, en las

principios de progresividad tanto en las aporta-

que una cooperacin ms amplia puede supo-

ciones como en los desembolsos.

ner un importante valor aadido, y que pue-

Las exigencias de la integracin en materia

den tener importantes efectos en trminos de

de coordinacin de polticas y de adopcin de

la transformacin productiva y la competitivi-

normas comunes se han visto obstaculizadas por

dad de la regin.

el escaso desarrollo institucional que se observa

El tratamiento de las asimetras tambin

en la mayor parte de los grupos subregionales.

forma parte de las polticas del nuevo regiona-

La resistencia a crear instituciones supranacio-

lismo en particular, si se trata de acuerdos

nales y atribuir las competencias necesarias,

Sur-Norte, pero a lo largo del periodo 1990-

manteniendo esquemas puramente interguber-

2005 ha estado, en la prctica, fuera de la agen-

namentales, as como la debilidad del ordena-

da. Ello no quiere decir que no exista una

miento jurdico comn, se han convertido en

agenda social de la integracin Centroamrica

lugares comunes en el debate. Es frecuente

cuenta desde mediados de los noventa con un

escuchar en las cancilleras latinoamericanas la

Tratado de Integracin Social, con los rganos

frase no queremos crear una burocracia como

decisorios correspondientes, Mercosur ha asumi-

la de Bruselas. La experiencia de la regin, sin

do una agenda de cooperacin de cierta entidad

embargo, sugiere que hay algo peor que esa

- 84 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

burocracia, y es no tenerla; o crear burocracias

En la concertacin de las polticas exterio-

ms prolijas como la bruselense, pero sin atri-

res tambin se acusa esa falta de eficacia. La

buirle competencias efectivas. En general, la

influencia de Amrica Latina y de las distintas

ausencia de rganos supranacionales y de un

subregiones en los foros internacionales se

ordenamiento jurdico autnomo, con efecto

resiente del escaso grado de concertacin

directo y primaca respecto a las normas nacio-

poltica y la ausencia de mecanismos estructu-

nales, unida a la debilidad de los mecanismos

rados, ms all del Grupo de Ro o la OEA. Este

de resolucin de controversias, sigue siendo un

ltimo, en todo caso, tiene alcance hemisfri-

lastre de la integracin, limitando seriamente su

co, y su agenda se centra en la consolidacin

eficacia. A mediados de los noventa, un estudio

democrtica y la seguridad regional.

sobre la integracin centroamericana mostraba

La debilidad de las instituciones y las polti-

la necesidad, an vigente, de racionalizar las 34

cas tambin contribuye a explicar la vulnerabili-

instituciones y rganos creados por ese grupo en

dad externa de los esquemas de integracin. La

distintos periodos (CEPAL 1997; CEPAL/BID

experiencia de las crisis recientes revela que

1998). Mercosur cuenta con ms de 1.700 instru-

stos no cuentan con mecanismos capaces de

mentos jurdicos, pero a pesar de la creacin del

impedir medidas unilaterales devaluaciones,

Tribunal Permanente de Revisin (TPR) siguen

instrumentos de defensa comercial, uso indebi-

existiendo problemas de aplicacin derivados

do de reglamentos tcnicos o sanitarios , que

de la incompatibilidad entre las normas comu-

inducen un comportamiento procclico en los

6.

nes y las nacionales Se estima que en este

flujos comerciales, daan a los socios regionales

grupo slo un 50% de las normas adoptadas han

y agravan las asimetras y las desigualdades en

sido incorporadas en los rdenes jurdicos nacio-

la distribucin de sus costes y beneficios, restan-

nales y han entrado en vigor (Durn y

do apoyo social a los procesos. La doble crisis

Maldonado, 2005). La excepcin es la CAN, cuyo

de Mercosur, causada por la crisis brasilea en

Sistema Andino de Integracin (SAI) combina

1998, y argentina en 2001, ilustra estos proble-

rganos intergubernamentales y supranaciona-

mas. Paradjicamente, al mismo tiempo que se

les, y en aquellos mbitos en los que estos lti-

adoptan medidas unilaterales que daan el

mos son competentes, existe una normativa

proceso de integracin, en los rganos regiona-

comunitaria caracterizada por la primaca y el

les, al ms alto nivel, se acuerdan nuevos com-

efecto directo. No obstante, la debilidad institu-

promisos polticos estableciendo metas

cional de algunos miembros de este grupo pro-

integracionistas an ms ambiciosas, que tam-

voca que las decisiones no siempre se apliquen

poco se cumplen. El resultado de esa huda

en el nivel nacional.

hacia adelante es generar incertidumbre, y

- 85 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

daar la credibilidad de los grupos regionales

serios problemas de legitimidad e imagen para

ante terceros, que tienden a mostrarse cada vez

algunos de estos rganos.

ms escpticos ante esos compromisos (CEPAL,


2002: 99-100).

Que conclusin cabe extraer de este balance sumario? La liberalizacin comercial intrarre-

El examen de los instituciones de la integra-

gional es probablemente uno de los activos ms

cin no debe limitarse a su eficacia. Tambin se

importantes logrados por la regin. En materia

ha de considerar su legitimidad y calidad

arancelaria, se han liberalizado o se han asumi-

democrtica. Desde un punto de vista poltico se

do compromisos de desgravacin para la mayor

suele subrayar la doble legitimidad que

parte de los intercambios de bienes, y a ello se

caracteriza a rganos de la integracin en los

le aaden diversos acuerdos adoptados en el

que se dan cita, por un lado, representantes de

marco de la Asociacin Latinoamericana de

la rama ejecutiva de gobiernos democrtica-

Integracin (ALADI) que liberalizan de manera

mente electos, y por otro, se han establecido

progresiva el comercio entre los distintos grupos

rganos parlamentarios, cuyos miembros se eli-

y pases. Los intercambios intrarregionales

gen por sufragio universal y directo. Es el caso

siguen siendo relativamente bajos, y entre 2000

del Parlamento Centroamericano (Parlacen), si

y 2004 se situaron entre el 16% y el 20% del

bien Costa Rica no es Estado parte, y del

comercio total de la regin (ver cuadro 1), por

Parlamento Andino (Parlandino) aunque de

debajo de los mximos alcanzados a mediados

momento slo existe eleccin directa en tres de

de los noventa, pero en trminos absolutos el

los Estados miembros. Al finalizar 2006 se cons-

comercio intrarregional ha experimentado una

tituir el Parlamento del Mercosur, en sustitu-

clara tendencia ascendente, y se ha multiplicado

cin de la Comisin Parlamentaria Conjunta

por cinco entre 1990 y 2005, llegando a superar

(CPC), que inicialmente estar integrado por

los 100.000 millones de dlares. Ese comercio

representantes de los parlamentos nacionales

intrarregional, adems, favorece en mayor

de ese grupo. Si existe atribucin de competen-

medida los encadenamientos productivos y la

cias a rganos comunes y un proceso decisorio

diversificacin exportadora, beneficia ms a las

conducente a un ordenamiento jurdico comn,

pymes, y genera ms valor agregado que las

la necesidad de parlamentos de la integracin

exportaciones dirigidas al resto del mundo.

debiera estar fuera de discusin. Sin embargo,

Tambin contribuye a generar economas de

estos rganos se encuentran al margen del pro-

escala y de aprendizaje que mejoran el desem-

ceso decisorio. En un marco puramente intergu-

peo exportador, aunque en este mbito son

bernamental, su papel es, por definicin, muy

necesarios ms estudios empricos (Devlin y

limitado, lo que a la postre se ha traducido en

Ffrench-Davis 1998).

- 86 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

Que el comercio intrarregional como pro-

mado de normas un spaghetti bowl, en la

porcin del total siga siendo bajo se debe a

conocida expresin de Jagdish Baghwatti muy

factores coyunturales, como el fuerte creci-

complejo, que termine dificultando la conver-

miento de las exportaciones de bienes prima-

gencia de grupos regionales, como la CAN y

rios a los mercados de Asia, pero tambin

Mercosur, que ya han dado pasos relevantes

responde a la estructura de las economas de

para liberalizar el comercio recproco. Esa con-

la regin, a obvias carencias en materia de

vergencia, que puede llevar a la conformacin

integracin fsica, transporte y comunicacio-

de un rea de libre comercio latinoamericana,

nes, que siguen fragmentando el mercado, e

est relativamente avanzada aunque son nece-

imponen sobrecostes muy elevados, y, final-

sarios mayores esfuerzos, como ponen de mani-

mente, se puede afirmar que tambin respon-

fiesto los estudios realizados por la Comunidad

den a las carencias ya descritas del modelo

Sudamericana de Naciones a travs de la

vigente de integracin, (CEPAL, 2005: 81, 93-

Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio

98; Durn y Maldonado, 2005: 19-26).

(ALADI), la CAN y Mercosur (CSN; 2006). Como


se indicar, una cuestin de particular impor-

P ro l i f era c i n d e a c u erd o s :

tancia es el diferente nivel de compromiso

la necesidad de convergencia

requerido por los acuerdos Sur-Norte, mucho

El escenario de incertidumbre que ha dominado

ms exigentes que los acuerdos Sur-sur, por lo

las negociaciones comerciales internacionales,

que suponen riesgos importantes para la inte-

las dificultades para la profundizacin de la

gracin latinoamericana.

integracin regional, y las estrategias de


Estados Unidos y la Unin Europea, han contri-

Un balance preliminar del

buido a la aparicin de marcos de negociacin

nuevo regionalismo latinoamericano

bilateral, subregional, hemisfrico, y multilate-

En un anlisis de la experiencia de integracin

ral, en los que aparecen opciones contradicto-

en Europa, Fritz Scharpf (1999: 59) utilizaba la

rias que pueden debilitar los objetivos de

distincin clsica de Tinbergen entre la inte-

integracin de medio y largo plazo. De hecho, se

gracin negativa, referida a la eliminacin

han acumulado numerosos compromisos extra-

de barreras al comercio, favorable a la crea-

comunitarios y se observan tendencias centrfu-

cin de mercados ampliados, y la integracin

gas, en desmedro de la atencin que requieren

positiva, que alude a las intervenciones para

las carencias internas de cada grupo. Esta proli-

regular y establecer mecanismos de correccin

feracin de acuerdos puede dar lugar a nuevas

social, laboral, ambiental a la accin de

prcticas discriminatorias, y generar un entra-

esos mercados ms all del nivel estatal. En el

- 87 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

anlisis de Scharpf, se muestra cun podero-

muy limitados en otras reas. En tercer lugar,

sas son las instituciones y las normas suprana-

se trata de un regionalismo elitista, puesto

cionales para favorecer la integracin

que no tiene apoyo en buena parte de la

negativa en el caso europeo, la accin de la

poblacin y no existe esa identidad comn,

Comisin y las sentencias del Tribunal de

por incipiente que sea, en la que ha de basar-

Justicia , mientras que la integracin positiva

se todo proceso regionalista. Finalmente, se

requiere, adems, del consenso de los Estados

trata de un regionalismo disperso, que se

miembros y de la accin correctora de los

diluye en diversos compromisos externos y no

Parlamentos, que exige acuerdos polticos

presta atencin a sus propias necesidades de

bsicos de carcter intergubernamental y jue-

profundizacin.

gos de suma positiva que permiten mejoras

En la medida que se liberalizan los merca-

comunes, preferibles al status quo, que a

dos, en una lgica que no se desva mucho de las

menudo no son fciles de alcanzar.

prescripciones del Consenso de Washington

Esta distincin puede ayudar a explicar los

sea en su versin original o revisada, este

frenos que ha encontrado el nuevo regiona-

modelo de regionalismo puede ser funcional a

lismo latinoamericano en esta dcada y

las lgicas que erosionan y reducen la capacidad

media de andadura. En primer lugar, se ha

de los Gobiernos para resolver los problemas de

configurado un regionalismo ligero, que

la ciudadana, en mbitos de soberana que

rechaza la construccin de instituciones fuer-

estn cerca del ncleo de la legitimidad demo-

tes y la idea de supranacionalidad, lo que ha

crtica, en vez de tener el efecto contrario. Como

impedido progresar en la integracin negati-

se indic, el nuevo regionalismo ofrece oportu-

va, y en mayor medida en mbitos de inte-

nidades para la integracin positiva, y la re-

gracin positiva en los que existen intereses

regulacin ms all de cada Gobierno. Si no se

particulares que tratan de mantener la capaci-

avanza en esa direccin, el proceso puede dete-

dad regulatoria en el nivel estatal. En segundo

nerse o fracasar, ante demandas de regulacin

lugar, un regionalismo selectivo, fuertemen-

que las fuerzas sociales plantearn preferente-

te orientado a la liberalizacin de los merca-

mente el nivel nacional, y que pueden llegar a

dos. En relacin al modelo comprehensivo de

suponer retrocesos o la ruptura del proceso.

regionalismo abierto propuesto por CEPAL

Con todo ello, se ha gestado un consenso

en 1994 se ha avanzado slo en algunas reas

relativamente amplio respecto al agotamiento

de poltica, en especial en materia de elimina-

del actual modelo de integracin, y la necesi-

cin de aranceles, pero en general esa expe-

dad de una estrategia que promueva las capa-

riencia de regionalismo presenta resultados

cidades institucionales; la convergencia de

- 88 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

polticas macroeconmicas; la armonizacin de

taciones que se dirige a los mercados de

ciertas polticas sectoriales; la integracin fsica

Estados Unidos y la Unin Europea, la incerti-

y de la infraestructura; la participacin de las

dumbre que caracteriza a la preferencias unila-

sociedades como actores y sujetos; un trata-

terales y no recprocas otorgadas por esos

miento adecuado de las asimetras, y ms aten-

pases finalizacin de las preferencias andinas

cin a los aspectos sociales (CEPAL, 2004: 83).

otorgadas por Estados Unidos en 2007, demandas del SPG-drogas europeo ante la OMC, y
los beneficios que pueden suponer en trminos

Los dilemas de los acuerdos Sur-Norte


y la integracin latinoamericana

de inversin, ya que estos acuerdos suponen


mayor estabilidad, y por ende reputacin e imagen, al situar las polticas nacionales en un

Como se indic, en la agenda del regionalismo

marco de disciplinas vinculantes. Sin embargo,

latinoamericano han surgido dilemas difciles

hay riesgos y costes que sopesar cuidadosa-

de sortear, entre la profundizacin de la inte-

mente. En primer lugar, este tipo de acuerdos

gracin regional entre pases latinoamerica-

pueden generar obvios efectos de desviacin de

nos (Sur-Sur) y las negociaciones con

comercio, incluso con socios de tratados de inte-

Estados Unidos y la Unin Europea (Sur-

gracin latinoamericana, y condicionar el marco

Norte). Este ltimo tipo de acuerdos se ha

multilateral. En segundo lugar, la asimetra

vuelto ms frecuente. Hasta 2001, se haban

entre las partes, mayor que en cualquier acuer-

suscrito 61 acuerdos que otorgaban preferen-

do Sur-Sur, se traduce en una negociacin muy

cias arancelarias intrarregionales, y tan solo se

desigual; en el riesgo de que los costes del ajus-

haban firmado cinco tratados de libre comer-

te sean muy elevados, acentuando la polariza-

cio con pases desarrollados; cuatro de ellos

cin econmica, social y territorial que ya

suscritos por Mxico entre ellos el TLCAN,

caracteriza a la mayor parte de los pases de

con la Unin Europea y con Israel. En ltimo

Amrica Latina ; y en una notable reduccin del

quinquenio (2001-2006), los acuerdos extra-

margen de autonoma para la adopcin de pol-

rregionales concretados superaron a los intra-

ticas de desarrollo. Esos riesgos derivan tam-

rregionales. De un total de 68 acuerdos

bin del contenido y el alcance de los acuerdos.

vigentes o en proceso de entrar en vigor hasta

Caracterizados como OMC-plus, suponen una

mayo de 2006, 51 eran intrarregionales y 17

integracin econmica profunda, son ms

extrarregionales (CEPAL 2006: 106)

amplios en trminos de liberalizacin, normas y

La firma de estos acuerdos tiene sentido si

disciplinas que la integracin Sur-Sur; tam-

se considera el elevado porcentaje de las expor-

bin son ms vinculantes, y generan ms certi-

- 89 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

dumbre y seguridad jurdica. Todo ello puede

dos niveles de anlisis. En primer lugar, se han

tornar irrelevante el marco normativo de la inte-

de considerar los resultados concretos en el

gracin regional, ms dbil y con menos capaci-

comercio, la inversin, el crecimiento y el

dad de generar seguridad jurdica, y puede

empleo, que estn bien documentados. Pero

tener efectos negativos para los flujos de

el TLCAN tambin ha sido un catalizador del

comercio e inversin entre los propios pases de

cambio estructural que afecta a intangibles

la regin (CEPAL, 2005: 82). A continuacin se

como las instituciones, la cultura poltica, y las

exponen, brevemente, el caso del TLCAN y de

reformas democrticas, cuestiones en las que

los tratados de libre comercio que afectan a los

el margen de interpretacin es ms amplio

pases andinos y centroamericanos.

(Calle, 2003: 116). Por ello, el debate ha estado plagado de exageraciones, entre quienes

D i e z a o s d e l i b r e c o m e r c i o e n N o r t e a m r i c a :

consideran que el TLCAN es la solucin a

las decepciones del TLCAN

todos los males de Mxico, y quienes lo ven

La experiencia del TLCAN ha contribuido a

como la antesala del desastre (Pastor, 2004:

sembrar el escepticismo sobre los acuerdos de

118). Esos cambios, sin embargo, no deben

libre comercio, y en especial, a deslustrar el

desdearse. El TLCAN aceler las reformas

proyecto del ALCA. Con motivo de su dcimo

neoliberales emprendidas en los aos ochen-

aniversario se dieron a conocer distintas eva-

ta, y a modo de constitucin externa, les ha

luaciones sobre su impacto en Mxico. En el

dado anclajes muy slidos (Faux, 2004).

mejor de los casos, los resultados son des-

En el plano econmico, el TLCAN ha cum-

iguales, y en materia de desarrollo social, y

plido con creces las expectativas de crecimien-

cohesin territorial, se pueden calificar como

to del comercio y la inversin extranjera. El

decepcionantes

7.

comercio entre Mxico y Estados Unidos, domi-

La valoracin del impacto del TLCAN

nado por las manufacturas, creci mucho ms

depende de las expectativas y motivaciones

rpido que con otras regiones. Los flujos de IED

de las partes, que eran muy diferentes. Para

tambin han crecido, aunque a ritmos inferio-

Mxico, se trataba de institucionalizar su

res al comercio. Respecto a los efectos dinmi-

integracin de hecho en el mercado nortea-

cos, ha aumentado la productividad en la

mericano, mejorando las condiciones de acce-

manufactura. Pese al predominio de la maqui-

so a travs de un rgimen contractual basado

la, comienzan a implantarse procesos indus-

en la reciprocidad, que evitara el riesgo de

triales con mayor contenido tecnolgico y valor

sanciones unilaterales.

agregado. Pero no hay que olvidar que el

En la evaluacin, es importante establecer

TLCAN es parte de un modelo exportador an

- 90 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

basado en el uso intensivo de mano de obra

los periodos transitorios, ello parece confirmar

barata y en bajas cargas fiscales, que genera

que el campo ha sido abandonado en la

poco valor agregado, no promueve cadenas

poltica de desarrollo. sta es una cuestin cru-

productivas, y es vulnerable a la competencia

cial, pues la crisis del agro se relaciona con los

a la baja de otros pases con costes laborales

desequilibrios sociales y territoriales que origi-

an ms bajos, en particular China.

nan las migraciones al exterior.

Los estudios de impacto revelan que el

Quizs el TLCAN no poda resolver los pro-

TLCAN y la estrategia de desarrollo impulsada

blemas estructurales del agro, el empleo, la

por las exportaciones no ha logrado las tasas

pobreza o el desarrollo territorial de Mxico,

de crecimiento econmico y de creacin de

pero el hecho es que en algn caso los ha agra-

empleo necesarias, incluso teniendo presente

vado. No se ha producido una convergencia

que el fuerte crecimiento de la economa esta-

real entre Mxico y Estados Unidos, ni entre el

dounidense. A pesar del aumento de la pro-

norte y el sur del pas, cada vez ms fracturado

ductividad, los salarios reales son ms bajos,

por las disparidades regionales de renta y des-

en perjuicio de la convergencia real con

arrollo9. En este hecho incide el enfoque del

Estados Unidos, aunque en parte ello es con-

gobierno mexicano hacia los acuerdos de libre

secuencia de la cada de los salarios reales

comercio, basado en negociar y olvidar. Parte

atribuible a la crisis de 1994-95

8.

de una concepcin neoliberal del Estado, como

El TLCAN tambin ha sido el gran catali-

agente subsidiario que se limitara a despejar

zador del cambio estructural en el agro mexi-

el terreno de juego para las fuerzas de merca-

cano, a pesar de que la liberalizacin, parcial

do, descartando de antemano la aplicacin de

en 2004 y total en 2008, an no ha concluido.

polticas activas para favorecer el ajuste y pro-

Los efectos del TLCAN en este sector pueden

mover la competitividad.

no ser la catstrofe que se anunci, pero desde

El Banco Mundial, que destaca que en los

luego son muy negativos. La agricultura mexi-

sectores ms abiertos al comercio es en los que

cana se caracteriza por su baja productividad

ms aumentan los salarios, atribuye esa con-

con el 21% del empleo, genera slo el 4,4%

vergencia incompleta y los desequilibrios

del PIB y necesita modernizarse. La cuestin

territoriales a factores institucionales: bajos

es si el mejor camino para ello es el que ofre-

niveles educativos, mal gobierno, corrupcin

ce el TLCAN: la competencia, en trminos des-

y marcos reguladores inadecuados, carencias

iguales, con el agribusiness de Estados Unidos

de infraestructura, y debilidad de la poltica de

y su rgimen de subsidios, sin promover la

tecnologa. Segn el Banco, Mxico habra

adaptacin de la agricultura mexicana. Pese a

estado peor sin el TLCAN. Pero eso no lo hace

- 91 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

bueno, y Mxico hubiera progresado ms con

cin. No obstante, las negociaciones del

un acuerdo mejor. El problema de Mxico, en

Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica,

suma, es que la firma de acuerdos de libre

Repblica Dominicana y Estados Unidos

comercio ha sido el sustituto de la poltica de

(CAFTA-RD) y los Tratados de Libre Comercio

desarrollo. La enseanza que ofrecera Mxico

de Estados Unidos con algunos pases andinos

es que para que los acuerdos sean instrumen-

revela importantes diferencias.

tos de desarrollo, se debe negociar mejor, y

En la CAN, Estados Unidos slo ha nego-

hay que adoptar polticas internas de reforma

ciado con tres pases Colombia, Ecuador y

institucional y apoyo a la educacin, la infraes-

Per, en una estrategia que asla a Bolivia y

tructura, y la innovacin, pues la transferencia

Venezuela, contribuye a hacerlos gravitar hacia

pasiva de tecnologa a travs de la inversin

Mercosur, y ha tenido ya importantes conse-

extranjera no es suficiente. Y es necesario que

cuencias para la integracin andina. Al ser

los acuerdos incluyeran algn mecanismo de

acuerdos bilaterales, los TLC forzaron a la CAN a

cohesin social y territorial, y de compensacin

abandonar el objetivo, asumido formalmente,

de las asimetras.

de establecer la unin aduanera. La Secretara

En este contexto, se ha planteado a ambos

General de la CAN trat de promover que los

lados de la frontera la necesidad de profun-

pases implicados adoptaran posiciones comu-

dizar el TLCAN y constituir una Comunidad

nes basadas en la normativa andina, pero los

de Amrica del Norte que aborde cuestiones

intereses y posiciones negociadoras eran muy

como la circulacin de trabajadores, a travs

diferentes. Con el pretexto de estos acuerdos,

de un acuerdo migratorio, y una posible pol-

Venezuela, que ya haba solicitado su adhesin

tica de cohesin (Pastor y Bergsten, 2001;

a Mercosur, abandon la CAN y alent a Bolivia

Pastor 2004: 111).

a seguir ese camino, lo que llev a este grupo a


una de sus peores crisis, proyectando una ima-

L o s a c u e r d o s d e l i br e c o m e r c i o c o n

gen de divisin que fue patente en la IV Cumbre

Estados Unidos: disgregacin o

Unin Europea-Amrica Latina, celebrada en

p r o f u nd i z a c i n d e l a i n t eg ra c i n?

Viena en mayo de 200610. En las semanas pos-

El estancamiento del proyecto del ALCA ha lle-

teriores a esa cumbre, tras una intensa actividad

vado a Estados Unidos a la firma de tratados de

diplomtica a la que no fueron ajenos actores

libre comercio subregionales que tiene impor-

como Chile, Brasil o la propia Unin Europea, se

tantes efectos para el desarrollo socioeconmi-

logr evitar la total ruptura de la CAN, pero este

co y el futuro de la integracin regional,

grupo ha salido muy malparado de esa crisis, y

pudiendo ser un importante factor de disgrega-

se enfrenta a dos escenarios posibles: por un

- 92 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

lado, la CAN podra mantenerse adecuando su

aduanera. Puede afirmarse que CAFTA-DR ha

normativa a los TLC, lo que planteara proble-

sido el catalizador de un proceso de integracin

mas en la prevista convergencia de ese grupo

que, tras importantes avances entre 1990 y

con Mercosur. Ahora bien, en un segundo esce-

1997, se haba estancado. CAFTA-DR, sin

nario los TLC no seran ratificados en Estados

embargo, define un marco normativo ms

Unidos, lo que podra facilitar esa convergencia

amplio y exigente, y sus mecanismos de resolu-

de la CAN y el Mercosur. Este escenario no debe

cin de diferencias son ms slidos, por lo que

descartarse, dado el resultado de las elecciones

la actividad empresarial tender a situarse bajo

legislativas de 2006 en Estados Unidos como

esas normas, y la integracin centroamericana

precedente, recurdese que el CAFTA-DR fue

se ver abocada a adaptar su normativa a las

ratificado por 217 contra 215 votos y de las

disposiciones del CAFTA-DR.

elecciones presidenciales de 2006 en Ecuador.


Por otro lado, en 2007 expira la Trade

Los acuerdos con la Unin Europea:

Promotion Authority por la que se autoriza al

u n f e d e r a d o r e x t e r n o ?

Gobierno a negociar acuerdos comerciales. Este

La firma de acuerdos de asociacin, que

proceso, en cualquier caso, pudiera reproducirse

incluyen el establecimiento de reas de libre

en Mercosur, grupo en el que Paraguay y

comercio, se han convertido en un componen-

Uruguay han planteado la posibilidad de enta-

te esencial de las relaciones entre la UE y

blar negociaciones bilaterales con Estados

Amrica Latina; ya estn en vigor los acuerdos

Unidos, lo que en parte se relaciona con el

UE-Mxico, y UE-Chile, y existe la previsin de

malestar de ambos pases con el liderazgo de

concluir los acuerdos birregionales UE-

los otros socios.

Mercosur, UE-CAN, y UE-Centroamrica. Se ha

En las negociaciones del CAFTA-DR, que ya

sugerido que la firma de estos acuerdos, en un

ha sido ratificado en todos los pases firmantes

escenario de convergencia de la integracin

salvo Costa Rica, se observa una lgica distinta.

latinoamericana, podra conducir a una zona

Estados Unidos alent la actuacin concertada

de libre comercio euro-latinoamericana

de los pases centroamericanos con el objeto de

(Freres y Sanahuja, 2006: 90). Completar esa

establecer disciplinas comunes en materias

red de acuerdos comporta, no obstante,

como propiedad intelectual o armonizacin de

importantes obstculos. Las negociaciones con

normas. Ello ha contribuido a profundizar el

Mercosur estn estancadas debido a unas

proceso de integracin, aunque en materia

ofertas de acceso al mercado que ambas par-

arancelaria el carcter bilateral de los acuerdos

tes consideran insuficientes, debido a la resis-

plantea algunos problemas de cara a la unin

tencia europea a abrir su mercado agrcola, y a

- 93 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

la resistencia de Mercosur a una apertura

impacto en la cohesin social, debido al menor

amplia y relativamente rpida de los sectores

nivel de desarrollo de centroamericanos y

industrial y de servicios. Adems, como ha

andinos. Si la posicin negociadora europea

sealado

Comisin

pretende obtener condiciones similares a las

Europea, la firma de un acuerdo de libre

establecidas en el CAFTA-RD, para evitar que

comercio birregional a diferencia de lo que

las empresas europeas estn en desventaja

ocurre con los acuerdos con Mxico y Chile,

respecto a las estadounidenses en el acuerdo

presupone la existencia de libre circulacin

con Mxico se busc la paridad NAFTA , el

efectiva en cada uno de los grupos. Como se

diseo del acuerdo no va a ser muy distinto a

ha sealado, ello slo ocurre en parte. Con los

los TLC impulsados por Estados Unidos, con

pases centroamericanos y andinos, en parti-

todo lo que ello comporta, y la pretensin

cular, en 2004 se acord llevar a cabo un pro-

europea de ofrecer un modelo distinto de

ceso de evaluacin conjunta del proceso de

acuerdos no tendra fundamento. No obstante,

integracin. Adems de identificar las princi-

si se privilegia la dimensin poltica y de coo-

pales carencias de ambos procesos, esa eva-

peracin de los mismos, hay margen para que

luacin pretende alentar su resolucin,

estos tengan una orientacin ms marcada

condicionando la firma de los acuerdos de

hacia el desarrollo y la cohesin social.

reiteradamente

la

asociacin a que exista un grado suficiente


de integracin. Para la Comisin, esto significa

Acuerdos Sur-Norte, integracin y desarrollo

una unin aduanera efectiva. En el caso cen-

Qu sugieren estas experiencias? Que los

troamericano, el proceso parece estar cum-

acuerdos sean beneficiosos o no, depende de

pliendo ese papel de federador externo, y

su contenido, de las caractersticas estructura-

por parte europea ya se ha aceptado iniciar las

les de los socios, y de las polticas internas que

negociaciones. Con los pases andinos, los

stos apliquen. Respecto a la primera de estas

resultados de ese ejercicio han sido ms limi-

cuestiones, deben darse varias condiciones,

tados, habiendo tambin luz verde para la

que en modo alguno se producen de manera

negociacin, ello ha permitido, al menos, que

automtica (Bouzas 2005: 10): se ha de ase-

la Unin Europea jugara un papel positivo en

gurar la reciprocidad efectiva; debe existir un

la crisis sufrida por la CAN a mediados de

tratamiento adecuado de los costes de transi-

2006, contribuyendo a evitar su ruptura.

cin y ajuste; se han de afrontar las dinmicas

Por otra parte, estos acuerdos de asocia-

de polarizacin con un tratamiento adecuado

cin plantean dilemas difciles de sortear en

de las asimetras; y asegurara que los efectos

cuanto al tratamiento de las asimetras y su

institucionales indirectos sean positivos, y

- 94 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

puedan ser asumidos adecuadamente por el


socio de menor desarrollo. Las polticas internas son un factor clave. Deben estar guiadas

La Comunidad Sudamericana de
Naciones (CSN) y la nueva cartografa
de la integracin latinoamericana

por una estrategia de competitividad internacional guiada por la inversin en capital

Nacida en la III Cumbre Presidencial Sud-ame-

humano, la modernizacin de la infraestructu-

ricana, celebrada el 8 de diciembre de 2004 en

ra verdadero cuello de botella en algunos

Cusco (Per), la creacin de la CSN es la ms

pases de la regin, en los que la red viaria

reciente expresin del nuevo regionalismo

apenas ha mejorado en los ltimos veinte

latinoamericano. Surge de un proceso de

aos, los incentivos para la diversificacin y

Cumbres iniciado en 2000 con el objetivo de

la modernizacin de la estructura productiva,

promover la convergencia de los acuerdos de

el desarrollo y el fortalecimiento de los siste-

integracin en Sudamrica y promover un rea

mas nacionales de innovacin, las mejoras del

de libre comercio regional integrada por

marco regulador interno, y la provisin de

Mercosur, la Comunidad Andina, Chile, Guyana

ciertos bienes pblicos.

y Surinam. Sin embargo, la creacin de la CSN

Significan estos acuerdos el principio del

da al proyecto una clara vocacin poltica, ins-

fin de la integracin latinoamericana? No nece-

pirada en la UE11. No obstante, desde el punto

sariamente, aunque s reclaman una reflexin

de vista jurdico e institucional, la CSN es una

respecto a su papel. Desde el punto de vista del

expresin de la diplomacia de cumbres, y

regionalismo abierto, siguen siendo relevan-

tambin de la preferencia latinoamericana por

tes en la medida que contribuyan a establecer

un regionalismo ligero, de naturaleza inter-

o reforzar esas estrategias de competitividad y

gubernamental. No tiene tratado constitutivo ni

de reduccin de asimetras, promoviendo una

personalidad jurdica, y pretende estar basada

mayor cohesin social y territorial. La integra-

en instituciones ya existentes. Se ha sugerido la

cin puede tener un papel muy destacado pro-

posibilidad de crear una secretara permanen-

moviendo el desarrollo y la competitividad de

te, y darle una dimensin parlamentaria, inte-

la regin a travs de la coordinacin y armoni-

grando el Parlamento Andino y el Parlamento

zacin de polticas, incluyendo la concertacin

de Mercosur.

de sus polticas exteriores, y crear mecanismos

Segn la Declaracin de Cuzco, la CSN cuen-

para la provisin de bienes pblicos regionales

ta con tres pilares. El primero, de contenido pol-

en diferentes mbitos, como el medio ambien-

tico, pretende promover la consolidacin

te, la gestin de flujos migratorios, o la seguri-

democrtica, la concertacin de polticas exterio-

dad regional.

res, y la proyeccin internacional de Sudamrica,

- 95 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

en el marco de una visin multipolar del sistema

si se acelera el proceso, parecen ms tangibles y

internacional. El segundo pilar lo constituye la

realistas que las que pudieran derivarse de pro-

integracin econmica, a partir de la convergen-

yectos alternativos como el Tratado Comercial

cia entre la CAN y el Mercosur. En el tercer pilar

de los Pueblos (TCP) suscrito en mayo de 2006

se encuentra la integracin fsica, de la energa y

entre Cuba, Venezuela y Bolivia, cuyo potencial

de las telecomunicaciones. La CSN tambin tiene

econmico es muy reducido si se excluyen los

entre sus objetivos la armonizacin de polticas

hidrocarburos y la tecnologa y las inversiones en

en diferentes mbitos.

ese sector. La convergencia CAN- Mercosur, no

Respecto a la concertacin de polticas, en la

obstante, se enfrenta a varios obstculos y facto-

I Reunin de Jefes de Estado de la CSN se ha

res de riesgo. Entre ellos, el carcter altamente

definido una agenda prioritaria que incluye el

cclico de los flujos comerciales entre ambas

dilogo poltico, la integracin fsica, el medio

regiones; el dficit crnico de los pases andinos

ambiente, la integracin energtica, los mecanis-

respecto a Mercosur; y las asimetras regionales,

mos financieros, las asimetras, la cohesin social

que la agenda de la CSN ha decidido analizar;

y las telecomunicaciones. Por iniciativa brasilea

tambin hay que sealar la necesidad de asegu-

se celebr la I Cumbre Amrica del Sur-pases

rar la convergencia o multilateralizar las reglas

rabes (Brasilia, 10-11 de mayo de 2005), si bien

de los distintos ACE(Cienfuegos 2006).

sta causo fricciones con Washington e Israel

En esta agenda destaca la Iniciativa para la

debido a las declaraciones de apoyo a Palestina.

Integracin de la Infraestructura Regional

Tambin est prevista una Cumbre con frica.

Suramericana (IIRSA) del ao 2000, y que a 10

Como espacio regional, la CSN pretende

aos vista pretende crear 10 Ejes de Integracin

crear una gran zona de libre comercio sudameri-

y Desarrollo Sudamericano, con ms de 350

cana a travs de acuerdos de complementacin

proyectos de inters regional. IIRSA cuenta, ade-

econmica (ACE) adoptados en el marco de la

ms, con el respaldo del Banco Interamericano

Asociacin Latinoamericana de Integracin

de Desarrollo (BID), la Corporacin Andina de

(ALADI). La entrada en vigor de estos acuerdos

Fomento (CAF) y el Fondo de desarrollo de la

supone que a partir de 2005 deber estar libera-

Cuenca del Plata (Fonplata). Este elemento es

lizado el 80% del comercio entre Mercosur y la

importante para la integracin regional, pues

CAN, y el 20% restante lo har en un periodo de

por primera vez se planifican infraestructuras

15 aos. Estos acuerdos son instrumentos de

con la perspectiva de la integracin fsica (Tanzi

especial relevancia para la integracin, pues

2005: 10). Tambin se est planeando una red

constituyen el pilar comercial de la CSN. Las

de gasoductos que enlazara las reservas de gas

ganancias comerciales, que pueden ser mayores

de Bolivia y Per, con pases consumidores como

- 96 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

Brasil, Uruguay y Chile, con el objeto de promo-

(GRIO) como plataforma de concertacin pol-

ver la integracin regional de la energa, lo que

tica regional. La CSN responde a un momento

se detalla ms adelante.

poltico dominado por gobiernos de izquierda,

No obstante, existen diferentes perspectivas

y a unos intereses de proyeccin internacional

respecto a la naturaleza de la CSN su institucio-

de los pases sudamericanos y, en particular,

nalizacin, y su relacin con otros esquemas de

de Brasil, que el GRIO no puede satisfacer.

integracin. Para Venezuela, la CSN est llamada

Este ltimo agrupa a todos los pases de la

a sustituir al Mercosur y la CAN y al modelo de

regin, pero experimenta un visible proceso

integracin basado en a apertura comercial que

de debilitamiento, e integra a pases, al norte

representan ambos esquemas. Argentina, Brasil

y al sur de Latinoamrica, con diferentes vn-

y la propia Secretara General de la CAN consi-

culos y alineamientos internacionales. Mxico,

deran que la CSN es compatible con los grupos

y en menor medida Centroamrica, tienen

existentes y se ha de avanzar gradualmente en

estrechos vnculos econmicos y una amplia

su convergencia comercial. En la reunin

agenda de interdependencias con Estados

extraordinaria de Presidentes de la CSN de

Unidos, y su inters se centra ms en formar

diciembre de 2005 el Presidente Chvez se resis-

una posible Comunidad Norteamericana,

ti a firmar el texto final, alegando que la CSN

que en las relaciones con Sudamrica, a la que

debera sustituir al Mercosur y la CAN, debido a

sin embargo estn unidos por identidad, cul-

su diseo neoliberal. Tampoco se logr un

tura, y visiones compartidas del orden interna-

acuerdo sobre la futura zona de libre comercio y

cional y el multilateralismo.

la propuesta de Chile de que se estableciera en


2010. Finalmente, se decidi crear una

La CSN y la integracin

Comisin Estratgica de Reflexin sobre la

d e l a e n e r g a e n S u d a m r i ca

integracin sudamericana, integrada por 12

La integracin en materia de energa se ha

representantes de los pases miembros de la

convertido en un asunto central de la agenda

CSN, que ha presentado su informe en la II

poltica de la CSN. En parte, ello es reflejo la

Cumbre Presidencial de la CSN, celebrada en

preocupacin por el aumento de la demanda

Cochabamba (Bolivia) en diciembre de 2006.

de petrleo y gas, la inestabilidad poltica en


los pases productores, y los efectos de la gue-

La CSN como plataforma de

rras en Afganistn y en Irak en la estabilidad

c o nc ert a c i n p o l t i c a

de Oriente Prximo y en el mercado mundial

La aparicin de la CSN plantea obvias cuestio-

del petrleo. En ese contexto, surge un reno-

nes respecto a la relevancia del Grupo de Ro

vado nacionalismo petrolero en el que los

- 97 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

pases consumidores intentan reducir la vul-

podra considerar la opcin nuclear, ms arries-

nerabilidad y garantizar el acceso a la energa,

gada y costosa, si no se logra un acceso seguro

y los productores tratan de asegurar el control

a gas de otros pases sudamericanos. Por el

sobre sus recursos energticos y la riqueza

contrario, un enfoque regionalista de la cues-

que estos puedan generar, llegando a utilizar

tin energtica puede promover la integracin,

el petrleo y el gas como instrumentos de

el desarrollo, la estabilidad y la seguridad en el

poltica exterior.

rea sudamericana12.

Aunque inmersa en la geopoltica mundial

Existen distintas motivaciones en este

de la energa, en Amrica Latina esta cuestin

mbito. Venezuela tiende a ver esta cuestin en

presenta rasgos propios. Coexisten grandes

trminos geopolticos, y ve en la integracin

reservas de petrleo y gas, algunas de ellas ape-

energtica sudamericana la espina dorsal de

nas explotadas, en Bolivia, Per o Venezuela, y

un proyecto que busca la autonoma regional

pases con crecientes demandas de energa que,

de Amrica Latina, en particular frente a

de no ser satisfechas, ven amenazado su creci-

Estados Unidos, y afianzar el liderazgo regional

miento econmico, como Brasil, Chile o Uruguay.

de Venezuela. Brasil o Chile representaran otra

En 2003 la Organizacin Latinoamericana de

visin, ms pragmtica, centrada en la seguri-

Energa (OLADE) decidi promover la integra-

dad energtica y en evitar que esta cuestin sea

cin energtica en Amrica Latina, y esta cues-

una fuente de tensiones en sus relaciones de

tin se ha convertido en una de las prioridades

vecindad con Argentina, Bolivia o Per. En todo

de la integracin latinoamericana y de la agen-

caso, la voluntad mostrada por los gobiernos, el

da poltica de la CSN. Hay tres cuestiones clave:

respaldo de instituciones como el BID o la CAF,

la construccin de la infraestructura necesaria

y el inters de inversores privados permite

para conectar reservas y consumidores; las

albergar, en palabras de CEPAL (2005: 82), un

inversiones necesarias, y la existencia de marcos

cauteloso optimismo, sobre esta materia.

reguladores y de seguridad jurdica para los


gobiernos y los operadores implicados, pblicos

El p a p e l d e l o s l i d e r a z go s s u b r e g i o n a l e s

y privados. La no-integracin en materia de

Los cambios que registran los procesos de inte-

energa supone importantes riesgos y costes.

gracin y, en particular, la conformacin de un

Puede ser el cuello de botella del crecimien-

espacio sudamericano articulado en torno a

to econmico, y alentar conflictos bilaterales,

Mercosur debe mucho al impulso de Brasil y al

como los que se han producido en los dos lti-

giro sudamericano de su poltica exterior

mos aos entre Bolivia y Chile, y entre este lti-

desde el periodo presidencial de Fernando H.

mo pas y Argentina. En Chile, por ejemplo, se

Cardoso. Entre los resultados de esa poltica

- 98 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

destaca la convocatoria de las Cumbres de

nmicos y polticos de una integracin ms

Presidente sudamericanos y la creacin de la

profunda, que supondra ceder soberana a

Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN).

rganos comunes, y financiar mecanismos de

Ese liderazgo, segn Sennes y Tomazini

correccin de las asimetras. Al respecto, cabe

(2006: 44) se ha caracterizado por el protago-

recordar que la actual afinidad poltica de los

nismo de la diplomacia y de actores guberna-

lderes coincide con uno de los momentos ms

mentales, aunque otros actores empresariales,

bajos de las relaciones intragrupo (Soares de

privados y pblicos, tienen un papel destacado,

Lima y Hirst, 2006: Aylln y Viola, 2006).

como el Banco Nacional do Desenvolvimento

La participacin de Brasil en las redes

(BNDES) o la petrolera Petrobras. Tambin ha

sudamericanas de transportes o el FOCEM, ya

preferido acuerdos poco institucionalizados y la

mencionado, iran en la direccin correcta,

cooperacin intergubernamental; y en el mbi-

pero la integracin sudamericana requiere

to econmico, el libre comercio antes que una

ms, y Brasil cuenta con la enorme ventaja de

integracin ms profunda. Se tratara de una

tener recursos para ello. Brasil necesita a los

estrategia de ampliacin, antes que de pro-

socios de Mercosur o de la CSN para lograr sus

fundizacin del Mercosur y del espacio sud-

objetivos globales, pero a cambio ha de asu-

americano.

mir sus demandas. El desafo es lograr un

Sin embargo, ese liderazgo se ha encontra-

acuerdo bsico que integre los intereses y el

do con la resistencia de otros actores. La visin

liderazgo de Brasil en un proyecto de integra-

de Sudamrica de Brasil y Venezuela presentan

cin ms amplio que garantice a los dems

notables diferencias, que se han expresado

pases espacio polticos propios y les permita

abiertamente en la Comunidad Sudamericana

lograr beneficios econmicos tangibles, pro-

de Naciones (CSN), aunque ello no ha impedi-

moviendo un Brasil sudamericano, ante que

do la colaboracin de ambos pases en materia

una poco factible Sudamrica brasilea.

de energa. Las actividades de Petrobras han


sido criticadas por los grupos sociales que han

La CSN y la integracin latinoamericana:

llevado al poder al actual Presidente de Bolivia.

perspectivas futuras

En el Mercosur, la actuacin del eje

Es difcil pronunciarse sobre el futuro de la CSN,

Argentina-Brasil ha suscitado el rechazo de los

por ser un proyecto incipiente. La historia de la

socios menores. Tanto en Mercosur como en la

integracin latinoamericana de los ltimos

CSN, se cuestiona un liderazgo que promueve

quince aos no permite ser demasiado opti-

el comercio, en situacin de asimetra, sin que

mista. Este proyecto se sustenta en la CAN y

exista la disposicin de asumir los costes eco-

Mercosur, y en gran medida sus fortalezas y

- 99 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

debilidades lo son tambin de la CSN. Pero

desarrollar su complementariedad econmica

como seala Cardona (2005: 84), en la CSN hay

con Brasil y ampliar su influencia poltica

elementos prometedores, como es el hecho de

regional. Ecuador y Colombia, aun con menos

que el 80% del comercio est ya liberalizado y

intereses que otros pases, tambin seran bene-

haya un calendario caro para establecer una

ficiarios de la CSN, ya que sta permite diversifi-

zona sudamericana de libre comercio; que exis-

car sus relaciones exteriores, hoy muy centradas

tan polticas definidas en el mbito de la

en Estados Unidos (Cardona, 2005).

infraestructura y la energa, respaldadas por

Sin embargo, en algunos pases los consen-

instituciones financieras con buena reputacin;

sos sobre la CSN estn basados ms en opciones

y que pese a las diferencias sobre su futuro, la

ideolgicas que en un anlisis racional respecto

CSN satisface intereses estratgicos de cada

a las estrategias e intereses nacionales y regio-

uno de sus miembros, que a travs de relacio-

nales, y la voluntad poltica que parece respaldar

nes bilaterales no seran factibles.

el proyecto pudiera ser un ejercicio voluntarista

En general, la CSN puede contribuir a mejo-

con bases frgiles (Sanguinetti, 2005: 12). Como

rar la estabilidad y la gobernanza democrtica, y

se ha indicado, la consolidacin de la CSN

proporciona un marco adecuado para desarro-

depender de un reajuste en el liderazgo brasi-

llar una agenda renovada para la integracin

leo y de consensos an no logrados respecto al

latinoamericana. En cuanto a sus miembros con-

modelo institucional y la relacin de la CSN con

cretos, Brasil lograra mercados ampliados para

la CAN y Mercosur, dos grupos cuyas dificultades

su industria, recursos energticos, acceso al

internas pueden minar la consolidacin de ese

Pacfico, y ms empuje para sus objetivos globa-

proyecto. Finalmente, la CSN se enfrenta al des-

les. Chile podra obtener un acceso seguro al gas,

afo de armonizar y simplificar el plato de spag-

mercados ampliados, un marco multilateral para

hetti de los diferentes marcos normativos que

atenuar el potencial de conflicto de sus relacio-

se superponen en el espacio sudamericano.

nes de vecindad, y un vnculo fuerte con


Sudamrica, que en el mbito comercial no sera
posible. Bolivia puede mejorar su acceso al
Pacfico, obtener mercados e inversiones para
desarrollar su sector del gas, y un marco multila-

C o n c l u s i o n e s y p e r s pe c t i v a s .
U n a n u e v a e t a pa e n e l
regionalismo latinoamericano?

teral que contribuya a la gobernanza democrtica y la estabilidad del pas; Per fortalecera su

Este rpido balance muestra que la integracin

papel como puerto de acceso al Pacfico, espe-

regional es un hecho en Amrica Latina, y ha sido

cialmente en relacin a Brasil. Venezuela podra

incorporada a los consensos bsicos sobre la

- 100 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

poltica exterior y la insercin internacional de la

La regin, por otra parte, trata de definir

regin en un mundo globalizado. Sin embargo,

nuevos modelos y cartografas de la integra-

parece haberse cerrado un ciclo de alrededor

cin, en particular en torno la vinculacin ms

de 15 aos de integracin caracterizada por una

estrecha con Estados Unidos, la opcin euro-

aplicacin parcial y selectiva del nuevo regiona-

pea, y, sobre todo, el nuevo proyecto de la

lismo, en particular de las estrategias econmi-

Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),

cas y comerciales del llamado regionalismo

aunque stas se debate entre liderazgos con

abierto. Ese ciclo deja importantes experiencias

visiones contrapuestas sobre su futuro, y no

y activos que no hay que ignorar, en particular, en

termina de forjarse un consenso respecto a su

materia de liberalizacin comercial, de interac-

vinculacin con la CAN y Mercosur.

ciones institucionales entre burocracias naciona-

Los cada vez ms numerosos acuerdos Sur-

les, de proyeccin internacional de la regin, y

Norte son uno de los elementos ms notables

otras dinmicas de regionalizacin desde

de este cambio de ciclo de la integracin

abajo que pueden cimentar ulteriores avances, y

regional. Estos acuerdos pueden suponer

en particular la convergencia entre esquemas de

beneficios, pero tambin costes y riesgos ele-

integracin en Sudamrica. Sin embargo, tam-

vados. Frente a ellos, la integracin subregio-

bin son visibles las limitaciones de esta etapa.

nal, adems de su valor per se, puede

Instituciones dbiles y con una eficacia limitada;

contribuir a formular y sostener polticas efica-

normas poco imperativas, persistencia de barre-

ces para la transformacin productiva y la

ras no arancelarias a la libre circulacin, y en

mejora de la competitividad internacional.

general un menor grado de avance en la cons-

Para ello, parece necesaria una agenda reno-

truccin de las instituciones y las polticas que se

vada de la integracin regional, con medidas

ubicaran en el mbito de la integracin positi-

en mbitos muy variados: en primer lugar, el

va. Los fracasos e incumplimientos de la integra-

fortalecimiento institucional, en el que, en

cin regional han generado escepticismo dentro

determinados aspectos, no parece vlido el

y fuera de la regin, que se extiende a las nuevas

recurso al gradualismo que ha dominado los

propuestas, como la Comunidad Sudamericana

15 aos anteriores, y es necesario un salto cua-

de Naciones (CSN). De todo ello puede inferirse

litativo hacia la supranacionalidad, la genera-

que la no-integracin supone importantes cos-

cin de un ordenamiento jurdico ms

tes de oportunidad para Latinoamrica, en trmi-

imperativo y eficaz, y un marco de resolucin

nos econmicos, pero tambin en mbitos

de controversias ms efectivo. En segundo

polticos, sociales, ambientales y de imagen, cre-

lugar, en polticas activas orientadas a la mejo-

dibilidad, y proyeccin externa.

ra de la competitividad, como la mejora de las

- 101 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

infraestructuras regionales, las polticas de

agenda renovada, aunque podra alegarse que

innovacin tecnolgica, y la modernizacin del

no se aleja demasiado de la visin ms integral

tejido productivo, en especial las pymes. En ter-

del nuevo regionalismo que se traz a

cer lugar, en un adecuado tratamiento de las

mediados de los noventa. Una agenda ambi-

asimetras, y el fomento de la cohesin social y

ciosa, y difcil? Sin duda, pero tambin justifica-

territorial, en aquellos mbitos en los que se

da por los beneficios que pueden lograrse en

justifique una accin regional. Se trata de una

trminos de desarrollo para la regin.

Grfico 1
Amrica Latina: evolucin del comercio intrarregional, 1990-2005
120000
Comercio intrarregional
Porcentaje del comercio total correspondiente al
comercio intrarregional

100000

80000

60000

40000

20000

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Fuente: CEPAL, a partir de datos oficiales. Las cifras del comercio intrarregional total se expresan en millones de dlares.

- 102 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Jos Antonio Sanahuja

Grfico 2
Evolucin del comercio interregional por reas y subregiones, 1980-2004
(como proporcin del comercio total)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0

Comunidad Andina
MERCOSUR
Mercado Comn Centroamericano
CARICOM
Amrica Latina y el Caribe

Fuente: CEPAL, a partir de datos oficiales.

- 103 -

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

0,0

1980

5,0

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

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- 105 -

Regionalismo e integracin en merica latina: balance y perspectivas

Notas

9
1

Chvez: el Mercosur ha muerto. Tambin la


Comunidad Andina, El Pas 10 de diciembre
de 2006, p. 9.
El exPresidente de Uruguay, Julio M.
Sanguinetti (2006: 15), que responsabiliza a
los nuevos gobiernos de izquierda de ese estado de cosas, ha llegado a hablar del desparramo latinoamericano.
Ver al respecto la interesante coleccin de
ensayos publicada en enero de 2006 por
Foreign Affairs en espaol bajo el ttulo
Existe Amrica Latina?.
Esta percepcin, aunque un tanto estereotipada, es muy comn en la Unin Europea, como
revela un estudio reciente basado, entre otras
fuentes, en 260 entrevistas realizadas a actores
de las relaciones birregionales (Freres y
Sanahuja 2006).
Existe una bibliografa relativamente amplia
respecto a los efectos y el alcance de la integracin regional en Amrica Latina. Ver, en
particular, Devlin y Ffrench-Davis 1998; Durn
y Maldonado 2005, y las sucesivas ediciones
del Panorama de la insercin internacional de
Amrica latina y el Caribe, de CEPAL, en particular la edicin 2005-2006. En el marco del
proceso de evaluacin conjunta con vistas a
posibles acuerdos de asociacin, realizada por
la Unin Europea con la CAN, por un lado, y con
Centroamrica, por otro, a lo largo de 2005 y
2006, se han elaborado diagnsticos detallados del estado de la integracin en ambos grupos, aunque no son de carcter pblico.
Vanse los dos informes realizados por
Mercosur desde 2005 sobre la aplicacin del
derecho del Mercosur por los tribunales nacionales, disponibles en http://www.mercosur.int.
Ver, entre otros, Cavanagh y Anderson, 2002;
Audley 2003; Lederman, Maloney y Servn
2003; y Hufbauer, Orejas, y Schott 2003.

10

11

12

- 106 -

Ten Years of Nafta. Free Trade on Trial, The


Economist, 30 de diciembre de 2003.
Ver, entre otros, Reid 2006. The Economist
(2000), After the Revolution. A Survey of
Mexico, 28 de octubre; Celia W. Dugger, Nafta
criticized for failing to create Mexican job
boom, The International Herald Tribune, 20 de
noviembre de 2003.
La Europa paralizada choc con la Amrica
dividida, El Pas, 14 de mayo de 2006, p. 4.
Visions of unity,The Economist, 9 de diciembre de 2004. Vese tambin Cardona 2005: 84.
Vese el artculo de Esther Zapater y Susana
Beltrn en ste mismo nmero de
Pensamiento Iberoamericano. Gas ring.
Chiles search for reliable suppliers, The
Economist, 18 de agosto de 2005; y Energy in
South America: The explosive nature of gas,
The Economist.

Anna Ayuso
Coordinadora del Programa Amrica Latina
de la Fundacin CIDOB

Pobreza, desigualdad y cohesin social:


ms alla de los objetivos del milenio.
La lucha contra la pobreza y la mejora de los niveles de cohesin social en Amrica Latina se han
convertido en prioridades centrales de las polticas de desarrollo. Sin embargo, pese a que la regin
ha experimentado significativos logros en muchas de las metas de los ODM, los niveles de pobreza estn estancados. Las dinmicas de la desigualdad en Latinoamrica son persistentes y ahondan
sus races en la discriminacin y la exclusin social. Por ello las soluciones son complejas y es necesario buscar un equilibrio entre un enfoque holstico, que aborde las causas profundas, y la adaptacin de las polticas pblicas a las circunstancias especficas nacionales y regionales. Estabilidad
econmica, crecimiento, empleo digno, as como polticas sociales y fiscales redistributivas son elementos imprescindibles, pero precisan de la construccin de un consenso social basado en una ciudadana participativa. Solo si algunos sectores de la sociedad renuncian a algunos de sus privilegios
se podr avanzar hacia un patrn de desarrollo ms equitativo y remover la estructuras que perpetan la pobreza y la desigualdad.
Palabras clave:
Desigualdad social, cohesin social, objetivos de desarrollo del milenio, desarrollo, Amrica Latina

The fight against poverty and the improvement of the social cohesion levels in Latin America are
nowadays considered high priorities for development policies. But despite the fact that
remarkable advances had been reached in MDG indicators, poverty levels stay stagnant in the
region. The inequity dynamics in Latin America are persistent and have their roots in
discrimination and social exclusion. A complex response should be reached in an equilibrium
between an holistic approach to the deep causes on one hand and the public policies adjustment
to specific national and regional circumstances on the other. Economic stability and growth,
decent work, and redistributive social and fiscal policies are essentials, however, to implement
them a social consensus based in an inclusive citizenship is needed. Only if some social classes
renounce to maintain some privileges, the way to an equitable development model will be clear
and the current structures of perpetuating poverty could be removed.
Keywords:
Poverty, inequity and social cohesion, millennium development goals, Latin America

I n t r od uc c i n

renta media (PRM) e incluso media alta con


algunos ejemplos de pases menos avanzados

Latinoamrica es una regin de contrastes,

(PMA). A su vez, dentro de cada pas abundan

donde conviven una mayora de pases de

grandes desequilibrios territoriales y sociales1.

- 107 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

El pertinaz historial de desigualdad social que

mercado como motor del crecimiento econ-

la regin ostenta desde hace varias dcadas

mico, el comienzo del siglo XXI fue acompaa-

se traduce, segn estimaciones de la Comisin

do por una renovacin de alcance mundial del

Econmica para Amrica Latina y el Caribe

discurso sobre las metas de desarrollo y de

(CEPAL) para el ao 2005, en un 40,6% de la

lucha contra la pobreza4, que ha tenido su par-

poblacin viviendo en situacin de pobreza y

ticular traduccin en Amrica Latina. Los des-

2,

hasta un 18% en la pobreza extrema lo que

alentadores resultados de las polticas de

acercara a la cifra de los 100 millones de per-

ajuste y el descontento generado por sus con-

sonas en situacin de indigencia.

secuencias en las capas sociales ms desfavo-

Adems, los promedios que se utilizan para

recidas reclamaban un nuevo enfoque que

medir la pobreza difuminan las disparidades,

devolviera esperanza al continente. Se reco-

tanto entre los territorios, como entre grupos

noce, sin embargo, que las soluciones son

tnicos y estratos sociales, y son precisamente

complejas y es necesario buscar un equilibrio

aquellos pases, territorios y poblaciones en

entre un enfoque holstico, que aborde las

peor situacin los que menos avanzan en la

causas profundas, y la adaptacin de las pol-

3.

reduccin de la pobreza y la desigualdad Hoy,

ticas pblicas a las circunstancias especficas

la lucha contra la pobreza y la mejora de los

nacionales y regionales. Por ello se ha abierto

niveles de cohesin social en Amrica Latina se

un nuevo escenario en el que la bsqueda de

han convertido en prioridades centrales recla-

respuestas se centra en la construccin de un

madas por la poblacin y omnipresentes en el

consenso social que permita llevar a trmino

discurso de los dirigentes y las instituciones

las polticas necesarias para remover la

nacionales e internacionales, pero las dinmicas

estructuras que perpetan la pobreza y la des-

de la desigualdad son persistentes en toda la

igualdad, y dificultan el desarrollo.

regin y ahondan sus races en la discriminacin


y la exclusin social. (Pacheco; 2006: 145)

Un cambio de enfoque destacable respecto a dcadas anteriores reside en la certeza de


que no existen formulas genricas que garanticen resultados en trminos de desarrollo.

M a s a l l d e l os O b je t i v os
d e l M i l e n i o : E l r e t o fr e n t e
a la pobreza y la desigualdad

Como se ha sealado, los mismos problemas


en diferentes contextos requieren diferentes
soluciones (RODRIK, 2006:6). As, aunque
pobreza y desigualdad sean un problema

Tras una dcada dominada por el debate

comn en Amrica Latina, ni las magnitudes, ni

sobre reformas econmicas y el papel del libre

las condiciones en las que los diversos pases

- 108 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

han de afrontar las dificultades son compara-

por lo que una evaluacin de los ODM por

bles en la mayor parte de los casos. Esta afir-

separado carece de la necesaria dimensin

macin, prima facie, parece entrar en

estratgica para afrontar las causas profundas

contradiccin con el establecimiento de unas

de la pobreza y la desigualdad. Es cierto que

metas cuantitativas universales como las esta-

se pueden obtener resultados positivos apli-

blecidas en los Objetivos del Milenio (ODM), y

cando polticas focalizadas de lucha contra la

de hecho, la aplicacin de stos, tanto en gene-

pobreza centradas en las necesidades bsicas.

ral como en particular para Amrica Latina, no

Sin embargo, tambin lo es que esos resulta-

ha estado exenta de polmica

5.

dos se difuminan y no se sostienen en el tiem-

Un problema especfico lo encontramos en

po si no van acompaados de mejoras en la

la medicin de la lnea de pobreza extrema,

estabilidad poltica de los Estados, la garanta

que la primera meta del milenio sita en

de unas instituciones democrticas, la protec-

menos de un dlar diario. Esta referencia no se

cin de los derechos humanos, las polticas

ajusta al contexto econmico y social de la

sociales generales y tambin un clima de cre-

mayora de pases latinoamericanos. Por ello, la

cimiento econmico sostenible que ofrezca

CEPAL utiliza un mtodo alternativo de defini-

oportunidades a los ms pobres y reduzca la

cin de la pobreza extrema basado en el clcu-

vulnerabilidad a las crisis8.


Para hacer diagnsticos ms adecuados

lo del coste de satisfacer las necesidades


6.

alimentarias mnimas en cada pas Tampoco

de la realidad de los pases de Amrica Latina

una buena parte de las metas basadas en ndi-

se necesitan anlisis e indicadores con un

ces de cobertura se adaptan a los principales

espectro ms amplio9. No se trata de rechazar

retos que afronta la regin ya que en muchos

la incorporacin de los ODM en las estrategias

casos el problema est, sobre todo, en la cali-

de desarrollo de los pases de Amrica Latina

dad de los servicios y no tanto en el acceso. En

en la lucha contra la pobreza, sino de situarlos

cuanto a los indicadores sobre medio ambien-

en la realidad nacional y regional atendiendo

te, su estrecha visin ha sido explcitamente

a los recursos y las potencialidades disponi-

reconocida, pues nicamente se atiende par-

bles. La propia Declaracin del Milenio reco-

cialmente a la reduccin de los daos ambien-

noce que los ODM no consisten en un objetivo

tales y no a una verdadera estrategia global de

a conseguir de forma global, si no que deben

desarrollo sostenible (ONU 2005:178).

aplicarse pas por pas atendiendo al punto de

Por otra parte, no se puede obviar la

partida de cada uno. Igualmente el Secretario

estrecha interrelacin entre los diferentes

General de Naciones Unidas, Koffi Anan,

objetivos y metas, y de estos con el contexto,

advirti de los peligros de una interpretacin

- 109 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

reduccionista de las metas y de la necesidad

Guatemala, Honduras, Nicaragua o Panam, a

de contemplar los ODM como parte de un

menos del 10% en Chile, Costa Rica y Uruguay

programa de desarrollo an ms amplio,

(ONU 2005:28) . Esta diversidad de situaciones

como el que fue en buena parte debatido y

y de recursos necesarios para hacer frente al

recogido en las conferencias mundiales que se

problema condiciona el enfoque de las polti-

10.

celebraron en la dcada de los noventa As,

cas y los instrumentos disponibles. As el ndice

el citado informe del Secretario General reco-

sobre la brecha de la pobreza extrema13 mues-

mend que las polticas deben adaptarse a las

tra una alta correlacin con el porcentaje de

circunstancias particulares, especialmente en

indigentes del pas, y afecta sobre todo a los

el caso de los PRM, pero sin perder la visin

pases con pocos recursos para programas de

regional y en un marco global, buscando la

inversin social como Bolivia, Honduras y

complementariedad entre todos los niveles.

Nicaragua.
Las diferencias se reproducen en el interior de los pases de manera que la incidencia

L a po b r e z a : m l t i p l e s d i m e n s i o n e s
para un combate desigual

de la pobreza extrema es mayor en el campo


(37%) que en las ciudades (17%) (ONU,
2005:27-30) donde vive el 75% de la pobla-

La pobreza extrema en Amrica Latina, en pro-

cin14. A su vez, estas proporciones, varan de

medio, se sita en un punto de partida inferior

manera considerable, no solo entre pases,

al de otras regiones en desarrollo, pero sus pro-

sino entre regiones de un mismo pas, lo que

gresos han sido decepcionantes y han estado

dificulta el establecimiento de polticas de

condicionados por la inestabilidad econmica y

alcance nacional. Tambin la dinmica es

poltica. Mientras en la primera mitad de los

diversa; por ejemplo, hay una menor tenden-

noventa, con una coyuntura econmica muy

cia a la reduccin de la pobreza en las reas

favorable se produjeron avances en su dismi-

rurales, y las desigualdades aumentan si se

nucin, la segunda mitad conllev un estanca-

toman en consideracin la procedencia tnica,

miento e incluso retrocesos alarmantes, con

las diferencias de gnero y los grupos vulnera-

11. En trminos cuantita-

bles, como nios y personas mayores o disca-

tivos la pobreza se concentra en pases de gran

pacitados. Estas diferencias no se dan slo en

cpita12.

trminos de renta, sino que afectan de forma

Sin embargo, en trminos relativos se observa

grave al acceso y calidad de los servicios para

que la incidencia de la indigencia flucta del

cubrir las necesidades bsicas como agua

ms del 30% de la poblacin en Bolivia,

potable, alimentacin, educacin o salud.

muy pocas excepciones

poblacin, pero con mayor renta per

- 110 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

De esta manera, la pobreza tiene una mul-

vulnerabilidad de las economas nacionales a

titud de manifestaciones que obedecen a

las crisis financieras han hecho replantearse

diversas causas.Por ello, su reduccin exige

las estrategias. Hoy se busca un crecimiento

desarrollar estrategias integrales que aborden

que, al tiempo que fomenta las inversiones,

diferentes dimensiones y se adapten a las

genere tejido productivo, cree empleo y sea

necesidades especficas de cada grupo o terri-

sostenible en el tiempo. Las privatizaciones y

torio, pero sin olvidar los efectos sistmicos. Es

la liberalizacin de los aos noventa consi-

comnmente aceptado que existen dos vas

guieron atraer grandes flujos de inversin

complementarias para la lucha contra la

extranjera directa (IED), pero en su mayora

pobreza: una indirecta, que abordara la mejo-

no se destinaron a la industria productiva, se

ra del entorno econmico, y otra directa aten-

gener poco empleo, e incluso ste disminuy,

diendo a las situaciones individuales que se

y se increment la volatilidad econmica. A su

traducira en polticas sociales. Ambas son

vez, la inestabilidad conllev un incremento

interdependientes pues, por una parte, se ha

de la informalidad que desplaz a la margina-

comprobado que las reformas macroeconmi-

lidad a sectores con un gran potencial dinmi-

cas y el crecimiento, por si mismos, no son

co, y las crisis empujaron a la pobreza a las

capaces de reducir de forma estable y sufi-

capas ms vulnerables.

ciente la pobreza mientras se mantengan

Para revertir esa dinmica hacia la exclu-

estructuras de distribucin de la renta exclu-

sin por otra ms incluyente ser necesario

yentes. Pero, por otra parte, se reconoce la

establecer incentivos para la formalizacin y

imposibilidad de mantener en el largo plazo

modernizacin econmica de todos los secto-

polticas sociales re-distributivas sin tener una

res y especialmente los ms dbiles. Sin

financiacin suficiente basada en economas

embargo, en la actualidad persiste un dficit

dinmicas y saneadas.

de inversin en infraestructuras sociales y eco-

Aunque hoy ya no sea un valor absoluto,

nmicas que disminuyan los desequilibrios

se sigue considerando que el crecimiento

territoriales y permitan acceder en igualdad

estable es un elemento imprescindible para la

de oportunidades a los servicios y los activos

lucha contra la pobreza y la mejora de la cali-

productivos, tanto en las zonas urbanas como

15.

Sin embargo, la lenta disminu-

en las zonas rurales. En estas ltimas, es espe-

cin de la pobreza en la regin incluso en

cialmente peligrosa la dualizacin entre un

periodos de crecimiento econmico como la

sector agrcola moderno enfocado a las expor-

primera mitad de los aos noventa y, sobre

taciones y dependiente de los precios de las

todo, las consecuencias sociales de la gran

materias primas, y una economa de subsis-

dad de vida

- 111 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

tencia sin acceso al mercado, con la que sobre-

que sean visibles los efectos sociales de las

viven las familias, a veces en condiciones de

polticas econmicas enfocadas hacia un des-

extrema pobreza. Por ello, una estrategia de

arrollo social. Uno de los principales mecanis-

desarrollo rural para combatir la pobreza pre-

mos de acceso a la renta de los grupos sociales

cisa no solo de transferencias de recursos, si

menos favorecidos es a travs del trabajo

no tambin del fomento del tejido productivo

remunerado y el incremento del empleo tiene

local, de la ampliacin del alcance de los pro-

una fuerte incidencia en la disminucin de la

gramas, de fomentar el acceso a las tecnolog-

pobreza. Tras la seguridad, el trabajo es la prin-

as, de formacin del capital humano, y que se

cipal preocupacin de la poblacin en Amrica

garantice la sustentabilidad de las actividades

Latina, sin embargo, la creacin de empleo en

econmicas.

condiciones dignas es, sin duda, una de las

En general, un crecimiento que contribuya

importantes asignaturas pendientes. Durante

a la disminucin de la pobreza debe dinami-

los aos noventa, incluso en periodos de creci-

zar la pequea y mediana empresa. sta es

miento, la creacin de empleo fue insuficiente,

fundamental para fortalecer el tejido econ-

ste se precariz y su calidad cay, en algunos

mico, diversificar la economa y hacerla menos

casos, por debajo de los estndares mnimos.

dependiente de la inversin extranjera ms

Al tiempo creci la economa informal, y con

voltil. La IED es imprescindible, pero debe

ello disminuy la cobertura social de los traba-

acoplarse a la economa nacional y ajustarse a

jadores que quedaron fuera de aquellos siste-

las condiciones del mercado nacional para

mas de proteccin restringidos a los

contribuir a la estabilidad, recibiendo a cam-

asalariados.

bio garantas de seguridad y transparencia. La

Los efectos de las reformas laborales en

articulacin de todos los actores requerir

Amrica Latina han sido poco efectivos. Se ha

tambin adecuar el diseo y funcionamiento

tendido a mantener la proteccin de pequeos

de las instituciones polticas reguladoras de

ncleos pertenecientes a los sectores formales

los agentes econmicos, tanto en los aspectos

ms consolidados, mientras la gran masa tra-

de estabilidad financiera, como en las polti-

bajadora quedaba excluida de los derechos

cas de competencia y la seguridad jurdica. En

bsicos laborales y de la red de proteccin

esta direccin, la transparencia requiere del

social, que responde a criterios retributivos.

establecimiento de mecanismos de segui-

Esta inseguridad ante cualquier contingencia,

miento y evaluacin fiables.

reduce la integracin y cohesin social y afecta

La estabilidad econmica es positiva para

a la salud democrtica, por ello es necesario

la lucha contra la pobreza, pero es necesario

vincular la creacin de empleo digno a las

- 112 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

polticas de desarrollo (ONU, 2005: 26) y a la

trminos individuales, pero adems por el

defensa de los derechos polticos y sociales.

despilfarro que supone de un valor funda-

Los problemas de precariedad e inseguridad

mental para el desarrollo como es el capital

en el empleo se agravan si se hace un anlisis

humano necesario para el incremento de la

por sexos y grupos sociales. Persiste una divi-

productividad y el crecimiento econmico.

sin sexual del trabajo que apenas ha cambia-

El mismo efecto negativo tienen las altas

do en la ltima dcada y que supone la falta

tasas de emigracin que se estn dando en

de acceso a la economa formal. El empleo

toda la regin a causa de la falta de trabajo. Sin

femenino se concentra en sectores con baja

embargo, aunque es un fenmeno an poco

productividad y remuneracin y en la informa-

estudiado, han suscitado un gran inters los

lidad, a pesar de que hay un continuo incre-

efectos que pueden tener las remesas financie-

mento del acceso al mercado de trabajo por

ras enviadas por los emigrantes en la reduccin

parte de las mujeres. Eso se traduce en un des-

de la pobreza. En conjunto estos flujos finan-

equilibrio de los ingresos (84% del de los hom-

cieros ya igualan la IED y superan varias veces

bres), que aumentan en los sectores de mayor

la cooperacin internacional. Los primeros

educacin (61,7% (ONU, 2005:128). La situa-

estudios muestran que los efectos sobre la

cin se agrava si se tiene en cuenta las dificul-

reduccin de la pobreza son casi nulos en el

tades de la conciliacin del empleo con las

nivel macro, pero en cambio son importantes

cargas familiares, que suelen seguir recayendo

en el nivel micro para las familias que las reci-

mayoritariamente en las mujeres.

ben16. La principal explicacin que se da para

Otro grave problema es el desempleo

este fenmeno es que estimulan el consumo

juvenil (de 15 a 29 aos); ste ha aumentado

privado, pero no el ahorro ni la inversin pro-

de un 12,8% en 1990 a 16,1% diez aos ms

ductiva. Otra de las caractersticas que relativi-

tarde, y es el doble que el de la tasa de des-

zan su papel en la reduccin de la pobreza es

ocupacin promedio de los adultos (30 a 64

que, aunque llegan a bastantes hogares pobres

aos.). Adems, entre los grupos ms desfavo-

no acostumbran a alcanzar a los ms pobres.

recidos se incrementa hasta el (28,1%) (ONU

A pesar de la importancia del crecimiento

2005: 218). Peor es el panorama si se atiende

y el empleo en el medio y largo plazo, el mto-

a la calidad, ya que en los ltimos aos el

do ms directo de atacar la pobreza es a tra-

empleo de los jvenes se ha tornado ms pre-

vs de las polticas sociales, que a su vez

cario, parcial e informal a pesar de la mejora

actan como mecanismos de redistribucin de

del nivel de educacin. Esta situacin supone

la renta. En las ltimas dcadas se ha produci-

un coste social enorme, en primer lugar, en

do un falso debate, ligado al del papel del

- 113 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

Estado, entre polticas sociales de corte uni-

pero diferenciando entre las diversas situacio-

versalista y polticas focalizadas a favor de la

nes de necesidad.

poblacin ms pobre. Es un dilema errneo

Una de las manifestaciones ms crudas de la

porque las polticas sociales deben atender a

pobreza extrema a la que se enfrenta la regin es

las diferentes situaciones y ser capaces de

el hambre. Dado que Amrica Latina produce

alcanzar un equilibrio entre el reto de la

suficientes alimentos para su poblacin, se trata

cobertura y el de la calidad. La efectividad de

de un problema de acceso que va ligado a la des-

las polticas sociales en la lucha contra la

igualdad y asociado normalmente a la pobreza

pobreza requiere acabar con una visin com-

extrema. Ha habido una disminucin de la sub-

pensatoria de las polticas de proteccin

nutricin en el conjunto regional18 y el progreso

social, y contemplarlas como parte de la mate-

hacia el cumplimiento de los ODM es bastante

rializacin de los derechos civiles y sociales.

satisfactorio19, pero persiste en algunos pases

Por una parte, la sociedad debe garantizar

concretos y no necesariamente en los ms

el acceso universal a unos recursos imprescin-

pobres20. Sobre todo se concentra en determina-

dibles para poder participar plenamente en la

das zonas y respecto a los grupos sociales exclui-

misma, como la salud, la nutricin, la educacin

dos a los que es ms difcil llegar. En estos casos

bsica y una vivienda digna. Son sectores que

crticos se hace imprescindible proporcionar un

forman el ncleo de los ODM, constituyen ele-

acceso inmediato a los alimentos, pero la dismi-

mentos esenciales de las necesidades bsicas, y

nucin de la pobreza de forma estable solo

son parte sustancial de los derechos humanos

puede venir de una estrategia de seguridad ali-

fundamentales que deben ser protegidos. El

mentaria que garantice a toda la poblacin la

acceso generalizado de la poblacin pobre a

disponibilidad de alimentos a precios razona-

los servicios pblicos que amplan sus oportu-

bles. En esta lnea, la erradicacin del hambre con

nidades es el que tiene mayores efectos a largo

carcter permanente supone facilitar el acceso a

plazo en la lucha contra la pobreza. Ahora bien,

la tierra y los insumos productivos y la educacin

las situaciones ms graves no pueden esperar

alimentaria, adems de compensar el dficit

al largo plazo y por ello se deben arbitrar ins-

nutricional.. En el caso de la infancia los progra-

trumentos de actuacin focalizados que ata-

mas de nutricin van asociados a la escolariza-

quen a las manifestaciones agudas como la

cin y la atencin sanitaria, con el fin de enfrentar

malnutricin, la alta morbilidad y mortandad y

el problema de una manera ms global.

17.

la falta de escolarizacin Se trata de estable-

La salud es un factor decisivo en el bienestar

cer una red de proteccin social que acte de

de las personas y por ello las metas de los ODM

forma automtica ante situaciones de riesgo,

en materia de salud son las ms numerosos. Sin

- 114 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

embargo el derecho a la salud es un fenmeno

blema identificado parece ser el de la gran

multidimensional, que solo puede abordarse si

diferencia de calidad entre la enseanza

se acta en diversos niveles y sectores. En con-

pblica y la privada. Las consecuencias de ello

junto es el mbito en el cual, segn los datos dis-

se trasladan a la secundaria, mucho ms signi-

ponibles, la regin ha registrado mayores

ficativa como factor de movilidad social y

21,

progresos pero las disparidades siguen siendo

acceso al empleo, donde se incrementa la des-

grandes entre pases, entre las zonas rurales

igualdad entre grupos sociales26.

donde no llegan los servicios pblicos22 y sobre

Salvo excepciones, hay mayor acceso de

todo, respecto a determinados grupos sociales,

las mujeres a la secundaria y est muy iguala-

como los pueblos indgenas. Para continuar

do en la universitaria, pero desciende en los

avanzando ser necesario reducir las inequida-

grupos menos favorecidos y sobre todo en los

des en el acceso y garantizar y ampliar el nivel

indgenas. Adems, las consecuencias del

bsico de atencin como parte del estatuto de

abandono de la educacin en el futuro nivel

ciudadana en salud. Aunque se pueden realizar

de ingresos son peores para las mujeres en

algunas acciones focalizadas, la salud es un sec-

todos los casos. En el caso de los pueblos ind-

tor que exige aumentar los gastos y las inversio-

genas un factor aadido de exclusin es la

nes pblicas para solventar los graves problemas

ausencia, con pocas excepciones, de las len-

de precariedad de los medios y de las condicio-

guas indgenas en los sistemas educativos, lo

23.

que dificulta la calidad de su aprendizaje,

nes de trabajo del personal sanitario

El acceso a la educacin est unnimemente reconocido como uno de los factores

adems de contribuir a la desvalorizacin de


la cultura tradicional.

fundamentales de la lucha contra la pobreza.

Uno de los mayores problemas que enfren-

La educacin elemental, gratuita y obligatoria,

tan las polticas de proteccin social en Amrica

juega papel protagonista en la distribucin de

Latina es su precariedad financiera. Aunque,

oportunidades y su carencia supone un pasa-

como se ver, en los ltimos aos hubo un lige-

porte a la exclusin social. En Amrica Latina

ro incremento de gasto social, ste fue a costa

se han producido avances importantes en la

de sustituir el acceso universal por las mencio-

tasa de analfabetismo y en el ndice de matri-

nadas polticas focalizadas. Estas polticas se

24,

que es alto en los dos

han financiado con recursos procedentes de

sexos, pero subsiste un dficit de permanencia

diversas fuentes, incluida la cooperacin inter-

hasta el final del primer ciclo(ONU, 2005:91)

nacional, y han tendido a ser demasiado disper-

que se traduce en una gran diferencia entre

sas y descoordinadas, a menudo temporales e

culacin en primaria

grupos

sociales25.

Sin embargo el mayor pro-

insostenibles en el tiempo. En ocasiones incluso

- 115 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

forman parte de redes clientelistas y son poco

generalizada en la regin29, con el agravante de

transparentes. Existen, sin embargo ejemplos

que presenta una gran rigidez a lo largo de la

27

de programas exitosos

que combinan una

historia incluso ante los cambios de regmenes

ayuda a la renta familiar a corto plazo con una

y de polticas econmicas (Ferranti et alt.,

inversin a largo plazo en servicios sociales

2003b: p.4). En el ltimo decenio Amrica

inclusivos que revierten en el fomento de las

Latina, no solo no ha reducido la inequidad, si

28.

No obstante, para el correcto

no que en algunos casos incluso se registra un

funcionamiento de estos programas se requiere

deterioro en los ndices del Coeficiente Gini30.

de algunos requisitos, como una correcta selec-

Los efectos nocivos de tal desigualdad se mul-

cin de los beneficiarios en base a buenas infor-

tiplican en una doble direccin: por una parte,

maciones, una gestin transparente para evitar

la desigualdad dificulta los avances en la

la corrupcin, y la participacin social para invo-

reduccin de la pobreza. Por otra parte, existen

lucrar a las familias y las instituciones locales

numerosos estudios, incluso del propio Banco

(Birdsall y De la Torre, 2001:15).

Mundial, reconociendo que la desigualdad del

capacidades

Como se deduce de las carencias sealadas

ingreso dificulta el crecimiento econmico

en todos estos mbitos, las polticas sociales en

(World Bank 2001:56). La experiencia en algu-

Latinoamrica estn avanzando en los objeti-

nos de los pases de Asia que han experimen-

vos globales de reduccin de la pobreza. aun-

tados mayores tasas de crecimiento sobre la

que no lo hacen de forma adecuada y no estn

base de polticas re-distributivas parece corro-

contribuyendo a reducir las diferencias entre

borarlo (ONU, 2005; p.9). Esta causalidad tiene

los diferentes grupos sociales. Por el contrario,,

efectos multiplicadores, pues cuanto ms se

como analizaremos ms adelante, el patrn del

reducen la pobreza y la desigualdad, mayor es

gasto pblico reproduce los mecanismos de

la tasa de crecimiento, especialmente en los

desigualdad y exclusin tradicionales. Ello con-

pases de menor desarrollo.

diciona su eficacia y cuestiona su capacidad

La desigualdad no solo restringe el acceso

para alcanzar la metas sociales que correspon-

de una parte de la poblacin a oportunidades

deran a su nivel de desarrollo econmico.

que mejoraran su nivel de vida, sino que les


impide tener un papel productivo para la
sociedad y pueden acabar volvindose en su

La doble trampa de la desigualdad

contra. La sensacin de injusticia31 que provocan los altos ndices de inequidad genera con-

La enorme desigualdad en la distribucin de la

flicto, violencia e inseguridad para el conjunto

renta entre el grupo mas rico y el ms pobre es

de la poblacin, y mina la credibilidad de las

- 116 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

instituciones, pudiendo llegar a debilitar las

nalmente dispone el Estado para ejecutar

bases de la democracia y el Estado de derecho.

polticas para hacer frente a la desigualdad

En la situacin actual, parece evidente que sin

nos detendremos en tres grandes vas com-

un cambio en los parmetros de distribucin

plementarias: el papel de las polticas fiscales;

actual en Amrica Latina es imposible para

la distribucin del gasto pblico y el acceso a

muchos pases alcanzar los objetivos de reduc-

los bienes de produccin y su proteccin jur-

cin de la pobreza. Algunos de esos cambios

dica.

solo podrn operar a medio o largo plazo, pero

Las poltica fiscal, es un instrumento esen-

existen caminos para avanzar ms rpidamen-

cial para que el Estado pueda llevar a trmino

te en algunos aspectos de la desigualdad.

polticas de redistribucin de la renta, ya que

Las razones del exceso de inequidad en

sin un volumen adecuado de ingresos fiscales

Amrica Latina tienen sus races histricas en

es inviable el sostenimiento de las polticas

la poca de la colonizacin, pero hoy se pre-

sociales ms importantes en el largo plazo

sentan como una compleja trama de interac-

(ONU, 2005; p.20). Por otra parte, tanto como

ciones entre diversos factores econmicos y

el volumen de ingresos fiscales es importante

sociolgicos que es necesario abarcar en con-

la estructura del sistema tributario para poder

junto (Ferranti et al., 2003b:10). Por ello, para

valorar el carcter progresivo, neutro o regre-

lograr una mejor redistribucin de los recursos

sivo respecto a la redistribucin de la renta.

no basta una compensacin a base de polti-

Generalizando, se puede afirmar que la pre-

cas sociales, es necesario incorporar la correc-

sin fiscal en Amrica Latina suele ser baja en

cin de la desigualdad entre los objetivos

relacin a sus ndices de desarrollo, situndo-

estratgicos de las polticas pblicas en gene-

se para el ao 2005 en una media del 15%,

ral, incluyendo la educacin y la salud, pero

pero se dan diferencias notables entre pases,

tambin el acceso a la propiedad, el desarro-

que van de cerca del 35% en Brasil a prximo

llo productivo y los cambios institucionales

al 10% en Mxico o Guatemala32. La tendencia

que impulsen la democratizacin del poder

en los ltimos aos ha sido hacia el incremen-

poltico y econmico. Todos esos aspectos

to, pero nicamente en aquellos pases que ya

requieren de una accin decidida del Estado a

inicialmente tenan una mayor carga tributa-

travs de polticas pblicas, pero adems pre-

ria. Si se compara con los gastos pblicos,

cisa de la participacin activa de los actores

durante los ltimos 15 aos ha habido un

sociales privados, no slo como objeto de las

dficit generalizado que empez a corregirse

polticas, sino como activos protagonistas. Del

a partir del 2002, especialmente en los pases

conjunto de instrumentos de los que tradicio-

ms grandes (Gmez-Sabaini, 2006:5).

- 117 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

Respecto a la estructura tributaria, en toda la

contraccin econmica, cuando el consumo se

regin los ingresos del Estado dependen mayor-

reduce, disminuyan las fuentes de ingresos.

mente de los impuestos al consumo, en lugar de

Esta volatilidad del ingreso se incrementa aun

los impuestos directos sobre la renta o la propie-

ms en aquellos pases en que los recursos

dad, lo cual tiene efectos regresivos (Birdsall y

fiscales son muy dependientes de las exporta-

De la Torre, 2001:15). Esta tendencia se ha acen-

ciones de materias primas. Los casos ms des-

tuado en los ltimos aos al tener que sustituir

tacados son los relacionados con empresas

los ingresos procedentes de comercio exterior a

pblicas en Venezuela (PDVSA), Mxico

causa de su liberalizacin, lo que ha conducido a

(PEMEX) o Chile (CODELCO), pero tambin en

un crecimiento del Impuesto sobre el Valor

Ecuador (Petroecuador) y ms recientemente

Aadido (IVA) hasta una media el 15% convir-

se encamina Bolivia (YPFB). En esos casos, la

tindose en la principal fuente de recursos en la

capacidad recaudatoria del Estado est condi-

regin. Adems, mientras el nivel de imposicin

cionada a las variaciones de los precios de las

indirecta es cercano al de los pases desarrolla-

materias primas en el mercado internacional.

dos, el nivel de presin directa est muy por

Estas deficiencias en los sistemas de financia-

debajo y recae sobre todo en la poblacin asala-

cin pblica latinoamericanos sin duda afec-

riada y no en la propiedad. (Gmez-Sabaini,

tan a los equilibrios fiscales, al alcance y

2006:14-16). Por otra parte, el incremento de la

desarrollo de las polticas pblicas de lucha

informalidad ha dejado fuera del sistema impo-

contra la desigualdad, y a su sustentabilidad .

sitivo a una buena parte de la actividad econ-

De esta manera los pases con muy bajos

mica, no siempre clasificable como economa de

ingresos o con ingresos irregulares e impor-

subsistencia. Es cierto que, en gran medida, la

tantes necesidades dependern de la finan-

actividad econmica informal se corresponde a

ciacin externa de sus polticas pblicas.

un nivel de ingresos bajo y normalmente exento

En la otra cara de la moneda estn los

de la tributacin directa sobre la renta, pero no

aspectos relacionados con el gasto pblico. En

todos los informales son pobres. Por otra parte

primer lugar hay que constatar el bajo nivel de

los asalariados de sector informal al quedarse al

gasto pblico social33 como porcentaje del PIB,

margen de la red de seguridad social dificultan

con una media del 13,8% en 2000-1 (superior

la universalizacin del sistema y su viabilidad a

al 10,1% de 90-91), pero con una variacin

largo plazo, al tiempo que quedan marginados

muy grande, del 25,5% de Panam al 4,2% de

de su cobertura.

El Salvador. Aunque los pases ms pobres

La gran dependencia de los impuestos

suelen tener menos recursos para gastar, el

indirectos tambin genera que en pocas de

porcentaje no siempre est relacionado con el

- 118 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

nivel de desarrollo del pas. Una caracterstica

Otro problema grave es la gran segmenta-

generalizada, respecto al gasto pblico en

cin de los sistemas de proteccin social en

Amrica Latina es su carcter pro-cclico, se

Amrica Latina. En la mayora de pases coexis-

gasta ms cuando la economa va mejor y en

ten diferentes mecanismos de proteccin

cambio en los momentos de crisis, cuando las

dependientes de diversos organismos con con-

necesidades son mayores, el gasto se contrae.

diciones de acceso dispares en cada caso. Esta

Esto es debido en parte, como se dijo, a que los

segmentacin impide, por falta de recursos, el

ingresos disminuyen, pero tambin porque se

acceso de las clases ms desfavorecidas a

desvan hacia el sector financiero con el fin de

determinados servicios que, aunque muy sub-

atenuar los efectos de la crisis financiera. Esto

vencionados, exigen el pago de una tasa. As, se

sera menos probable que ocurriera si existie-

dualiza entre un sector pobre que slo tiene

ran fondos sociales de reserva y si las polticas

acceso a unos servicios mnimos de menor cali-

sociales fueran menos provisionales.

dad y otro para clases medias o ricas, con el

Si el problema de la cantidad es importan-

consiguiente efecto regresivo en el gasto. Esto

te, ms lo es el de la calidad. Es conocido que

es comn tanto en el sector sanitario como en

en la mayora de los casos los servicios pblicos

la educacin media y superior. El incremento

llegan ms a aquellos que menos dependen de

de la economa informal ha acentuado este

ellos. Las razones de ello son de distinto orden.

problema, incrementando las desigualdades

Una primera proviene de la falta de cobertura,

entre gneros, grupos tnicos y sociales.

pues algunos servicios pblicos no llegan a

Como resultado de la relacin entre la

determinados territorios o zonas habitadas, de

estructura del impuesto y la del gasto social, la

ah la necesidad de mejorar las infraestructuras

capacidad redistributiva de las polticas publi-

34

sociales lo cual requiere mayor inversin y

cas en Amrica Latina queda muy por debajo de

mayor solidaridad interterritorial para mante-

la que tienen los pases desarrollados, y adems

nerlos. Se debera emprender una profunda

ha venido reducindose en los ltimos tiempos

reorganizacin de la distribucin territorial de

como consecuencia de la estructura impositiva

los recursos y para ello se necesita tambin una

(Gmez-Sabaini, 2006:22). No obstante, tam-

mayor participacin de los entes locales en la

bin cabe advertir que los pases con ms gasto

planificacin del gasto. Precisamente, uno de

social son tambin los ms progresivos (CEPAL

los objetivos de la descentralizacin que ya se

2006a). Por tanto, parece que tanto la cantidad,

est llevando a trmino en algunos pases es la

como la calidad importan. Obviamente, en la

adecuacin de los gastos a la situacin de cada

mayora de pases los niveles de tributacin fis-

territorio.

cal son insuficientes35 e impiden incluso el gasto

- 119 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

pblico imprescindible para atender los servi36

nes. Precisamente, uno de los principales obst-

cios pblicos bsicos . La capacidad de incre-

culos a la consolidacin de una cultura de res-

mentar la recaudacin vara de uno a otro pas

ponsabilidad fiscal entre la ciudadana es la

en funcin del PIB, la estructura social y el

corrupcin dentro de la propia Administracin y

esquema impositivo existente. Sin embargo,

en la clase poltica, por lo que el control y la ren-

parece claro que el patrimonio y las rentas del

dicin de cuentas se convierten en un elemento

sector financiero estn infra-gravados en todos

imprescindible de cualquier reforma fiscal.

los pases (Gmez-Sabaini, 2006:50).

Complementariamente, tambin son necesarios

Otro aspecto general a revisar es el del com-

ajustes fiscales para mejorar las infraestructuras

ponente de las exenciones y bonificaciones.

de gestin de recursos y de los costes de los ser-

Aunque en los ltimos aos ha habido mejoras

vicios con subsidios para que sean eficaces a

en la simplificacin de la gestin tributaria

favor de los sectores de menores ingresos.

todava perviven un gran nmero de tratamien-

Otro aspecto estrechamente relacionado

tos especficos que muchas veces tienen efectos

con la inequidad es la desigualdad en el acce-

regresivos. Se deberan evitar los tratamientos

so y disfrute de la propiedad en general y

preferenciales que benefician a los sectores de

especialmente de la tierra. Esta cuestin ha

mayor ingreso y , en cambio, se podran estable-

sido un tradicional ndice de desigualdad que

cer exenciones para productos significativos

se perpeta durante generaciones. Es por ello

para la canasta bsica de las familias pobres.

que la reforma agraria y la seguridad jurdica

Finalmente, un componente fundamental para

de los ttulos de propiedad de los sectores

asegurar la eficacia del sistema tributario,

ms desfavorecidos ha sido constante objeto

aumentar su capacidad de recaudacin y mejo-

de reivindicaciones polticas. A pesar de la

rar el efecto progresivo es asegurar el cumpli-

creciente urbanizacin de la poblacin en

miento de las obligaciones fiscales, reduciendo

Amrica Latina, la distribucin de la tierra

la tasa de evasin fiscal y la fuga de capitales.

sigue siendo muy importante para un sector

En algunos pases, nicamente haciendo dismi-

pobre de la poblacin rural (Ferranti et al,

nuir el alcance del fraude fiscal se conseguira

2003b:12). La incidencia de la reforma agraria

un incremento importante de los recursos sin

ha sido limitada y todava hoy la inseguridad

necesidad de incrementar la presin fiscal.

de los derechos de propiedad por carecer de

Fortalecer una administracin tributaria efi-

ttulos legales es un problema grave para los

caz y fiable que afronte la corrupcin y el fraude

grupos ms pobres ya que la precariedad les

es uno de los grande retos que adems tiene

impide entre otras cosas el acceso al crdito.

consecuencia en la credibilidad de las institucio-

Esta situacin de ausencia de titularidad es

- 120 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

especialmente grave en el caso de los pueblos

res del Estado y la sociedad civil y que estos se

indgenas tradicionales que practican un uso

expresen en una reciprocidad de derechos y

colectivo de la tierra.

deberes para todos (CEPAL 2006b: 13). En este

En las zonas urbanas el problema de la

sentido, la cohesin social se expresara en un

titularidad est ms ligado al de la vivienda,

conjunto de relaciones de cooperacin entre

carecer de ttulos en los asentamientos suele

diferentes grupos sociales con una comunidad

ser causa de degradacin de la vivienda y falta

de intereses que fomenta un equilibrio social

de acceso a servicios de infraestructura bsica.

incluyente. Esto es lo contrario de lo que ha

Proteger los derechos de todos estos grupos

venido ocurriendo en Amrica Latina, donde

es un importante paso para su inclusin en los

una elite social ha mantenido sus privilegios,

derechos de la ciudadana. Pero adems es

viviendo de espaldas a las necesidades de una

necesario que los rganos del Estado garanti-

gran mayora de la poblacin.

cen el cumplimiento y pleno ejercicio de los

La aplicacin de las polticas pblicas de

derechos a fin de que sean exigibles. Por ello,

cohesin requiere de la creacin de institucio-

se deben proveer los mecanismos necesarios

nes sociales participativas y su fortalecimiento.

para la exigencia de los derechos y facilitar el

Estas son una condicin indispensable para la

acceso a la administracin de justicia cuando

construccin de un concepto de ciudadana

se haga necesario.(CEPAL, 2006b:14)

que incorpore la dignidad de las condiciones


de vida, un mnimo de igualdad de oportunidades y la solidaridad como base de las polti-

C o n s t r u y e n do c i u d a d a n a
como base de la cohesin social

cas re-distributivas. Se trata de avanzar hacia


la construccin de la ciudadana integral
segn el concepto elaborado por el PNUD,

La puesta en prctica de las polticas econmi-

considerando que el ciudadano de hoy debe

cas y sociales tendentes a terminar con la

acceder armoniosamente a sus derechos cvi-

pobreza y la desigualdad en Amrica Latina

cos, sociales y culturales y que todos ellos con-

requiere algo ms que polticas pblicas acer-

forman un conjunto indivisible y articulado37

tadas, demanda una institucionalidad adecua-

(PNUD, 2004:26). La consolidacin de dichas

da y unos incentivos sociales que permitan

instituciones no se consigue de un da para

llevarlas a trmino (Stein et alt, 2006:256). El

otro, sino que requiere de un dilogo social

camino hacia una sociedad ms inclusiva,

abierto que permita llegar a acuerdos asumi-

democrtica e igualitaria depende de la gesta-

dos por todos, y que estos se traduzcan en pol-

cin de pactos sociales entre los diversos acto-

ticas. Para su eficacia se requiere adems; una

- 121 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

visin de largo plazo; una puesta en prctica

miento de las instituciones a los ciudadanos.

eficiente y transparente; una articulacin insti-

Es importante, sin embargo, que la descentra-

tucional en todos los niveles; participacin y

lizacin de las polticas sociales se acompae

control social; versatilidad territorial para

con una transferencia de los recursos necesa-

adaptarse a las condiciones locales; mecanis-

rios para cubrir las necesidades de la pobla-

mos reguladores de la participacin privada; y

cin y que atienda a los diversos grados de

exigibilidad jurdica y efectiva de los derechos

desarrollo, de otro modo los desequilibrios se

sociales (Machinea, 2004:6). Finalmente, la

acentan. (Centragolo, 2006: 6). Otro reto

rendicin de cuentas y la responsabilidad pol-

importante para la elaboracin de polticas

tica son garantas necesarias para un control

ms inclusivas en el mbito local es el fortale-

democrtico de las instituciones.

cimiento de las capacidades de los grupos ms

Como se dijo, la pobreza y la desigualdad

desfavorecidos para ser capaces de defender

son fenmenos de carcter multidimensional y,

sus intereses y de organizarse para participar

aunque existen instrumentos especficos para

en la elaboracin de las polticas, en la asigna-

afrontar sus diversas manifestaciones, estos no

cin de los recursos (ONU, 2005; p.21) y en su

son eficaces si no se articulan de forma conjun-

control. En caso contrario, se corre el riesgo de

ta. La elaboracin de las estrategias requiere de

caer en prcticas clientelares o de la captura

una visin global que opere en los diversos

por las elites locales de las instituciones y los

niveles de causalidad en la perpetuacin de la

recursos, perpetuando la exclusin de los gru-

desigualdad de oportunidades que van desde

pos marginales. De ah la importancia de cons-

lo local a lo nacional, pero tambin incluyen la

truir redes de participacin social amplias y de

esfera regional y global. Se trata de pasar de un

integrarlas en la elaboracin de las polticas

conjunto de polticas yuxtapuestas a un sistema

sociales y su aplicacin.
Por ms que las instituciones locales

integral de proteccin social que establezca


sinergias entre sus distintos componentes

38.

incrementen su papel en la aplicacin y la

El mbito local es fundamental para la

elaboracin de las polticas sociales adecua-

articulacin territorial y su fortalecimiento es

das en cada contexto, es preciso un pacto de

indispensable para combatir la desigualdad

mbito estatal que establezca las bases polti-

territorial tan extendida en Amrica Latina. Los

cas y jurdicas de los derechos sociales, regule

procesos de descentralizacin que con diferen-

los mecanismos de solidaridad y establezca

te intensidad se han puesto en prctica en la

los instrumentos adecuados. Es al Estado,

regin muestran resultados diversos, pero en

como tal, y al conjunto de sus instituciones al

general hay una valoracin positiva del acerca-

que corresponde garantizar el pleno ejercicio

- 122 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

de los derechos sociales desde un enfoque de

en las que reciben ms los que ms pagan, el

desarrollo centrado en los derechos humanos.

establecimiento de una red de proteccin bsi-

La configuracin de unos derechos econmi-

ca de carcter universal enfocada hacia los ms

cos y sociales bsicos exigibles como parte del

pobres supone elevar la proporcin del ele-

concepto de ciudadana social es un pilar

mento no contributivo lo que con seguridad

bsico para su efectividad y para construir el

redundar en una reduccin de la intensidad

pacto social que permita destinar los recursos

de la cobertura para aquellos que pueden

necesarios para garantizar su disfrute (CEPAL,

pagar (Goma y Jordana, 2004: 30). No se trata

2006b: 17-19). Para ello, habr que buscar

de eliminar totalmente el elemento retributivo,

una articulacin de los diferentes actores a

pues de otro modo se desincentivara la contri-

travs de la coordinacin de polticas en diver-

bucin, pero s de buscar un equilibrio entre

sos niveles.

atencin individual y la universalidad de la

Sin duda, no es fcil acordar cual es ese

atencin (CEPAL, 2006b: 20), aunque ello, sin

nivel bsico exigible por cualquier ciudadano y

duda, contar con la oposicin de los grupos

probablemente el nivel de exigencia no pueda

que en la actualidad salen ms beneficiados39.

ser el mismo en todos los pases debido al

Igualmente, las polticas de inclusin social

diverso grado de desarrollo (CEPAL:2006b: 40).

destinadas a las situaciones de pobreza extre-

Sin embargo, establecer una base mnima per-

ma, justifican una discriminacin positiva a

mite construir una red de proteccin bsica

favor de determinados sectores a travs de

sobre la cual avanzar de forma gradual, cons-

acciones focalizadas. Pero no pueden olvidarse

truyendo polticas sociales con efectos progre-

los efectos sistmicos de esas acciones, que

sivos para un acceso ms igualitario a las

deberan estar vinculadas al fomento de la

oportunidades y para una redistribucin de la

igualdad de oportunidades permitiendo que

renta con patrones ms equitativos. Eso implica

esos grupos marginales se incorporen a una

que, al menos en las tres grandes reas de ser-

ciudadana plena.

vicios bsicos se debera ampliar la cobertura

Las actuales carencias de los sistemas tribu-

universal (Filgueira, 2006: p 2). Para muchos

tarios en Amrica Latina hacen necesario nego-

pases de Amrica Latina eso significa un cam-

ciar un pacto fiscal que permita financiar el gasto

bio radical en la estructura del gasto pblico y

pblico destinado a los servicios sociales. Un pri-

supone fortalecer la funcin redistribuidora e

mer obstculo para alcanzarlo es que aun no se

incrementar la participacin (ONU, 2005: 172)

ha establecido un consenso general en la regin

Frente a polticas de proteccin social

sobre una estructura tributaria aceptada social-

dominadas por criterios retributivos, es decir,

mente (Gmez-Sabaini,, 2006:4). Establecer una

- 123 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

estructura impositiva ms progresiva que atien-

cooperacin en dicho mbito, que no debera

da a las desigualdades de ingreso y eliminar la

limitarse a lo financiero, sino potenciar tambin

discriminacin de oportunidades para los diver-

una cooperacin tcnica que facilite la armoni-

sos sectores y grupos sociales, supondr la

zacin de legislaciones.

renuncia de algunos grupos a mantener sus pri-

Finalmente, aunque no sea el objeto cen-

vilegios. Por ello, un aspecto fundamental para

tral del presente anlisis, es preciso mencionar

construir y mantener el pacto social es la mejora

las consecuencias que para la regin tienen las

de las relaciones entre las instituciones y las

asimetras de un orden internacional, perpe-

fuerzas sociales. El dilogo y la transparencia son

tuador de una enorme desigualdad entre pa-

fundamentales, pero tambin la lucha contra la

ses. Al igual que en el mbito interno existen

corrupcin que genera una desconfianza en el sis-

carencias institucionales, faltan instrumentos

tema. La rendicin pblica de cuentas y la garan-

internacionales para afrontar los desafos de

ta de un acceso efectivo a una Administracin de

una distribucin ms equitativa de los benefi-

Justicia independiente son dos elementos para

cios del proceso de globalizacin. El compromi-

reforzar la confianza en las instituciones y afianzar

so con los ODM es internacional y corresponde

la democracia.

a los pases deficitarios establecer polticas

Las polticas de proteccin social son fun-

adecuadas a su consecucin, pero tambin

damentalmente responsabilidad de los

corresponde a aquellos pases con ms recur-

Estados, pero hoy no se puede obviar la partici-

sos contribuir con aquellos pases que no dis-

pacin de stos en los procesos de integracin

ponen de las capacidades suficientes.

regional. Esta ha generado algunas interdepen-

Cierto que la mayora de pases de Amrica

dencias de carcter social que deberan tenerse

Latina no se cuentan entre los ms pobres y

en cuenta en el diseo de las polticas de cohe-

que ello la sita en posicin secundaria como

sin. A ttulo de ejemplo se pueden mencionar

regin receptora de Ayuda Oficial al Desarrollo

los temas relacionados con: los desequilibrios

(AOD). Sin embargo, algunos pases no dispo-

territoriales en zonas limtrofes; el acceso a los

nen en el corto plazo de los recursos necesarios

servicios sociales de los trabajadores migrantes

para hacer frente a las carencias. Es un hecho

o la necesidad de una armonizacin tributaria

que se est produciendo una disminucin de la

que evite una distorsin de la libre competen-

aportacin relativa de la AOD a la regin, toda-

cia e impida la evasin fiscal. La reciente crea-

va ligera40 pero presumiblemente en declive.

cin de los primeros fondos de cohesin

En sentido contrario, se observan avances limi-

regional como el FOCEM en MERCOSUR pone

tados en la calidad: por sectores ha habido un

de manifiesto la necesidad de incrementar la

mayor desplazamiento hacia sectores de

- 124 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

infraestructura social, se observa una menor

Con c l u si on e s

condicionalidad, un incremento del porcentaje


de donaciones, y un mayor enfoque hacia los

La lucha contra la pobreza y la desigualdad

PMA concentrado en los pases beneficiados

est presente, hoy ms que nunca, en la agen-

por la Iniciativa a favor de los pases pobres

da del desarrollo de Amrica Latina, y se estn

41

muy endeudados (HIPC) (ONU, 2005: 1). Hay

produciendo cambios a la hora de plantear las

que enfatizar la necesidad de mantener esos

estrategias para su resolucin. La diversidad de

flujos hacia los pases ms pobres de la regin

las manifestaciones de la pobreza en Amrica

para que puedan implementar reformas socia-

Latina y la magnitud del problema de la regin

les profundas, pues los efectos no se observa-

ms desigual del mundo es tal que difcilmen-

ran ms que a medio plazo.

te se puede abarcar de una manera global. Sin

Pero, ms importante que esa ayuda es la

embargo, un denominador comn en Amrica

necesidad de cooperar en los factores exge-

Latina es la persistencia de un patrn de des-

nos que causan mayores desequilibrios y difi-

arrollo no equitativo que, en diferentes grados,

cultan el progreso econmico y social: as, la

perpeta la desigualdad e impide la elimina-

mejora de la estabilidad de los mecanismos

cin de la exclusin social. La desigualdad

financieros y el reparto de la carga de las crisis

imperante, no slo dificulta la disminucin de

financieras entre deudores y acreedores; las

la pobreza e impide su erradicacin, sino que

polticas de gestin de la deuda externa; la

adems lastra la potencialidad de desarrollo y

mejora de la regulacin del comercio interna-

crecimiento necesarios para incrementar el

cional que limite el proteccionismo agrcola,

nivel de bienestar en Amrica Latina.

regule el trato especial y diferenciado y el dere-

Cambiar esa dinmica perversa demanda

cho a establecer polticas de fomento de la

cambios estructurales que requieren un pacto

exportacin para una diversificacin de la ofer-

social basado en el dilogo y la participacin

ta; la regulacin del acceso a la transferencia de

entre todos los actores en las instituciones

tecnologa y de la proteccin de la propiedad

democrticas. De stas deberan surgir los

intelectual; la regulacin de los procesos

acuerdos que determinen el alcance de los

migratorios y las medidas de prevencin para

derechos sociales bsicos, partiendo de su con-

afrontar los desastres naturales y los efectos

sideracin como derechos humanos exigibles y

del cambio climtico. Estos son temas que for-

tambin las vas para hacerlos efectivos, tanto

man parte de una agenda de cohesin global

en lo referente a los recursos necesarios para

que tambin exigen un pacto y unas institucio-

ponerlos en prctica, como a los canales de

nes adecuadas para llevarla a trmino.

participacin y exigencia de la titularidad. Pero

- 125 -

Pobreza, desigualdad y cohesin social: ms alla de los objetivos del milenio

dicho acuerdo social slo puede llegar si algunos sectores renuncian a sus privilegios y se eliminan los mecanismos de exclusin basados
en prcticas discriminatorias. Latinoamrica
globalmente avanza hacia la consecucin de
los ODM y en la lucha contra la pobreza y la
desigualdad, pero menos de lo necesario y de
lo que le correspondera dado su nivel de desarrollo relativo. La senda hacia el progreso, sin
embargo, camina hacia una sociedad ms equitativa y sta es una exigencia ciudadana que no
admite demora.

- 126 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Anna Ayuso

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Notas

- 128 -

El Informe de la ONU sobre el cumplimiento de


los ODM en la regin, preparatorio de la
Cumbre de 2005, subray los efectos sociales
perversos que este tiene para los sectores ms
vulnerables al sealar el nivel de heterogeneidad sustancialmente superior al de otras
regiones de Amrica Latina. (ONU, 2005; p. 7)
Proyecciones realizadas por la CEPAL basadas
en el crecimiento econmico de los pases
(CEPAL,2006a; p. 21)
El mencionado informe regional sobre los ODM,
al analizar los avances en la lucha contra la
pobreza extrema muestra como los pases con
Desarrollo Humano alto y medio alto haban
alcanzado un logro por encima del 75%, mientras los de Desarrollo humano medio y medio
bajo estaban por debajo del 35%, En otros indicadores se mantienen las diferencias aunque
varen los porcentajes (ONU,2005;260-61)
La Declaracin del Milenio adoptada por la
Asamblea General de Naciones Unidas
(AGNU) en septiembre de 2000 al establecer
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
para los 15 aos siguientes, situ, no por azar
en el primer lugar la reduccin a la mitad de la
pobreza extrema y el hambre para 2015.
De entrada, algunos estudios cuestionan la
capacidad, con los instrumentos disponibles,
de hacer una correcta medicin y seguimiento
de los indicadores cuantitativos propuestos por
los ODM, aunque esa es una critica extensible
a cualquier sistema de medicin de la pobreza
y no solo a los ODM (OLIVI, 2005:2)
El mtodo se explica, por ejemplo, en el captulo
I de Panorama social de Amrica Latina 20022003, Publicado por CEPAL en agosto de 2003.
Sin embargo, este parmetro tampoco es el ms
apropiado para aquellos pases con ndices de
indigencia bajos, pero que enfrentan importantes
retos de lucha contra la pobreza no extrema.

Pensamiento Iberoamericano n0

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Anna Ayuso

Algunos de estos indicadores bsicos son, adems de la proporcin de poblacin con menos
de un dlar por da: poblacin por debajo del
consumo mnimo alimentario; desnutricin
infantil de menores de 5 aos, proporcin de
escolarizacin primaria; ratio de estudios primarios completados; proporcin de nios y
nias en educacin primaria y, secundaria y
superior; tasa de mortandad de menores de 5
aos; tasa de mortandad materna, proporcin
de nios menores de 1 ao vacunados contra
enfermedades infecciosas; proporcin de nacimientos atendidos por profesionales sanitarios
cualificados; reduccin de la propagacin del
VIH/SIDA; prevalencia de tuberculosis y paludismo; proporcin de personas con acceso a
agua potable.
Este puede ser un factor explicativo a la paradoja de que, pese a experimentar significativos
logros en muchas de las metas de los ODM, la
lucha contra la pobreza est estancada en AL
(CEPAL, 2006b: p.30).
Por ejemplo diagnsticos ms detallados para
el seguimiento de los resultados de las polticas de desarrollo que podran aplicarse a la
medicin de la reduccin de la pobreza los
ofrecen Informes de Desarrollo Humano (IDH)
nacionales, regionales y locales del Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Informe titulado Un concepto ms amplio de
la libertad: desarrollo, seguridad y derechos
humanos A/59/2005 de 21 de marzo.
Chile, es el nico pas que ya ha cumplido la
meta; Brasil, Mxico, Panam y Uruguay han
seguido progresos satisfactorios (ONU 2005;
p.37)
Mxico y Brasil concentran el 39% de los indigentes en la regin (ONU, 2005; p. 31)
Este indicador propuesto por la ONU vincula la
magnitud de la pobreza extrema con el dficit
promedio de recursos de la poblacin en tal
situacin respecto a la lnea de la indigencia.
Este porcentaje explica que en trminos abso-

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- 129 -

lutos hay ms pobres en las zonas urbanas,


pero en menor porcentaje sobre el total de la
poblacin que en las rurales, aunque estas
proporciones varan mucho de pas a pas.
La ONU en su informe regional sobre los ODM
estimaba imprescindible un crecimiento sostenido entre el 2,9% y el 4,4% como promedio en
la regin para la reduccin a la mitad de la
pobreza extrema. (ONU,2005 :303)
No obstante tener escasos efectos en la reduccin global de la pobreza, en algunos pases
las remesas han tenido un papel fundamental
para financiar el dficit comercial,, incluso
mayor que la inversin extranjera directa, con
lo cual indirectamente contribuyen a mejorar
el entorno econmico.
En este sentido se ha sealado como aunque la
focalizacin sirve para beneficiar a quienes se
encuentran en situaciones ms precarias
puede ser cuestionada cuando deja de ser un
instrumento coyuntural y pasa a consagrarse
como criterio establecido de poltica social
(CEPAL:2006b: 36)
Se ha paso de un 13% de poblacin subnutrida
a comienzos de la dcada pasada a un 10% a
comienzos de la presente dcada. (ONU, 2005:
66)
Solo Argentina, Costa Rica, Ecuador y Paraguay
experimentaros retrocesos, aunque los tres primeros tienen un ndice bajo de desnutricin.
(ONU, 2005: 74)
Segn la FAO a comienzos de la presente dcada la mayor cantidad de personas si alimentos
suficientes estaba en Brasil (15,6%), Colombia
(5,7), Mxico (4,3) y Hait (3,8), aunque el porcentaje sobre la poblacin total es muy distinto. (Ibid)
Por ejemplo entre 1975 y 2005 la esperanza de
vida pas de 61,4 aos a 72 y la mortalidad
infantil de 80,8 por cada 1.000 nacidos vivos a
27,4 por mil (CEPAL:2006b: 29)
Por ejemplo el acceso a agua potable promedio es de 89% en 2002, pero en algunas zonas

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rurales de Brasil, Per o Bolivia no llega al 35%


(CEPAL:2006b: 29)
La tasa de analfabetismo de mayores de 15
aos en 2005 se redujo al 9,5%. En el 2001 la
tasa de matriculacin en primaria se situ en el
96%(CEPAL:2006b: 29)
Una de cada 4 personas del quintil ms pobre
no logr terminar la educacin primaria, mientras en el quintil superior no lo hizo 1 de cada
25 (CEPAL:2006b: 25)
Mientras el promedio de escolarizacin en el
quintil superior es de 11,4 aos, en el quintil
inferior es de 3,1. (CEPAL:2006b: 25)
Algunos de los programas destacados como
exitosos son; el programa Mxico Progresa,
que combina escolarizacin a cambio de alimentos para la familia y los programas brasileos, Bolsaescola, que garantiza un salario
mnimo a las familias pobres que enven a sus
hijos a la escuela o Bolsa familia, que ha contribuido a reducir en un 5% la pobreza en
Brasil desde 2003 a 2006 (Economist.com, 28
septiembre 2006),. Un enfoque similar tiene
algunos programas vinculados al empleo como
Trabajar en Argentina o A trabajar urbano
en Per, pensados para situaciones de crisis.
En este sentido es importante que la focalizacin no implique confinar a los pobres a vivir
de la ayuda estatal, mantenindolos fuera de
los circuitos de integracin social
(CEPAL:2006b: 36). Un caso particular es el de
los sistemas de pensiones de jubilacin, en los
que la focalizacin permanente puede estar
justificada en funcin de la imposibilidad de
garantizar una cobertura universal de carcter
no contributivo. (ibid. 140)
Uruguay, el pas menos desigual en cuanto a
distribucin de renta en la regin tiene una
diferencia de cinco veces entre el quintil ms
rico y el ms pobre, aun por encima de cualquier pas de la OCDE o Europa Oriental.. Brasil
llega a 20 veces y Bolivia a 26 veces.
Argentina, Costa Rica Ecuador y Paraguay

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experimentaron deterioros a comienzos de la


dcada actual.
Segn el Latinobarmetro, el rechazo de la
poblacin a la desigualdad en Amrica
Latinase sita entre el 80% y 90% de los
encuestados.
La mayora sin embargo se sita cerca de la
media. Gomez-Sabaini (op. cit.)hace una clasificacin en 3 grupos de pases. En el I (Brasil,
Uruguay y Argentina) la media en 2005 es de
28,6%, el II (Chile, Costa Rica, Honduras,
Panama, Nicaragua, R. Dominicana, Per,
Colombia, Bolivia Mxico, El Salvador ) de
16,1%; el III (Paraguay, Ecuador, Venezuela,
Guatemala, Hait) 11,5%.
Comprende los gastos en Salud, Educacin,
Vivienda, Seguridad y Asistencia social.
Durante los aos 90 la aplicacin de las polticas de ajuste supuso una reduccin importante de los gastos en infraestructura social, que
tendieron a ser sustituidos por polticas focalizadas.
El nivel de carga tributaria en la regin es un
tercio inferior al que debera ser segn su renta
per cpita (GOMEZ-SABAINI, 2006:64).
Algunos estudios apuntan a que esos grados
tan nfimos de tributacin son incluso un obstculo para el crecimiento econmico del pas.
Por ejemplo TANZI, V. (1987) y AGOSTIN, M et
alt (2005)
Esta ciudadana integral abara la ciudadana
poltica, la ciudadana civil y la ciudadana
social.
De los problemas de la falta de integracin de
las polticas sociales en Brasil de cuenta Bruno
LAZAROTTI en Relaciones intergubernamentales y desigualdad educativa en la enseanza
fundamental: el caso de FUNDEF en Minas
Gerais (BONAL. X., 2006: 217-246)
Como se recoge en este informe en el mbito
social existen grupos de inters que ejercen presin para obtener prebendas o mayores prestaciones, y que consiguen ventajas en relacin a

Pensamiento Iberoamericano n0

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Anna Ayuso

otros grupos porque tienen mayor poder fctico,


mayor vinculacin partidaria con el gobierno o
mejores redes de contacto (CEPAL, 2006b: 21)
El porcentaje segn las cifras del CAD solo ha
descendido del 9% al 8% del total de AOD en el
periodo 1990-2000.
Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua)

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Marta Lamas
Profesora del departamento de Ciencia Poltica del
Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM)

Gnero, desarrollo y
feminismo en Amrica Latina
Este artculo ofrece una panormica sobre algunos elementos seleccionados que inciden en el estatus de la mujer en Amrica Latina. A pesar de que ha habido indudables avances, existen obstculos significativos que se ven intensificados en contextos multiculturales como los que caracterizan
a la mayora de los pases de la regin. Un problema particular que genera dolor e injusticia es la
maternidad forzada. La legislacin restrictiva referida a la finalizacin de embarazos no deseados
favorece la dinmica demogrfica de la pobreza, que impide que muchas mujeres latinoamericanas puedan cruzar el umbral de la exclusin. La influencia de la jerarqua de la Iglesia Catlica
sobre los polticos es excepcional e incluso gobiernos democrticos y de izquierda ocultan sus cabezas en el suelo, como avestruces, sobre la cuestin del aborto. Este artculo rene las estrategias
implementadas por las feministas en diversos entornos, lo que permitido la articulacin regional en
la lucha por la libertad.
Palabras clave:
Mujer, gnero, feminismo, aborto, Amrica Latina

This essay offers a birds eye view on selected elements that factor into the status of women in
Latin America. Despite indubitable advances, significant impediments exist, which are intensified
in multi-cultural contexts like those that characterize the majority of the regions countries. One
particular problem that amasses pain and injustice is forced motherhood. Restrictive legislation
regarding the termination of unwanted pregnancies favours the demographic dynamic of
poverty, which impedes many Latin American women from crossing the threshold of exclusion.
The influence of the Catholic Church hierarchy over politicians is exceptional and even democratic
or left-leaning governments hide their heads in the sand, like ostriches, on the issue of abortion.
This essay brings together strategies implemented by feminists in diverse environments, which
has allowed for regional articulation in the struggle for freedom.
Keywords:
Woman, gender, feminism, abortion, Latin America

A mediados de los aos 90, en consonancia con el paradigma de desarrollo humano elaborado por Naciones Unidas bajo la influencia de los aportes de Mabul Ul Haq y Amartya
Sen, la igualdad de gnero pas a ser considerada una premisa clave del nuevo enfoque
del desarrollo y, por lo tanto, de una concepcin para la que el derecho de hombres y mujeres a ejercer la libertad, antes que a producir o consumir ms, es la clave de una sociedad
libre para cada uno y justa para todos.
Liliana De Riz

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5 Lamas

30/1/07

11:30

Pgina 134

Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina

Ser mujer en Amrica Latina

altos. Por lo que se refiere a los estamentos de


poder, la presencia de las mujeres en puestos

En Amrica Latina, la situacin de las mujeres

directivos en la economa y en la poltica no

ha variado significativamente a lo largo de los

mejora de manera sostenida faltando buenas

ltimos aos, como resultado de un conjunto

leyes de discriminacin positiva. Los pases

de factores econmicos, polticos y culturales

que no llevan a cabo acciones afirmativas no

entre los que destacan las polticas de ajuste

logran avanzar de manera sostenible en la

estructural de corte neoliberal, la democrati-

representacin de las mujeres en los mbitos

zacin de los sistemas polticos y el activismo

de eleccin popular o del ejecutivo. El tercer

feminista. De la mezcla entre los procesos de

aspecto es la persistente divisin sexual del

modernizacin y las costumbres existentes

trabajo, cuyo sistema sexo/gnero sostiene la

surgen nuevas combinaciones en el mandato

relacin del mbito productivo y reproductivo.

cultural de lo que debe ser una mujer.

Las asimetras que histricamente han

Una mirada a vuelo de pjaro sobre la

regido la relacin entre hombres y mujeres se

regin ofrece un panorama que es a la vez

agravan en contextos pluritnicos, multicultura-

alentador y deprimente. Por un lado son indu-

les y plurilinges como los que caracterizan a la

dables los avances en trminos de acceso a la

mayora de los pases de Amrica Latina

educacin: en algunos pases, por ejemplo, ya

(Sichra, 2004). Por eso las naciones con mayor

se advierte una brecha inversa de gnero, con

diversidad cultural presentan el cuadro ms

mayor presencia y permanencia de las muje-

preocupante en materia de rezagos educativos

res en el sistema educativo a niveles terciario

y acceso al empleo. En pases con una impor-

y universitario. Por otro lado, en el ncleo duro

tante presencia indgena hay ms mujeres

de la equidad de gnero persisten desigual-

analfabetas que hombres, mientras donde es

dades y se ha avanzado menos en los terrenos

menor esta poblacin la proporcin es similar.

econmico, poltico y en el sistema sexo/gne-

La educacin que se imparte a la niez

ro (Grynspan, 2005). En el aspecto econmico,

rural e indgena reproduce y perpeta la exclu-

si bien hay mayor equidad en la educacin, en

sin social y las escuelas rurales concentran los

el mercado de trabajo persisten enormes des-

ndices ms altos de repeticin, extraedad y

igualdades que aumentan a mayores niveles

desercin (Oliart, 2004). La calidad de la edu-

de educacin de las mujeres (UNIFEM, 2005).

cacin en las escuelas rurales es generalmente

Como seala CEPAL (2004), las mayores bre-

psima y, adems, la vulnerabilidad educativa

chas salariales entre hombres y mujeres se

de las nias es acentuada por sus responsabi-

producen en los niveles de educacin ms

lidades familiares y su papel de gnero. La

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Pensamiento Iberoamericano n0

Marta Lamas

subordinacin de gnero se construye desde la

cual coincide con el fenmeno de que a escala

infancia y empieza por la importancia determi-

intranacional todava hay grupos de poblacin

nante que se otorga a la maternidad y al cuida-

y zonas que mantienen, debido a rezagos socia-

do del hogar como el destino esencial de las

les histricamente acumulados, una fecundi-

mujeres. Dado lo precario de la economa

dad muy superior al promedio nacional.

familiar en las reas de alta densidad indge-

La maternidad temprana en la regin es un

na, las nias se vuelven un factor importante

determinante de exclusin, discriminacin y vio-

en el proceso de subsistencia. Por ello las

lencia hacia las mujeres. En el estrato socioeco-

nias indgenas concentran todas las desven-

nmico ms bajo, el nmero de jvenes de las

tajas de la pobreza: la subordinacin genera-

zonas rurales que tienen hijos a los 17 aos

cional, la desigualdad de gnero y la

supera claramente al de jvenes de esa edad

discriminacin tnica (Bonfil, 2004).

que pertenecen a zonas urbanas. Menos del 5%

Existe gran desercin escolar de las adoles-

de las jvenes urbanas sern madres a dicha

centes, pues el aprendizaje de las mltiples

edad, en tanto en zonas rurales la incidencia

habilidades que deben adquirir para atender

vara entre el 20% y el 35%, dependiendo de los

un hogar cocinar, tejer, cuidar el ganado, etc.

pases (CEPAL, 2006). A los 22 aos, entre el 20%

las distrae del aprendizaje formal. Y la llegada

y el 35% de las latinoamericanas urbanas son

de la menstruacin se vuelve, en muchas comu-

madres, en tanto en las zonas rurales se llega al

nidades, un indicador de que las jvenes deben

60% y en ciertos pases al 80% (CEPAL 2006). Si

permanecer en casa pues no slo est mal visto

bien el ndice de fecundidad en la mayora de las

en la comunidad que jovencitas caminen solas

naciones latinoamericanas se encuentra por

a la escuela, sino que con frecuencia puede ser

debajo de tres hijos por mujer, en aquellas

peligroso (Oliart, 2004).

donde hay ms poblacin indgena ese ndice es

Pese a que el acceso de las mujeres al uso

ms alto: en Bolivia y Paraguay alcanza hasta

de anticonceptivos ha sido notable, en el grupo

cuatro hijos, y en Guatemala supera esa cifra.

etario de menores de 20 aos hay una tenden-

Este ltimo pas, que tiene la TGF ms alta de la

cia creciente de la fecundidad. Si bien los ndi-

regin tambin es el que cuenta con mayor

ces de fecundidad han disminuido en todos los

nmero de mujeres analfabetas. El crculo vicio-

pases de Amrica Latina, la maternidad tem-

so de maternidad precoz, nmero de hijos, falta

prana se presenta a menudo en pases con baja

de educacin y menor capacitacin laboral cons-

Tasa Global de Fecundidad (TGF). La materni-

tituye una estructura de desventaja (CEPAL,

dad temprana se circunscribe fundamental-

2006) que refuerza la pobreza, la desigualdad y

mente a los estratos pobres (CEPAL, 2006), lo

la marginacin.

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Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina

La dinmica demogrfica
de la pobreza

migraciones. La mayor incidencia de indigencia y pobreza en hogares de jefatura femenina


se explica tanto por el menor nmero de apor-

La forma en que la procreacin est imbricada

tantes econmicos a la familia como por los

con el trabajo no remunerado de cuidado

ingresos menores que en promedio reciben las

humano establece la gran diferencia entre las

mujeres que trabajan (Arriagada 2005).

vidas de mujeres y hombres. UNIFEM usa el

La participacin de las mujeres en la pobla-

trmino trabajo no remunerado de cuidados

cin econmicamente activa se ha incrementa-

para evitar confusiones con trabajo domsti-

do en todo el mundo, pero el mayor aumento

co, trabajo reproductivo o trabajo domici-

ha tenido lugar en Amrica Latina, donde en

liario. Pese a la diversidad cultural y a las

1980 las mujeres constituan algo ms de un

diferencias de clase social, en Amrica Latina

cuarto de la mano de obra, pasando a confor-

el trabajo no remunerado de cuidado humano

mar, en 1997, un tercio en Centroamrica y casi

se asume como el destino natural de las

dos quintos en Sudamrica (UNIFEM, 2005).

mujeres. E ineludiblemente, la maternidad y

Entre 1990 y 2002 la tasa de participacin labo-

los cuidados del hogar se constituyen en una

ral femenina en las zonas urbanas de Amrica

barrera para la incorporacin al mercado labo-

Latina aument del 39% al 50% (CEPAL, 2004).

ral o se vuelven una doble carga de trabajo.

Sin embargo, el ingreso global de las mujeres

Esta situacin tiene consecuencias en el caso

es, en todos los casos, menor al de los hombres,

de las mujeres jefas de hogar, responsables de

producto de discriminacin y una insercin

un quinto a un tercio de los hogares de cada

laboral ms precaria. Las mujeres tambin se

pas. Aadamos que aproximadamente 36%

encuentran en peor posicin respecto a la pro-

de los hogares encabezados por mujeres se

piedad del capital y la actividad empresarial;

encuentra en condicin de pobreza, proporcin

ganan menos en promedio an cuando estn

que en algunos casos alcanza el 50%

ms calificadas para el trabajo. La brecha de

(Arriagada 2005). La tendencia ms relevante

ingresos entre los sexos revela hasta qu

es el aumento de los hogares monoparentales

punto, en Latinoamrica, sigue siendo impor-

femeninos. Ese crecimiento viene asociado a

tante la divisin social del trabajo por sexo,

una mayor autonoma social y econmica de

entre labores remuneradas y trabajo domsti-

las mujeres, derivada tanto del aumento de las

co y de reproduccin.

separaciones y divorcios como de cuestiones

La discriminacin nace con la divisin

socioculturales (la creciente participacin eco-

sexual del trabajo, que se ha convertido en

nmica de las mujeres) y del incremento de las

un rasgo econmico-cultural. El resto de las

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Pensamiento Iberoamericano n0

Marta Lamas

evidencias discriminatorias son reflejos o

dinmica demogrfica de la pobreza que

complementos de esa desigualdad bsica. El

agudiza las desigualdades sociales iniciales.

trabajo no remunerado de cuidado humano

Se requiere urgentemente, adems de una

contina siendo predominantemente una

poltica educativa y preventiva, un marco legal

labor de mujeres y la riqueza se asienta

que permita reducir la frecuencia del embara-

sobre un contrato sexual que otorga gran

zo no deseado. En Amrica Latina no slo no

valor simblico a la maternidad y considera

hay dicho marco sino que los gobiernos tienen

natural que las mujeres se hagan cargo del

gran dificultad para comprender la estructu-

trabajo no remunerado de cuidado humano.

ra de desventaja que implica la maternidad

Pero de todos los problemas que enfren-

vivida no slo como coercin a la autonoma

tan las latinoamericanas, el que concentra

personal sino tambin como restriccin edu-

ms dolor e injusticia es el de la maternidad

cativa y laboral.

forzada. El jurista italiano Luigi Ferrajoli sostiene que la prohibicin del aborto equivale a
una obligacin: la de convertirse en madre,
soportar un embarazo, parir, criar un hijo

Una ausencia en
la agenda democrtica: el aborto

(1999:85). Para tener la oportunidad de cruzar


el umbral de la pobreza y la exclusin es pre-

Si, como dice Manuel A. Garretn (2001), la

ciso que las mujeres no slo reduzcan el

democratizacin ha sido vivida en Amrica

nmero de hijos, sino que pospongan la edad

Latina como un proceso que unificaba los prin-

de su primer embarazo. Esto supone que las

cipios ticos de igualdad y libertad, no es de

jovencitas deberan tener educacin sexual e

extraar que las latinoamericanas persistan en

informacin sobre anticonceptivos y ser capa-

plantear la despenalizacin del aborto como

ces de ver la maternidad como decisin y no

uno de los asuntos principales en la agenda

como destino natural. Pero la ignorancia, la

democrtica.

violencia sexual y la ausencia de opciones

La interrupcin voluntaria del embarazo

vitales provocan millones de embarazos no

slo est plenamente garantizada en tres pa-

deseados en la regin. Y no slo las jovencitas

ses (Cuba, Puerto Rico y Guyana), en el resto de

buscan interrumpir sus embarazos no desea-

la regin tanto las jvenes como las mujeres

dos: tambin mujeres adultas, con dos o tres

mayores enfrentan los graves riesgos de la

hijos, no se resignan a llevar a trmino un

clandestinidad del aborto. En cinco pases

embarazo que significar otra boca que ali-

Chile, El Salvador, Honduras, Nicaragua y

mentar. Por eso CEPAL (2006) habla de la

Repblica Dominicana el aborto est absolu-

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Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina

tamente prohibido por cualquier causa. Son

de la regin. A pesar del apoyo de un amplio

pocas las naciones latinoamericanas que consi-

sector de la ciudadana, el catolicismo de pol-

deran otros supuestos, tales como las razones

ticos y legisladores ha obstaculizado hasta

teraputicas, las malformaciones del producto

ahora un tratamiento racional del problema.

o las causas socioeconmicas. Anualmente en

Pese a que desde principios del siglo XX

la regin se practican 3.800.000 abortos en

varios pases modernizaron sus cdigos pena-

condiciones de riesgo (IPPF, 2006). Por eso,

les, permitiendo el aborto teraputico para sal-

ms de 5.000 mujeres mueren cada ao debi-

var la vida y el aborto compasivo o tico en caso

do a complicaciones relacionadas con abortos

de violacin (Htun, 2003)1, el Vaticano y los

inseguros, cifra que corresponde al 21% de las

Estados Unidos, aliados en una campaa a

muertes maternas a nivel mundial. La

favor de la vida, han logrado hacer retroceder

Organizacin Mundial de la Salud indica que el

legislaciones y detener varios procesos liberali-

aborto es la causa primordial de mortalidad

zadores. Un caso escandaloso es el de El

materna en Argentina, Chile, Guatemala,

Salvador, cuya legislacin permita el aborto

Panam, Paraguay y Per; la segunda causa de

cuando el embarazo era producto de una viola-

muerte en Costa Rica y la tercera en Bolivia,

cin sexual, cuando la vida de la mujer estaba

Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador,

en riesgo y cuando se detectaba una malforma-

Honduras, Mxico y Nicaragua. La tragedia no

cin grave en el feto. En abril de 1997, por la

acaba ah. De todas las mujeres que se some-

presin del Vaticano y con la participacin acti-

ten a un aborto en condiciones de riesgo, entre

va de grupos catlicos de derecha, diputados

el 10% y el 50% necesitan atencin mdica para

de los partidos polticos ARENA y Partido

el tratamiento de las complicaciones. Muertes,

Demcrata Cristiano (PDC) votaron un proyecto

complicaciones infecciosas y crcel son los ries-

de ley que derogaba las excepciones al aborto

gos que corren las latinoamericanas al recurrir

del Cdigo Penal (CRLP, 2000), aumentaba las

al aborto clandestino.

sanciones por abortar e introduca el delito de

Es evidente aqu la existencia de un pro-

induccin o ayuda al aborto.

blema de justicia social, porque las mujeres

Otro caso similar es el de Honduras,

con recursos abortan sin peligro en los consul-

donde el aborto ocupa desde hace 25 aos la

torios privados de sus gineclogos, mientras

segunda causa de egreso hospitalario. Desde

las dems arriesgan su salud y su vida. No

1997 se derogaron por decreto los artculos

obstante la gravedad de la situacin, la deci-

aprobados por el Parlamento que despenali-

sin de despenalizar esta prctica contina

zaban el aborto por razones teraputicas,

atorada, soterrada o negada por los gobiernos

eugensicas y jurdicas.

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El 26 de octubre de 2006, a una semana de

Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Nicaragua

las elecciones presidenciales, fue aprobada en

y Repblica Dominicana2. En la regin, las

Nicaragua la cancelacin del aborto teraputico

estrategias para la despenalizacin del aborto

con el voto de 52 de los 90 diputados, ninguno

cambian de pas a pas, pues la bsqueda de

en contra y cero abstenciones (el resto de los

eficacia poltica est acotada por las circuns-

congresistas no asisti o se ausent en el

tancias concretas de cada pas. En Chile, donde

momento de votar). Por qu si desde 1893 se

la Iglesia catlica jug un papel importante de

permita el aborto teraputico, los legisladores

defensa de los derechos humanos y proteccin

nicaragenses deciden hacer retroceder esa

de los perseguidos polticos durante la dicta-

ley? Por la presin de la Iglesia catlica. De

dura militar, las feministas se han sentido

nada sirvi el exhorto que diplomticos de las

maniatadas para enfrentarse abiertamente a

Naciones Unidas y de la Unin Europea hicie-

la jerarqua catlica. Y eso que en 1989, duran-

ran a los congresistas en una carta publicada el

te las ltimas semanas de la dictadura de

mircoles 25 de octubre y dirigida al presiden-

Pinochet, fue eliminada la excepcin del abor-

te del Congreso, Eduardo Gmez. Estos inte-

to teraputico que haba estado permitida por

grantes de la comunidad diplomtica, entre los

el Cdigo de Salud desde 1931. En Argentina

que destacan la embajadora de Suecia, el

tampoco ha habido cambios, aunque en 2005

representante del Programa de las Naciones

una amplia alianza de ms de 250 organiza-

Unidas para el Desarrollo (PNUD), la embaja-

ciones sociales y de mujeres lanz la primera

dora de Finlandia, la representante de la

Campaa Nacional por el Derecho al Aborto

Comisin Europea, y el jefe de la cooperacin

Legal, Seguro y Gratuito. Impulsada por la

de Canad, solicitaron a los diputados una reu-

Secretara de Gnero de la Central de

nin para dialogar y hacer una reflexin pro-

Trabajadores Argentinos, la Asociacin de

funda y no apresurada sobre el aborto

Madres de Plaza de Mayo y organizaciones

teraputico, antes de la decisin final que

feministas y de mujeres, la campaa culmin

vayan a tomar. Huelga decir que el Congreso

al entregar al Congreso Nacional un petitorio

no les hizo caso.

avalado por personalidades de distintos mbi-

Lamentablemente la influencia vaticana

tos, entre ellas el ministro de Salud de la

sobre los polticos latinoamericanos es impre-

Nacin, nico integrante del gabinete que ha

sionante. Un claro ejemplo es la celebracin

expresado pblicamente su posicin a favor de

del Da del no nacido, fijada el 25 de marzo

la despenalizacin del aborto (Carbajal,

da de la anunciacin, esta fecha ha sido

2006a). En Colombia, donde el aborto estaba

declarada oficialmente en Argentina, Costa

totalmente prohibido, una abogada feminista

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Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina

acaba de lograr con un litigio estratgico que

las elecciones presidenciales despert espe-

las mujeres puedan abortar cuando un emba-

ranzas entre las feministas uruguayas, pues el

razo amenaza su vida o su salud, en casos de

Partido Socialista sostena una postura a favor

violacin, y/o cuando se presenten malforma-

de la despenalizacin. Sin embargo, la sorpre-

ciones del feto. Considerando que la reforma

sa result mayscula cuando el socialista

constitucional de 1992 elimin el concordato

Tabar Vzquez anunci que mientras l fuera

con el Vaticano, sent las bases para plantear

presidente no pasara dicha ley, y si el

una accin de inconstitucionalidad (Roa, 2006).

Parlamento la llegara a aprobar l la vetara.

Lo ms desconcertante es que, incluso en

Cuando en marzo de 2006 se dio a conocer

sociedades con menos vnculos tradicionales

que la Bancada Femenina y algunos legisla-

con la Iglesia, los gobiernos democrticos y de

dores varones insistiran con el tema, Tabar

izquierda siguen la poltica del avestruz. Tal es

Vzquez declar que no slo mantendra su

el caso de Uruguay, sociedad laica si las hay

decisin de veto, sino que, si el Parlamento

en Amrica Latina. En 2002 la Bancada

levantara el veto presidencial, disolvera las

Femenina, integrada por diputadas de distin-

cmaras. Sin comentarios.

tos partidos miembros de la Comisin de

Pese a que en Amrica Latina cada vez hay

Gnero y Equidad, decidi presentar una ini-

ms mujeres que ocupan cargos pblicos y que

ciativa de despenalizacin del aborto a la

tienen una mayor presencia poltica, todava no

Comisin de Salud con el apoyo de la

representan una fuerza poltica sustantiva como

Coordinacin Nacional para la Defensa de la

para inclinar la balanza. Frente al creciente pro-

Salud Reproductiva, una alianza sin preceden-

tagonismo poltico que van adquiriendo las

tes conformada por organizaciones feministas,

latinoamericanas, no existe un espacio corres-

sindicales, religiosas, profesionales, de dere-

pondiente de libertad sexual y reproductiva. No

chos humanos, de diversidad sexual y de jve-

obstante, unas cuantas feministas han llegado a

nes, a la que se sumaron declaraciones

posiciones de poder y, al ser congruentes, desde

pblicas de adhesin de la Universidad de la

ah han impulsado reformas importantes. Tal es

Repblica a travs de su Consejo Directivo

el caso de Rosario Robles, la gobernadora interi-

Central y del Sindicato Mdico del Uruguay.

na de Ciudad de Mxico que en el 2000 impuls

(Carbajal, 2006b). El proyecto se aprob en la

una modificacin sustantiva en el Cdigo Penal

Cmara de Diputados con una ajustada mayo-

en materia de aborto. Robles asumi la peticin

ra: 47 votos a favor y 40 en contra, pero se

feminista de ampliar las causas de aborto no

fren en el Senado por 17 votos en contra y 13

punible a salud y malformaciones del producto y

a favor. En 2004 el triunfo de la izquierda en

de agilizar los procedimientos judiciales para el

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Marta Lamas

acceso al aborto legal. Su partido (PRD) elabor,

polticos progresistas latinoamericanos ponen

junto con los grupos feministas, un proyecto de

tanto nfasis en que mujeres y hombres

ley que, al contar con mayora en la Asamblea de

somos iguales que con frecuencia olvidan que

Representantes, se concret en una reforma. El

somos diferentes en tanto sexos. La moda dis-

partido conservador (PAN) reaccion plantean-

cursiva en torno al gnero ha logrado que se

do un recurso de inconstitucionalidad. La

soslaye el concepto de diferencia sexual, con

Suprema Corte de Justicia de la Nacin resolvi,

sus problemas diferenciados de sexualidad y

un ao y meses despus, que no haba tal

reproduccin. Si bien el movimiento feminista

inconstitucionalidad, con lo cual legitim la exis-

ha formulado la demanda de despenalizacin

tencia de esas causas para interrumpir un emba-

como parte esencial de la ciudadana demo-

razo (Lamas 2001).

crtica, para que tenga repercusin hay que

Una vertiente distinta de intervencin ha

hacer ms explcito el asunto de que se trata

sido evitar lo legislativo y operar a travs del

de un derecho a la integridad fsica, vinculn-

personal de Salud, que es especialmente sensi-

dolo a la condicin sexuada, pero inscribin-

ble al tema. Un ejemplo excepcional es el de

dolo dentro del principio ms amplio de la

Brasil. En 1998, durante el gobierno de

autonoma corporal.

Fernando Henrique Cardoso, el Secretario de


Salud brasileo expidi una norma tcnica para
el tratamiento de las vctimas de violencia
sexual en todos los hospitales pblicos, inclu-

Las cuotas:
una dbil accin afirmativa

yendo el acceso al aborto. Hoy en da basta que


una mujer diga que su embarazo es producto de

La resistencia de los gobiernos a despenalizar

la violencia para que sea atendida, sin que se le

el aborto tiene una estrecha relacin con la

requiera la presentacin de denuncia policial.

debilidad poltica de las mujeres. Por eso,

Pero, siendo que ningn partido desea

pese a que tener cuerpo de mujer no garanti-

enemistarse con la Iglesia catlica asumiendo

za un pensamiento de mujer ni un compromi-

como legtima una demanda que atenta con-

so con las mujeres (Bocchetti:1996), es crucial

tra un dogma religioso, el panorama es decep-

que haya ms mujeres en puestos de decisin

cionante: la mayora de los polticos rehuye

poltica. Las feministas han buscado convertir-

comprometerse, incluso muchos que conce-

se en una masa crtica, concepto que implica

den legitimidad a esta demanda en privado,

un nmero sustantivo que permita generar

no estn dispuestos a hacerlo en pblico. A

una situacin de fuerza y unin. En ese senti-

esta situacin se suma el hecho de que los

do, el objetivo con que arrancaron los aos

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Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina

noventa fue el de conseguir mayor nmero de

cuotas varan entre el 20% y el 30% para su

mujeres en puestos de decisin en las institu-

aplicacin a las listas de candidaturas. En varios

ciones pblicas.

pases la cuota es progresiva y tiende hacia un

Predomina en la mayora de los pases de

sistema paritario. En otros, obliga a poner a una

la regin una insuficiente representacin de las

mujer de cada tres candidatos en puestos titu-

mujeres en los cargos de responsabilidad en

lares y no de suplencia. Pero no siempre estos

las diversas esferas de la vida profesional y

avances formales se traducen en prctica con-

pblica. Pese a que las latinoamericanas pau-

creta. Tal es el caso de Venezuela, donde en

latinamente estn incorporndose a la funcin

1997 se estableci una cuota del 30% que fue

pblica, no hay una transformacin fundamen-

derogada en 1998. En Honduras, la cuota mni-

tal en su relacin con el poder poltico. Sin

ma del 30% dispuesta por decreto legislativo

embargo, la conciencia de la exclusin de las

no ha sido recogida en la normativa electoral ni

mujeres del poder permea cada vez ms y ello

aplicada. En Brasil la aplicacin de las cuotas

ha incrementado los cambios legales destina-

resulta controvertida y carece de eficacia, y

dos a impulsar acciones afirmativas y cuotas en

pocas veces se sanciona a los partidos polticos

el mbito poltico. La implementacin de cuo-

por incumplirla. En Ecuador, a pesar de la Ley

tas constituye, sin duda, una importante medi-

Electoral que establece una cuota del 30% para

da estratgica. Argentina fue el primer pas de

las mujeres en las listas, hay un bajo porcenta-

Amrica Latina que en 1991 estableci por ley

je de participacin poltica de las mujeres y las

un mnimo de cupo para las mujeres. Dicha

disposiciones legales quedan incumplidas. El

ley permiti que el 42% de las bancas en el

Cdigo Electoral de Costa Rica establece cuotas

Senado de la Nacin; el 33% en la Cmara de

mnimas del 40%, sin embargo, las disposicio-

Diputados Nacional, y el 27% en las legislaturas

nes legales no han sido plenamente acatadas

provinciales fueran ocupadas por mujeres.

por los partidos polticos, aun cuando Costa

A partir de este caso, fueron adoptadas


acciones similares por parte de diferentes pa-

Rica es, junto con Cuba, el pas con mayor


nmero de parlamentarias.

ses de la regin. Adems de en Argentina, for-

La participacin de las mujeres no supera

malmente hay cuotas para los cargos

en promedio el 10% en la regin en los mbi-

parlamentarios en Bolivia, Brasil, Costa Rica,

tos de poder local con Repblica Dominicana

Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y

con el 28% de mujeres en esos cargos, en un

Repblica Dominicana. Slo hay seis excepcio-

extremo y en el otro Uruguay, donde ninguna

nes: Chile, Nicaragua, Colombia, Honduras,

mujer ha ejercido el cargo de alcaldesa desde

Uruguay y Venezuela (Bareiro et al, 2004). Las

1995 a 2003. (Valds et al, 2004). Repblica

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Pensamiento Iberoamericano n0

Marta Lamas

Dominicana, Bolivia, Brasil y Ecuador cuentan

mujeres en la regin, es evidente que no son

con una legislacin de cuotas para las eleccio-

suficientes para garantizar la plena participa-

nes municipales. No obstante, en estos pases

cin de las mujeres en la toma de decisin en

con excepcin de Repblica Dominicana el

todos los niveles de la vida poltica y social. De

avance de las mujeres en los gobiernos loca-

ah lo imprescindible de la participacin ciu-

les ha sido limitado, alcanzando apenas el 6%

dadana. El activismo feminista ha desempe-

del total de los municipios durante 2003. Por

ado un papel crucial al filtrar a la conciencia

lo que respecta a la inclusin de mujeres en

de millones de mujeres el mensaje de que tie-

los gabinetes de ministros ministras de

nen derechos y al abrir cauces para una accin

Estado o secretarias ministeriales queda en

dirigida a obtenerlos. Pero es evidente que, en

evidencia que la misma depende casi exclusi-

su conjunto, la regin est lejos de alcanzar

vamente de la decisin del gobierno. En

una presencia adecuada de la mujer en altos

Uruguay la histrica designacin de tres muje-

puestos polticos.

res en cargos ministeriales durante 2004 quebr la tradicin de este pas de excluir a las
mujeres de los altos cargo de gobierno. Las

Excursus feminista latinoamericano

mayores inclusiones en este mbito han tenido lugar en Chile y Colombia: durante 2000 y

El feminismo se ha desarrollado en Amrica

2003 casi un tercio de sus ministros han sido

Latina al abrigo de una vida poltica muy frtil

mujeres. (Valds et al, 2004). Aunque

y en ocasiones muy polarizada. De un lado

Colombia no tiene cuotas para cargos electi-

estaban las mujeres que se radicalizaron en las

vos, establece una cuota mnima de 30% de

luchas armadas de sus pases: montoneras,

mujeres para las designaciones en cargos

tupamaras, sandinistas e integrantes del Frente

pblicos de alto rango (Bareiro et al, 2004).

Farabundo Mart de Liberacin Nacional

Por eso era el pas latinoamericano con ms

(FMLN), M19, el Ejrcito Revolucionario del

mujeres en cargos ministeriales, antes de la

Pueblo (ERP), etctera. Como militantes revolu-

llegada de Michelle Bachelet a la presidencia

cionarias, estas mujeres con frecuencia relega-

chilena . Con Bachelet se instaur la paridad

ron sus necesidades e intereses de gnero. De

en los tres primeros niveles de gobierno:

otro lado se hallaban las que formaron movi-

secretaras, subsecretaras e intendencias.

mientos de derechos humanos, como los de

Aunque hay consenso de que las cuotas

madres de desaparecidos, surgidos a la sombra

han contribuido de manera significativa a

de las dictaduras militares que gobernaron a

incrementar la representacin poltica de las

ms de la mitad de los pases de la regin. En

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Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina

medio de ambas, las feministas generaron una

mujeres de organizaciones polticas, activistas

lucha poltica a partir de tres demandas inc-

de los movimientos populares, madres de

modas que ningn grupo poltico quera asu-

desaparecidos, cuadros de organizaciones

mir: la maternidad voluntaria (que implica el

campesinas y sindicales, cristianas de la teolo-

derecho a la educacin sexual, al uso de anti-

ga de la liberacin, grupos de exiladas y un

conceptivos y al acceso legal al aborto volunta-

nmero enorme de militantes de partidos pro-

rio); el alto a la violencia sexual y el respeto a la

venientes de varios pases. Toda iniciativa

libre opcin sexual. Con estas demandas, que

tiene cabida: desde el tema de las alianzas y

se convirtieron en los ejes principales del acti-

las propuestas para generar una mayor pre-

vismo, los grupos feministas construyeron su

sencia poltica hasta temas de identidad y

impertinente presencia en el espacio pblico.

cuerpo. En los Encuentros se plante la nece-

Hoy en da la existencia de una heterognea

sidad de estrategias compartidas, conmemo-

multitud de grupos feministas es una realidad

racin de fechas unitarias y campaas para

en todo el continente (Morant 2005).

articular acciones conjuntas. As surgi el 25

Una parte importante de la discusin pol-

de noviembre el Da de Lucha contra la

tica en el movimiento se ha llevado a cabo en

Violencia contra la Mujer en el I Encuentro

los Encuentros Feministas Latinoamericanos y

de Colombia en 1981 y, en 1990, durante el V

del Caribe. Escenarios simblicos del feminis-

Encuentro en Argentina, se fij el 28 de sep-

mo latinoamericano, estos espacios son ejem-

tiembre como Da por el Derecho al Aborto

plo de lo que Boaventura de Sousa Santos

de las Mujeres de Amrica Latina y el

(1998) denomina globalizacin contrahege-

Caribe. Poco despus, en la reunin promo-

mnica: un proceso de organizacin transna-

vida por la Red de Salud de las Mujeres

cional surgido desde la base de grupos en

Latinoamericanas y del Caribe (RSMLAC) y

defensa de sus intereses comunes. Los

coordinada por Catlicas por el Derecho a

Encuentros Feministas se inauguran en 1981 y

Decidir fue creada la Coordinacin Regional

se han venido celebrando cada dos o tres aos

de la Campaa 28 de septiembre por la des-

en diferentes

pases3.

Los Encuentros han con-

densado los conflictos internos del movimien-

penalizacin del aborto en Amrica Latina y el


Caribe. Esta coordinacin ha sido rotativa5.

to. Durante su realizacin, las diversas

Bajo los lemas Anticonceptivos para no

posiciones confrontan sus distintos paradig-

abortar. Aborto legal para no morir y Las

mas polticos mientras que muchas activistas

mujeres deciden, la sociedad respeta, el

realizan sus acting

out 4.

A los Encuentros asis-

Estado garantiza y la Iglesia no interviene, la

ten feministas de todos los colores y sabores,

Campaa 28 de septiembre ha sido impulsada

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Pensamiento Iberoamericano n0

Marta Lamas

por siete redes regionales de mujeres y orga-

Aunque el conjunto de las estrategias

nizaciones de 21 naciones. Tambin los pases

impulsadas por las feministas en mbitos

coordinadores de la Campaa han organizado

variados ha permitido el avance de la lucha

reuniones especiales con abogados y personal

regional, una clave de la resistencia guberna-

judicial (ministerios pblicos, fiscales); con

mental se encuentra en las creencias religio-

periodistas6

sas de parlamentarios y jueces. Para

y parlamentarios, para sensibili-

zarlos hacia el tema del

aborto7.

enfrentarlas ha sido crucial la labor de

Frente a los usos y costumbres en materia

Catlicas por el Derecho a Decidir. Esta orga-

de presin eclesistica, las feministas sostienen

nizacin ciudadana, que se cre en Uruguay

que se requiere una accin ms comprometida

desde 1989 y que actualmente cuenta con ofi-

en defensa de la laicidad del Estado. Por eso

cinas en Brasil, Mxico, Bolivia, Colombia,

durante la plenaria final de la reunin El

Argentina y Chile8, discrepa de los plantea-

Aborto en Amrica Latina y el Caribe los dere-

mientos del Vaticano relativos al lugar de las

chos de las mujeres frente a la coyuntura mun-

mujeres en la Iglesia y rechaza sus prohibicio-

dial (Ro de Janeiro 2001), 98 mujeres

nes en materia de sexualidad, reproduccin y

representantes de grupos en 27 pases y siete

aborto. Su visin ha sido fundamental en la

redes regionales aprobaron una declaracin, la

estrategia latinoamericana, sobre todo de cara

Carta de Guanabara, donde se afirma que: Para

a las mujeres de sectores populares, pues

que se consolide una vida social democrtica es

pese a que es precisamente ese sector el que

preciso que mujeres de todas las clases, razas y

ms padece las consecuencias de la penaliza-

etnias, de todas las edades, de todas las cultu-

cin del aborto, rara vez asume la demanda

ras, con distintas religiones y diversas orienta-

justamente porque el peso cultural de la

ciones sexuales, puedan controlar sus cuerpos y

Iglesia catlica sigue siendo muy fuerte.

tomar decisiones que deben ser respaldadas


por un Estado laico. Por otra parte, en el
Segundo Foro Social Mundial, en Porto Alegre
(2002), las activistas de la Articulacin

Mujeres indgenas, trabajo y


migracin

Feminista Mercosur denunciaron la relacin


entre la agenda econmica neoliberal y el fun-

En Amrica Latina, los cambios polticos des-

damentalismo religioso para restringir los

atados por el feminismo y por la modernizacin

derechos humanos de las mujeres, subrayando

democrtica han desembocado en la formacin

la importancia creciente de la secularizacin

de organizaciones o instancias de mujeres que

para el continente latinoamericano.

reivindican la equidad y defienden distintas

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variantes del derecho a decidir. Existe, por un

han manifestado las mujeres indgenas. Tres

lado, una coordinacin regional del movimien-

son sus cuestionamientos ms importantes: a)

to feminista que ha ido extendiendo sus accio-

la desvalorizacin de la mujer en sus usos y cos-

nes a los ms remotos confines del continente

tumbres, b) su invisibilidad poltica ante las

y, por el otro, la autoorganizacin de las muje-

autoridades y c) las cargas exageradas de traba-

res indgenas y afroamericanas, que cada vez

jo en las comunidades. Los esfuerzos ms nota-

ms articulan una triple lucha: de gnero, de

bles en el intento de hacerse visibles se han

clase y de etnia/raza. En ocasiones ambas

dado en espacios como los Encuentros

ramas de esta movilizacin popular se encuen-

Continentales de Mujeres Indgenas de las

tran, como fue el caso del X Encuentro

Amricas (Ecuador 1994, Mxico 1997, Panam

Feminista en Brasil (2005), donde se critic el

2000 y Per 2004), que dieron pie a la creacin

uso de conceptos como diversidad y multicultu-

de comisiones especficas de mujeres dentro de

ralidad para referirse a la cuestin racial, pues

las organizaciones indgenas mixtas. En la reu-

ambas expresiones constituyen peligrosas abs-

nin de lderes de los pueblos indgenas de

tracciones que ocultan la relacin entre el

Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela en

poder, la desigualdad racial y la discriminacin.

mayo de 2006, presentaron 20 recomendacio-

Al confrontar la manera en que el sistema capi-

nes a la Comunidad Andina de Naciones (CAN)

talista se articula con el racismo y el sexismo,

en el marco de la consulta regional para la par-

creando situaciones de opresin y dominacin

ticipacin de las mujeres indgenas en ese orga-

que es necesario quebrar, hubo sealamientos

nismo. Estas recomendaciones destacan la

contrarios a las acciones afirmativas: la cues-

necesidad de hacer visible la participacin de

tin del racismo subyacente no deba darse por

las mujeres indgenas en la Mesa Indgena.

saldada. En dicho Encuentro surgi el trmino

El trabajo domstico asalariado suele ser

afroindecisas, para referirse a aquellas muje-

el peor pagado y es realizado en gran medida

res que no terminan de reconocer sus races

por mujeres de origen indgena. En pases con

raciales africanas y que, como consecuencia del

gran poblacin indgena, como Bolivia, Brasil,

racismo dominante, niegan un aspecto de su

Ecuador y Per, las condiciones laborales de

identidad. Se destac, asimismo, la relevancia

estas trabajadoras son precarias y el trato que

de conocer la historia de las feministas negras

reciben corresponde ms a una relacin de

que lucharon por sus derechos y los de sus pue-

servidumbre (Peredo 2004). El surgimiento de

blos desde los tiempos de la esclavitud en el

sindicatos y organizaciones laborales de traba-

continente americano.

jadoras del hogar es un signo alentador hacia

Con mucha ms fuerza y organizacin se

la proteccin jurdica y social (UNIFEM, 2005).

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La Confederacin Latinoamericana y del

el caso de las mujeres obedece no slo a la

Caribe de Trabajadoras del Hogar (Conlactraho)

motivacin econmica compartida con los

acaba de celebrar su quinto seminario-congreso

hombres sino que para ellas una razn pode-

en Lima en 2006. Componen esta confederacin

rosa es tambin la posibilidad de liberarse de

grupos, sindicatos y federaciones en Argentina,

los controles inherentes a su condicin de

Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,

gnero (Montaner 2006:21). Escapar al autori-

Ecuador, Guatemala, Mxico, Paraguay, Per y

tarismo patriarcal, tener libertad de movimien-

Repblica Dominicana. Adems hay organiza-

to y disponer de dinero propio son algunos de

ciones de trabajadoras en Venezuela y Uruguay.

los nuevos impulsos de las motivaciones

Entre los logros de estas organizaciones se

femeninas para irse a otro pas. Entre las

encuentran las recientes modificaciones a la

migrantes tiene lugar un proceso de integra-

legislacin laboral en Per y Bolivia; el diseo de

cin no slo econmica sino sociocultural y

polticas gubernamentales no asistencialistas

hay una transformacin de los roles sociales y

sino de reconocimiento a las empleadas del

la vida cotidiana. La mayor equidad de gnero

hogar como ciudadanas con derechos en Brasil y

en Estados Unidos es un nuevo aliciente para

Per; y la inclusin de sus organizaciones como

muchas mujeres. Como seal Josefina, una

interlocutoras legtimas en agendas de la

indgena mixe de 20 aos: all los hombres no

Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y

mandan, y le entran al trabajo de la casa.

algunos gobiernos (Goldsmith, 2005). El pas


donde las trabajadoras del hogar tienen ms
fuerza es Bolivia, justamente donde casi la tota-

Gnero y gramtica democrtica

lidad de esas trabajadoras son indgenas. La


anterior secretaria general de Conlactraho,

En Amrica Latina el avance de las mujeres,

Casimira Rodrguez, es la actual ministra de

aunque lento, ha ido en aumento, pero ha tra-

Justicia de esa nacin.

do consigo un incremento de la violencia. Los

El nuevo patrn migratorio se caracteriza

hombres, como seres tambin marcados por el

por la feminizacin de la migracin, por la

gnero, viven el conflicto entre ideales tradi-

diversificacin de espacios laborales y lugares

cionales y nuevas realidades. Muchos han

de destino, y por el hecho de que numerosas

pasado de la condicin de proveedores a la de

comunidades de origen dependan exclusiva-

desempleados y la insatisfaccin ha agudizado

mente de las remesas para su subsistencia.

la violencia hacia las mujeres. Pese a las cons-

Aunque la emigracin es una llaga dolorosa

tantes denuncias, la violencia de gnero crece

para muchas sociedades latinoamericanas, en

desbordada cobrando anualmente cientos de

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Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina

vidas femeninas en pases como Guatemala,

lugar concreto que eligen, las mujeres tienden

Mxico, Per y Colombia. Sin embargo, la debi-

a reforzar sus otras identidades especficas

lidad del Estado de derecho y la tradicin cul-

como indgenas, negras, lesbianas o jvenes.

tural machista han impedido frenar estas

El eje del derecho a decidir sobre el propio

agresiones criminales. Sorprendentemente, el

cuerpo cruza de manera transversal muchas

lema feminista Democracia en el pas y en la

de las luchas y la no satisfaccin de esta rei-

casa se ha filtrado en gran nmero de comu-

vindicacin nutre el desencanto de millones

nidades y la masculinidad autoritaria y patriar-

de latinoamericanas con el proceso democr-

cal empieza a ser vista como injusta.

tico en sus diversos pases de origen.

Los cambios macrosociales impactan no

Es evidente que ha habido un avance de

slo la vida cotidiana de las personas sino

las latinoamericanas en varios campos.

tambin su subjetividad, en especial las iden-

Encontramos una medida de ello en el hecho

tidades de gnero. Por eso, as como se

que la actual Secretaria de Justicia en Bolivia

requieren buenas leyes de discriminacin

contine asistiendo a las reuniones de emple-

positiva en el mbito poltico para avanzar de

adas del hogar, o que la presidenta chilena

manera sostenible en la afirmacin de la pre-

Michelle Bachelet haya nombrado un gobierno

sencia de la mujer en los mbitos de eleccin

paritario, o que en una comunidad indgena de

popular y de gobierno, tambin hay necesidad

Mxico las mujeres exijan un territorio aparte

de iniciativas que alienten una mayor partici-

en el que ellas puedan mandar y que se les

pacin masculina en el mbito domstico, lo

conceda el terreno! (La Jornada 2006).Estas

que supone impulsar polticas de conciliacin

acciones, que muchas consideran apenas ges-

trabajo/familia. Pero en Amrica Latina toda-

tos simblicos, contribuyen a empujar hacia

va no hay polticas de esta naturaleza y es

delante la equidad de gnero en la regin.

casi inexistente el debate sobre la articulacin


sociedad, mercado y familia.

Sin embargo, tambin una medida simblica del atraso en que siguen atoradas las lati-

Al inicio del nuevo milenio las latinoame-

noamericanas es la resistencia gubernamental

ricanas avanzan hacia nuevos desempeos y

a que las mujeres decidan sobre sus cuerpos.

formas de intervencin poltica. Los espacios

En ese sentido sorprende que gobiernos lati-

desde los que perfilan sus discursos y desplie-

noamericanos dispuestos a modernizar varios

gan sus estrategias son variados: desde la

aspectos de su funcionamiento no vean la

sociedad civil, los sindicatos y los partidos,

libertad reproductiva de las mujeres como un

desde la academia y el mundo de la cultura. Y

elemento fundamental de modernidad demo-

adems de la intervencin poltica desde el

crtica. Para que esta libertad de decisin

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Marta Lamas

realmente pueda ser aceptada se requiere

zada y pacfica, a pesar de la diversidad polti-

darle una dimensin poltica, vinculada a ejer-

ca, religiosa y cultural de las naciones de la

cer una plena ciudadana. Es imprescindible

regin. Pietro Barcellona (1996) dice que la

politizar la experiencia reproductiva y as

democracia es una gramtica comn que

actualizar el contenido de autodeterminacin

funda la libertad individual. Es hora ya de

del ejercicio de la ciudadana. Por eso las

ponerse a escribir la historia de nuestros

feministas latinoamericanas plantean que

pases con esa gramtica.

limitar a las mujeres en su derecho a decidir si


continuar o no un embarazo es limitarlas en el
ejercicio de sus derechos ciudadanos.
El feminismo, como una de las expresiones de la conciencia democrtica moderna,
permite ver que lo que hoy se entiende por
democratizacin est ligado no slo a la racionalizacin progresiva de las estructuras polticas, sino a una concepcin ms libertaria del
sujeto poltico ciudadano. Estas ciudadanas,
que se piensan como socias en la construccin
de una cultura de corresponsabilidad entre
gobierno y ciudadana para promover un
saneamiento democrtico de la poltica, han
jugado un importante papel en la difusin de
las aspiraciones democrticas. Tal vez su logro
ms sonado ha sido la difusin de una actitud
cvica que valora el respeto al pluralismo y
aspira a instalar la transparencia y la rendicin de cuentas en el accionar gubernamental.
Desde la perspectiva feminista, toda frmula social excluyente y discriminatoria opera
como un obstculo a valores y espritu democrtico. De ah la importancia de ampliar la
mira y de defender el marco de laicismo y pluralidad que permite convivir de manera civili-

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Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina

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Gnero desarrollo y feminismo en Amrica Latina

Notas

El primer pas en llevar a cabo estas reformas


fue Argentina, en 1922. Le siguieron Brasil,
Mxico, Uruguay y Cuba. Ver Htun 2003.
Aunque en El Salvador se instituy antes el
Da del Derecho a Nacer, la fecha se generaliz como el Da del No Nacido cuando Menem,
siendo presidente de Argentina, durante la IV
Cumbre Iberoamericana en Cartagena propuso a los presidentes latinoamericanos firmar
una condena al aborto. Esto fue en 1994, en la
vspera de la Conferencia de Poblacin y
Desarrollo de la ONU Al no lograr su objetivo,
Menem instaur el Da del No Nacido. Segn
Htun (2003) recibi una carta del papa Karol
Wojtlya agradecindole su iniciativa. La primera celebracin oficial reuni en Argentina
al arzobispo de Boston, cardenal Bernard Law
(posteriormente acusado de proteger a los
sacerdotes pederastas) y a monseor Renato
Martino, observador permanente de la Santa
Sede ante Naciones Unidas. Ver
http://www.agea.org.es/content/view/297/41
I Encuentro Feminista en Bogot, Colombia en
1987
II Encuentro Feminista en Lima, Per en 1983
III Encuentro Feminista en Bertioga, Brasil en
1985
IV Encuentro Feminista en Taxco, Mxico en 1987
V Encuentro Feminista en San Bernardo,
Argentina en 1990
VI Encuentro Feminista en El Salvador en 1993
VII Encuentro Feminista en Cartagena, Chile en
1996
VIII Encuentro Feminista en Juan Dolio,
Repblica Dominicana en 1999
IX Encuentro Feminista en Playa Tambor, Costa
Rica en 2002
X Encuentro Feminista en Sao Paulo, Brasil, en
2005
El prximo Encuentro est programado para llevarse a cabo en Mxico en 2007

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Acting out es un trmino psicoanaltico que


denomina una forma de conducta, la mayor
parte de las veces inconsciente, que se ofrece
para que otra persona la descifre. Es una
actuacin que pone en escena cuestiones no
asumidas.
La coordinacin de la Campaa 28 de septiembre ha estado de:
1993 - 1994 en Catlicas por el Derecho a
Decidir de Uruguay
1994 - 1997 en el Grupo de Informacin en
Reproduccin Elegida (GIRE) de Mxico
1997 - 1999 en el Centro de Investigacin DEM
(Bolivia)
2000 - 2002 en la Rede Nacional Feminista de
Sade (Brasil)
2003 - 2005 en el Centro de la Mujer Peruana
Flora Tristn (Per)
2006- 2007 en el Movimiento de Mujeres de
Nicaragua
La Campaa organiz en Mxico en 1997 el
Primer Encuentro Latinoamericano de
Periodistas sobre Derechos Sexuales y
Reproductivos.
Esa labor la hacen varias organizaciones localmente, pero la primera reunin regional, que
junt a parlamentarios de varios pases con las
feministas y el personal de salud fue la que se
llev a cabo en la Universidad Externado de
Colombia, en 1998.
La fundan tres ex-monjas norteamericanas en
1973, el mismo ao que la Suprema Corte de
Estados Unidos despenaliz el aborto.
Producto del feminismo y del Concilio Vaticano
II, Catholics for a Free Choice reivindica la primaca de la conciencia y ha publicado muchsimos trabajos sobre la Iglesia catlica y el
aborto. Ver Navarro y Meja 2006.

rika Ruiz Sandoval


Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM)1

Migracin y desarrollo en Amrica Latina:


crculo vicioso o crculo virtuoso?
La migracin y sus fenmenos asociados se han convertido en rasgos estructurales de la economa y la sociedad latinoamericanas y tambin, aunque con mayor gradualismo, del escenario
poltico de la regin, incluyendo sus relaciones exteriores, las cuales empiezan a considerar
como destinatarios y aliados potenciales a las disporas en los principales pases de destino.
Sin embargo, es difcil precisar en qu medida incide el fenmeno migratorio en el desarrollo
de Amrica Latina. Por un lado, puede decirse que la migracin es producto del subdesarrollo y
la desigualdad de la regin y a la vez es uno de los factores que contribuyen a perpetuarlos, si
se toman en cuenta costes como la prdida de capital humano. Por otro, la migracin es consecuencia del desarrollo inconcluso y desigual de sociedades en transformacin estructural y
actualmente es uno de los factores que contribuyen a subsanar las brechas en la modernizacin
de los pases de origen las remesas y los proyectos de codesarrollo tienen un papel clave y
a crear sociedades ms igualitarias por medio de, por ejemplo, la bancarizacin o el cambio en
el papel de la mujer en las sociedades latinoamericanas, vinculado a la migracin masculina o
femenina.
Palabras clave:
Migracin, desarrollo, Amrica Latina, desigualdad, remesas, codesarrollo,
fuga de cerebros, economa poltica, Estados Unidos, Unin Europea.

Migration and its associated phenomena have become structural features of Latin Americas
economy and society and also, although with more gradualism, of its political environment,
including its external relations, which have begun to consider the diasporas in the main
destination countries as targets and potential allies. However, it is difficult to give a precise
response to the question of in what way and how much does migration impact development in
Latin America. On the one hand, it can be said that migration is the product of the regions
underdevelopment and inequality and, at the same time, it is one of the factors that contribute to
perpetuate these conditions, if we take into account costs such as the infamous brain drain. On
the other, migration is a consequence of the inconclusive and unequaldevelopment of societies
going through structural transformations and currently is one of the factors that contribute to close
the gaps in the modernization process of home countries remittances and co-development
projects have a key roleand to create more egalitarian societies through developments such as
bancarization or the change in the social role of women in Latin America, product of masculine or
feminine migration.
Keywords:
Migration, development, Latin America, inequality, remittances, co-development,
brain drain, political economy, United States, European Union.

- 153 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

La migracin2 y sus fenmenos asociados se

Por otro, la migracin es consecuencia del

han convertido en rasgos estructurales de la

desarrollo inconcluso y desigual de socie-

economa y la sociedad latinoamericanas y

dades en transformacin estructural y actual-

tambin, aunque con mayor gradualismo, del

mente es uno de los factores principales que

escenario poltico de la regin, incluyendo sus

contribuyen a subsanar las brechas en la

relaciones exteriores, las cuales empiezan a

modernizacin de los pases de origen. Entre

considerar como destinatarios y aliados

los beneficios reales o supuestos de la

potenciales a las disporas en los principales

migracin latinoamericana para los pases de

pases de destino. En un principio, la regin

origen habitualmente se cuentan sobre todo las

era receptora de flujos migratorios proceden-

remesas, las cuales apuntalan a un buen nme-

tes de Europa. Sin embargo, desde hace dca-

ro de economas en la regin, pero tambin el

das, Amrica Latina es una regin de fuerte

cambio en los patrones de consumo, el aumen-

emigracin hacia Estados Unidos y, ms

to de la inversin y el comercio4, y la disminu-

recientemente, hacia pases de la Unin

cin de la pobreza, cambios que, en buena

3,

Europea (UE) particularmente Espaa, aun-

medida, pueden atribuirse a la bancarizacin

que tambin Portugal, Italia y Grecia, amn de

alentada por flujos de remesas cada vez mayo-

otros como Reino Unido, Alemania o Francia.

res. Pero la migracin tambin est asociada a

De hecho, podra decirse que Amrica Latina

la difusin de nuevas ideas polticas y sociocul-

es la regin que actualmente vive de manera

turales acordes con niveles superiores de des-

ms intensa el fenmeno migratorio mundial.

arrollo, tales como la democracia, la rendicin

Sin embargo, es difcil precisar en qu

de cuentas en la actividad pblica, la participa-

medida incide el fenmeno migratorio en el

cin activa de la sociedad civil o el papel de la

desarrollo de Amrica Latina. Tampoco es fcil

mujer en la sociedad. En aquellas instancias en

saber si tiene ms costes o ms beneficios. Por

que existen, las iniciativas de codesarrollo pro-

un lado, puede decirse que la migracin es

movidas por pases de origen y de acogida

producto del subdesarrollo y la desigualdad

tambin pueden sumarse a los beneficios deri-

de la regin y a la vez es uno de los factores

vados de la migracin. En consecuencia, la rela-

que contribuyen a perpetuarlos, si se toman

cin entre migracin, por un lado, y desarrollo,

en cuenta costes como la prdida de capital

igualdad y equidad, por otro, es compleja y, a

humano (la llamada fuga de cerebros) y, en

veces, hasta contradictoria. Si se me permite la

algunos casos, incluso la puesta en riesgo de

analoga, la migracin es como el dios romano

la viabilidad del Estado en cuestin por la pr-

Jano, el dios de las puertas, de los principios y

dida de poblacin.

finales, que por tanto se representa con una

- 154 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

cabeza con dos caras, cada una viendo hacia


5

direcciones opuestas .

parte de una revisin crtica sobre las distintas


teoras que buscan explicar el fenmeno

La dualidad del fenmeno hace que sea

migratorio actual, para luego entrar en aspec-

muy difcil elaborar polticas pblicas que

tos especficos de la migracin latinoamerica-

logren transformar el crculo vicioso de la

na. Posteriormente se hace un anlisis de los

migracin en un crculo virtuoso de desarrollo

costes y beneficios de la migracin para

en Amrica Latina. Los pocos programas guber-

Amrica Latina, a partir de tres grandes temas:

namentales que se han implementado recien-

remesas, prdida de capital humano o fuga de

temente y que utilizan, por ejemplo, las

cerebros y, por ltimo, transformaciones de

remesas colectivas como detonadoras de obras

ndole poltica y social atribuibles a la migra-

pblicas y apenas un puado de proyectos pro-

cin. En todos los casos se incluye una revisin

ductivos tienen muy poco tiempo en vigor

de la literatura pertinente existente sobre los

como para saber con plena certeza cules son

vnculos entre migracin y desarrollo y se espe-

sus resultados en el mediano y largo plazos.

cifican costes y beneficios para Amrica Latina

Esta situacin no slo afecta a los gobiernos

cuando es posible hacerlo. Finalmente, se pre-

latinoamericanos, que se enfrentan a lo que

sentan algunas recomendaciones de poltica

cada vez ms puede calificarse de hemorragia

pblica basadas en las conclusiones que de

poblacional, sino tambin a los pases de aco-

este anlisis se desprenden, entre las que des-

gida en el mundo industrializado sin descon-

taca la necesidad de partir de una visin inte-

tar, por supuesto, a los pases de acogida

gral del fenmeno migratorio latinoamericano,

dentro de la propia regin quienes, aun si no

algo que, a juzgar por las polticas migratorias

siempre lo reconocen, tambin tienen parte de

existentes, por el momento no se tiene, y buscar

responsabilidad en este ir y venir de personas,

la colaboracin entre los principales pases

y cuya estabilidad y desarrollo tambin depen-

expulsores y los principales pases receptores

den de la mano de obra migrante. En suma, no

de migrantes latinoamericanos desde la pers-

parece habrsele encontrado la cuadratura al

pectiva de la responsabilidad compartida.

crculo migratorio o, ms bien, cmo hacer de la


migracin un activo para el desarrollo de
Amrica Latina en vez de un obstculo ms.
Las siguientes secciones buscan dar res-

El vnculo migracin-desarrollo:
un a v i si n c r t i c a 6

puesta a la pregunta general de cmo y en qu


medida incide el fenmeno migratorio en el

La migracin internacional no es en ningn

desarrollo de Amrica Latina. Para ese fin, se

caso un fenmeno de nuevo cuo. Sin embar-

- 155 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

go, hoy los flujos de personas que cruzan fron-

de esta naturaleza, la migracin tanto interna

teras son ms abundantes que nunca antes e

cuanto internacional es vista como una abe-

involucran a cada vez ms pases. Esto se ha

rracin. En consecuencia, la lectura tiende a

traducido en un inters sin precedente tanto

ser que si los niveles de desarrollo en el sector

de acadmicos cuanto de funcionarios guber-

rural o en el mundo en desarrollo mejoraran,

namentales e internacionales en el fenmeno

entonces la gente no tendra que emigrar a las

migratorio y en sus implicaciones a todos los

ciudades o a pases ms desarrollados

niveles y en todos los mbitos, particularmen-

(Skeldon, 2004).

7.

La mayora de los polticos y de los ciuda-

Esto tambin ha dado lugar a visiones que

danos en los pases capitalistas desarrollados

buscan hacer de la migracin un fenmeno

creen que saben por qu los migrantes quie-

que contribuya al desarrollo

ren mudarse a su territorio. Los niveles de vida

te en aqullos relacionados con el desarrollo

Es evidente que hay una relacin entre

son bajos en las sociedades que pasan por

migracin y desarrollo. Lo que no es tan claro

periodos de transformacin estructural y altos

es qu tipo de relacin es sa: Cmo afecta la

en el mundo capitalista desarrollado, y al

migracin al desarrollo o el desarrollo a la

mudarse de una regin a otra los migrantes

migracin? (Farrant et al., 2006; Lowell y

pueden esperar obtener una ganancia neta en

Martin, 2005; SEGIB, 2006; Sriskandarajah,

su bienestar material. En trminos prcticos,

2005a, 2005b) Hasta ahora no se han encon-

se asume que los migrantes hacen un clculo

trado respuestas nicas; sin embargo, puede

coste-beneficio en el que sopesan los costes

decirse que migracin y desarrollo no son

estimados de mudarse contra las ganancias

variables independientes. La migracin es una

monetarias y de otro tipo proyectadas de

parte integral del desarrollo y la una no puede

vivir y trabajar en un pas desarrollado.

separarse realmente del otro (Skeldon, 1997).

Debido a que para la mayora de la gente que

Aun as, no es fcil establecer correlaciones

no vive en pases de la Organizacin para la

claras entre niveles de desarrollo y volmenes

Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

o tipos particulares de flujos migratorios.

(OCDE) las ganancias esperadas superan a los

Histricamente, la migracin generalmen-

costes, la eleccin racional sera migrar

te aumenta cuando crece el Producto Interno

(Castles, 2004). Sin embargo, la realidad es

Bruto (PIB), o cuando se alcanzan etapas

ms complicada que lo que este escenario

superiores de desarrollo. Sin embargo, desde

simplista sugiere, lo que significa que la

la arena de la poltica pblica esto no suele

mayora de los formuladores de poltica en el

verse as. En buena parte de las intervenciones

mundo actualmente est basando sus accio-

- 156 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

nes en supuestos e ideas falsas (Massey,

nas de los modos de vida tradicionales (gene-

2003; 2005).

ralmente actividades relacionadas con el

Primero, contrario a la creencia popular, la

campo). La consecuencia es que, en numero-

migracin internacional no nace de la falta de

sos casos, una gran parte de esta poblacin

crecimiento econmico y desarrollo, sino del

termina migrando al exterior.

desarrollo mismo. As como la industrializa-

Segundo, la migracin es una consecuencia

cin se extendi por Europa despus de 1800

natural de procesos de integracin sociales, pol-

y su llegada deton olas de migracin en pas

ticos y econmicos ms amplios que tienen lugar

tras pas, hoy los pases ms pobres y menos

a travs de las fronteras internacionales. Cuando

desarrollados no son quienes expulsan a la

aparecen las perturbaciones asociadas con la

mayora de los migrantes internacionales. Los

creacin o apertura de mercados, aquellos que

pases que ms poblacin expulsan actual-

se adaptan a los cambios por medio de la migra-

mente son todos pases en vas de desarrollo,

cin no se dispersan al azar, ni tampoco se diri-

8,

como Mxico Afganistn, Bangladesh, las

gen necesariamente a la sociedad rica ms

Filipinas, Pakistn, China, Vietnam y Colombia.

prxima. Ms bien, van a lugares a los que ya

Sin embargo, cabe destacar que, aunque los

estn vinculados econmica, social y poltica-

principales pases expulsores pertenecen al

mente. Los vnculos econmicos reflejan relacio-

mundo en desarrollo, las tasas y niveles de

nes de comercio e inversin ms amplias. Los

migracin de esos pases no estn asociados

nexos polticos nacen de tratados formales o de

con el crecimiento de la poblacin o con la

historias coloniales9. Los vnculos sociales surgen

presin demogrfica, y tambin que los

de cualquier arreglo institucional que ponga a la

migrantes no provienen de los lugares ms

gente en contacto entre s regular y constante-

pobres y menos desarrollados. Con excepcin

mente, como pueden ser los programas de inter-

de algunas fuentes de refugiados, los migran-

cambio

tes internacionales tienden a ser originarios

diplomticas, el turismo, el comercio y las activi-

de pases cuyas economas estn creciendo

dades de las corporaciones multinacionales10

de

estudiantes,

las

misiones

rpidamente y en donde las tasas de fertilidad

Tercero, cuando llegan a los pases capita-

estn decreciendo como resultado de su incor-

listas desarrollados, los migrantes general-

poracin a las redes globales de comercio

mente responden a una demanda fuerte y

(Massey et al., 1998). Ningn pas que haya

persistente que es intrnseca a la estructura de

llevado a cabo la transicin hacia una econo-

las economas post industriales. Debido a los

ma de mercado desarrollada lo ha hecho sin

cambios en las tecnologas de la produccin,

pasar por el desplazamiento masivo de perso-

el surgimiento del Estado de bienestar y la

- 157 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

insercin del mercado en estructuras sociales

casa. Buscan trabajar en el exterior de manera

ms amplias, los mercados laborales en los

temporal para generar ganancias que puedan

pases desarrollados se han vuelto cada vez

repatriar para diversificar los riesgos, acumular

ms segmentados, dividindose entre un sec-

efectivo y financiar la produccin y el consumo

tor primario en el que hay buenos trabajos

locales11.

que son atractivos para los ciudadanos locales

Reconocer la diversidad de las motivaciones

y un sector secundario de malos trabajos

de los migrantes lleva a otra observacin esen-

que tienen sueldos pobres que desprecian los

cial: que la migracin internacional frecuente-

habitantes del pas en cuestin. Para llenar

mente est menos influenciada por las

estos puestos, los empleadores recurren a la

condiciones en los mercados laborales que por

mano de obra migrante, lo que frecuentemen-

aqullas presentes en otro tipo de mercados.

te se traduce en que son ellos quienes inician

Hasta ahora, las polticas migratorias han asumi-

los flujos por medio del reclutamiento directo.

do implcitamente que los migrantes van a los

Si no hubiera demanda por sus servicios, los

pases desarrollados para maximizar sus ganan-

migrantes, particularmente los indocumenta-

cias y por eso las polticas han buscado influir en

dos, no iran a esos pases, pues no tendran

las condiciones de los mercados laborales. No

medios para mantenerse.

obstante, si los migrantes se estn mudando para

Un cuarto factor bsico sobre la migracin

auto asegurarse ante la falta de redes de protec-

internacional que sorprende a mucha gente es

cin social o de seguro de desempleo, adquirir

que los migrantes que entran a un pas desarro-

capital ante la falta de crditos, o satisfacer per-

llado por primera vez generalmente no preten-

sonalmente sus necesidades de consumo, enton-

den establecerse ah permanentemente. Las

ces reducir los sueldos esperados puede no

intenciones de establecerse reflejan motivacio-

eliminar o siquiera reducir el mpetu migratorio.

nes subyacentes para migrar. La motivacin que

La preponderancia de la evidencia recogi-

la mayora de la gente imagina cuando piensa

da en todo el mundo sugiere que la diferencia

en los migrantes es su deseo de maximizar sus

en los salarios, el factor explicativo por excelen-

ganancias, lo que ciertamente incluye la reubi-

cia de la economa neoclsica, justifica parte de

cacin permanente. Sin embargo, en la realidad,

la variacin histrica y temporal de la migra-

la mayora de las decisiones migratorias est

cin internacional, pero las fallas de los merca-

motivada por un deseo de superar las fallas en

dos de capital, crdito, futuros y seguros

los mercados de capital, crdito y seguros de sus

factores clave de las hiptesis de la nueva

lugares de origen. Por tanto, la gente emigra

economa de la migracin laboral crean moti-

para resolver los problemas econmicos en

vaciones incluso ms poderosas para decidir

- 158 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

emigrar. En la teora, la diferencia en los sala-

pas de acogida con el tiempo. Aunque la mayo-

rios no es ni necesaria ni suficiente para que

ra de los migrantes empieza teniendo en mente

ocurra la migracin internacional. Aun con

las ganancias que puede obtener, la experiencia

sueldos iguales en todos los mercados labora-

migratoria cambia sus perspectivas originales.

les, la gente puede tener un incentivo para

Vivir y trabajar en una economa post industrial

migrar si otros mercados distintos al laboral

avanzada los expone a una cultura de consumo

son ineficientes o estn subdesarrollados.

que les inculca nuevos gustos y motivaciones

En la prctica, no obstante, el movimiento

que no podrn satisfacer por medio de las acti-

internacional de personas a gran escala rara-

vidades econmicas que realizaban en su lugar

mente se observa en ausencia de una brecha

de origen. Conforme los migrantes pasan ms

salarial; pero la existencia de una diferencia en

tiempo en el exterior, adquieren vnculos socia-

los salarios de todas formas no garantiza el

les y econmicos en el pas de acogida y empie-

movimiento internacional, ni su ausencia lo

zan a solicitar la entrada de otros miembros de

evita. En ese sentido, podra tenerse mayor

su familia. Con el tiempo, y con medidas como la

impacto en las decisiones migratorias si se

reunificacin familiar, los migrantes temporales

influye en otros mercados de crditos al con-

se pueden convertir en residentes permanentes.

sumo y la produccin, por ejemplo, por medio

En este mismo sentido tambin hay que

de programas diseados para mejorar su des-

considerar que, conforme se dificultan las con-

empeo y cobertura en los pases expulsores,

diciones de entrada por medio de mayor vigi-

algo que, incluso, puede ser ms sencillo que

lancia fronteriza, por ejemplo, los migrantes

producir los millones de empleos que anual-

tendern a establecerse permanentemente en

mente se necesitaran en pases latinoamerica-

el pas de acogida ante el miedo de no poder

nos como Mxico para reducir los flujos

volver a entrar si regresan temporalmente a sus

migratorios que en este caso ya alcanzan el

lugares de origen. Esto es lo que se conoce

medio milln de personas anualmente.

como circularidad de flujo y generalmente se

Sin importar cules sean las intenciones ori-

relaciona con actividades de temporada como

ginales de los migrantes, una sexta observacin

la agricultura. Las restricciones transforman al

fundamental es que conforme los migrantes

flujo en elptico en vez de circular hasta el

internacionales acumulan experiencia en el

punto en el que se vuelve unidireccional y todo

exterior, sus motivaciones cambian, general-

migrante que entra lo hace para quedarse.

mente en formas que promueven viajes adicio-

El sptimo hecho bsico sobre la migra-

nales de mayor duracin, lo que hace ms

cin internacional es que tiende a construir su

probable su establecimiento permanente en el

propia infraestructura de apoyo con el tiempo.

- 159 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

Como resultado, los flujos migratorios adquie-

neoclsica) y la demanda de mano de obra

ren una fuerte inercia interna que los hace

(teora del mercado laboral segmentado). Una

resistentes a la manipulacin de las polticas

vez que tiene lugar el crecimiento econmico

pblicas. Como han descubierto los polticos

en las regiones expulsoras, la brecha salarial

en pas tras pas, y muy a su pesar, la migra-

internacional gradualmente disminuye, apa-

cin es mucho ms fcil de iniciar que de

recen mercados adecuados de capital, crdito,

detener. El mecanismo ms importante que

seguros y futuros y, progresivamente, se redu-

sostiene a la migracin internacional es la

cen los incentivos para emigrar. Si estas ten-

expansin de las redes de migrantes, lo que

dencias continan, el pas finalmente se

ocurre automticamente cuando un miembro

integra en la economa internacional como

de cualquier estructura social migra a un pas

una sociedad capitalista desarrollada y a par-

de mayores salarios. La migracin transforma

tir de entonces sufre una transicin migrato-

los vnculos ordinarios tales como la familia o

ria: la emigracin progresivamente cesa y el

la amistad en una fuente potencial de capital

pas se convierte en un importador neto de

social que los migrantes potenciales pueden

mano de obra. Esta transicin migratoria sigue

usar para obtener acceso a un trabajo bien

una trayectoria caracterstica, lo que grfica-

pagado en el exterior.

mente se convierte en una curva en forma de

Finalmente, a pesar de las fuertes tenden-

U invertida, es decir la llamada joroba

cias hacia la auto perpetuacin y el estableci-

migratoria. Histricamente, esta transicin

miento definitivo, los flujos migratorios no

tomaba ocho o nueve dcadas, pero la eviden-

duran para siempre tienen una vida natural

cia reciente muestra que el proceso lleva

que puede ser ms larga o ms corta, pero

ahora apenas tres o cuatro dcadas.

necesariamente tienen una duracin limitada.

Como se ha visto, los hallazgos cientficos

Durante las fases iniciales de la migracin de

no apoyan la idea de que la migracin es pro-

cualquier pas expulsor, los efectos de la

ducto del subdesarrollo, sino que, por el con-

expansin y las fallas del mercado, las redes

trario, sugieren que conforme un pas se

sociales y la causalidad acumulativa dominan

desarrolla, al menos inicialmente, hay que

en la explicacin de los flujos, pero conforme

esperar niveles cada vez mayores de expul-

el nivel de migracin alcanza niveles ms

sin de poblacin. sta es una parte integral

altos y los costes y riesgos del movimiento

del desarrollo bajo el modelo dominante

internacional disminuyen, la migracin est

actual de libre mercado y sistemas polticos

cada vez ms determinada por las diferencias

basados en la democracia liberal. En conse-

en los salarios internacionales (economa

cuencia, hay que cuestionar los marcos con-

- 160 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

ceptuales bsicos con los que tradicionalmen-

regin de lleno en la globalizacin y a vincu-

te se ha pensado en la migracin y en sus vn-

larla con otros pases y regiones. La mayora

culos axiomticos tanto con el desarrollo

de los pases latinoamericanos ha conseguido

cuanto con la desigualdad (Phillips, 2006). As

mejoras significativas, tal y como lo revelan

pues, puede decirse gradualmente se est

los grandes agregados macroeconmicos. No

conformando una nueva economa poltica de

obstante, en general, los resultados de las

la migracin a escala mundial.

reformas en la mayora de los pases dejan


mucho que desear, particularmente si se les
compara con las ambiciosas expectativas que

La realidad migratoria
en Amrica Latina

se generaron antes de su implementacin. As,


el crecimiento del PIB per cpita, aunque
mejor si se le compara con las cifras de los

A grandes rasgos, durante la ltima dcada y

aos ochenta, ha sido modesto, sobre todo en

media, la mayora de los pases latinoamerica-

trminos comparativos con Asia del este12.

nos llev a cabo cambios importantes al modelo econmico que haban seguido desde la

C o n d i c i o n e s m a c r o e c o n mi c a s d e l a r e g i n

dcada de 1940, basado en la industrializacin

Las perspectivas de crecimiento econmico en

por sustitucin de importaciones. Estos cambios

Amrica Latina son alentadoras. Segn datos

estuvieron motivados por las repetidas crisis

de la Comisin Econmica para Amrica

particularmente la de la deuda experimen-

Latina y el Caribe (CEPAL), se espera que el

tadas en los pases de la regin durante los aos

crecimiento en 2006 sea de 5% y que el PIB

ochenta. Ms all de las razones propias, tam-

per cpita aumente en 3.5 puntos porcentua-

bin es cierto que, en comparacin con otras

les. Las predicciones para 2007 tambin son

regiones, en particular Asia del este, Amrica

halageas, pues se espera que el crecimien-

Latina no haba enfrentado los choques exter-

to regional alcance el 4.5%13.

nos adecuadamente, fueran stos los petroleros

Sin embargo, esta recuperacin tiene ms

o los producidos por las alzas en las tasas de

que ver con un ambiente internacional favora-

inters de los aos setenta y ochenta, y haba

ble que con razones internas14. Pero, ms

experimentado menor crecimiento y desarrollo

importante an, cabe subrayar que para el

en el largo plazo.

caso latinoamericano las cifras agregadas no

La ola de liberalizacin en materia comer-

siempre revelan la realidad de la regin, par-

cial y de inversin, as como la privatizacin de

ticularmente en aquello que tiene que ver con

empresas estatales, llevaron a insertar a la

el bienestar de la poblacin. En ese sentido,

- 161 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

hay que tomar en consideracin otros rasgos

mitigar los efectos negativos del mercado. Si a

estructurales de las economas latinoamerica-

esto se suman otras tendencias como el retorno

nas que permiten decir que el desarrollo de la

del populismo, la polarizacin poltica, la fragili-

regin es desigual y que an quedan muchas

dad de las democracias y las instituciones, e

cosas por resolver. Los dos retos ms impor-

incluso factores sicolgicos que revelan la frus-

tantes son, quiz, la pobreza y la desigualdad

tracin generalizada de los latinoamericanos

(Serra, 2006)

15.

con sus modelos polticos, econmicos y socia-

Sin embargo, para el tema de estas refle-

les, es fcil entender por qu Amrica Latina

xiones, es importante subrayar otros factores

experimenta una hemorragia poblacional y

que se derivan o asocian con estos dos grandes

tambin por qu puede predecirse que la expul-

problemas. En primer lugar, hay que decir que

sin de poblacin no disminuir pronto19.

los trabajos en Amrica Latina tienden a ser

Quines emigran y cuntos son?

precarios y los mercados laborales son bastan-

El nmero de migrantes latinoamericanos y cari-

te

inflexibles16.

Las actividades agrcolas no

beos ronda los 25 millones de personas segn

productivas y el sector informal urbano absor-

cifras de 2005, es decir un 13% de los migrantes

ben ms de la mitad de la fuerza laboral de la

internacionales en el mundo. De stos, poco ms

regin (Ruiz Sandoval, 2006a). Esta precarie-

de 9 millones son de origen mexicano (43% del

dad en el empleo latinoamericano es un factor

total regional) y ms de un milln de personas

17.

De igual forma,

provienen de Centroamrica, el Caribe y

aunque Amrica Latina es cada vez ms urba-

Colombia. En consecuencia, puede decirse que la

na, aquellos que emigran del campo a la ciu-

incidencia relativa de la migracin sobre las

dad y no encuentran all las condiciones para

poblaciones de origen oscila entre ms del 20%

garantizar su supervivencia pueden decidir

(para el caso del Caribe) y el 8-15% (para pases

convertirse en migrantes internacionales.

como Cuba, El Salvador, Mxico, Nicaragua,

importante de expulsin

En segundo lugar, el tema de la desigual-

Repblica Dominicana y Uruguay)20.

dad en la distribucin del ingreso en Amrica

En cuanto a su perfil demogrfico, el

Latina es tambin un factor a considerar cuando

migrante latinoamericano promedio tiende a ser

se habla de migracin y desarrollo, particular-

cada vez ms una mujer, pobre, que tiene entre

mente porque el crecimiento econmico tarda

20 y 30 aos de edad. Ms mujeres emigran de

en reflejarse, o simplemente no lo hace nunca,

las comunidades urbanas que de las rurales.

18. A la desigualdad

en el bolsillo de la poblacin

Esto tiene que ver, en parte, con el nivel de esco-

hay que agregar otros problemas como la

laridad, pues sin duda hay una relacin entre

corrupcin o la falta de intervencin estatal para

nivel de educacin formal y migracin.

- 162 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

Aunque pobre, el migrante no tiende a

el Consenso de Washington llevadas a cabo en

ser el ms pobre de su comunidad, ya que

Amrica Latina durante los aos ochenta y

migrar implica tener recursos para pagar al

noventa no slo no han detenido el flujo de

coyote o al pollero o, en el caso de los que

migrantes hacia Estados Unidos el caso de

van a Europa, para pagar el billete de avin.

Mxico tras la firma del Tratado de Libre

Los recursos tambin son necesarios para

Comercio de Amrica del Norte (TLCAN)

dejar a la familia en condiciones que le permi-

puede considerarse paradigmtico en este

tan subsistir mientras el migrante consigue

sentido, sino que quiz sean la causa misma

empleo, y el migrante mismo necesita estos

de ese incremento en los flujos.


Dado el volumen y persistencia de los flu-

recursos para establecerse.


A pesar de lo anterior, el perfil del migrante

jos provenientes de Amrica Latina y el Caribe,

latinoamericano empieza a cambiar. Si bien

sobre todo a partir de los aos ochenta, el

puede decirse que hasta ahora no han migrado

nmero de personas de origen latinoamericano

los ms pobres de la regin, ahora hay que

ciudadanos o no que forman parte ya del

empezar a considerar que este segmento de la

panorama estadounidense es muy significativo

poblacin tambin emigra, simplemente por-

(ONeil et al., 2005). Los llamados latinos o

que los otros ya emigraron. As, los ms pobres

hispanos son ya la primera minora en

empiezan a ser parte de los flujos migratorios y

Estados Unidos y paulatinamente adquieren

emigran sin redes sociales, sin recursos y arries-

ms poder poltico y econmico, lo que sin

gndolo todo. stos son los que no saben cmo

duda tiene y tendr un enorme impacto en

cruzar hacia Estados Unidos o que no tienen

lo que el gobierno estadounidense puede hacer

idea de lo que les espera en Europa. En ese sen-

en el mbito de su poltica migratoria, la cual

tido, puede decirse que se empieza a transitar

necesita urgentemente una reforma que le per-

hacia una suerte de darwinismo migratorio.

mita enfrentar las realidades del fenmeno de


manera ms adecuada. De igual forma, esto

A d nd e v a n?

tiene un impacto en el espectro ms amplio de

El destino tradicional y natural de la migracin

las relaciones exteriores de Estados Unidos con

internacional latinoamericana es Estados

sus vecinos del sur y constituye un conjunto de

Unidos21.

redes sociales que seguirn incentivando la

ste sigue siendo el caso a pesar del

aumento y endurecimiento de las medidas de

migracin, al menos en el mediano plazo.

control fronterizo implementadas desde la

En el caso de la migracin latinoamericana

dcada pasada y reforzadas tras los atentados

que se dirige a Europa, estos flujos estn moti-

del 11-S. Las reformas econmicas basadas en

vados por dos razones fundamentales: Al igual

- 163 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

que en el caso de la migracin con destino a

mo, las transformaciones sociales y polticas

Estados Unidos, la primera tiene que ver con el

que estn dando origen a nuevas configuracio-

deterioro progresivo de las condiciones polti-

nes en los pases de Amrica Latina.

cas, econmicas y sociales donde debe


incluirse el aumento en los niveles de crimina-

Las remesas: panacea o paliativo?

lidad y violencia en los pases de origen de la

Si bien ciertas estrategias de desarrollo o

mayora de estos migrantes, aunado a la falta

falta de ellas pueden ser detonantes de la

de medidas paliativas o compensatorias que

migracin, la migracin en s misma puede

permitiran que enfrentaran la tempestad en su

facilitar cambios profundos en la economa y

propio pas. En segundo lugar, hay que mencio-

la sociedad que pueden considerarse en la

nar el endurecimiento de la poltica migratoria

categora de desarrollo (Skeldon, 2004). La

estadounidense despus del 11-S (Ruiz

migracin permite la transferencia de bienes e

Sandoval, 2006b). Aunque menos densas, las

ideas de los pases de acogida a los de origen,

redes sociales que facilitan la migracin de lati-

y quiz el vnculo ms claro entre migracin y

noamericanos son cada vez ms importantes

desarrollo sea el envo de remesas.

en pases europeos como Espaa, donde el

Dado el crecimiento de la migracin inter-

nmero de ecuatorianos, colombianos, bolivia-

nacional, los flujos de remesas23 a nivel mun-

nos, peruanos y dominicanos establecidos, por

dial alcanzaron niveles rcord en 2005,

ejemplo, permite prever la llegada de ms

ubicndose por encima de los 180 mil millo-

migrantes de esas mismas nacionalidades en el

nes de dlares, de los cuales 54 mil millones

corto y mediano plazos, por lo menos

22.

de dlares llegaron a Amrica Latina y el


Caribe (aproximadamente el 30% del total
mundial) procedentes de Estados Unidos y

La migracin: dos caras


de la misma moneda

Europa principalmente Espaa, principales


destinos de los migrantes latinoamericanos
(Terry, 2005: 1; Terry, 2006).

En este apartado se busca hacer un balance

Cada vez ms, las agendas polticas y de

entre los rasgos positivos y negativos de la

investigacin se estn concentrando en las

migracin y su relacin con el desarrollo, par-

remesas y su potencial; es como si, de repen-

tiendo de tres rasgos esenciales de la migracin

te, el mundo hubiera descubierto estas

de latinoamericanos hacia Estados Unidos y

transferencias (Brown, 2006; Canales, 2006;

Europa. stos son las remesas y los proyectos

Haas, 2005; Ruiz Sandoval y Bacaria Colom,

de codesarrollo, la fuga de cerebros y, por lti-

2006; Terry, 2006). Aunque las remesas son

- 164 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

parte integral del fenmeno migratorio y la

rara vez se invierten en proyectos productivos.

perspectiva de contar con esos fondos, una

Por eso, por s mismas no pueden considerar-

razn de peso para emigrar, la facilitacin de

se la panacea para garantizar el desarrollo de

las transferencias de dinero gracias a desarro-

los pases latinoamericanos en el largo plazo,

llos como la globalizacin de las comunicacio-

pues no pueden resolver los problemas de

nes, por ejemplo, las ha hecho ms visibles y

fondo que motivan la migracin, aunque,

sus efectos ms inmediatos. Por tanto, las

paradjicamente, dado que son un negocio

remesas, que de hecho son el reflejo finan-

atractivo, estn empezando a resolver proble-

ciero de un problema ms profundo (Bacaria,

mas como el acceso al crdito de los estratos

1998: 11, cit. en Ruiz Sandoval y Bacaria

bajos de las sociedades latinoamericanas (en

Colom, 2006), estn empezando a aparecer

muchos pases sirven como garanta) y

como la gran solucin para los problemas del

tambin contribuyen a completar la bancariza-

desarrollo de los pases expulsores.

cin de la poblacin, paso fundamental para

En ningn otro lugar es esto ms evidente

completar el paso a la economa moderna.

que en Amrica Latina y el Caribe, donde las

Sin embargo, las remesas son apenas ins-

remesas han crecido de manera espectacular

trumentos paliativos, particularmente si no

en los ltimos aos, y en consecuencia, son

van acompaadas de polticas tanto en el

muchos los actores que plantean iniciativas

pas de origen del migrante cuanto en el de

varias para utilizarlas en pro del desarrollo

acogida que faciliten y abaraten su envo, y

regional. En palabras de un joven socilogo

potencien su impacto en la comunidad recep-

salvadoreo, la migracin y las remesas son

tora. Para algunos, incluso, pueden tener efec-

el verdadero programa de ajuste econmico

tos distorsionadores y agravar tanto las

para los pobres en nuestro pas (Portes,

condiciones de desigualdad cuanto la depen-

2004: 12). Sin embargo, debe subrayarse que,

dencia econmica de los flujos provenientes

como demuestran distintos estudios, las reme-

del extranjero de los Estados que las reciben.

sas no son la panacea para el desarrollo de los

Hasta hace muy poco, se consideraba que

pases de origen, incluso si se consideran

los beneficios derivados de estos flujos de

como una fuente de capital predecible, que

recursos eran superiores a cualquier aspecto

puede ser inmune a las crisis (Canales, 2006;

negativo potencial o real de los mismos para

Haas, 2005).

las economas latinoamericanas y del Caribe.

Estos recursos tienden a utilizarse para

Sin embargo, en su informe ms reciente

cubrir necesidades bsicas, es decir que se

Close to Home: The Development Impact of

dedican casi exclusivamente al consumo, y

Remittances in Latin America el Banco

- 165 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

Mundial advierte que quiz se han sobreesti-

el contrario, la entrada masiva de dinero pro-

mado los beneficios y no se han considerado

veniente del extranjero tiene importantes

los costos que tienen las remesas para las eco-

efectos distorsionadores sobre las economas

nomas de la regin (Fajnzylber y Lpez, 2006).

locales y puede disminuir las perspectivas de

Si bien las remesas tienen un impacto

ganancias en el largo plazo. La inundacin de

positivo en la reduccin de la pobreza y la

flujos provenientes del exterior puede elevar

desigualdad, ste es generalmente modesto.

el valor de las monedas locales, haciendo ms

Trabajos de campo han demostrado que

difcil que los exportadores puedan competir

incluso pueden acentuar la desigualdad en

en los mercados internacionales, pues el pre-

comunidades donde algunos reciben remesas

cio efectivo de sus bienes sube. Mientras

y otros no, desigualdad que se materializa

tanto, aproximadamente el 85 por ciento del

desde en la calidad de la vivienda hasta en los

dinero se utiliza para pagar los gastos cotidia-

patrones de consumo. En materia de inversin

nos de aquellos familiares y amigos que se

y crecimiento, los efectos de las remesas son

quedan en las comunidades de origen, lo que

positivos, pero de ninguna manera podran

deja poco para el ahorro y la inversin. Los

considerarse la solucin para los pases de la

migrantes mismos con el tiempo regresan

regin (Canales, 2006). En el nivel micro hay

para jubilarse en sus pases de origen, pero no

que considerar que la recepcin regular de

para ayudar a construir sus economas.

remesas es un desincentivo tanto para la bsqueda de empleo o de empleo en condicio-

Cofinanciacin y codesarrollo

nes cuanto para la inversin. En encuestas

Ante la insuficiencia de otras fuentes de financia-

realizadas en comunidades de alta migracin

miento pblicas y privadas las remesas se

en Mxico, se ha descubierto que los familia-

han convertido en el sustituto de stas, particular-

res y amigos que reciben regularmente reme-

mente en aquellos proyectos que utilizan las

sas del exterior optan por no trabajar, pues no

remesas familiares o colectivas, como el

tienen incentivos para hacerlo. Incluso, llega a

Programa 3x1 en Mxico o el Unidos por

hablarse ya de una adiccin a las remesas,

Solidaridad, en El Salvador. Ninguno de estos

tanto a nivel personal, cuanto estatal.

programas ha estado en vigor el tiempo suficien-

En suma, las remesas no son una panacea,

te como para poder evaluarlos a cabalidad. Sin

y mucho menos el sustituto para verdaderas

embargo, ya pueden extraerse algunas lecciones.

polticas de desarrollo. Aunque las remesas

En trminos de impacto, el principal aporte

fomentan el consumo, no hay evidencia de

del Programa 3x1, por ejemplo, no puede

que contribuyan al crecimiento sostenido. Por

medirse por montos de inversin (no rebasa el

- 166 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

1% de las remesas familiares recibidas) ni el

Hay otras iniciativas que van ms all de

nmero de obras de infraestructura, sino que

la cofinanciacin y entran en el campo del

debe hacerse con base en su importancia para

codesarrollo. Aqu ya no se trata slo de invo-

posibilitar y fomentar nuevas formas de coope-

lucrar a los migrantes con las causas de su

racin y organizacin transnacional de los

pas de origen, sino de hacer copartcipes del

migrantes, quienes son los primeros interesa-

desarrollo a pases de expulsin y pases de

dos en realizar proyectos que redunden en la

acogida, en una lgica de responsabilidad

mejora en el nivel de vida de la poblacin y

compartida, sin dejar de lado, por supuesto, al

afecten positivamente el desarrollo local

migrante.

24.

As, el aporte de las

Sin duda, esto es ms difcil de lograr, aun-

remesas colectivas tiene que ver con cohesio-

que se han llevado a cabo algunos esfuerzos

nar a las comunidades de origen con las de

con visos de xito para el caso de otras migra-

destino; crear nuevas instancias de interlocu-

ciones como las africanas en Europa y tambin

cin con los tres niveles de gobierno; y financiar

en el rea de la bancarizacin y abaratamien-

obras sociales en regiones que estaban exclui-

to de los costes de transferencia de remesas.

das de la inversin pblica. En ese sentido, es

En todo caso, medidas de esta naturaleza

cierto el dicho de que dinero llama dinero.

deberan incluir iniciativas para restaurar la

(Garca Zamora, 2006)

El problema radica ahora en cmo dar el

circularidad del flujo, es decir permitir y dar

salto de la muerte, es decir cmo pasar de lo

apoyo al migrante que desea regresar; brindar

que hasta ahora es ms un espejismo alimen-

formacin especializada al migrante, con el fin

tado por el entusiasmo inicial de los migrantes

de que sta lo convierta en un agente de des-

que sienten que as hacen algo por su comuni-

arrollo una vez que regrese a su pas; y tam-

dad a canalizar estos fondos hacia actividades

bin contribuir econmicamente para que el

e inversiones productivas. En cuanto se intro-

migrante que regresa tenga capital semilla

duce la lgica del lucro, las reglas del juego son

para iniciar una nueva etapa en su vida pro-

otras; ya no es donacin sino inversin en

ductiva (Atienza Azcona, 2006). Estas iniciati-

busca de retorno. En ese sentido, cabe pregun-

vas parten, sin duda, de una visin positiva

tarse si stos son los instrumentos adecuados

de la contribucin de la migracin para el

para pasar de la donacin solidaria a la inver-

desarrollo y que considera que el migrante

sin productiva transnacional o si hay que dise-

adquiere experiencia y conocimientos en el

ar otros y a cargo de quin instituciones

pas de acogida que pueden servir a la causa

internacionales, instancias gubernamentales,

de su pas de origen.

organismos privados.

Obviamente est tambin el codesarrollo

- 167 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

pensado de la manera ms amplia e integral

Entre las principales desventajas del fenmeno

posible (Alonso, 2006), en donde hay que

migratorio para los pases que expulsan pobla-

disear estrategias, polticas e instrumentos

cin est la llamada fuga de cerebros, es

para maximizar los efectos positivos sobre el

decir la prdida de capital humano en el cual el

desarrollo de la experiencia migratoria,

Estado en cuestin invirti sus de por s escasos

tomando en consideracin a todos los actores

recursos slo para que sea el pas de acogida el

involucrados y mbitos de accin. Aqu se tra-

que coseche lo sembrado. Como otras regiones

tara de ir ms all de lo que es exclusivamen-

en desarrollo, Amrica Latina lleva dcadas

te migratorio y que rebasan la relacin entre

perdiendo poblacin calificada25, aunque sin

pas de origen y pas de acogida.

duda sta no constituye el grueso de los flujos

Sin embargo, las limitaciones para cual-

migratorios. Sin embargo, cuando doctores,

quiera de estas medidas son muchas, partiendo

enfermeras y otros tipos de mano de obra cali-

de la falta de asuncin de la responsabilidad

ficada dejan los pases del Caribe, por ejemplo,

por parte de pases de expulsin y de acogida,

esto implica un fuerte golpe al proceso de des-

la cual nace de la lectura errnea del fenme-

arrollo en su taln de Aquiles (Solimano, 2006).

no migratorio. Asimismo, influyen tambin fac-

La falta de trabajadores calificados es un obst-

tores como la diversidad en las experiencias

culo ms serio para la reduccin de la pobreza

migratorias (tiempos de estancia, por ejemplo);

que cualquier falta de fondos, pues tiene impli-

la densidad de las redes sociales (necesaria

caciones para el largo plazo.

para promover proyectos colectivos); la capaci-

Sin embargo, a pesar de los costes de la

dades de los migrantes para fungir como agen-

migracin, las cifras muestran que las ganan-

tes de desarrollo (en el Programa 3x1, por

cias en materia de desarrollo que este fen-

ejemplo, se ha visto que tienden a elegir pro-

meno produce son superiores, por mucho, al

yectos sin ninguna repercusin en el desarrollo

problema de la fuga de cerebros. Para los

de su comunidad, como el embellecimiento de

migrantes mismos, el billete al mundo des-

templos o la construccin de lienzos charros); y

arrollado es el camino ms rpido para salir

la disponibilidad en trminos de recursos

de la pobreza: un trabajador que se muda de

financieros y humanos de los agentes guberna-

San Salvador a Phoenix puede multiplicar su

mentales para participar en este tipo de inicia-

ingreso sin alterar el tipo de trabajo que reali-

tiva, entre otros.

za o sin que mejore sus habilidades (Mallaby,


2006)26.

Fuga de cerebros: lo que se gana y


lo que se pierde

Y este proceso beneficia tambin a los


pases en desarrollo. Los migrantes envan

- 168 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

remesas a casa, que exceden los flujos de

teniendo consecuencias importantes en todos

ayuda oficial al desarrollo, e incluso los de

los niveles de gobierno, especialmente en

inversin extranjera directa, en el caso de

aquellos pases en donde se permite el voto en

Amrica Latina, y son probablemente ms

el extranjero, como Repblica Dominicana o

efectivas, ya que los migrantes se aseguran de

Mxico, pues no slo se otorga el derecho a

que el dinero que ganan con su arduo trabajo

decidir sobre la poltica interna a quienes ya no

se use de manera productiva por parte de sus

residen en el pas, sino que tambin se les per-

familiares o amigos. Despus de algunos

mite la participacin activa como candidatos

aos, los migrantes pueden regresar a casa

para puestos de eleccin popular. Esto se tra-

armados con ahorros y nuevas ideas. En ese

duce en un soplo de aire nuevo y de nuevas

sentido, lo que al principio fue fuga de cere-

maneras de hacer poltica importadas por estos

bros se transforma, con el tiempo y el retorno

migrantes que regresan a su pas de origen.

del migrante, en una ganancia de cerebros.

Tambin en el rubro de los efectos polticos

Sin embargo, para que esto funcione es indis-

de la migracin, cabe destacar el papel de las

pensable contar con iniciativas que permitan

disporas. Cuando el nmero de migrantes no

mantener el vnculo entre el pas de origen y

era tan significativo, los pases de origen de

sus migrantes y, ms importante an, que

Amrica Latina no se preocupaban por mante-

incentiven su retorno.

ner los vnculos con sus nacionales en el extranjero. Es ms: se les descontaba de inmediato de

Impactos polticos y sociales

toda idea de pas presente y futura, como parte

d e l a m i gr a ci n e n A m r i c a L a t i n a

del fenmeno de la vlvula de escape. Sin

Las variables no econmicas de la migracin

embargo, por un lado la presin de los nmeros

tambin son importantes. Para muchos latino-

y, por otro, la calidad de los migrantes (particu-

americanos, la migracin se ha convertido en

larmente los profesionales) han hecho que los

un rito de pasaje y en una suerte de futuro pre-

pases de origen se interesen por mantener el

determinado para muchos jvenes de la regin,

contacto e incentivar la participacin de sus

porque, en muchos casos, es la nica va de

disporas en el desarrollo de su pas.

movilidad social. En pases de alta intensidad

Polticamente, esto se ha traducido en ini-

migratoria, como Mxico, Guatemala o El

ciativas electoreras, como convertir a los

Salvador, incluso puede hablarse ya de una

migrantes en hroes ste es el caso de

cultura de la migracin o de que la migracin

Mxico durante el gobierno de Vicente Fox,

empieza a ser parte de la cultura local.

sobre todo por los aportes que stos hacen, o

En trminos polticos, la migracin est

pueden hacer, al desarrollo de su pas (Tuirn,

- 169 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

2006). Tambin ha significado la reconfigura-

derar tambin a los hombres que se quedan

cin del concepto de nacin, para hablar de

solos. Los efectos son de todo tipo: econmicos,

nacin ampliada e incluso de nacin trans-

sociales, polticos y hasta sicolgicos. Las muje-

fronteriza.

res y nios que se quedan en las comunidades

Sin embargo, cabe destacar el papel de la

de origen padecen altos niveles de estrs, ansie-

dispora como interlocutora poltica entre el

dad y depresin, lo cual empieza a convertirse

pas de origen y el de acogida. As, varios

en un problema importante de salud pblica.

gobiernos latinoamericanos han hecho

Por otra parte, la migracin femenina entraa

esfuerzos importantes por mostrar su preocu-

tambin la posibilidad de abrir nuevos espacios

pacin por la situacin de sus nacionales en el

para la mujer dentro de la familia y de la socie-

exterior, con el fin de acercarse a ellos y, con el

dad en general. Gradualmente, Amrica Latina

tiempo, convertirlos en aliados potenciales en

est transitando de un modelo de divisin

materia de poltica exterior. Pero este acerca-

sexual del trabajo a otro, en el que el rol de la

miento tambin se ha traducido en cambios

mujer es cada vez ms potente.

institucionales significativos que van desde el


aumento en el nmero de consulados latinoamericanos en Estados Unidos y Espaa, principales destinos de los migrantes de la regin,

E l d i l o g o d e s o r d o s e n t r e l o s p a s e s
de origen y los pases de acogida

hasta la creacin de dependencias gubernamentales dedicadas exclusivamente a la vin-

La cooperacin internacional entre pases de

culacin con los nacionales del exterior.

expulsin y pases de acogida de flujos migra-

Con respecto a los impactos sociales, stos

torios es fundamental para transformar lo que

son muchos y muy diversos. Baste sealar

ahora es un crculo vicioso en un crculo vir-

aqu dos, uno que tiene que ver con las conse-

tuoso de desarrollo. Tanto Estados Unidos

cuencias de la migracin para quienes se que-

cuanto la Unin Europea estn enfrascados en

dan en las comunidades de origen y otro que

intensos debates sobre fortalecimiento de las

tiene que ver con las consecuencias de la

fronteras externas, sanciones a empleadores

migracin femenina.

que contraten mano de obra migrante indocu-

La investigacin est muy rezagada con respecto a los efectos de la migracin sobre quie-

mentada y dems, pero poco aparece en estos


intercambios el tema del desarrollo.

nes se quedan en las comunidades de origen,

Segn el Center for Global Development,

particularmente mujeres y nios, aunque, dada

en la voz de Lant Pritchett, si los pases ricos

la feminizacin del fenmeno, hay que consi-

permitieran una inmigracin extra equivalen-

- 170 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

te al 3 por ciento de su fuerza laboral, los ciu-

ticularmente en lo relativo al abatimiento de

dadanos de los pases pobres ganaran apro-

los costes de transaccin.

ximadamente 300 mil millones de dlares al

En las relaciones UE-Amrica Latina, la

ao. Eso es tres veces ms que las ganancias

migracin de latinoamericanos hacia los

directas de abolir todas las barreras comercia-

Estados miembros es quiz uno de los princi-

les restantes, cuatro veces ms que la ayuda

pales problemas trasnacionales que merecen

oficial al desarrollo que otorgan los gobiernos

la atencin de ambas regiones y est vincula-

y 100 veces ms que el valor del alivio de la

do, directa o indirectamente, a los problemas

deuda. (cit. en Mallaby, 2006).

principales de la regin latinoamericana: la

Por ahora, el envo de remesas se ha vuel-

pobreza y la desigualdad en la distribucin

to un rasgo permanente de la relacin entre

del ingreso. No obstante, la migracin es un

Estados Unidos y Amrica Latina y son muchos

tema de reciente y tmida aparicin en la

los pases de la regin que dependen de los

agenda birregional.

flujos que envan los migrantes. Asimismo, las

Esto se debe a que los flujos de latinoame-

remesas han abierto la puerta a un nuevo

ricanos que emigran a Europa son relativamen-

mercado y a nuevos enfoques en el mbito de

te nuevos y, aunque stos han aumentado

la cooperacin, y han fortalecido, an ms si

exponencialmente, no son comparables an

cabe, los vnculos que existen entre Estados

con aquellos que llegan a Europa provenientes

Unidos y Amrica Latina.

de otras regiones. No obstante, el tema migra-

A pesar de lo anterior, el tema migratorio

torio debera ser una verdadera prioridad en la

sigue sin ser sujeto de acuerdos formales

agenda birregional, con sus consiguientes pro-

entre Estados Unidos y sus socios latinoameri-

gramas de accin y, sobre todo, con asignacio-

canos. Para Estados Unidos, y ms durante el

nes presupuestarias y firma de acuerdos

gobierno de Bush tras el 11-S, el tema migra-

concretos que permitan superar la retrica que

torio sigue siendo uno de carcter interno e,

caracteriza a estas relaciones, particularmente

incluso, electoral y, por tanto, no es parte

si se quiere dotar de contenido sustantivo a la

realmente de la agenda de sus relaciones

asociacin estratgica birregional que se ha

exteriores ni a nivel hemisfrico ni a nivel

querido establecer entre la UE y Amrica Latina

bilateral o al menos se le da un trato sui gene-

y el Caribe sobre la base de valores, visiones e

ris. Esto no es as en lo que respecta al tema de

intereses compartidos. La migracin es un tema

las remesas, con respecto al cual se han acor-

con un enorme potencial para la consolidacin

dado e implementado estrategias conjuntas

de la UE como actor global y, de involucrarse

tanto a nivel hemisfrico cuanto bilateral, par-

sustantivamente con l y alcanzar acuerdos

- 171 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

importantes a nivel birregional, puede dar

como se ha explicado, las causas de la migracin

mayor margen de maniobra a los pases latino-

internacional no se limitan de ninguna manera a

americanos en sus relaciones con Estados

aquellas que se especifican en la teora econ-

Unidos en este mbito.

mica neoclsica. La migracin internacional nace


tanto de los mecanismos especificados por la
nueva economa de la migracin laboral, la teo-

Consideraciones finales

ra del capital social, la teora del mercado laboral segmentado, y la teora de sistemas

El debate sobre la poltica migratoria frecuen-

mundiales cuanto por aqullos descritos por la

temente se presenta como la disyuntiva entre

economa neoclsica. Si el entendimiento global

fronteras cerradas y fronteras abiertas, entre el

de la migracin internacional requiere la sntesis

movimiento libre y sin obstculos de migrantes

de distintos puntos de vista tericos, la formula-

y la imposicin de limitaciones estrictas en su

cin de una poltica migratoria iluminada y efi-

nmero y caractersticas. Sin importar si se dan

caz, tambin.

cuenta o no, los funcionarios pblicos general-

Esta nocin sugiere una tercera va entre los

mente se basan en el aparato conceptual de la

extremos de una frontera abierta y las restriccio-

economa neoclsica cuando piensan sobre la

nes draconianas al movimiento internacional.

migracin. Ven un mundo lleno de millones de

En vez de intentar desalentar la migracin por

gente terriblemente pobre que, de no ser que

medio de la represin unilateral intentando

se le impida por la fuerza o al menos se le des-

detener los flujos que las polticas de comercio

anime enfticamente, seguramente tratar de

global fomentan los formuladores de polticas

mejorar sus perspectivas de futuro mudndose

pueden reconocer que la migracin es una parte

a los pases desarrollados. Cuando se pone en

natural de la integracin econmica global

estos trminos tan crudos, la necesidad de con-

(Goldin y Reinert, 2006) y trabajar en marcos de

tar con una poltica migratoria estricta parece

cooperacin internacional de distintos niveles

evidente en s, y dadas las herramientas con-

para manejarla ms eficazmente27. De igual

ceptuales que ofrece la economa neoclsica, la

forma que los flujos de capital, materias primas

nica poltica realista es intentar elevar los cos-

y bienes se administran para el beneficio mutuo

tes y disminuir los beneficios de la migracin.

de los socios comerciales por medio de acuer-

sta ha sido la lgica empleada por los for-

dos e instituciones multilaterales tales como la

muladores de polticas tanto en Europa como en

Organizacin Mundial del Comercio (OMC), la

Amrica del Norte en dcadas recientes

migracin laboral tambin puede manejarse

(Boswell, 2005; Massey, 2005). Sin embargo,

cooperativamente para maximizar los benefi-

- 172 -

Pensamiento Iberoamericano n0

rika Ruiz Sandoval

cios y minimizar los costes tanto para las sociedades expulsoras cuanto para las receptoras. En
suma, la migracin internacional debe reconocerse como una parte inextricable de la globalizacin econmica y cobijarse bajo la gida de
acuerdos multilaterales ms amplios que regulan el comercio y la inversin.
En ese sentido, Amrica Latina que ha
sido el conejillo de Indias predilecto de los
neoliberales es, de nuevo, el terreno idneo
para empezar a lanzar iniciativas que permitan alcanzar estos objetivos. Si se trata de
remesas, cofinanciacin y codesarrollo, el
acuerdo entre pases expulsores y de acogida
es fundamental. Si se trata de la fuga de
cerebros, lo mejor que puede hacerse es
establecer convenios que aseguren que el
profesional que emigra adquiera los conocimientos de punta que le ofrece el mundo
desarrollado, pero que tambin retorne a su
pas de origen para beneficiarlo con ellos
(Pellegrino, 2006). Y con respecto a los efectos
polticos y sociales de la migracin en Amrica
Latina, al final la respuesta siempre es la
misma: ms Estado y ms poltica. sta es la
nica manera de corregir los errores del proceso de modernizacin y completar la transicin hacia el desarrollo. Es tambin la nica
manera de hacer del crculo vicioso de la
migracin un crculo virtuoso de desarrollo.

- 173 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

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- 177 -

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

Notas

La autora agradece el apoyo financiero del


Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
(CONACYT) y de la Secretara de Educacin
Pblica (SEP), ambas instituciones mexicanas,
para la elaboracin de este trabajo. Asimismo,
agradece profundamente el apoyo permanente brindado por Jos Antonio Sanahuja a lo
largo del proceso de redaccin de este anlisis.
En general, se utilizarn el trmino migracin
y sus derivados en lugar de los de inmigracin y emigracin para hablar del fenmeno
en su conjunto, entendido como un proceso
mucho ms complejo que la simple entrada o
salida de personas de un territorio.
Los trminos Unin Europea, Europa y sus derivados son equivalentes, salvo cuando se especifique otra cosa. Se refieren a los 25 Estados
miembros de la Unin Europea Alemania,
Austria, Blgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia,
Eslovenia, Espaa, Estonia, Finlandia, Francia,
Grecia, Hungra, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania,
Luxemburgo, Malta, Pases Bajos, Polonia,
Portugal, Reino Unido, Repblica Checa y
Suecia y a las principales instituciones comunitarias Comisin Europea, Consejo de
Ministros y Parlamento Europeo.
Por ejemplo, Michael Szonyi afirma que un
aumento del 10 por ciento en la migracin
hacia Estados Unidos aumentar las exportaciones y las importaciones hacia y desde el pas
de origen en 8.3 por ciento y 4.7 por ciento, respectivamente. Cit. en Dade, 2004:2.
A Jano se le renda culto al principio de la cosecha, de la siembra, del matrimonio, el nacimiento y otro tipo de principios, especialmente
los inicios de etapas importantes en la vida de
una persona. Jano tambin representa la transicin entre la vida primitiva y la civilizacin,
entre el campo y la ciudad, la guerra y la paz, y
el crecimiento de los jvenes.

- 178 -

En general, se utilizan seis cuerpos tericos


para tratar de explicar el fenmeno migratorio:
la economa neoclsica (Todaro, 1976); la
nueva economa de la migracin laboral (Stark,
1991); la teora del mercado laboral segmentado (Piore, 1979); la teora de sistemas mundiales (Sassen, 1990); la teora del capital
social (Massey, Goldring y Durand, 1994); y la
teora de causalidad acumulativa (Massey,
1990). No hay una gran teora de las migraciones que cubra todos los aspectos y quiz
buscar una sntesis semejante sera un error,
pues una teora comprehensiva tendra que
estructurarse a un nivel tan alto de abstraccin
que se volvera intil para la explicacin y prediccin de procesos concretos (Portes y
Dewind, 2004). Por eso, se tiende a desarrollar
conceptos y teoras de nivel medio para explicar el fenmeno de la migracin internacional.
Que la Asamblea General de Naciones Unidas
haya encargado al secretario general un informe sobre el tema de la migracin internacional
y sus vnculos con el desarrollo, y, ms an, que
haya dedicado parte de su sexagsima sesin
al anlisis de este fenmeno es particularmente significativo. Vanse United Nations/General
Assembly, 2006 y United Nations/ECOSOC,
2006. Lo mismo puede decirse de las discusiones celebradas en el marco de la Cumbre
Iberoamericana y de otros tantos encuentros
internacionales a los que se hace referencia en
este texto.
Mxico es el pas de origen de la mayora de
los migrantes que llegan a Estados Unidos.
Segn los estndares macroeconmicos globales, a grandes rasgos Mxico no es un pas
pobre. Tiene una economa que equivale a ms
de un billn de dlares, un ingreso per cpita
de unos 9 mil dlares, una economa industrializada, niveles de urbanizacin altos y una
esperanza de vida superior a la de muchos
otros pases en desarrollo. En trminos demogrficos, la tasa de natalidad en Mxico (2.3)

Pensamiento Iberoamericano n0

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rika Ruiz Sandoval

apenas supera la tasa de recambio poblacional, por lo que puede decirse que el fenmeno
migratorio no se atribuye a la sobrepoblacin.
El boom migratorio latinoamericano en Espaa
se explica al menos parcialmente por las coincidencias histricas, culturales y lingsticas.
Esto tambin es as en el caso de la inversin
extranjera, por ejemplo. Vase Casanova, 2004.
La mayor parte de los migrantes latinoamericanos supera las fallas en el mercado hipotecario, por ejemplo, haciendo uso de los ahorros
conseguidos en Europa o Estados Unidos para
financiar la construccin o compra de vivienda
en sus pases de origen.
A decir de Ferranti y Ody (2006), segn cifras
de la OCDE para 2001, una simple comparacin muestra que el crecimiento promedio del
PIB per cpita de la regin pas del 0.7 por
ciento durante el periodo 1973-90 al 1.4 por
ciento durante los aos noventa. Urquidi
(2005) llega a conclusiones an ms desalentadoras: Tras analizar las polticas de desarrollo latinoamericanas entre 1930 y 2005, en la
regin no se puede hablar slo de dcada
prdida, como suele hacerse con respecto a
los aos ochenta, sino que hay que asumir que
Amrica Latina perdi por completo el siglo XX
en materia de crecimiento y desarrollo econmicos. Vanse, particularmente, pp. 506-516.
Datos de Machinea (2006).
Por ejemplo, no debe soslayarse la importancia de la ficcin petrolera que estn viviendo
pases como Colombia, Ecuador, Mxico,
Venezuela e, incluso, Trinidad y Tobago, y que
est detrs del aumento en el consumo interno
en estos pases.
El crecimiento econmico ha contribuido a
reducir los niveles de pobreza. Sin embargo,
an hay 205 millones de pobres en la regin
(40%). Por otra parte, en el tema de la desigualdad, Amrica Latina es la regin con
mayor inequidad, slo por debajo del frica
subsahariana (Serra, 2006: 2). En promedio,

16

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18

- 179 -

durante los aos noventa el 10% ms rico de la


poblacin recibi aproximadamente 48% del
ingreso total en Amrica Latina, mientras que
el 10% ms pobre slo obtuvo el 1.6% (Ferranti
y Ody, 2006: 6).
Asimismo, el precio del trabajo no calificado en
la regin es alto en comparacin con el de Asia,
su principal competidora en la produccin de
manufacturas (Cachn, 2004).
Al revisar las historias de vida de los migrantes
latinoamericanos, puede comprobarse que la
mayora no estaba desempleada, sino que
tena un trabajo precario. En ese sentido, la
migracin no est motivada por la falta de
empleo, sino por su calidad. Asimismo, cabe
destacar que la pertenencia al sector informal
de la economa implica tambin la falta de
acceso a los mercados formales de crdito o a
los servicios estatales de salud, por ejemplo, lo
cual tambin contribuye a la decisin de
migrar. En ese sentido, puede decirse que en
Amrica Latina hay un Estado de bienestar
trunco (Ferranti, 2004: 14, cit. en Ferranti y
Ody, 2006: 9), caracterizado por cobertura limitada de los programas pblicos y la debilidad
de las redes de proteccin social, y atribuible a
los problemas de recaudacin y a la falta de
polticas redistributivas.
Aunque hay programas como el Oportunidades
de Mxico y otros similares implementados en
Colombia, Brasil, Honduras y Chile, que han
mostrado ser exitosos en la reduccin de la
pobreza y proclaman contribuir a la formacin
de capital humano, lo cual al menos en teora
llevara a disminuir tanto la pobreza cuanto la
desigualdad en la regin, stos siguen consistiendo en la transferencia de cantidades reducidas de recursos a familias pobres, siempre y
cuando stas cumplan con condiciones como
mantener a los nios escolarizados y, en algunos casos, tambin asistir a las clnicas de salud.
Sin embargo, al menos segn lo observado en
el caso mexicano, muchas veces sus recursos

Migracin y desarrollo en Amrica Latina: crculo vicioso o crculo virtuoso?

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sirven para financiar la migracin. Muchas familias deciden dejar a los hijos en el pas de origen
simplemente para que sigan cobrando las ayudas educativas que proporcionan estos programas y que permiten que los padres busquen
otras oportunidades en los pases de acogida.
El caso boliviano se est convirtiendo en uno
paradigmtico. Diariamente llegan al menos
500 bolivianos a Madrid para quedarse en
Espaa como indocumentados. Otros tantos
intentan establecerse en Argentina o en
Estados Unidos. Las cifras implican que esta
tendencia se traduce ya en que un tercio de la
poblacin de Bolivia reside en el extranjero. En
los ltimos meses, el desencanto con Evo
Morales ha incentivado la migracin. Vase
Ibarz, 2006.
Cifras de CELADE/CEPAL 2006.
De todos los inmigrantes en Estados Unidos,
casi el 60% es de origen latinoamericano o
caribeo. Los mexicanos equivalen a casi el
50%.
Se calcula que en Espaa hay ya aproximadamente dos millones de personas de origen
latinoamericano, con o sin documentos, es
decir 38.6% del total de extranjeros empadronados.
Por remesas debe entenderse el dinero que
envan los migrantes a sus familiares en sus
pases de origen. Aqu no se consideran las
remesas en especie, y cuando se hace referencia a transferencias esto debe interpretarse
como sinnimo de remesas y no como los
bienes y/o fondos con los que llega el migrante al pas de acogida.
Tambin habra que incluir intangibles como la
mejora en los procesos de rendicin de cuentas
por parte de todos los niveles de gobierno que
participan en estas iniciativas, mejora que se
deriva de que, por un lado los migrantes lo exigen, pues as lo han visto en el pas de acogida,
y, por otro, es el propio gobierno el que quiere
asegurar que el flujo de estos recursos no cese

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27

- 180 -

y, por tanto, se esmera en la atencin a los


migrantes.
Segn datos de CELADE, en 2000 haba ms de
un milln de profesionales, tcnicos y afines
latinoamericanos fuera de su pas de origen,
de los cuales menos de un cuarto permanece
en la regin (CELADE/CEPAL, 2006: 11).
Quiz tambin habra que incluir aqu a las
todava contadas historias de xito que alcanzan a salir a la luz pblica, como la de
Alejandro Silva, el rey del chicharrn, es decir
el mayor productor de chicharrn de cerdo en
el mundo; la de Fabin Nez, presidente de la
Asamblea estatal de California (el segundo
funcionario electo de mayor rango en el estado); o la de Hinojosa-Quiones, un migrante
que lleg a los 19 aos a California sin hablar
ingls y, sin embargo, termin sus estudios
para mdico-cirujano en la Universidad de
Harvard y hoy dirige la unidad de ciruga cerebral del hospital nmero uno en investigacin
en Estados Unidos. En todos estos casos, de no
haber emigrado de sus lugares de origen,
seguramente no habran alcanzado el xito
profesional que hoy les caracteriza. No obstante, stas son excepciones a la norma, la cual
generalmente hace que la migracin calificada
latinoamericana ocupe empleos que no van
acorde con su formacin, incluidos los de servicio domstico.
Particularmente, se trata de tener flujos ordenados, legales y seguros, por el bien, primero,
de los migrantes, pero tambin de los pases
de expulsin y de acogida.

7 Carrillo Florez

30/1/07

11:29

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Fernando Carrillo-Flrez
Asesor Principal de la Oficina en Europa
del Banco Interamericano de Desarrollo

Seguridad ciudadana en Amrica Latina:


Un bien pblico cada vez ms escaso
La seguridad ciudadana se ha convertido en un asunto prominente en la agenda de la consolidacin democrtica y el desarrollo de Amrica Latina. Impone elevados costes econmicos y se
introduce en la vida poltica. El artculo analiza las mltiples causas de la violencia social, que
debe ser analizada desde una perspectiva holstica. Se examinan los incentivos a la violencia que
supone la impunidad generalizada que es consecuencia de la debilidad de las fuerzas de orden
pblico y el sistema judicial. La seguridad, como bien pblico, es responsabilidad primaria del
Estado, pero tambin compete a las autoridades locales y la sociedad civil. Una estrategia global
frente a la violencia requiere del fortalecimiento del Estado de derecho, la reforma del sistema
judicial y de la polica, de las prisiones, mayores esfuerzos en la prevencin, y mayor participacin de la sociedad civil.
Palabras clave:
Seguridad ciudadana, violencia social, sistema judicial, reforma del Estado, desarrollo local

Public safety has become a major issue in the Latin American agenda of development and
democratic consolidation. It imposes high economic costs, and pervades political life. The article
analyzes the multiple causes of social violence, that must be analyzed with an holistic approach.
The incentives for violence that comes with the weakness of the public security forces and the
judiciary system are examined. Considered as a public good, security is, first and foremost, the
governments duty, but its also a responsibility of local authorities and the civil society. A global
strategy against violence asks for the strengthening of the rule of law, the reform of the judiciary,
more efforts in prevention ,and more participation of civil society.
Keywords:
Public safety, social violence, judiciary, reform of the State, local development

La concepcin del desarrollo basada en la

que las demandas de la ciudadana de ms

vigencia y cumplimiento de los derechos de los

seguridad no slo estn insatisfechas, sino que

ciudadanos y, en ese marco, la bsqueda de

el aumento de la percepcin de inseguridad

sociedades ms gobernables, no slo implica

lleva al crculo vicioso de exigir cada vez ms

redefinir el rol del Estado y de las polticas

en este campo. A ello se aade la circunstancia

pblicas. Tambin supone revisar las respon-

agravante de que en Amrica Latina, desde el

sabilidades de la sociedad civil. Hoy parece

ngulo del Estado, la definicin de polticas

- 181 -

7 Carrillo Florez

30/1/07

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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso

pblicas en materia de un bien pblico tan

nes autoritarios, en los cuales el ejercicio de la

relevante como el de la seguridad ha sido un

violencia apareca matizado por razones de

intento reciente, marginal, poco eficaz, polti-

Estado, a regmenes democrticos que inten-

camente explotado y difcilmente evaluado.

tan liberarse de esa herencia1. El paradigma

Las carencias de seguridad hoy agudiza-

autoritario que se halla dentro del cdigo

das por la amenaza terrorista constituyen

gentico del desarrollo de nuestra regin

una de las vulnerabilidades ms grandes de la

puso a la sociedad como objeto y no como

vida en sociedad porque, en no pocos casos,

sujeto de la accin estatal, lo que tuvo claras

ha aparecido acompaada de la impotencia

implicaciones en estructuras institucionales y

para combatirla y de la impunidad para san-

legales que an no han sido adecuadamente

cionarla. La obsesin por la seguridad en

reformadas para cerrar el proceso de transi-

todas sus manifestaciones personal, econ-

cin a la democracia. El riesgo que hoy se

mica, jurdica, financiera, ambiental, poltica,

corre es grande, pues algunos quieren atribuir

etc. parte de un supuesto de expansin de

la ineficacia de la accin del Estado a polticas

derechos y libertades que no puede llevar,

de inspiracin democrtica, como si el xito

como ha sucedido en los ltimos cinco aos, a

viniera de la mano del regreso al pasado

desenterrar argumentos para justificar la apli-

autoritario, cuya eficacia relativa era directa-

cacin de medidas incompatibles con un rgi-

mente proporcional a su capacidad de desco-

men democrtico. Esto ltimo demuestra el

nocer derechos fundamentales de los

carcter eminentemente poltico que caracte-

ciudadanos. Este hecho no deja de ser parad-

riza esta problemtica, que suele llevar a que

jico, pues por diferentes vas los regmenes

sea explotada con fines electorales. A pesar de

democrticos de Amrica Latina tratan de

ello, se ha ignorado que tiene una dimensin

mitigar los efectos de otros tipos de violencia

de gestin poltica, que debe permitir que se

generados por la exclusin y la ausencia en el

planteen soluciones tcnicas eficaces. En

respeto a los derechos humanos.

buena parte de los pases de la regin, ello ha


llevado a la ausencia de estrategias y polticas
pblicas de seguridad ciudadana, dentro de

El costo de la violencia

una inercia autoritaria que privilegia, hoy por


hoy, soluciones efectistas de tolerancia cero

El crimen y la violencia constituyen uno de los

y mano dura, sostenibles slo en el corto

problemas ms complejos y generalizados

plazo y econmicamente ineficientes.

que deber enfrentar el Estado en Amrica

Amrica Latina ha transitado de regme-

Latina durante este siglo. Y sus efectos tienden

- 182 -

7 Carrillo Florez

30/1/07

11:29

Pgina 183

Pensamiento Iberoamericano n0

Fernando Carrillo-Florez

claramente a globalizarse. No slo porque

Los rasgos de la violencia

nuestra regin contina siendo la ms insegura del mundo; porque ha tenido en la ltima

En los ltimos aos, la violencia aparece como

dcada una tasa de homicidios seis veces

un fenmeno inescapable, altamente organi-

mayor que el promedio mundial; porque en los

zado en algunos casos, y muy eficiente en no

ltimos cinco aos se han elevado los ndices

pocos4. Muchos afirman, incluso, que para los

de criminalidad y violencia; porque impera

grupos al margen de la ley la violencia consti-

una percepcin de inseguridad incontrolada;

tuye una forma de vida propiciada por una

sino adems porque los costos de la violencia

cultura de soluciones violentas. Lo cierto es

son tan altos que llegan, por ejemplo, al 15%

que la gran vulnerabilidad de la regin latino-

del PIB en Mxico y al 10% del PIB en Brasil,

americana frente a este flagelo ha llevado en

por no hablar de la forma como se convierte en

ocasiones a dar por descontada la impotencia

una barrera a la inversin extranjera en los

del Estado para contrarrestar sus secuelas,

pases en desarrollo.

convirtindose as en una gran amenaza con-

Diversos estudios, realizados tanto por el


Banco Interamericano de

Desarrollo2

tra la consolidacin democrtica.

como

De manera general puede decirse que el

por el Banco Mundial, destacan cmo los cos-

conflicto es endmico a la vida social, que

tos de la violencia en la regin latinoamerica-

existen medios institucionalizados para

na fluctan de un 2% al 15% del PIB; el costo

enfrentarlo adecuadamente, y que, como pro-

de la seguridad privada es del orden del 8% al

blema central de la vida moderna, deben

25% del PIB, los costos en materia de salud

reconocerse los vnculos entre lo macro y lo

pblica, por ejemplo, se sitan alrededor del

micro para descubrir soluciones creativas para

5%; y en materia de justicia alrededor del 9%

ello. Soluciones que arranquen de las relacio-

del PIB. Dichas cifras afectan claramente la

nes interpersonales, se eleven a nivel de

seguridad jurdica y poltica, la competitividad

Estado, y terminen involucrando compromisos

de las economas, el turismo, la productividad

globales a travs de la cooperacin interna-

y por ende el crecimiento y el desarrollo. En

cional. Esto ltimo, debido a la gran amenaza

Brasil, por ejemplo, si la tasa de homicidios de

transnacional que ha derribado fronteras y

ese pas a comienzos de los aos noventa

hoy penetra con fuerza y alguna similitud en

hubiera sido tan baja como fue la de Costa

las realidades de diversos pases5, al involu-

Rica, a finales de esa dcada el ingreso per

crar conductas criminales globales como el

cpita habra sido 200 dlares mas alto, y el

trfico de personas, armas y drogas, el lavado

PIB de 3,2% a 8,4% ms elevado

3.

de activos y otra serie de acciones ajenas a la

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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso

jurisdiccin limitada de estados soberanos.

que la prioridad la hayan tenido estas ltimas.

Sin embargo, en materia de criminalidad, no

En estos mbitos, la modernizacin de la ges-

hay un consenso sobre el diagnstico ni sobre

tin pblica va a jugar un rol prioritario. De

las polticas necesarias para combatir el

otro lado, la visin sociolgica se ampara en

aumento del delito y la violencia.

las relaciones entre la cultura y la estructura

Diversos estudios apuntan a destacar la

social. Como se ha demostrado con gran fuer-

relacin que existe entre la violencia domsti-

za, estas llevan a que la erosin del capital

ca, la interpersonal e incluso la violencia glo-

social, la inequidad y la exclusin, por ejem-

bal. En particular, una relacin entre las

plo, constituyan una causa eficiente de la vio-

causas a nivel macro y micro de la violencia,

lencia. De esa manera se reevala el ya

como entre las causas objetivas y subjetivas

tradicional anlisis segn el cual la pobreza o

de la misma. No resulta una casualidad

la ausencia de oportunidades no poda catalo-

como lo demuestra alguna escuela crimino-

garse como factor dentro de la etiologa de la

lgica que quien golpea a miembros de su

violencia6. As, la visin del psiclogo y del

ncleo escolar o familiar, sea ms propenso a

socilogo deber ser adecuadamente comple-

incurrir tambin en conductas delictivas aten-

mentada por el punto de vista del antroplo-

tatorias contra la propiedad, la vida y otros

go, el historiador y el criminlogo, para no

bienes tutelados por el sistema jurdico. Por

hablar de la gran aportacin del politlogo, el

ello, lo primero que puede afirmarse de entra-

economista, el abogado y el administrador

da es la necesidad de una aproximacin inte-

pblico. La mixtura entre la dimensin objeti-

gral y comprensiva, con un enfoque holstico

va y subjetiva, as como entre lo micro y lo

con capacidad para romper el sndrome de los

macro es inobjetable.

compartimientos estancos que hoy amenaza

Sin embargo, lo que resulta ms importan-

al tratamiento del conflicto violento en las

te es descubrir los peligros de la teorizacin,

sociedades latinoamericanas.

que pueden llevar a la trampa que supone

Desde el punto de vista de las polticas

adoptar marcos conceptuales y recomendacio-

pblicas, por ejemplo, se espera de las institu-

nes de polticas anclados en disciplinas acad-

ciones pblicas formales la responsabilidad

micas que pueden compartimentalizar el

de controlar la violencia criminal. sta se ejer-

estudio de la violencia, cerrndole as el cami-

cera tanto mediante la articulacin de estra-

no a visiones interdisciplinarias y multicausales

tegias de prevencin como por la puesta en

que pretendan echar por la borda, por ejemplo,

marcha del aparato represivo del Estado, es

el aporte clsico de la criminologa al tema. O

decir, el sistema de polica y de justicia, aun-

que impidan la conjugacin de los enfoques

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Pensamiento Iberoamericano n0

Fernando Carrillo-Florez

individualistas de la biologa y la psicologa con

das unas a otras. La respuesta, por consiguiente,

los enfoques colectivos de la sociologa y la

no puede ser nica ni referida siquiera a unas

ciencia poltica. Todo ello, para no caer en la

pocas variables, sino que debe obedecer a una

visin de tnel que fragmenta, limita y torna

multiplicidad de acciones en diversos campos.

ineficaz una poltica pblica.

Ello, como se ver, siembra dificultades en el

Un enfoque interdisciplinario y multicau-

camino del diseo, la elaboracin, la aplicacin,

sal lleva a tener en cuenta toda la gama de

la implementacin y la evaluacin de las polti-

anlisis que arrancan de la recoleccin e inter-

cas pblicas de seguridad.

pretacin de las estadsticas, las tasas de criminalidad sobre patrones y tendencias de


delincuencia, los ndices de impunidad, etc,

El aparato pblico y la violencia

que en ltima instancia pueden sacar a la


superficie fenmenos estructurales producto,

Desde el ngulo del Estado, se han elaborado

por ejemplo, de arreglos sociales inequitati-

mecanismos sociales institucionales para dife-

vos; de la existencia de incentivos para las

renciar la violencia legtima de la ilegtima. Para

organizaciones criminales

violentas7;

de la

el Estado, esta es una realidad paradjica , pues

incapacidad del sistema poltico y las institu-

controla el uso de la violencia y a la vez en la

ciones sociales para resolver los conflictos de

concepcin tradicional de Weber, tiene el

manera pacfica; de la ausencia de cultura

monopolio en el legtimo uso de la fuerza. Por

cvica o cohesin social; y de la incompetencia

consiguiente, el Estado es un factor clave en la

de las instancias pblicas para enfrentar estos

prevencin, la produccin, el control y la san-

asuntos. Se ha demostrado incluso que existe

cin de la violencia. Desde el pacto hobessia-

una relacin entre la delincuencia organizada

no, se presume que la sociedad entrega el

y la delincuencia comn mayor de la que se

poder al Estado, dentro del cual se encuentra

supone; al fin y al cabo, ambas se ven incenti-

el uso de la fuerza, y en retorno recibe garant-

vadas o premiadas por la impunidad, y que, a

as de libertad y seguridad. Si ello no es as, se

la hora de ser valoradas, es muy complejo

abre la alternativa perversa del recurso a

determinar dnde termina una y dnde

tomarse la justicia por la propia mano.

comienza la otra.

Como puede deducirse fcilmente, no

La problemtica de la violencia es, como lo

cabe plantear el debate respecto al papel del

destacan muchos analistas, una especie de tela-

Estado en la solucin de los problemas pbli-

raa donde las causas desde lo interpersonal

cos desde los parmetros tradicionales del

a lo global y las consecuencias estn conecta-

mismo si se parte de la premisa de que stos

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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso

dependen de los mecanismos del mercado,

del Gobierno Central para la definicin de las

pues stos no tienen como objetivo proveer

polticas de seguridad, cada da se hace ms

igualdad, seguridad y justicia... La tendencia a

urgente combinar adecuadamente esas polti-

ubicar los males de la sociedad en la cabeza

cas con los nuevos instrumentos de la descen-

del sector pblico, que llev desde comienzos

tralizacin y los mecanismos de la participacin

de los aos ochenta a colocarlo como la causa

ciudadana en el nivel municipal. Hablar de

de todo lo negativo, se ha revertido de tal

seguridad ciudadana al margen del fortaleci-

manera que su achicamiento per se ya no

miento de la gestin de los gobiernos locales es

puede admitirse en ninguna discusin prcti-

ignorar una dimensin central del problema.

ca. Por el contrario, cualquier tentativa de desmantelamiento del sector pblico para evitar
este tipo de conflicto se encuentra en total

La etiologa del crimen

contradiccin frente a algunas intervenciones


que se han mostrado muy eficaces.

El crimen en su doble connotacin, como sn-

Y aunque hoy no puede negarse el papel

toma de las fragilidades del Estado de

que puede jugar el sector privado en la moviliza-

Derecho y del sistema judicial, y como patolo-

cin de esfuerzos para controlar la inseguridad,

ga social, compromete a muy diversos agen-

ello deber ser siempre bajo la gua y el lideraz-

tes, dada la multiplicidad de causas que lo

go del aparato pblico. Si hay algo claro es que

generan. Por ejemplo, si los marcos de sociali-

la dbil capacidad de respuesta del Estado est

zacin son ineficaces y la estructura del capital

originada, entre otras, en una gran debilidad ins-

social es endeble, el crimen florecer de

titucional del sector pblico para generar seguri-

manera casi silvestre. Los mtodos que apli-

dad, que ha de concebirse como un bien

can las ciencias sociales y particularmente la

pblico cada vez mas preciado y escaso.

estadstica criminal, aunque todava incipien-

Mas an, la potestad del Estado debe ser

tes, pueden demostrar por ejemplo que en el

consecuencia de su fortalecimiento en el nivel

caso latinoamericano mas de un 70% de la

local, debido a los efectos nocivos de la violen-

poblacin penitenciaria son hombres, que

cia en el mbito de la gobernabilidad municipal

viven en ciudades, en condiciones de pobreza,

y urbana. Uno de los mayores impedimentos

y son menores de treinta aos. De all se

para el desarrollo local es la violencia urbana.

podran derivar relaciones de causalidad entre

Esta afecta directamente a ms del 75% de la

el crimen, la migracin a las urbes, el gnero y

poblacin latinoamericana, que se encuentra en

la juventud, que no necesariamente corres-

las ciudades. Sin perjuicio de las competencias

ponden a una secuencia lineal8. Valga resaltar

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Pensamiento Iberoamericano n0

Fernando Carrillo-Florez

de entrada que el uso de estadsticas e indica-

que la apertura poltica y los espacios que ha

dores no goza todava de la legitimidad pbli-

abierto la democratizacin en la regin latino-

ca por su falta de integralidad, periodicidad,

americana, son condiciones necesarias a lo

objetividad, y a veces de consistencia, ante la

mejor no suficientes para disponer de estra-

falta de intercambio de informacin entre las

tegias efectivas de lucha contra el crimen y la

agencias involucradas en este sector.

violencia. En consecuencia, debe reafirmarse la

Un caso concreto es el debate en el que se

necesidad de diferentes respuestas y acciones

pretenda establecer una correlacin entre los

simultneas para enfrentar la criminalidad.

niveles de pobreza y las tasas de criminalidad.

Esto ltimo, porque las bases fundamentales

Si las correlaciones se dieran tan puntualmente

del Estado de Derecho, y las condiciones de

como algunos lo predicaban, la criminalidad de

predecibilidad, libertad, apertura poltica y

los Estados Unidos, que es cuatro veces supe-

seguridad econmica que le son propias apa-

rior a la de Europa y Canad, implicara que los

recen de nuevo interactuando mutuamente.

niveles de desarrollo y crecimiento econmico

En el plano de la poltica criminal, la ocu-

fueran en Estados Unidos muy inferiores frente

rrencia de ms de tres millones de crmenes vio-

a estas ltimas. Ello se trae a colacin porque,

lentos en los Estados Unidos cada ao, ha

aparte del grado de desarrollo y de los niveles

llevado a nuevas aproximaciones cientficas que

de pobreza, nunca deben desestimarse el

ameritan su tratamiento como epidemia. Sin

impacto que tienen la multiplicidad de varia-

embargo, ese constituye slo un aspecto de la

bles que intervienen en este problema. De

intrincada problemtica de la violencia. De

hecho, en Amrica Latina los pases ms pobres

nuevo, la visin til pero limitativa de la salud

de la regin no son necesariamente los ms

pblica debe aparecer complementada por otro

violentos, ni los mas desarrollados son necesa-

tipo de racionalidad, sobre todo en el campo de

riamente los menos violentos. Sin embargo,

la gestin pblica de una poltica criminal del

que esa relacin no sea lineal no pone en cues-

Estado que no slo debe apuntar a la represin.

tin las evidentes repercusiones que tiene la


inequidad y la violencia social generada por la
exclusin, como factor de criminalidad. Como lo
ha demostrado Mauricio Rubio en el estudio ya

El Estado democrtico de derecho


como punto de partida

citado, existe la categora del pandillero rico


que desvirta la relacin entre la capacidad de

Las condiciones de un Estado de Derecho que

ingreso y la tendencia a delinquir.

suponen, entre otras cosas, previsibilidad,

Sin perjuicio de lo anterior, resulta claro

seguridad jurdica, vigencia efectiva de los

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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso

derechos fundamentales ciudadanos, apertu-

judicaturas en Amrica Latina han reducido las

ra poltica, transparencia, rendicin de cuen-

posibilidades de cumplir con las funciones

tas, etc... son esenciales para fundamentar

mencionadas. La responsabilidad fundamental

cualquier estrategia contra la violencia, tanto

del sistema de justicia polica, organismo

a nivel preventivo como

represivo9.

judicial, sistema penitenciario es ejercer su

La criminalidad refleja de manera alguna

poder preventivo y disuasivo sobre agentes

el grado de impunidad con que la sociedad

potenciales de violencia o sujetos activos del

retribuye a quienes protagonizan la trasgresin

delito. En terrenos en los cuales la legalidad se

de las leyes. La gran debilidad institucional de

flexibiliza frente a la eficacia de la poltica cri-

las agencias del poder ejecutivo en esta reas,

minal, se llega a abusos de autoridad, brutali-

de los poderes judiciales y la escasa eficacia de

dad, violaciones de derechos humanos y actos

las herramientas normativas e institucionales

de corrupcin de diversa ndole, como terreno

de la justicia penal a la hora de enfrentar el cri-

mejor abonado para comprobar la insuficiencia

men y la violencia son limitantes reales del

del sistema de justicia en general. Todo ello en

Estado de Derecho. Como ya se ha dicho, el

un contexto de falta de coordinacin intersecto-

grado de disposicin de la sociedad para sacri-

rial de las diversas agencias pblicas como con-

ficar sus libertades individuales a cambio de

secuencia de la improvisacin en el diseo de

seguridad es un dilema propio de sociedades

estrategias gubernamentales para enfrentarse

en transicin que golpea con fuerza la gober-

al crimen y la violencia.

nabilidad democrtica. Esa disposicin al sacri-

De otro lado, la impunidad supone que el

ficio de libertades fundamentales debera ser

crimen paga porque, en la jerga de los eco-

cada vez menor, y su aparente relacin de cau-

nomistas, produce tasas de retorno elevadas

salidad con la eficacia de fuerzas represivas es

al reducirse las posibilidades de que el agen-

un crculo vicioso que debe romperse desde

te productor de violencia sea denunciado,

polticas pblicas democrticas, eficaces, trans-

aprehendido y condenado. Por ello, cualquier

parentes y de mediano y largo plazo.

accin deber orientarse a garantizar que

El sistema de justicia est llamado a cum-

existen sanciones para esas conductas y que

plir en esa direccin un papel que apunta en

efectivamente se cumplan. Si la seguridad ciu-

dos direcciones: por una parte, como instancia

dadana viene dada por el ejercicio y la capaci-

de resolucin de conflictos, y por otra, como

dad que tiene el ciudadano de desenvolverse

dispositivo de respeto, promocin y garanta de

en su vida cotidiana sin amenazas a su inte-

los derechos humanos. Desafortunadamente,

gridad personal, sus derechos cvicos y sus

la fragilidad y la falta de independencia de las

bienes, es evidente que tanto una accin de

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Pensamiento Iberoamericano n0

Fernando Carrillo-Florez

Estado inmediata y contundente como el cum-

aos noventa en la regin ha sido la de transi-

plimiento de la ley, deben aparecer encabe-

tar de sistemas inquisitivos de enjuiciamiento

zando las acciones del sector pblico.

criminal a sistemas acusatorios para garantizar

Como ya se ha afirmado de manera preli-

tanto la acusacin como el derecho a la defen-

minar, cualquier anlisis en relacin con el

sa de los incriminados, y con ello, hacer ms

papel del Estado frente a la violencia en la

eficaz el sistema. As, la cooperacin internacio-

regin latinoamericana debe ser hecho sin

nal ha participado en acciones de fortaleci-

ignorar las consecuencias de la tradicin cen-

miento institucional de las Fiscalas y del

tralista, autoritaria y dictatorial que desde el

Ministerio Publico, entidades titulares de la

poder ejecutivo penetr las fuerzas de seguri-

accin penal. Tambin ha acompaado en

dad y polica de la regin. Este es el gran condi-

algunos de estos procesos el fortalecimiento de

cionante de cualquier estrategia futura de

la defensa pblica como componente de algu-

reforma institucional en este sector. Ello condu-

nos programas de modernizacin de la justicia

ce al riesgo de que a menudo se recurra a una

en la regin.

accin militarizada para hacer frente a los pro-

La reforma de los sistemas de justicia y

blemas de seguridad ciudadana, pero este

polica constituye el mayor desafo dentro de

hecho tambin afecta a la fase preventiva de la

los objetivos que se han marcado los progra-

accin del Estado En consecuencia la historia

mas de reforma del Estado que se han aplicado

reciente de nuestro continente singulariza los

en los ltimos tiempos. La definicin de polti-

rasgos del problema de la seguridad ciudadana

cas criminales y de prevencin del delito que

en Amrica Latina, y ello impide la aplicacin

respondan a criterios integrales de planifica-

indiscriminada de modelos ajenos a las reali-

cin estratgica en diferentes niveles territoria-

dades polticas de los pases de la regin. Las

les son una necesidad inmediata. Policas,

doctrinas de la seguridad nacional, por ejem-

jueces, fiscales y defensores pblicos deben

plo, constituyen un referente obligatorio para el

liderar compromisos que estn radicados en un

estudio de nuestras fuerzas de seguridad, y no

slido sentido de pertenencia hacia los progra-

dejan de suscitar an nostalgias autoritarias.

mas de reforma, con claros derroteros de articulacin y trabajo en equipo, y sin perjuicio del
respeto de sus respectivas autonomas.

Los sistemas de justicia y polica

Por otra parte, la definicin de una estrategia de reforma de las fuerzas armadas y de

En el campo de la reforma del sistema de justi-

la polica ha suscitado un debate de reciente

cia penal, la tendencia desde mediados de los

aparicin, y cuyo manejo presenta cierta

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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso

complejidad. Por ello, a la hora de recomen-

convivencia, etc. a travs de los cuales se rea-

dar frmulas en esta materia, los principios

firma que no se puede ignorar la incorpora-

rectores han de ser la cautela y la reflexin

cin de componentes del sistema de justicia

pausada. Si se trata de programas que van a

penal a la hora de fijar pautas para la accin

ser hechos a la medida de nuestras realida-

en materia de reforma de las instituciones de

des, un debate general sobre las ventajas o

seguridad pblica.

desventajas de precisar un marco de polticas

Algunas acciones ya se han adelantado, y

resulta apropiado. Los programas de reforma

por ende arrojan algunas enseanzas a la hora

de los sistemas policiales son parte de la

de disear estrategias que puedan generar

reforma del sistema de justicia penal, como

efectos positivos en los pases de la regin. Los

quiera que la polica es un actor por excelen-

proyectos hasta ahora puestos en marcha en

cia de ese sistema. Bien se trate de actividades

algunos pases permiten ver con claridad que

de prevencin o de represin, stos se refieren

una de las aspiraciones de la regin es llegar a

a una pieza fundamental del sistema de justi-

sistemas de polica nacional civil que dependan

cia penal. El control, prevencin, sancin y

jerrquica y funcionalmente del Poder Ejecutivo

represin de la violencia y el crimen constitu-

Ministerios del Interior, Gobernacin o, en

yen una responsabilidad bsica e irrenuncia-

algunos casos, de Justicia abandonando ante-

ble del Estado, y por ello son un elemento

riores esquemas antidemocrticos, represores o

central de las polticas pblicas, sin perjuicio

puramente militaristas. Para ser ms concretos,

de las responsabilidades que en esta materia

el actual debate de fondo en algunos pases

puedan corresponderle a la sociedad civil.

tiene que ver con el modelo de polica que ofre-

La creacin de una infraestructura institu-

ce la cooperacin internacional. Pero ms all

cional slida de seguridad para la democracia

de esta cuestin, se trata de crear herramientas

supone como primera tarea fortalecer el poder

que permitan recuperar la confianza ciudadana

civil frente a expresiones ajenas a las institu-

en las autoridades de polica, mediante su ade-

ciones democrticas. Diversos programas han

cuada capacitacin y profesionalizacin de cara

incursionado en esta temtica de manera

a la comunidad. Por ejemplo, los modelos de

directa e indirecta. Desde los proyectos de

polica comunitaria pretenden enfrentar proble-

resolucin de conflictos que buscan la solu-

mas muy concretos, aplicando metodologas

cin por medios pacficos de los mismos, hasta

para reas geogrficas especificas, involucrando

los programas de reforma de la justicia penal,

activamente a la comunidad, y recabando infor-

de menores, penitenciaria, de fortalecimiento

macin de la misma para identificar sus aspira-

institucional de las Fiscalas, los programas de

ciones, necesidades y preocupaciones10.

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Pensamiento Iberoamericano n0

Fernando Carrillo-Florez

El sistema penitenciario

justicia, la mayor debilidad institucional se da


en el caso de la administracin penitenciaria y

La situacin del sistema penitenciario es uno

carcelaria. Es un sector abandonado por la

de los aspectos ms crticos de la crisis de

administracin pblica, que adolece de ges-

seguridad ciudadana y de las necesidades de

tin adecuada, recursos, funcionarios compe-

reforma judicial que caracteriza a la gran

tentes, formacin idnea y, ante todo,

mayora de los pases de la regin. Si se pre-

voluntad poltica para su reforma. Los siste-

tende encarar una accin slida e integral en

mas penitenciarios fallan por una triple causa:

este campo, la cuestin penitenciaria no puede

la debilidad del Estado, la negligencia en la

resultar ajena a un esfuerzo de poltica pbli-

gestin de las prisiones, o porque el personal

ca. Pero si esta se limita a la mejora de infraes-

penitenciario no cuenta con los recursos para

tructura carcelaria, de por s muy necesaria,, sin

imponer un rgimen ajustado a derecho. Ello

que venga acompaada de reformas sustanti-

lleva a que en muchas prisiones no se respete

vas de carcter integral tanto del sistema de

la ley, y en ocasiones los propios reclusos son

justicia penal como de seguridad pblica, esa

los que controlan los centros de reclusin. La

mejora puede fcilmente caer en el vaco y esa

entrada de dinero, drogas y armas es de

inversin puede llegar a tener efectos contra-

comn ocurrencia. Adems, la poca atencin

rios a lo que se pretende solucionar.

que ha tenido este asunto lleva a la existencia

Aunque slo en fecha reciente ha comenzado a abordarse esta problemtica desde la pers-

de muy poca informacin, y a la opacidad


caracterstica en el manejo de este sistema.

pectiva de la cooperacin internacional y de las

La tasa de detenidos en prisin preventiva,

polticas publicas, debe afirmarse que no se

sin sentencia firme, supera el 70% en muchos

trata de un problema nuevo ni exclusivo de

pases de la regin; es del 79% en Honduras, el

Amrica Latina. Es una gran tarea pendiente

72% en Uruguay y el 70% en Ecuador. En

que tiene una dimensin social dramtica,

Espaa y Francia es del 30%, y en Inglaterra del

que apenas ha comenzado a reconocerse.

20%. Ello supone el desconocimiento de la

Escndalos, motines y violencia recurrente de

garanta universal de la presuncin de inocen-

grueso calibre en los centros penitenciarios son

cia. Adems, la violacin de derechos humanos

hechos que desencadenan preocupacin peri-

dentro de los centros penitenciarios lleva a que

dica en el sector, pero las acciones del Estado al

el tratamiento sea calificado en algunos casos

respecto suelen ser de carcter episdico.

como de tratos inhumanos, crueles y degra-

Si la presencia del Estado ha sido frgil en

dantes ante las deficiencias en materia de ser-

la prestacin general del servicio publico de

vicios bsicos en los centros penitenciarios. El

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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso

deterioro de los lugares de reclusin se ha

na deben convertirse en la excepcin y dejar

agravado en las ltimas dcadas, entre otras

de ser la regla. Ello implica mejorar las condi-

cosas, por el influjo del crimen organizado, la

ciones de los internos preventivos y asegurar-

presencia de maras, pandillas y mafias del

les el asesoramiento jurdico necesario.

narcotrfico. Es normal encontrar menores en


sitios anexos en condiciones an ms deplorables, conviviendo con condenados y procesados
adultos, violando disposiciones internacionales

La responsabilidad
de la sociedad civil

de proteccin de los menores.


La ausencia de polticas integrales de pre-

La premisa fundamental de cualquier dilogo

vencin y rehabilitacin lleva a muchos a afir-

de polticas gubernamentales, debe llevar a

mar que las prisiones son escuelas del

tener una contrapartida fuerte en el campo de

delito. Resulta muy difcil encontrar casos de

la sociedad civil. A la sociedad civil le caben

prcticas exitosas no slo de rehabilitacin,

grandes responsabilidades, sobre todo a la

sino de reinsercin laboral dentro de la socie-

hora de examinar su papel frente a la preven-

dad, tarea que debera comprometer al sector

cin de la violencia. Desde la familia se defi-

privado. An en Europa, y pese a la puesta en

nen comportamientos en el terreno tico y

marcha de condenas ms largas, el aumento

cultural que son irremplazables. Uno de los

de la condena no contribuye a rebajar la rein-

imperativos actuales es la coordinacin de las

cidencia, el indicador ms claro de rehabilita-

actividades de las organizaciones de la socie-

cin. En la regin latinoamericana, las cifras

dad civil, propiciando un sentido de unidad en

indican que el 70% de los reclusos reincide..

la accin, y el propsito de reducir la disper-

Cualquier intervencin en este campo

sin de esfuerzos, tanto en el nivel nacional

debe acompaarse de una reforma del siste-

como subregional. En el campo de la violencia

ma de justicia criminal que comporte penas y

contra la mujer, por ejemplo, la sociedad civil

sanciones alternativas para delitos leves. El

ha logrado transformar la relacin de poder

desarrollo de condenas alternativas o la crea-

entre vctima y agresores mediante programas

cin de un servicio de libertad condicional

conjuntos con la polica.

debe ser parte de una estrategia para garanti-

Los programas educativos y de salud pbli-

zar que las alternativas reemplacen la prisin

ca ejecutados por la sociedad civil con una pti-

y respeten los derechos ciudadanos. Ello

ca de prevencin han dado buenos resultados.

requiere el apoyo de la opinin pblica y del

Por ejemplo, la formacin de lderes, el avance

poder judicial. Adems, los reclusos sin conde-

en la configuracin de una cultura de paz y

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Pensamiento Iberoamericano n0

Fernando Carrillo-Florez

reconciliacin, la capacitacin de los organismos

menes de capital humano y social equivalen-

judiciales y policiales, del poder legislativo, de

tes a la inversin en educacin primaria, para

los maestros, los comunicadores sociales, los

el caso de buena parte de los pases mas vio-

programas de esparcimiento y recreacin, etc.

lentos de la regin,.

son acciones simultneas que comienzan a producir resultados. Que haya ms participacin de
la comunidad y de las organizaciones de la

Ejes de la reforma

sociedad civil para ayudar a la reinsercin de


infractores de la ley, es una leccin aprendida en

Hoy existe una nueva dimensin del concepto

los procesos de resocializacin del delincuente.

de seguridad interna, ya no referida a retos de

Sin duda, la expansin de los derechos y

carcter militar, sino a los desafos que plante-

responsabilidades ciudadanas en la esfera

an cuestiones tales como el mejoramiento de

local representa un vuelco en las relaciones

la calidad de vida y la superacin de la pobre-

del Estado con los ciudadanos. En materia de

za. Hay estrategias internacionales de coope-

seguridad, ello contribuye a legitimar el esta-

racin orientadas a darle vida al concepto de

do de Derecho, el cumplimiento de la ley y la

seguridad ciudadana, y algunas de las inter-

credibilidad de las fuerzas del orden. La

venciones que han arrojado resultados signifi-

reduccin de la hostilidad de las comunidades

cativos incluyen:

frente a las fuerzas de seguridad, por la va de

1 el diseo e implantacin de observatorios


del crimen y la violencia;

identidades ticas y de creacin de solidaridades, lleva a configurar alianzas eficaces en la

2 el diseo de campaas para enfrentar

lucha contra el crimen y la violencia. Es la hora

algunos de los factores de riesgo condu-

de terminar con la gran distancia que existe

centes a la violencia, como el abuso del

entre el discurso de la participacin ciudadana

alcohol, el uso de drogas y el porte de

y la formulacin de mecanismos operativos

armas;

que promuevan instancias efectivas de partici-

3 las intervenciones para la recuperacin de

pacin social.

espacios urbanos deteriorados;

Como ya se ha sugerido, se trata de com-

4 la profesionalizacin y modernizacin de

binar polticas nacionales con polticas muni-

los cuerpos policiales, que promueva, el tra-

cipales y estrategias multisectoriales con

bajo en colaboracin con las comunidades y

intervencin de la comunidad, que enfrenten

el desarrollo de nuevos mecanismos para

las causas sociales, polticas y econmicas de

promover la participacin de las comunida-

la violencia que, hoy por hoy, destruyen vol-

des hostiles a la presencia policial,

- 193 -

7 Carrillo Florez

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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso

5 la creacin de comits comunitarios de

programas de reforma de los sistemas de jus-

monitoreo del crimen, y el establecimien-

ticia. La tica, la probidad, la transparencia y

to de mecanismos alternativos de resolu-

la cultura de rendicin de cuentas deben ser

cin de conflictos y;

un compromiso de quienes se encuentran al

6 la creacin y adaptacin de estaciones de

frente de programas de reforma en este

polica para atender de forma ms adecua-

campo. De igual forma, la proteccin de las

da a las vctimas de violencia domstica.

vctimas del crimen debe pasar a ser un eje


central de las polticas.

A diferencia de los pases industrializados,

En ltimo trmino, la prudencia indicara

en Latinoamrica hay muchos policas y pocos

que, en un campo tan controvertido como ste,

jueces. La relacin no es ptima. Ello ha sido

la puesta en marcha de experiencias con bajas

consecuencia de un enfoque que apost total-

expectativas, pocas actividades, mucho moni-

mente por la represin como tabla de salvacin,

toreo y evaluacin de los caminos ya recorri-

y que subvalor el recurso a la justicia como ins-

dos, resulta ms aconsejable que las

tancia de solucin de conflictos. La tendencia

macroestrategias importadas de otras realida-

moderna consiste en volcar todas las energas

des que generan falsas expectativas y termi-

del sistema a la prevencin, para evitar el abuso

nan convirtindose en fuentes de frustracin

de la coercin como nico instrumento.

para los pases en los que se aplican.

Los programas de acceso a la justicia constituyen reales herramientas de descentralizacin del servicio pblico de la justicia. Desde el

Algunas conclusiones

punto de vista institucional, la creacin de casas


de justicia, centros de administracin judicial y

La violencia no est causada slo por fac-

de resolucin de disputas, mdulos bsicos de

tores aislados individuales, sino por una

justicia, juzgados corporativos y consultorios

telaraa de conexiones entre estructuras,

jurdicos en el nivel local y municipal contribu-

procesos y comportamientos a nivel

yen eficazmente a reducir los factores de ries-

macro y micro. La violencia rompe el teji-

go asociados a la debilidad del Estado de

do social, detiene el crecimiento y el des-

Derecho, a la ilegitimidad del gobierno y al cir-

arrollo econmico y vulnera la legitimidad

culo vicioso de la impunidad.

del Estado. Cualquier accin deber

La lucha contra la corrupcin y la defensa,

librarse simultneamente en la escuela, el

promocin y garanta de los derechos funda-

hospital, el juzgado, la academia de poli-

mentales son reas trascendentales en los

ca y la calle.

- 194 -

7 Carrillo Florez

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Pensamiento Iberoamericano n0

Fernando Carrillo-Florez

El debate en el nivel de las polticas pbli-

las especificidades que ello conlleva. Lo

cas debe ser concebido como una cuestin

anterior implica de nuevo que tanto la

de Estado no slo de Gobierno, y debe

reforma de la polica como la reforma de

ser ampliado y

profundizado11.

Hay una

la justicia penal son ante todo reforma del

gran ausencia de conocimiento integral en

estado, que requieren de un tratamiento

el tema, por la interaccin que debe darse

integral orientado a mantener un equili-

entre las diversas agencias pblicas invo-

brio entre las acciones de control y repre-

lucradas en la solucin del problema. Una

sin, y las acciones de prevencin.

Amrica Latina en democracia invita a

Expresiones recientes de violencia social

aplicar el bistur a una problemtica que

en la regin latinoamericana as lo

era parte de unos territorios intocables

demuestran. Las acciones comienzan en la

para la ciencia social, cuando las doctrinas

familia y la escuela y pasan por los siste-

de la seguridad nacional satanizaron cual-

mas de salud, policial, de justicia, el poder

quier esfuerzo para entender las causas

ejecutivo y an las organizaciones de la

del crimen y la violencia. Es necesario

sociedad civil y el sector privado. Este lti-

construir pactos de Estado, independien-

mo para crear oportunidades de reinser-

tes de intereses partidistas, que permitan

cin a los infractores de la ley.

la continuidad y sostenibilidad.

No basta con proclamar retricamente la

La tendencia de la criminalidad a globali-

exigencia de que la reforma policial sea

zarse exige enfoques y estrategias trans-

democrtica, sino ubicarse en el mas

nacionales y regionales. Los estados se

amplio campo de la articulacin de las

muestran incapaces para enfrentar accio-

Fuerzas Armadas y de polica en un

nes que reclaman cooperacin internacio-

Estado democrtico de Derecho, con todo

nal, compromisos internacionales y

lo que ello significa. Por una parte, se trata

capacidad de accin conjunta desde lo

de identificar la necesidad de innovar y

global para tener resultados en lo nacio-

producir nuevas ideas sobre el manejo de

nal y en lo local. Temas como una efectiva

la relacin entre las fuerzas de seguridad

cooperacin judicial y policial internacio-

y la ciudadana; y por otra, de replantear

nal son la pauta a seguir en el futuro.

las relaciones entre las fuerzas de seguri-

Estamos frente a una cuestin cuya reso-

dad y la sociedad misma en el devenir

lucin hunde sus races en lo mas profun-

propio de la democracia.

do de la temtica de la gobernabilidad

democrtica en Amrica Latina, con todas

- 195 -

Respecto de la institucionalidad pblica, es


claro que la falta de legitimidad y eficacia

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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso

de las instituciones polticas es un factor de

el marco normativo, el sistema judicial,

conflicto y potencial causa de violencia. De

las fiscalas, las instituciones de resocializa-

ah la importancia de la implementacin

cin y rehabilitacin del contraventor y

de una agenda de desarrollo institucional

delincuente, librando las batallas contra

orientada a fortalecer la credibilidad de las

la violencia en los despachos judiciales y

instancias pblicas como el nivel idneo de

no en la calle; y en tercer lugar, la consecu-

solucin de conflictos y de espacios moder-

cin ex post de la armona, la paz y la con-

nos y eficaces de gestin pblica en el rea

vivencia mediante el ejercicio de la

de la seguridad.

coercin a travs de programas focalizados

Las

consideraciones

exclusivamente

en el aparato del Estado modernizacin y

sociales asociadas al problema de la vio-

fortalecimiento institucional de la polica, y

lencia y la inseguridad pueden llevar a

el sistema penitenciario, sin dejar a un lado

una visin unidimensional que deje al

el papel cada vez ms preventivo que se le

margen, por un lado, la responsabilidad

entrega a las policas comunitarias.

primigenia institucional del Estado en este

El andamiaje institucional de la reforma

campo y que lleve, por otro, a la estigma-

penitenciaria debe estar radicado en insti-

tizacin de determinados grupos sociales,

tuciones civiles que apunten a la rehabilita-

criminalizando la poltica social. Se trata

cin,, administradas por esferas de gobierno

sin duda y en primer lugar de un proble-

distintas de la Fuerza Armada y la polica y

ma poltico que exige estrategias y polti-

cuyo objetivo primario sea el fortalecimien-

cas pblicas como premisa mayor para

to institucional de la administracin peni-

resolver el problema. Las acciones de con-

tenciaria. La coordinacin con otros

trol y represin de la violencia dentro de

organismos del sistema de justicia es crtica.

un Estado de derecho son complementa-

La relacin entre la administracin peniten-

rias y no incompatibles con aquellas de

ciaria, los funcionarios penitenciarios y los

prevencin.

reclusos es una variable esencial a tomar en

En el terreno de las polticas pblicas, ser-

cuenta. La formacin del personal peniten-

an tres los escenarios que se vislumbran: el

ciario es inexistente, mnima o incorrecta, y

primero, la puesta en marcha de mecanis-

requiere de un marco tico claro y un rgi-

mos no violentos de solucin de conflictos

men disciplinario que funcione. Ello incidir

propios de una cultura de paz; en segundo

en el tratamiento a los internos y redunda-

lugar, el robustecimiento del Estado de

r en la creacin de oportunidades educati-

derecho por la va del sistema de justicia

vas, laborales, culturales y religiosas.

- 196 -

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Pensamiento Iberoamericano n0

Fernando Carrillo-Florez

Como ya parece un lugar comn afirmarlo,


la principal deficiencia del sector pblico
en esta rea es de gestin y capacidad
gerencial para controlar y reducir el crimen
y el conflicto violento, mucho ms que la
ausencia de recursos econmicos. Y para
ello, la cuantificacin del fenmeno y una
adecuada interpretacin de las correlaciones de variables es insustituible, pues
resultar inmanejable lo que no es cuantificable y/o adecuadamente interpretado.
En sntesis, hay que construir una institucionalidad para la lucha contra la violencia y
para la paz y la convivencia basada en
informacin confiable, integral y peridica.

Finalmente, desde el ngulo de las responsabilidades ciudadanas, la sociedad


civil dispone de medios propios e irremplazables para controlar la violencia y
sobre todo para prevenirla. La necesidad
de polticas de Estado que confieran continuidad y permanencia a las acciones que
emprenda la sociedad civil va a ser un dispositivo clave para asegurar la sostenibilidad de los esfuerzos de reforma.

- 197 -

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Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada vez ms escaso

Notas

Sapoznikow, J. Salazar, J. y Carrillo, F. (2000)


Convivencia y Seguridad Ciudadana: un reto a
la gobernabilidad, Banco Interamericano de
Desarrollo y Universidad de Alcal, Alcal de
Henares
Buvinic, M. y Morrison, A. (1999), Violence as an
Obstacle to Development, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington.
Gould, J.E. (2006), High Crime Stifles Latin
Economics. The New York Times, 17 de octubre.
Kaldor, Mary (2001), Las nuevas guerras.
Violencia organizada en la era global. Barcelona,
Tusquet editores. Ver igualmente los comentarios de la misma autora en el Seminario organizado conjuntamente por Canning House y la
Oficina del Banco Interamericano de Desarrollo
para Europa. Banco Inteamericano de Desarrollo
(2005), Seminario sobre Seguridad Ciudadana:
Europa y Amrica Latina, Relatora del evento,
BID, Pars.
La aparicin de bandas y pandillas en algunas
ciudades europeas es una muestra muy evidente de la forma como el fenmeno no respeta fronteras. De hecho, la historia de las
primeras pandillas se inicia en la ciudad de Los
ngeles y de all el fenmeno se traslada a
Centroamrica.
Ver Rubio, M. (2006) Maras, Pandillas, Pobreza
y Autocontrol. Estudio presentado para el
seminario sobre Maras y Pandillas en
Centroamrica, Banco Interamericano de
Desarrollo, Washington
Los procesos de paz y las desmovilizaciones en
Centroamrica han dejado paradjicamente
un gran nmero de armas de guerra ahora utilizadas para actividades delictivas. Mesa,
Manuela (2006), Violencia social y globalizacin en Amrica Latina. Fundacin Carolina.
Madrid.
En este campo, el reciente estudio publicado

10

11

- 198 -

por la Fundacin Arias para la Paz es un aporte indiscutible. Ver Fundacin Arias para la Paz
(2006), La cara de la violencia urbana en
Amrica Central, San Jos de Costa Rica.
Carrillo, F. (2001), Democracia en Dficit.
Gobernabilidad y democracia en Amrica
Latina y el Caribe. Banco Interamericano de
Desarrollo. Washington D.C.
Aqu cabra mencionar algunas cautelas que
pueden ser necesarias a la hora de promover la
participacin social en la provisin de seguridad. Por un lado, se ha sealado que el concepto de polica comunitaria puede ser
utilizado de manera equivocada por lderes o
movimientos populistas para crear grupos de
vigilantes de barrio que se toman la justicia
por su mano al amparo de las fuerzas de seguridad. Por otro lado, las doctrinas de seguridad
nacional no estn tan lejos en algunos pases
de la regin, como Guatemala o Per, donde se
han utilizado patrullas de autodefensa civil o
rondas campesinas con propsitos contrainsurgentes, que ha sido difcil desmantelar, y
revelan los riesgos que supone el encuadramiento de los civiles en organizaciones paraestatales de seguridad para la vigencia de los
derechos humanos y el estado de derecho. La
privatizacin de la seguridad es una solucin
perversa que convierte el remedio en algo peor
que la enfermedad.
Banco Interamericano de Desarrollo (2006),
Informe de Progreso Econmico y Social. La
Poltica de las Polticas Pblicas. David
Rockefeller Center for Latin American Studies.
Harvard University. Cambridge.

Marianne Schaper
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)

Los desafos del desarrollo sostenible en las


economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe
Este artculo analiza algunos cambios en las condiciones del entorno internacional que son relevantes para las aspiraciones de desarrollo sostenible en los pases de Amrica Latina y el Caribe,
reconociendo que las reglas comerciales son importantes canales de transmisin de esos cambios. Se ha podido constatar que las dinmicas en reas como la propiedad intelectual, la inversin extranjera directa y el desarrollo de la industria de bienes y servicios ambientales generan
oportunidades o dificultades relativamente similares para el desarrollo sostenible en los pases
de la regin, independientemente de las realidades nacionales diferenciadas. Adems son temas
que contribuyen a explicar no slo el tipo de insercin internacional y la especializacin productiva de los pases de Amrica Latina y el Caribe, pero tambin las opciones para enfrentar nuevos desafos en materia de transformacin productiva, crecimiento, equidad social, desarrollo
poltico-institucional y proteccin ambiental.
Palabras clave:
Desarrollo sostenible, Amrica Latina y el Caribe, perfil exportador, medio ambiente

This article examines some changes occurring in the international environment that are
considered to be relevant for a progressive movement toward sustainable development
objectives in Latin American and Caribbean countries, recognizing the importance of trade rules
in transmitting these changes. It is quite reasonable to expect that developments in areas like
intellectual property rights; foreign investment and the rapid growth of the environmental goods
and services market generate similar challenges for sustainable development in the countries of
the region, independently of their particular national realities. In addition, these seem to be
critical factors that explain, in principle, not only the kind of international trade pattern that has
emerged in Latin American and Caribbean countries, but also the available options and policy
spaces for addressing challenges related to sustainable pattern of growth, improving social
equity, institutional development and environmental protection.
Keywords:
Sustainable Development, Latin America and the Caribbean, trade pattern, environment

I n t r od uc c i n

siones en los procesos de desarrollo. Entre ellas


se encuentran las cuestiones ambientales glo-

En un contexto de globalizacin econmica, los

bales, la sostenibilidad de los modelos de com-

pases de Amrica Latina y el Caribe enfrentan

petitividad, la innovacin, la equidad en la

un nuevo orden internacional, ms complejo,

distribucin de la renta, y la gobernabilidad.

que se caracteriza por integrar nuevas dimen-

Ello obliga a definir estrategias de desarrollo

- 199 -

Los desafos del desarrollo sostenible en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe

de alcance integral, con objetivos ms amplios

la capa de ozono, o el cambio climtico. Por

que en el pasado, que afectan al mbito inter-

otra parte, la utilizacin de nuevas tecnologas

nacional. Con ese enfoque, se vuelven anacr-

puede tener un impacto ambiental significati-

nicas las propuestas de desarrollo que excluyen

vo. Ejemplo de ellos son los nuevos cultivos

la dimensin ambiental.

alimentarios, la llamada ingeniera gentica,

Muchas de las transformaciones del con-

la introduccin de procesos industriales que

texto internacional, incluidas las que afectan al

suponen cambios en la relacin insumo-pro-

medio ambiente, se deben esencialmente a los

ducto, o la utilizacin de fuentes de energa

intereses econmicos que impulsan los merca-

renovables. En algunos casos, la tecnologa

dos, la actuacin de los gobiernos y de la socie-

podra plantear el riesgo de una mayor pre-

dad civil. Esas transformaciones afectan a los

sin sobre espacios o ecosistemas frgiles.

pases de Amrica Latina y el Caribe principal-

Pero, al mismo tiempo, el potencial de la tec-

mente a travs de los cambios tecnolgicos, en

nologa para una gestin adecuada de los

los flujos de comercio y de inversiones, o

ecosistemas, reducir la contaminacin, o para

mediante la armonizacin de los regmenes de

lograr una utilizacin ms diversificada de los

propiedad intelectual. Amrica Latina tampoco

recursos naturales es hoy mucho mayor que

es ajena a los nuevos compromisos de coope-

en cualquier momento del pasado.

racin internacional, como el Protocolo de

Por todo ello, es fundamental lograr una

Kyoto o el Convenio sobre Biodiversidad, que

mayor comprensin sobre las diferentes for-

responden a la creciente interdependencia y

mas en las que las actividades econmicas tie-

vulnerabilidad ambiental que se deriva del

nen un impacto ambiental, as como sobre los

impacto de la actividad humana sobre el medio

vnculos y las dinmicas que impulsan las

ambiente global, y sobre la que existen ya

inversiones, y las relacionan con la tecnologa,

abundantes pruebas cientficas.

los servicios, el acceso a los recursos genticos,

Respecto a los condicionantes econmi-

la innovacin, la industria de bienes y servi-

cos, el medio ambiente plantea imperativos

cios ambientales, la energa, as como los mer-

adicionales y distintos, en el tiempo y en el

cados incipientes que estn generando los

espacio. stos son de ms largo plazo, con

imperativos ambientales globales. Todo ello

caractersticas dinmicas y acumulativas, que

se refiere a un hecho esencial que subyace al

en la mayora de los casos no se ven reflejadas

concepto de desarrollo sostenible; se trata del

en los mercados. Ejemplos de ello son la con-

constante proceso de cambio en la interrela-

taminacin del aire, la extincin de especies y

cin entre el sistema natural y la actividad

la prdida de biodiversidad, la disminucin de

econmica, en la cual las cuestiones sealadas

- 200 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Marianne Schaper

tienen gran importancia para que el creci-

dinmicas y conexiones puede ser clave a la

miento econmico pueda suministrar los

hora de enfrentar el desafo que supone el

medios tecnolgicos, cientficos, financieros y

trnsito desde las actuales estructuras produc-

organizacionales para lograr la utilizacin

tivas regionales, hacia pautas ms competiti-

racional y eficiente del sistema natural.

vos y ms sostenibles. Indudablemente, estas

Este artculo intenta analizar algunos cam-

cuestiones llaman a la cautela, y desde esa

bios en el contexto internacional que son rele-

premisa, el propsito de este artculo es arro-

vantes para las aspiraciones de desarrollo

jar luz sobre algunas conexiones que es

sostenible en los pases de la regin, recono-

importante explorar con ms profundidad en

ciendo que las reglas comerciales son impor-

la regin.

tantes canales de transmisin de esos cambios.


Se ha podido constatar que las dinmicas que
afectan a cuestiones como la propiedad intelectual, la inversin extranjera directa, y el

P r o pi e d a d i n t e l e c t u a l y
desarrollo sostenible

desarrollo de la industria de bienes y servicios


ambientales generan oportunidades o dificul-

En los ltimos aos, el conocimiento ha adqui-

tades relativamente similares para el desarro-

rido una particular importancia como medio

llo sostenible en los pases de la regin,

para generar riqueza, incrementar la producti-

independientemente de las diferentes realida-

vidad y generar desarrollo. Este hecho queda

des nacionales. Adems, son cuestiones que

reflejado en el aumento de la proporcin de

contribuyen a explicar no slo la modalidad de

los bienes de alta tecnologa en el comercio

insercin internacional y la especializacin

mundial, y en el aumento de los pagos por

productiva de los pases de Amrica Latina y

licencias tecnolgicas Por ejemplo, se estima

el Caribe, sino tambin sus opciones para

que los pagos que recibe Estados Unidos en

enfrentar los nuevos desafos en materia de

concepto de regalas y comisiones de licencias

transformacin productiva, crecimiento, equi-

se multiplicaron por seis entre 1986 y 2003,

dad social, desarrollo poltico-institucional y

aumentando de 8.133 millones de dlares a

proteccin ambiental.

48.227 millones de dlares. En cambio, los

En este artculo se han seleccionado los

pagos que efectuaron los pases de Amrica

temas antes indicados porque permiten iden-

Latina a Estados Unidos aumentaron de 258

tificar prioridades estratgicas comunes para

millones de dlares en 1986 a 2.293 millones

la toma de decisiones en los pases de la

en 2003, an cuando slo representan el 5%

regin. Una adecuada comprensin de esas

del total (Roffe y Santa Cruz, 2006). El informe

- 201 -

Los desafos del desarrollo sostenible en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe

sobre Desarrollo Humano de 2005 del

exclusivo de la poltica domstica. A ello se le

Programa de Naciones Unidas sobre el

aade que recientemente se ha ampliado el

Desarrollo (PNUD) destaca que las empresas

alcance y el mbito de aplicacin de las normas

de los pases desarrollados poseen el 96% de

sobre la proteccin de los derechos de propie-

las regalas por patentes y reciben 71.000

dad intelectual a travs de una nueva genera-

millones de dlares al ao por este concepto.

cin de acuerdos comercilaes bilaterales, que

Dado que las exportaciones de los pases

actualmente constituyen la expresin ms con-

desarrollados se basan crecientemente en

creta de una armonizacin profunda en mate-

conocimiento, no sorprende que las industrias

ria de estndares y regmenes de propiedad

de estos pases hayan sido las principales pro-

intelectual (Roffe y Santa Cruz, 2006) .

motoras de que se vincule en la Organizacin

Para los pases que son importadores

Mundial de Comercio (OMC) la propiedad

netos de tecnologa o de productos asociados

intelectual y las obligaciones de liberalizacin

a la propiedad intelectual, en los que sta no

comercial. Esta Organizacin, adems, cuenta

tiene ni peso econmico, ni tampoco en cuan-

con un sistema de solucin de diferencias

to a la obtencin de patentes, esta cuestin es

ligado a sanciones comerciales. En efecto, la

clave. De hecho, el aumento de las exigencias

incorporacin de la propiedad intelectual a las

de los pases desarrollados y la ampliacin del

reglas comerciales fue una respuesta a las

alcance y mbito de aplicacin de las normas

demandas de los sectores intensivos en cono-

de proteccin de los derechos de propiedad

cimiento, sobre todo de aquellos ms sensi-

intelectual slo contribuyen a aumentar la

bles a la propiedad intelectual y de ms fcil

brecha tecnolgica y de conocimiento en las

imitacin, tales como la industria qumico-far-

relaciones comerciales de los pases de la

macutica, del entretenimiento, y de progra-

regin con el resto del mundo.

mas informticos.

Frente a productos o procesos ambiental-

La bsqueda de una armonizacin global

mente no deseables, el desarrollo de alternati-

de las normas que regulan el conocimiento y la

vas ambientalmente ms benignas generar,

innovacin, y la inclusin de la propiedad inte-

por lo general, los correspondientes derechos

lectual en las reglas comerciales, han dado

de propiedad intelectual. Es decir, en la medida

lugar a un cambio trascendental en el desarro-

que la respuesta a los problemas ambientales

llo de la economa del conocimiento, y han per-

est en el origen y el desarrollo de innovacio-

mitido que estas normas afecten tambin a

nes tecnolgicas, la estructura actual del rgi-

mbitos de las polticas de desarrollo que ante-

men de propiedad intelectual y las reglas del

riormente se encontraban bajo el dominio

comercio internacional han creado oportunida-

- 202 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Marianne Schaper

des significativas para el innovador, al asegurar

imitacin, la adaptacin, la ingeniera inversa,

los derechos que le permitirn capturar una

que actualmente son prcticas prohibidas por

parte significativa de las rentas asociadas al

el rgimen comercial, pero que en ese entonces

mejor desempeo ambiental. Esto es un ele-

permitieron la maduracin de sus capacidades

mento importante en el desarrollo de la indus-

y de sus estructuras tecnolgicas.

tria de bienes y servicios ambientales, al que se


har referencia ms adelante.

Para los pases de Amrica Latina, la


capacidad de desarrollar conocimiento, tecno-

Sin embargo, la mayor severidad de la

loga e innovacin y aplicarlo a los recursos

proteccin, la ampliacin de las reas a cubrir

biolgicos, particularmente la biotecnologa,

obligatoriamente por el rgimen de propie-

es un imperativo para el desarrollo sostenible,

dad intelectual, y la extensin del perodo de

sobre todo teniendo en cuenta su enorme dis-

proteccin de las patentes en los acuerdos en

ponibilidad de recursos genticos y su riqueza

esta materia, suponen, en la prctica, impor-

en biodiversidad. Sin embargo, y as se ha

tantes limitaciones a la difusin tecnolgica.

sugerido los prrafos anteriores, los pases de

Sus provisiones restringen los tradicionales

la regin no han sido actores importantes en

mtodos de ingeniera inversa y otras formas

materia de propiedad intelectual, y ms bien

de innovacin por imitacin; limitan las

son sujetos pasivos en tendencias, intereses y

excepciones a la patentabilidad, lo cual afecta

preocupaciones definidas fuera de la regin.

particularmente a los productos farmacuticos

Sin embargo, con el fin de evitar conflictos

y alimenticios, que tradicionalmente eran

con los pases exportadores de tecnologa, que

parte de las excepciones para los pases en

a su vez son importantes mercados de destino

desarrollo, e incluso en los desarrollados; y

para los productos de exportacin de los pa-

limita las formas de licenciamiento obligato-

ses de la regin, la propiedad intelectual ha

rio. Todo ello dificulta los esfuerzos de los pa-

sido utilizada a menudo como moneda de

ses de Amrica Latina para mejorar sus

cambio para obtener concesiones comerciales

niveles de desarrollo tecnolgico, modernizar-

que respondan a intereses ms inmediatos,

se y encauzar un proceso de desarrollo soste-

con lo cual la presencia de la regin en el

nible (CEPAL, 2003).

debate internacional sobre esta cuestin ha

Cabe recordar que un sistema que contena

sido de carcter reactivo. Haba surgido cierto

excepciones a la patentabilidad fue la prctica

grado en torno a la importancia de los regme-

de muchos pases hoy desarrollados, que lo uti-

nes de propiedad intelectual y las cuestiones

lizaron como un instrumento de poltica para el

relativas a la biodiversidad, los transgnicos,

desarrollo de la industria local, facilitando la

las normas sobre acceso a recursos genticos,

- 203 -

Los desafos del desarrollo sostenible en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe

los conocimientos tradicionales, el principio

biotecnologa, como lo ilustra el caso del maz

precautorio y la bioseguridad para el desarro-

en Mxico (CEPAL, 2002).

llo sostenible de la regin, pero oarece haber

Vale la pena aadir que para los produc-

quedado en segundo plano frente a los intere-

tores de productos primarios (commodities),

ses comerciales antes citados.

la innovacin es una tarea ms difcil y exi-

La direccin en la que se est orientando

gente, debido a que gran parte de ellos se

el nuevo paradigma tecno-econmico, vincu-

basan en caractersticas especficas de mine-

lado a la armonizacin de los regmenes de

rales o plantas que no pueden ser alteradas ni

propiedad intelectual, la creciente privatiza-

protegidas por derechos de propiedad intelec-

cin de la ciencia y la innovacin tecnolgica,

tual. Es decir, los mercados de commodities se

y las concentraciones, las fusiones y los acuer-

caracterizan por el intercambio de bienes que

dos entre las grandes empresas que realizan

no son diferenciables, en los que no es posible

investigacin y desarrollo (I+D), particular-

establecer diferencias visibles a partir de su

mente en los sectores qumico, farmacutico y

origen o de alguna caracterstica especfica del

biotecnolgico, permite anticipar que las ven-

producto. Son excepciones las commodities

tajas de esta revolucin tecnolgica tendern

que tienen indicaciones geogrficas, que dife-

a ser aprovechadas en mayor medida por los

rencian a un producto y definen su calidad y

pases ms avanzados. Ello ser inevitable, a

su reputacin, tales como ciertos vinos, el

menos que los pases de la regin adopten

champagne, o productos como el caf, el t, el

estrategias activas, definidas endgenamente,

yogurt o el tabaco. Las indicaciones geogrfi-

en funcin de objetivos compartidos de des-

cas tambin estn protegidas por el Acuerdo

arrollo en el mbito del conocimiento. De lo

sobre Derechos de Propiedad Intelectual de la

contrario, la regin corre el peligro de concen-

OMC, con lo cual pueden convertirse en pode-

trar los efectos perversos del nuevo paradig-

rosos instrumentos de segmentacin del mer-

ma tecno-econmico, tales como una mayor

cado y de creacin de rentas.

transferencia de ganancias hacia grandes

En todo caso, la mayor armonizacin del

empresas agroqumicas, que tendern a ejer-

rgimen de proteccin a la propiedad intelec-

cer un mayor control sobre los productores

tual debe llamar a la cautela a los pases de la

agropecuarios tradicionales a travs de las

regin, ya que podra comprometer la autono-

patentes de las innovaciones biotecnolgicas;

ma de las polticas pblicas en materia de

o una prdida de diversidad gentica en pa-

salud, acceso al conocimiento o proteccin de

ses en los que se originan las especies afecta-

los recursos genticos, y ello podra significar

das por los nuevos desarrollos de la

un aumento de los precios de los medicamen-

- 204 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Marianne Schaper

tos, limitaciones en la disponibilidad de mate-

receptor. Sobre todo, porque los principales pa-

riales educativos, mayor dependencia de los

ses de origen de la inversin extranjera directa

pequeos agricultores, o problemas de distri-

tambin son origen de las empresas que lideran

bucin de los beneficios en materia de conoci-

la actividad internacional de obtencin de

mientos tradicionales. Todas ellas son

patentes, y tambin son los lderes en materia

cuestiones fundamentales para forjar consen-

de exportaciones de tecnologa, en particular en

sos internacionales, como los que se han

las tecnologas y equipos procedentes de la

logrado en torno al desarrollo sostenible y al

industria de bienes y servicios ambientales, a la

cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo

que se har referencia ms adelante.

del Milenio de Naciones Unidas.

La bibliografa sobre esta materia ha reconocido que la proteccin a la propiedad intelectual puede tener un papel importante en la

La inversin extranjera directa y


l a c o m pe t i t i v i d a d e n i n d u s t r i a s
a m b i e n t a l m e n t e se n si b l e s

atraccin de inversin extranjera directa, pero en


Amrica Latina hay pruebas que parecen indicar
que son otros los factores determinantes en las
decisiones relativas a la cantidad y la calidad de

El destino sectorial de la inversin, sus carcate-

la inversin, tales como la disponibilidad de

rsticas y su papel en materia de transferencia

recursos naturales, el tamao de mercado, los

de tecnologa son elementos fundamentales a

costes de transaccin, y otros factores de coste.

la hora de buscar la transicin hacia sistemas

La propiedad intelectual slo sera un elemento

productivos menos contaminantes, ms inten-

decisivo para las inversiones en sectores sensi-

sivos en conocimientos, y que realmente sean

bles a sta, como podran ser las inversiones en

un aporte significativo para avanzar hacia pau-

la industria qumica, informtica y farmacutica.

tas de desarrollo ms sostenibles en el pas

Es ms, la inversin en los sectores de la indus-

receptor de dichas inversiones.

tria extractiva e intensiva en recursos naturales,

Con frecuencia se argumenta que un rgi-

de transporte y maquinaria en nada se veran

men estricto de proteccin a la propiedad inte-

afectados por el rgimen de proteccin intelec-

lectual, sumado a estndares slidos en materia

tual vigente en el pas en cuestin (OCDE, 2003).

de proteccin de la inversin, constituyen facto-

Por otra parte, la tendencia actual a una

res cruciales para la atraccin de la inversin

mayor armonizacin d elas normas en esta

extranjera, la transferencia de tecnologa y el

materia podra anular la importancia del rgi-

consiguiente desarrollo de sectores ms din-

men de propiedad intelectual como elemento

micos e intensivos en conocimiento en el pas

determinante para la localizacin de la inversin

- 205 -

Los desafos del desarrollo sostenible en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe

extranjera directa y la transferencia de tecnolo-

incrementando la presin sobre ellos.

ga. Incluso hay pruebas que indican que una

En efecto, la reasignacin de recursos que

proteccin ms estricta de la propiedad intelec-

tuvo lugar en la mayora de los pases de la

tual permitira a la empresa extranjera no tener

regin a raz de las reformas econmicas de las

presencia local y satisfacer el mercado en cues-

ltimas dcadas signific, en muchos casos, un

tin va exportaciones. Por ejemplo, cuando

estmulo a la inversin, la produccin y la expor-

Chile adopt en 1991 una nueva ley de patentes,

tacin de productos que implican el uso intensi-

otorgando proteccin a los productos farmacu-

vo de recursos naturales. De esta manera,

ticos, dos importantes empresas transnacionales

surgieron poderosas fuerzas econmicas que

decidieron cerrar sus plantas en el pas en

llevaron a varios pases a una tasa de explota-

menos de un ao (Roffe y Santa Cruz, 2006).

cin de los recursos naturales mayor que su

An cuando no se dispone de suficiente

ritmo natural de regeneracin (CEPAL, 2002). Es

evidencia emprica sobre esta materia, en

ms, el tipo de asignacin de recursos que tuvo

todo caso parecera que un reforzamiento de

lugar en la mayora de los pases de Amrica

la proteccin a la propiedad intelectual no es

Latina durante la dcada de los noventa parece

necesariamente un elemento determinante

indicar que el patrn de crecimiento exportador

que conduzca a aumentar las inversiones en

no ha seguido un rumbo ambientalmente soste-

sectores intensivos en conocimiento, o a mejo-

nible (Schaper y Onffroy de Verez, 2001).

rar la calidad y transferencia de tecnologa de

Los datos ambientales disponibles para

la inversin extranjera directa. Menos an, en

realizar un anlisis sobre el impacto ambien-

sectores de recursos naturales que han sido un

tal del sector exportador son escasos, y en

importante destino para la inversin en los

muchos casos de dudosa calidad, pero se

pases de Sudamrica.

puede recurrir a la informacin raferida a las

Es difcil conocer con precisin el impacto

transformaciones que se han producido en el

ambiental de la inversin extranjera directa,

perfil exportador de los pases, en funcin de

pero se sabe que ha jugado un papel crucial a

las caractersticas ambientales que le son pro-

la hora de definir grandes proyectos de expor-

pias a dicho sector.

tacin de bienes basados en recursos natura-

Para aproximarse a esta cuestin, se puede

les, y que es un factor determinante de la

partir del anlisis de la evolucin del volumen

trayectoria crecientemente competitiva de las

exportado y de la competitividad de industrias

industrias intensivas en dichos recursos, lo

que son ambientalmente sensibles. Se trata de

cual aumenta el costo de oportunidad de

aquellas que han incurrido en Estados Unidos

mantener los recursos naturales sin explotar,

y en otros pases de la Organizacin de

- 206 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Marianne Schaper

Grfico 1
Amrica Latina y el Caribe: Exportaciones totales de
industrias ambientalmente sensibles
(Millones de toneladas)

Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE),


en los mayores gastos de control y reduccin de
la contaminacin por unidad de producto y que
se distinguen por presentar las mayores inten-

210

sidades de emisiones a los distintos medios


180

(aire, agua, suelo) por unidad de producto.


Este grupo incluye las industrias del hierro

150

y el acero, los metales no ferrosos, los qumicos industriales, la pulpa y el papel, y los

120

minerales no metlicos, que adems de ser

90

industrias intensivas en contaminacin, son


casi siempre sectores tambin intensivos en

60

energa y capital (Mani y Wheeler, 1997). De

30

ah que la localizacin de la produccin de las


industrias ambientalmente sensibles tambin

0
1990

se explica por la evolucin de los precios rela-

1995

2000

2003

Fuente: CEPAL, Naciones Unidas.

tivos de esos factores productivos.


Con es eanlisis no se pretende lograr una

Por otra parte, se constata que los principa-

estimacin precisa de los impactos ambientales

les mercados de destino del volumen exporta-

reales, pero permite constatar que en un gran

do por este grupo de industrias son los de los

nmero de pases en la regin el perfil exporta-

pases industrializados, y particularmente el de

dor se caracteriza por un aumento en el volumen

Amrica del Norte (Canad y Estados Unidos), y

exportado y una creciente especializacin y com-

puede ser importante tener en cuenta este

petitividad en industrias ambientalmente sensi-

hecho a la hora de negociar acuerdos bilatera-

bles. Segn cifras de la Comisin Econmica

les con dichos pases (vase grfico 2).

para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), duran-

No cabe duda de que existe una gran hetero-

te el perodo que se extiende de 1990 a 2003 el

geneidad d esituaciones en cuanto a la importan-

volumen exportado de este tipo de industrias se

cia de este grupo de industrias ambientalmente

triplic en los pases de Amrica Latina y el

sensibles en el total exportado. Tal como se

Caribe (vase grfico 1). Ello es importante por-

puede ver en el cuadro 1, los pases donde la inci-

que el aumento del volumen de sectores con

dencia de estas industrias es mayor son Jamaica,

reconocido impacto ambiental es un indicador

Trinidad y Tobago y Chile.

del impacto fsico sobre el entorno natural.

- 207 -

Los desafos del desarrollo sostenible en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe

Cuadro 1
Participacin de las industrias ambientalmente sensibles
en el total exportado, 2003-2004
(En porcentaje)

Para tener un panorama ms completo


sobre la evolucin competitiva de este grupo
de industrias, se recurre a un indicador de la

Jamaica

63,0

competitividad en los mercados internaciona-

Trinidad y Tobago

55,0

les, el ndice de la Ventaja Comparativa

Chile

45,4

Revelada (VCR) de un pas o grupo de pases1.

Barbados

38,0

Si su valor es menor a la unidad, significa que

Venezuela

36,1

el pas no es competitivo en el comercio del

El Salvador

25,2

producto o grupo de productos en cuestin;

Colombia

19,0

por otro lado, si su valor excede la unidad

Argentina

18,0

indica que el pas es competitivo en los merca-

Guatemala

13,6

dos mundiales de ese producto o sector.

Uruguay

10,5

Los resultados del cuadro 2 indican que,

Bolivia

10,2

en promedio, la regin es muy competitiva en

Mxico

7,9

los mercados internacionales en el grupo de


industrias ambientalmente sensibles, y que

Fuente: CEPAL, Naciones Unidas.

Grfico 2
Amrica Latina y el Caribe: volmenes de exportaciones
de industrias ambientalmente sensibles hacia distintos mercados de destino (Millones de toneladas)

180
160
140
120
100
80
Mundo

60

Pases Industrializados
40

Amrica del Norte

20

Amrica Latina y el Caribe


Europa Occidental

0
1990

1995

2000

Asia
2003

Fuente: CEPAL, Naciones Unidas.

- 208 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Marianne Schaper

Cuadro 3
Participacin de industrias ambientalmente sensibles
en las corrientes dinmicas y no dinmicas
del comercio internacional (En porcentaje)

esa competitividad se ha mantenido relativamente estable en el tiempo.


Cuadro 2
ndice de la VCR de Amrica Latina y el Caribe en el
grupo de industrias ambientalmente sensibles2
1990
1,4

1995
1,3

2000
1,4

Dinmicas
No dinmicas

2004
1,3

1990
10,3
89,7

2004
7,0
93,0

Fuente: CEPAL, Naciones Unidas.

Fuente: CEPAL, Naciones Unidas.

Por otra parte, es motivo de preocupacin


Cabe destacar, adems, que menos de un

que la estructura exportadora de la regin sea

10% del grupo de industrias ambientalmente

ambientalmente vulnerable, no slo porque

sensibles en las que los pases de la regin son

con el aumento del volumen de recursos natu-

competitivos (con VCR>1), estn dentro del

rales exportado se pone en riesgo la continui-

grupo de industrias dinmicas en el comercio

dad misma de la base productiva, sino

mundial; es decir, de las industrias que aumen-

tambin debido a que los mercados interna-

taron su participacin en el mercado de los pa-

cionales van teniendo mayores exigencias

ses de la OCDE. El cuadro 3 ilustra este hecho

ambientales. El aumento de las exportaciones

mostrando que la regin ha aumentado su

y la competitividad de la regin en industrias

competitividad en rubros no dinmicos en los

ambientalmente sensibles lleva implcito un

mercados de la OCDE entre 1990 y 2004.

mayor costo ambiental, sobre todo si va acom-

Este conjunto de resultados en la evolucin

paado de un retroceso en la especializacin

del perfil exportador parecen indicar que para

exportadora en productos con mayor conteni-

garantizar la sosteniblidad del patrn exporta-

do en conocimiento e innovacin.

dor de la regin, es preciso movilizar inversio-

Una rpida revisin del destino sectorial

nes hacia sectores productivos de crecimiento

de la inversin extranjera directa en los pases

ms dinmico, que combinen innovacin tec-

de la regin para los que se dispone de infor-

nolgica y valor agregado, para disminuir los

macin (vase el cuadro 4), indica que en

impactos ambientales y promover esquemas

algunos de ellos el flujo de inversin extranje-

productivos menos intensivos en recursos natu-

ra directa ha cumplido un papel relevante a la

rales, energa y contaminacin.

hora de explicar las condiciones de competitividad en los mercados mundiales de los sectores ambientalmente sensibles. De ah la
importancia de mantener los mrgenes de

- 209 -

Los desafos del desarrollo sostenible en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe

maniobra relacionados con las polticas activas y las seales econmicas que permitan
movilizar inversiones hacia sectores con
menor impacto ambiental, menos intensivos

L a i n d us t r i a d e b i e n e s y s e r v i c i o s
a m b i e n t a l e s , l a pe q u e a y
m e d i a n a e m p r e s a ( PY M E ) y
el desarrollo sostenible

en energa y ms intensivos en mano de obra


calificada. Polticas como, por ejemplo, el

Amrica Latina y el Caribe es un mercado en

establecimiento de requisitos de desempeo

expansin para la industria de los bienes y

o la inclusin de provisiones en esta materia

servicios ambientales3, principalmente por sus

en los acuerdos bilaterales de inversin.

carencias en materia de infraestructura


ambiental, asociadas al crecimiento demogr-

Cuadro 4
La inversin extranjera directa
en industrias ambientalmente sensibles
(Millones de dlares y porcentaje del total de la IED)

Brasil
Bolivia
Chile
Ecuador
Trinidad y
Tobago

1996 1997 1998 1999


606 1.032
741 2.132
6,3
5,9
2,8
6,8
73,1 325,8 500,1 407,2
17,1 38,1 48,7
40,3
1.586,5 2.074,2 2.855,9 1.611,8
32,8 39,7 47,8
17,7
302 555,3 753,6 602,9
60,4 76,7 86,6
93,0

322,9 949,9
90,6 95,0
Venezuela 1.087 3.164
49,8 57,2
Mxico 1.635,2 1.054,7
16,4
7,3
88,8
131,9
Per
11,3 8,51

fico y la alta densidad urbana que caracterizan


la regin. Se trata, adems, de un mercado
que comienza a responder a los nuevos mar-

2000 2001 2002


2.117 3.820 2.520
6,3 18,1 13,5
410,1 442,6 519,4
49,2 53,1 49,7
414,6 1.549,3 2.110,8
13,8 31,9 63,5
680,4 1.119,9 1.062,6
94,5 84,2 83,3

cos regulatorios y a una mayor preferencia


social a favor de la proteccin ambiental. Este
hecho es ms pronunciado en los pases con
una especializacin exportadora centrada en
industrias ambientalmente sensibles, que
debern enfrentar crecientes exigencias
ambientales en los mercados internacionales.
Se trata de un mercado muy dinmico,

587,5 451,9
80,3
70,3
1.731 2.045 1.354
38,5
62,2 30,3
1.267 1.580,1 1.925,8
10,3
12,3 12,5
140,9
281
34,9
7,7

20,1

Fuente:UNCTAD.

2,4

cuyo tamao a nivel mundial representaba en


2.204
63,9
510,8
2,0

541
39,5

el ao 2001 548.000 millones de dlares (CCA,


2004). Esta cifra es equivalente a la de la
industria farmacutica o de las tecnologas de
informacin. Actualmente est dominado en
un 84% por los pases desarrollados, pero en
estos ltimos registra un crecimiento de 1,6 %,
respecto a un crecmiento del 8% en los pases
en desarrollo.
No cabe duda que el aumento de la
demanda guarda una estrecha relacin con el
establecimiento de estndares y normas

- 210 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Marianne Schaper

ambientales ms estrictos en todo el mundo.

las posibilidades para el desarrollo sostenible

Hasta hace poco ste no era considerado un

que encierra este sector.

tema de negociacin, por tratarse de un sector

Sabemos que todos los pases de la regin

que en los pases desarrollados no se orientaba

comparten, en mayor o menor grado, los mis-

inicialmente a la exportacin. Sin embargo, la

mos problemas de contaminacin por emisio-

tendencia a la convergencia normativa a nivel

nes al aire, falta de tratamiento de aguas,

mundial, aunada a una situacin de madurez, y

carencias de equipos para el tratamiento de

por lo tanto de tasas de crecimiento cada vez

residuos peligrosos, problemas con los resi-

menores en los pases desarrollados, son

duos slidos y lquidos. Estos problemas se

hechos que han llevado a que la industria bus-

vuelven cada vez ms visibles en un marco en

que promover nuevos mercados y se oriente

el que se pretende el desarrollo sostenible de

progresivamente hacia la exportacin.

la actividad industrial. En la medida que exis-

Por todo ello, la Conferencia Ministerial de

ta una creciente presin sobre las empresas

la Organizacin Mundial del Comercio, reuni-

(incluida las PYME) para que stas reduzcan

da en Qatar en Noviembre del 2001, acord

sus emisiones contaminantes, tambin habr

negociar la reduccin o, segn proceda, la eli-

una creciente necesidad de tecnologas, equi-

minacin de los obstculos arancelarios y no

pos y servicios ambientales.

arancelarios a los bienes y servicios ambienta4

Las PYME son una realidad econmica y

les reconociendo la importancia de liberali-

socialmente relevante en todos los pases de la

zar el comercio de este sector.

regin, no solo por su aporte a la produccin y a

Ello significa que los pases desarrollados

la generacin de empleo, sino tambin por su

estn otorgando mayor importancia a las

relevancia en el tejido econmico-social, y por

exportaciones de bienes y servicios ambienta-

su potencial contribucin al desarrollo sosteni-

les, y con ello, a la necesidad de abrir nuevos

ble. Sin embargo, este importante actor econ-

mercados para dicha industria. Para los pases

mico y social ha debido enfrentar nuevas reglas

de Amrica Latina, ello implica adoptar una

de juego, y una presencia del Estado ms redu-

actitud de cautela, en cuanto a establecer

cida y de distinta naturaleza, que en muchos

algunos frenos regulatorios que permitan

casos ha contribuido a reducir su capacidad pro-

proteger, en principio, el adecuado desarrollo

ductiva, a grandes dificultades financieras, e

del sector domstico capaz de ofrecer bienes y

incluso a la quiebra de muchas de ellas.

servicios ambientales, de los que en la actua-

Por otra parte, no cabe duda de que tam-

lidad son importadores netos, dado el enorme

bin es la PYME la empresa ms vulnerable

potencial de crecimiento de esta industria, y

frente a la confluencia de las exigencias

- 211 -

Los desafos del desarrollo sostenible en las economas abiertas de Amrica Latina y el Caribe

ambientales en los mercados internacionales,

ambiental con el desempeo econmico

y las presiones sociales y regulatorias en el

(CEPAL, 2006).

mbito nacional, ya sea porque no cuenta con


el acceso a las nuevas tecnologas, o porque
tiene escasa informacin para desarrollar
estrategias efectivas que permitan estructurar
sus procesos y productos en funcin de un
mejor desempeo ambiental.
Por lo tanto, se requieren polticas activas
que permitan promover el desarrollo de la
oferta nacional de bienes y servicios ambientales con el fin de convertirlos en nuevas
ramas de la economa, lo que tambin coadyuvar a reducir los problemas, rezagos, y las
necesidades ambientales de los pases de la
regin. Y en la medida que se vayan generando cambios en la regulacin y en el aprovechamiento de oportunidades fiscales y
financieras, se podra dar un importante
impulso al crecimiento del sector. Lo que
supone oportunidades que tambin pueden
ser exploradas por las PYME.
A partir del reconocimiento de que existe
una creciente demanda de bienes y servicios
ambientales a nivel nacional y local y, por otro
lado, una creciente presin sobre la PYME
para que mejore su competitividad y su desempeo ambiental, la incorporacin de mejores prcticas ambientales, con herramientas
de poltica e incentivos adecuados, no slo es
rentable para la empresa, sino para la economa en general, contribuyendo a reforzar positivamente la interrelacin del desempeo

- 212 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Marianne Schaper

Referencias bibliogrficas

Notas

CEPAL (2006) Las pymes en el mercado de bienes


y servicios ambientales: identificacin de
oportunidades, polticas e instrumentos.
Estudios de caso: Argentina, Chile, Colombia y
Mxico, Santiago de Chile, LC/W.42.
(2003), Amrica Latina y el Caribe: de una
Estrategia de Comercio y Medio Ambiente a
una Estrategia de Comercio para el Desarrollo
Sostenible. LC/R.2104
(2002), Globalizacin y Desarrollo, Santiago de
Chile.
CCA Comisin para la Cooperacin Ambiental
(2004), Anlisis del Comercio de Bienes y
Servicios Ambientales en la Regin del TLCAN,
Montreal, Canad
Mani M y Wheeler D. (1997), In search of
Pollution Havens? Dirty Industry in the World
Economy, 1960-1995, Banco Mundial.
OCDE (2003), The impact of Trade-Related
Intellectual Property Rights on Trade and
Foreign Direct Investment in Developing
Countries, Working Party of the Trade
Committee, TD/TCWP(2002)42/Final.
PNUD (2005), Informe sobre Desarrollo Humano
2005: la Cooperacin Internacional ante una
Encrucijada.
Roffe P. y Santa Cruz M. (2006), Los derechos de
propiedad intelectual en los acuerdos de libre
comercio celebrados por pases de Amrica
Latina con pases desarrollados, CEPAL.
Schaper M. y Onffroy de Verez V. (2001), Evolucin
del comercio y de las inversiones extranjeras
en industrias ambientalmente sensibles:
Comunidad Andina, Mercosur y Chile
(1990-1999), Serie Medio Ambiente y
Desarrollo No. 46.

- 213 -

El ndice de la VCR se calcula como VCRij =


(Xji/Xjt)/(Xit/Xtw), donde j = un producto o
industria, i = pas, w = el mundo y t = total. El
ndice mide cambios en la participacin de las
exportaciones de un pas en un producto j en las
exportaciones mundiales de ese producto j, comparndolo con cambios en la participacin de las
exportaciones totales del pas en las exportaciones totales mundiales, es decir, teniendo en
cuenta el peso relativo por el tamao del pas. Si
la VCR>1, el pas posee ventaja comparativa en
el producto, es decir su participacin en el mercado mundial de ese producto es superior a su
participacin total en las exportaciones mundiales. Si el ndice de la VCR<1, el pas carece de
ventaja comparativa en ese producto.
Excluye Mxico por la importancia de la
maquila en el comercio.
Se utiliza la definicin de la OCDE, que describe
la industria ambiental como las actividades
que producen bienes y servicios para medir,
prevenir, limitar, minimizar o reparar los daos
ocasionados al agua, la atmsfera o el suelo, as
como los problemas relacionados con los desechos, el ruido y los ecosistemas. La industria
ambiental incluye: el agua potable; el tratamiento de aguas residuales; la lucha contra la
contaminacin; la gestin de los residuos; el
saneamiento ambiental; los servicios relacionados con el cumplimiento con la legislacin
ambiental; los bienes ambientales y servicios
complementarios. Sin embargo, no existe una
definicin acordada internacionalmente
Prrafo 31 (III) de la Declaracin Ministerial de
Doha

Segunda parte:
Perspectivas nacionales

L i a V a l l s Pe r e i r a
Instituto Brasileiro de Economa, FGV

La integracin sudamericana y
la agenda brasilea de acuerdos preferenciales:
Balance y perspectivas
El artculo analiza las principales cuestiones presentes en la agenda brasilea de negociaciones. El
principal argumento es que no ha habido una ruptura en la agenda de acuerdos brasileos a los largo
del periodo 1994-2006. La agenda es influida, entre tanto, por el debate que sigui a los efectos del
proceso de liberalizacin econmica. Se destaca especialmente la experiencia de MERCOSUR y de los
dilemas de la integracin sudamericana. Los problemas de la Ronda de Doha sugieren la creciente
importancia de los acuerdos preferenciales. En el caso brasileo, el carcter multilateral del comercio
brasileo sugiere que es aconsejable continuar manteniendo la agenda de acuerdos preferenciales
en una escala multilateral. La prioridad conferida a la integracin sudamericana no es incompatible
con acuerdos con los pases desarrollados.
Palabras clave:
Integracin regional, Mercosur, Brasil, comercio, acuerdos preferenciales, poltica exterior,
Comunidad Sudamericana de Naciones

The article analyses the main issues presets in the brazilian agenda of trade negotiations. The key
message is that there wasnt a rupture in the agenda of agreements pursued by Brazil in the years
1994-2006. This agenda has been influenced by the discussion about the consequences of the
process of economic liberalisation. The article also highlights the experience of Mercosur and the
dilemmas of the south-american integration.
Keywords:
Regional integration, Mercosur, Brazil, trade, preferential agreements,
foreign policy, South American Community of Nations

I n t r od u o

o Mercado Comum do Sul (Mercosul) com a


Argentina, Paraguai e Uruguai e, que a partir

O sistema multilateral de comrcio convive

de 2006 incorporou a Venezuela. O segundo

com a proliferao de acordos preferenciais

est associado integrao sul-americana

de comrcio bilaterais e regionais.

expresso na criao da Comunidade Sul

O Brasil apresenta uma agenda ampla de

Americana das Naes (Casa), anunciada em

negociaes comerciais, que pode ser dividida

2004. O terceiro composto pelos acordos

em cinco grupos. O primeiro refere-se ao

com pases em desenvolvimento no sul-

projeto de formao de um mercado comum,

americanos, no contexto de um dilogo Sul-

- 217 -

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

Sul, em especial a proposta de uma rea de

econmicos das agendas governamentais de

livre comrcio com a ndia e com a frica do

cada pais. A agenda brasileira segue esses

Sul. O quarto integra os acordos com os pases

princpios. No entanto, a avaliao entre

desenvolvidos, Estados Unidos e a Unio

compromissos da agenda de negociaes e os

Europia. O quinto agrega acordos com

resultados alcanados sugerem alguns dilemas

diferentes graus de importncia na agenda

nos processo de integrao brasileira.

brasileira. So destacadas as negociaes com

O carter multilateral do comrcio

o Mxico, seguidas de um grupo que engloba

brasileiro exclui a identificao de um nico

Egito, Marrocos, Israel e pases do Conselho do

parceiro e/ou conjunto de parceiros que

Golfo rabe.

possam assegurar o dinamismo do comrcio

Qual deve ser a prioridade dos acordos,

exterior brasileiro. Em princpio, h uma

quais os ganhos e benefcios em cada acordo,

variedade de opes na definio da hierarquia

quais so os compromissos que o governo

de prioridades da agenda brasileira. Logo, o

deve assumir em cada acordo so questes

papel que os diferentes acordos possam ter nas

presentes no debate brasileiro, desde meados

estratgias de desenvolvimento do pas e a

da dcada de 90.

avaliao dos custos e benefcios polticos e

A criao de um mercado comum integrado


pelos pases membros do Mercosul uma meta

econmicos de cada acordo influenciam nas


negociaes comerciais.

distante. preciso definir o que significa o

O objetivo do texto apresentar quais so

projeto da integrao sul-americana, quando

as principais questes presentes no debate

alguns pases da regio j assinaram acordos

brasileiro sobre a agenda de acordos

de livre comrcio com os Estados Unidos. Os

comerciais do pas. A primeira seo apresenta

acordos de preferncias comerciais assinados

o quadro referencial dos principais temas que

com a ndia e a frica do Sul abrangem poucos

influenciam o debate. A segunda seo avalia

produtos. Os acordos com os Estados Unidos e a

as perspectivas do atual quadro negociador dos

Unio Europia esto em compasso de espera.

acordos. conferida especial nfase ao

No quinto grupo de acordos, o principal tema

Mercosul e ao projeto de integrao sul-

a negociao com o Mxico, ainda no resolvida

americana. A terceira seo conclui o texto.

para a formao de uma rea plena de livre


comrcio.

Alguns esclarecimentos prvios so


necessrios. O Brasil membro da unio

As motivaes para a escolha dos parceiros

aduaneira do Mercosul. Logo, acordos

nos acordos e a abrangncia dos compromissos

comerciais com pases no membros da unio

esto associadas a objetivos polticos e

so negociados, em princpio pelo Mercosul. A

- 218 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Lia Valls Pereira

anlise apresentada se refere aos interesses

dos acordos comerciais levou a uma reavaliao

brasileiros nas negociaes. Em adio, o texto

da importncia dos conceitos de Viner. Algumas

no uma resenha da literatura terica ou

questes gerais, entretanto, permanecem no

emprica sobre o debate brasileiro. A

debate terico e influenciam a avaliao dos

contribuio da autora uma reflexo sobre a

acordos preferenciais de comrcio.


Acordos

agenda brasileira de acordos preferenciais

preferenciais

de

comrcio

dependem da estrutura de comrcio dos pases.


esperado que sejam priorizados acordos com

P r i n c ip a i s Q u e s t e s n o
Debate Sobre os Acordos Comercias.

pases que apresentem uma participao


elevada na pauta comercial do pas. H menor
probabilidade de desvios de comrcio.

O quadro referencial geral da anlise a


literatura

econmica

sobre

A pauta de comrcio exterior brasileira de

acordos

mercadorias no sugere um parceiro a ser

comerciais. Logo analisado, em primeiro

priorizado na agenda de acordos comerciais.

lugar, o debate sobre os ganhos dos efeitos

No ano de 2005, os dados por pases/regies na

alocativos dos acordos comerciais (efeitos

participao da corrente de comrcio

estticos) dos acordos comerciais do Brasil. A

(exportaes mais importaes) do Brasil

questo central na avaliao de acordos est

mostram os seguintes resultados: Estados

associada, entretanto, ao papel que esses

Unidos (18,3%); Unio Europia (23,3%); pases

efeitos podem desempenhar nas trajetrias

sul-americanos (16,6%); e, sia (18,5%) Os

de crescimento e desenvolvimento dos pases,

principais mercados dos pases desenvolvidos

o que requer a avaliao poltica e econmica

registraram um percentual de 46,7% na

das estratgias de desenvolvimento dos

corrente de comrcio brasileira e os pases em

pases (efeitos dinmicos).

desenvolvimento de 46,3%1.
A composio das pautas comerciais tem

Os Efeitos Estticos

influncia na anlise dos possveis ganhos dos

Na literatura econmica, a anlise sobre

acordos. A composio da pauta brasileira de

acordos preferenciais de comrcio parte da

comrcio exterior no apresenta mudanas

anlise de Viner sobre os efeitos estticos de

significativas, desde a dcada de 90. No ano

criao e desvio de comrcio no bem estar

de

econmico dos pases. A incluso de novas

manufaturados nas exportaes foi de 55%, de

hipteses na anlise desses efeitos e a

semimanufaturados de 13,5% e de bsicos

considerao dos efeitos dinmicos na anlise

(commodities primrias agropecurias e minerais)

- 219 -

2005,

participao

de

produtos

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

de 29,3%. Nas importaes, predominam os

defensiva e privilegia o tema do impacto das

produtos manufaturados (participao de 77,2%),

importaes na produo domstica. Nos

seguido de produtos bsicos (17,4%) e

acordos com pases em desenvolvimento, os

semimanufaturados (4,3%).

setores industriais e agrcolas partilham o

A composio da pauta difere, entretanto, por

interesse de ganhos de mercados para

mercados. Os pases da Aladi (Associao Latino

exportaes. A questo dos impactos da

Americana de Integrao), seguida dos Estados

concorrncia com a produo domstica

Unidos so os principais destinos das exportaes

analisada caso a caso5.

de manufaturas brasileiras2. No entanto h uma

Acordos de liberalizao comercial

diferena de 10 pontos percentuais entre a

multilateral ou de carter preferencial no so

participao da Aladi e dos Estados

Unidos3.

Os

neutros do ponto de vista distributivo. A

mercados da Unio Europia e da sia explicam

estrutura de preos relativos que define a

mais de 50% das exportaes de produtos bsicos

alocao de recursos muda com as alteraes

e, no caso, de semimanufaturados esses dois

da estrutura de tarifas de importaes do pas.

mercados mais o dos Estados Unidos so

A primeira percepo do debate brasileiro

responsveis por mais de 60% das vendas de

est associada aos efeitos estticos na

semimanufaturados.

de

alocao de recursos de ganhos e perdas dos

manufaturas esto concentradas nos mercados

acordos comerciais. No entanto, do ponto de

da Unio Europia, sia e Estados Unidos, a de

vista dos governos, a avaliao dos acordos

bsicos nos mercados da frica e Aladi e a de

deve privilegiar o efeito lquido sobre a

As

importaes

semimanufaturados na Aladi e demais pases

4.

economia e dos custos de ajustamento dos

A heterogeneidade da composio da

setores perdedores. Um tema que

pauta sugere interesses distintos nas

enfatizado no debate brasileiro em relao

negociaes.

aos efeitos estticos dos acordos com pases

Nas negociaes de acordos Norte-Sul, o

desenvolvidos.

setor de agribusiness privilegia o tema de

Modelos de equilbrio geral permitem

acesso preferencial aos mercados dos pases

estimar os efeitos estticos sobre o bem estar

desenvolvidos. O Brasil um dos principais

lquido (entendido como valor adicionado) de

exportadores

produtos

um pas em funo dos acordos comerciais.

agropecurios, que so os produtos que fazem

Vrios estudos foram realizados para o caso

parte do principal ncleo das polticas

brasileiro em relao aos efeitos de um

protecionistas dos pases desenvolvidos. O

acordo com os Estados Unidos ou a Unio

setor industrial tende a uma postura mais

Europia. De forma geral, concluem que o

mundiais

de

- 220 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Lia Valls Pereira

efeito positivo para o Brasil. Entretanto os

fatores que influenciam a concorrncia das

maiores ganhos esto associados aos setores

empresas no comrcio mundial. E, mais

agropecurios e minerais e seus produtos

importante, acordos preferenciais passam a ser

manufaturados e h perdas de valor

avaliados a partir das percepes dos

adicionado nos setores industriais no

governos quanto contribuio dos acordos

tradicionais, como o complexo eletro-

nas suas estratgias de insero competitiva.

eletrnico e bens de capital (Pereira 2000).

Mesmo privilegiando os resultados da

Em adio, a utilizao desses modelos na

teoria de comrcio internacional tradicional

avaliao dos impactos dos acordos sobre a

no longo prazo, os pases ganham com

distribuio de renda, mostra ganhos para os

acordos de liberalizao preciso considerar

fatores associados ao setor agrcola e perdas

os custos de ajustamento dos setores na fase de

para alguns segmentos dos setores urbanos.

transio. O sucesso de polticas de

Esses so resultados esperados, pois so


consideradas

apenas

as

vantagens

comparativas do Brasil que refletem o quadro

liberalizao influenciado por questes de


estabilidade macroeconmica e condies
domsticas de infra-estrutura fsica e social.

esttico das relaes comerciais do pas.

Qual a relao desses temas com os


acordos preferenciais de comrcio da agenda

Efeitos Dinmicos

brasileira?

Os temas da agenda brasileira de acordos

Num primeiro momento, os acordos

comerciais no apresentam, em princpio,

comerciais englobam os mesmos temas do

novas questes. A questo sobre a diviso de

debate sobre processos de liberalizao. No

ganhos e perdas setoriais, os efeitos dinmicos

entanto, h uma diferena fundamental no

dos

de

contexto dos efeitos dinmicos. Quais so os

investimentos e a relao custo/benefcio de

acordos que minimizam os custos de

adeso a marcos regulatrios so questes

ajustamento? Quais so os acordos que

presentes em todos os debates sobre a agenda

maximizam as oportunidades de crescimento

de acordos preferenciais nos pases latinos. A

do pas?

acordos

atravs

dos

fluxos

literatura econmica sobre as evidncias

Essas respostas da dependem da escolha

empricas sugere que no h uma garantia que

de parceiros, do grau de cobertura dos temas

a liberalizao comercial promova crescimento

negociados e da possvel influncia dos

econmico. No entanto, num mundo onde

acordos nas estratgias de desenvolvimento

proliferam acordos comerciais preferenciais,

econmico.

esses podem ser identificados como um dos

- 221 -

Uma viso simplista ilustra o tema

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

abordado no debate brasileiro. O Chile um dos

domstico, o nvel de consenso nas sociedades

pases sul-americanos que mais realiza acordos

dos pases citados e as motivaes na definio

comerciais. A tarifa de importaes do pas

das agendas dos acordos comerciais. De forma

baixa e igual para todos os produtos, o que

geral, entretanto, possvel identificar alguns

facilita as negociaes de liberalizao

temas que orientam as agendas comerciais dos

comercial. Em adio, a tarifa uniforme sugere

pases. No caso brasileiro, o principal

que a poltica comercial no um dos

argumento da reflexo proposta que h um

instrumentos elegidos para possveis mudanas

relativo consenso quanto ao escopo da agenda

nas vantagens comparativas dinmicas do pas.

brasileira de negociaes. uma agenda que

Os Estados Unidos so um parceiro natural,

deve ter um carter multilateral, em funo da

no apenas em termos geogrficos, mas

diversificao da pauta de comrcio exterior

principalmente pela sua presena dominante

brasileira. No entanto, o consenso diminui

nos fluxos de comrcio exterior do Mxico. Aps

quando so analisados os benefcios/custos de

a assinatura do Tratado de Livre Comrcio da

cada negociao e, logo, dos compromissos que

Amrica do Norte de 1994, a agenda de novos

o pas est disposto a assumir em cada acordo.

acordos do Mxico, pode ser entendida, como

consensual a importncia dos acordos como

parte de uma estratgia de diversificao da

estratgias de acesso a mercados, mas no

pauta de comrcio exterior, no intuito de

consensual o papel dos acordos na estratgia

atenuar o peso da economia norte-americana.

geral da poltica de comrcio exterior brasileira.

Colmbia e Peru negociaram um acordo de livre

A falta de consenso influenciada, em

comrcio com os Estados Unidos para

parte, pela experincia da dcada de 90. O

assegurarem as suas preferncias no mbito

Brasil fez uma reforma tarifria que reduziu a

Andean Trade Promotion And Drug Erradiction

tarifa mdia de importaes de 44% para

Act. Em adio, os compromissos assumidos

12,7%, entre 1989 e 1994. Empresas estatais

nas reas de investimentos, servios, direitos de

foram privatizadas e o compromisso da

propriedade intelectual, so percebidos como

Rodada Uruguai nas reas de investimentos,

fatores importantes para a atrao de

subsdios industriais e direitos de propriedade

investimentos estadunidenses. A agenda de

intelectual foi interpretado como concesses

acordos preferenciais dos Estados Unidos

na harmonizao de regras globalizadas que

estaria associada, segundo Bhagwati (1996)

iriam beneficiar o pas.

obteno de marcos regulatrios, que no so


consensuais nas negociaes multilaterais.

Os resultados das reformas da dcada de


90 no se traduziram em um perodo de

A verso simplista ignora o debate

crescimento econmico. A taxa mdia de

- 222 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Lia Valls Pereira

crescimento anual do produto brasileiro entre

debatido se um acordo de livre comrcio com

1994 e 2000 foi de 2,6%. Em adio, as crises

os Estados Unidos, positivo ou no para os

dos mercados emergentes na segunda metade

investimentos. O debate brasileiro parte da

da dcada de 90 afetaram as expectativas

avaliao de duas posies extremas. De um

otimistas de entrada de capital estrangeiro no

lado, a plena abertura da economia brasileira

pas. O tema da vulnerabilidade externa

poderia levar a uma substituio de

identificado com o aumento do saldo

investimentos associados aos setores de

deficitrio em transaes correntes do balano

maior valor adicionado por importaes

de pagamentos ganhou destaque no debate

estadunidenses. Em adio, as regras

brasileiro. No havia garantias que o saldo

negociadas sobre investimentos retirariam a

deficitrio seria coberto pelos capitais externos.

autonomia das polticas governamentais na

O saldo deficitrio em transaes correntes

orientao de investimentos percebidos como

aumentou de US$ 1.153 milhes para US$

estratgicos para o desenvolvimento nacional.

33.829 milhes entre 1994 e 1998,

Por outro lado, a outra viso destaca que o

acompanhado pela reverso de um saldo

acordo garante um marco estvel e propcio

superavitrio na balana comercial de US$

aos investimentos. O mercado interno

10.466 milhes para um saldo deficitrio de

brasileiro grande para garantir a atrao dos

US$ 6.574 milhes.

investimentos e no haveria risco de

A relao entre a liberalizao comercial e

desindustrializao do pas. J no caso de

o desempenho econmico do pas e, de forma

acordos com pases em desenvolvimento

geral, das mudanas identificadas com a

possvel explorar estratgias comuns de

agenda liberal tema sujeito a controvrsia

investimentos e so abertas oportunidades

na literatura econmica (Pereira 2006). No

para a internacionalizao das empresas

obstante, a experincia da dcada de 90 acirrou

brasileiras.

o debate dos benefcios da abertura comercial

Essas questes gerais teriam levado ao

e de adeso a regras percebidas como

governo, que assumiu a presidncia em 2003,

restritivas para a escolha de instrumentos de

a privilegiar a agenda sul-americana de

polticas de desenvolvimento.

integrao. E, mais ainda, a agenda comercial

Um outro fator que ilustra a falta de

passa a ser utilizada, muitas vezes, como

consenso o debate sobre os efeitos dos

instrumento poltico, em detrimento dos

acordos sobre o volume dos investimentos e

interesses

sua alocao.

interpretao est presente no atual debate

No caso brasileiro, por exemplo,

econmicos

do

pas.

Essa

brasileiro. No se considera que houve uma

- 223 -

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

ruptura, em relao agenda de poltica de

acordos bilaterais com os parceiros sul-

comrcio exterior dos anos de 1994/2002. O

americanos. No ano de 1996, so assinados

tema dos compromissos com uma maior

acordos de livre comrcio com o Chile e a

abertura comercial j eram parte do debate,

Bolvia. No ano de 1998 so iniciadas as

assim como de adeso a regras percebidas

negociaes com os pases da Comunidade

como OMC plus (Organizao Mundial do

Andina (exceto Bolvia).

Comrcio). A seo seguinte apresenta um

Na Segunda Cpula das Amricas, em

balano do atual quadro negociador dos

Santiago, anunciado o compromisso dos

principais acordos.

pases hemisfricos de iniciarem negociaes


para a formao da rea de Livre Comrcio
das Amricas (Alca)7. O principal ponto no

P r i n c ip a i s A s p e c t o s d o
Quadro Negociador e Perspectivas

debate brasileiro sobre a Alca eram os


impactos em relao ao acordo com os
Estados Unidos. Alm dos efeitos da abertura

No ano de 1998, as perspectivas em relao

comercial, o tema das regras sobre

ao quadro negociador dos acordos comerciais

investimentos,

brasileiro podiam ser interpretadas como

propriedade intelectual, entre outros, eram

otimistas.

destacados na avaliao do acordo. De forma

servios,

direitos

de

O projeto prioritrio na agenda, o

geral, a concepo era de que a Alca no

Mercosul, ainda estava longe ser um mercado

deveria ser um espelho das regras do Tratado

comum. No entanto, a participao das

de Livre Comrcio da Amrica do Norte

exportaes do bloco na pauta brasileira

(TLCAN), que eram entendidas como OMC

havia crescido de 7,3% para 17,4%, entre o ano

plus8. No entanto, como analisa Simes

de 1991 e 1998. Esse resultado mostrava que

(2002), a orientao geral da diplomacia era a

a idia do Mercosul ser irrelevante para o

de negociar propostas que interessassem ao

comrcio brasileiro, parecia ser um tema do

Brasil. Alguns pontos eram entendidos, como

6.

passado Em adio, as negociaes eram

favorveis ao Brasil.

intensas, sugerindo um quadro favorvel para

A economia estadunidense cerca de

a integrao. No ano de 1993, o Brasil junto

doze vezes o tamanho da economia brasileira.

como seus parceiros do Mercosul prope a

Os Estados Unidos j tinham acordos de livre

formao da Alcsa (rea de Livre Comrcio

comrcio com o Canad e o Mxico. Somando

Sul-Americana). Essa proposta no avanou.

os trs pases, esses representavam 89,9% do

Em seu lugar, o Mercosul inicia a realizao de

Pib da Alca, no ano de 1999. Os pases

- 224 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Lia Valls Pereira

restantes da Amrica Latina e Caribe

obstante, numa viso otimista, a negociao

apresentavam uma participao de 10,2%,

simultnea com a Unio Europia e Alca

sendo o percentual da Amrica do Sul de 9,3%

permitiria aumentar o poder de barganha do

e do Mercosul, de 7,3%. Logo, apesar das

Mercosul.

diferenas, em termos de participao no Pib,

O Mercosul entra numa trajetria de crise,

o Mercosul seria o mercado mais importante.

em 1999 que ir paralisar o processo de

A idia de que a Alca no existiria sem a

integrao. As negociaes com a Alca e a

participao do Mercosul era um argumento

Unio Europia esto paralisadas. O projeto

utilizado para sugerir o poder de barganha do

de integrao sul-americana objeto de

bloco nas negociaes.

controvrsia no debate brasileiro. O que

A possibilidade de completar o processo de

mudou? A viso otimista desconsiderava

formao da rea de livre comrcio sul-

alguns fatores que sugeriam uma viso um

americana, com o acordo Mercosul - Comunidade

pouco mais ctica em relao ao quadro

Andina at o ano 2000 era um outro ponto

negociador.

favorvel. Seria possvel tentar compor propostas

No caso da Alca, os acordos bilaterais

negociadoras identificadas com os interesses da

assinados pelos Estados Unidos com o Chile, os

regio. Os Estados Unidos tinham o padro

pases da Amrica Central e com a Colmbia e o

TLCAN e o Mercosul poderia contrap-lo com um

Peru indicam que foi possvel avanar as

padro sul-americano.

negociaes sem o Mercosul. Em adio, o Trade

No ano de 1995 foi assinado o Acordo

Promotion Authority de 2002 aprovado pelo

Quadro Inter-Regional de Cooperao entre o

Congresso dos Estados Unidos foi recebido como

Mercosul e a Unio Europia, que no

um fator que influenciou a percepo de ganhos

estabelecia nenhum compromisso formal

do Brasil. As restries impostas para uma

para a negociao de um acordo comercial. No

ampla negociao sobre produtos agrcolas, em

ano de 1999, assinado o Acordo de

especial subsdios, e para mudanas nas

Associao Inter-Regional, que engloba, como

investigaes

um dos seus objetivos, a formao de uma

privilegiados na agenda brasileira, contriburam

rea de livre comrcio entre os dois grupos.

para que o Brasil, como membro do Mercosul, na

sobre

dumping,

temas

O acordo com a Unio Europia no tinha,

Conferncia Ministerial de Miami (2003)

como a Alca, a definio de um prazo para o

apresentasse uma proposta, que basicamente

trmino de negociaes e, no era claro qual

reduziria as negociaes ao tema de acesso a

seria o grau de cobertura, em termos dos

mercados. O incio da negociao multilateral da

temas a serem abordados pelo acordo. No

Rodada de Doha, em 2001, auxiliava no

- 225 -

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

desenho da proposta. Temas sensveis, de

comum, a partir de 1 de janeiro de 1995. O

ambas as partes, seriam objeto do frum

cronograma revisto em 1992, sendo acordado

multilateral. No houve consenso em relao

o compromisso para a implementao de uma

proposta do Mercosul. No h uma agenda

unio aduaneira, em 1995.

comum comercial entre os pases latinos e os

H um crescimento expressivo do

Estados Unidos e a proposta brasileira para uma

comrcio intra-regional. As exportaes

nova estrutura de negociaes no foi aceite. A

brasileiras para o Mercosul aumentam de US$

Rodada de Doha no avanou. O desafio para o

1.320 milhes (4,2% do total das exportaes

Brasil como estabelecer uma agenda com os

do Brasil), em 1990, para US$ 5.921 milhes

Estados Unidos, centrada somente em temas de

(13,6%), em 1994.
Durante o perodo, a paridade fixa do peso

acesso a mercados, quando acordos amplos tm

argentino em relao ao dlar e a desvalorizao

sido assinados.
No caso da Unio Europia, os impasses na

da moeda brasileira leva a uma acentuada

Alca incentivaram as negociaes, que eram

desvalorizao da moeda brasileira em relao

consideradas mais flexveis do que com os

ao peso argentino. Em adio, enquanto a

Estados Unidos, em especial nos temas de

economia argentina experimenta um perodo de

regulao. Havia perspectiva da assinatura de

elevadas taxas de crescimento, o Brasil vive um

um acordo, em 2004. No entanto, as ofertas

perodo de elevadas taxas de inflao e baixo

europeias finais, no setor agrcola e as ofertas do

crescimento. O acmulo de dficites comerciais

Mercosul, na rea de servios, foram

na balana Argentina-Brasil gera tenses. O

consideradas insatisfatrias por ambas as

governo brasileiro assina um acordo no qual se

partes.

compromete a comprar petrleo e trigo

So ressaltados, a seguir, os principais

argentino com o intuito de reduzir o dficit

pontos da agenda Mercosul e da integrao

argentino. As tenses entre os parceiros so

sul-americana.

atenuadas.

Os Dilemas do Mercosul

O anncio do Protocolo de Ouro Preto, em

e a Integrao Sul-Americana.

dezembro de 1994, interpretado como um

Em termos gerais, o histrico do Mercosul

xito e sugere a possibilidade de avanar no

pode ser dividido em quatro fases.

processo de integrao. definida e a

O primeiro perodo (1991/1994) o

estrutura da tarifa externa comum (Tec) e o

chamado perodo de transio. assinado o

arcabouo

Tratado de Assuno, em 1991, que estabelece

Mercosul (todas as instncias so de carter

como objetivo a criao de um mercado

intragovernamental)9.

- 226 -

institucional

transitrio

do

Pensamiento Iberoamericano n0

Lia Valls Pereira

O segundo perodo (1995/1998) mostra


avanos e crises do processo de integrao. O

excees foram concedidas no comrcio intraregional e na tarifa externa comum.

perodo se inicia com a crise mexicana. Brasil

O quarto perodo iniciado, em 2002. Esse

e Argentina implementam medidas de defesa

caracterizado por um relativo consenso do

dos seus planos de estabilizao que quebram

governo brasileiro, que sendo a maior

a disciplina da Tec. H uma paralisao das

economia do bloco deve pagar um custo

negociaes. Em dezembro de 1995, os pases

maior pela integrao. Esse custo se refere a

do Mercosul anunciam a Agenda 2000 onde

duas questes.
A primeira o tema da tarifa externa

reafirmam o compromisso com a unio

comum e excees ao livre-comrcio intra-

aduaneira.
H um incremento no comrcio intra-

regional. O cronograma previsto pelo Protocolo

regional. O percentual das exportaes intra-

de Ouro Preto do trmino das excees, quase

regionais no total das exportaes do

nunca foi cumprido (ver nota de rodap 9). Ao

Mercosul passa de 18,5% para 25% entre 1994

contrrio, a crise da Argentina, em 1999, levou

e 1998. o perodo, como j antes citado, de

a prorrogao de prazos e demandas pro

intensas negociaes intra-bloco e acordos

medidas de salvaguardas, que eram proibidas

com pases extra-bloco.

no comrcio intra-regional. O governo

No entanto, alguns resultados indicavam

brasileiro era relutante na concesso de

pontos frgeis da integrao: As negociaes

prorrogaes e, em especial, de mecanismos de

avanam, mas muitos acordos no so

salvaguardas. Essas medidas quebravam a

implementados.

disciplina do Mercosul.

Os

choques

externos

associados crise dos mercados asiticos e da

No ano de 2002 e, tendo como justificativa

Rssia levam a adoo de medidas no mbito

a crise argentina, foi acordada a prorrogao

nacional dos pases do Mercosul, que geram

at 2005 de listas de excees com at 100

contenciosos. H indcios de dificuldades para

classes tarifrias. Novas prorrogaes foram

as negociaes conjuntas Mercosul-Mxico e

acordadas no ano de 2006, que podem vigorar

Mercosul Comunidade Andina

10.

at o ano 2008. Em fevereiro de 2006 foi

O terceiro perodo (1999/2001) marcado

criado

Mecanismo

de

Adaptao

pela paralisao do processo negociador. A

Competitiva, negociado entre o Brasil e a

desvalorizao do real, em janeiro de 1999, e

Argentina, que permite o uso de salvaguardas

a crise da economia argentina levaram a uma

intra-regionais. tarifa externa comum. Os

paralisao das negociaes e dvidas quanto

parceiros brasileiros desejam acesso a bens

continuidade do processo. Uma srie de

de capital e outros equipamentos que

- 227 -

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

barateiam os seus custos de produo e

brasileiro; formao de cadeias produtivas

auxiliem na modernizao de suas indstrias.

regionais como forma de consolidar a

As suas estruturas produtivas seriam menos

integrao; entre outras.

diversificadas e so mais propensos a

Em 2005 foi criado o Fundo de

aceitarem menores nveis de proteo em

Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem)

relao a esses setores. Logo, a questo no

com um oramento anual de US$ 100 milhes,

apenas um tema de prorrogao de prazos e,

que sero integralizados de forma progressiva.

sim, da estrutura da poltica comercial comum.

O objetivo o de atenuar as assimetrias da

O Mercosul, no momento, uma unio

regio atravs de projetos sobre infra-

aduaneira imperfeita e um acordo de livre-

estrutura, desenvolvimento regional, entre

comrcio imperfeito. A questo pendente no

outros. O escopo amplo e no so definidas

debate se prefervel avanar na integrao

prioridades. A contribuio do Brasil expressa

via a unio aduaneira e/ou aceitar que as

pelo aporte de 70% dos recursos para a criao

excees so partes inerentes ao processo do

do fundo e a possibilidade de utilizao para

Mercosul. Do ponto de vista dos interesses

projetos no Brasil de 10%11.

brasileiros, predomina a preferncia pela

No obstante, a variedade de propostas e

unio aduaneira. Os setores industriais, por

a criao do Focem, no claro que a

exemplo, atravs de suas associaes

consolidao do projeto Mercosul seja um

condenaram o uso de salvaguardas. O

fato definido, do ponto de vista de todos os

Mercosul, do ponto de vista do governo, no

scios da unio aduaneira12.

entendido como um mero acordo comercial. A

No h uma ruptura da poltica externa

tarifa externa comum seria a expresso de

brasileira em relao ao Mercosul. Esse

consolidao do projeto sub-regional e fator

continua a ser, em princpio, o principal

importante nas negociaes comerciais.

projeto da agenda comercial brasileira. O que

A segunda questo do custo parte do

h de diferente no debate brasileiro, em geral,

diagnstico de que preciso implementar

o reconhecimento de que a integrao do

medidas que auxiliem na reduo das

bloco no caminha sem a definio do que se

assimetrias do bloco e, logo que possam auxiliar

pretende com o Mercosul e, logo, dos

na consolidao de uma unio aduaneira. As

compromissos que o pas est disposto a

propostas so variadas: identificao de projetos

assumir com a integrao e as trajetrias

comuns entre firmas brasileiras e dos parceiros

escolhidas. No entanto, at ao momento, os

do Mercosul que possam ser financiadas pelo

compromissos efetivos se traduziram nas

banco

propostas de flexibilizao de cronogramas,

de

desenvolvimento

econmico

- 228 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Lia Valls Pereira

salvaguardas e o Focem. Ressalta-se que se as

brasileiras13. No entanto, em especial, nos

duas

ser

setores de petrleo e seus derivados so

justificadas como mecanismos temporrios

identificadas oportunidades de explorao

para acomodar custos de ajustamentos, so

conjunta

tambm interpretadas como sinais de

incrementar fluxos do comrcio intra-indstria.

fragilidade do processo.

Alm disso, a Venezuela faz fronteira com a

primeiras

medidas

podem

As negociaes do Mercosul tm
privilegiado o tema comercial. Avanar para

de

atividades,

que

podero

regio Norte do pas, o que poder contribuir


para os estados brasileiros dessa regio.

acordos nas reas de servios, compras

O debate sobre a incluso da Venezuela

governamentais, mecanismos efetivos de

est associado s posies defendidas pelo

cooperao na definio de estratgias

atual governo. Em princpio, apesar das

comuns de comercializao, entre outros,

dificuldades antes citadas, um acordo de

ainda fazem parte da agenda pendente do

mercadorias com os Estados Unidos parte da

Mercosul.

agenda brasileira. A crise do Mercosul no

A entrada da Venezuela, como membro

est totalmente superada, em termos de

da unio aduaneira do Mercosul, no ano de

definio dos rumos do processo. At que

2006, um novo ponto controverso no debate

ponto, as atuais posies do governo

brasileiro. A entrada de novos membros da

venezuelano contribuem, por exemplo, para a

unio aduaneira foi sempre considerada um

definio de uma tarifa externa comum, que

fator que beneficiaria o Mercosul. Alm, de

inclua propostas de redues tarifrias para

ampliar o espao econmico do bloco, poderia

alguns setores como desejam os scios

contribuir na questo da institucionalidade do

menores? Esses so temas que estaro no

Mercosul. Um cenrio de consolidao do

cenrio brasileiro nos prximos anos.

processo de integrao seria incompatvel

Por ltimo, o tema da integrao sul-

com a ausncia de qualquer instituio de

americana tem sido destacado no debate

carter supranacional. A entrada de novos

brasileiro. O que significa essa integrao?

membros poderia ajudar na definio de

O primeiro eixo so os acordos comerciais

critrios para rgos supranacionais, que

da regio. Alm do Mercosul, o Brasil j

atenuassem o peso da economia brasileira.

assinou acordos de livre comrcio com todos

A participao da Venezuela no comrcio

os pases da regio. So todos, porm, acordos

brasileiro pequena. No ano de 2005, o

da primeira gerao, pois contemplam

mercado

1,9%

basicamente cronogramas de liberalizao do

das exportaes e 0,3% das importaes

comrcio de mercadorias. A participao de

venezuelano

explicou

- 229 -

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

todos os pases sul-americanos na pauta de

subordinados, portanto, a uma concepo de

exportaes brasileiras foi de 17,9% e na de

cadeias produtivas e explorao de economias

14

importaes, de 14,5%, em 2005 .

de escala que iro atender o consumo interno da

A experincia da dcada de 90 mostrou

regio e o escoamento das exportaes. O

que a nfase somente em aspectos comerciais

projeto deve ser interpretado como uma meta

no seria suficiente para a consolidao do

de longo prazo, que ainda depende de definio

projeto sul-americano. O tamanho da

de prioridades, repartio dos custos de

economia

assimetrias

financiamento e detalhamentos tcnicos. No

produtivas, que tendiam a favorecer os setores

entanto, a prioridade da integrao fsica e

brasileiros, levaram percepo pouco otimista

energtica geradora de externalidades

do projeto de integrao pelos parceiros. Em

positivas para todos os pases da regio.

brasileira

as

adio, a identificao dos acordos como

Em dezembro de 2004 foi anunciada a

exerccio de liberalizao comercial retirava da

criao da Comunidade Sul-Americana das

agenda de integrao a especificidade dos

Naes (CASA) que reconhece a convergncia

acordos sul-americanos. Esses deveriam ser

de seus (dos pases sul-americanos) interesses

instrumentos no desenho de estratgias

polticos, econmicos, sociais, culturais e de

comuns para o desenvolvimento da regio e da

segurana, como um fator potencial de

chamada insero competitiva para todas as

fortalecimento e desenvolvimento de suas

economias da regio.

capacidades internas para sua melhor insero

O segundo eixo parte do diagnstico

internacional. destacado o tema da

acima. Na Primeira Cpula dos Presidentes da

integrao fsica, energtica e de comunicaes

Amrica do Sul, no ano 2000, foi lanado o

como um dos pilares na promoo dessa

Projeto IIRSA Integrao da Infra-Estrutura

convergncia. O debate sobre a possibilidade

Regional Sul-Americana. O projeto parte do

de convergncia de interesses e, logo, dessa

diagnstico que a integrao fsica da regio

consolidao.

um fator decisivo para a integrao


econmica dos pases.

Rios e Veiga (2006) identificam nas


tendncias nacionalistas de alguns governos

O projeto IIRSA visa o ordenamento

sul-americanos, como Bolvia e Venezuela,

espacial do territrio, a partir da identificao de

fatores que dificultam esse processo. O

eixos regionais que concentrem fluxos

argumento bsico o de que projetos

comerciais e de investimentos atuais e

nacionalistas so incompatveis com propostas

potenciais. A construo de projetos nos setores

de liberalizaes intra-regionais e mecanismos

de energia, transporte e telecomunicao esto

de cooperao. Em adio, os acordos j

- 230 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Lia Valls Pereira

assinados pelo Chile, Colmbia e Peru com os

Os fluxos de investimentos intra-regionais

Estados Unidos e perspectivas de acordos a

tambm so baixos. A expanso das

serem realizados pelo Uruguai, todos eles

empresas translatinas est concentrada,

acordos

sugerem

principalmente, em setores das indstrias

percepes distintas de formas de insero no

bsicas e servios de engenharia de

cenrio mundial. Essas so preocupaes reais.

construo.

da

nova

gerao

Independente, no entanto, de questes

O elevado grau de diversificao da

associadas a projetos especficos de governos,

indstria brasileira em comparao com os

o tema da integrao sul-americana continuar

parceiros sul-americanos tende a gerar um

presente. O grau de interdependncia

comrcio assimtrico. O Brasil basicamente

econmica dos pases pequeno. Um indicador

exportador de manufaturas para os parceiros e

o intercmbio comercial. Os ltimos dados

importador de produtos bsicos. Nada a

disponveis nas bases de dados internacionais

reclamar se a especializao do comrcio

(Direction of Trade Statistics) referem-se aos

pautado nas vantagens comparativas fosse

fluxos de comrcio acumulados de janeiro a

acompanhada pelo crescimento da renda e

outubro de 2005 mostram que poucos pases

melhora de indicadores sociais. No entanto,

concentram as suas exportaes para o

com a exceo do Chile, esse resultado no

mercado sul-americano. As excees so as

compartilhado pela maioria dos pases sul-

exportaes bolivianas cujo percentual para os

americanos.

pases da Amrica do Sul de 63,4% (para o

Qual o projeto da integrao sul-

Brasil o percentual de 40,6%) e o Paraguai

americana? Um projeto poltico para a

(52,3%) para a Amrica do Sul e 14,8% para o

construo de posies convergentes no

Brasil. Em adio, registram-se percentuais

cenrio internacional? No momento atual, o

acima de 20% nas exportaes argentinas

debate sobre as percepes distintas de

(23,7% para a Amrica do Sul e 15,3% para o

estratgias de desenvolvimento dos pases na

Brasil) e o Uruguai (20,3% para a Amrica do

regio dificulta essa convergncia.

Sul e 16,2% para o Brasil). O mercado sul-

Um projeto de integrao econmica

americano para as exportaes brasileiras foi

profunda? No h cronograma para a

de 13%, no perodo selecionado. No caso dos

implementao de um projeto de integrao

outros pases andinos, o percentual das

sul-americana seja para a criao integrada

exportaes para o mercado sul-americano foi

de uma rea de livre comrcio e, muito menos

de 19,1% (Colmbia), 12% (Equador), 9,8%

de um mercado comum sul-americano. Os

(Peru) e 4,3% (Venezuela).

acordos existentes entre os pases sul-

- 231 -

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

americanos cobrem basicamente o comrcio

C o n s i de r a e s F i n a i s

de mercadorias.
O ideal da integrao sul-americana est

O objetivo do texto foi o de analisar de forma

presente em todos os discursos dos governos

geral as principais questes presentes na

sul-americanos,

das

agenda brasileira de negociaes. Acordos

preferncias polticas. O que isso significa

preferenciais de comrcio podem ser

varia em funo de como as polticas externas

analisados como mero instrumentos de acesso

de cada pas consideram que essa integrao

a mercados. No entanto, qualquer liberalizao

contribui para o atendimento dos objetivos

gera efeitos dinmicos que afetam as

domsticos de cada pas. A conciliao dos

trajetrias de desenvolvimento e crescimento

interesses domsticos e a agenda de

econmico dos pases. Os efeitos, por sua vez,

integrao um tema central para definir qual

dependem das condies domsticas de cada

ser o formato da integrao possvel.

pas. Alm disso, a avaliao desses efeitos

independente

O ponto central que na rea econmica


no se pode decretar a priori o fracasso de um

realizada no contexto dos projetos de


desenvolvimento de cada pas.

projeto que caracterizado por iniciativas

No caso brasileiro, o principal argumento

relativamente tmidas para construo de um

que no houve uma ruptura na agenda de

cenrio propcio ao aumento de vnculos entre

acordos brasileiros ao logo dos anos de

os setores produtivos. Uma agenda mais

1994/2006. A agenda , influenciada,

ampla de temas para negociaes, como

entretanto, pelo debate que se seguiu aos

servios, compras de governos, polticas de

efeitos do processo de liberalizao na

competio, acordos de investimentos e

economia, que acirrou controvrsias relativas

implementao do livre comrcio regional

harmonizao de regras internacionais e

uma tarefa a ser cumprida. Ao mesmo tempo,

aprofundamento da abertura comercial do

preciso analisar e discutir medidas que

pas. Essas so questes que contribuem para

auxiliem o custo de ajustamento para os

a paralisao das negociaes com os Estados

pases mais pobres da regio. Se essa agenda

Unidos e a Unio Europia, mas no so as

interessa aos governos uma outra questo.

nicas, conforme analisado no texto.

No caso brasileiro, argumenta-se que uma

Foi destacada a experincia do Mercosul e

agenda que pode propiciar ganhos para a

da integrao sul-americana. Aqui, apesar da

economia e as empresas brasileiras.

vontade poltica expressa atravs de


pronunciamentos oficiais de aprofundar esses
processos, o objetivo foi o de apontar os

- 232 -

Pensamiento Iberoamericano n0

Lia Valls Pereira

dilemas existentes.
Finalmente, o carter multilateral do
comrcio brasileiro sugere que na agenda de
acordos comerciais possvel hierarquizar a
importncia dos acordos, mas que
aconselhvel continuar mantendo a agenda
de acordos preferenciais numa escala
multilateral. Os impasses da Rodada de Doha
podero levar cada vez mais ao privilgio das
relaes comerciais via acordos bilaterais e/ou
regionais de preferncias.

- 233 -

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

Referencias bibliogrficas

Notas

Baumann, Renato e Mussi, Carlos (2006).


Mercosul: Ento e Agora. LC/BRS/R.150.
CEPAL/Escritrio em Braslia.
Bhagwati, J. (1996). The Demands to Reduce
Domestic Diversity among Trading Nations. J.
Bhagwati e R. E. Hudec (eds). Fair Trade and
Harmonization, Vol. 1, Economic Analysis, pp.
9-40. The MIT Press, Cambridge,
Massachusetts
Pereira, Lia C.B.F. (2006) Brazil Trade
Liberalization Program em Coping With Trade
Reforms. A Developing-Country Perspective
On The WTO Industrial Tariff Negotiations
(eds) Santiago Fernandez de Cordoba and
Sam Laird, Palgrave MacMillan, England.
Pereira, Lia C.B.F.V.P. (2000) Estudo Sobre Linhas
Estruturais Da Posio Brasileira Nos
Principais Setores Produtivos De Interesse Do
Brasil, No mbito Do Exerccio De
Conformao Da Alca E No mbito Das
Negociaes Do Mercosul Com A Unio
Europia. Relatrio de Trabalho Realizado
Para O Ministrio De Desenvolvimento
Indstria E Comrcio Exterior.
Pereira, Lia.C.B.F. (2006) Os Acordos Comerciais
do Mercosul Com A Comunidade Andina:
Uma Avaliao Geral Na Perspectiva
Brasileira. Latin Working Papers n 48, 2005,
Latin American Trade Network (LATN).
Rios, Sandra P. e Veiga, Pedro da M. (2006).
Amrica do Sul: a Integrao pode sobreviver
ao nacionalismo econmico?. Revista
Brasileira de Comrcio Exterior n 88, ano XX,
julho/setembro. Fundao Centro de Estudos
de Comrcio Exterior, Rio de janeiro, Brasil.
Simes, Antnio,F.(2002).

1
2

- 234 -

Ver tabela no anexo.


A Aladi compreende os seguintes pases:
Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Chile,
Cuba, Equador, Mxico, Paraguai, Peru,
Uruguai e Venezuela. Cuba passou a ser
membro da Aladi, em 1999.
A Aladi explica 35% das exportaes de
manufaturas brasileiras e os Estados Unidos
25%.
A importao de produtos manufaturados, no
ano de 2005, explicada pelos seguintes
percentuais: 20,7% (Estados Unidos); 30,6%
(Unio Europia); e, sia (28,1%). O mercado
africano responsvel por 42,7% das
importaes de produtos bsicos e nas
importaes de semimanufaturados, o principal
fornecedor so os pases da Aladi 35,4%.
No acordo Mercosul - Comunidade Andina, as
ofertas brasileiras de acesso imediato ao
mercado brasileiro excluram produtos
concorrentes no mercado brasileiro e/ou
produtos sob os quais incidem as maiores
tarifas de importaes do Brasil, como
automveis (Pereira 2005).
O Pib (produto interno bruto) do Brasil cerca
de 70% do Pib Mercosul. Quando foi anunciada
a criao do Mercosul Tratado de Assuno
de 1991 a idia da relativa irrelevncia do
Mercosul, como mercado das exportaes
brasileiras era parte do debate.
Entre 1994, quando foi anunciada a proposta
de criao da Alca, e 1998, o compromisso dos
pases hemisfricos era de troca de
informaes e definio do que seria o quadro
negociador do acordo.
OMC plus seriam regras que iam alm dos
compromissos da Organizao Mundial do
Comercio.
A Tec estabelecia uma tarifa mxima de
importao de 20% e mnima de 0%. Foram

Pensamiento Iberoamericano n0

10

11

12

13

14

Lia Valls Pereira

definidas as seguintes excees: i) comuns


Tec os bens de capital estariam sujeitos a
uma tarifa comum, em 2001 sendo a mdia
14%; e, os bens de telecomunicaes e
informtica, em 2006, sendo a mdia 16%; ii)
excees nacionais Tec os pases membros
podiam ter uma lista reduzida de excees,
que seriam eliminadas no final de 1999; e, iii)
listas de adequao que compreendiam
produtos fora do regime de livre-comrcio
intra-regional deveriam ser extintas at o final
de 1999. Apenas no alcanado um acordo
quanto ao acar.
No ano de 1999, o Brasil assina, em separado,
um acordo de preferncias fixas tarifrias com
os pases da Comunidade. No haveria quebra
com a disciplina do Mercosul, apenas
argumentado que o Brasil teria um interesse
prioritrio nessa negociao e, logo iria inicila, enquanto no fossem conciliadas as
posies Mercosul (Pereira 2001).
A Argentina aporta 27%, Uruguai 2% e o
Paraguai 1% dos recursos. E, o fundo destina
48% para projetos no Paraguai, 32% para o
Uruguai e 10% para a Argentina.
Baumann e Mussi (2006) analisam que os
scios menores do Mercosul tiveram poucos
ganhos com a integrao. A possibilidade de o
Uruguai realizar um acordo de livre comrcio
com os Estados Unidos um exemplo.
Os dados at julho de 2006 registram um
aumento nesses percentuais. O das exportaes
passa para 2,5% e o das importaes para 0,6%.
O termo pases sul-americanos refere-se aos
pases do Mercosul, Comunidade Andina e
Chile.

- 235 -

A Integrao sul-americana e a Agenda Brasileira de Acordos Preferenciais de Comrcio: Avaliao e Perspectivas

Anexo
Comercio Exterior Brasileo de Mercancas:Ao 2005
Regiones/Pases

Exportaciones

Importaciones

Valor US$
millones

Participacin en
las Exportaciones
Totales (%)

Amricas
ALADI
Mercosur
Argentina
Comunidad Andina
Venezuela
Chile
Cuba
Mxico
MCCA
CARICOM
EEUU
Canad
Otros Pases

54.877
25.428
11.726
9.915
5.781
2.216
3.612
246
4.064
1.171
2.466
22.472
1.944
1.395

46,4
21,5
9,9
8,4
4,9
1,9
3,1
0,2
3,4
1,0
2,1
19,0
1,6
1,2

25.809
11.567
7.052
6.239
1.934
256
1.700
39
844
98
117
12.664
1.020
344

35,1
15,7
9,6
8,5
2,6
0,3
2,3
0,1
1,1
0,1
0,2
17,2
1,4
0,5

29.067
13.861
4.675
3.677
3.847
1.960
1.913
207
3.220
1.074
2.349
9.808
924
1.051

42,1
19,3
9,8
8,4
4,0
1,3
2,8
0,1
2,6
0,7
1,3
18,3
1,5
0,9

Europa
Unin Europea (25)
Europa Oriental
Otros Pases

32.026
26.493
3.861
1.672

27,1
22,4
3,3
1,4

20.949
18.146
1.174
1.629

28,5
24,7
1,6
2,2

11.078
8.347
2.687
44

27,6
23,3
2,6
1,7

sia (excepto Oriente Medio)


China
India
Japn
Corea del Sur
5 Pases Asiticos (1)
Otros Pases

18.552
7.722
1.137
3.476
1.896
2.818
1.503

15,7
6,5
1,0
2,9
1,6
2,4
1,3

16.870
5.739
1.203
3.407
2.327
3.514
681

22,9
7,8
1,6
4,6
3,2
4,8
0,9

1.682
1.983
-66
69
-430
-696
822

18,5
7,0
1,2
3,6
2,2
3,3
1,1

Oriente Medio

4.286

3,6

2.510

3,4

1.777

3,5

frica

5.977

5,1

6.667

9,1

-690

6,6

Dems Pases

2.589

2,2

746

1,0

1.843

1,7

118.308

100

73.551

100

44.757

100,0

Total *

Participacin en
Balanza
Valor US$ las Importaciones Comercial
millones
Totales (%)
US$ Millones

Participacin en
el flujo del
Comercio (%)

Fonte: www.mdic.gov.br
* El total no suma 100% debido a las transacciones no identificadas segn la destinacin de exportaciones y del origen de la importacin
(1) Singapur, Filipinas, Indonesia, Malasia y Taiwan

- 236 -

10 del Campo

30/1/07

11:27

Pgina 237

Esther del Campo Garca


Universidad Complutense de Madrid

Democracia y desarrollo en Chile:


el aprendizaje de las reformas
La preocupacin fundamental de la autora se centra en la necesidad de comprender la relacin que
se ha establecido entre reformas estructurales y marcos institucionales en Amrica Latina durante
los aos noventa. El caso chileno, analizado en profundidad en este artculo, sirve de ejemplo para
mostrar cmo este proceso de liberalizacin comercial y financiera poda tambin generar una profunda inestabilidad macroeconmica si no iba acompaado de un marco institucional adecuado.
Entender el proceso de desarrollo institucional chileno (especialmente en su matriz estatal), su conformacin histrica y las cristalizaciones institucionales que han supuesto algunas de las reformas
estructurales en los ltimos diecisis aos, constituye pues el objetivo principal de este texto.
Diecisiete aos despus de la transicin a la democracia, parecera que el caso chileno ha sido
capaz de combinar con xito la consolidacin de las instituciones democrticas con la implementacin de reformas estructurales que han dado especial dinamismo a la economa chilena. Sin embargo, tambin es cierto que han quedado pendientes otras reformas poltico-institucionales
necesarias para fortalecer el sistema democrtico en ese pas.
Palabras clave:
Democracia, desarrollo, reformas institucionales, Chile

The key concern of the article is the understanding of the connexion that has been established
between the structural reforms and the institutional frames in Latin America during the nineties. The
case of Chile, studied in depth in this article, is the example to show how the process of trade and
financial liberalisation could create deep macroeconomic instability, if is not combined with an
adequate institutional frame. Hence, the main aim of this article has to do with understanding the
process of institutional development in Chile, the historical configuration and the institutional
consolidation that have led to some structural reforms in the last 16 years. Almost two decades after
the transition to democracy, it seems that the Chilean case has combined successfully the
consolidation of democratic institutions with the implementation of structural reforms. All these
synergies have given a particular dynamism to the economy. Although, is also true that there are some
other political and institutional reforms left, that are necessary in order to strength the democratic
system of this country.
Keywords:
Democracy, development, institutional reforms, Chile

Introduccin

un volumen extraordinario a la situacin de


Amrica Latina despus de las reformas. Se

Hace ocho aos (1998) la Revista de Economa

planteaban entonces los autores de este

Poltica Pensamiento Iberoamericano dedicaba

nmero monogrfico, que la eficacia de las

- 237 -

10 del Campo

30/1/07

11:27

Pgina 238

Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

reformas estaba en discusin y que podan

del siglo pasado, aunque quizs con un nfa-

inferirse al menos cuatro hiptesis alternativas.

sis nuevo en torno al proceso de aprendizaje

La hiptesis ms pesimista supona que las

institucional que stas han supuesto. Chile es

reformas no haban modificado el comporta-

sin duda el mximo representante de la pol-

miento de la economa en la direccin desea-

tica de liberalizacin econmica llevada a

da y que, por consiguiente, haban sido

cabo por los pases latinoamericanos en res-

simplemente la receta equivocada de polticas

puesta a las estrategias ineficientes asociadas

econmicas. En segundo lugar, exista la posi-

al proteccionismo exacerbado y a los altos

bilidad de que los resultados econmicos en

niveles de intervencin de los Estados des-

ese momento slo reflejaran en parte los efec-

arrollistas. Pero Chile fue considerado adems

tos de las reformas que ya se haban hecho; sin

el pas ms exitoso de la regin en la imple-

embargo, los efectos positivos vendran con

mentacin de las reformas estructurales. Sin

el tiempo dado que la adecuacin a las nuevas

embargo, la crisis asitica de 1997 mostr al

reglas de juego era un proceso lento y difcil.

mundo como este proceso de liberalizacin

Una tercera interpretacin sugera que los pa-

comercial y financiera tambin poda generar

ses que haban iniciado el proceso de reformas

una profunda inestabilidad macroeconmica

macroeconmicas y estructurales necesitaban

si no iba acompaado de un marco institucio-

profundizar an ms esas reformas para lograr

nal adecuado.

objetivos satisfactorios de crecimiento, genera-

Entender el proceso de desarrollo institu-

cin de empleo, estabilidad y equidad. Por lo

cional chileno (especialmente en su matriz

tanto, se trataba de profundizar la magnitud y

estatal), su conformacin histrica, y las crista-

la composicin de las reformas. Por ltimo, y

lizaciones institucionales que han supuesto

sta pretenda ser la evidencia del volumen en

algunas de las reformas estructurales en los

su conjunto, se planteaba que las reformas

ltimos diecisis aos es el objetivo de este

macroeconmicas y estructurales, incluso si se

texto. En retrospectiva, parecera que el caso

profundizaran, no seran suficientes para com-

chileno ha sido capaz de combinar con xito la

binar objetivos como el crecimiento y la equi-

consolidacin de las instituciones democrti-

dad; se trataba as de accionar en otros

cas con la implementacin de reformas

mbitos como la educacin o la calidad de las

estructurales que han dado especial dinamis-

instituciones pblicas.

mo a la economa. Sin embargo, tambin es

Ocho aos despus seguimos evaluando

cierto que han quedado pendientes otras

la conveniencia y profundidad de las reformas

reformas poltico-institucionales (como la

estructurales de los aos ochenta y noventa

reforma del sistema electoral o la profundiza-

- 238 -

10 del Campo

30/1/07

11:27

Pgina 239

Pensamiento Iberoamericano n0

Esther del Campo Garca

cin de las polticas sociales) necesarias para

Las otras dos preguntas son de carcter

fortalecer el sistema democrtico. Pero qu

emprico: qu explica la enorme diversidad

tipo de instituciones son necesarias para la

de entramados institucionales? y, qu impli-

consolidacin democrtica? En las siguientes

caciones tienen esas diferencias para la con-

pginas trataremos de dar respuesta a esta

ducta poltica, el poder o los resultados del

pregunta.

proceso poltico? (Rosthein 2001). En estas


lneas, intentaremos responder al por qu en
el caso chileno se disearon determinadas

Qu son y para qu sirven


las instituciones? El nuevo
institucionalismo como modelo
referencial para Amrica Latina

instituciones y evaluar, en la medida de lo


posible, los resultados de estas reformas y su
relevancia para el resto de Amrica Latina.
Hasta comienzos de los aos ochenta, la
ciencia poltica haba prestado poca atencin

A nivel terico, los cientficos polticos se han

a los anlisis institucionales. Teoras como el

venido formulando tres preguntas, diferentes

estructural-funcionalismo, el anlisis de siste-

pero interrelacionadas, sobre las instituciones

mas, la teora de grupos, o enfoques econmi-

polticas. Una es normativa: cules son las

cos como el marxista, apenas se detuvieron en

mejores instituciones para el desarrollo de un

las instituciones polticas. La tendencia a redu-

buen gobierno democrtico? Las instituciones

cir la explicacin de los procesos polticos a

en las que podamos pensar deben resolver de

variables sociales, culturales o econmicas

forma adecuada los debates clsicos de la

significaba que las formas institucionales y

libertad, los derechos, la igualdad y la justicia.

organizacionales de la vida poltica tenan

Las instituciones no son slo las reglas del

escasos efectos (March y Olsen 1984,1989).

juego. Condicionan tambin qu tipo de valo-

Sin embargo, los procesos de modernizacin y

res se adoptan en una determinada sociedad,

posterior democratizacin en los pases en

es decir, en ltima instancia condicionan lo que

desarrollo condujeron a replantear la impor-

denominamos justicia, identidad colectiva, per-

tancia de las instituciones. Las instituciones

tenencia, confianza y solidaridad (March y

polticas formales determinaban la moviliza-

Olsen 1989:126), As, Elster (1989) ha argu-

cin poltica, y por tanto, no deban ser anali-

mentado que una tarea de la poltica es confor-

zadas slo como variables intermedias en las

mar instituciones de forma que la gente se

que los agentes polticos invertan poder para

comporte honestamente porque crea que la

realzar su capacidad poltica futura, sino que

estructura bsica de su sociedad es justa.

constituan fuerzas sociales por s mismas

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

(Grafstein 1992). Se puso de manifiesto ade-

contexto institucional dentro del cual los indi-

ms que las diferencias entre pases tenan

viduos actuaban constituyen un factor funda-

que ver con el cmo las instituciones polticas

mental

formales estructuraron histricamente el pro-

comportamientos. Es dentro de las institucio-

ceso poltico.

nes (entendidas como reglas de juego forma-

para

la

explicacin

de

sus

Ser a partir del trabajo seminal de

les e informales) donde los individuos toman

Huntington (1965, 1968) cuando se insista en

decisiones, disean organizaciones y eligen

las consecuencias negativas que los altos

entre distintas alternativas de comportamien-

niveles de participacin y movilizacin (carac-

to. Las instituciones determinan habitualmen-

tersticos de los aos sesenta) haban tenido

te: a) quines son los actores legtimos; b) el

sobre el proceso de institucionalizacin polti-

nmero de actores; c) el curso de accin, y, en

ca, particularmente en aquellos pases de

gran medida, d) la informacin de la que dis-

modernizacin intermedia. En este sentido, se

pondrn los actores acerca de las intenciones

va a definir institucionalizacin como el

de cada uno (Steinmo, Telen y Longstreth

proceso a travs del cual organizaciones y pro-

1992:7).

cedimientos adquieren valor y estabilidad

Sintticamente, podramos decir que este

(Huntington 1968:12). As, la institucionaliza-

retorno a las instituciones en palabras de

cin tiene que ver fundamentalmente con la

Colomer (1991) se ha llevado a cabo por dos

naturaleza estable, recurrente, repetitiva y

vas: la primera que tiene al Estado como pro-

pautada de la conducta al interior de las insti-

tagonista, y est contenida por el ttulo de un

tuciones y a causa de stas. Una dbil institu-

trabajo de indudable inters, Bringing the

cionalizacin, caracterstica de la mayora de

State Back in (Evans, Rueschemeyer y Skocpol

los pases latinoamericanos, tendra conse-

1985). Esta revalorizacin del papel de los

cuencias muy negativas sobre el proceso de

Estados como centro del anlisis poltico se

desarrollo y de democratizacin. A diferencia

estructuran en base a dos ejes bsicos: a) el de

de lo que ocurre en sociedades polticamente

la autonoma del Estado y su capacidad como

desarrolladas, las sociedades con instituciones

actor para alcanzar objetivos en polticas con-

polticas dbiles son menos proclives al inte-

cretas; y b) el de la influencia de los Estados

rs pblico, que es a su vez equiparable al

en el contenido y el funcionamiento de los

inters de las instituciones (1965:412).

procesos polticos.

Pero sin duda, el elemento ms definitorio

La segunda va de anlisis que retoma a

del nuevo institucionalismo se conform alre-

las instituciones como elemento central del

dedor de la idea de que las caractersticas del

anlisis supone un reacomodo racionalista, en

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Pensamiento Iberoamericano n0

Esther del Campo Garca

un intento de subsanar las carencias mencio-

nueva legalidad y de las instituciones sancio-

nadas con anterioridad de esta teora. En este

nadas por las nuevas democracias.

renovado intento se ha primado el estudio de


los sistemas electorales y de sus consecuencias sobre los sistemas polticos, las construc-

La matriz estatal y
la sociedad poltica chilena

ciones constitucionales e institucionales, las


diferentes estrategias de los partidos, los

El neo-institucionalismo histrico destaca la

Parlamentos, los Gobiernos, por sealar slo

importancia del proceso histrico de confor-

algunos de sus mbitos ms destacados.

macin institucional. De este modo, las insti-

En el caso de Amrica Latina, el nfasis

tuciones no se escogen en la mayora de los

neo-institucional va de la mano de los proce-

casos, sino que a lo largo de la historia, diver-

sos de transicin y consolidacin democrtica.

sos agentes con distintos intereses han adop-

Es decir, se intenta explicar el impacto que los

tado instituciones tomando como referencia el

diferentes arreglos institucionales han tenido

sistema institucional previo y stas han condi-

sobre la instauracin de la democracia o la

cionado de forma importante a los actores

redemocratizacin. En nuestro caso, que pare-

individuales y colectivos.

ce corroborar los planteamientos de

En el contexto latinoamericano, la expe-

Przeworski (1991), las instituciones que emer-

riencia chilena fue bastante exitosa en la con-

gen durante el proceso de transicin y conso-

solidacin del orden conservador, consagrado

lidacin democrtica son el resultado de

en la Constitucin de 1833. El xito de la con-

arduas negociaciones entre sectores de oposi-

jugacin entre conservadurismo y nacionalis-

cin al rgimen de Pinochet y el propio rgi-

mo llev a la conformacin de una idea de

men; pero cuando el proceso de negociacin

nacin, pero tambin de Estado, de

viene acompasado por capacidades de pre-

Administracin; esta temprana maduracin

sin y veto del rgimen autoritario anterior, es

estatal y su consiguiente institucionalizacin

muy probable que durante esta fase emerjan

acompaada de una liberalizacin lenta del

condicionantes y limitaciones impuestos por

rgimen, sobre todo a partir de 1841 y 1851,

ste, como el problema de autonoma de las

distinguira a Chile del resto de los pases de

Fuerzas Armadas. En la misma lnea, Linz y

la regin en la institucionalizacin de los

Stepan (1996) destacan la importancia de las

Estados-nacionales.

instituciones formales para la consolidacin

El Estado chileno se fragu polticamente

democrtica; la resolucin de conflictos debe

al calor de las batallas presidencialistas, en un

ser procesada dentro de los lmites de la

contexto de partidismo semi-competitivo y de

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

crecimiento econmico basado en las exporta-

Partido Radical signific un importante des-

ciones de nitratos, y posteriormente de cobre.

arrollo de la industrializacin, y as mismo,

Este periodo constituy adems el experimen-

una democratizacin poltica y social.

to inicial con la poltica competitiva, que sent

A nivel institucional, exista una distribu-

las bases para la formacin de un sistema de

cin contrabalanceada de atribuciones que

partidos relativamente bien constituido (Del

parcelaba minuciosamente la capacidad de

Campo, 1991). La estabilidad de la poltica

accin entre las diversas instancias del Estado.

nacional en Chile permiti, desde un periodo

Por otra parte, el diseo electoral el sistema

relativamente temprano, la aceptacin del

electoral era proporcional alentaba el inte-

principio de la legitimidad de la oposicin

rs de los grupos polticos por participar den-

poltica organizada, y el funcionamiento de un

tro del marco poltico institucional, pues cada

sistema cuasi-competitivo. Puede decirse que

uno poda, en principio, obtener una cuota de

hacia 1870 se organiz una tradicin de com-

representacin.

petencia pacfica entre los grupos polticos

La situacin se alterara en 1964, cuando

rivales. El Estado chileno se convirti en el

el nuevo centro poltico, la Democracia

lugar de negociacin y acomodacin entre los

Cristiana, intent iniciar un proyecto de

diferentes segmentos de las clases dominan-

modernizacin capitalista que la iba a distan-

tes, y entre stos y el poder econmico extran-

ciar tanto de la burguesa industrial como de

jero que dominaba el enclave minero.

los sectores latifundistas. La movilizacin de

La crisis del modelo de acumulacin agro-

sectores previamente excluidos y la elevada

exportador y del Estado oligrquico, signific

polarizacin ideolgica de las formaciones

una reestructuracin del sistema poltico chi-

polticas desde 1950 debilitaron los mecanis-

leno, amplindose la competencia poltica a

mos institucionales que haban contribuido al

travs del espectro ideolgico (socialistas y

compromiso. Finalmente, la radicalizacin de

comunistas se incorporaron a un sistema mul-

las propuestas del gobierno de la Unidad

tipartidista). El Estado se convirti en el gran

Popular signific que el modelo democrtico

agente de la transformacin poltica, social y

chileno entrara en va muerta tras el golpe

econmica a travs de la industrializacin sus-

militar de 1973.

titutiva de importaciones, aunque preservan-

Este proceso de conformacin de una

do la base de poder electoral en el campo de

fuerte institucionalidad estatal signific hist-

la oligarqua agraria. En este contexto el auge

ricamente el sobre-dimensionamiento funcio-

del reformismo ligado al predominio poltico

nal del Estado. En palabras de Liliana de Riz

del centro, encarnado en este momento por el

(1986): todo pas por el Estado. El Estado

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Pensamiento Iberoamericano n0

Esther del Campo Garca

fue el terreno privilegiado de constitucin de

ca, los partidos y la democracia, lo que se tra-

las fuerzas sociales y la definicin de quienes

dujo de hecho en la desarticulacin de las

fueron en cada coyuntura histrica los actores

diversas formas de organizacin social que

relevantes. Sin embargo, tambin conviene

venan defendiendo las demandas sociales. El

aclarar que por las caractersticas de este

principio de organizacin social alternativo

mismo proceso histrico, Chile planteaba unas

vino dado por el libre mercado, que condujo a

condiciones especiales para el desarrollo de

la atomizacin de las demandas, y por tanto, a

un sistema asociativo fuerte (sindicatos, coo-

liberar al Estado del conflicto distributivo

perativas, organizaciones estudiantiles, gru-

anterior, de sesgo populista. El mercado se

pos empresariales, juntas vecinales), de una

convirti as en el criterio ordenador supremo

sociedad civil fuerte; aunque se tratara de una

de la organizacin social, en reemplazo de las

sociedad civil histricamente subordinada a la

instancias de concertacin polticas y demo-

sociedad poltica (Garretn, 1983). Es decir, la

crticas tradicionales (Del Campo 1995).

ciudadana se ha entendido tradicionalmente


en Chile como cuerpo electoral, y el asociacionismo ms importante se ha dado en torno a
la poltica. Esta ciudadana poltica va a ser

Las reglas del juego


en el Chile de los noventa

cercenada con dureza durante el perodo de


gobierno militar que se instaura en 1973.

Las nuevas democracias latinoamericanas de

El papel del Estado cambiara profunda-

los aos ochenta y noventa (precisando que

mente durante la dictadura militar. El Estado no

en este caso se trataba ms bien de re-demo-

deba intervenir en el mbito econmico aun-

cratizar, porque Chile tena importantes expe-

que s mantena un fuerte papel subsidiario,

riencias democrticas en el siglo XX) van a ver

pero s deba garantizar el mantenimiento de la

fuertemente condicionado su desarrollo pol-

ley y el orden. No se trataba, sin embargo, de

tico, social y econmico debido a la eleccin

una lgica estrictamente defensiva de los gru-

de determinados diseos institucionales.

pos empresariales y tecnocrticos frente a

Eleccin que pudo estar condicionada por el

potenciales fuentes de conflicto social. Ms

contexto poltico y en particular por la fortale-

bien, desde comienzos de los aos ochenta se

za de determinados actores de rgimen mili-

buscaba sentar las bases de un nuevo modelo

tar o autoritario, como las Fuerzas Armadas.


Partimos, en primer lugar, de la premisa

de sociedad con capacidad de crecimiento y

de que los problemas constitucionales no son,

autorregulacin.
En esta nueva lgica, se rechaz la polti-

en origen, problemas de derecho, sino de

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

poder, y por tanto, suponen primariamente

al rgimen militar, despus de la conformacin

una formidable tarea de definicin del mode-

del Acuerdo Nacional entre las fuerzas polticas

lo de Estado y de las relaciones de ste con la

de oposicin (1985), oblig al general Pinochet

sociedad civil, en realidades que afrontan

a la convocatoria de un plebiscito, para que la

fuertes conflictos internos de poder entre eli-

ciudadana aceptase o rechazase al candidato a

tes conservadoras y elites modernizadoras.

Presidente (el propio Pinochet) por un nuevo

En segundo trmino, conviene sealar que

perodo de ocho aos. Su candidatura fue

en el caso latinoamericano muchas de las

rechazada por el 54,68 % del electorado, a

Constituciones de transicin reflejaban el

pesar de que la oposicin, agrupada entonces

modelo de Estado populista, excesivamente

en el Comando del No, encontr serios pro-

intervencionista, a ratos autoritario, centralis-

blemas para acceder a los medios de comuni-

ta y dirigista, que surgi tras la crisis de 1930.

cacin, controlados por el gobierno militar.

Sin embargo, la Constitucin chilena que

Una vez rechazado el proyecto de Pinochet,

modera el clima transicional data de 1980. El

la oposicin y los militares llegaron a un acuer-

texto se compona de dos partes profundamen-

do para la reforma constitucional, sometida de

te diferentes: un cuerpo constitucional que

nuevo a plebiscito, y que alcanz la aprobacin

estableca un sistema marcadamente autorita-

del 85% de la ciudadana. El entramado consti-

rio, en el que el Presidente ocupaba un lugar

tucional de 1980 condicion de forma impor-

preeminente con escasos controles y en el que

tante el juego poltico en la dcada de los

las Fuerzas Armadas ejercan una labor de

noventa, limitando las posibilidades de refor-

tutela excepcional. Y un segundo cuerpo con

ma y de cambio, pero acentuando la modera-

disposiciones transitorias fijando un calendario

cin. Ello signific que las Fuerzas Armadas,

y unas reglas de juego propias para llevar a

con una fuerte capacidad de intervencin pol-

cabo la transicin poltica. Estas disposiciones

tica en la primera mitad de los aos noventa,

transitorias imponan al general Augusto

interpretaran que los canales poltico-institu-

Pinochet como Presidente Constitucional hasta

cionales no se haban desbordado. A este

1989 y enfatizaban el poder de la Junta de

hecho tambin ha contribuido la conformacin

Gobierno, a la que correspondan los poderes

de dos poderossimos partidos de derecha, la

constituyente y legislativo hasta ese ao.

Unin Demcrata Independiente y Renovacin

Tambin sealaban su capacidad para presen-

Nacional, que recogen una parte importante de

tar a la ciudadana, va plebiscito, al candidato

los contenidos bsicos del gobierno militar.

a Presidente para el perodo 1989-1997.

Con

El fortalecimiento de la oposicin poltica

este

marco

institucional,

la

Presidencia de Patricio Aylwin se marc la

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Pensamiento Iberoamericano n0

Esther del Campo Garca

tarea de crear un proceso de institucionaliza-

sus aspectos centrales. De este modo, garanti-

cin democrtica, de consenso y de acuerdos

zar el funcionamiento efectivo de un Estado

entre todas las fuerzas polticas a la izquierda

de Derecho, garantizar el acceso a la justicia y

y a la derecha, programa plasmado en la idea

la proteccin de los derechos humanos se han

de crecimiento con equidad. Una de las pri-

convertido en elementos esenciales para pro-

meras manifestaciones de este proceso fue la

fundizar la democracia en Amrica Latina2.

reconstitucin de los municipios elegidos por

Son muchas las razones que justifican un

votacin popular (1991) y la creacin de las

afianzamiento del Poder Judicial. Por una

figuras de los gobiernos regionales, a los que

parte, como elemento esencial para mejorar la

se transfirieron funciones y recursos presu-

calidad de la democracia. En segundo lugar,

puestarios1.

En esta primera etapa, la moder-

con el objetivo de conseguir seguridad jurdi-

nizacin del Estado se dirigi adems a la

ca, para que los inversores puedan invertir con

reforma tributaria, que permiti incrementar

garantas en estos mercados nacionales. En

los ingresos fiscales y expandir el gasto social

tercer lugar, el aumento de la inseguridad y de

del gobierno junto al crecimiento de la econo-

la corrupcin durante la ltima dcada ha

ma. Se inici adems un proceso de reformas

destapado la necesidad de un Poder Judicial

judiciales, que se tradujo en un conjunto de

eficiente donde la impunidad no encuentre su

proyectos de ley encaminados a hacer ms

lugar. Por ltimo, pero no menos importante,

gil y transparente la justicia, reduciendo el

la importancia del reconocimiento y defensa

control tradicional ejercido por la Corte

de los derechos humanos no es una cuestin

Suprema, y en los que conviene detenerse por

que se haya superado despus de finalizada

la importancia para el proceso de consolida-

la transicin a la democracia3.

cin democrtica.

La reforma judicial, y en especial la demo-

En este nuevo contexto institucional,

cratizacin de la estructura judicial, fue una de

adquiere una destacada importancia el Estado

las piezas clave del programa del Presidente

de Derecho, no slo como fuente de seguridad

Aylwin. Sin embargo, el juego combinado de la

jurdica para los ciudadanos, sino como marco

oposicin de la Corte Suprema y el bloque con-

que restringe el auto-inters de los actores

servador en el Congreso chileno pudo abortar

individuales. En la ltima dcada, tanto los

buena parte de las propuestas de dichos pro-

intereses domsticos como internacionales

yectos. Durante la Presidencia de Frei, el incre-

han coincidido en la necesidad de promover la

mento de la actividad delictiva provoc una

reforma del Poder Judicial, considerando que

reaccin de la sociedad civil, juristas y ONG que

la independencia de ste constituye uno de

abogaban por la reforma de la judicatura. Estos

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

esfuerzos tuvieron su correlato poltico en una

cionales y nulo acceso a los crditos externos,

coalicin ad hoc de partidos de centro-izquier-

los pases latinoamericanos recurrieron a

da y centro-derecha en el Congreso, que permi-

negociaciones con los organismos multilatera-

ti la aprobacin de un paquete de proyectos

les de crdito, especialmente el Fondo

de ley cuyo eje era la reforma de la administra-

Monetario Internacional (FMI) y el Banco

cin de

justicia4.

An as, algunos autores han

Mundial, para reprogramar el servicio de la

destacado que las reformas judiciales tuvieron

deuda y facilitar el acceso, ahora restringido, a

xito porque la Ministra de Justicia, Soledad

nuevos recursos financieros.

Alvear, present estas como un mecanismo

Sin embargo, dichos organismos condicio-

necesario para modernizar el poder judicial

naron el otorgamiento de nuevos crditos a la

(Correa Sutil, 1999).

aplicacin de los denominados programas de


ajuste estructural, que incluyeron una serie de
reformas econmicas, polticas e instituciona-

Reformas estructurales en el Chile de


los aos ochenta y noventa: la tensin
entre democracia y desarrollo

les de marcado corte liberalizador, con profundas consecuencias sobre los pases
deudores. De esta forma, la condicionalidad
incorporada a los prstamos del FMI y del

Sin embargo, este entramado jurdico-constitu-

Banco Mundial se convirti en una suerte de

cional iba a jugar en una cancha marcada por

correa de transmisin a travs de la cual las

las profundas reformas estructurales que haba

reformas de mercado se introdujeron en las

venido implementando el gobierno militar. La

agendas gubernamentales de los Estados lati-

crisis de la deuda externa, tras la moratoria

noamericanos afectados; es decir, todos.

mexicana de 1982 y el consiguiente cese de la

Como ya hemos venido sealando en

entrada de capitales externos, desat en la

ests pginas, el caso chileno difiere del resto

mayora de los pases latinoamericanos una cri-

de los pases latinoamericanos en algunos

sis econmica y financiera de proporciones

aspectos importantes, y especialmente, en el

desconocidas hasta esos momentos. Los aos

grado de endeudamiento: la deuda externa

ochenta han pasado tristemente a la posteri-

chilena superaba el 70% del PIB en 1980.

dad como la dcada

perdida5.

Cmo se explica entonces el xito chileno en

Dada la imposibilidad de continuar finan-

las reformas de los ochenta? Chile fue el nico

ciando el abultado dficit externo, en un con-

caso en la regin que cont con crdito exter-

texto de permanente deterioro de los trminos

no obtenido de manera negociada, en la mag-

del intercambio, altas tasas de inters interna-

nitud requerida para viabilizar su ajuste sin

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Pensamiento Iberoamericano n0

Esther del Campo Garca

una cada dramtica de las importaciones. Es

Sin embargo, lo que pareca correcto

decir, mantuvo una razonable capacidad de

sobre el papel termin enredndose en la

importar, necesaria para recuperar el sendero

realidad latinoamericana. Los procesos inicia-

del crecimiento: entre 1986 y 1990, el PIB cre-

dos resultaron extraordinariamente complejos

ci a una tasa anual media superior al 7%. Por

y significaron no slo cambios econmicos,

otra parte, tanto en Chile como en otros pases

sino que tuvieron muchas consecuencias no

de la regin, como Colombia, fue importante

queridas en la esfera poltico-social6. De este

la capacidad del sector estatal para captar

modo, termin moderndose el optimismo ini-

rentas generadas a partir de recursos natura-

cial que prendi en muchos autores al comen-

les. La participacin del cobre en las exporta-

zar la transicin poltica, que consideraba que

ciones totales de Chile pas de 5,2% del PIB

los procesos de desarrollo econmico y de con-

en 1981 al 14,1% en 1988.

solidacin democrtica seran paralelos.

En todos los casos ms exitosos de cierre

Como sabemos, la discusin inicial sobre

externo parece demostrarse que la consistencia

las transformaciones polticas y econmicas en

y el grado de xito de las polticas orientadas a

la regin estuvo centrada en un principio en

incrementar las exportaciones y/o reducir las

las diferencias relativas entre regmenes pol-

importaciones ha sido muy importante para

ticos (autoritarismos y democracias) tanto

alcanzar este objetivo. En concreto, fue signifi-

para llevar adelante la reforma econmica,

cativa la accin estatal en esas reas o en algu-

como para definir el carcter del ajuste que

nas de ellas, como las inversiones en minera

pretenda aplicarse. As lo refera Nelson

en Colombia y en Chile, los proyectos de susti-

(1990:51): se ha considerado, al menos desde

tucin de importaciones de insumos industria-

la dcada de 1970, que es ms probable que

les intermedios ampliamente utilizados en

los gobiernos autoritarios, y no las democra-

Brasil, o la promocin de exportaciones no tra-

cias, decidan e impongan medidas econmi-

dicionales y a mercados extra-regionales, en

cas impopulares de estabilizacin y de ajuste.

Costa Rica. En las experiencias de Argentina y

Las razones que se argumentaron fueron muy

Mxico, el extremo racionamiento del crdito

variadas: los regmenes autoritarios no esta-

externo, las fluctuaciones de los trminos de

ban sujetos a ciclos electorales, y por lo tanto,

intercambio y la tendencia a la fuga de capita-

podan basar sus decisiones en criterios de

les a causa de la marcada inestabilidad e incer-

racionalidad econmica. Tenan tambin una

tidumbre macroeconmica se conjugaron para

menor rotacin del personal bajo su mando, lo

hacer que los logros en materia de cierre de la

que facilitaba el proceso de implementacin

brecha externa no pudieran consolidarse.

de las medidas de ajuste y deban responder

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

en muchsima menor medida a las presiones

4 las circunstancias polticas: tipo de lide-

polticas de la sociedad; parecan incluso

razgo y coaliciones de apoyo y oposicin;

mucho ms capaces de aislar a los tomado-

5 el papel de las entidades extranjeras;

res de decisiones de los grupos afectados por

tanto las instituciones financieras interna-

las decisiones del ajuste. Finalmente, los reg-

cionales, como los gobiernos de pases

menes autoritarios, a diferencia de las demo-

acreedores (Nelson 1990:45 y 554).

cracias latinoamericanas en transicin, podan


detener las protestas a travs de la represin
(tanto preventiva como

real)7.

Por otra parte, como sabemos, uno de los


dilemas clsicos de las polticas de reforma

La propia Nelson (1989) y los Haggard-

radica en el hecho de que mientras que sus

Kaufman (1992) insistieron en que, si bien

costes se hacen sentir en forma inmediata y

diferentes pases se encontraron con un con-

tienden a estar concentrados, sus beneficios

junto comn de condicionantes externos desde

emergen slo con el tiempo y tienen una

mediados de los setenta (shocks petroleros,

naturaleza difusa. De este modo, los gobier-

subida en las tasas de inters internacionales,

nos que lanzan reformas tendrn que hacer

cada en los trminos de intercambio de los

frente a la resistencia de aquellos que se

productos primarios,), las diferencias deban

sienten perjudicados mucho antes de que

explicarse en funcin de factores de naturale-

estn en condiciones de movilizar el apoyo de

za poltico-institucionales y econmicos:

sus eventuales beneficiarios. En un rgimen

1 la naturaleza de la crisis econmica: seve-

democrtico, esta brecha temporal configura

ridad, aparicin gradual o repentina,

un serio obstculo a las polticas de cambio,

duracin prolongada o corta, la interpre-

dado que los gobiernos descansan sobre el

tacin de la crisis, sus races tanto externas

respaldo de la opinin pblica y se someten a

como domsticas;

la aprobacin de sta a travs de elecciones

2 la capacidad del Estado, entendida como

reiteradas y competidas.

el conjunto de capacidades tcnicas y

Frente a este conjunto de reformas neoli-

administrativas, en especial, la capacidad

berales se han dado dos posturas: una que

tcnica del equipo econmico y la profun-

considera las reformas estructurales inspiradas

didad de la capacidad gerencial;

en el neoliberalismo como la quintaesencia de

3 las estructuras polticas: tipo de rgimen y

la buena poltica econmica, y la otra que esti-

variacin en las instituciones polticas ms

ma que el modelo tiene costes demasiado

especficas, en particular, los ciclos electo-

altos, sobre todo, en su impacto distributivo.

rales y la autonoma del ejecutivo en jefe;

- 248 -

Es cierto que los costes del conjunto de

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Pensamiento Iberoamericano n0

Esther del Campo Garca

reformas inspiradas en el neoliberalismo han

cuentas externas en orden, y redujo sustancial-

sido altos, mientras que los beneficios han

mente la pobreza (del 45,1% de pobres en 1987

sido hasta ahora ms bien parcos. Sin embar-

se paso al 21,7% en 1998) (Stallings y Peres,

go, habra que determinar si todas las refor-

2000:258-259). No obstante, conviene relativi-

mas fueron igualmente costosas, si los costes

zar algunos de estos datos tan exitosos. Es ver-

se debieron a fallas intrnsecas al enfoque

dad que se redujo el nmero de pobres, pero el

neoliberal, si las reformas constituyen un solo

patrn de distribucin de la riqueza sigui sien-

paquete, o si pueden separarse unas de

do muy desigual. En 1998, el 20% ms rico del

otras8.

Incluso la percepcin de los resultados

pas obtena el 57,3% del PIB; el 20% ms

es bien distinta. En general, se puede sostener

pobre alcanzaba apenas el 3,7% de ste. Este

que stos no fueron ni tan positivos, como

dato converta a Chile en uno de los pases lati-

predecan sus

partidarios9,

ni tan negativos

noamericanos con mayor desigualdad, junto a

como teman sus detractores. En relacin al

Brasil, Guatemala, Paraguay, Ecuador, Mxico y

crecimiento, si bien ste se recuper en rela-

Panam. Tambin es recomendable tener pre-

cin a la dcada los ochenta, ha sido ms bien

sente que en Chile el xito de las reformas se

bajo e inestable; muchos pases crecieron por

produce fundamentalmente en los aos noven-

debajo de las tasas que haban tenido entre

ta, porque si examinamos el crecimiento per

1950-198010.

Las exportaciones aumentaron

cpita entre 1973 y 1990, se observa que ste

de forma importante, pero las importaciones

fue de apenas el 1,5 % anual. En un contexto de

lo hicieron con mayor rapidez; las inversiones

alto desempleo, el porcentaje de familias

y la productividad se recuperaron respecto del

pobres pas de alrededor del 30% a ms del

ao 1980, pero moderadamente; la genera-

40% (Bosworth, Dornbusch y Labn, 1994).

cin de empleos se retras debido al lento

Ya Haggard y Kaufman (1995) haban

crecimiento y hubo problemas con la calidad

planteado la importancia de vincular las varia-

de los nuevos puestos de trabajo. En cuanto a

bles de polarizacin y fragmentacin de los sis-

la desigualdad, sta aument tambin ligera-

temas de partidos con los xitos de las polticas

mente (Stallings y Peres, 2000:256-257).

de reformas. Un sistema poltico menos frag-

La excepcin a estos moderados resultados

mentado y con menor polarizacin tendra ms

parece ser Chile, que entre 1991 y 1998 creci a

oportunidades para sacar adelante las refor-

un promedio anual de 7,7%. Es el nico pas

mas econmicas, mientras que un sistema de

latinoamericano que aument la inversin y la

partidos muy fragmentado y polarizado gene-

productividad de forma continuada durante

rara problemas aadidos para enfrentar la cri-

toda la dcada de los noventa; mantuvo sus

sis. La explicacin resulta bastante sensata,

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

pero el caso chileno plantea un elemento singular, y es que tratndose de un sistema multipartidista y con una elevada polarizacin

La intensidad de algunas reformas


estructurales: la reforma previsional
y l a m o d e r n i z a c i n a d m i n i st r a t i v a

ideolgica, el sistema electoral negociado en la


transicin (un sistema binominal mayoritario11)

De entre todas las reformas estructurales que

crea dos frentes electorales, la Concertacin de

llev a cabo Chile en las dos ltimas dcadas,

Partidos por la Democracia, y el bloque de la

sin duda la ms exportable ha sido la refor-

derecha, actualmente con la denominacin de

ma del sistema de pensiones. Prcticamente

Alianza por

Chile12.

todos los pases que han iniciado con poste-

Sin duda, tambin es importante para nues-

rioridad procesos de liberalizacin y privatiza-

tro enfoque poltico-institucional que los pro-

cin de su sistema de previsin han tomado

gramas de reformas lograsen la popularidad

como referencia el caso chileno.

necesaria como para no ser contestados social-

El sistema de pensiones chileno, reforma-

mente de forma contundente. Con esto se quie-

do durante el gobierno militar del general

re sealar que una cuestin crucial es el

Pinochet (1981), se basa en la capitalizacin

problema de la compensacin, o en otro senti-

individual. Se trata adems de ahorro forzoso,

do, de la capacidad de lubricacin de los costos

porque obliga al trabajador a ahorrar un por-

distributivos de las reformas. Para los econo-

centaje del salario anual en una cuenta espe-

mistas, los esquemas de compensacin suelen

cial. La pensin que reciba despus de su

ser vistos como una fuente de riesgo para la

jubilacin ser funcin directa de sus cotiza-

consistencia de los programas de reformas; sin

ciones y de la rentabilidad de las inversiones

embargo, se vuelven determinantes para los

realizadas por la Administradora de Fondos

gobiernos democrticos, que deben calcular

de Pensiones (AFP) a la que ha pertenecido

necesariamente de qu manera el cambio o

durante su vida laboral. Este sistema pretende

cambios habrn de afectar a los distintos miem-

ser beneficioso en varios aspectos: busca un

bros de su coalicin de apoyo, y tambin al blo-

aumento del ahorro (el incentivo para sub-

que de la oposicin. De este modo, los paquetes

declarar ser menor); por otra parte, al tratar-

de reformas estructurales que han combinado

se de fondos invertidos y no repartidos, se

medidas ortodoxas y heterodoxas se han mos-

prev la creacin de reservas que permitirn

trado como ms eficaces que aqullos que

cubrir obligaciones futuras. Finalmente, se

adoptaron sin compensacin medidas estricta-

producir un aumento significativo del ahorro

mente liberalizadoras.

neto. Quizs sea sta la confusin ms importante: es cierto que el nuevo sistema gener

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ahorros privados en su inicio, cuando se

reducido la cotizacin patronal, y esto signific

recaud mucho (de los trabajadores nuevos o

de hecho, el aumento proporcional de la cotiza-

ms jvenes) y se pagaba poco en jubilacio-

cin del trabajador o del coste fiscal, o de

nes. Sin embargo, este ahorro privado tena

ambos); los desincentivos, as como el contexto

como contrapartida un dficit fiscal equiva-

de la crisis, han significado descensos reitera-

lente, ya que el viejo sistema mantena el

dos en la cotizacin14; fallas serias en la compe-

gasto en pensiones, pero dejaba de recibir las

tencia entre administradoras (Gill, Packard y

cotizaciones de los nuevos trabajadores

Yermo, 2003); altos costes administrativos; el

(Ramos, 1997). Este modelo, denominado

reducido impacto de la acumulacin de capital

sustitutivo, se ha difundido ampliamente en

sobre el ahorro nacional15; un sustancial y pro-

Amrica Latina, pero prcticamente no ha

longado costo fiscal de la transicin entre un

encontrado eco en otras partes del mundo.

modelo y otro16; se ha potenciado en algunos

De todos modos, en el caso de las refor-

pases, el desarrollo de los mercados financie-

mas de los sistemas de seguridad social, los

ros, pero incluso en esos casos, es evidente la

problemas vienen dados por la estructura des-

falta de diversificacin de la cartera de inver-

igual de estas sociedades; es decir, cmo plan-

sin; el reducido xito del rendimiento real

tearnos una reforma de la seguridad social

neto de la inversin variable (es decir, la reali-

cuando tenemos a ms de la mitad de la

zada a tipos variables ha sufrido importantes

poblacin econmicamente activa en el sector

altibajos, y si en el perodo 1990-1995 es ms

informal, o cuando tenemos al 40% de la

satisfactoria, desde esta ltima fecha el rendi-

poblacin latinoamericana por debajo del

miento fue mucho ms bajo, debido a las crisis

ndice de pobreza (CEPAL, 1997). Cabe decir,

econmicas y burstiles de 1995, 1998 y 2001);

sin embargo, que las reformas tuvieron algu-

no existen hasta el momento pruebas de que la

2004)13.

pensin en el sistema privado vaya a ser supe-

Sin embargo, la reforma del sistema de

rior que la del sistema pblico. No existen datos

pensiones plantea tambin importantes cues-

fiables porque el sistema privado es demasia-

tiones y desafos ,como seala Mesa-Lago

do imberbe, por ejemplo, 20 aos despus de

(2004): la cada de la cobertura de la fuerza de

la reforma chilena, el sistema slo pagaba el

trabajo (el promedio ponderado de cobertura

20% de las pensiones totales; el incremento de

en nueve pases cay de 38% antes de la refor-

la inequidad de gnero (la cobertura de seguro

ma al 27% en el 2002); el incumplimiento cre-

social de la mujer es muy inferior a la del hom-

ciente en el pago de las cotizaciones (la

bre por razones muy variadas: menor tasa

mayora de las reformas haban eliminado o

de participacin laboral y mayor tasa de

nos efectos beneficiosos (Mesa-Lago,

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

desempleo que los hombres, discriminacin

en torno a tres ejes. En primer lugar, la emer-

salarial, ocupacin proporcional mayor en tra-

gencia de una nueva cultura organizativa, con-

bajos no calificados, salarios ms bajos, no

centrada en los resultados ms que en los

tener cobertura,; pero estos problemas se

procedimientos. Segundo, la adopcin de una

acentan en los sistemas privados porque exi-

estrategia de cambios gradual y acumulativa,

gen determinado nmero mnimo de cotiza-

que buscaba producir reformas a largo plazo

ciones para conceder la pensin mnima. La

en las instituciones pblicas. En tercer lugar,

densidad de cotizacin de la mujer es menor

los grandes avances de la reforma se hicieron

que la del hombre, lo que significa que al

bajo el control directo del Ejecutivo nacional:

basarse, sobre todo, en los ltimos aos de

administracin central y agencias ejecutivas.

menor17;

El gobierno chileno lanz a comienzos de

finalmente, la erosin de la solidaridad, prin-

1994 un programa piloto de reforma de la

cipio que es sustituido en el sistema privado

gestin pblica que incorporaba todo un siste-

por el principio de equivalencia entre la coti-

ma de indicadores de desempeo y de objeti-

zacin y el nivel de la pensin, que reproduce

vos en las previsiones presupuestarias. Para

las desigualdades existentes en el mercado de

finales de 1997, este programa haba alcanza-

trabajo y el salario, elimina la distribucin

do a 70 agencias estatales y haba permitido

entre generaciones y traspasa al Estado la

construir 300 indicadores. Tambin hubo

funcin redistributiva.

avances en el desarrollo de ejercicios de pla-

cotizacin, la pensin tambin ser

La reforma del sistema de pensiones tiene

neamiento estratgico (que permitieran una

otro problema y es su elevada dificultad tcni-

clara identificacin de la misin organizacio-

ca, esto hace que a pesar de las disputas pol-

nal, de los objetivos, de los servicios a ser

ticas, cuando se ha planteado se ha utilizado

entregados y de los principales clientes) y que

el marchamo tecnocrtico para sustraer el

permitieran desarrollar despus proyectos

debate de las consecuencias sociales y econ-

especficos de gestin y un sistema de infor-

micas de la nueva hegemona del modelo pri-

macin gerencial. Este programa haba sido

vado de sistema de pensiones

18.

aplicado inicialmente en 1993 en cinco agen-

Junto a la reforma provisional, en los

cias pblicas, y se extendi ms tarde a otras

noventa, Chile abander los procesos de refor-

cinco dentro del Ministerio de Finanzas,

ma y modernizacin de la administracin

habindose completado en 1995.

pblica. De acuerdo con Marcel (1996), el pro-

A partir de esta doble experiencia, se dise-

ceso de modernizacin del Estado en Chile,

todo un programa de reforma gerencial del

que se pone en marcha en 1993, se desarroll

Estado, de carcter gradualista, donde no se

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Pensamiento Iberoamericano n0

Esther del Campo Garca

produjeron grandes cambios legales19. El grue-

ciudadana; institucionalidad del Estado; comu-

so del proceso de modernizacin del Estado se

nicacin y extensin, y recursos humanos

llev a cabo durante la Presidencia de Eduardo

(Comit Interministerial 2000). En los ltimos

Frei Ruiz-Tagle (1994-2000). En esta etapa, el

aos, Chile ha optado por la va de implementa-

clima de cooperacin democrtica que haba

cin de un sistema de incentivos a los funciona-

predominado al inicio de la transicin poltica,

rios pblicos, que se materializ en la Ley 19.553

haba comenzado a desgastarse, los problemas

de 1998, donde se concede una asignacin de

en el seno de la Concertacin se haban hecho

modernizacin asociada al desempeo indivi-

ms evidentes y la oposicin se empezaba a

dual y colectivo y otros beneficios adicionales

mostrar ms dinmica para ejercer presin y

(bonificacin anual al bono de escolaridad,

colocar obstculos polticos a las iniciativas del

aporte extraordinario a los servicios de bienes-

Presidente. Sin embargo, la fuerte direccin pre-

tar, asignacin especial a los trabajadores de

sidencial permiti la creacin el 6 de diciembre

provincias y regiones con mayores necesidades

de 1994 de una Comisin Interministerial de

sociales, mejora de los mecanismos de ascenso y

Modernizacin de la Gestin Pblica, cuya pri-

capacitacin).

mera iniciativa consisti en la firma de unos

El gobierno del Presidente Ricardo Lagos

compromisos de modernizacin entre 43

(del Partido Socialista pero inserto en la

rganos pblicos y el gobierno central en gran

misma concertacin de partidos), iniciado en

variedad de reas y niveles de complejidad.

el ao 2000, mantuvo el programa que abarca

Despus de esta primera experiencia, se decidi

el planeamiento estratgico y el control por

adoptar una agenda ms agresiva, concentrn-

resultados a travs del Presupuesto Nacional,

dose fundamentalmente en la Direccin de

pero centr su atencin en un complejo redi-

Presupuestos del Ministerio de Finanzas, y en el

seo institucional de la organizacin del

diseo de indicadores de desempeo. Para

Estado. Por otro lado, impuls una reforma

1996, se haban construido 291 indicadores que

del servicio pblico, creando un servicio pbli-

haban alcanzado a 67 instituciones.

co profesional, que se transform en el objeti-

A partir de 1997, la Comisin Interminis-

vo principal del programa20. En este sentido,

terial elabor un Plan Estratgico de Moder-

podemos decir que hubo un retorno a los prin-

nizacin

experiencias

cipios de la administracin pblica burocrti-

desarrolladas desde 1990, concentrndose en

ca, aunque se mantuvo el nuevo instrumental

seis grandes lneas de accin (gestin estratgi-

de la nueva gestin pblica (Oyarc, 2001).

ca, transparencia y probidad de la gestin pbli-

Este proceso de reforma administrativa ha

ca; calidad del servicio y participacin

dejado sin embargo algunos temas importan-

que

recoga

las

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

tes pendientes, como el aumento de la partici-

Estado como agente subsidiario y regulador.

pacin ciudadana en la gestin pblica, la

El hecho de que los resultados hayan sido tan

inclusin de los sectores populares (en espe-

dispares puede deberse a que hubo defectos

cial, de la clase obrera empobrecida durante

en el diseo de la reforma, en su implementa-

la crisis de los aos ochenta) y la profundiza-

cin, o que no se lograron las condiciones ins-

cin del proceso de descentralizacin poltica

titucionales que se requeran para que

en el nivel municipal y especialmente en el

operaran los cambios.

mbito regional. Puede decirse que ha predo-

Soto y Morand (s.f.) extraen de este an-

minado un estilo de gestin tecnocrtica,

lisis, algunas lecciones que podemos extrapo-

mediatizada por el conflicto intra-partidario,

lar a distintos mbitos de la poltica pblica:

pero que ha obviado las capacidades de una


sociedad civil que necesita

recomponerse21.

La primera leccin de la experiencia chilena es que aquellas reformas que fueron


menos exitosas deben su fracaso, en gran
medida, a la incapacidad para definir adecua-

Es posible el aprendizaje
institucional? Algunas lecciones
sobre las reformas chilenas

damente los papeles del sector pblico y privado en la situacin post-reforma23. Esta
indefinicin produce espacios de ambigedad
que permiten a distintos agentes obtener ren-

Todas las reformas estructurales compartan

tas a costa del resto de la poblacin, o blo-

la premisa de suponer un cambio significativo

quear polticas reformistas.

en la participacin de los sectores pblico y

La segunda leccin que se deriva del estu-

privado en la provisin de bienes y servicios,

dio sectorial es que las reformas ms exitosas

en el modo de asignacin de los recursos y,

supieron incluir en el diseo del mercado, en

principalmente, en la institucionalidad en la

su regulacin y en el proceso de implementa-

cual operaba cada sector. En todas las refor-

cin las caractersticas estructurales de cada

mas iniciadas a comienzos de la dcada de los

sector. Por el contrario, aquellas reformas que

aos ochenta el hilo conductor se basaba en

han sido poco exitosas no han considerado

los mismos principios, pero los resultados de

dichas caractersticas.

su aplicacin han sido bastante heterogneos22.

Una tercera leccin es que las reformas exi-

Dicho hilo consideraba, por un lado, la

tosas tuvieron la habilidad de identificar y la

utilizacin de mercado como asignador de

capacidad de modificar los hbitos de funcio-

recursos bajo un esquema de regulacin efi-

namiento del sector en el que se aplicaron. Las

ciente y, por otro, la redefinicin del papel del

reformas en los sectores de salud y educacin,

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Pensamiento Iberoamericano n0

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por el contrario, no fueron capaces de modificar

tura comercial. Sin embargo, tambin parece

la forma de pensar de los agentes respecto a la

existir acuerdo en aquellas reformas pendien-

gratuidad de las prestaciones, la integralidad

tes: la necesidad de reducir la brecha entre los

de las mismas y el papel proveedor del Estado.

ms ricos y los ms pobres, principalmente a

Por otra parte, no se solventaron las debilida-

travs de una profunda reforma del ineficien-

des estructurales de financiacin en los secto-

te sistema educativo y sanitario. En esta lnea,

res de educacin y salud.

como seala Ocampo (2001:16), la poltica

Una cuarta leccin que se obtiene de las

social debe guiarse por tres principios bsicos:

reformas exitosas es que el diseo de mercado

universalidad, solidaridad y eficiencia. Sin

y el sistema de implementacin minimiz las

embargo, la experiencia muestra como en los

reas de conflicto y, cuando ste resultaba

ltimos aos se ha producido una gran confu-

inevitable, se incluyeron mecanismos para

sin ya que han sido los instrumentos foca-

encauzarlo. Cuando no se definieron adecua-

lizacin, equivalencia entre contribuciones y

damente cuales eran los derechos y deberes de

beneficios, descentralizacin, participacin del

los beneficiarios del subsidio a la demanda,

sector privado, y no los principios, los que

quines accederan a dicho beneficio, y quines

han guiado las reformas del sector social. Por

quedaban excluidos, las reformas fracasaron.

lo tanto, las reformas de los aos venideros

Una quinta leccin es que las reformas exi-

deben ir en esta direccin; es decir, los instru-

tosas fueron capaces de determinar qu tipo de

mentos deben estar claramente subordinados

nuevas instituciones era necesario establecer

a esos principios.

bajo el escenario macroeconmico previsto

Esta necesaria convivencia entre Estado,

para la situacin post reforma. Por el contrario,

Mercado y Sociedad obliga a replantearnos el

las reformas en el sector salud y educacin han

papel que cada uno debe jugar en el proceso

fallado notoriamente al ser incapaces de

de transformacin de estas sociedades. En el

estructurar las instituciones necesarias para

caso chileno, los aos ochenta y noventa han

que el sector funcione

eficientemente24.

significado una profunda transformacin eco-

Tras la experiencia de los ltimos veinte

nmica (la liberalizacin) y poltica (la demo-

aos, la sociedad chilena ha llegado a ciertos

cratizacin), pero quizs el eslabn ms frgil

consensos en torno a aquellas cosas que se

sea el social. La sociedad chilena ha venido

han hecho bien: mantener el equilibrio fiscal,

perdiendo el sentido de pertenencia a una

una baja inflacin, la concesin a actores pri-

comunidad y de identificacin con propsitos

vados de ciertos servicios pblicos y de la

colectivos. En este sentido, el mbito de lo

infraestructura, y fundamentalmente, la aper-

pblico debe concebirse como el punto de

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

encuentro de los intereses colectivos ms que


como sinnimo de las actividades del Estado.
Sin duda, la dimensin poltica de la reforma del Estado es muy importante, pero tambin muy compleja; la historia de los ltimos
veinte aos de transicin democrtica en la
mayora de los pases de la regin latinoamericana es la historia de un fracaso. No es cierto, como se ha planteado reiteradamente por
acadmicos y polticos, que la crisis de los
aos ochenta y noventa fuera esencialmente
una crisis econmica, sino que asistimos tambin a una crisis poltica del Estado. Y es por
ello que el error en el diagnstico puede conducirnos a un error en los medios y fines para
solventar con xito la crisis con maysculas.
De este modo, desarrollo econmico, equidad
social y democracia son los desafos que
deben definir los papeles a desempear por el
Estado democrtico en Amrica Latina.

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Pensamiento Iberoamericano n0

Esther del Campo Garca

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Esther del Campo Garca

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Notas

- 259 -

Aunque pueda resultar paradjico, el primer


empujn hacia el proceso de descentralizacin
administrativa vino de la mano del gobierno
militar. En este periodo se implement una
nueva divisin poltica y administrativa a travs de la Comisin Nacional de la Reforma
Administrativa. Se inici as la regionalizacin,
a la que sigui el establecimiento de las cincuenta provincias, y finalmente la organizacin
de comunas a nivel nacional, excluyendo de
esta ltima fase a la Regin Metropolitana. En
los noventa, ya iniciada la transicin democrtica, la reforma al Captulo XIII de la
Constitucin, la promulgacin en 1993 de la
Ley Orgnica Constitucional de Administracin
y Gobierno Regional, y la instalacin de los
Gobiernos Regionales en 1994, son los hitos
que jalonan la descentralizacin del pas. Este
proceso ha sido especialmente significativo en
el desarrollo de competencias administrativas
y disponibilidad de recursos financieros de
estos niveles de gobierno, pero no ha significado, un proceso de distribucin ms equitativa
del poder poltico. Vase al respecto (MIDEPLAN, 2004).
Algunos autores han llegado a cuestionar la
validez de definir como democracia a la
mayora de los pases de la regin. Por lo
menos, estos fallos indican una abdicacin de
la autoridad democrtica (Mndez, ODonnell
y Pinheiro 1999:48). Hay que insistir, adems,
en la docilidad y pasividad del Poder Judicial
hacia el gobierno militar. Como ejemplo basta
mencionar la usual suspensin de derechos de
habeas corpus (la Corte Suprema acept slo
una decena de entre ms de 5.400 peticiones
durante los primeros diez aos de la dictadura
militar) o el gobierno bajo decreto presidencial
(Acua y Alonso 2001).
Frente a aqullos que, como Mndez, han

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Democracia y desarrollo en Chile: el aprendizaje de las reformas

sealado que en Chile, la nueva democracia


acept los efectos legales y polticos de una
vergonzosa auto-amnista dictaminada por
Pinochet en 1978, y opt por un ejercicio de
bsqueda completa y rigurosa de la verdad
para revelarla en vez de hacer juicios criminales (Mndez, 1997:10), ms recientemente
Valenzuela ha insistido en la conveniencia de
revisar en detalle el legado de las violaciones
de los derechos humanos, especialmente a la
luz de elementos como la liberacin de los presos polticos; la generacin de un consenso
suficientemente amplio sobre lo sucedido, va
Comisin Nacional Verdad y Reconciliacin (o
Comisin Rettig, presidida por el ex-senador
radical Ral Rettig), Mesa de Dilogo o la
Comisin Nacional sobre Prisin Poltica y
Tortura; o va la compensacin con reconocimiento oficial y reparacin material a las vctimas; un funcionamiento adecuado del sistema
judicial y el sometimiento a la justicia de los
violadores de los derechos humanos, especialmente en el caso del general Pinochet. Todos
estos elementos permitiran repensar la justicia transicional con una ptica multidimensional, alejada del paradigma de Nremberg
(Valenzuela, 2006).
El proceso de reforma se inici con la creacin
de la Academia Judicial en 1996, basada en el
mrito, que buscaba ofrecer educacin jurdica
sostenida para magistrados en servicio, y
mejorar la imagen de la judicatura. Aunque
tambin existi una agenda oculta, que buscaba eliminar la tradicin formalista de la judicatura y alentar un Poder Judicial con ms
preocupacin social (Acua y Alonso 2001).
Pero ms significativa an fue la propuesta de
nuevo Cdigo de Procedimiento penal y legislacin complementaria, presentados en 1997.
Durante la dcada de los ochenta, el PIB per
cpita se redujo a una tasa promedio regional
anual del 1% y se inici la primera superinflacin. Chile creci un 1,3% con una inflacin del

- 260 -

27%. Los aos noventa trajeron una cierta recuperacin, con una tasa de crecimiento anual de
1,7% del PIB per cpita y una tasa de inflacin
en torno al 10%. Chile, Argentina, Per,
Uruguay y El Salvador gozaron de tasas de crecimiento ms altas que el promedio regional
(entre el 5,7% y el 2,4%). En cuanto a los costos
sociales (combinando los indicadores de salario mnimo real, tasa de desempleo, incidencia
de la pobreza y distribucin del ingreso), podemos sealar que fueron muy altos en Chile,
Per y Bolivia. Vase CEPAL (1997).
Las reformas resultaron ser unos procesos
absolutamente desordenados, heterogneos;
heterogeneidad referida tanto a su inicio, como
a la forma en la que se pusieron en prctica.
(De hecho, no slo los marcos nacionales eran
diferentes, sino que tambin lo eran las circunstancias macroeconmicas y los contextos
internacionales). Vase Stallings y Peres
(2000:112). A modo de ejemplo, dos pases
que experimentaron profundas crisis en los
aos ochenta (Chile y Per) adoptaron respuestas completamente diferentes (ortodoxa y
heterodoxa, respectivamente), mientras que
Colombia, bajo el mandato de Belisario
Betancourt Cuartas (1982-1986), un caso de
crisis moderada, adopt polticas ortodoxas
(Stallings 1990).
La versin ms sofisticada fue la de StallingsKaufman (1988). Sin embargo, incluso en esta
explicacin, nada se adverta sobre el xito
final de los autoritarismos o de la democracia,
respecto al rendimiento econmico post-ajuste.
Como advertan, el xito de una economa
dependa de tan variados factores, tanto estructurales como coyunturales, que no era posible evaluar el impacto especfico del tipo de rgimen
sobre el resultado final de la reforma econmica.
El argumento fundamental planteaba que distintos tipos de regmenes polticos (la variable independiente del anlisis) tenderan a optar por
diferentes tipos de ajuste econmico (variable

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Esther del Campo Garca

dependiente), en funcin de tres dimensiones:


oportunidad, alcance y contenido de las reformas.
Los regmenes autoritarios tomaran medidas de
ajuste ante los primeros signos de crisis, mientras
que los democrticos postergaran la decisin de
suministrar medicinas amargas hasta encontrar
suficientes apoyos electorales o polticos; los primeros se inclinaran por una reforma econmica
de largo alcance (privatizaciones, desregulacin
de la economa,) mientras que las democracias
se concentraran en solucionar los problemas de
corto plazo o que tuvieran un impacto electoral
inmediato (por ejemplo, bajar la tasa de inflacin); y por ltimo, los regmenes autoritarios
seran ms proclives a optar por un ajuste ortodoxo (como el de Chile) mientras las democracias, se inclinaran por programas heterodoxos
que no amenazaran la capacidad de consumo de
amplios sectores de la poblacin (el Plan Austral
en Argentina, el Plan Cruzado en Brasil, el Plan
Inti en Per). Esta tesis abri la ruta para investigaciones ms puntuales y especficas. Por ejemplo, Remmer (1989) subray la importancia de
analizar las diferencias al interior de los regmenes autoritarios para evaluar su impacto sobre las
polticas.
Rodrik (1996) distingue dentro de las reformas
incluidas en el consenso de Washington, las
que difcilmente podran discutirse, por reflejar
tanto ideas generalmente compartidas como la
experiencia histrica, de aquellas otras de
carcter ms polmico. De igual modo, habra
que asumir que los gobiernos slo asumieron
determinadas medidas, muchas veces de alto
riesgo (impopulares y con costes inmediatamente traducibles en las distintas elecciones)
cuando no quedaba otra alternativa.
Tres artculos representativos de esta opinin
fueron los publicados por Easterly, Loayza y
Montiel (1997), Fernndez-Arias y Montiel
(1997) y Lora y Barrera (1997). Estos ltimos
encontraron que las reformas econmicas
hasta mediados de los aos noventa acelera-

10

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13

- 261 -

ron la tasa de crecimiento en 1,9 puntos porcentuales. Estudios ms recientes indican efectos menos prometedores, por ejemplo, el de
Escaith y Morley (2001). Especialmente, porque el efecto de crecimiento decay considerablemente a mediados de los noventa, y en la
etapa 1997-1999 signific apenas 0,6 puntos.
Un importante resultado de estas nuevas estimaciones es que el efecto de las reformas
sobre el crecimiento y la productividad es
mayor en aquellos pases con mejores ambientes institucionales.
En los ltimos aos, la desilusin con las reformas es creciente en Amrica Latina, pero sus
manifestaciones polticas son menos organizadas y su agenda est todava por definir. El crecimiento de los aos noventa fue tan slo de
un 3,2% anual, ritmo significativamente inferior a las cifras registradas durante las tres
dcadas de industrializacin sustitutiva de
importaciones entre la dcada de los cincuenta y los setenta que alcanz un 5,5% anual.
Chile cuenta con un sistema electoral binominal mayoritario, negociado entre sectores militares y reformistas a finales de los ochenta, y,
por lo tanto, herencia del rgimen militar (la
Cmara de Diputados es elegida por un perodo de cuatro aos por el sistema de representacin proporcional con sesenta distritos
electorales en los que en cada uno se eligen
dos diputados, de ah su carcter mayoritario).
Formalmente, la Alianza por Chile aparece en
el ao 2000. Sin embargo, la agrupacin electoral de los dos partidos de derecha, UDI y
Renovacin Nacional, ha conformado cuatro
coaliciones electorales: Democracia y Progreso
(1989-2002), Participacin y Progreso (19921993), Unin por el Progreso (1993-1996) y
Unin por Chile (1996-2000).
Entre estos efectos beneficiosos, Mesa-Lago
(2004) cita los siguientes: la unificacin de sistemas diversos; la homologacin de las condiciones de acceso y normas de clculo de las

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pensiones en la mayora de los sistemas


(excepto para las Fuerzas Armadas); la introduccin en algunos pases de condiciones de
acceso (como edades de retiro) ms ajustadas
a las expectativas de vida y al tiempo de retiro;
el establecimiento de una relacin ms estrecha entre la contribucin y el monto de la pensin; en el caso de Chile, se ofrece una garanta
estatal de pago, se reconocen las cotizaciones
aportadas al sistema pblico, y una pensin
mnima en el sistema privado. Se prev que si
la jubilacin al final de la vida laboral de un
trabajador fuera muy baja, el Estado supla sus
ahorros forzosos con aportes fiscales para que
la pensin alcance un mnimo socialmente
aceptable; se elimina el monopolio del sistema
pblico y se introduce la competencia. Para
tener idea de la importancia del nuevo modelo, conviene destacar que para finales de 2002,
entre el 91% y el 98% de los asegurados chilenos estaba afiliado al sistema.
En Chile, el cumplimiento declin constantemente de 76% en 1983 a 49% en 2003 (SAFP
1983 y 2003).
El Banco Mundial (1994) haba sostenido que
la reforma del sistema de pensiones traera
aparejado el crecimiento del ahorro nacional;
lo que significara el aumento del desarrollo
econmico y del empleo. Sin embargo, los economistas como Holzman (1997), con los datos
del modelo chileno, seala que descontando el
costo fiscal de la reforma (negativo) del ahorro
en las pensiones privadas (positivo), el impacto de la reforma en el ahorro nacional fue
negativo durante el perodo 1981-1988, y que
tampoco haba un impacto positivo en el perodo 1989-1996.
Las proyecciones del Banco Mundial son muy
negativas para todos los casos y muy superiores a
las hechas por estos pases antes de las reformas;
slo en Uruguay las proyecciones del Banco para
2040 son inferiores a las nacionales antes de las
reformas (Gill, Packard y Yermo, 2003).

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Sirva a modo de ejemplo, el caso chileno, en el


2001-2002, el fondo acumulado de la cuenta
individual de la mujer era entre 32% y 46% del
acumulado por el hombre, la tasa de reemplazo femenina fluctuaba entre 52% y 57%, mientras que la masculina lo haca entre 81% y 86%,
y la pensin media de la mujer retirada a los
60 aos era 60% de la del hombre y 87% si se
retiraba a los 65 aos (SAFP, 2002).
El 17 de marzo de 2006, la Presidenta chilena,
Michelle Bachelet puso en marcha la creacin
de un Consejo Asesor Presidencial para la
Reforma Previsional que abordar la reforma
del sistema de pensiones de 1981.
Este gradualismo, presente en toda la transicin chilena en los mbitos polticos, econmicos y sociales, diferencia a la reforma chilena
de la brasilea, donde entre otras cosas, la
reforma gerencial conllevaba la necesaria
reforma de la Constitucin brasilea de 1988.
Esta profesionalizacin ha tenido efectos muy
positivos en la lucha contra la corrupcin y el
clientelismo poltico. Los gobiernos de Frei y
Lagos, elaboraron una agenda de transparencia que estableci mecanismos para reforzar
las prcticas y conductas transparentes en el
mundo pblico. Y para 1999 se aprob la ley
de probidad que legisl sobre el trfico de
influencia y uso indebido de informacin privilegiada.
Al respecto, vase Del Campo (2006).
En un anlisis muy detallado sobre la evolucin de varios sectores claves, Soto y Morand
(s.f.) muestran que mientras algunas de estas
reformas han sido claramente exitosas (p.e.,
previsin, privatizacin), en otros sectores el
diseo de stas ha sido controvertido y su aplicacin ha producido importantes niveles de
conflicto (salud, educacin). En estos ltimos
casos, la reforma fue aplicada de manera parcial, o con el tiempo, se implementaron polticas adicionales que modificaron o inhibieron la
reforma original.

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Esther del Campo Garca

En los sectores en que las reformas fueron exitosas, el diseo institucional post-reforma defini claramente las responsabilidades de cada
agente en el mercado. En efecto, en los sectores elctrico, agrcola y previsional, la reforma
delimit estrictamente los derechos de propiedad, el tipo de interaccin entre el sector pblico y el privado, la regulacin de ste ltimo, el
modo como se canaliza la accin subsidiaria
del Estado, y el papel de los consumidores. Por
el contrario, en el caso de la educacin y la
salud, estos elementos no quedaron claros en
el diseo institucional de la reforma e incluso
el papel que les corresponda realizar no ha
sido respetado por aquellos que propusieron
las reformas. En ambos casos, los lmites entre
el sector pblico y privado resultaban borrosos
y no qued claro desde el principio de la reforma cul era la estructura de participacin de
cada sector en el largo plazo (Soto y Morand,
s.f., 80). S ha sido exitoso el proceso de reforma (de la propiedad, gestin de empresas y
regulacin de mercados) de las infraestructuras en el transporte (viales, aeropuertos y puertos) as como en el terreno sanitario
(abastecimiento de agua y saneamiento) que
se dio en los aos noventa. Esta transformacin (va la aprobacin de una Ley de
Concesiones a comienzos de los noventa) permiti la entrada de inversores privados en este
sector, as como el desarrollo de frmulas para
compartir riesgos entre el sector pblico y el
sector privado (MOP, 2001).
Las reformas que no han sido exitosas se
caracterizan porque no han podido reestructurar las instituciones que existan antes de la
reforma para el nuevo rol que se les haba
asignado en el escenario post reforma. La
reforma de la educacin previ la municipalizacin de las escuelas pero no realiz los ajustes necesarios en recursos fsicos, humanos y
financieros para que las municipalidades
pudieran tomar responsablemente el control

- 263 -

de las escuelas. Igualmente, no se redimension el Ministerio de Educacin para su nuevo


papel, sustancialmente ms reducido que
antes de la reforma, lo que permiti que se
organizara una fuerte oposicin a la municipalizacin al interior del mismo Ministerio.

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Susana Beltrn y Esther Zapater


Universidad Autnoma de Barcelona

Energa y desarrollo en Sudamrica:


opciones para Bolivia y Venezuela
La actual situacin de los mercados energticos ha posicionado a Venezuela y a Bolivia en un
lugar privilegiado en la escena internacional. Ahora bien, salvando las distancias nacionales
entre ambos, nicamente en la medida en que ambos pases consigan revertir los beneficios
derivados de los recursos energticos en inversiones duraderas y diversificadas, podrn registrarse avances decisivos en materia de desarrollo. La integracin energtica regional puede constituir un instrumento idneo para acelerar y consolidar este proceso de desarrollo, aunque las
distintas iniciativas energticas que se han planteado se hallan todava en una fase inicial.
Aunque los gobiernos de Chvez y Morales parecen apostar por esta va, hay que reconocer que
las dificultades son importantes. La singularidad del sector energtico plantea la necesidad de
idear proyectos de cooperacin energticos que resulten a un tiempo rentables y convincentes
tanto a los principales proveedores de suministro, como a los potenciales consumidores de la
regin. Por ello, y porque la integracin conlleva una cierta prdida de soberana, el objetivo de
lograr un gran mercado del gas y del petrleo para Sudamrica podra verse facilitado a partir de
iniciativas concretas de cooperacin multilateral, como el Acuerdo de Complementacin
Energtica Regional.
Palabras clave:
Energa, integracin regional, poltica exterior, petrleo, Venezuela, Bolivia, Sudamrica

The current situation of the energy markets in South America has lead both Venezuela and
Bolivia to a privileged site within the international scene. Nevertheless, and excluding the
internal differences existing between both of them, important advances in development may
only be achieved if both countries are able to revert their benefits derived from energy resources
into lasting and varied investments. The regional energy integration may become an ideal
instrument to accelerate and consolidate such development process, even though several energy
initiatives proposed to be taken are just starting. Although the governments of Chavez and
Morales seem to believe in that process, we cannot obviate the existing difficulties. The energy
sectors singularity makes it necessary to design cooperation projects of energy, which may be
convincing and profitable for both the main suppliers and the potential consumers in the region.
For this reason, and also because that integration may imply a little loss in sovereignty, the goal
of achieving a big market of gas and oil for South- America may find an easier way if starting
from specific initiatives in multilateral cooperation.
Keywords:
Energy, regional integration, foreign policy, oil, Venezuela, Bolivia, Sudamerica

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Energa y desarrollo en Sudamrica: opciones para Bolivia y Venezuela

La energa como factor de


desarrollo en la accin de gobierno
de Venezuela y Bolivia

Chile); tercero, el caso de Argentina y Brasil,


pases en principio autosuficientes, aunque con
crecientes proyecciones de demanda; por
ltimo, un cuarto grupo, el ms numeroso, inte-

Amrica Latina posee un importante potencial

grado por pases importadores (Uruguay,

energtico que le permite situarse, por peso

Paraguay, Amrica Central y las principales

propio, en un lugar privilegiado en el escenario

islas del Caribe).

internacional. Sin embargo, esa situacin favo-

Los hidrocarburos concentrados entre

rable del conjunto de la regin no debe llevar a

Amrica Central y del Sur, que alcanzan apro-

ignorar la heterogeneidad y los desequilibrios

ximadamente un 10% de las reservas estima-

internos que la caracterizan. De un lado, existe

das en el mundo, conllevan casi en la misma

un importante desequilibrio entre recursos,

proporcin grandes problemas de estrategia,

explotacin y comercializacin; de otro, la

de control y gestin, y de distribucin de bene-

situacin tambin es heterognea en cuanto a

ficios, que no logran alcanzar todava a todas

los pases, pudiendo distinguir diversos grupos:

las capas de una poblacin que ve en ellos

primero, aqul integrado por pases exportado-

una promesa de futuro, pero de un futuro que

res netos (Mxico, Venezuela, Ecuador y

no llega: tal es la historia de Bolivia y, en otra

Colombia); segundo, aqullos que poseen un

magnitud, quizs tambin la de Venezuela

importante mercado potencial (Per, Bolivia y

(De Paula, 2005: 22).

Cuadro 1
Potencial energtico estimado de los pases del rea de Amrica Latina y Caribe
90%

33
Years

43
Years

253
Years

114643
Mboe

7716
Gm3

16024
Mt

3483

182

64

Oil

Gas

Coal

80%
70%
60%

582987
MW

50%
40%
30%
20%
10%
0%

109729

Hydroelectricity

Fuente: OLADE SIEE (2004)

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Pensamiento Iberoamericano n0

Susana Beltrn y Esther Zapater

Venezuela se sita a la cabeza de los pases

social, como en el plano internacional, al dotar

que poseen importantes recursos petrolferos,

de una especial influencia a los gobiernos de

ya que concentra las tres cuartas partes del

Hugo Chvez y de Evo Morales frente a terce-

petrleo de la regin, el cual es extrado y

ros pases. Ahora bien, no hay que olvidar que

comercializado, en gran parte, por la empresa

la energa es un recurso cuya extraccin y

estatal Petrleos de Venezuela, Sociedad

explotacion requiere extraordinarios esfuer-

Annima (PDVSA), creada en 1975. La impor-

zos y que se halla sometido a unas reglas de

tancia de este pas como productor de crudo va

funcionamiento harto complejas en los mer-

ms all del inters regional, ocupando el

cados internacionales. Asimismo, la rentabili-

puesto nmero 12 en el ranking de los mayores

dad de los beneficios obtenidos puede ser

productores del

mundo1.

Asimismo, Venezuela

difcilmente perceptible en trminos econmi-

es el pas con mayores reservas de gas de

cos y sociales, dada la situacin interna que

Amrica del Sur, que desde septiembre de

han debido afrontar los actuales gobiernos de

2005 son controladas en su comercializacin y

Venezuela y Bolivia, salvando las distancias

exportacin por PDVSA a travs de gasoductos,

entre ambos. No hay que olvidar que el ndice

o estableciendo plantas de gas licuado.

de pobreza de Bolivia es uno de los ms altos

Respecto a Bolivia, se estima que posee

en Amrica del Sur, y que dicho pas ocupa el

importantes recursos en petrleo y gas. Sus

lugar 113 sobre un total de 173 pases en el

reservas de gas son, en volumen, las segundas

ranking de desarrollo humano, mientras que

del continente despus de las de Venezuela

Venezuela se sita en el lugar 752.

que, como se ha comentado, dispone del tri-

A pesar de las distancias nacionales, exis-

ple. Aunque la produccin y extraccin del gas

ten tres mbitos de la poltica interna e interna-

ha aumentado en los ltimos aos, ste se

cional de Venezuela y Bolivia estrechamente

sigue destinando principalmente a la exporta-

interrelacionados: el sistema de produccin de

cin (en 2002 aproximadamente represent

los hidrocarburos; la instrumentalizacin de la

un 74%) ya que faltan infraestructuras para

energa con fines polticos, y las relaciones de

explotarlo y apenas hay consumo interno (De

vecindad.
Respecto al primer mbito, hay que tener

Paula, 2006: 78).


En la actual coyuntura energtica interna-

en cuenta que determinadas medidas

cional, el potencial de Venezuela y Bolivia

emprendidas por los gobiernos de Chvez y

supone un instrumento privilegiado en manos

Morales en relacin con el sistema productivo

de ambos gobiernos, tanto en el plano interno,

de los hidrocarburos han tenido una impor-

para lograr avances en el desarrollo poltico y

tante repercusin. En el caso de Venezuela,

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Energa y desarrollo en Sudamrica: opciones para Bolivia y Venezuela

algunos autores justifican el descenso de los

porte, refino, almacenaje, distribucin, comer-

niveles de produccin (que todava no han

cializacin e industrializacin de los hidrocar-

alcanzado los del ao 2002) por varias razo-

buros, en definitiva, de todas las fases de la

nes, pero especialmente se apunta a la crisis

cadena productiva del sector.

que padeci PDVSA en 2003 cuando, por deci-

Por este motivo, las empresas que des-

sin gubernamental, y con el objetivo de

arrollan actividades de produccin de hidro-

poner punto y final a las huelgas del periodo

carburos disponen de 180 das (es decir hasta

2002-2003, se despidi a un nutrido grupo de

finales de octubre de 2006) para regularizar

tcnicos y personal cualificado que discrepa-

su situacin y poder seguir operando en el

ban de la estrategia energtica seguida por el

pas. Durante este periodo la ley ha previsto

gobierno. Este descenso ha repercutido, por

que se celebren auditoras en cada una de las

ejemplo, en una disminucin de las exporta-

empresas extranjeras para valorar las inver-

ciones de crudo venezolano a Estados Unidos.

siones realizadas, amortizaciones, costes de

Para superar esta situacin y aumentar la pro-

produccin y rentabilidad obtenida. Dichos

duccin del pas, algunos expertos consideran

resultados servirn a YPFB para evaluar la

que se requiere no slo de la capacidad de

participacin definitiva de estas empresas en

empresas privadas extranjeras sino tambin

los contratos que se concluyan en el futuro.

que los rganos gerenciales de PDVSA estn

Las compaas que se han visto ms afectadas

en manos de personas que sirvan a intereses

por la entrada en vigor de la ley han sido, por

fundamentalmente comerciales y no polticos

supuesto, las que ms inversiones tenan en el

(Espinasa, 2006: 163).

pas, esto es, Repsol YPF, TotalFinaElf,

El caso de Bolivia es distinto: en cumpli-

Petrobrs, British Gas y British Petroleum.

miento de su promesa electoral, el nuevo

Como era de esperar, la nacionalizacin

Gobierno de Evo Morales, nacionaliz el pasa-

ha suscitado reacciones opuestas. Frente al

do 1 de mayo de 2006 los hidrocarburos

apoyo de una poblacin que ha visto en esta

mediante el Decreto n 28701, que permite

medida el principio de una nueva y esperada

entregar en propiedad a Yacimientos

etapa, se contraponen las discrepancias surgi-

Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) toda la

das entre las autoridades bolivianas y las

produccin de gas y petrleo. Dicha empresa

empresas multinacionales que, desde un pri-

estatal gestiona la comercializacin, los vol-

mer momento, han anunciado el ejercicio de

menes y precios para el mercado interno y

fuertes presiones, en una clara estrategia des-

para la exportacin. El Estado asume, pues, el

tinada a obtener un mayor margen de manio-

control y la direccin de la produccin, trans-

bra para renegociar las condiciones de la

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Pensamiento Iberoamericano n0

Susana Beltrn y Esther Zapater

nueva situacin. Desde esta perspectiva, no

transparente, eficiente y con control social y

sera descartable que en los prximos meses

la realidad prctica est dificultando el cum-

el pas andino pudiera verse envuelto en dis-

plimiento de dichos plazos.

putas legales por suspensin e incumplimien-

Desde un punto de vista tcnico, quiz

tos de contratos con las transnacionales que

pueda pensarse que la nacionalizacin se ha

lleguen, incluso, a arbitrajes internacionales.

llevado a cabo con una cierta precipitacin,

El gobierno de Morales tambin podra afron-

pero hay que tener en cuenta que los principa-

tar las reacciones de los estados que estn

les obstculos a los que una medida de este

legitimados para ejercer la proteccin diplo-

calibre se enfrenta son de ndole poltica, eco-

mtica de empresas de su nacionalidad, algu-

nmica y social y, en esta perspectiva, existan

nos de los cuales tienen suscritos con Bolivia

razones de peso que no admitan ms demo-

tratados internacionales de proteccin de

ras. De un lado, las demandas de equidad de

inversiones recprocas. En nuestra opinin,

una poblacin secularmente excluida de las

probablemente muchas de estas medidas no

riquezas procedentes de los recursos natura-

lleguen a implementarse, pero en buena

les de Bolivia, constituye un argumento que se

medida obedecen a una estrategia que consti-

sustenta por s mismo. De otro, las distintas

tuye una fuerte presin para el gobierno del

posiciones existentes tanto en el seno del pro-

Presidente Morales.

pio gobierno presidido por Morales como

La nacionalizacin de los recursos tam-

entre las fuerzas polticas que le apoyan, as

bin est suscitando posiciones crticas en

como las presiones procedentes de las regio-

determinados sectores bolivianos. La prensa

nes ricas en hidrocarburos, como la oligarqua

se ha hecho eco de ciertas acusaciones inter-

de Santa Cruz, tambin proporcionaban razo-

nas de sospechas de corrupcin que pesan

nes de oportunidad poltica para adoptar una

sobre algunas autoridades bolivianas que

posicin rpida y clara en torno a la naciona-

ostentan nuevos cargos a raz del Decreto y

lizacin. En este contexto, deben enmarcarse

que apuntan, incluso, a la propia direccin de

las crticas vertidas acerca de la limitada capa-

la empresa YPFB (Osvaldo, 2006). Pese a que

cidad para asumir la produccin de los hidro-

el Gobierno desmiente y justifica ciertos des-

carburos sin controlar el accionariado de las

ajustes durante el perodo transitorio de la

empresas de participacin estatal y sin tener

nacionalizacin, lo cierto es que el artculo 8

toda la preparacin tcnica y la financiacin

del Decreto dispone que en 60 das desde su

necesaria para gestionar los importantes

aprobacin se refundar YPFB de tal manera

recursos existentes (International Crisis Group,

que se convierta en una empresa corporativa,

2006: 10).

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Energa y desarrollo en Sudamrica: opciones para Bolivia y Venezuela

Existe un riesgo importante para la accin

empresas estatales, tal como se explica en el

de gobierno de Morales: la nacionalizacin ha

apartado siguiente, puede llegar a ser un proble-

generado expectativas de cambio rpido entre

ma no slo para Venezuela sino para los pases

la poblacin que no van a poder ser satisfechas

con los que pretende comercializar el gas y el

a corto plazo. Convertir las rentas petroleras en

petrleo; la mayora de ellos no estn lo sufi-

mejoras sociales lleva tiempo y supone una

cientemente preparados en infraestructuras,

agenda muy compleja de reformas, que abarca

personal, o financiacin como para establecer

una poltica juiciosa de inversiones, cambios

una ptima cooperacin energtica nicamente

legislativos e institucionales. Ante ello, y dada

con sus respectivas compaas estatales. Y la

la situacin de Bolivia, el gobierno podra verse

estrategia venezolana de exportacin del gas

tentado por polticas de tipo asistencialista de

hacia Brasil (Figueroa de la Vega, 2001: 50) se

corto plazo, con ribetes clientelares, que slo

encuentra en fase inicial por lo que es prematu-

podran sostenerse en la fase expansiva que se

ro valorar su alcance.

alimenta de los precios altos, y que podran

El caso de Bolivia es todava ms comple-

agotarse si stos caen. Por supuesto, una polti-

jo porque el tema del gas afecta a varios pa-

ca coherente de inversiones no es incompatible

ses, especialmente a Chile, pas con el que no

con determinadas medidas sociales que pue-

mantiene relaciones diplomticas desde 1978

den ser imprescindibles para resolver proble-

por no acceder a la demanda boliviana de res-

mas de urgencia entre la poblacin ms pobre.

titucin de un acceso soberano al mar que,

El segundo mbito a destacar en el que exis-

como es sabido, perdi durante la guerra del

te punto de conexin entre las polticas de

pacfico de 1879. Desde hace tiempo, la venta

Bolivia y Venezuela es que ambos utilizan los

de gas se condiciona a que Chile permita una

recursos energticos como instrumento de estra-

salida soberana al mar por territorios que fue-

tegia poltica en sus relaciones con los dems

ron de Bolivia. Sin embargo, es una estrategia

estados de la regin (entre Bolivia y Chile ms

cuya efectividad es ms que dudosa y de la

bien se trata de un arma poltica arrojadiza).

que ninguna de las dos partes logra escapar

Tanto las ltimas iniciativas de Venezuela en

(Ayuso y Beltrn, 2006: 5). En la historia

Amrica del Sur como las polticas de vecindad

reciente, el que fuere Presidente de Bolivia,

de Bolivia giran en torno a los hidrocarburos;

Gonzalo Snchez de Lozada, tuvo que dimitir,

estrategias que, adems, se refuerzan por cuan-

entre otras razones, porque pretendi expor-

to aparecen vinculadas al desarrollo. As, el inte-

tar gas licuado a travs de un puerto del norte

rs del gobierno venezolano de establecer un

de Chile, lo que irrit a amplios sectores de la

mercado en Amrica del Sur dominado por las

poblacin, en lugar de trasportarlo por un

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Pensamiento Iberoamericano n0

Susana Beltrn y Esther Zapater

puerto de Per, que resultaba ms oneroso. En

Por ltimo, el tercer mbito a tener en

concreto, deba constituirse el consorcio priva-

cuenta se vincula a las relaciones de vecindad

do Pacific LNG, compuesto por Repsol YPF,

que se ven afectadas por las estrategias inter-

British Gas y British Petroleum, para exportar

nas de produccin y de instrumentalizacin de

gas natural licuado que finalmente no cuaj.

la energa con fines polticos, en particular res-

Su sucesor, el Presidente Carlos Mesa, tampo-

pecto a Argentina y Brasil. A finales de junio de

co obtuvo mayores resultados: convoc un

2006, Argentina y Bolivia suscribieron un

referndum vinculante, el 18 de julio de 2004,

acuerdo energtico por veinte aos en que,

para definir el futuro de la poltica energtica

adems de la subida del precio del gas de 3,4

y en particular pregunt si el pueblo boliviano

dlares por milln de BTU (unidad trmica bri-

estaba de acuerdo con la estrategia negocia-

tnica) a 5 dlares, y el aumento de volumen

dora de gas a cambio de mar. En vista de los

de 7,7 a 27,7 millones de metros cbicos dia-

resultados positivos alcanzados, el Presidente

rios, han previsto una clusula que exige que el

reform la ley de hidrocarburos aumentando

gas comprado se destine a uso interno y, en el

los impuestos que deban satisfacer las

supuesto que quiera venderse a terceros pases,

empresas transnacionales (alrededor de un

se requerir el consentimiento de ambas par-

32%) y persisti en dicha estrategia, pero no

tes. Con ello se pretende asegurar que el gas no

consigui colmar las expectativas de las orga-

acabe finalmente en Chile, al menos, en contra

nizaciones sociales respaldadas por los secto-

de la voluntad de Bolivia. Asimismo, dicho

res ms pobres de la poblacin. Finalmente

acuerdo ha suscitado ciertas tensiones en cua-

dimiti sin haber acabado sus proyectos, suce-

tro departamentos bolivianos: Santa Cruz,

dindole transitoriamente Eduardo Rodrguez

Tarija, Cochabamba y Sucre que han cuestiona-

y, desde enero de 2006, Evo Morales, que tam-

do que el excedente generado con esta varia-

bin ha mantenido su respeto al resultado del

cin en el precio de venta vaya a parar al

referndum. En suma, hoy por hoy, la venta de

Tesoro General de la Nacin en lugar de rever-

gas boliviano directamente a Chile sigue sien-

tir en stas3, enlazando con otra cuestin que

do inviable a pesar del acercamiento poltico

contina discutindose en el interior del pas

de los dos pases; incluso YPFB puede llegar a

sobre la posibilidad de establecer un rgimen

ser un obstculo en futuras negociaciones

autonmico que comporte ms competencias

comerciales entre los dos pases, en la medida

de gestin para los departamentos4.

que la compra de gas a una empresa estatal

La nacionalizacin de los hidrocarburos

refuerza la dimensin poltica y soberana que

bolivianos tambin ha generado tensin con

ya de por s pesa sobre el hidrocarburo.

Brasil y su empresa Petrobras. Las negociacio-

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Energa y desarrollo en Sudamrica: opciones para Bolivia y Venezuela

nes iniciadas a raz del Decreto no han empe-

vecino que pudiera, tal vez, desempear mejor

zado de la mejor manera: Bolivia pretende

dicho cometido, no hacen ms que aumentar

que el precio de compra sea 8 dlares por

los recelos sobre el alcance de las propuestas

milln de BTU, que es el doble de lo que hasta

de cooperacin en este terreno. Incluso, algu-

ahora pagaba. Las diferencias de precio res-

nos expertos y representantes del partido

pecto de Argentina se deben a que Bolivia ha

opositor boliviano Podemos han afirmado

recibido de este ltimo contrapartidas en

que lo que pretende el gobierno de Morales

forma de crditos y asimilables que no ha

no es nacionalizar los hidrocarburos sino tras-

obtenido de Brasil. En suma este pas se

pasar los recursos a Petrleos de Venezuela.

encuentra, tras la nacionalizacin, en una deli-

Dudas aparte, lo cierto es que el Gobierno de

cada situacin ya que ha perjudicado a la

Morales trata de buscar nuevos socios; las lti-

estatal Petrobrs y a su liderazgo en la regin.

mas conversaciones con el consorcio estatal

Sin embargo, Brasil precisa de Bolivia para

Gazprom, de nacionalidad rusa, para descubrir

cubrir sus exigencias energticas, que son

nuevos campos que permitan, despus, expor-

cada vez mayores, y aunque ha anunciado

tar gas natural licuado a Mxico y Estados

nuevas inversiones para no depender, como

Unidos, muestran que el pas andino posee

ahora, del gas boliviano, la realidad es que

una deficiente infraestructura estatal para

este gas abastece buena parte de la creciente

explotar y comercializar los hidrocarburos.


En sntesis, la actual coyuntura internacional

industria de Sao Paulo.


Tambin se cuestiona la viabilidad de las

favorece de entrada a los Estados petrolistas y

exportaciones entre Bolivia-Venezuela a

gasistas ya que los precios rcord registrados

pesar de la buena sintona poltica; ambos

durante 2006 suponen una fuente privilegiada

pases suscribieron en enero de 2006 un

de beneficios rpidos. Ahora bien, rentabilizar

Acuerdo de Cooperacin Energtica que per-

dichos beneficios en inversiones e infraestructu-

mitir suministrar a Bolivia crudo, productos

ras a medio plazo que repercutan en el desarro-

refinados y GLP. Asimismo, han consensuado

llo socioeconmico del pas y que permitan

un convenio entre PDVSA y YPFB para la for-

diversificar los ingresos y la capacidad producti-

macin y adiestramiento de profesionales y

va, constituye un objetivo complejo, sometido a

tcnicos bolivianos en el sector; Sin embargo,

presiones internas e internacionales de diversa

la peticin de asesoramiento y financiacin

ndole. A ello, deben sumarse las tensiones deri-

que Bolivia ha solicitado de Noruega para la

vadas de las complicadas pero al tiempo nece-

extraccin y posterior comercializacin de los

sarias relaciones de vecindad. Sin duda, uno de

hidrocarburos teniendo a Venezuela como

los instrumentos idneos para avanzar en la

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Susana Beltrn y Esther Zapater

modernizacin y desarrollo tanto de Venezuela

de la exploracin y explotacin de los recursos

como de Bolivia puede proceder de la va de la

en tecnologa, infraestructuras y personal

integracin regional, por lo que las propuestas

especializadas.

de integracin y de cooperacin energtica mul-

No obstante, es difcil conciliar la integra-

tilateral en Amrica del Sur merecen, pues, un

cin regional y el impulso de instrumentos de

anlisis aparte.

cooperacin energtica, especialmente en el


sector de hidrocarburos, con los intereses individuales de los Estados que parten de estrate-

El estado de la integracin
energtica a partir de las
iniciativas regionales propuestas

gias de mercado opuestas e, incluso, de


distintas maneras de concebir la integracin.
Todas ellas conviven dentro de los organismos
de integracin de Amrica del Sur, puesto que

La integracin de los pases sudamericanos es

el marco integrador es amplio, pero no se

una constante en la doctrina y en la poltica de

logra alcanzar grandes resultados. El propio

la regin. Prueba de ello son los distintos

proceso de integracin tiene sus dificultades:

organismos instituidos en las ltimas dcadas,

la salida de Venezuela en abril de 2006 de la

como la Comunidad Andina (1969), reforma-

Comunidad Andina ha provocado una nueva

da en 1996, el Mercosur (1991), o la

crisis institucional y ha repercutido en la inte-

Comunidad Sudamericana de Naciones, esta-

gracin regional sudamericana (Malamud,

blecida en 2004, los cuales han acogido esta

2006: 7). Relacionado con esta crisis y pese a

idea en todas sus vertientes. El modelo de

las felicitaciones de los miembros de Mercosur

integracin parece tambin extenderse al

por la entrada de Venezuela, el pasado mes

mbito energtico y, de hecho, de las resolu-

de julio de 2006, hay quien vislumbra nuevas

ciones y documentos emitidos por los gobier-

fisuras en las relaciones entre los dos grandes

nos y los organismos de la zona, como en el

socios, Brasil y Argentina, y los dos ms

caso de la Organizacin Latinoamericana de la

pequeos, Uruguay y Paraguay. Adems el

5,

Energa (OLADE) se desprende una voluntad

modelo de integracin energtica que propo-

clara de instaurar una cooperacin energtica

ne el Presidente Chvez, basado en un fuerte

multilateral en Amrica del Sur que debera

control estatal en el sector hidrocarburfero y

permitir garantizar el suministro de la regin

su rechazo a Estados Unidos, difiere de los

y, en consecuencia, facilitar el crecimiento eco-

postulados tradicionales de Mercosur, al tiem-

nmico, a travs de iniciativas conjuntas sufi-

po que se enfrenta al liderazgo de los otros

cientes para asumir los altos costes derivados

dos pases grandes (Viola, 2006).

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La Comunidad Sudamericana de Naciones,

cooperacin, por ms que los textos que institu-

creada en diciembre 2004, abanderada por

yen organismos o proyectos regionales se refie-

Brasil y compuesta por los pases de Mercosur

ran a integracin en el sector de la energa. A

y de la Comunidad Andina, ms Chile, Guyana y

veces, incluso, dichos textos aluden en realidad

Surinam, gener en su momento grandes

a sistemas de concertacin o de mera coordina-

expectativas que, de momento, no se han

cin de polticas interestatales.

materializado. Desde sus inicios, quedaba claro

La paradoja, a juicio de algunos economis-

que el xito del proyecto dependa de la volun-

tas (Rebolledo, 2005: 23), es que en el mercado

tad de los Estados, puesto que otorga a la coor-

energtico regional existen suficientes recursos

dinacin y a la diplomacia un papel estelar, que

para asegurar los suministros de la regin

an no ha sido aprovechado (Sau, 2005: 22).

durante ms de 100 aos, pero la realidad

Y ante este panorama surge una nueva

demuestra que hay un dficit energtico regio-

alianza, el acuerdo ALBA (Alternativa Bolivariana

nal debido a la fragmentacin de los mercados,

para las Amricas) entre Cuba-Venezuela-Bolivia

que imposibilita estructurar una demanda ade-

que aparentemente contradice otros procesos de

cuada, y falta un marco normativo adecuado

integracin, como los impulsados por la

que aporte seguridad a los potenciales inverso-

Comunidad Andina, y trata de convertirse en una

res, ya sean pblicos o privados.

alternativa a las propuestas de Tratados de Libre

En suma, la mayora de las iniciativas parte

Comercio suscritos por Estados Unidos con algu-

de resoluciones y declaraciones polticas solem-

nos de los pases de la regin como Chile y

nes; entre los hitos ms relevantes destaca la

Colombia, que no convencen a todos.

Declaracin Presidencial de la Cumbre de

En el mbito de la integracin energtica

Amrica del Sur de 2000 en la que se acord la

tambin han surgido distintas iniciativas que no

creacin de un Mercado Energtico Regional

acaban de definir cules son los objetivos y

Sudamericano sobre la base de la Iniciativa para

fines a alcanzar. Las iniciativas que en materia

la Integracin de Infraestructura Regional

energtica se adscriben a estos organismos y los

Sudamericana (IIRSA). Bajo esta premisa, la inte-

foros de dilogo son numerosas, pero tambin

gracin energtica se est diseando para ase-

es cierto que nacen debilitadas por la falta de

gurar, en principio, la distribucin de las distintas

voluntad y de recursos para generar autnticos

energas (sobre todo electricidad, gas y petrleo)

compromisos vinculantes. En efecto, el nivel de

y, en menor medida, se coopera para la extrac-

implantacin de la integracin energtica sigue

cin-explotacin conjunta de dichos recursos.

teniendo un perfil bajo; ms que integracin se

Similares avances se prevn para la iniciati-

trata, en trminos jurdicos, de un estadio de

va de la Comunidad Andina Alianza Energtica

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Andina de 2004, cuyos ejes principales giran en

su crudo le ahorrar, en principio, costes eco-

torno a la construccin de mercados energticos

nmicos.

integrados en la subregin; insercin en los

En cualquier caso, la Comunidad Andina

mercados internacionales de hidrocarburos;

sostiene que su gran aporte a la Comunidad

clusters energticos y energas renovables.

Sudamericana de Naciones es precisamente

Sobre estos ejes se adopt en el mbito jurdico

la integracin y el desarrollo energtico

comunitario de la organizacin la vinculante

(Wagner, 2005). Esta apuesta por la Comunidad

Decisin 536 con el objeto de armonizar las

Sudamericana puede paliar la prdida de

legislaciones de sus miembros en relacin a las

Venezuela en trminos de cooperacin energ-

interconexiones e intercambios de electricidad.

tica, es decir, los pactos que ya no se puedan

Desde 2005 dicha medida se pretende trasladar

articular desde la organizacin andina podran

al sector del gas pero a fecha de hoy sigue toda-

auspiciarse, a partir de ahora, bajo la gida de

va pendiente, probablemente ralentizada por

la Comunidad Sudamericana de Naciones. En

la salida de Venezuela. Con todo es difcil que la

efecto, el liderazgo de Brasil en este organismo,

Comunidad Andina logre cumplir su objetivo de

mximo consumidor de energa de Amrica del

desarrollo autnomo de la regin sin el pas

Sur, ms el impulso de Venezuela, artfice de

bolivariano6.

las estrategias energticas de los ltimos aos

La iniciativa PETROANDINA constituye un

y principal proveedor de hidrocarburos de la

proyecto ms liderado por Venezuela y respal-

regin, auguran un buen comienzo8. As, a este

dado inicialmente por la Comunidad Andina

organismo regional se ha incorporado la estra-

en el Congreso Presidencial Andino de 2005,

tegia venezolana PETROAMRICA que persi-

cuyo objetivo principal consiste en la creacin

gue establecer mecanismos de cooperacin e

entre sus miembros de una plataforma de

integracin energticas a fin de mejorar las

entes estatales petroleros y energticos que

condiciones socio-econmicas de sus pueblos9.

impulse la interconexin elctrica y gasfera,

A tal fin se promover una alianza entre

la provisin mutua de recursos energticos y

Estados en la que se garantice principalmente

la inversin conjunta en proyectos de explora-

el suministro energtico de la regin a travs

cin, exportacin e industrializacin de dichos

de la coordinacin de polticas pblicas. En

recursos7.

Uno de los potenciales beneficia-

dicha iniciativa convergen la citada PETROAN-

dos de este proyecto va a ser Ecuador, que

DINA, PETROCARIBE, compuesta por pases

aunque sea exportador neto de petrleo nece-

caribeos y PETROSUR integrada por

sita importar combustible, por lo que un

Argentina, Brasil, Venezuela y Uruguay. Esta

acuerdo con la vecina Venezuela para refinar

ltima iniciativa subregional de 2005 tratar de

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Energa y desarrollo en Sudamrica: opciones para Bolivia y Venezuela

convertirse en el marco poltico bajo el cual se


concluyan pactos en materia

energtica10.

mientos de gas ha generado grandes expectati-

Bajo

vas no slo para Per, sino tambin para los

estos planteamientos, Venezuela ha suscrito

pases que requieren del hidrocarburo. Pero hay

entre 2005-2006 varios Memorndum de

quien duda, incluso desde el mismo lado perua-

Entendimiento (sin valor jurdico) y algn trata-

no, sobre el alcance de las reservas, lo que con-

do internacional en el sector energtico con

diciona futuras alianzas estables para su

Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y Bolivia.

extraccin y posterior distribucin.

Si bien PETROAMRICA y sus tres pilares

Asimismo, se ha invitado a Venezuela a

fomentan la cooperacin entre empresas esta-

incorporarse a este proyecto pero sus pasos se

tales, ello no impide que, junto a estas iniciati-

dirigen, de momento, en otra direccin promo-

vas, convivan otras estrategias energticas en

viendo una versin propia de la integracin

Amrica del Sur.

energtica regional (Isbell, 2006: 3) y del Gran

Precisamente, uno de los proyectos ms

Gasoducto Sudamericano. En concreto, enuncia

esperados pero que, segn la opinin de algu-

la construccin de un alter Gasoducto del Sur

nos expertos, no es rentable en trminos econ-

que transportara gas de Venezuela a Brasil

micos es el denominado antes anillo energtico

hasta llegar a Argentina y al que, segn pala-

y ahora Gasoducto Sudamericano. Esta pro-

bras de Chvez, se incorporar Bolivia. Algunos

puesta, auspiciada en la reunin de MERCOSUR

expertos opinan que la construccin de gaso-

de junio de 2005, trata de establecer una red de

ductos de ms de 3000 km (como en este caso)

gasoductos en Amrica del Sur entre Brasil,

no resulta rentable y es ms conveniente licuar

Argentina, Chile, Paraguay, Per y Uruguay

el gas y transportarlo por mar; sin embargo pa-

(tambin se ha invitado a Bolivia a participar)

ses como Venezuela o Brasil han cambiado los

para regular el trnsito de gas y asegurar el

planes de construir plantas de gas licuado y los

abastecimiento de combustible. El objetivo es

han sustituido por los proyectos de gasoductos

utilizar las infraestructuras que ya existen y

regionales.

ampliarlas para que circule el gas entre es