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El laberinto de

governance.
La gobernancia de los
antiguos
y la de los modernos.

Diana Vicher

1
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

El laberinto de governance.
La gobernancia de los antiguos
y la de los modernos.
Diana Vicher
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico; A.C.
Av. Hidalgo Poniente Nm. 503
Col. La Merced, Toluca, Mxico
Tels.: 01 (722) 213 46 72, 214 38 21
www.iapem.org.mx
instituto@iapem.org.mx
ISBN: 978-607-8087-14-3
Cuidado de la Edicin: talleres grficos santa brbara
Diseo Editorial y Portada: geogirna jimenz y talleres grficos santa brbara
Impreso y Hecho en Mxico

Las copias de los documentos de los apndices 1 y 2: Boiste, Pierre, Dictionnaire universel de la langue franaise avec le
latin et ltymologie. Lo mismo que el Rpertoire universel et raisonn de jurisprudence civile, criminelle, canonique et
bnficiale. Son recursos de la Bibliothque Numrique Gallica, de la Biblioteca Nacional de Francia, http://www.bnf.
fr/fr/collections_et_services/bibliotheques_numeriques_gallica.html. Corresponden a las colecciones patrimoniales de
la BnF, en acceso libre y gratuito.
Las copias de los documentos de los apndices 3, 4, 5 y 6: Elyot, Thomas, Four Political Treatises 1533-1541, Facsimile
Reproductions, Florida, Scholars Facsimiles & Reprints, 1967; de Key, Valdimer Orlando, Politics, parties and pressure
groups, New York, Thomas Y. Crowell company, 1942; de Merriam, Charles, Public and private government, New
Haven, Yale University Press, 1944; y Gross, Bertram, The managing of organizations. The administrative struggle,
London, The Free Press of Glencoe, 1964. Son de libros en propiedad de la autora.

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Dedicatoria
A la memoria de mi sobrina

Dania Fernanda

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

NDICE
Presentacin

Prlogo

15

Palabras al Lector

27

Introduccin. 29

Parte I.
Rastreo histrico del trmino y su significado.
33
Captulo 1.
Origen y significado de la voz en la lengua francesa.
La palabra y el significado.
Siglo XVI y XVII.
Siglo XVIII y XIX.
Siglo XX.
Sistematizacin de los significados del trmino.
Comentarios.

Captulo 2.
Gnesis y variaciones en el significado de la voz en
el idioma ingls.
Sobre la palabra.
Siglo XV, XVI y XVII.
Siglo XVIII y XIX.
Siglo XX.
Comentarios.

Captulo 3.
La palabra en la lengua espaola.
I. Origen y significado.
Siglo XVI y XVII.
Siglo XVIII.
Siglo XIX.

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Captulo 4.
La palabra en la lengua espaola.
II. Anotaciones sobre la traduccin al espaol.
Gobernacin otra traduccin para gouvernance, governance?
Comentarios.
Nota sobre la traduccin actual al espaol.
Los sufijos nza y ncia en la construccin del castellano.
De regreso a los fundamentos latinos.

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Parte II.
Los diferentes enfoques de gobernancia.

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Captulo 5.
Formulaciones conceptuales primigenias y umbral de
la neo gobernancia.
Primeras expresiones conceptuales, dcadas 1930 a 1960.
Gobernancia en sistemas (Barnard) y organizaciones (Key).
Gobernancia como autoridad suprema (Merriam) y administracin (Gross).
Usos miscelneos entre las dcadas 1960-1980.
Gobernancia: una nueva historia.
Debate sobre el punto de arranque moderno.
Evidencias de gobernancia adyacentes a la nueva gobernancia.

Captulo 6.
El enfoque del neoinstitucionalismo econmico.
Identificacin y vinculacin gobernancia-NIE
Nueva economa institucional.
Gobernancia y sus acepciones en el NIE.
Reflexiones sobre el enfoque.

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Captulo 7.
Perspectiva de los organismos internacionales.
a. El Banco Mundial.
Incursin del banco en el tema de la gobernancia.
Las dimensiones de la gobernancia segn el BM.
Los indicadores de gobernancia del BM.
Comentarios a la concepcin del BM y sus alcances.
b. Organizacin para la Cooperacin y el DesarrolloEconmico.
La aproximacin inicial.
Hacia el establecimiento del comit de gobernancia.
Las nociones de gobernancia de la OCDE

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Del Comit PUMA al Comit de Gobernancia


Apunte sobre los planteamientos de la OCDE

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Captulo 8.
Visin de las organizaciones internacionales.
116
a. Organizacin de las Naciones Unidas (ONU).
116
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
116
Divisin para la Administracin Pblica y el Desarrollo de la Gerencia.
121
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
124
Reflexiones sobre el enfoque de la ONU.
125
Un cabo suelto: la Comisin de Gobernancia Global .
126
b. La Unin Europea: nota sucinta sobre su perspectiva.
127
La gobernancia del Libro Blanco.
127
Gobernancia europea y multinivel.
129
Apreciaciones sobre los alcances de la gobernancia en la UE. 130

Parte III.
Examen crtico de la nueva gobernancia.
133
Captulo 9.
Apreciaciones desde la administracin pblica.
Mariano Baena: la imprecisin de los usos tericos.
George Frederickson: la gobernancia como moda.
Laurence Lynn y la tipologa de la gobernancia.

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138

Captulo 10.
Escudriamiento poltico filosfico a la gobernancia.
Dany-Robert Dufour y los costos ocultos de la gobernancia.
Vidal-Beneyto: la gobernancia como instrumento doctrinal.

143
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CONCLUSIONES.

149

Eplogo.
Contraste de las definiciones de gobernancia.

153
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Anexos
Anexo 1. Gobernanza, evolucin del significado.
Anexo 2. Diccionario de la Real Academia Espaola: gobernanza, gobernacin, gobierno.
Anexo 3. Conceptos de gobernancia.

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Apndices.

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Apndice 1.
Pierre Boiste, Dictionnaire universel de la langue franaise avec le latin et ltymologie
(palabras con terminacin ance, como gouvernance, del francs).
Apndice 2.
Joseph-Nicolas Guyot, (d), Rpertoire universel et raisonn de jurisprudence civile,
criminelle, canonique et bnficiale, (se muestran 6 pginas de las 16 que comprende el
trabajo, en un nimo ilustrativo).
Apndice 3.
Portada de la versin original del texto de Thomas Elyot, Image of governance, 1541.
Apndice 4
O. Key. El arte de la gobernancia.
Apndice 5.
C. Merriam, Gobernancia en el cielo y el infierno
Apndice 6.
B. Gross, Administracin como gobernancia.
Fuentes.

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ndice de cuadros.

Cuadro 1.

Races latinas de la palabra en francs.

pag.

49

Races latinas de la palabra en ingls.

pag.

62

Races latinas de la palabra en espaol.

pag.

72

Palabras anticuadas y su versin actual.

pag.

81

Gobernancia y economa de costos de transaccin.

pag.

98

Cuadro 2.
Cuadro 3.
Cuadro 4.
Cuadro 5.
Cuadro 6.

Prerrequisitos OCDE para lograr estndares


razonables de gobernancia.

pag. 113

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Un navegante puede representar grficamente un curso, pero es el piloto


el que debe mantener las manos en los controles. En cualquier pas, el
presidente tiene mucho ms que hacer que nicamente pilotear, tiene
que utilizar a sus asesores para navegar y tambin tiene que contemplar
en forma decisiva, el curso que se ha propuesto. Pero l debe mantener
las manos en los controles, debe seleccionar la respuesta adecuada o la
decisin correcta para cada situacin; junto con la velocidad y la precisin
para ejecutar el control en sus tareas.
Karl Deutsch

PRESENTACIN
Para el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C. (IAPEM),
la edicin de esta obra es una oportunidad de ampliar los temas en los que ha
participado desde su fundacin en 1973, cerca de los 200 ttulos y la prestigiada
Revista por casi 24 aos. Este libro est centrado en la Filologa Poltica,
tema relevante y poco estudiado, vinculado cercanamente al tema Lenguaje
Gubernamental, que fue motivo de un panel internacional para celebrar el 39
aniversario del IAPEM.
La obra de Diana Vicher, trata uno de los trminos de mayor actualidad,
Gobernanza, que como demuestra su exhaustiva investigacin, a pesar de su
antigedad y de haber pasado por distintas interpretaciones, se ha puesto de moda
en nuestro pas y otras naciones hispanoparlantes, aunque parece que esta novedad
se origin en la prctica principalmente de la escuela norteamericana, a travs
de la comisin sobre Gobernanza Global (Comission on Global Governance,
establecida en las Naciones Unidas en 1992). Como tambin ha sucedido con el
otro concepto relativamente vinculado: Gobernabilidad.
El trmino gobernanza, se identifica como el proceso que permite a los gobiernos
y a las sociedades interactuar y ajustar intereses mutuos. As se pretende que este
concepto se distinga de la concepcin tradicional de la poltica, y propone una
idea ms horizontal de la misma, en la que los lmites entre los mbitos pblico
y privado se confunden o intentan confundir. Hay una interaccin ms fuerte
entre poltica y sociedad. La //governance// apuesta por delegar funciones (que
tradicionalmente han sido del Estado), a la sociedad y promueve asociaciones
pblico-privados.
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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Por otra parte, para impulsar esta concepcin, miembros de Banco Mundial, han
desarrollado un proyecto para establecer a nivel internacional los denominados
Worlwide Governance Indicators, WGI, indicadores de gobernanza alrededor
del mundo, para ms de 200 pases, especialmente enfocados a los que denominan
tercer mundo, en seis dimensiones: libertad de expresin y rendicin de cuentas;
estabilidad poltica y falta de violencia; efectividad gubernamental; calidad
regulatoria; estado de derecho; y control de la corrupcin; todas ellas parte de las
funciones tpicas de los gobiernos.
Adicionalmente, el Instituto del Banco Mundial, ha desarrollado estudios
sobre gobernanza denominados World Bank Governance Surveys, que son
instrumentos de evaluacin de la gobernanza a escala nacional, a partir de
encuestas para diagnosticar la vulnerabilidad de la gobernanza nacional, y
sugerir medidas para contrarrestar sus debilidades, a partir de la opinin de los
ciudadanos.
Al revisar la investigacin de la Dra. Vicher, se puede apreciar, entre una y otra
etapas de su recorrido histrico, el uso y la aplicacin de este concepto, como si
en cada una de ellas, se tratara del final de una era y el comienzo de otra, tanto
en la actividad poltica, como en el conjunto de la sociedad. Por ello resalta la
importancia de esta obra.
Como el lector dar cuenta, aunque difieran las etapas, los seres humanos hemos
tenido en todos los tiempos pasiones similares. Las causas que provocan los
grandes cambios son siempre las mismas. Y contando con esas pasiones, tratamos
de buscar las causas que provocan la necesidad ineludible de cambio, al menos
figurado, como parece ser en este caso, que todo parte del mismo trmino:
gobierno.
Nuestro objeto de estudio como administradores pblicos y politlogos, es
precisamente este concepto: el gobierno. Su misin, su origen, su estructura, su
funcionamiento, sus procesos, todo ello reflejado en el ejercicio del poder. Luego
suceden los otros trminos, hoy en boga: gobernanza y gobernabilidad.

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La vida moderna es prdiga en acontecimientos, que se producen inesperadamente


y se suceden a velocidad extraordinaria. En consecuencia, sera una osada de
mi parte, pretender, en esta presentacin, colocarme para disertar sobre el tema
y aspirar a la calidad de cuanto se ha escrito en relacin a la Gobernanza, la
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Gobernabilidad y principalmente el concepto de Gobierno. Sin embargo, hay


que dejar claro que se trata de una voz multvoca y polmica.
La citada Comisin sobre Gobernanza Global tambin define la gobernanza, a
su manera y principalmente como procesos. De forma similar como observamos,
tanto este concepto como el de gobernabilidad, en la poca actual, son originados
principalmente por la promocin de las prcticas y los informes del Banco
Mundial, en su afn de clasificar a los gobiernos, ms all de la reconocida
clasificacin de los sistemas polticos, separndolos como procesos de gobierno,
y por otra parte, tienden ms al calificativo que al sustantivo. Se convierten en
instrumentos, ms o menos objetivos, para calificar la calidad de los gobiernos
y su capacidad para gobernar.
Se pretende de esta forma que nuestros valores sean hoy, cada vez ms, como las
viejas normas universales, que diferenciaban a los hombres civilizados, aunque
fueran torpes, de los brbaros, aunque fueran inteligentes.
Cuando se intenta calificar a la agresin, a la destruccin de la libertad o la
democracia, bajo regmenes despticos y autoritarios, es a esos valores a los que
apelamos.
Cuando se descubren los defectos de esos sistemas, estamos sintiendo la
apremiante necesidad de perfeccionarlos, para que se acomoden lo ms posible
a las verdades transitorias, que Hegel y Marx no admitan, pero que tienen una
realidad fundamental, aunque estn sometidas a la evolucin histrica.
Es evidente que las cosas no pueden permanecer, ni quedan paralizadas. Han de
moverse hacia un modelo de perfeccin, conforme a ciertos valores y principios,
aunque no lo alcancen. Sin embargo, la funcin de gobernar es tan absorbente,
que deja poco tiempo disponible para trazar, discutir e implantar planes a largo
plazo y recordar los valore y principios que deben inspirarlos. Los hombres de
estado, los polticos, los gobernantes, los prncipes de nuestro tiempo, estn muy
ocupados en el ejercicio del poder o en la preparacin necesaria para obtenerlo
o conservarlo. Deben limitarse a gobernar y a resolver los problemas de cada da
o de un plazo muy corto, se debaten entre lo urgente y lo importante, sin tiempo
a reflexionar sobre lo trascendente del futuro que va a imponerse en atencin a
nuevas normas y estilos diferentes.
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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

El IAPEM como institucin plural, por la natural riqueza y diversidad de opiniones


de sus asociados, por su propia estructura y el paso del tiempo, a casi cuarenta aos
desde su fundacin, ha desarrollado una fisonoma caracterstica: la convivencia
de investigadores, de autores, principalmente profesionales en Ciencias Polticas
y Administracin Pblica, conviviendo a lado de otros especialistas y de quienes,
de forma inmediata, aplican sus conocimientos, experiencias y enseanzas a la
prctica diaria del servicio pblico. La diversidad existe asimismo en el tono y
los contenidos de las publicaciones, y dems actividades, conferencias, paneles y
cursos, todas ellas accesibles al pblico en general a travs de la pgina web del
Instituto.
El IAPEM tiene una decidida vocacin de cercana a la sociedad, de quien
se considera deudor, y quiere ofrecer a los ciudadanos las reflexiones de sus
integrantes y de sus invitados, acerca de los temas que tratan sus actividades y
publicaciones.
Las nuevas tcnicas de comunicacin y difusin de la informacin a travs de
Internet, ofrecen grandes posibilidades de aproximarlas a los ciudadanos, y el
IAPEM quiere aprovechar esta circunstancia plenamente.
Con la publicacin de esta obra, el Instituto aspira a seguir formando opinin,
rigurosamente fundada, en los muchos aspectos propios del estudio del gobierno
y la administracin pblica, respecto de los que anhela servir de foro de encuentro
y debate, a la vez que ser centro difusor de enseanzas y de opinin propositiva.
Como veremos, existen dudas, incertidumbres e indefiniciones que tal vez nunca
podrn ser disipadas y aclaradas por completo. El prlogo con que nos deleita el
Dr. Omar Guerrero, destacado investigador y compaero colega de la Facultad
de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, reitera su gran conocimiento y
experiencia, nos provoca a la lectura detallada de esta obra.
Aspiro a transmitir en esta presentacin, el entusiasmo que me despierta la
publicacin de obras como esta de la Dra. Diana Vicher. Me hizo recordar
cuando siendo joven, en esa edad en la que no tenemos ms remedio que decidir
sobre lo que ser definitivo en la vida de cada quien, consider deba encontrar
en el camino de una profesin, la que me permitiera cumplir con mi vocacin: la
Poltica, la Administracin Pblica, el Servicio Pblico.
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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Como sabemos, las profesiones constituyen cauces que la sociedad ha creado


para funcionar, mientras que la vocacin es algo fundamentalmente personal.
Es como una convocatoria desde lo ms profundo de nuestro ser, para dedicar
la vida a algo para lo que se experimenta un llamado ineludible. Contrasta que
mientras las profesiones son roles sociales, la vocacin es una fuerza interior
personal para ubicarse en esos roles.
Les invito a leer esta aportacin fundamental, para comprender los cambios
conceptuales en la Poltica y la Administracin Pblica.

Mtro. Mauricio Valds Rodrguez.


Tlaminca, Texcoco, Estado de Mxico, septiembre de 2013.

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

PRLOGO
Omar Guerrero
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
I
Hoy en da la situacin disciplinaria de la administracin pblica se caracteriza
por el vigor de su objeto de estudio, as como por su capacidad epistemolgica
de reverdecer temas clsicos, junto con el fortalecimiento de sus temas
centrales. Asimismo, como ha sido advertido por una diversidad de autores,
las otrora prepotentes aproximaciones neogerenciales menguantes estn siendo
reemplazadas por enfoques ms concentrados en la administracin pblica como
tal. Es decir, la nueva gerencia pblica como gestin de las cosas, deja su lugar
gradualmente a la administracin pblica como el gobierno de los hombres.
Y si bien es cierto que esa neogerencia jams reemplaz a la segunda, tambin
lo es que fue muy atractiva para muchas personas y efectivamente desplaz a la
administracin pblica de su sitial en alguna medida.
Ciertamente el estado del arte, est siendo dominado por esa interpretacin
humanista de la administracin pblica, tanto en el sentido clsico del studio
humanitas ciceroniano, como en las interpretaciones modernas relativas al
lenguaje, la literatura, la retrica y la hermenutica. Esto se debe principalmente
a la enorme importancia que entraa esta visualizacin, toda vez que el tema es
ancestral en la disciplina y se ha reforzado su cultivo desde tres dcadas atrs.
Como lo asegura un eminente pensador administrativo, las bellas letras aportan
temas relevantes a la administracin pblica, que pueden ser fuente de inters
para profesores, estudiantes y practicantes de la materia.1 Este hecho es patente
en una metfora formulada por Herbert Simon, quien nos hace rememorar que
en la obra Le Burguois Gentilhomme de Moliere, el seor Jordain, platicando con su
profesor de filosofa, cae en la cuenta de que por ms de 40 aos ha hablado en
prosa sin saberlo. Pues bien, Simon afirma que como el hroe de Moliere que
habl en prosa toda su vida sin saberlo, la mayora de las personas administran
toda su vida sin saberlo.2
1 Waldo, Dwight, Perspectives on administration, Alabama, University of Alabama Press, 1956, p. 77.
2 Simon, Herbert et al, Public administration, New York, Alfred A. Knope, 1950. Sobre la citada referencia ver

a Molliere, Le burguois gentilhomme, Pars, Imprimier Berger-Levraut, 1986, p. 40, esta es una obra de teatro,
en la cual hay un dilogo sobre la prosa entre Jordain y su profesor de filosofa, casi al final del acto II.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

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Como es observable, el lenguaje es el compaero perenne del administrador


pblico, incluso sin que l sepa hasta qu grado. Del mismo modo, l puede
asimismo ignorar que habla y escribe con los tropos retricos a travs de
metforas o metonimias, y que diariamente lidia por entender textos con recursos
hermenuticos sin tener noticia del hecho. En su diario laborar, los funcionarios
formulan textos de todo tipo que se consumen en su ejecucin, o bien, aplican
disposiciones que provienen de una diversidad de fuentes parlamentarias o
del poder ejecutivo. Pero suele ocurrir que, dentro de su cotidiano laborar, los
funcionarios trabajen con piezas retricamente formuladas, para las cuales no
siempre tienen la adecuada preparacin. En su actuar, asimismo, tienen que
luchar con muchos papeles que se deben convertir en actividad continua, y que
le exigen ante todo la facultad de entender. Su trabajo, en suma, radica en un
ejercicio hermenutico que suele no ser consciente y no es raro que termine en
la inefectividad. De hecho, decir discrecionalidad es decir hermenutica, por
cuanto una disposicin jurdica de cualquier alcance que ser aplicada, requiere
de entendimiento para su ejecucin.
En este punto, como ejemplo ilustrativo de lo dicho, debemos dar nfasis al uso
del relato [conocimiento de un hecho, dado generalmente en forma detallada]
y la narracin [referir lo sucedido de un hecho o una historia],3 usuales en la
administracin pblica desde mucho tiempo atrs. Desde el ngulo de la
retrica, la narracin es una parte de su discurso a travs de la cual se refieren
los hechos para esclarecer el asunto de que se trata y facilitar el logro de los fines
del orador. Esa disciplina se aplica sobre todo al estudio de las organizaciones,
los funcionarios pblicos de todo tipo de nivel jerrquico, los procedimientos,
el ceremonial y los usos administrativos. Asimismo, el relato y la narracin son
fundamentales en la investigacin cientfica; es ms, en general, se puede afirmar
que el conocimiento existente sobre administracin pblica es bsicamente un
relato anclado en el lenguaje y el discurso, que se expresa asimismo a travs de la
conversacin.4 El lenguaje forma la base de todo conocimiento del mundo, y es
por su mediacin que nos comunicamos con nosotros mismos y con los dems. Es
el lenguaje, no la naturaleza, lo que nos hace seres humanos; es el que nos provee
de conocimiento y nos pone en relacin con las personas y las organizaciones
sociales. En suma, cualquier comunicacin que sostenemos, sea del sentido
comn o del conocimiento cientfico, implica al lenguaje desenvuelto en forma
de relato y narracin.
16

3 Diccionario de la Real Academia de la Lengua.


4 White, Jay, Taking language seriously: the narrative foundations of

University Press, 2007, p. 6 -8.

public administration, Washington, George Mason

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Dentro del trabajo cientfico, donde se desarrollan tres tipos de investigacin:


explicativa, interpretativa y crtica, la segunda est adquiriendo relevancia en
la administracin pblica habida cuenta de enfoques emergentes donde las
humanidades y las ciencias de la cultura (arte, historia y literatura), tambin
la han puesto en relacin con la hermenutica entendida como teora de la
interpretacin. De aqu surge la investigacin interpretativa, que se orienta a
entender el significado de los artefactos humanos, los sucesos significativos y las
acciones del hombre que son intencionales, todos ellos ntimamente vinculados
con el temario administrativo. De modo que dentro de esta atmsfera emergente,
destaca la exploracin de un tpico que, de antigua data, casi de incgnito y con
notoria modestia, ha caminado en paralelo con otros temas que gozan de mayor
cultivo y sonoridad. Estamos hablando de lo que Dwight Waldo, metafricamente
entiende como el mirar del otro lado del cristal, sitio a partir del cual los no
iniciados en administracin pblica la observen desde fuera y tejen un relato
desde su perspectiva.5 Mientras esa posicin epistemolgica la han asumido los
cultivadores del lenguaje, la filosofa y las bellas letras, los iniciados en nuestro
campo del saber tambin estn transitando hacia ese mismo sitio para ver desde
fuera a su propia disciplina. Esto es observable en los trabajos publicados de
Rowland Egger The administrative novel publicado en 1959-, y el trabajo de
Thomas MacDaniel In search of the administrative novel que apareci casi
dos dcadas despus (1978)-.6 En Francia, el gran historiador administrativo Guy
Tuillier, produjo en 2001 su artculo En marge de Balzac: les scnes de la vie
bureaucratique (1835) dHenry Monnier, prosiguiendo la ruta del estudio de los
servidores pblicos desde la comedia humana.7
No debemos soslayar el hecho de que distinguidos estudiosos de la poltica fueron
asimismo notorios hombres de letras, particularmente Aristteles que escribi su
Potica, as como Maquiavelo fue autor de La Mandrgora, una obra de teatro.
Desde la poca de la Grecia clsica, el idioma oral se plasm en la letra, debido a
la pluma de los grandes poetas, filsofos e historiadores, como: Homero, Herdoto
y Hesodo. No debemos pasar por alto que el Renacimiento, fue esencialmente una
recuperacin de la cultura clsica, en el cual destaca el reverdecer del griego y
el latn, as como la resurreccin de: Platn, Aristteles y Cicern, entre otros
5
6

Waldo, op. cit., p. 3


Egger, Rowland, The administrative novel, American Political Science Review, vol. 53, num. 2, 1959.
McDaniel, Thomas, The search for the administrative novel, Public Administration Review, vol. 38, num.
6, 1978.
7 Tuillier, Guy, En marge de Balzac: les scnes de la vie bureaucratique (1835) dHenry Monnier, La Revue
Administrative, 54e, num. 320, 2001.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

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grandes pensadores. Los humanistas, comenzando con Francesco Petrarca y


terminando con Erasmo de Rotterdam, rescataron y tradujeron las obras clsicas,
establecieron bibliotecas, organizaron imprentas y editoriales, reanimaron la
enseanza, y realizaron otras obras ms. En fin, el libro tuvo aqu, de nueva
cuenta, su cenit. Hoy en da la literatura y la retrica estn alimentando al discurso
cientfico en administracin pblica.
II
La poltica y la administracin se crean y recrean por medio de las palabras, y
sin embargo, es patente el olvido o el soslayo del lenguaje. Un caso tpico son las
llamadas polticas pblicas, de las cuales en diversos foros el Maestro Mauricio
Valds, ha dicho ciertamente que constituyen una tautologa, pues toda poltica es
pblica inherentemente. Sin embargo, hasta donde sabemos, desde que public
policy se tradujo al espaol como polticas pblicas, pocas personas se han
ocupado de examinar ese absurdo, como lo hace Mauricio Valds. Caso similar
es new public management, vertido a nuestro idioma como direccin, gerencia,
ejecucin y gestin; as como administracin. Toca el turno a governance,
una voz inglesa de origen francs, y ms all del latn, que en espaol se ha
generalizado como gobernanza. Se trata, pues, de un anglo-galicismo cuya
traduccin o adaptacin no se ha planteado como cierta o equivoca por quienes
la cultivan como campo del saber. El resultado es, obviamente, la edificacin de
una torre de Babel.

18

Es aqu donde entra en escena el libro de Diana Vicher, una acadmica renuente
a acoger convenciones y ocupar lugares comunes. A travs de un cuidadoso,
escrupuloso y detallado estudio, da cuenta evidente del yerro de aquella versin,
sustentando en su lugar la acepcin idiomticamente fiel: gobernancia. El
trmino en Mxico se debe a Carlos Fuentes, pero Vicher va mucho ms all:
el material de su investigacin es impresionante, comenzando con la consulta de
367 fuentes bibliogrficas que redundaron en 494 notas al calce. La obra requiri
la exploracin de trabajos de antigua data, pues la gobernancia fue rastreada
hasta sus orgenes remotos. Al efecto, la autora del libro consult una fuente
del siglo XV, 22 del XVI, 25 del XVII, 51 del XVIII y 13 del XIX. Debemos
destacar, asimismo, una exploracin profunda de diccionarios en una diversidad
de idiomas, a saber: 46 en francs, 20 en ingls, 35 en espaol y 16 en latn.
Difcilmente se puede pedir a un escritor mayor rigor y sentido de responsabilidad
al realizar una investigacin con un rango filolgico; entendida la filologa como
la ciencia que estudia una cultura tal como se manifiesta en su lengua y en su
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

literatura, principalmente a travs de los textos escritos8.


El motivo de tan acuciosa labor no es solo idiomtico, sino conceptual, pues como
la autora lo explica al principio del libro, el laberinto que actualmente encierra el
termino governance es monumental; en el caso del idioma espaol se origin incluso
de la propia traduccin del ingls y del francs, desde los cuales se ha trasladado al
espaol como gestin, administracin, gobernacin, gobernabilidad, gobernanza,
gobierno, sistemas de gobierno, rgimen, administracin, administracin de
empresas, gestin de empresas, gestin de asuntos pblicos, ejercicio de poder y
poltica de buen gobierno, y gobernancia, principalmente. El problema es, como
se observa, ms agudo que en el caso de la nueva gerencia pblica, y hasta las
polticas pblicas salvan su honor.
Un mrito ms de Diana Vicher es la recuperacin del estado del arte de la
gobernancia, un terreno ignoto para acadmicos ajenos a las ciencias polticas,
pero no para los estudiosos de las mismas, pero que cay en el soslayo. Como es
observable en las pginas de la obra, el tema y la voz son usuales en esas disciplinas,
como es patente en los trabajos de Bertram Gross, V.O Key, Charles Merriam y
Chester Barnard, quienes en la primera mitad del siglo XX utilizaron de manera
muy central la palabra en su trabajo intelectual desarrollado en los campos de la
ciencia poltica, la administracin pblica y la teora de las organizaciones. Este
abordaje contrasta con otros trabajos actuales, que dejan ver el desconocimiento
del estado del arte y del origen de la materia. En el campo particular de la
administracin pblica, Vicher analiza las ideas de Mariano Baena del Aczar, de
George Frederickson y de Laurence Lynn, que proveen de un anlisis riguroso
sobre las posibilidades reales que ofrece la nueva gobernancia para: gobernar sin
gobierno, mejorar las capacidades de gobierno, o construir una `nueva forma
de gobierno .
La obra aqu prologada, asimismo, abona de manera generosa al estudio de la
gobernancia en administracin pblica, como lo hace constar en el captulo noveno.
En efecto, la autora apunta que en la administracin pblica se han publicado
muchos trabajos sobre la gobernancia, algunos de ellos muy entusiastas que la
visualizan como una novedosa solucin a los desafos del gobierno. Sin embargo,
Vicher nos deja ver que no hay acuerdo conceptual, y que los diferentes trabajos
asumen definiciones igual de diversas, o elementos que corresponden a dos o
ms concepciones, o que adoptan indicadores que corresponden a concepciones
diferentes. Sobre este punto, la investigadora se inclina por abordar autores con
8

Diccionario de la Real Academia de la Lengua.


El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

19

una perspectiva ms reflexiva y analtica, particularmente los citados Baena,


Frederickson y Lynn. Para el primero la incertidumbre conceptual de la palabra
es tal, que opta no traducir el trmino governance. Frederickson, sencillamente,
ve en la gobernancia una moda por la cual la mayora de las veces se obvia la
precisin conceptual. En fin, Lynn explica el inters sobre la gobernancia como
un efecto del clebre cambio de locus de la autoridad pblica, a travs de la
expansin de la sociedad civil en la provisin de servicios pblicos.
Una muestra fiel del rigor cientfico de la obra, es patente en el apartado de
regreso a los fundamentos latinos donde Diana Vicher explica que en el siglo
XVI ocurri una oleada de latinismos, entre los que destacan los sufijos ancia
(ignorantia) y encia, poca en la cual tambin se ubica el reajuste consonntico
que dio paso al castellano moderno. Desde entonces, explica Vicher, la traduccin
como gobernancia ha sido corroborada por conocedores de la lengua como
el citado Carlos Fuentes, que de tal modo la ha utilizado. Para robustecer su
afirmacin, adicionalmente menciona un listado con palabras que son ubicadas,
junto con gobernanza, como voces o frases anticuadas en los diccionarios de
los siglos XVII y XVIII en espaol y que muestran esa inicial evolucin fontica
patrimonial que torn improductiva: -nza-. El cuadro nmero 4 Palabras
anticuadas y su versin actual- es muy ilustrativo, como se observa en la lista
siguiente:
Voces anticuadas Voces actuales
acusanza: acusacin.
confederanza:
confederacin.
comparanza:
comparacin.
discordanza:
concordancia.
tribulanza:
tribulacin.
gobernanza:
gobernancia.
Dicho en forma elegante, Diana Vicher demuestra que en su forma actual,
gobernanza simplemente es un arcasmo. Es ms, de seguir el camino de las
formas arcaicas, yo supongo que deberamos hablar de dominanza, no de
dominancia.

20

Ahora bien, en el captulo referente al origen y significado de la voz en la lengua


francesa, la autora encuentra un uso ancestral del trmino como gouvernance,
que es visible de entre los siglos XIV, hasta principios del siglo XIX. En ese
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

entonces designaba las jurisdicciones ordinarias de las villas de Bethune, Arras y


Lille, en Francia. Y para abonar a lo dicho, Vicher menciona como revelador
que el trmino se encuentra en el Repertorio universal y razonado de jurisprudencia
(1775-1783), donde reposa un trabajo de 36 pginas sobre gouvernance, quiz
el primer escrito sobre el tema, y que corrobora su acepcin como jurisdiccin
ordinaria que fue creada en 1313.
En el captulo siguiente (gnesis y variaciones en el significado de la voz en el
idioma ingls), la autora se remonta al siglo XVI, donde encuentra que la fuente
primaria es la traduccin del trabajo elaborado por Agapeto para el emperador
Justiniano, titulado Preceptos enseados a un prncipe o su deber a un Estado
noble, vertido del latn al ingls en 1529 por Thomas Paynell. En sus pginas
aparecen las voces gouvernaunce y gouernance. Vicher aade que en el
idioma ingls, sin embargo, la palabra es polivalente porque tiene significados
como conducta, comportamiento, buenas maneras, desde 1476, pasando por
mando, control y direccin. De modo que su evolucin se puede rastrear a partir
de gouernance, governaunce-gouernance y governance. Entonces, el
significado original es conducta, comportamiento buenas maneras, alternado
con control, mando, autoridad, rgimen y desde finales del siglo XVIII como
gobierno. En suma, la autora explica que particularmente, en este idioma el
siglo XX muestra un uso frecuente, comn y regular en sus diferentes dcadas,
antes de llegar a la de 1980, cuando aparecen cambios sustantivos en su uso y
significado a pesar de los cuales, no se agrega en los diccionarios un significado
diferente de la palabra. Debemos mencionar que en 2012 Leonardo Morlino,
politlogo italiano, seala que la palabra se deriva del latn gubernantia: The
concept of governance (derived from latin term gubernantia).
Adems, en el captulo relativo a La palabra en la lengua espaola, la autora
hace una cita que no tiene desperdicio: en el segundo texto titulado Evidencia de
la historia genealgica de la casa real Portuguesa, impreso en 1744, la palabra aparece
cuando se cita el documento que contiene el contrato de casamiento entre la
Infante D. Brites, con el rey Juan I de Castilla en 1383. En el contrato el rey
de Castilla jura y promete que en caso de que reine en Portugal guardar a los
naturales los privilegios, libertades y donaciones obtenidas por el anterior rey. Se
manifiesta que de morir el rey de Portugal sin hijo varn, las ciudades, tierras y
lugares se darn a la reina D. Leonor, su mujer. Y si falleciese tambin la reina
D. Leonor que la governancia quede en aquellos que seal en su testamento
el rey de Portugal o la reina de Portugal. En este caso indica gobernacin,
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

21

administracin, mando. Como es observable en las lneas precedentes, la voz se


remonta a tiempos lejanos, cuyo significado es regimiento de los reinos.
Sin embargo, en Espaa el trmino aparece en los diccionarios hasta el siglo
XIX, en los cuales gobernancia y gobernanza, hasta donde Vicher explor,
no aparecen literalmente derivados de los trminos latinos como ocurre con
gouvernance del francs y el governance del ingls. Esta referencia no
debemos olvidarla porque es la evidencia ms ntida del por qu la voz, en estos
dos idiomas, entronca directa e inmediatamente con su raz, mientras que en
espaol se perdi su origen etimolgico en el latn (gubernantia); y derivada de tal
amnesia se recurri a la voz menos fidedigna: gobernanza.

22

Uno de los apartados ms jugosos y significativos de la obra se encuentra en el


captulo referente a las formulaciones conceptuales primigenias y umbral de la
neo gobernancia, principalmente porque la autora se adentra en un terreno,
paradjicamente, poco explorado. Me refiero al sitio de la gobernancia dentro
del estado del arte en la ciencia poltica y la administracin pblica. En efecto,
el tema epistemolgico de la gobernancia es nutrido principalmente por ambas
disciplinas como lo hace notar Vicher, particularmente a partir de los aos de
1930 (y hasta 1960). Una lista abreviada comienza con Chester Barnard, quien
concibe a la democracia poltica como la gobernancia de las organizaciones
polticas, las corporaciones municipales, los estados y las naciones. Seguimos con
V.O. Key, quien ofrece una semblanza magistral de la gobernancia, que adelanta
por muchos aos alguna concepcin contempornea de la misma. Key apunta
que el ejercicio del poder de gobernancia consiste en un amplio grado en el
avance de objetivos legitimados de grupo, en la reconciliacin y mediacin de
ambiciosos conflictos grupales, y en el refrenamiento de tendencias de grupo
juzgadas como socialmente destructivas. Por su parte, Charles Merriam expresa
que hay gobernancia en todas partes, como en el cielo, en el infierno, dentro de la
ley, fuera de la ley o en la prisin. En fin, Bertram Gross dedica un captulo de su
libro a la gobernacia de las organizaciones (the governance of organizations), mismo
que contiene el subttulo administracin como gobernancia (administration
as governance). Posteriormente, entre los aos de 1960 1980 la autora de la
obra prologada, encuentra el tratamiento de la gobernancia en un texto de
Karl Lowenstein, titulado La gobernancia de Roma, donde se apunta que la curia
constituy la infraestructura sociopoltica de la gobernancia de la civitas. Otro
pensador citado, Richard Rose, nos hace saber que los desafos a la gobernancia
son los retos que a finales de la dcada de 1970 enfrenta la autoridad poltica.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Como es observable en las pginas precedentes, Diana Vicher sigui el camino de


la investigacin cientfica, el ms difcil, pero el ms fructuoso cuando de avances
del conocimiento se trata. Sin desconocer aportes precedentes, usualmente
considerados por otros cultivadores del tema, ella explora rutas epistemolgicas
alternas para definir el estado del arte actual de la que llama nueva gobernancia.
Prescinde de explorar las fuentes bibliogrficas usuales, donde repuntan
Kooiman, Kettl y otros autores, cuyos trabajos paradjicamente resultaron
en apreciaciones que, borran las fronteras entre lo pblico y lo privado, o el
planteamiento acerca de que la sociedad civil toma un papel protagnico en
lugar del Estado. El que Vicher resite la discusin como un tema principal en
ciencia poltica y administracin pblica es una de sus contribuciones principales.
No podemos dejar este apartado sin mencionar un mrito ms de la autora, que
fue el hallazgo del libro pionero sobre el tema, The image of governance, publicado
por Thoms Elyot en 1541, y que mucho podr ofrecernos acerca del tema.9
III
Mi punto de vista sobre la gobernacia coincide plenamente con la postura
adoptada por la Doctora Vicher, principalmente porque observamos en su obra
el logro ms consistente en el propsito de dar rigor cientfico al estudio de la
gobernancia; y a partir de los resultados de la investigacin colaborar a su mejor
conocimiento.
El estado de la discusin sobre la gobernancia me recuerda que, como en las
pocas gloriosas del sansimonismo,10 as como el anarquismo, tambin emerge
una repulsa del gobierno. Si bien originalmente gobernancia signific el resultado
del ejercicio de la autoridad, con el paso del tiempo se lleg al extremo opuesto
de observarla como algo diverso (o antagnico) al gobierno, equvoco enmendado
en el trabajo aqu prologado. Incluso, como se aprecia en la exposicin de Vicher,
se habl de gobernancia sin gobierno. Desde mi perspectiva esta apreciacin,
que es una de las ms socorridas por los tratadistas de la gobernancia, es al mismo
tiempo la ms atractiva para muchos de ellos. Quiz fascina porque propone
la existencia de funciones realizables en cualquier sistema humano viable, sin
considerar si dicho sistema contiene organizaciones dedicadas expresamente a
realizarlas, llamando por ende a la participacin de agentes no gubernamentales.
9 Elyot, Thomas, The image of
10 Saint- Simon, Henri de, El

governance, Gainesville, Florida, ScholarFacsimiles & Reprints, 1967 (1541).


sistema industrial, Madrid, Ediciones de la Revista del Trabajo, 1975 (1821).

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

23

Dichas funciones se conciben como intercambios externos y mecanismos de


prevencin de conflictos internos para asegurar la perpetuacin y el desempeo
del sistema. La gobernancia, entonces, consiste en un conjunto de mecanismos
que operan sin coercin y que establece vnculos voluntarios, en tanto que los
proceso vitales de la asociacin se consideran como inherentes de los asociados
mismos de manera libre y voluntaria, no como una responsabilidad del gobierno.
Gobernancia, sera pues un sistema de reglas que trabaja slo si es aceptado por
la mayora, contrastando diametralmente del gobierno cuyas acciones pueden
enfrentar la oposicin de fuerzas contrarias. Si la gobernancia no es efectiva para
realizar las funciones necesarias para la persistencia del sistema, simplemente no
existe, pues una gobernancia ineficaz no es otra cosa que caos; mientras que
el gobierno inefectivo no puede concebirse como inexistente, sino solamente
como dbil o precario. Toda semejanza de la gobernancia con los mecanismos de
mercado no es una coincidencia, y ello queda claro en el captulo sexto del libro
de Vicher. De aqu el hecho de insistir, como muy meritorio, el que la autora site
a la gobernancia dentro del problema del poder, es decir, el gobierno, y tomar
distancia de perspectivas puramente contractuales y voluntaristas.
En la obra de la Doctora Vicher, se examina la disociacin entre la voz gobernancia
y su significado, por motivo de su escisin con el concepto gobierno. La ruptura
obr buscando una antinomia con un concepto de gobierno, identificado
solamente como coercin. No se intent, por ejemplo, contrastar con la acepcin
propuesta por Karl Deutsch como direccin y control, como los nervios del
gobierno, cuyo eje es el arte del timonel.11 Al efecto se utiliza la metfora de
la conduccin del gobierno como si se tratara de un barco, cuya gua tiene como
base en la informacin previa y la posicin actual del barco en funcin de su
derrotero. Otra nocin del concepto gobierno reposa en la idea de liderazgo
como lo propone Orway Tead, quien lo contrasta con el concepto mando, y
que implica el ejercicio del poder sobre el pueblo. En contraste, el liderazgo se
interesa en hacer que el pueblo entero labore en comunidad de un modo no slo
efectivo, sino feliz.12 En ambos conceptos de gobierno no existe uso alguno de
la coercin. Al seleccionarse el concepto contractual de la gobernancia se opt
por una convivencia semntica, pero no se busc la palabra correcta. En efecto,
gobernancia y mercado no es lo mismo. Asimismo, la perspectiva comentada
consiste en una reproduccin de aosas concepciones de la sociologa de la
organizacin, casi olvidadas, y se asemeja con fidelidad asombrosa a las no menos
24

11
12

Deutsch, Karl, The nerves of government, New York, The Free Press, 1963 (1966), p. 182.
Tead, Orway, The art of leadership, New York, Whittlesey House, 1935, pp. VII y 11.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

aejas visualizaciones anarquistas sintetizadas en el concepto mutualismo


formulado por Proudhon.13 Porque en todo caso gobernancia sin gobierno no
es sino otra forma de anunciar a la anarqua.
Las disciplinas sociales avanzan merced al duelo perenne de los enfoques, y son
alimentadas constantemente por la controversia en el seno de la comunidad
cientfica. Sin embargo, en esencia, el avance cientfico es principalmente un
esfuerzo cooperativo que se explaya en el aula, la palestra, el cnclave y el cubculo.
En Mxico, hasta el presente, el estudio de la gobernancia principalmente es
observable en la enseanza, la difusin y la divulgacin, y slo abreviadamente
es acogida en artculos, captulos de libros y ensayos dentro del mbito de la
investigacin. La obra de la Doctora Vicher, llena un vaco evidente en la evolucin
cientfica del tema de la gobernancia, y se suma al esfuerzo por fortificar un
concepto de suyo tratado de un modo conceptualmente catico, contribuyendo
de tal modo a encontrar la salida del laberinto semntico y epistemolgico en que
se halla.
Con la publicacin de esta obra, el Instituto de Administracin Pblica del Estado
de Mxico refrenda su liderazgo como centro editorial en nuestra disciplina. Una
felicitacin afectuosa a su titular, mi dilecto amigo don Mauricio Valds, por llevar
a prensa un libro cuya confeccin requiri aos de esfuerzo, y al que le espera un
futuro prometedor.

13

Proudhon, Pierre-Joseph, El principio federativo, Mxico, Ediciones Gernika, 1992 (1863).


El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

25

FUENTES
Egger, Rowland, The administrative novel, American Political Science Review, vol.
53, num. 2, 1959.
Deutsch, Karl, The nerves of government, New York, The Free Press, 1963 (1966).
Elyot, Thomas, The image of governance, Gainesville, Florida, Scholar Facsimiles &
Reprints, 1967 (1541).
McDaniel, Thomas, In search of the administrative novel, Public Administration
Review, vol. 38, num. 6. 1978.
Moliere, Le burguoise gentilhomme, Paris, Imprimiere Berger-Levraut, 1986.
Proudhon, Pierre-Joseph, El principio federativo, Mxico, Ediciones Gernika, 1992
(1863).
Saint- Simon, Henri de, El sistema industrial, Madrid, Ediciones de la Revista del
Trabajo, 1975 (1821).
Simon, Herbert et al, Public administration, New York, Alfred A. Knope, 1950.
Tead, Orway, The art of leadership, New York, Whittlesey House, 1935.
Tuillier, Guy, En marge de Balzac: les scnes de la vie bureaucratique (1835)
dHenry Monnier, La Revue Administrative, 54e, num. 320, 2001.
Waldo, Dwight, Perspectives on administration, Alabama, University of Alabama
Press, 1956.
Waldo, Dwight, The novelist on organization and administration: an inquiry into the
relationship between two worlds, California, University of California Press, 1968.
White, Jay, Taking language seriously: the narrative foundations of public administration,
Washington, George Mason University Press, 2007.

26
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Palabras al lector
Deseo manifestar mi reconocimiento y agradecimiento al Mtro. Mauricio
Valds, notable servidor pblico, diplomtico y profesional preocupado por el
perfeccionamiento de la administracin pblica, quien, adems de hacer posible
la publicacin de este libro, me distingui con la presentacin del mismo.
Al mismo tiempo, quiero resaltar que me congratula especialmente que este
trabajo cuente con el prlogo de un cientfico tan distinguido y reconocido como
es el Dr. Omar Guerrero: agradezco infinitamente a nuestro ilustrado Maestro su
generosidad para engalanar este trabajo con su brillante pluma.
Una mencin especial para la Dra. Eugenia Correa, la Dra. Alicia Girn, el Dr.
Gregorio Vidal y el Dr. Jos Martnez Vilchis por su confianza y apoyo para mi
trabajo de investigacin.
Finalmente, refrendo mi agradecimiento al Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Mxico, A.C. especialmente a la Mtra. Adriana Bazn Trousselle,
estimada y solcita amiga, as como a la Lic. Raiza Dayar Mora, por su diligente
labor en el proceso de publicacin.

27
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

28
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Introduccin
El laberinto que actualmente encierra el trmino governance es monumental;
en el caso del idioma espaol se origin incluso de la propia traduccin del
ingls y del francs, desde los cuales se ha trasladado al espaol como gestin,
administracin, gobernacin, gobernabilidad, gobernanza, gobierno, sistema
de gobierno, rgimen, administracin, administracin de empresas, gestin
de empresas, gestin de asuntos pblicos, ejercicio de poder y poltica de buen
gobierno,1 y gobernancia, principalmente. Tambin, el rastreo de su acepcin
actual se ha realizado desde orgenes y usos diversos, lo cual ha hecho ms y ms
complejo comprender y sistematizar su significado que vara tanto que cada que
se aborda el trmino, se define y redefine su sentido y significado.
Por cuanto al significado, situaciones parecidas se han presentado con otras
palabras como socialismo que, como lo seal Spengler, no era una cuestin
profunda, pero que mucho ruido hizo durante algn tiempo pues todos la usaban,
y cada uno la comprenda bajo distinta forma o adornaba el trmino de batalla
con lo que le agradaba o con lo que aborreca, con lo que tema o con lo que
deseaba; y sin embargo, nadie contemplaba las condiciones histricas ni en lo
ms elemental, ni en lo ms amplio. As que se preguntaba Viene el socialismo
a constituir un instante o es un sistema?2 Esta es una pregunta y reflexin que
tambin nos planteamos sobre la gobernancia.
Si bien no se pretende en este trabajo dar una solucin final a esta problemtica,
nuestro inters se dirige a lograr mayor claridad. As que nos abocamos a rastrear
el uso prstino del trmino desde las fuentes ms antiguas a las que fue posible
acceder, hasta arribar a los usos actuales del trmino. Al respecto, en la primera
parte del trabajo se realiz una exploracin de fuentes para congregar ejemplos
del uso y significado que histricamente ha tenido la palabra. La idea es aglutinar
ese saber disperso sobre el origen y uso del trmino, a fin de hacer ms palpable
y cercano su conocimiento.
As, se agruparon los diferentes significados en francs, ingls y espaol, para
proceder enseguida a la asociacin y disociacin del significado de la palabra
en los tres idiomas y de sus races en latn. Al final de esta parte se realiza una
puntualizacin sobre los puntos a considerar para la traduccin del trmino al
idioma espaol.
1

Deferrari, David, Governance o las tribulaciones de un terminlogo, Puntoycoma 40, Colaboraciones,


http://ec.europa.eu/translation/bulletins/puntoycoma/40/pyc403.htm.
2 Spengler: sobre el uso vago y diverso de socialismo. Esta situacin, guardando las proporciones puede
asociarse a lo que ha sucedido con gobernancia. Spengler, Oswald, Prusianismo y socialismo, Madrid, Ediciones
Nacionales y Extranjeras, 1935, p. 1.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

29

En la segunda parte, ms all de la palabra como un sustantivo nos abocamos


a dar cuenta de los significados y conceptos formulados en las primeras
dcadas del siglo XX, para exponer los otros desarrollos intelectuales que se
produjeron alrededor de governance, que usualmente no son considerados, y que
se encuentran en trabajos sobresalientes como los de Bertram Gross, V.O. Key,
Charles Merriam y Chester Barnard, quienes en la primera mitad del siglo XX
utilizaron de manera muy central la palabra en su trabajo intelectual desarrollado
en los campos de la ciencia poltica, la administracin pblica y la teora de las
organizaciones.
Continuamos presentando evidencias de la frecuente presencia y uso del vocablo
en las dcadas previas a 1980, para proseguir con el estudio de las concepciones
actuales o la nueva gobernancia, identificando las nociones ms sobresalientes.
Iniciamos con el neoinstitucionalismo econmico, pues dados los tiempos de
economa de mercado en los que estamos inmersos, cobra importancia abordarlo,
ya que ha sido identificado por varios autores como una fuente de influencia
central que ha nutrido muchos de los significados de gobernancia con principios
de mercado, ideas de la teora de los costos de transaccin y los derechos de
propiedad.
A continuacin nos abocamos a examinar los planteamientos que provienen
de los organismos internacionales, pues han tenido un fuerte ascendente en la
difusin y adopcin del trmino, as que indagamos puntos como los siguientes:
desde cundo desarrollaron ideas alrededor del vocablo, cules son las reas que
se encargan de los proyectos e investigaciones y en qu han consistido stos.
Del Banco Mundial resalta en especial que se refiere a s mismo como el que inici
el uso del vocablo; mientras que en los organismos integrantes la ONU se pueden
identificar lneas de desarrollo que no son coincidentes. Y desde luego la OCDE
no puede quedar fuera pues tambin ha desempeado un papel sobresaliente
estableciendo su propio Comit de Gobernancia y elaborando una gran cantidad
de publicaciones y organizado reuniones donde se han expuesto y difundido sus
ideas al respecto.

30

La Unin Europea tambin es un punto de referencia importante aunque


desafortunadamente tambin comparte el padecimiento de la falta de un
significado especfico y consensado, de modo que gobernancia se ha asociado
tanto a su organizacin y forma de funcionamiento a nivel macro (relaciones
entre Estados o con los dems niveles de gobierno); al igual que entendido como
medio para mejorar la gestin pblica.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

En la tercera parte del trabajo se procede a retomar el anlisis profundo que


se ha efectuado sobre las diferentes concepciones de gobernancia, sus alcances
y significados, tanto en sus aspectos perceptibles como imperceptibles para
develar sus repercusiones y efectos no deseados, as como la complejidad que se
desprende de una actividad de gobierno que contempla mltiples actores y que,
en consecuencia, requiere tener un conocimiento especializado que slo conocen
aquellos que pertenecen a las diferentes organizaciones.
As que desde la administracin pblica se analizan las ideas de Mariano Baena, de
George Frederickson y de Laurence Lynn, que nos proveen de un anlisis riguroso
sobre las posibilidades reales que ofrece la nueva gobernancia para: gobernar sin
gobierno, mejorar las capacidades de gobierno, o construir una nueva forma de
gobierno. Al tiempo que explican los pormenores y complejidades inherentes a
las diferentes concepciones que han identificado.
Esta parte comprende tambin un acercamiento al anlisis que se ha efectuado
desde la ciencia poltica y la filosofa que, incursionando en las entraas de la
gobernancia, sacan a la luz sus orgenes y propsitos no explcitos, as como sus
repercusiones, dada la entrada de nuevos actores econmicos y privados a la toma
de decisiones. Finalmente, se realiza una revisin concreta de las definiciones de
gobernancia ms sobresalientes.
Resta anotar que el objetivo que perseguimos con esta investigacin es coadyuvar
a que progresivamente se complete el mapa de los orgenes, usos y significados de
ese trmino que aunque resulta tan familiar, tan de moda, al mismo tiempo nos
ubica en una torre de Babel dadas las significaciones y usos tan variados que se
le ha otorgado.
Cabe hacer notar que en nuestro tiempo la situacin que presenta la confusin
con la traduccin y significado del objeto de estudio de este trabajo no es privativo
del vocablo, aunque s particularmente amplio. Esta es una problemtica general
que se ha manifestado sobre diversos trminos, pero que se ha complicado de
manera sobresaliente en casos como el presente, donde un trmino poco usual
es incorporado al lenguaje internacional sin tener en cuenta las diferencias entre
los bagajes histricos y culturales de los diferentes pases, y contextos por los que
ser recibido.
De igual modo, es pertinente anotar que dada la naturaleza de este trabajo, en
la primera parte, muchas frases y fuentes se conservan con la estructura original
del idioma, esto es, en francs, ingls y espaol correspondiente, a los siglos XVI
a XVIII. Para ilustrar algunos de estos casos, lo mismo que otros ms recientes
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

31

sobre el uso de gobernancia, se incluyeron apndices, al final del trabajo, con


reproducciones de los originales.

32
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Parte I

Rastreo histrico del trmino


y su significado

33
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

34
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Captulo 1.
Origen y significado de la voz en la lengua francesa.
En nuestros das las colaboraciones para la construccin del laberinto de governance
han sido mltiples, entre las principales sobresalen las de los traductores, que
en el desempeo de su trabajo han ayudado a la construccin del alebrije,
aunque tambin, a su vez los traductores han sealado que la contribucin de los
expertos es igualmente notable, pues todava en la segunda mitad de la dcada
de 1990, confundan governance con government.3 Esto tiene su explicacin pues,
adelantando un poco, histricamente tambin han sido sinnimos. Pero ms all
de esto, los aportes para la construccin de la maraa provienen de ambos flancos.
Las bsquedas recientes sobre el origen de la palabra y su etimologa las han
realizado traductores de la Unin Europea como Manuel de Oliveira quien
seala que del griego kubernn se desprende gubernare, que revela el mismo
significado, y que por la va de sus derivados, entre los que se ubica gubernantia
ha engendrado muchas palabras en los diferentes idiomas.4 Otro traductor, David
Deferrari, manifest su inquietud por la confusin que se ha creado al respecto
y su reflexin sobre el punto lo llev a destacar los errores a que conduce la
traduccin de diccionario o que no toma en cuenta el contexto, pues produce
significados poco tiles y ms bien lo contrario.
Por su parte, el politlogo Charles Tournier seal que la palabra gubernantia
aparece en el latn de la alta edad media con un significado equivalente a
gobierno porque en el siglo XIII las lenguas europeas nacientes a veces creaban
dos palabras, en virtud del tiempo, e indiferenciadas una de otra. Y resalta que en
italiano, alemn, holands y sueco, no hay palabras equivalentes a gouvernance.5
La revisin de estas reflexiones y explicaciones nos pusieron en la ruta de abundar
ms sobre el punto, as que a continuacin presentamos el resultado emanado de
la exploracin que se hizo en los textos antiguos, iniciando con aquellos escritos
en francs.

Sol Amadeu, la traduccin de governance, Puntoycoma 65, Colaboraciones, p. 2, disponible en: http://
ec.europa.eu/translation/bulletins/puntoycoma/65/pyc652.htm.
4 De Oliveira Barata, Manuel, Notice rdige, service de traduction, Commission europenne, p. 1, disponible
en : http://ec.europa.eu/governance/docs/doc5_en.pdf.
5 Tournier, Charles, Le concept de gouvernance en science politique, Pap. Polt. Bogot (Colombia), Vol. 12, No.
1, 63-92, enero-junio 2007, pp. 63, 66-67. Traducido al espaol como: El concepto de gobernancia en
ciencia poltica.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

35

La palabra y el significado
Existe consenso en que los orgenes del trmino governance del ingls provienen
del francs gouvernance, y se considera que data de finales del siglo XIV, como
gobernar (Fr. gouvernance, from governer),6 aunque tambin Oliveira, ha sealado
que se remonta al siglo XIII, como equivalente a gobierno o al arte o manera
de gobernar, segn lo afirma aunque no cita ningn documento especfico. Y
seala que a partir de 1478, se empez a usar para referir a ciertos territorios del
norte de Francia, dotados de un estatus administrativo particular, pero tampoco
se refiere a alguna fuente que confirme tal aseveracin; y se agrega que en el siglo
XVI pasa a la lengua inglesa donde nace como governance.7
Adelantando un poco los hallazgos derivados de nuestras pesquisas,
mencionaremos que la connotacin predominante desde 1313 en francs como
veremos a continuacin es el de una jurisdiccin singular (administrativa y
judicial), a cuyo mando estaba un jefe. Este fue el significado usual en la lengua
francesa, que slo sufri un cambio sustancial cuando se extingui la figura de la
gouvernance en 1790. Veamos con ms detalle.
Las referencias al significado de gouvernance, recurrentes pero un tanto
impalpables, nos llevaron a realizar una exploracin de fuentes para indagar al
respecto. En realidad, as es, existen diversos documentos que ubican la palabra
en el siglo XIV, con ms de un significado. Sin embargo, los trabajos que se han
utilizado y citado para sustentar los significados de gouvernance estn editados
en el siglo XIX, (sobre todo en las tres ltimas dcadas) y la mayora en el XX.
Lo que queremos indicar es que, una ayuda para confirmar el uso del trmino en
significados diferentes a los de jurisdiccin, habra sido que alguno o algunos
de esos textos utilizados dataran del siglo XVI o XVIII, pero no es as y nos
encontramos con que los significados que actualmente se han atribuido a la
palabra no provienen de la consulta de fuentes originales.
Al respecto, cabe sealar que para ejemplificar el significado de la palabra se
refieren versiones recientes de los trabajos de los siglos XV y XVI, esto es, que
se produjeron a final del siglo XIX y durante el XX. Si se revisan estas ediciones
se puede encontrar que muchas veces contienen advertencias y puntualizaciones
respecto a que los documentos originales con los que se trabaj tienen diversidad de
elementos que se uniformaron, que las abreviaciones y formatos van de pequeos
6

36

Harper, Douglas, Online etymology dictionary, disponible en: http://www.etymonline.com/index.php?search


=governance&searchmode=none.
7 De Oliveira, obra citada.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

a grandes, entre otros detalles, como informacin extraviada o incompleta.8


Esas son las explicaciones que se ofrecen sobre las dificultades a que se enfrentaron
quienes elaboraron las versiones del siglo XIX y XX, de textos del siglo XIV. De
ste ltimo en particular, se resalta la escasez, las graves y numerosas lagunas, y el
laconismo en la narrativa de la poca.9
Por ejemplo, en las obras completas (poemas) de Eustache Deschamps que
datan de las tres ltimas dcadas del siglo XIV y se editaron entre 1878 y 1903,
aparece el vocablo gouvernance con dos significados En un primer caso est en
la seccin vocabulario (elaborado por los editores de la versin referida para
sealar las correcciones que realizaron) del tomo X, y la refieren como estado o
situacin del gobernador.10 En el segundo caso, dentro de un poema, los editores
resuelven el asunto poniendo una nota al final para decir que se refiere a gobierno
(gouvernement), pero de acuerdo con el contexto ms bien de lo que se trata es de
cuidar o proveer lo necesario.11
Los documentos originales ms antiguos del idioma francs donde pudimos
ubicar la palabra gouvernace estn datados en el ao 1547 y 1553, es claro que
tampoco esto constituye un absoluto, por cuanto a sus orgenes ms remotos, y
dada la cantidad limitada de documentos a los que no pudimos tener acceso. No
obstante, estos documentos son los ms antiguos que ubicamos como testimonio
palpable, original y, de hecho, su ttulo permite constatar el uso y significado del
trmino:
1547: (Coustumes gnrales du cont dArtois nouvellement dcrtes, avec
plusieurs ordonnances et statuz faictz et ordonnez par Sa Majest Imperialle sur
plusieurs polices du cont dArtois.() Ordonnances et stilz de la gouvernance
dArras nouvellement dcrtes).12
8

Bonnardot, Franois (d. scientifique), Histoire gnrale de Paris. Registres des dlibrations du Bureau de la ville
de Paris publis par les soins du service historique, Tome premier. 1499-1526. Texte dit et annot par Franois
Bonnardot ancien lve de lEcole des Chartes. 1883. Vid prefacio.
9 Luce, Simo (Ed.), Chronique des quatre premiers Valois (1327-1393) / publie pour la premire fois pour la
Socit de lhistoire de France, Paris, Vve de J. Renouard, 1862. Vid. Prefacio.
10 Raynaud, Gaston, Oeuvres compltes de Eustache Deschamps: publies daprs le manuscrit de la Bibliothque nationale,
10, Firmin-Didot, Paris, 1878-1903, p. 66.
11 El poema se titula: Splica a mis seores los duques de Berry, Borgoa, Orliens y Bourbon. La palabra
se ubica en el siguiente verso: De Vitry, prandre et percevoir, Que jay depuis receus et prins, Confermez
par le roy, son fils, Qui puis la garde et gouvernance De Fymes, pour ma demourance, Me bailla; gaiges ny
a mie Raynaud, Gaston, Oeuvres compltes de Eustache Deschamps: publies daprs le manuscrit de la Bibliothque
nationale. 6 / Firmin-Didot, Paris, 1878-1903, p. 168.
12 Artois (Comt), Coustumes gnrales du cont dArtois nouvellement dcrtes, avec plusieurs ordonnances et statuz faictz
et ordonnez par Sa Majest Imperialle sur plusieurs polices du cont dArtois. Ordonnances touchantz les notaires imperiaulx.
Ordonnances touchantz les bancqueroutiers, contractz illicites, argent a gaignaige mariage clandestins [sic], debtes personnelles
et aultres. Ordonnances sur les faictz des remissions, placetz, benefices dinventoires et aultres. Ordonnances sur les homicides
faictz en ddicasses. Ordonnances faictz sur les draps de soye. Ordonnances et stilz de la gouvernance dArras nouvellement
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

37

1553: (Coustumes generales du coute Dartois, nouvellement decretees: coustumes


de Batune, Leus, sainct Omer, et sainct Pol.; ordonnances et stilz de la chambre
dartois; ordonnances et stilz de la gouvernance Darras nouvellement corrigees).13
Tambin est la Lista cronolgica de edictos y ordenanzas de los Pases Bajos, bajo
el reinado de Carlos V., que aunque, es un texto elaborado en 1885, refiere en
particular dos documentos oficiales (edictos y ordenanzas) de la gouvernances de
Lille y de Douai.14 Cabe aqu mencionar que Arras, por ejemplo, perteneci tanto
a los Pases Bajos como a Francia hasta 1654 cuando se convierte definitivamente
en territorio francs (sin contar con el dominio espaol sobre los Pases Bajos
entre 1492 y 1581, a lo que sigui la guerra de los ochenta aos que culmin
en 1648). Incluso encontramos referencias a gouvernance como jurisdiccin
singular (administrativa y judicial), en el texto denominado La gouvernance
du souverain bailliage de Lille-Douai-Orchies (1326-1790) (La gouvernance del
bailiaje soberano de Lille-Douai-Orchies). Si bien el texto fue escrito en 1937,15
la palabra significa jurisdiccin, que es la nica expresin que en este idioma
muestra coherencia a travs de los siglos XIV a XX, como se observar con
mayor detalle a continuacin.

Siglo XVI y XVII


Los diccionarios del idioma francs, cuyos ejemplares ms antiguos consultados
datan del ao 1570,16 1584 (francs-latn),17 1685 (Diccionario general)18 y 1694;19
no contienen la palabra (mencionada) ni mucho menos est definida. En el tercero,

38

dcrtes, Arras : J. Bourgeois, 1547.


13 Coustumes generales du coute Dartois, nouvellement decretees: coustumes de Batune, Leus, sainct Omer, et sainct Pol. ;
ordonnances et stilz de la chambre dartois ; ordonnances et stilz de la gouvernance Darras nouvellement corrigees, Arras,
1553 (sin ms datos editoriales), disponible en: http://books.google.com.mx/books?id=vH89kgAACA
AJ&dq=Coustumes+generales+du+coute+Dartois,+nouvellement+decretees&hl=es&ei=AvM9TZqEYvSsAPBqtTfAw&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=1&ved=0CCoQ6AEwAA
14 Liste Chronologique des dits et Ordonnances des Pays-Bas, Rgne de Charles-Quint (1506-1555), Bruxelles, Fr.
Gobbaerts, Imprimeur du Roi, 1885, pp. 35 y 317. Se citan dos documentos, una instruccin para la
gouvernance de Lille y Douai, correspondiente al 11 de diciembre de 1512 y otra relativa a un despacho
de la reina Mara del 30 de mayo de 1540 en Bruselas. En este periodo los Pases Bajos estuvieron bajo el
dominio de los Habsburgo.
15 Foucart, Jacques (conseiller), La gouvernance du souverain bailliage de Lille-Douai-Orchies (1326-1790), DouriezBataille, 1937.
16 Estienne, Robert, Dictionarium latinogallicum. Ex hos latini sermonis cum gallico idiomate consensum ita percipies...
Editio postrema, Lutetiae, J. Dupuys, 1570, p. 605.
17 Nicot, Jean, Dictionnaire franois-latin, augment outre les prcdentes impressions dinfinies dictions franoises,
principalement des mots de marine, vnerie et faulconnerie, recueilli des observations de plusieurs hommes doctes, et rduit la
forme et perfection des dictionnaires grecs et latins, Paris, J. Du Puys, 1584, pp. 351-352.
18 Rochefort Me Csar de, Dictionnaire general et curieux: contenant les principaux mots, et les plus usitez en la langue
franoise, leurs dfinitions, divisions, & etymologies; enrichies deloquens discours...., Lyon, Guillimin-P., primera edicin,
1685, debera estar en la p. 222.
19 Acadmie franaise, Le dictionnaire de lAcadmie franoise, ddi au Roy, Tome 1, Paris, Vve J. B. Coignard
et J. B. Coignard, 1694.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

de la Academia Francesa, es de subrayar que no est gouvernance.20 De igual


modo, en el Inventario de las dos lenguas, francesa y latina de 1635 no aparece el
trmino en francs, asociado a su traduccin en latn si bien aparecen trminos
como guuernail, gouuernemant, gouuerner, gouuernemant.21 Lo mismo sucede
en el Compendio paralelo de la lengua francesa y latina del ao 1637.22

Siglo XVIII y XIX


Ms en otros, como el diccionario universal de francs y latn de 172123 o los
diccionarios de la Academia Francesa de 1740,24 1762,25 1798,26 1800,27 183128;
as como los de 183429 y 184630 de Napoleon Landais, s est, y a lo que se
refiere su significado, en todos invariablemente, es a una jurisdiccin establecida
en algunas ciudades de los Pases Bajos, cuyo jefe es el gobernador del lugar,
por ejemplo, se menciona la Gouvernance dArras y de Lille.31 Igual, se seala
que dependiendo del rango de la jurisdiccin, tambin gouvernance equivala a
Bailliage o Baila, y a Snchausse o Senescalia.32

20 Hoy da una de las traducciones particularmente asociadas al significado primigenio refiere a gouvernance

como la accin de gobernar; cmo administrar o la manera de hacerlo. En sntesis la gouvernance de un


Estado es la administracin. The Free Dictionary, http://fr.thefreedictionary.com/gouvernance.
21 Monet, Philibert, Invantaire des deus langues franoise et latine, assorti des plus utiles curiositez de lun et de lautre
idiome, Lyon, Vve de C. Rigaud et P. Borde, 1635, p. 421.
22 Monet, Philibert, Abrg du parallle des langues franoise et latine repport au plus prs de leurs propritez, Rouen,
R. de Beauvais, 1637, debera ubicarse en la pgina 554 pero no est, y como en el caso anterior, aparecen
trminos como gouuerner, gouuernement, gouuermeur.
23 Florentin Delaulne, et.al., Dictionnaire universel francois et latin, Paris, Imprim a Trevoux, 1721.
24 Acadmie Franaise, Le dictionnaire de lAcadmie Franoise, ddi au Roy, Tome 1, Paris, Vve J. B. Coignard
et J. B. Coignard, 1740, p. 530
25 Acadmie Franaise, Dictionnaire de lAcadmie Franoise, Tome 1, Paris, Vve B. Brunet, 1762, p. 831.
Aunque cabe sealar que en la edicin de 1740, debera estar en la p. 768. Acadmie Franaise, Dictionnaire
de lAcadmie Franoise, Tome 1, Paris, J.-B. Coignard, 1740.
26 Acadmie Franaise, Dictionnaire de lAcadmie Franoise, Tome 1, Paris, Chez J. J. Smits, cinquime dition,
1798, p. 653.
27 Acadmie Franaise, Dictionnaire de lAcadmie Franoise, Berlin, Chez F. T. Lagarde, 1800, p. 330. Esta es
una edicin enriquecida con la traduccin alemana de las palabras. En el caso de gouvernance, al alemn
la traduce como: sub. f. Statthaltershatf, f.
28 Acadmie Franaise, Dictionnaire de lAcadmie Franoise, Paris, Guillaume, Libraire, 1831, p. 658.
29 Landais, Napolen, Dictionnaire gnral et gramatical des dictionaires francais, extrait et complment de tous les
dictionnaires les plus clbres, tome II, Paris, Bureau Central, 1834, p. 128.
30 Landais, Napolen, Dictionnaire gnral et gramatical des dictionaires francais: extrait et complment de tous les
dictionnaires anciens et modernes les plus clbres, tome I, Paris, Didier, 1846, p. 828.
31 En el texto de Guillaume de Lamberty, Mmoires pour servir lhistoire deu XVIIIe sigle, contenant les negociations,
tritez, resolutions, et autres documens authentiques, concernant les affaires dEtat, tomo siete, producido en 1836 en
msterdam, se refiere a la gouvernance de Bethune y Aire, p. 47. Cabe recordar que entre 1810 y 1814 el
territorio de los Pases Bajos estuvo incorporado al Primer Imperio francs.
32 De Loisne, Conde (Editor), Dictionnaire topographique du Dpartement du Pas-De-Calais, comprenant les noms
de liu anciens et modernes, Ministre de linstruccion publique, Comit de Trabajos Histricos y Cientficos,
Imprenta Nacional, Paris, 1907. Ver pp. XX y ss, disponible en: http://eobeissart.free.fr/Dictionnaire%20
topographique%20du%20PdC%201907%20(texte).pdf.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

39

En cambio, los documentos de aquella poca en los que se recopilaron las


palabras en latn y francs o en francs y latn, denominados Inventario de la
lengua francesa y latina, y el compendio paralelo de las lenguas francesa y latina,
la palabra tampoco est considerada.33
El diccionario universal de ciencias morales econmicas y polticas de 1777-1778,
tomo 23, menciona que la gouvernance de Lille se cre como Tribunal 1314 por
Felipe el rey de Francia, donde la jurisdiccin se extiende sobre toda la castellana
y sobre los casos Reales en la ciudad (Villa).34 En el tomo 20 de este lexicn
debera estar el significado de la palabra, pero no es as y, en cambio, gobierno
(gouvernement) aparece en un anlisis que comprende 32 pginas.
Las evidencias: la revisin de una gran cantidad de textos de los siglos XVI al
XVIII nos han dado elementos para suponer que en Francia gouvernance se
utiliz casi nicamente en tal sentido pues, adems, en los textos sobre gobierno y
poltica correspondientes al siglo XVII y XVIII no aparece el trmino -al menos
en frnces-, contrario a lo que se ha sealado sobre los cambios o variaciones en
la connotacin del significado. Entre dichas obras sobresalen las siguientes, pues
s aparecen trminos como gobierno (gouvernement) y gobernar (gouverner),
pero no gouvernance:
1. Cotin, Charles, Salomon ou La poltique royale, monographie imprime, Paris,
F. Targa Editor, 1634. (gouvernement: aparece 6 veces).
2. Silhon, Jean de, Le Ministre dEstat, 3e partie. De la Certitude des connaissances
humaines, Amsterdam, Chez Antoine Michiels, 1662. (gouvernement 16 veces,
gouverner 9 y gouverne 5).
3. De Laval Antoine, Desseins de Professions nobles et publiques, contenans
Plufieurs Traits divers & rares, Paris, Abel LAngelier, 1613. (gouverner aparece
en 8 veces y gouvernement 12 veces).
4. Rousseau, J. J., Du contrat social, Paris, Chez Mourer Pinpar, 1797. (gouverner
aparece 7 veces y gouvernement 100).
5. Montesquieu, Charles, L Espirit des lois, Londres, sin editorial, 1797. Tres
tomos. (gouverner aparece 28 veces y gouvernement 187). Se contrast con la
edicin de 1831: Pars, P. Pourrat F, diteurs, 1831. Tres tomos.

33

40

Monet, Philibert, Invantaire des deus langues franoise et latine, assorti des plus utiles curiositez de lun et de
lautre idiome, Lyon, Vve de C. Rigaud et P. Borde, 1635. Debera aparecer en la pgina 421. Monet,
Philibert, Abrg du parallle des langues franoise et latine repport au plus prs de leurs propritez,... reveu et augment en
cette dernire impression et corrig lortographe suivant le vray usage de la langue Franoise, Rouen, R. de Beauvais, 1637.
Debera aparecer en la pgina 554, (gouvernement aparece en 3 pginas y gouverner en 2)
34 Robinet, Jean-Baptiste-Ren, et., al., Dictionnaire universel des sciences morale, conomique, politique et diplomatique;
ou Bibliotheque de lhomme-dtat et du citoyen, Tome 23, Londres, Chez les libraires associs, 1777-1783, p. 461.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Las obras de Montesquieu se revisaron con especial atencin, pues este autor fue
referido en un trabajo fechado en 2007 sobre gouvernance para indicar que en el
siglo de las luces la palabra estaba asociada a la nocin de ajustes mutuos entre
los intereses econmicos y sociales, y era utilizada en los debates de filosofa
poltica en Francia para apelar a una transformacin del antiguo rgimen, la
gouvernance se ofreca como una alternativa para imponer un equilibrio entre los
poderes reales y los parlamentarios.35 Empero, no logramos ubicar la palabra ni
en las obras completas, ni las obras pstumas.36
De regreso al uso de la palabra en el sentido de jurisdiccin, ste se contina
corroborando en otros documentos como el diccionario de 1726 donde se seala
que el Rey Luis XIV, en 1693 convirti en oficinas hereditarias los cargos de la
Gouvernance de Douay.37
El Diccionario Universal de francs y latn o Diccionario Trevoux en sus ediciones
175238 y 1771, adems de la definicin de jurisdiccin explica que gouvernance
es un cuerpo u rgano de jurisdiccin compuesto por el gobernador. Y se agrega
que en el caso de la Gouvernance de Douay y de Lille, por disposicin del edicto
de 1693 se compone adems, con el jefe de la Gouvernance (gobernador), un
lugarteniente general, civil y militar, un lugarteniente particular, seis consejeros,
un abogado y procurador del Rey.39
Tanto el Diccionario de la Academia Francesa (1762),40 el Compendio de
Diccionario universal abreviado de francs y latn (1762),41 el Diccionario de
Ciencias, Artes y Oficios (1780)42 y la Enciclopedia Metdica (1784) explican que
35
36

Tournier, obra citada, p. 67.


Montesquieu, Charles, Oeuvres de monsieur de Montesquieu, De L Espirit des lois, A. Londres, Chez Nourse,
1769, 4 tomos.
- Montesquieu, Charles de Secondat (baron de), Jean Le Rond d Alembert, miscellaneous pieces of M. de Secondat,
baron de Montesquieu, London, Printed for D. Wilson and T. Durham, 1759. (Translated from the new edition
of his works in quarto printed at Paris).
- Montesquieu, Charles de Secondat (baron de), Oeuvres posthumes de Montesquieu: pour servir de supplment aux
diffrentes ditions in 8 qui ont paru jusq prsent, Paris, Chez Plassan, Bernard, Grgoire, 1798.
37 La Martinere, Bruzen, Le grand dictionnaire gographique et critique, la Haye, Chez P. Gosse, 1726, p. 148.
38 Dictionnaire Universel Franois et Latin (Dictionnaire Trevoux), Paris, Compagnie des Libraires Associes,
1752, p. 405. http://books.google.com.mx/books?id=a2UpEzLfSiUC&printsec=frontcover&dq=Diction
naire+universel+francois+et+latin,+1752&source=bl&ots=bNvNDwkWqp&sig=rBDfR87IQeXwufFZt
H2FDnnuaN8&hl=es#v=onepage&q&f=false.
39 Dictionnaire universel franois et latin, vulgairement appel Dictionnaire de Trvoux : contenant la signification
et la dfinition des mots de lune et de lautre langue, Tome 4, Paris, Compagnie des libraires associs, 1771.
40 Acadmie Franaise, Dictionnaire de lAcadmie franaise, quatrime dition, Version informatise, 1762,
http://atilf.atilf.fr/academie4.htm.
41 Berthelin, M., Abrege du dictionnaire universel francois et latin, Paris, Chez Les Libraires Associs, 1762, p. 380.
s.f. Dignit dans certaines villes, comme en Flandre la Gouvernance de Douay, de Lille, &c corps de
jurisdiction compose du gouverneur, &c.
42 Diderot, Dennis, Briasson, Encyclopdie: ou dictionnaire raisonn des sciences, des arts et des mtiers, cole
suprieure des industries textiles de Lyon 1780, p. 852. (jurispr.) titre que lon donne plusieurs bailleages
dArtois, &de Flandres. Sous les anciens comtes dArtois, on appelloit Bailliage, ce qui sut dans la suite
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

41

gouvernance es el trmino particular que es usado en Artois y en Flandes para


designar a las jurisdicciones reales ordinarias de Lille, Douai, Arras y Bthune: el
hecho es que antiguamente los gobernadores de esos lugares eran los principales
bailiages creados. En ese diccionario tambin se agrega que las gouvernances no
difieren de los bailiazgos ms que por el nombre, pues, despus los Condados
de Artois se llamaron Baila, que es el nombre que se dio posteriormente a la
gouvernance: hoy mismo las gouvernances de Lille & Douai, portan el ttulo de
Baila soberana.43
El ao 1784 nos ofrece un excelente ejemplo del uso del trmino, en el libro
de M. Le Marquis DArgenson, Consideraciones sobre el gobierno antiguo y
moderno de Francia, slo se menciona la palabra cuando se toca el tema de las
diferentes denominaciones que tienen las subdivisiones o distritos de las provincias
en Francia, de acuerdo con lo habitual en los pases que estn dominados por
Francia; as se citan como distritos las dicesis, senescalas, villeras, bailas y
gouvernances.44
Plenamente situados en el siglo XIX (1803), la palabra aparece en el Diccionario
Universal de la Lengua Francesa, significa lo mismo, slo se agrega la acepcin:
dignidad.45 Por su parte, el diccionario etimolgico de 1829,46 ahora s
presenta un cambio en el significado que se le otorga, aqu encontramos una
interesante variacin pues ahora gouvernance se define como: conducir un navo,
como jurisdiccin y como administracin; y su significado se asocia a gubernatio,
gubernium, (muy similar al ingls, como se observar en el siguiente apartado).
Empero, en el Repertorio universal y razonado de jurisprudencia del ao 18121825, slo existen alusiones a los asuntos de la gouvernance de Douai,47 y se seala
que gouvernance era el nombre que portaban, antes de la ley de septiembre de
1790, en que fueron suprimidas o retiradas, las jurisdicciones reales ordinarias de

42

nomm gouvernance (Antiguas divisiones territoriales de Artois, llamados Baila, que en adelante fueron
designados como gobernancia). http://books.google.com.mx/books?id=anKqOWyNF2oC&printsec=fro
ntcover&dq=inauthor:%22Denis+Diderot%22&source=bl&ots=jIj842RSXk&sig=QUnNAyMIiCK1Ru
Nv9YOt0fQnYnA&hl=es#v=onepage&q&f=false.
43 Lerasle, Encyclopdie mthodique ou par ordre de metires; prcde dun vocavulaire universal, servant de table por tour
louvrage, orne des portraits de MM. Dirderot E DAlembert, premiers editeurs de lEncyclopdie, ddie
et prsente Monseigneur Hue de Miromesnil, Garde des Sceaux de France, Paris, Chez Panckoucke,
Libraire, 1784, p. 791.
44 Argenson, Ren-Louis de Voyer, Considrations sur le gouvernement ancien et prsent de la France, compar avec
celui des autres tats ; suivies dun nouveau plan dadministration, Amsterdam, Gallamar, 1784, pp. 198199.
45 Boiste, Pierre-Claude-Victor, Dictionnaire universel de la langue franoise, avec le latin, et manuel dorthographe et de
nologie, 2e dition, Paris, Desray, 1803, p. 200.
46 Roquefort, B., Champollion-Figeac, J.-J., Dictionnaire tymologique de la langue franoise, o les mots sont classs par
familles : contenant les mots du dictionnaire de lAcadmie franoise, Paris, Decourchant, 1829, p. 384. Gouvernance,
conduite d un navire; jurisdiction, administration. Gubernatio, gubernium.
47 Merlin, Philippe-Antoine, Rpertoire universel et raisonn de jurisprudence. Tome 12, Paris, Garnery, 1812-1825,
pp. 117, 139, 472, 633.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Lille, de Douay, dArras y de Bthune.48


De regreso a los diccionarios, al revisar el general y gramatical de 1834 encontramos
nuevamente el significado original ya sealado.49 Y tambin es de resaltar que en
los diccionarios etimolgicos de 183950 y 187251 no se encuentre la palabra, lo
cual indica la escasa utilizacin de la misma o bien, un uso no generalizado, tal
como es patente al auscultar en la Enciclopedia del Siglo XIX, pues su significado
debera estar en las pginas 615-616 del tomo XIII y no aparece,52 aunque s est
la palabra, por ejemplo, en el tomo VI, p. 707 (cuando se refiere la Gouvernance
de Lille).
En este periodo el trmino se pudo ubicar, bajo el mismo significado (jurisdicciones
reales ordinarias), en diccionarios como el nuevo vocabulario francs de 1855,
y el nuevo diccionario enciclopdico ilustrado de 1855-1891.53
El diccionario universal de la lengua francesa con latn y la etimologa (1851) sobresale, pues
no hay otro significado que el de jurisdiccin y dignidad;54 y cuando se presenta
la palabra en el diccionario analgico de la lengua francesa (1862) ste invita a ver
la palabra jueces para entender el sentido, as que all se relaciona con la actividad
de los jueces.55 Aunque el significado de jurisdiccin se sigue corroborando en los
diccionarios enciclopdico usual (1858),56 y francs ilustrado (1864).57
48

Merlin, Philippe-Antoine, Rpertoire universel et raisonn de jurisprudence. Tome 5, Paris, Garnery, 1812-1825,
p. 547. Gouvernance. Cest le nom que partaient, avant la loi du 7 septembre 1790, qui les a supprimes,
les jurisdictions royales ordinaires de Lille.
49 Landais, Napolon, Dictionnaire gnral et grammatical des dictionnaires franais, 1834, obra citada, p. 128.
jurisdiction tablie en quelques villes des Pays-Bas, la tte de laquelle est le gouverneur de la place.
50 Nol, Fr. y Carpentier M.L.J., Dictionnaire tymologique, critique, historique, Paris, Librairie le Normant, 1839
(debera estar en las pp. 699-700).
51 Brachet, Auguste, Dictionnaire tymologique de la langue franaise, Paris, Bibliothque dEducation, 1904
(debera estar en la p. 260).
52 De Saint-Priest, Ange (Prfacier. Directeur de publication), Encyclopdie du dix-neuvime sicle: rpertoire
universel des sciences, des lettres et des arts, avec la biographie de tous les hommes clbres. T. 13, Paris, Au bureau de
lEncyclopdie du XIXe sicle, 1836-1853.
53 s.f. juridiction de quelques villes des Pays-Bas, la tete de laquelle tait le gouverneur de la place. Wailly,
Franois de, Nouveau Vocabulaire franais de De Wailly : o lon a suivi lorthographe du Dictionnaire de lAcadmie...
(Vingt-deuxime dition), Paris, Dezobry, E. Magdeleine, 1855, p. 477.
Trousset, Jules (Directeur de publication), Nouveau dictionnaire encyclopdique universel illustr : rpertoire des
connaissances humaines. Vol. 3, Paris, Librairie illustre, 1885-1891, p. 146.
54 s, f. juridiction dans les Pays-Bas; dignit. Boiste, Pierre-Claude-Victor, Dictionnaire universel de la langue
franaise avec le latin et ltymologie, 13e dition, revue, corrige et considrablement augmente. prcde
des Principes de grammaire daprs lAcadmie franaise (13me d.) /compare avec la 6e dition du
Dictionnaire de lAcadmie, Paris, F. Didot frres, 1851, p. 350.
55 sf. V. juges. Boissire, Prudence, Dictionnaire analogique de la langue franaise : rpertoire complet des mots par les
ides et les ides par les mots (4e dion), Paris, Aug. Boyer, 1862, p. 658. V significa voyez: ver.
56 De Lavergne, Lonce, Dictionnaire encyclopdique usuel.... Tome 1 / publi sous la direction de Charles SaintLaurent, Paris, Lacroix-Comon, 1858, p. 686. Mantiene el mismo significado y explica que la gouvernance
de Lille se estableci en 1693, que estaba compuesta por un lugarteniente civil y criminal, seis consejeros,
un abogado y un procurador del rey, adems del gobernador.
57 Dupiney de Vorepierre, Jean-Franois-Marie Bertet, Dictionnaire franais illustr et encyclopdie universelle, Paris,
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

43

Ms an, es sumamente relevante que la palabra no aparece en el diccionario


general de poltica de Maurice Block (1873), obra que para su elaboracin cont
con la colaboracin de importantes hombres de Estado, publicistas y escritores
de todos los pases.58 Slo aparece escrita la palabra en la pgina 1024 cuando
se habla de las divisiones polticas en la historia de Francia, especficamente el
periodo de la Francia civil: se seala que en los estados y pases conquistados
hay 14 intendencias, 32 dicesis, 1 gouvernance, 6 gobiernos, 1 condado, 106
bailias...59
En 1880 contina predominando el significado de jurisdiccin, segn el
diccionario clsico de la lengua francesa.60 Pero en 1881 es cuando encontramos
definida gouvernance como gobierno, aunque tambin como jurisdiccin en
general.61 En esta poca se puede constatar otro uso, el de regla de vida, forma
de comportarse, modo de vida en textos de literatura.62 Como dirigir, mandar;
pues, por orden del Rey se est disponiendo, o l comanda a todos a trabajar para
fortificar la Ciudad de Lyon.63 En una obra sobre historia militar de Francia en el
periodo 1328-1589, publicada en 1867-1877 se aclara el significado del trmino
como: conducta, direccin.64

44

Bureau de la Publication, 1864, p. 64.


58 Entre los colaboradores resaltan los nombres de Manuel Colmeiro, Paul Jeanet, Gaspar Bluntschli,
Michael Chevalier, Rudolf Gneist, Franois Guizot. Block, Maurice, Dictionnaire gnral de la politique. T.
1, A-G, Paris, O. Lorenz, 1873-1874, pp. 6-7.
59 Ibd., p. 1024. En este diccionario es de resaltar que las pgs. 14 a 22 se dedican a tratar el vocablo
administracin y a gobierno las pgs. 1088-1095, sin que nunca se relacione con gouvernance.
60 s.f. Ancienne juridiction des Pays-Bas: la gouvernance dArras, de Lille, etc. Bescherelle, Henri,
Dictionnaire classique de la langue franaise : le plus exact et le plus complet de tous les ouvrages de ce genre... ; suivi dun
Dictionnaire gographique, historique, biographique et mythologique, Paris, Bloud et Barral, 1880, p. 362.
61 s.f. (V. lang.) Gouvernement. Juridiction en gnral. M. Louis Barr (prface), Complment du Dictionnaire
de lAcadmie franaise, publi sous la direction dun membre de lacadmie franaise, Paris, Firmin-Didot, 1881, p. 532.
62 Premirement tout en la gouvernance de une dame que on appeloit Enfance, en luy faisant estroit
coumandement de moy nourrir et garder tendrement. Villemain, Abel-Franois, Cours de littrature franaise.
Tome 2, Paris, Didier, 1840, p. 230.
63 Anonyme. [Entre. FranoisIroi de France). 1515-07-12. Lyon] Lentre de Franois Premier, roy de France,
en la cit de Lyon le 12 juillet 1515. 1899, p. 46. Poarquoy ledict feu roy de ce averty commanda fortiffier
ladicte ville de Lyon, ce que voulentiers firent les citoyens & habitans de Lyon en grans & merveilleux coulx,
travaulx & labeurs, car nul habitant de ladicte ville de quelque estat ou condicion que peult estre, prestre
ou lay, noble ou ignoble, exempt ou non exempt, ne fut espargn ny exempt de personnellement travailler
pour la fortiffication clousture & creue de laditte cit, & mesmement aux fossez, rampartz, & fundations des
tours, moyneaux, cafemattes & boulevars, & ce que par leurs mains fayre ne fe pouvoyt leur coulst, fraittz
& despens estoyt faict par ouvriers ce commis & dputs foubz la conducte [conduite] & gouvernance de
plusieurs grans seigneurs capitaines, lyeutenans, & commissaires gouverneurs par iceulx capitaines establys
& ordonns.
64 Gouvernance, conduite, direction. Scheler, M. Aug., Glossaire, en Froissart, Jean, Oeuvres de Froissart.
Chroniques. Tome 19 / publ. avec les variantes des divers ms. par M. le baron Kervyn de Lettenhove,
Osnabrck, Biblio Verlag, 1867-1877, p. 241.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

En el ao 1874, el Diccionario de la lengua francesa contiene tres significados,


el primero, el usual de jurisdiccin, el segundo refiere el lugar del gobernante,
y remontndose al siglo XV se ubica el significado de conducta. Aqu la
etimologa de la palabra se remite a gubernantia.65
El uso en sentido de accin de gestionar, de supervisar las cosas, puede hallarse
en escasos ejemplos tambin ubicados en textos de literatura donde se trata sobre
la buena gouvernance! de los abades en la compilacin y registro de cuentas.66
Como la accin de administrar los bienes de una persona y de atender sus
necesidades se puede observar en un texto catalogado en poltica y gobierno de
Francia (Normanda, siglo XIV), publicado en 1871, donde se ordena realizar las
diligencias necesarias para mantener un albergue y a una duquesa.67
La palabra se entiende como tribunal en un texto de 1876, donde se relatan
diversas sentencias pronunciadas, entre 1598 y 1623, por el Consejo de Artois
a oficiales de la Gouvernance de Arras.68 No obstante, el vocablo est ausente
en los diccionarios de francs latn de finales del siglo XIX, lo mismo que en el
francs-griego de 1885.69

Siglo XX
Para inicios del siglo XX volvemos a encontrar una situacin similar a la de un
siglo atrs, la palabra no aparece en diccionarios etimolgicos correspondientes
a los aos 1904 y 1910.70 En el texto literario de 1905 sobre los viajes de un
65

Littr, E., Dictionnaire de la langue franaise, Paris, Librairie Hachette et Cie, 1874, tome deuxime, pp.
1904-1905.
66 Gilles li Muisis, Posies de Gilles Li Muisis, publies pour la premire fois, daprs le manuscrit de lord Ashburnham,
par M. le baron Kervyn de Lettenhove, Louvain, Impr. de J. Lefever, 1882, p. 129. De celui (Abbs) disoient
li anchyen que il fu homme dvos et religieus, et gouverna saigement et ordena les ofisses, et appert se boine
gouvernance par les comptes fais de sen temps que on troeve abregis et bien registrs. (De l (Abades)
dicen los ancianos que es un hombre religioso y devoto, y que gobierna sabiamente y ordena las oficinas, y
parece con buena gouvernance para las cuentas que se encuentran compendiadas y bien registradas).
67 ordenons et establissons par ces presente mestre de noz garnissons por la gouvernance de nostre hostel
et de nostre trs chere compagne. France. Chambre des comptes de Paris, Actes normands de la Chambre des
comptes sous Philippe de Valois : 1328-1350 / publis pour la premire fois par Lopold Delisle, Rouen, A. le
Brument, 1871, p. 356.
68 Cavrois, Louis, Cartulaire de Notre-Dame-des-Ardents Arras, Arras, E. Bradier, 1876. Ver especialmente pp.
78-80 y 83. Cartulaire (Cartulario), nmero de un juzgado, o el notario en cuyo oficio se custodian las
escrituras de que se habla.
69 Alexandre, Charles, Dictionnaire franais-grec : compos sur le plan des meilleurs dictionnaires franais-latins et enrichi
dune table des noms irrguliers, dune table trs complte des verbes irrguliers ou difficiles et dun vocabulaire des noms propres,
Paris, Hachette, 1885. No est la palabra, debera estar en la p. 514.
70 Brachet, Auguste, Dictionnaire tymologique de la langue franaise (Nouv. d.), Paris, J. Hetzel, 1904, el vocablo
debera estar en la pgina 266. Quicherat, Louis-Marie, (Ed.), Dictionnaire latin franais, 41e edition, Paris,
Librairie Hachette, 1910, debera estar en la p. 603.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

45

gentil hombre en Picardie, la palabra se entiende como tribunal.71 El diccionario


nuevo de francs-latn contiene el trmino y lo refiere como sustantivo femenino,
arcasmo de gobierno (s.f. Arch. gouvernement). Adems de tribunal presidido
por un gobernador. Pretor. (tribunal prsid par un gouverneur. Praetorium).72
En el diccionario de Instituciones polticas francesas del siglo XVII y XVIII,
fechado originalmente en 1923, tambin aparece la palabra, como de costumbre,
para referir el nombre dado a las jurisdicciones reales ordinarias de Lille, Douai,
Arras, y Bthune.73 Esto es coincidente con el Diccionario Larousse de 1913,74 y
se repite exactamente igual en el Larousse Universal de 1922.75
El diccionario de la Academia Francesa, octava edicin de 1932-1935, no
contiene el trmino.76 Pero en la edicin de 1994 si lo incluye para ubicarlo como
sustantivo femenino derivado de gouverner, que data el siglo XIII; y que refiere a
una jurisdiccin establecida en ciertas villas de Flandes; a la gouvernance dArras,
de Lille. Y una segunda acepcin es al significado en Senegal, como la sede del
gobernador de una regin y de los servicios administrativos que se apliquen
inmediatamente bajo su autoridad, o bien, estos servicios por s mismos.77

Sistematizacin de los significados del trmino


La revisin de los documentos y diccionarios que hemos realizado hasta aqui,
nos provee de elementos para analizar la definicin y auscultacin del uso del
trmino, que est plasmada ampliamente en el diccionario digital de francs
medio,78 que si bien es una fuente de consulta muy til, es desafortunado que
los ejemplos que seala para indicar la connotacin del vocablo en cada caso
o forma de entender el trmino, son tomados de textos que, aunque antiguos,
71

46

Cuando se toca como tema a la Ciudad de Lille, se menciona la gouvernance, es la justicia, establecida
para la campia. Jacobs dHailly, Pierre-Louis, Alcius Ledieu. Voyages en Picardie dun gentilhomme lillois, la fin
du XVIIe sicle, Cayeux-sur, Collection de la Picardie, 1905.
72 Goelzer, Henri, Noveau dictionnarie franais-latin, Paris, Garnier Frres, 1907, p. 991. Gouvernance, s.f.
(Arch.) gouvernement. Voy ce mot. ll Tribunal prsid par un gouverneur. Praetorium, ii. n. Cic. Arch.
archasme ou archaque.
73 Marion, Marcel, Dictionnaire des institutions de la France, aux XVII et XVIII sicles, Paris, A & J Picard & Cie,
1968 (1923), p. 259. Nom donn aux juridictions royales ordinaires de Lille, Douai, Arras, et Bthune.
74 Gouvernance (vr) n.f. Sous lancien rgime, nom des juridictions royales ordinaires de Lille, Douai,
Arras et Bthune. Larousse, Pierre, Petit Larousse illustr, nouveau dictionnaire encyclopdique, publi sous
la direction de Claude Aug. [18e dition.], Paris, Larousse, 1913, 1664 p., p. 438.
75 Larousse, Pierre, Larousse universel en 2 volumes: nouveau dictionnaire encyclopdique. 2 volumes, Tome 1,
Paris, Larousse, 1922, p. 1022.
76 Acadmie Franaise, Dictionnaire de lAcadmie Franaise, huitime dition, Version informatise, 1932-1935,
http://atilf.atilf.fr/academie.htm.
77 Acadmie Franaise, Dictionnaire de lAcadmie Franaise, neuvime dition, Version informatise, 1994,
http://atilf.atilf.fr/academie9.htm.
78 Pierrel, Jean-Marie (Directeur), Dictionnaire do moyen franais (1330-1500), Analyse et Traitement
informatique de la langue Francaise, Nancy-Universit, http://www.atilf.fr/. DMF : Dictionnaire du
moyen franais, http://www.atilf.fr/dmf, ATILF - CNRS & Nancy Universit.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

todos son editados a finales del siglo XIX y durante el siglo XX, no se trata de la
fuente original. Esto es, su edicin se realiza cuando el significado de gouvernance
efectivamente ya muestra variaciones, tal como pudimos constatarlo desde que,
en 1790 la gouvernance de Douay, dArras y de Bthune dejan de serlo, y cuando
a principios del siglo XIX, encontramos en los diccionario alusiones concretas
a la palabra con significados como gobierno, conduccin y direccin; aunque,
hay que resaltarlo, la palabra no se ubique en textos polticos y administrativos, a
menos que se aluda a las gouvernances de Douay, dArras y de Bthune.
As, el diccionario digital de francs medio proporciona una variedad de
significados para dar cuenta de las diversas formas de entender el vocablo en el
idioma francs. De este modo encontramos:
I. Gobernar, accin de conducir, de dirigir.79 No hay ejemplo.
A. Correspondiente a gobernar, accin de dirigir en el espacio; en particular
accin de pilotear una embarcacin. Se cita la frase gouvrenance dun maronnier
que on clamoit monsigneur Richart le Flamench. El ejemplo es una obra literaria
escrita entre 1375-1400, pero en su edicin de 1870.
B. Gobernar, accin de conducir, de dirigir.
1. Ejercicio de poder poltico. Para sustentar este significado se ofrece un texto
publicado en 1970; se trata de una obra traducida al idioma francs pero desde el
idioma ingls. Oresme, Nicole, Le Livre de politiques dAristote, published from
the text of the Avranches, Manuscript 223. With a Critical Introd. and Notes
by Albert Douglas Menut. Philadelphia: The American Philosophical Society,
1970, pp. 44-380. Se cita un texto de literatura publicado 1964,80 y otro de 1935
79 GOUVERNANCE, subst. fm. [TL, GD : governance; FEW IV, 300a, 301b : gubernare; DEAF, G1092:

governance; TLF IX, 380a : gouverner (gouvernance)]


I. -[Correspond gouverner I] Action de conduire, de diriger (dans lespace ou bien au fig.)
A. -[Correspond gouverner I.A] Action de diriger dans lespace; en partic. action de piloter une
embarcation
B. -[Correspond gouverner IB.] Action de conduire, de diriger (au fig.)
1.Exercice du pouvoir politique.
2. Commandement, administration (dune troupe)
3.Action de diriger qqn, de lui imposer une ligne de conduite, de linfluencer; domination, influence sur
qqn
C. -[Correspond gouverner IC.] Action de grer, de diriger des choses
1.Gestion (des affaires dun pays)
2.Action dadministrer les biens dune personne et de pourvoir ses besoins
2.Action de conduire, de diriger, de faire fonctionner qqc.
II. -[Correspond gouverner II.] Rgle de vie, faon de se conduire, manire plus ou moins habituelle
dagir, mode de vie
80 De Pizan, Christine, Le Livre de la mutacion de fortune, publ. daprs les mss par Suzanne Solente. Paris: A. et
J. Picard, 1964, t. 3 (Socit des anciens textes franais).
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

47

sobre literatura francesa de la edad media: las Obras completas de Antoine de


La Sale, donde, cediendo sin conceder, se menciona la palabra con relacin al
gobierno de Persia, no de Francia.81 Pour bien entendre ceste lettre et ystoire,
fault recourre au iiime livre de Vallerius et au chappiltre de force, ou il parle a
plain de la gouvernance du royaume de Perse et des mages qui gouvernerent.82
2. Comando, administracin (de una tropa). La palabra citada es gouvrenance, la
fuente un texto de 1340-1342 editado en 1870.
3. Accin de dirigir y de imponer una lnea de conducta, de influencia, dominacin,
influencia. La fuente un texto de 1352 editado en 1877.
C. Correspondiente a los gobiernos, accin de gestionar, de supervisar las cosas.
1. Gestin (de los asuntos de un pas) La fuente un texto de 1404 editado en 1940.
2. accin de administrar los bienes de una persona y de atender sus necesidades.
La fuente un texto de 1331 editado en 1916.
2. accin de conducir, dirigir de hacer funcionar. El ejemplo proviene de la
literatura y es un texto de 1482 en su edicin de 1987.
II. Regla de vida, forma de comportarse, manera ms o menos habitual de accin,
modo de vida. La fuente es un texto de historia de 1352-1356, en la versin de
1904. Una historia de amor y aventura (Guy de Garwick) y un poema francs que
data de 1400-1450, en su edicin de 1978.
Esta sistematizacin es muy completa, a la luz de nuestros tiempos, empero, en
Francia hemos encontrado escasa presencia y uso del vocablo hasta entrado el
siglo XIX, cuando empieza a presentar significados ms variados que slo el de
jurisdiccin.
Antes de concluir este apartado volveremos al principio, la sistematizacin previa
ubica los orgenes del trmino gouvernance en gubernare y gouverner. Pero por
cuanto a este asunto tenemos que agregar que en los diccionarios etimolgicos
encontramos que en el idioma francs existen coincidencias en cuanto a que la
palabra deriva de gubernantia, que a su vez se desprende de gubernatio.83 Vid.
Cuadro 1.

81

48

La Sale, Antoine de, (d). critique par Fernand Desonay. In: Oeuvres compltes, t. 1.- Lige : Facult de
Philosophie et Lettres ; Paris : E. Droz, 1935.
82 Dictionnaire du Moyen Franais (1330-1500), http://atilf.atilf.fr/gsouvay/scripts/dmfX.exe?LEX_
ENTREE_FILTRE;BALISE=LEM;BACK;;ISIS=isis_dmf2010.txt;OUVRIR_MENU=2;s=s135f2f14.
83 Carpentier, D. P., Glossarium novum ad scriptores medii aevi, Paris, Le Breton, Saillant, Desalint, 1766, 10
tomos, t. 2, p. 683; t. 4, p. 334. Favre, L., Du Cange, Glossaire franois, Niort, Tipographie de L. Favre,
1879, p. 20.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

gubernantia, que a su vez se desprende de gubernatio.83 Vid.

Cuadro 1.

Cuadro 1.
Races
latinas
de de
la lapalabra
francs
Cuadro
1. Races
latinas
palabra en
en francs
Gubernatio
Gubernantia
io
Gouvernance

Regimen

Manire de vivre,
dpense

Jurisdiction tablie en
quelques Villes des Pays Bas.
Dignit dans certains villes.

Fuentes: Carpentier, D. P., 1766, t. 2, p. 683; t. 4, p. 334.


Fuente: Carpentier,
D. P., 1766,1844,
t. 2, p. 683;
4, p. 334.
Favre,
L., Henschel,
p. t.583.
Favre, 1879, p. 20.
Favre, L., Henschel, 1844, p. 583. Favre, 1879, p. 20.

Finalmente,
relativo
a la traduccin
francsnos
al queda
Finalmente, enenlo lo
relativo
a la traduccin
del francsdel
al espaol,
espaol,
sealar
desde
dicho idioma,
de
sealar que nos
desdequeda
dicho idioma,
y deque
acuerdo
a documentos
como el yDiccionario

universal de
lengua francesa
y la etimologa),
gouvernance
se
acuerdo
a la
documentos
como(con
ellatn
Diccionario
universal
de la

ubica
dentro del
grupo de(con
palabras
con yterminacin
(rima) ance,
ence, ens, anse.
lengua
francesa
latn
la etimologa),
gouvernance
se Las
que
nos
interesan
en
particular
son
las
que
tienen
terminacin
ance,
como
ubica dentro del grupo de palabras con terminacin (rima)
gouvernance, que son las siguientes: abondance, arrogance, concordance,
ance, ence, ens, anse. Las que nos interesan en particular
dpendance, decendance, dissonance, elgance, enfance, gomance, ignorance,
son
las que insignificance,
tienen terminacin
ance,
como persvrance,
gouvernance,rpugnance,
que
inconsistance,
intolrance,
observance,
son
las
siguientes:
arrogance,
concordance,
science,
subsistance,
vigilance;abondance,
aunque de terminacin
ence
tambin resaltan:
abstinence, agence,
confrence,
convergence,elgance,
dpendance,
intelligence,
dpendance,
decendance,
dissonance,
enfance,
jurisprudence,
omnipotence,
prsidence,
prudence.
La
deduccin
de
la
traduccin
gomance,
ignorance,
inconsistance,
insignificance,
al espaol, siguiendo la lgica, la dejamos al lector como un ejercicio
a modo de
intolrance, observance, persvrance, rpugnance,
science,
esparcimiento para que descanse de esta lectura.84 Vid. Apndice 1 con listado
subsistance, vigilance; aunque de terminacin ence tambin
completo.
resaltan:

abstinence,

agence,

confrence,

convergence,


83

Carpentier, D. P., Glossarium novum ad scriptores medii aevi, Paris, Le Breton, Saillant, Desalint, 1766, 10
tomos, t. 2, p. 683; t. 4, p. 334. Favre, L., Du Cange, Glossaire francois, Niort, Tipographie de L. Favre, 1879,
p. 20.

35

84

En la fuente consultada las palabras con estas caractersticas suman aproximadamente 170, de las cuales
7 son excepciones como offense, alliance, danse o esperance, y otras 18, aproximadamente, que significan
cosas diferentes en espaol, como manigance (tctica), vaillance (valenta), o nuance (matiz). As que
tenemos 305 palabras que, portando la terminologa mencionada se trasladan al espaol con ancia, encia
al final. Boiste, Pierre-Claude-Victor, Un dictionnaire des rimes, en Dictionnaire universel de la langue franaise
avec le latin et ltymologie, 13e dition, obra citada, p. 76.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

49

Comentarios
1. No hay duda de la relacin existente entre gouvernance (gubernantia) y
gouvernement (gubernatio), del cual se deriva, pero en Francia, hasta donde
tuvimos la posibilidad de indagar, no encontramos evidencia que indique en su
significado un sinnimo de gobierno desde 1313 hasta principios del siglo XIX,
ni tampoco que los usos que se sealan en los diferentes significados que se han
sistematizado, daten con certeza de las fechas que se han indicado. Esto no obsta
a que el significado que en Francia fue el emblemtico hasta principios del siglo
XIX est rebosante de elementos de gobierno, administracin, ejercicio de poder
e imparticin de justicia, pues en la Gouvernance, tanto como en la Senescala
o la Baila, como jurisdicciones distritales, existieron en menor o mayor medida,
dadas las actividades y funciones que se han desempeado en tales jurisdicciones
o distritos provinciales.
As pues, encontramos que el principal uso de gouvernance en Francia entre
los siglos XIV y principios del siglo XIX, fue para designar a las jurisdicciones
ordinarias como las de Bethune, Arras y Lille. Y para resaltar lo preponderante
que fue este uso, mencionaremos un dato sumamente revelador que se encuentra
en el Repertorio universal y razonado de jurisprudencia (1775-1783), all existe
un trabajo muy amplio de 36 pginas sobre gouvernace, que podra incluso
considerarse el primer escrito sobre el tema, y en ninguna de sus pginas existe
otro significado o acepcin diferente a la de jurisdiccin ordinaria creada en
1313.85 Vid. Apndice 2.

50

85

Guyot, Joseph-Nicolas (d), Rpertoire universel et raisonn de jurisprudence civile, criminelle, canonique et bnficiale,
T. 27, tomo XXVII, Paris, Panckoucke, 1775-1783, pp. 472-508.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Captulo 2.
Gnesis y variaciones en el significado de la voz en el idioma ingls.

Sobre la palabra.
Henry Frowde seala que en el idioma ingls, es entre los aos 1150 y 1580,
cuando aparece el vocablo gouernance como gobierno, comportamiento, reglas
de conducta, costumbres (government, behaviour, rules for conducto, customs).86
Aunque este diccionario, publicacin que data de 1888, no refiere documentos ni
casos especficos donde se ilustre tal uso. Este tambin es el caso del diccionario
Webster de 1990, donde se seala que el vocablo se entenda como gobierno,87
no obstante, tampoco refiere ningn tipo de documento o ejemplo.
Para el siglo XV se ubica el trmino governaunce, presentando uno de los
significados atribuidos (forma de conducirse, comportarse): This is the book of the
governaunce of kyngis and of Pryncis, callid the Secrete of Secretes, whiche that Aristotille made
to kyng Alexandre forth,88 (este es el libro de la gouvernaunce de reyes y prncipes,
llamado el secreto de los secretos, que Aristteles hizo para el rey Alejandro
cuarto). Como se puede apreciar, otorga al vocablo en cuestin la referencia a una
gua para modelar la forma de comportamiento que debe adquirir el prncipe, as
como el aprendizaje que debe obtener para conseguir el control o determinada
influencia sobre eventos o personas.89 La edicin donde se ubica este prrafo
corresponde al siglo XIX.
Otro caso interesante con este significado se observa en un texto que se remonta
a 1531, The book named the governour (el libro llamado el gobernador), aunque en
este texto la palabra presenta otros usos como rgimen.90 La edicin consultada
es la de 1537.91
86 Frowde Henry, A concise dictionary of

middle english, from A.D. 1150 to 1580, Oxford University Press Warehouse, 1888, p. 104.
87 Websters Ninth New Dictionary, United States of America, Merriam-Webster Inc., 1990, p. 529. Siglo XIV
gobierno (14c. government)
88 Steele Robert, (Ed), Three prose versions of the Secreta Secretorum, London, Kegan Paul, Early English text
Society, Trench Trbner & Co., 1898, p. 1.
89 Este significado de la palabra tambin ha sido analizado en el texto de Bloom, Harold (Ed. e Introd.),
Blooms Modern Critical interpretations: Geoffrey Chaucers The Canterburry Tales, New York, Infobase Publishing,
2008, p. 207.
90 Elyot, Thomas, Sir, The boke named the Gouernour, deuysed by syr Thomas Elyot Knight, London, 1537,
Berthelet, p. 15. An other publyque weale was amonge the Atheniensis, where equalytye was of astate
among the people, and only by their hole consente, theyr Citie and dominions were gouerned: whiche
moughte well be called a Monster with many heedes, nor neuer it was certayne or stable, and often tymes
they banisshed, or slewe the best cytezins, whiche by theyr vertue and wyse dome, had moste profited to the
publyke weale. This maner of gouernaunce was called in greke Dimocratia, in latin, popularis potentia.
91 Ibd.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

51

a gouernour of a publyke weale, belongeth a double gouernance, that is


to say, an interiour or inwarde gouernaunce, and an exterior or outwarde
gouernaunce. The fyrste is of his affectes and passyons, whiche doo inhabyte
within his sowle, and be subiectes to reason. The seconde is of his chyldren,
his seruauntes, and other subiectes to his auctoritie.92
Sobre este prrafo en particular Mary Polito, seal que es del texto de Thomas
Elyot, que estudi en Oxford y estuvo asociado a la escuela de Thomas Moro,
que se reimprimi siete veces en 1580.93 Charles Partingto, dijo del texto que
se dise para instruir a los hombres, especialmente a los grandes hombres, en
buena moral, y para reprobar sus vicios; que consiste en varios captulos donde se
trata lo concerniente a la afabilidad, benevolencia, beneficencia, la diversidad de
adulaciones y otros asuntos similares.94
Tambin se consult la edicin de 183495 y 1907.96
Respecto a esta obra, el propio Elyot expres que su libro, llamado el gobernador,
instruye a los hombres en las virtudes que sean convenientes para ellos que tienen
la autoridad en una Repblica. La doctrina de prncipes que son a la vez los
consejos y sabidura de Iscrates, para inducir en los hombres nobles opiniones
honestas.97
92

52

Ibd., p. 182. Al gobernador de una Repblica pertenece una doble governaunce, esto es, una interior o
interna y una exterior o externa. La primera est relacionada con sus afectos y pasiones, donde cohabita
con su alma, y se sujeta a su razn. La segunda es de sus hijos, sus sirvientes y otros sujetos de su autoridad.
93 Polito, Mary, Governmental arts in early Tudor England, England, Ashgate Publishing Limited, 2005, pp. 5961.
94 Partingto, Charles (Ed.), The British Encyclopaedia of biography, London, WM. S. ORR and Co. 1837, p.
532, vol. I.
95 Elyot, Thomas, The book named the Governour, London, John Hernaman, 1834.
96 Sir Thomas Elyot. The boke named the Governour. Everyman edition. L: J. M. Dent & Co; New York: E.
P. Dutton & Co., 1907 II. http://www.stoics.com/elyots_governour.html#1.I1. Elyot reiterates that of
the varieties of rule a potential governor must learn to practice (including the rule of empire), the most
important is the rule of the self: to hym that is a governoure of a publike weale beolongeth a double
governaunce, that is to saye, an interior or inwarde governaunce, and an exterior or outwarde governaunce.
The firste is of his affects and passions, which do inhabite within his soule, and be subjetes to his reason. The
seconde is of his children, his servauntes, and other subjectes to his autoritie his autoritie.
(Elyot reitera que de las variedades de reglas que un gobernador potencial debe aprender a practicar
incluyendo el gobierno del imperio, es el autogobierno de s: para el que es una gubernatura de estados
separados que comprende una doble governaunce, que es un perfeccionamiento activo interior de
governaunce y un perfeccionamiento activo exterior de governaunce. La primera est relacionada con
sus afectos y pasiones, donde cohabita con su alma, y se sujeta a su razn. La segunda es de sus hijos, sus
sirvientes y otros sujetos de su autoridad.)
Publike weale: es un cuerpo compacto o hecho de estados separados y grados de hombres (jerrquico) que
se dispone por el orden de equidad y est gobernado por la regla y la moderacin de la razn; en la lengua
latina se le denomina Repblica. Ibid.
97 Elyot, Thomas, The image of gouvernance, citado por Sothern, H., The retrospective review, London, Charles
and Hernry Balwyn, 1820, p. 382. Corroborado con el original: Elyot, Thomas, Sir, The image of gouernance,
compiled of the actes and sentences notable, of the moste noble Emperour Alexander Seuerus, late
translated out of Greke into Englyshe, by syr Thomas Eliot knight, in the fauour of nobylitie, London,
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Sir Thomas Elyot, tambin utiliz la palabra gouvernance para titular el trabajo
que realiz a partir de la compilacin y traduccin, del griego al ingls, de las
actas y sentencias de Eucolpius, secretario del emperador Alejandro Severo (222235 d. C.). Aunque tambin se seala que se elabor con la adicin de extractos
de otros autores griegos y latinos. Y, adems, que la obra est muy basada en
secciones de la Historia Augusta de A. Lampridius. As, la obra de Elyot que se
titul Image of Gouvernance, ser para todos los que lo lean, un verdadero
patrn por el que podrn dar forma a todas sus actuaciones o procederes.98 Vid.
Apndice 3.

Siglo XV, XVI y XVII.


En el caso del idioma ingls, la fuente original ms antigua que consultamos
donde se localiz el vocablo es la primera edicin original (1476),99 de los
Cuentos de Canterbury, de Jeffrey Chaucer, aunque como gouernaunce, que en la
transcripcin realizada por la Universidad de Montfort al ingls moderno pasa
como governance. La palabra gouernaunce aparece 23 veces en la primera edicin
y governance una vez. No obstante, en la siguiente edicin, cinco aos despus
gouernaunce aparece 24 veces y gouernance ya no. Esto nos lleva a suponer que
tal vez hubo un error inicial que se corrigi. En cuanto al significado que se refiere
es el de comportamiento y control.
Del siglo XVI, la fuente primaria que consultamos es el documento elaborado por
Agapito I (papa), para el emperador Justiniano I, titulado Preceptos enseados
a un prncipe o su deber a un estado noble, traducido del latn al ingls en 1529
por Thomas Paynell. En ese documento aparecen las palabras gouvernaunce
y gouernance.100 En cuanto a la traduccin al espaol, citaremos la que Diego
Graciano, retomando el mismo prrafo en su obra, realiz al espaol en el ao
de 1570, del primer prrafo del texto de Agapito; lo mismo que la traduccin al
espaol realizada por Juan Marn en 1720.
1541, Berthelet, p. 3.
University of Cambridge, Newton library catalogue, http://ul-newton.lib.cam.ac.uk/vwebv/holdingsInfo
?searchId=37&recCount=25&recPointer=26&bIbd=3700825&searchType=7.
98 Ibd.
99 Chaucer Geoffrey, The Canterbury Tales, Caxton Edition, England, 1476, folio 5v. [The Canterbury Tales,
first edition printed by Caxton, digitized by the HUMI Project, Keio University, March 2002: Copyright the
British Library: http://www.bl.uk/treasures/treasuresinfull.html]
100 Agapetos, The preceptes teachyng a prynce or a noble estate his duetie, written by Agapetus in Greke to the
emperour Iustinian, and after translated into Latin, and nowe in to Englysshe by Thomas Paynell, 1529, In
Fletestrete in the house of Thomas Berthelet, at the signe of Lucrece. Cum priuilegio a rege indulto.
101 Agapeto, Del officio y cargo del Rey. Al Emperador Justiniano, Salamanca, Mathis Gast, 1570, p. 50.
102 Marn, Juan, Prncipe catholico, Madrid, Don Gabriel del Barrio, 1720, pp. 400-401. En su dedicatoria,
Juan Marn seala que su obra est compuesta con las mximas cristiano-polticas de las virtudes heroicas
de gloriosos ejemplos que tom de los monumentos venerables que eternizan la sagrada memoria de los
altos esclarecidos; entindase, de los grandes pensadores y sus obras. Ibd., p. 3.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

53

el ao de 1570, del primer prrafo del texto de Agapito; lo

mismo que la traduccin al espaol realizada por Juan Marn


en 1720.

Texto
en
ingles
Paynell, 1529

Diego
Graciano, 1570

Texto
en
espaol
Juan
Marin,
1720.

For why / god in likenes of his celestiall empere / hath


delyuered to the / the sceptre and gouernaunce of this
worlde / to instructe and teache thy subiectes to kepe
iustice / and to punyshe them / whiche persuade the
contrary / folowynge and obeyenge his lawes and his
preceptis.
Porque a semejanza del reino de los cielos te dio el
cetro y mando del poder de la tierra para que ensees a
los hombres a guardar justicia, y refrenes la rabia de
aquellos que se levantan contra l, obedeciendo a las
leyes de Dios y mandando a tus sbditos justamente.101
(As lo advirti a Justino el Diacono Agapito): Dios,
que te hizo merecedor de ella, porque te dio el Cetro, y
mando de la tierra, para que ensees a los hombres a
guardar justicia, obedeciendo a las leyes de Dios'.102

Como sesepuede
puede
apreciar,
el gouvernance
termino gouvernance
semando
tradujoal
Como
apreciar,
el trmino
se tradujo como
como mando al espaol.
espaol.

En
la palabra
en una
gran cantidad
de documentos
elaboradosde
en
Enrealidad
realidad
la aparece
palabra
aparece
en una
gran cantidad
Inglaterra en los siglos XVI y XVII, y sus significados se refieren a administracin,
documentos
elaborados en Inglaterra en los siglos XVI y XVII,
103
direccin,
mando
y cuidado, aunque cabe resaltar que muchos de ellos tienen
104
y sus religioso.
significados
se refieren a administracin, direccin,103
carcter

100
Otro
caso de traduccin, en esta ocasin del francs al ingls, es un texto de 1542,
Agapetos, The preceptes teachyng a prynce or a noble estate his duetie, written by Agapetus in Greke to
the emperour Iustinian, and after translated into Latin, and nowe in to Englysshe by Thomas Paynell, 1529,
donde encontramos que la palabra gobierno (gouuernement) (no gouvernance o
In Fletestrete in the house of Thomas Berthelet, at the signe of Lucrece. Cum priuilegio a rege indulto.
101
gouuernance)
del francs, se tradujo al ingls como governance, aunque parece
Agapeto, Del officio y cargo del Rey. Al Emperador Justiniano, Salamanca, Mathis Gast, 1570, p. 50.
102
ms Marin, Juan, Prncipe catholico, Madrid, Don Gabriel del Barrio, 1720, pp. 400-401. En su dedicatoria, Juan
adecuado government. La palabra se utiliz como sinnimo de gobierno.
Marin seala que su obra est compuesta con las mximas cristiano-polticas de las virtudes heroicas de
La
edicin
en ingls traducida por Ricardus Grafton Excudebat dice: we will
gloriosos ejemplos que tom de los monumentos venerables que eternizan la sagrada memoria de los altos
speake
of hys counsellers, and of the gouernaunce and conueyghaunce of hys
esclarecidos; entindase, de los grandes pensadores y sus obras. Ibd., p. 3.
103
105Royal Hospital, Worshipfull, the cause of your repaire hither at this present, is to giue you
Bridewell
affayres.
Pero, en la edicin original el texto francs (medio) del mismo ao
knowledge, that you are elected by the gouernors of this hospital, & allowed by the Lord Maior & court of
dice: parleray de ceulx de son conseil, e du gouuerment e conduicte de ses
42
affaires.106

103

54

Bridewell Royal Hospital, Worshipfull, the cause of your repaire hither at this present, is to giue you
knowledge, that you are elected by the gouernors of this hospital, & allowed by the Lord Maior & court
of aldermen, to the office, charge, & gouernance [direccin, administracin, manejo] of the hospital of
Bridewel, & house of correction, 1630.
104 the gouernaunce of god. Melanchthon, Philipp, The confessyon of the fayth of the germaynes exhibited to the
moste victorious Emperour Charles the. v. in the Councell or assemble holden at Augusta the yere of our Lorde, 1530, (sin
datos editoriales) 1536.
105 Geuffroy, Antoine, The order of the greate turckes courte, of hys menne of warre, and of all hys conquestes, with the
summe of mahumetes doctryne. Translated out of frenche (Ricardus Grafton Excudebat), 1542. Fuente: Early
English Books Online I, 1473-1640, Full digital facsimile from the Early English Books microfilm collection,
disponible en: http://eebo.chadwyck.com/marketing/about.htm.
106 Geuffroy, Antoine, Estat de la court du Grant Turc, lordre de sa gendarmerie, et ses finances, avec ung brief discours de
leurs conquestes depuis le premier de ceste race, Chrestien Wechel (Pars), 1542, p. 22, disponible en: ftp://ftp.bnf.
fr/020/N0201042_PDF_1_-1DM.pdf.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Pero, en la edicin original el texto francs (medio) del

mismo ao dice: "parleray de ceulx de son conseil, e du


gouuerment e conduicte de ses affaires.106
Texto en francs
a. "reste a parler de son conseil, du
gouuvernement des pays"107
b. "Ces Bachaz entrent en la chambre du
dict grant Turc, deliberent e disposent
de toutes choses concernans lestat e
gouuvernement de ses affaires",108
c. "En ce gouuernement esst coprise
partie de la grat Armenie".109
d. "Ce gouuvernement sestend iusques a
la mer rouge"110

Texto en ingls
a."we wyl speake of hys counsayle and
gouernaunce of the countryes"
b. "These Bachaz go into the chamber of
the sayde greate Turcke, & [Note: The
chiefe counselers of ye great Turcke]
consulte
and
dyspose
all
thynges
concernynge the estate and gouernaunce
of hys affayres"
c. "vnder this gouernaunce parte of the
great armenye is comprehended".
d. "this gouernaunce extendeth vnto the
redde sea"

No
obstante,
esoffice,
de notar
que
en los diccionarios
del siglo XVII,
como
el hospital
de 1611,
aldermen,
to the
charge,
& gouernance
[direccin, administracin,
manejo]
of the
of
Bridewel, & house of correction, 1630.
diccionario
sobre
las
lenguas
francesa
e
inglesa,
publicado
en
Londres,
no
est
104
the gouernaunce of god. Melanchthon, Philipp, The confessyon of the fayth of the germaynes exhibited
ninguna
de estas palabras (gouuvernement, gouernaunce), lo mismo que en
to the moste victorious Emperour Charles the. v. in the Councell or assemble holden at Augusta the yere of
elour Lorde, 1530, (sin datos editoriales) 1536.
de 1675, elaborado por Nathan Bailey, titulado Un diccionario ingls etimolgico
105
111 Antoine, The order of the greate turckes courte, of hys menne of warre, and of all hys
Geuffroy,
universal.
conquestes, with the summe of mahumetes doctryne. Translated out of frenche (Ricardus Grafton
Excudebat), 1542. Fuente: Early English Books Online I, 1473-1640, Full digital facsimile from the Early
Adems
de que, documentos sobresalientes como los que fueron publicados en
English Books microfilm collection, disponible en: http://eebo.chadwyck.com/marketing/about.htm.
106
Geuffroy, Antoine, Estat de la court du Grant Turc, l'ordre de sa gendarmerie, et ses finances, avec ung
Londres,
en 1686, titulados colecciones histricas, de los cuales revisamos seis, slo
brief discours de leurs conquestes depuis le premier de ceste race, Chrestien Wechel (Paris), 1542, p. 22,
sedisponible en: ftp://ftp.bnf.fr/020/N0201042_PDF_1_-1DM.pdf.
encuentre la palabra una vez en la parte de apndices; segn el contexto en que
112
se107encuentra
Cabe
Ibd., p. 23. puede significar gobierno, administracin o forma de manejo.
108
Ibd., p. 25.
sealar
que a lo largo de este documento aparece 100 veces la palabra gobierno
109
Ibd., p. 33.
110
(government),
16 gobernar (govern) y 11 gobernado (governed).
Ibd.

43
Por su parte, en este mismo siglo, el diccionario ingls-latn, latn-ingls, de Elisha

Coles (1679), no contiene la palabra.113

Siglo XVIII y XIX.


En el siglo XVIII la tendencia es la misma en los diccionarios, la ausencia del
trmino es patente, podemos mencionar el de Edward Phillips del ao 1720,114
107
108
109
110
111

Ibd., p. 23.
Ibd., p. 25.
Ibd., p. 33.
Ibd.
Nathan Bailey, An universal etymological english dictionary, London, R. Ware, W. Innys and J. Richardson,
1675, 944 pp.
112 Rushworth, John, Historical colections. Principal matters which happened from march 26, 1639, until de summoning of
a Parliament, which met at Westmister, abril 13, 1640, London, The Three Pigeons, 1686, apndice, p. 261. the
commissioners had power in all things concerning the houshold [sic], courts of justice, and de revenues;
in a word in all things concerning the good of the realm, with full power finally to determine and put in
execution for the honor of the king, the better governance of the peace and laws of the realm, and relief of
the people (los comisionados tenan el poder en todas las cosas sobre la familia, los tribunales de justicia y
de los ingresos, en una palabra en todas las cosas que conciernen al bien del reino, con plenos poderes por
ltimo, para determinar y poner en ejecucin por el honor del rey, el mejor (gobierno, manejo) de la paz y
las leyes del reino, y el alivio de la gente.
113 Coles, Elisha, A dictionary english-latin, and latin english, London, Printed by John Richarson, 1679.
114 Phillips, Edward (Comp.), The new world of words or Universal English Dictionary, London, J. Philips, 1720,
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

55

y el que produjo James Buchanan en 1757, pues la palabra debera estar en la


pgina 164 pero no lo est;115 y tampoco en la edicin de 1731, del diccionario
de Bailey.116
La excepcin en este sentido la constituye el Diccionario de la Lengua Latina
(preparado para utilizarse en las naciones britnicas), de Robert Ainsworth
(1751).117 En este documento aparecen varios significados y ejemplos de los usos
de la palabra. As, se traduce como rgimen, gobierno y administracin. De este
modo:
O To have the governance of, es presidir, estar a la cabeza, con plena autoridad.
O A holy governance, es imperio sacro, jerarqua.
O A governance by one, es imperio de uno, monarqua.
O A governance by the people, es imperio popular, democracia.
O A governance by the nobles, es la administracin de los mejores hombres,
aristocracia.
Finalmente, la falta de governance (want of governance) es anarqua.
En sntesis, se traduce como gobierno en diferentes manifestaciones, o forma de
gobierno.
Algunos ejemplos interesantes podemos ubicarlos en textos como el titulado Una
coleccin de discursos curiosos de 1771, donde encontramos la palabra en el
apartado que trata el tema del mayordomo del hogar del rey, se seala que el
mayordomo da ejemplo a todos los dems de buenas maneras (comportamiento),
con una norma ordenada...118
El ao 1783, en el diccionario nuevo de ingls-latn, da cuenta de su raz ubicada
en el latn gubernatio, administratio.119 En 1789 se puede localizar la palabra
en el texto de Jeremy Bentham, An introduction to the principles of morals and

56

p. 323, aparece to govern (to rule, to manaje, look to or to care of, to carry or behave ones self), governable
(thar may be governed), governante, or governels (she that has the bringing up of a person of qualitys
child, or of a young prince), government (the office or employment of a governor; also the province, city, or
place that is under his comand; also the form or manner of governing; as an aristocratical or democratical
government), governor (a ruler or commander, a tutor).
115 Buchanan, James, New english dictionary, London, A. Millar, in the Strand, 1757, p. 164, no est la palabra.
116 Bailey, Nathan, An universal etymological english dictionary, London, J. Knapton, d. Midwinter and A. Ward,
1731, p. 292. (Aparecen las palabras to govern, government, governaile, governour, pero no governance).
117 Ainsworth, Robert, Thesaurus linguae latinae compendiarius or a compendious dictionary of the latin tongue, London,
Samuel Patrick, LL.D., 1751.
118 Hearne, Thomas, A collection of curious discourses, London, W. and J. Richardson, 1771, p. 61. he giveth
example to all other to be of gouernance, with an ordinate rule...
119 Entick, John, A New English-Latin dictionary, London, Charles Dilly, 1783, p. 105.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

legislation, aunque slo aparece una vez y se emplea como governed: regir.120
Por cuanto a los diccionarios, es en el ao 1790 que en el de Thomas Sheridan
encontramos que al trmino governance, se asignan los significados de
(government) gobierno, rule (mando, autoridad/gobernar, regir), management
(manejo, gerencia).121
En el siglo XIX, 1805, Samuel Johnson realiz una breve sistematizacin en
tres vertientes sobre los significados de governance, en primer lugar seal que
poda significar gobierno, mando y manejo; en segundo lugar control, como el
de un guardin y, finalmente, comportamiento o buenas formas (sealado como
obsoleto).122
En 1808 se public la primera edicin en los Estados Unidos, a manera de
compendio, del diccionario de Ainsworth, preparada por Thomas Morell.123 All
se retoman los significados y usos sealados en el diccionario Ainsworth antes
citado (1751).
De manera ms generalizada la palabra aparece en los diccionarios del siglo
XIX, como los de Noah Webster y John Walker de 1830 (gobierno, ejercicio
de autoridad, direccin, control, manejo);124 George Fulton y George Knight de
1833 (autoridad, cuidado),125 James Knowles de 1835 (autoridad, control)126 y
Joseph Worcester de 1860 (autoridad, control).127
Empero, en otros diccionarios como el de latn-ingls de 1850, tampoco aparece
el trmino.128 En este mismo ao hay un ejemplo de cuando la palabra se entiende
120
121

Bentham, Jeremy, An introduction to the principles of morals and legislation, London, T. Payne and Son, 1789.
Sheridan, Thomas, A complete dictionary of the english language, both with regard to sound and meaning,
Londres, Printed for Charles Dilly, vol 1, 1790, p. S/N.
122 Johnson, Samuel, A dictionary of the english language, London, Longman, 1805, vol. II.
1. s. government, rule, management: Jonathan took the governance upon him at that time, and rose up
instead his brother Judas.
2. Control, as that of a guardian: Me he knew not, nither his own ill, till trough wise handling, and fair
governance, i him recurred to a better will
3, Behaviour, maners. Obsolete. He likest is to fall into mischance that is regardless of his governance.
123 Morell, Thomas, Ainsworths dictionary, english and latin, (first american edition), Philadelphia, Kimber &
Conrad, 1808.
124 Webster, Noah and Walker Noah, American dictionary of the English language, New York, S. Converse, 1830,
p. 383 (government, exercise of authority, direction, control, management).
125 Fulton, George and Knight, George, A dictionary of the English language, London, Stirling & Kennet,
Edinburg, 1833, p. 141 (rule, care).
126 Knowles, James, A pronouncing and explanatory dictionary of the English language, London, F. de Porquet and
Cooper, 1835, p. 318, rule, control.
127 Worcester, Joseph E. (Joseph Emerson), An elementary dictionary of the English language. By Joseph E.
Worcester, LL., D. Boston, Swan, Brewer and Tileston, 1860, p. 134 (rule, control).
128 Andrews, E. A. (Ethan Allen), A copious and critical Latin-English lexicon, New York: Harper & brothers,
1850.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

57

como rgimen, son los textos titulados The governance of England de FortescueAland,129 que constituye una versin revisada, de Charles Plummer, del texto
publicado en 1714 bajo el ttulo de The Difference between an absolute and a
limited monarchy, (la diferencia entre monarqua absoluta y limitada), y tambin
est el texto The governance of England, de Sidney Low.130
En el diccionario de 1888 de ingls medio, aparece la palabra gouernance, y
como significado tiene gobierno y comportamiento. En este caso resalta que
atribuye el origen del trmino a gouernancis que significa reglas de conducta y
costumbres.131

Siglo XX.
La palabra muestra connotaciones de poder y privilegio, por ejemplo, en el
texto sobre la civilizacin occidental y el lejano oriente, se seala que cualquier
modificacin en governance debe venir del emperador, pues l es la nica
fuente de poder y privilegio.132
Para 1940 encontramos que el diccionario la traduce como regla-autoridad,
control y manejo (management).133 En 1943 se edit en ingls la obra de Toms de
Aquino, cuyo ttulo original es De regimine principum(datada en 1265), del
latn se tradujo como On the governance of rulers,134 esta misma obra al espaol de
1786, se haba traducido como Tratado del gobierno de los prncipes.135 1968
da cuenta del texto leyes y costumbres de Inglaterra, de Henry de Bracton.136.
En esta versin nueva aparece el trmino, governance una vez dentro del texto.137
129

58

Fortescue, John, The governance of England, Introduction and notes of de Charles Plummer, London,
Oxford University Press, 1926 (1885). En la edicin de 1885, tras argumentar muy slidamente, Charles
Plummer encuentra que es ms confiable el ttulo: The governaunce of England, de acuerdo con el anlisis que
hace al revisar los manuscritos de William Yelverton del texto Fortescue, John, The governance of England,
otherwise called The difference between an absolute and a limited Monarchy, New Jersey, The Lawbook Exchange,
1999 (1885), Un texto revisado y editado con introduccin, notas y apndices de Charles Plummer. p. 81.
De acuerdo con Plummer, el ttulo previo slo abarca la primera parte terica del texto, razn por la que
considera que el ttulo ubicado en el manuscrito Yelverton es ms significativo de su contenido. Lo cierto es
que ms all del ttulo, la palabra no aparece dentro del texto de Fortescue.
Lo que agregaramos en este caso es que ms bien la traduccin o significado es rgimen.
130 It would be strange, indeed, if any body of persons had deliberately set themselves to the task of
creating a system like that under which the governance of Great Britain is now carried on. Low Sidney,
The governance of England, Londres, T. Fisher Unwin, 1914 (1904), p. 17.
131 Mayhew and Skeat, A concise dictionary of middle english, United States of America, Chumley, P. Grumley,
1888, p. 499.
132 King-Hall, Stephen, Western civilization and the Far East, Universidad de Michigan, Methuen, 1924, p. 127.
133 The Winston Simplified Dictionary, Chicago, The John C. Winston Company, 1940, p. 304. Rule, control,
management.
134 Saint Thomas (Aquinas), On the governance of rulers, Institute of mediaeval studies by Sheed & Ward, 1943.
135 De Aquino, Santo Thoms, Tratado del gobierno de los prncipes, Madrid, Imprenta de Benito Cano, 1786.
136 Thorne, Samuel E., Bracton on the laws and customs of England, Massachusetts, Harvard University Press,
1968.
137 Ibd., vol. 2, p. 166. http://hlsl5.law.harvard.edu/cgi-bin/brac-hilite.cgi?Unframed+English+2+166+
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Bracton.136
governance

En

una

esta
vez

versin

dentro

nueva

del

aparece
137

texto.

No

el

trmino,

obstante,

la

versin en latn desde la cual se desprende, que data de 1656


(la

primera

edicin

impresa

es

de

1569:

De

Legibus

et

138
No
obstante, la versin Angli),
en latn desde
laelcual trmino
se desprende,
que data
de 1656es(la
que
aparece
Consuetudinibus
primera
edicin impresa es de 1569: De Legibus et Consuetudinibus Angli),138
gubernaculum.139
el trmino que aparece es gubernaculum.139

En latn

"Habet enim omnia iura in manu sua quae ad coronam et laicalem


pertinent potestatem et materialem gladium qui pertined ad
regni gubernaculum"

En
ingls

For he has in his hand all the rights belonging to the crown
and the secular power and the material sword pertaining to the
governance of the realm.




Esto
es, gubernaculum
se traduce
como governance, sin embargo, en los diccionarios
132
King-Hall, Stephen, Western civilization and the Far East, Universidad de Michigan,
1924, p.
latn-ingls,
el significado de governance, se remite a gubernatio;140Methuen,
mientras
que
127.
133
gouernalle,
como se seala en este mismo diccionario, es el trmino asociado a
The Winston Simplified Dictionary, Chicago, The John C. Winston Company, 1940, p. 304. Rule, control,
management. 141 que es el timn con que se gobierna el navo. Pareciera que la
gubernaculum,
134
Saint Thomas (Aquinas), On the governance of rulers, Institute of mediaeval studies by Sheed
& Ward,
traduccin
como government of the realm, es ms apegado al latn.142
1943.
135

De Aquino, Santo Thoms, Tratado del gobierno de los prncipes, Madrid, Imprenta de Benito Cano, 1786.

136

Thorne, Samuel E., Bracton on the laws and customs of England, Massachusetts, Harvard University Press,
Entre
1870 y 1899 encontramos que existe una gran diversidad de textos donde
1968.
137
aparece
la
palabra,vol.
usada en
significados
que se han sealado antes,

Ibd.,
2, los diferentes
p.
166.
http://hlsl5.law.harvard.edu/cgi-bin/brac-
hilite.cgi?Unframed+English+2+166+governance.
pero
resalta
por
ejemplo
el
texto
de
1892
con
el
ttulo
de Old and new London,
138
Bracton's, De legibus et consuetudinibus Angliae, London, Richard Tottel in 1569.
donde
seIbd.,
expresavol.
que se 2, dio a p.
William
Storyehttp://hlsl5.law.harvard.edu/cgi-bin/brac-
la gobernancia governance
139

166.
143
(gubernationem)de
un
hospital.
Otro
texto
relevante
es el de 1895, titulado
hilite.cgi?Unframed+Latin+2+166+gubernaculum.
Rules for the governance of sub-ordinate officers and nurses.144
49

Ya para la segunda mitad del siglo XX, en 1964 el diccionario Webster define
el trmino como el acto, la manera, funcin o poder de gobierno,145 mientras el
diccionario Oxford 1969146 (1933), y la edicin vigente (a 2013), da cuenta de los
governance.
138 Bractons, De legibus et consuetudinibus Angliae, London, Richard Tottel in 1569.
139 Ibd., vol. 2, p. 166. http://hlsl5.law.harvard.edu/cgi-bin/brac-hilite.cgi?Unframed+Latin+2+166+g
ubernaculum.
140 Ainsworth, Robert, Thesaurus linguae latinae compendiarius or a compendious dictionary of the latin tongue, obra
citada. Morell, Thomas, obra citada.
141 Gouernance, sb. government, behaviour, PP, C2, C3; gouernaunce, C, C2, C3; gouernauncis, pl., rules
for conduct, customs, S3. Mayhew and Skeat, obra citada, p. 322.
142 Morell, obra citada, p. 228. Gubernaculum, 2 steerage, or government.
143 Thornbury, Walter y Walford, Old and new London: a narrative of Its history, Its People, and Its Places, Edward,
London, Cassell & company limited, 1892, Vol .5.
in consideration of his age, gave and granted to William Storye, the governance (gubernationem) of our
hospital or almshouse at Highgate, in our county of Middlesex,
144 St. Peter State Hospital, Rules for the governance of sub-ordinate officers and nurses, St. Peter, Minn.
Mens Dept., The Hospital, 1895.
145 Websters New World Dictionary, United States of America, The World Publishing Company, 1964, p. 626.
ML (latn medieval) GUBERNANTIA.
146 Little, William, The Oxford Universal Illustrated Dictionary, Great Britain, The Caxton Publishing Company
Ltd., 1969 (1933), p. 816.
1. The action or maner of governing (see the vb).
a. The fact that a (person, etc) governs.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

59

diferentes significados que se han dado a la palabra en distintas pocas.


1. Accin o manera de gobernar (ver el vb).
a. El hecho de que una (persona, etc.) gobierne.
b. Control.
c. El estado de ser gobernado (1590).
2. La oficina, funcin o poder de gobernar. Persona o cuerpo que gobierna (1643).
3. Mtodo de manejo, sistema de regulacin (1660).
4. Modo de vida, comportamiento, actitud, manera, dominio de s mismo (1600).
La revisin de una gran cantidad de textos de los siglos XV al XVIII aporta
elementos indicativos de que en ingls, aunque el trmino puede ubicarse con
mayor frecuencia, tampoco fue de uso general. Por ejemplo, podemos mencionar
obras sobresalientes de ese periodo en las cuales s aparecen trminos como
gobierno y gobernar, pero no governance:
1. Wilson, John, A treatise of religion and government, sin datos editoriales, 1670.
(government: 62, governor: 2, govern: 19, governed: 8).
2. Whitgift, Arch-Bishop of Canterbury, The ceremonies, form of prayer, and
services used in Westminster-Abby at the coronation of king James the first and
queen Ann his consort, Randal Taylor, London, 1685. (government: 7, governor:
3, govern: 5, governed: 1).
3. Filmer, Robert, Two treatises of government, London, Awnsham and John
Churchill, 1698. (government: 100, governor: 6, govern: 30, governed: 6).
4. Bacon, Essays, traslated from latin by William Willimott, London, Henry
Parson, 1720 (government: 24, govern: 13, governed: 2).
5. Locke, John, Two treatises on government, London, Butler, Bruton-Street,
1821. (government: 100, govern 31, governor 9, governed: 11).

60

b. Control.
c. The state of being governed (1590).
2. The office, function of power of governing.
(persona o cuerpo que gobierna) Governing person or body (1643).
3. Method of management, system of regulation (1660).
4. Mode of living, behaviour, demeanour, wise, self-command (1600).
I goddess governaunce (Udall).
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Comentarios.
Pues bien, en el caso del idioma ingls, la palabra muestra significados que van
desde conducta, comportamiento, buenas maneras, desde 1476, pasando por
mando, control y direccin, hasta finales del siglo XIX, lo cual da cuenta de los
matices particulares que ha tenido el trmino en cada poca. Su evolucin se
rastrea desde gouernaunce, governaunce-gouernance y finalmente governance;
aunque existe el caso de la obra de Thomas Elyot en cuyo ttulo primero se utiliz
gouernance y despus gouernaunce.147 El significado general original en ingls
es conducta comportamiento buenas maneras (desde el siglo XIX sealado en
desuso), alternado con control, mando, autoridad, rgimen, que prevalecieron
desde finales del siglo XVIII.
Particularmente, en este idioma el siglo XX muestra un uso frecuente, comn
y regular en sus diferentes dcadas, antes de llegar a la de 1980 cuando, desde
los organismos internacionales y algunos sectores acadmicos, aparecen cambios
sustantivos en su uso y significado. No obstante, es de subrayar que en el diccionario
Webster (1998), que remite su origen al latn gubernantia, el significado se
mantenga inclume como el acto, manera, funcin o poder de gobernar.148
Ms an, ninguno de los significados nuevos aparece en el diccionario Oxford
actual,149 que mantiene solamente los significados que ya hemos referido; o en
el Cambridge, en el que, bajo el ingls norteamericano, significa la actividad de
gobernar algo y, en ingls britnico, la forma en que las organizaciones o pases
son manejados en el ms alto nivel, y los sistemas para hacerlo.150

147 Ediciones de la imagen de governance de Thomas Elyot: -The image of

gouernance compiled of the actes and sentences


notable, of the moste noble Emperour Alexander Seuerus, late translated out of Greke into Englyshe, by sir Thomas
Elyot knight, in the fauour of nobylitie, Londini : In officina Thomas Berthelette, sic typis impress, 1541,
208 p.
Fuente: Catlogo de la biblioteca de Cambridge http://ul-newton.lib.cam.ac.uk/ y http://books.google.
com.mx/books?id=UEVqQAAACAAJ&dq=inauthor:%22Sir+Thomas+Elyot%22&hl=es&ei=bV6KTc
XRDZOcsQPehrWcDA&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=10&ved=0CFMQ6AEwCTge.
-The image of gouernance compiled of the actes and sentences notable, of the moste noble Emperour Alexander Seuerus, late
translated out of Greke into Englyshe, by sir Thomas Elyot Knight, in the fauour of nobilitie. In officina
Thomas Berthelette typis impress, 1544, 208 p.
-The image of gouernaunce compiled of the actes and sentences notable, of the most noble emperour Alexandre Seuerus, late
translated out of Greke into Englishe, by sir Thomas Elyot Knight, in the fauour of nobilitee, Imprinted in
the house of Thomas Berthelette, 1549, 348 pp.
Fuente: Catlogo de la biblioteca de Cambridge, http://ul-newton.lib.cam.ac.uk/.
148 Websters New World Dictionary, United States of America, The World Publishing Company, 1998, p. 584.
ML (latn medieval) GUBERNANTIA. The act, maner, function or power of government.
149 OED, Oxford English Dictionary, Oxford University Press, 2013, http://www.oed.com/view/Entry/80307.
150 Cambridge dictionaries online, http://www.oed.com/view/Entry/80307?redirectedFrom=governanc
e#eid.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

61

frecuente, comn y regular en sus diferentes dcadas, antes

de llegar a la de 1980, cuando aparecen cambios sustantivos

en su uso y significado a pesar de los cuales, vale mencionar

que en 2012 Leonardo Morlino, politlogo italiano, seala que

Vale
mencionar que en 2012 Leonardo Morlino, politlogo italiano, seal que
la palabra se deriva del latn Gubernantia The concept of
la palabra se deriva del latn Gubernantia The concept of governance
(derived
governance (derived from latin term gubernantia).147 Aunque
from latin term gubernantia).151 Mientras el diccionario Oxford (2013) remite la
en ingls, como se sintetiza 152
continuacin, se ha
etimologa
al francs antiguo gouvernance. a Vid.
Cuadro 2.
desprendido de gubernatio. Vid. Cuadro 2.

Cuadro 2. Races latinas de la palabra en ingls

Cuadro 2. Races latinas de la palabra en ingls


Gubernatio
Governance

Government

Management
Control
Steering
g
John,Entick,
Fuente:
Ainsworth,
1751.
John,
1783,
p. 1808,
105.1822,
Morell,
Fuente:
Ainsworth,
1751. Entick,
1783, p. 105.
Morell,
Thomas,
pp. 154 y 228,

Thomas,
1808, 1822,
OED,
2013, Websters
2013. pp. 154 y 228.
Rule

Guidance

Fuente: Catlogo de la biblioteca de Cambridge http://ul-newton.lib.cam.ac.uk/ y


http://books.google.com.mx/books?id=mU5ZPgAACAAJ&dq=inauthor%3A%22Sir%20Thomas%20Elyot%22&
hl=es&source=gbs_similarbooks.
-The image of gouernaunce compiled of the actes and sentences notable, of the most noble emperour
Alexander Seuerus, late translated out of Greke into Englyshe, by sir Thomas Elyote knyght, in the fauour of
nobilitee, [By William Powell.] in Pawles Churchyarde at the signe of the Hedgehogge by [i.e. for] Wyllyam
Seres, 1556, 348 pp.
Fuente: Catlogo de la biblioteca de Cambridge, http://ul-newton.lib.cam.ac.uk/.
147
Morlino, Leonardo (Ed), International Encyclopedia of Political Science, United States of America, SAGE
Publications, Inc., p. 1040.

151

62

53

Morlino, Leonardo (Ed), International Encyclopedia of Political Science, United States of America, SAGE
Publications, Inc., p. 1040.
152 OED, obra citada. Tambin se explica que sus formas medievales son: governaunce, governaunc,
governawnce, gouvernaunce, gouvernaunse, govirnance, governance.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Captulo 3.
La palabra en la lengua espaola.
I. Origen y significado.
En el caso del idioma espaol, hemos partido del hecho de que se considera que
gouvernance del francs y governance del ingls, se traducen como gobernancia o
gobernanza, y bajo este supuesto hemos emprendido la bsqueda del trmino.

Siglo XVI y XVII.


Las fuentes ms antiguas a las que hemos tenido acceso datan del siglo XVI; as,
por ejemplo, estn los Captulos hechos por el rey y la reina en los cuales contienen las cosas
que han de guardar y cumplir los gobernadores, asistentes, corregidores, jueces de residencia y
alcaldes de sus reinos y seoros, documento fechado en 1500,153 donde no aparece la
palabra. En 1514 encontramos el Dictionarium latn-espaol y espaol-latn de
Antonio de Nebrija,154 cuya edicin original data de 1492 el primero, y el segundo,
se presume, hacia 1494.155 En este documento no aparece la palabra, slo est
gobernacin asociada al latn gubernatio, moderatio; mientras que desde el latn
encontramos gubernatio onis, vinculado al espaol: obra de gobernar y regir. Lo
mismo aplica para la edicin de 1532.156 La ausencia de la palabra se refrenda en
el Diccionario de vocablos castellanos de 1587,157 que no contiene ninguna referencia.
Si vamos al siglo XVII, en los Thesaurus verborum de 1619,158 y 1628;159 o bien, en
los Thesaurus hipanolatinus de 1654,160 y el Thesaurus verborum hispano-latinus 1679,161
no aparece el trmino asociado a la palabra en latn o viceversa. Si bien en latn
se presenta gubernatio y gubernatio, onis asociados a gobierno.
153

Rey y la Reina (Isabel I de Castilla y Fernando II de Aragn), Captulos hechos por el Rey y la Reina en los
cuales contienen las cosas que han de guardar y cumplir los gobernadores, asistentes, corregidores, jueces de residencia y alcaldes
de sus reinos y seoros, Salamanca, 1500. Aparece la palabra gobernacin.
154 De Nebrija, Antonio, Dictionarium, sin datos editoriales, 1514, pp. 130 y 439 del documento PDF.
155 Lozano, Carmen, Estudio de la edicin de la Gramtica sobre la lengua castellana de la Biblioteca
Clsica de la Real Academia Espaola, en De Nebrija, Antonio, Vocabulario espaol-latino 1494, Madrid,
Real Academia Espaola, 1951, p. 1 (Ed. Facsmil).
http://www.rae.es/Imagenes/textos/Biblioteca_Clasica/Archivos_de_Biblioteca_Clasica/
Nebrija_31_C_3686_280.pdf.
156 De Nebrija, Antonio, Dictionarium, sin datos editoriales, 1532, pp. 124 y 424 del documento PDF.
157 Snchez de la Ballesta, Alonso, Diccionario de vocablos castellanos, Salamanca, Casa de Juan y Andrs
Renaut Impresores, 1587, p. 311. (gobernador) aparece gouernacion y su origen se remite al latn gubernatio.
158 Bravo, Bartolomeo, Thesaurus verborum, Matriti, Ex Officina viudae Ildephoni Martini Balboa, 1619.
159 Bravo, Bartolomeo, Thesaurus verborum, sin lugar de publicacin, Miguel Gracian Librero, 1628.
160 Bravo, Bartolomeo, Thesaurus hipanolatinus, Valladolid, Ex Officina Bartholomaei Portoles, 1654, pp.
247-248.
161 Henrquez, Balthazar, Thesaurus verborum hispano-latinus, Matriti, Apud J. G. Infanzon, 1679, pp. 231-232.
Gobierno (gubernatio, administratio, procuratio). Tener el gobierno. Gerere Magistratum, p. 232. Hacer
gobernador. Magistratum creare, Praetorem, auto consulem designare, p. 232.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

63

En la edicin de 1616, de la obra de Jernimo Castillo de Bovadilla (la original


es de 1597), Poltica para corregidores, tampoco aparece gobernancia o gobernanza,
aparece repetidamente la palabra gobernacin, incluso acompaada
frecuentemente del calificativo buena. En este texto encontramos que como
en el caso del idioma ingls, -con governance, que citamos arriba- hay una alusin
a la aristocracia, como la gobernacin de los sabios y poderosos; la gobernacin
de muchos es la democracia y la monarqua la gobernacin de uno solo.162 Al
parecer en este caso gobernacin del espaol, tiene el uso que encontramos en el
ingls de 1751. Esto se confirma ya que en este caso tambin se usa gobernacin
para aludir a la repblica como forma de gobierno.163

Siglo XVIII.
En la edicin de 1701 del Thesaurus hispanolatinus, de Bartolom Bravo no est la
palabra,164 as como en el de 1729, que Bravo elabor junto con Pedro Salas y
Valeriano Requejo.165 En este mismo siglo, en 1731 se public el Maestro de las
dos lenguas, un diccionario espaol-francs, francs-espaol, que no incluye la
palabra; tres aos despus encontramos el Diccionario de la lengua castellana de 1734,
compuesto por la Real Academia Espaola, en el cual no aparece el vocablo.166
Esta situacin es la misma en el Diccionario universal, francs y espaol publicado en
1743;167 y es extensiva al diccionario de las lenguas espaola, francesa y latina de 1776.168
Aqu cabe hacer un parntesis para sealar la ubicacin de la palabra en cuatro
interesantes documentos, el primero est fechado en 1711. Es un texto religioso,
cuyo captulo II trata sobre la Declaracin del Ave Mara, y se destaca la
predileccin del Seor Dios por Mara. Se resume que la alabanza a la Virgen
Mara es singular, y que el Seor, desde el principio de la Pursima Concepcin, le
da asistencia perpetua, governantia, la adorna y la defiende.169 Aqu la palabra
parece significar dar sustento, o proveer lo necesario.
162
163
164

64

Castillo de Bovadilla, Jernimo, Poltica para corregidores, Barcelona, Gernimo Margarit, 1616, p. 11.
Ibd., p. 10.
Bravo, Bartolom, Thesaurus hispanolatinus utriusque linguae dives opum, Madrid, Juan Garca Infanzon,
Impresor de la Santa Cruzada, 1701, pp. 247-248.
165 Pedro de Salas, Bartolom Bravo, Valeriano Requejo, Thesaurus hispanolatinus utriusque linguae verbis,
et phrasibus, Salamanca, Ex Typographia Eugenij Garcia de Hooratio, 1729, pp. 355-356. Govierno
(gubernatio, administratio, procuratio). Tener el govierno. Gerere Magistratum, Ib
166 Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana en que se explica el verdadero sentido de las voces,
Madrid, 1734, la palabra debera estar en la p. 56. Aparece gobernacin: f. f. lo mismo que gobierno, que
ahora es ms usado. Lat. Gubernatio.
167 Herrero y Rubira, Antonio Mara y Buitrago, Juan de, Diccionario universal, francs y espaol, Madrid,
Imprente del Reyno, 1743, p. 354.
168 Cormon, Francisco, Nuevo diccionario de las lenguas espaola, francesa y latina, Amberes, Hermanos de
Tournes, 1776, tomo segundo, pp. 59-60.
169 Baucells, Francesch, Font mystica y sagrada, Barcelona, Joshep Texico Estamper, 1711, p. 104. Aunque la
palabra slo aparece una vez.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

En el segundo texto titulado Evidencia de la historia genealgica de la casa real portuguesa,


impreso en 1734, la palabra aparece cuando se cita el documento que contiene
el contrato de casamiento entre la Infante D. Brites, con el rey Juan I de Castilla
en 1383. En el contrato el rey de Castilla jura y promete que en caso de que
reine en Portugal guardar a los naturales los privilegios, libertades y donaciones
obtenidas por el anterior rey. Se manifiesta que de morir el rey de Portugal sin
hijo varn, las ciudades, tierras y lugares se darn a la reina D. Leonor, su mujer.
Y si falleciese tambin la reina D. Leonor que la governancia quede en aquellos
que seal en su testamento el rey de Portugal o la reina de Portugal.170 En este
caso indica gobernacin, administracin, mando.
El contrato tambin menciona que en el caso de que un primognito o
primognita naciera de la Infante y el rey de Castilla, muerta la Infante, su hijo o
hija heredara los reinos de Portugal, y que el rey de Castilla no se llame nunca rey
de Portugal pues de ser as perdera el derecho que hubiere en dichos reinos. De
este modo, por todas las vas, la reina conseguira el regimiento, y governancia
de los reinos.171
Esta compilacin, donde se incluyen documentos en portugus y espaol, es
particularmente interesante pues tambin se encuentra la palabra governana, en
varias ocasiones. En la parte que trata sobre el testamento del rey Juan I, uno de los
prrafos seala que para que se honre a Santa Mara se suplica se deje comprar,
para los frailes, ciertos bienes que pudiesen haber y postular para su governana.
Se encomienda que los bienes que as fuesen comprados para el mantenimiento
y governana de los frailes, no sean entregados a estos sino a hombres nativos del
reino, de buena fama y conciencia.172 Segn este contexto, la palabra se refiere a
administrar los bienes de una persona y de atender sus necesidades.
En ese mismo documento las cartas de alabanza, aprobacin, ratificacin y
confirmacin del Rey D. Alfonso V (1448), en su primer prrafo, refieren la piedad,
infinita misericordia y buena governana de Dios. Y tambin se habla sobre
aquellos (hermanos y hermanas) que contribuyeron a aumentar el real estado,
rentas y derechos, y la buena y verdadera governana de los reinos y seoro.173
De este documento surgen conjeturas con relacin a que governana del portugus
se traduca como gobernancia; aunque en este sentido vale mencionar tambin,
que desde ese idioma tambin se tradujo como gobernacin, tal como es patente
170

Caetano de Sousa, Antonio, Provas da historia genealogica da casa real portugueza, Lisboa occidental, Officina
Sylvioana da Academia Real, 1734, pp. 296 y 300.
171 Ibd., p. 301.
172 Ibd., pp. 356, 358 y 359.
173 Ibd., p. 420.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

65

en el Vocabulario portugus y latino, producido en 1721, que seala en la pgina 101,


que la traduccin al portugus de la palabra gobernacin es governana;174 aunque
tambin governana desde el portugus se traduce como gobierno, provincia
(territorio con gobernador) y se menciona un significado antiguo relativo a
alimentos y mantenimiento.175
El tercer texto corresponde al ao 1751, es la Coleccin de los tratados de paz,
elaborada por Joseph de Abreu y Bertodano. El apartado XXIV, que se refiere al
Tratado preliminar de paz entre las coronas de Espaa y Francia, ajustado por
D. Antonio Pimentel del Prado, y el Cardenal Julio Mazarini, plenipotenciarios
respectivos de sus majestades catlica (rey de Espaa) y cristiansima (rey de
Francia), en Pars el 4 de julio de 1659.
El tratado acuerda que la retencin o restitucin de conquistas hechas en la guerra
se terminan, y se conviene que en lo que toca a los Pases Bajos, el seor rey
cristiansimo quedar en posesin de los pases, villas, plazas, castillos, dominios,
tierras y seoros como son el Condado de Artois, la Villa y la Cite de Arras, y su
governanza, o Bailiage; de Bethuna y su bailiage o gobernanza; entre otros.
Adems, se seala que entre las excepciones que no quedarn en su posesin
estn las villas y bailiages, o castellanas, o gobernanzas de Aires y Sant Omer,
que quedaron en posesin de su majestad catlica.176 Como se puede apreciar, el
significado del trmino est en el sentido francs de jurisdiccin establecida en
algunas ciudades de los Pases Bajos.
Como en el caso del texto anterior, tambin hay evidencia que muestra que la
traduccin de gouvernance del francs, se tradujo como gobernanza al espaol en
el siglo XVIII.
El cuarto documento es la obra sobre las Crnicas de los Reyes de Castilla, texto
editado en 1780, all se narran hechos importantes de cuando gobern el rey
don Juan I, en su quinto ao que corresponde a 1383. En ese ao de gobierno,
en el captulo X se relata que el rey Don Juan el primero de Castilla, est ante
la disyuntiva de entrar o no al reino de Portugal, pues existan tratados que
sealaban que no deba pasar, as que si decida hacerlo los habitantes del reino de
Portugal se temeran de l, pues interpretaran que quera apoderarse del reino;
aunque segn los tratados no lo poda hacer pues establecan que la gobernacin
fincaba en la reina Doa Leonor, su suegra.
174

66

Bluteau, Rafael, Vocabulario portuguez, & latino, Lisboa Occidental, Na Officina de Pascoal Da Silva,
Impressor de su majestad, 1721, p. 101.
175 De Moraes Silva, Antonio, Diccionario da lingua portuguesa, Lisboa, Na Impresso Regia, 1831, t. II, p. 95.
176 De Abreu y Bertodano, Joseph, Coleccin de los tratados de paz, hechos por los pueblos, reyes y prncipes de Espaa,
Madrid, Antonio Marn, Juan de Ziga y la Viuda de Peralta, 1751, parte VI, pp. 407 y 415.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Al mismo tiempo, otros miembros de su consejo le decan, que estara bien si


el rey entrara y tomara la ciudad de la Guardia, la cabeza de la gran tierra
llamada la Vera, pues all haba muchos hombres ricos que se uniran al rey y que
querran ser ms del seoro suyo y gobernanza, que de la reina Doa Leonor,
su suegra.177 En este caso el significado parece ser gobierno, mando; adems de
que si se lee el prrafo con detenimiento se encontrar que se usan gobernacin
y gobernanza indistintamente.
De regreso a los diccionarios, nos encontramos con que en el de la Real Academia
Espaola de 1783 (segunda edicin),178 y en el Diccionario castellano con las voces de
ciencias y artes de 1787,179 no est contemplado el trmino, aparece gobernacin
como gobierno, y cabe puntualizar que en este lexicn las palabras gobernar y
gobierno son definidas de diversos modos, unos tantos identificables con lo que
en ingls ha significado governance y otros tantos con el gouvernance del francs.
Gobernar:180
a. mandar con poder, y autoridad suprema.
b. se dice tambin en orden a la conducta y cuidado particular.
c. gobernar con economa la hacienda, caudal.
d. gobernar un negocio, manejar.
e. dirigir, guiar, instruir, educar.
Gobierno:181
a. terreno a que se extiende el mando; jurisdiccin.
b. cuidado, rgimen..
c. el modo mismo de gobernar (Lat. Rgimen).
d. sustento (anticuado).
La misma situacin de ausencia del trmino se puede observar en la edicin de
1791, del diccionario de la Real Academia Espaola,182 y el diccionario Valbuena,
latino-espaol de 1793;183 as como en la edicin de 1826,184 del diccionario universal
latino-espaol, que no incluye la palabra.
177

Lpez de Ayala, Pedro, Crnicas de los Reyes de Castilla, Madrid, Imprenta de Don Antonio de Sancha,
1780, 2 tomos, t. 2, pp. 179-180.
178 Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana compuesto por la Real Academia, Madrid, D. Joaqun
Ibarra, Impresor de Cmara y S. M. y de la Real Academia, 1783, p. 515. Cabe sealar que contiene la
palabra gobernacin que se define como s.f. Lo mismo que gobierno (gubernatio).
179 Terreros y Pando, Esteban, Diccionario castellano con las voces de ciencias y artes, Madrid, 1787, pp. 222-223.
180 Ibd., p. 222.
181 Ibd., p. 223.
182 Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana, Madrid, Viuda de Don Joaqun Ibarra, Impresora de la Real Academia, 1791, p. 455.
183 Valbuena, Manuel de, Diccionario universal latino-espaol, Madrid, Imprenta de Don Benito Cano, 1793,
p. 344.
184 Valbuena, Manuel de, Diccionario universal latino-espaol, Madrid, Imprenta Real, 1826, p. 326.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

67

La exploracin en textos relevantes sobre poltica y gobierno de los siglos XVI,


XVII y XVIII, tampoco dan cuenta de la presencia del trmino.
1. Plutarco, Las vidas de los ilustres y excelentes barones griegos y romanos. Juan Castro
de Salinas (Trad.), Ciudad de Colonia, Casa de Arnoldo Bireman, 1562.
gobernacin: 60, gobierno: 76, gobernar: 34.
2. De Pineda, Juan, Segunda parte de la Monarqua eclesistica, o historia universal del
mundo, Barcelona, Imprenta de Jaime Cendrat, 1594. gobernacin: 28, gobernar:
14, gobernador: 64. Ed. 1606: gobernacin: 36, gobernar: 18, gobernador: 67.
3. Castillo De Bovadilla, Jernimo, Poltica para corregidores, Barcelona, Gernimo
Margarit, 1616. 2 t., t. 1 gobernacin: 33, gobernador: 74, gobernar: 54.
4. Aquino, Toms, Tratado del gobierno de los prncipes. Alonso Ordez (Trad.),
Madrid, Juan Gonzlez, 1625. gobierno: 100, gobernacin: 3, gobernador: 28.
5. Fabro, Francisco, Gobierno de los Turcos, Madrid, Imprenta de Antonio Romn,
1693. Gobierno: 25, gobernar: 1, gobernador.
6. Botero, Giovanni y Jaime Rebullosa, Descripcin de todas las Provincias, Reinos,
Estados y Ciudades principales del mundo, sacada de las Relaciones de Juan Botero, Gerona,
Jaime Bro Impresor y Librero, 1748. gobierno: 19, gobernar: 2, gobernador: 7.
7. De Cabrera, Juan, Crisis poltica determina el ms florido imperio y la mejor institucin
de prncipes y ministros, Madrid, Eusebio Fernndez, 1719. gobierno: 100, gobernar:
15, gobernador 3 .
8. Bielfeld, Baron, Instituciones polticas. Domingo de la Torre (Trad.), Madrid,
Andrs Ortega, 1771. gobierno: 38, gobernar: 6, gobernador: 2.
9. Serafn, Historia poltica y bases de un buen gobierno, Madrid, Imprenta de Doa
Rosa Sanz, 1823. gobierno: 100, gobernar: 8.
10. Garcia Malo, Ignacio, La poltica natural o discurso sobre los verdaderos principios del
gobierno, Mallorca, Imprenta de Miguel Domingo, 1811. gobierno: 79, gobernar: 11.
Adems, cabe mencionar que en ninguno de los diccionarios de latn-espaol,
latn-francs, que pudimos consultar tampoco aparece la palabra derivada
de gobierno. Y no es que no est relacionada, simplemente no est. Como lo
sealamos antes aparece gubernatio (gobierno) y gubernatio, onis (gobernacin,
gobierno de la repblica)

Siglo XIX.
En el diccionario espaol ingls, ingls espaol de 1800, en la seccin espaol ingls
no aparece la palabra gobernancia ni gobernanza, pero aparece gobernacin
como gobierno, y en la parte ingls espaol s aparece governance, que se traduce
como gobierno, administracin.185
68

185

Baretti, Joseph, A dictionary spanish and english and english and spanish, London, 1800.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

En 1802, todava no aparece el trmino en los diccionarios. En los que


especficamente son de latn-espaol estn, por ejemplo: gubernaculum (timn o
gobierno del navo, manejo o administracin de algo), gubernatio, onis (gobernacin,
gobernamiento, gobierno de navo, administracin, manejo de negocios),
gubernator (gobernador, piloto, agente, administrador), gubernium (gubernatio), guberno
(gobernar, regir, procurar, administrar, manejar, dirigir).186 Aunque claro, como
adelantamos ya, en el idioma francs encontramos que la palabra deriva del
latn gubernantia que se remite a gubernatio, mientras que en ingls la encontramos
directamente derivada de este ltimo.
El Compendium latino-hispanum de 1817 tampoco contiene el trmino,187 al igual
que el Diccionario Universal Espaol-latino, de Manuel de Valbuena en su edicin de
1822.188
En 1826, en el diccionario francs-espaol, espaol-francs, es cuando
encontramos la palabra y se traduce as: s.f. gobernacin: jurisdiccin en algunas
ciudades de los Pases Bajos, cuya cabeza era el gobernador de la plaza.189 Este
mismo significado es extensivo al diccionario, del mismo ao, de Nez de
Taboada.190
Tambin en el Diccionario de la Academia Espaola, edicin abreviada de 1826, por
D. Vicente Gonzlez Arnao, de la ltima hecha en Madrid, aparece gobernanza
como: s.f. ant. Gobierno; esto es, sustantivo femenino, voz o frase anticuada,191
aunque es de resaltar que en el Diccionario de la Lengua Castellana de 1826, as
como en el de la Academia Espaola, (publicado en Pars) no est la palabra.192
Lo anterior es particularmente interesante, pues como se ha podido concluir, a
lo largo de la revisin de los casi 30 diccionarios y 10 obras que se han citado, la
palabra no aparece en los diccionarios consultados, hasta entrado el siglo XIX.
E incluso no se generaliza su aparicin, pues en la edicin del Diccionario LatinoEspaol de Valbuena de 1826 que consultamos, la palabra no aparece.193
186
187
188
189

Jimnez Esteban, Dictionarium manuale latino-hispanum, Matriti, Ex Typographia Regia, 1802, p. 326.
De Salas Pedro, Compendium latino-hispanum, Madrid, Tipografa Regia, 1817, p. 262.
Valbuena, Manuel de, Diccionario Universal Espaol-Latino, Madrid, Imprenta Nacional, 1822, p. 527.
Gian Trapany, Domingo, Nouveau dictionnaire franais-espagnol et espagnol-franais, Volumen 1, ThoisnierDesplaces, Pars, 1826, p. 417.
190 Gobernacin: jurisdiccin en algunas ciudades de los Pases Bajos, cuya cabeza era el gobernador de
la plaza. Nuez de Taboada, M., Diccionario francs-espaol y espaol-francs, Pars, Rey y Gravier, Libreros,
1826, p. 479.
191 Diccionario de la Academia Espaola, edicin abreviada, por D. Vicente Gonzlez Arnao, de la ltima hecha
en Madrid en 1822, parte segunda, Pars, 1826. p. 728.
192 Pla y Torres, Cristoval (compendiador), Diccionario de la lengua castellana, Pars, La Academia Espaola
Librera de B. Cormon y Blanc, 1826.
193 De Valbuena, Manuel, Diccionario Latino-Universal Espaol, Madrid, Imprenta Real, 1826, p. 326. Aparece
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

69

Aqu cabe recordar que la palabra, como gobernanza, se ubic en dos textos del
siglo XVIII, salvo la edicin de 1836, de las crnicas de las cortes de los reinos de
Espaa (que revisaremos a continuacin), y en este sentido es menester resaltar
que la palabra se puede ubicar en el idioma portugus, en el siglo XVIII.194
Adems, en 1831, en el Thesaurus, hispano-latinus de Pedro Salas tampoco est,195
lo mismo que en la edicin del mismo documento de 1832,196 pero el trmino
est presente en el Diccionario de la Academia Espaola de 1832. Aunque no hay
regularidad, pues la ausencia de la palabra es perceptible en la edicin del
Diccionario de la lengua castellana de Vicente Salv de 1838,197 y del Diccionario
latino-espaol de 1840.198 Otro diccionario de 1838 de francs-espaol y espaolfrancs, define gouvernance como jurisdiccin del gobernador.199
Aqu realizaremos nuevamente un parntesis, para comentar que en 1836 se
public un documento con las Cortes de los reinos de Len y Castilla, de los
aos 1020 y 1393. Particularmente la parte del texto que contiene las Cortes de
Madrid, celebradas en el ao 1301, por Enrique III (durante su menor edad),
menciona una serie de peticiones, entre las cuales el rey solicita lo necesario para
su mantenimiento y para la gobernanza y defensin del reino.200 La palabra se
puede entender como mando, gobierno o administracin.
No obstante, en esta poca los diccionarios siguen una tendencia no uniforme,
pues ni el diccionario de Ramn Joaqun Domnguez en su edicin de 1840,201
y tampoco en la de 1847,202 de su Diccionario nacional o Gran diccionario clsico de la
lengua espaola, se incluye el trmino.

70

gobernacin, derivada de gubernatio.


194 Telles, Baltazar, Chronica da companhia de Iesu, na provincia de Portugal, Lisboa, Paulo Craesbeeck, 1645. De
Villasbo, Antonio, Nobiliaria portuguesa, Lisboa, 1676.
lvares, Pegas, Manuel, Tractatus de exclusione, inclusiones, Ulyssipone, Ex Typographia Michaelis Deslandes,
1685.
195 Salas, Pedro de, Thesaurus, hispano-latinus, Barcelona, Ex Tipographia Sierrra, 1831, pp. 204-205.
196 De Salas Pedro, Compendium latino-hispanum, Barcelona, Ex Tipographia Sierra A.C. Mart, 1832. p. 240,
aparece guberno, gubernes, gubernare, guberntor, gubernatio, gubernaculum, gubernacula, gubernaculis.
(gubernacula como modo de vivir)
197 Salv, Vicente, Diccionario de la lengua castellana, por la Academia Espaola, Librera de D. Vicente Salv,
1838, p. 475.
198 Salv Vicente, Diccionario Valbuena o Diccionario Latino-Espaol, Pars, Librera de Don Vicente Salv, 1840,
p. 372.
199 Trapani, D. F., Dictionnaire Franais-espagnol et espagnol-francais, Pars, Baudry Librairie Europenne, 1838,
p. 126.
200 Real Academia de la Historia, Coleccin de cortes de los reinos de Len y de Castilla, Madrid, Imprenta de
D. Marcelino Calero y Portocarrero, 1836, pp. V y 906. Se advierte que para elaborar el documento fue
necesario buscar en archivos y bibliotecas del reino cdigos fehacientes y compararlos entre s, a fin de
escoger el texto ms genuino y autntico posible.
201 Domnguez, Ramn Joaqun, Diccionario nacional o Gran diccionario clsico de la lengua espaola, Madrid
Establecimiento Tipogrfico de Mellado, 1840, p. 144.
202 Domnguez, Ramn Joaqun, Diccionario nacional o Gran diccionario clsico de la lengua espaola, Madrid Estab.
Lxico-Tipogrfico de R. J. Domnguez, 1847.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

La edicin de 1846 del Diccionario universal espaol-francs revela una situacin


interesante pues primero aparece la palabra gobernacin en espaol, que se
traduce al francs como s.f. || v. gobierno. Action de gouverner, || gouvernance.
Seis palabras ms adelante aparece gobernanza que se define: V. gobierno (no
hay traduccin al francs como gouvernance).203 Tambin cabe sealar que en
la edicin de 1868 del Diccionario latino-espaol, de Vicente Salv tampoco est el
vocablo.204
En el Diccionario de la Real Academia Espaola, la palabra aparece por primera vez en
la cuarta edicin, correspondiente al ao 1803,205 y seala que su significado es
s.f. ant. Lo mismo que gobierno, esto es exactamente igual en la quinta edicin
de 1817.206 Para la sexta edicin de 1822 existe una ligera variacin,207 slo queda
f. ant. Gobierno, que se mantiene hasta la onceava edicin.208 A partir de la
doceava edicin de 1884, y hasta la dcimo octava edicin de 1956, se defini
como f. ant. Gobierno, 1 acep.. Para la dcimo novena edicin de 1970, y
hasta la vigsima primera edicin de 1992, se defini como f. ant. Accin y
efecto de gobernar o gobernarse. Vid. Anexo 1.
Actualmente se registran cambios sustanciales en este diccionario pues la
vigsima segunda edicin del diccionario de la Real Academia, publicada en
2001, gobernanza se define de la siguiente manera:209

203

Domnguez, Ramn Joaqun, Diccionario universal espaol-francs, Madrid, Establecimiento LxicoTipogrfico de R. J. Domnguez, 1846, tomo V, p. 536.
204 Salv Vicente, Diccionario latino-espaol, Pars, Librera de Garnier Hermanos, 1868, p. 372.
205 Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana compuesto por la Real Academia Espaola,
reducido a un tomo para su ms fcil uso, Quarta [sic] edicin, Madrid, Viuda de Ibarra, 1803, p. 434.
Gobernacin. s.f. Lo mismo que gobierno, que es como se dice ms comnmente.
Gobernanza. s.f. ant. Lo mismo que gobierno.
Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar una cosa. Gubernatio.
206 Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana por la Real Academia Espaola, Quinta
edicin, Madrid, Imprenta Real, 1817, p. 444 (igual que en la edicin anterior).
207 Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana por la Real Academia Espaola, Sexta edicin,
Madrid, Imprenta Nacional, 1822, p. 413.
Gobernacin. s.f. Lo mismo que gobierno, que es como se dice ms comnmente.
Gobernanza. s.f. ant. Gobierno.
Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar una cosa. Gubernatio.
208 Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana por la Real Academia Espaola, Sptima
edicin, Madrid, Imprenta Real, 1832, p. 374.
Gobernacin. f. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad
de gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el
gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento.
209 Diccionario de la Real Academia Espaola,
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=governanza.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

71

1. f. Arte o manera de gobernar, que se propone como objetivo el logro de un


desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano
equilibrio entre el estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.
2. f. ant. Accin y efecto de gobernar o gobernarse.
Cabe aqu hacer un espacio para sealar los orgenes en latn a los que se atribuye
el trmino.
Los diccionarios latn-espaol que consultamos, contemplan gubernatio, -nis, que
lengua
espaola
de lagobernacin,
Real Academia
Espaola
gobernanza
traducen
como el gobierno,
gobierno de
la repblica.
Gobernacin no
aparece
repetidamente asociada
a gubernatio.
Pero en
el Diccionario
est
explcitamente
asociada
al latn.
Vid.
Cuadro de
3.la lengua
espaola de la Real Academia Espaola, gobernanza no est explcitamente

asociada al latn. Vid. Cuadro 3.
Cuadro 3. Races latinas de la palabra en espaol.
Cuadro 3. Races latinas de la palabra en espaol.
Gubernatio
Gubernatio onis
onis
Gobierno

onis
Gobierno de
la Repblica

Gobernacin

Gobernancia
(latn culto)

Direccin del
navo, del timonel

Gobernanza
(latn vulgar)

Fuente:
Nebrija,
pp.
439;1587,
1532,
124.
Fuente: Nebrija,
1514, pp.1514,
130 y 439;
1532,130
p. 124.yBallesta,
p. 311.p.
Bravo,
1628, Ballesta,
p. 142. De
Salas, 1654, p. 248; 1817, p. 262. Real Academia Espaola, 1734, p. 56; 1783, p. 515. Valbuena, 1793,
p. 344. Domnguez, 1846, p. 536. Real Academia Espaola, ediciones 1803-1992, vid anexo 2.

1587, p. 311. Bravo, 1628, p. 142. De Salas, 1654, p. 248;


1817, p. 262. Real Academia Espaola, 1734, p. 56; 1783, p.

515. Valbuena, 1793, p. 344. Domnguez, 1846, p. 536. Real


72

Academia Espaola, ediciones 1803-1992, vid anexo 2.


El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Captulo 4.
La palabra en la lengua espaola.
II. Anotaciones sobre la traduccin al espaol.

Gobernacin otra traduccin para gouvernance, governance?


Dada la notable presencia de la palabra gobernacin, resulta relevante hacer
algunos comentarios sobre la asociacin del trmino francs e ingls con esta
forma de traduccin al espaol, ya que la revisin y el anlisis de diversos textos
espaoles, nos han brindado diferentes evidencias para elaborar conjeturas
acerca de que en Espaa, durante el siglo XVI y XVII, la palabra gobernacin
se us en sentido similar que en Francia gouvernance, entre los siglos XIV y XVIII,
como jurisdiccin; dicho uso se puede ejemplificar en un texto sobre asuntos
militares, donde se sugiere que son los militares los que deberan estar al frente
de las Gobernaciones, Senescalas, Castellanas. Como se detalla a continuacin.
Finalmente los oficios y estados que conciernen al hecho de la guerra
como son capitn, cargo de hombres de armas, Governaciones,
Senescalias, Prevostados, Mairias, Castellanas y otros oficios de hombres
de ropa corta que el rei da, seran mejor empleados en estos tales y seran
mejor ejercitados por ellos, que no podran ser viniendo a manos de
hombres que nunca vieron guerra, o nunca se han hecho servicio.210
As pues, en el caso del idioma espaol en esa poca, se seala que las Senescalas,
Gobernaciones, Castellanas y otros oficios se desprenden de las diferentes formas
de administracin territorial.
Como lo ha sealado Beneyto, particularmente en la baja edad media, en los
reinos peninsulares, el vago poder del monarca se va concretando y diversificando,
su autoridad la ejerce directamente o por medio de delegados temporales como
los gobernadores de distrito y los vitalicios como los condes. Aqu aparecen los
condados y mandaciones, de los que se desprenden las bailas y prevostasgos.
La mandacin se observ como un distrito de base urbana, y el condado como
un distrito que se caracterizaba por su base rural. Aunque tambin se cree que
mandacin fue el trmino genrico y el condado, una variedad del mismo.
La situacin es que los condes o los jefes de las mandaciones, entregaban
demarcaciones, encargndolas a sus vicarios o baile, que seran conocidos tambin
como merinos.211
210
211

Gracian, Diego (Trad.), De re militari, Barcelona, Claudio Bornat, 1566, p. 91. En la edicin de 1567, p. 94.
Beneyto, Juan, Historia de la administracin espaola e hispanoamericana, Madrid, Aguilar, 1958, pp. 172-173.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

73

Estas configuraciones dan cuenta de la articulacin de las potestades que iban


adquiriendo los jefes de distrito, que eran portadores de la representacin y
delegacin de poder del prncipe, que primero se genera a partir del poder militar
(condes), y que se va nutriendo de elementos administrativos (recaudacin), as
como por su actuacin en materia de justicia. Y si bien los elementos originales
de estas competencias son patrimoniales, progresivamente se revelan como
pblicos.212
Particularmente en Aragn y en Valencia, surge de manera sobresaliente el
Oficio de la gobernacin. La divisin del Reino de Valencia en diferentes distritos
o gobernaciones, llev aparejado el surgimiento del delegado del gobernador
general: el gobernador. Este fenmeno es particularmente visible cuando en
1305, Jaime II se anexion las comarcas del Elche, Alicante y Orihuela. Dicho
sea de paso, aqu es notorio sealar que all se instituy un vicegerente (gerens
vices),213 que fue precisamente el delegado del gobernador general.
Ya para finales de la edad media, se contaban numerosos mbitos territoriales
comarcales, caracterizados por el estatus jurdico de los habitantes. Es decir, que
dependiendo del reino, podan existir merindades, adelantamientos (Castilla),
bailas (Navarra), vegueras (Catalua), bailas, justiciazgos y gobernaciones
(originales de Valencia). Estas podan incluso coexistir en funcin de fines de
hacienda, justicia o polica. Cabe sealar que junto a estas demarcaciones polticoadministrativas estaban los seoros.214
La descripcin y el significado del oficio de la gobernacin tambin ha sido
explicado en textos como el de Martn Miravete de Blancas, sobre el reino de
Aragn.215
Aunque claro, como se seal antes, encontramos un texto en el que gouvernance,
se tradujo como gobernanza y otro donde aparece gobernanza, relacionada con
el seoro. Pero tambin es muy relevante analizar el significado que han tenido
gobernanza y gobernacin, en el diccionario de la Real Academia Espaola, ya
que aunque gobernacin muestra diversificacin en su significado, gobernanza
no tuvo modificaciones hasta el ao 1992. Vid. Anexo 2. En cambio, los otros
212 Ibd., pp. 174 y 178.
213 Lat. Dei vices gerens, el que tiene las veces de otro. Terreros y Pando, Esteban, Diccionario castellano con las

74

voces de ciencias y artes y sus correspondientes en las tres lenguas francesa, latina e italiana, Madrid, T. III, Imprenta de
la viuda de Ibarra, Hijos y Compaa, 1788, p. 792.
214 Garca Rubio, Fernando, Evolucin histrica del espacio comarcal, Madrid, Universidad Rey Juan Carlos,
2007, pp. 53 y 58. Las organizaciones territoriales de los Reinos de Aragn, como las gobernaciones fueron
reemplazadas por los corregimientos, segn los Decretos de Nueva Planta. Los Decretos datan de 1707,
1714 y 1716. Ibd., p. 82.
215 Miravete de Blancas, Martn, Alegaciones del dotor Martin Miravete de Blancas, abogado del reino de Aragn,
Zaragoza, Lorenzo Robles, impresor del Reino de Aragn, 1591.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

significados que en el idioma francs o ingls se atribuyeron a gouvernance o


governance, (jurisdiccin, comportamiento, buenas maneras, gobernarse, dignidad,
jurisdiccin), respectivamente, en el caso del idioma espaol estn contemplados
ms bien en la definicin de gobierno. Vid. Anexo 2.216

Comentarios.
Como se puede apreciar, en Espaa el trmino no aparece en los diccionarios sino
hasta el siglo XIX, su significado actual en el diccionario de la Real Academia
Espaola, que siempre fue muy acotado (simplemente gobierno), se volvi
mucho ms amplio. Por otra parte, la traduccin como gobernancia, gobernanza
o gobernacin, ofrece antecedentes importantes en cada caso, aunque se tiene
que sealar que gobernancia y gobernanza, hasta donde exploramos, en los
diccionarios no aparecen literalmente asociadas a los trminos latinos, como s es
el caso del gouvernance (gubernantia) del francs, y el governance (gubernatio) del
ingls. En fin, mucho se ha sealado que gobernanza, un sustantivo femenino,
es una voz o frase anticuada y arcaica, sin embargo, su presencia parece ser ms
frecuente en el siglo XX que en el XVI, XVII y XVIII.

Nota sobre la traduccin actual al espaol.


Lo analizado sobre la palabra en espaol parece llevar a que hoy en da, cuando
se estuvo ante la disyuntiva y confusin que se gener sobre el asunto de cmo
traducir governance al espaol,217 primero se buscaba una palabra y una vez que
se tuvo la palabra, se le cambio el significado. Aqu vale la pena recordar la
traduccin que tienen las palabras con terminacin ance, como gouvernance, del
francs, al ingls y al espaol.

216 Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad

de gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad
el gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento. Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua
castellana por la Real Academia Espaola, 1832, obra citada, p. 374.
217 Las traducciones iniciales del trmino fueron totalmente confusas, David Deferrari identifica los
primeros usos de la palabra en los documentos de la ONU del ao 1990, mientras que Amadeu Sol en los
Acuerdos de Ro, Ro de Janeiro de 1992, donde se tradujo como gobierno, administracin, rgimen de
administracin, autoridad y reglamentacin, o simplemente se pas por alto. En ese mismo ao, se cre la
Commission de Gouvernance Global, en las Naciones Unidas, el nombre se tradujo de diversas maneras:
Comisin sobre el gobierno Mundial, Comisin sobre el gobierno Global, Comisin sobre Gobernabilidad
Global, Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales y Comisin sobre buen gobierno a Nivel
Mundial. Deferrari, obra citada, p. 1. Sol, obra citada.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

75

[Cuadro a cambiar en la p. 78, en la pgina que tiene la nota al pie No. 217]

LATN
ELEGANTIA
ABUNDANTIA
ARROGANTIA
CONCORDANTIA
DEPENDENTIA
DISSONANTIA
ELEGANTIA
INFANTIA
IGNORANTIA
INTELLIGENTIA
INTOLERANTIA
JURISPRUDENTIA
OBSERVANTIA
PERSEVERANTIA

PRUDENTIA
REPUGNANTIA
SUBSISTENTIA
VIGILANTIA
GUBERNANTIA

Francs
Ingls
elegance
elegance
abondance
abundance
arrogance
arrogance
concordance
concordance
dpendance
dependence
dissonance
dissonance
elgance
elegance
enfance
infancy
ignorance
ignorance
intelligence
intelligence
intolrance
intolerance
jurisprudence jurisprudence
observance
observance
persvrance
perseverance
prudenca
prudence
rpugnance
repugnance
subsistance
subsistence
vigilance
vigilance
gouvernance
governance
EXCEPCIONES
alliance
alliance
confidence
confiance

Espaol
elegancia
abundancia
arrogancia
concordancia
dependencia
disonancia
elegancia
infancia
ignorancia
inteligencia
intolerancia
jurisprudencia
observancia
perseverancia
prudencia
repugnancia
subsistencia
vigilancia
gobernancia

ALLIGANCIA, CONFEDERATIO
alianza
FIDUCIA, ANIMUS.
confianza
CONFIDENTIA. PACTIO
SPES
hope
esprer
esperanza
VENDICTA, ULTIO, ONIS
vengeance
vengeance
venganza
COMMEMORATIO, RECORDATIO remembrance
souvenir
remembranza
Fuente: Elaboracin propia con informacin de: Boiste, Pierre-Claude-Victor,
Dictionnaire universel de la langue franaise avec le latin et l'tymologie,
Fuente:
Elaboracin
propia
con informacin
Pierre-Claude-Victor,
Dictionnaire
Paris,
F. Didot
frres,
1851, p. de:
76. Boiste,
De Nebrija,
Antonio, Diccionario
de universel
la
lengua castellana por la Real Academia Espaola. Larramendi, Manuel de,
de la langue
franaise
avec
le
latin
et
ltymologie,
Paris,
F.
Didot
frres,
1851,
p.
76.
De
Nebrija,
Diccionario trilige del castellano, bascuence y latn, Guipuzcoa, 1745, tomo 1.
Minsheu,
John, deVocabularium
Hispanicum
et Anglicum
copiossisimum,
Antonio,
Diccionario
la lengua castellana
por laLatinum
Real Academia
Espaola.
Larramendi,cum
Manuel
nonnullis vocum millibus locupletatum, ac cum Linguae Hispanica Etymologijs,
de, Diccionario
trilige Browne,
del castellano,
Londres, Joanum
1617. bascuence y latn, Guipuzcoa, 1745, tomo 1. Minsheu, John,

Vocabularium Hispanicum Latinum et Anglicum copiossisimum, cum nonnullis vocum millibus


locupletatum, ac cum Linguae Hispanica Etymologijs, Londres, Joanum Browne, 1617.

Estas palabras y su respectiva traduccin al espaol, parecen dar mayor soporte


a las afirmaciones de Jos Tapia (traductor de Nueva York),218 quien seala que
el sufijo anza- es la forma vulgar del sufijo ancia-, lo que tambin ubicara
a la primera traduccin de la palabra (independientemente del significado)
bajo la categora de antigua (Ant.), tal como est marcado en los diccionarios
espaoles hasta la dcada de 1990, y por consiguiente arcaica; lo que coincide
con la afirmacin de Tournier sobre que es una forma medieval,219 igual que
otras palabras como concordancia que en su vieja forma era concordanza
(concordance, concordance, en francs e ingls).
Ante esta situacin, consideramos al igual que Tapia que la traduccin
gobernancia, aunque a algunos suena chocante, es ms correcta y de sonido
culto. En este caso tambin la lingista Ana Mara Cardero, seala que el sufijo
ancia est considerado como formador de cultismos.220 Manuel Alvar Ezquerra, explica
218

76

Tapia, Jos, Puntoycoma 67, Colaboraciones,


http://ec.europa.eu/translation/bulletins/puntoycoma/67/pyc673.htm [Consultado el 10/12/1010].
219 Tournier, obra citada, p. 67.
220 Cardero Garca, Ana Mara, Lingstica y Terminologa, Mxico, UNAM, FES ACATLN, 2004, p. 118.
http://books.google.com.mx/books?id=FplUV6GHqbEC&pg=PA118&dq=sufijo+ancia&hl=es&sa=X&
ei=CD2LUN2rHePU2AWa5oGoDg&ved=0CFAQ6AEwBg#v=onepage&q=sufijo%20ancia&f=false
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

igualmente que los sufijos ancia/encia, son sufijos cultos,221 poco productivos pero
que aparecen por todas partes (resonancia, frecuencia, prudencia, decadencia), y
su forma vulgar es anza.222

Los sufijos nza y ncia en la construccin del castellano.


A estas explicaciones cabe agregar que el lingista y fillogo Emilio Ridruejo,
puntualiza que los sufijos -ncia y cin-, resultaron de lo que se denomina una
evolucin fontica patrimonial, que se torn improductiva que es: -nza y zn. As que las formas vivas (ancia y cin) responden a una evolucin fontica
denominada semiculta, asociada a la forma de los sufijos que est presente en
los latinismos (entia, antia y tione). De este modo, el sufijo nza- que en espaol
medieval era na-, result de la evolucin fontica regular del latn ntia (hay
que recordar que en latn, la palabra ubicada es gubernantia), pero este sufijo
-nza- tuvo poca vitalidad para construir derivados del latn a partir de verbos en
ar223 (como es gobernar).
Tambin existen conclusiones acerca de que el sufijo -na-en castellano se
desarroll a partir de prstamos del francs o del provenzal que arraig en las
creaciones romances entre los siglos XI a XV.224 Juan Pidal explica que en los
siglos XIV y XV se ubica la presencia de dos lenguas en la sociedad, la oficial de
la autoridad y la religin caracterizada por ser erudita, un rgano del saber; y la
rstica, considerada ruda e inculta. La primera en las clases ilustradas, y la segunda
en el pueblo, para el que slo era comprensible el romance vulgar. Pidal refiere
tambin la influencia de la poesa provenzal en la castellana, aunque tambin cita
a Sismondi quien explica que la desaparicin de la literatura provenzal se debi
precisamente a la ignorancia de los trovadores provenzales, pues slo unos pocos
221

Cultismo: palabra culta o erudita. Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua espaol, Dcimo
sptima edicin, Madrid. Espasa-Calpe, 1947, p. 1329.
Cultismo: palabra culta o erudita que conserva su aspecto latino, sin haber sufrido las transformaciones
normales en las voces populares. Real Academia Espaola, Diccionario manual e ilustrado de la lengua espaola,
Tercera edicin revisada, Tomo II, Madrid, Espasa-Calpe, 1983, p. 660.
222 Alvar Ezquerra, Manuel, La formacin de palabras en espaol, Madrid, Lavel, S.A. 2008, pp. 56, 57.
http://books.google.com.mx/books?id=GlMvCbMs-ooC&pg=PA56&dq=sufijo+ancia&hl=es&sa=X&ei
=CD2LUN2rHePU2AWa5oGoDg&ved=0CF0Q6AEwCQ#v=onepage&q=sufijo%20ancia&f=false
Vulgar, se aplica a las diferentes lenguas que se hablan actualmente en contraposicin de las lenguas sabias.
Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana por la Real Academia Espaola, Sexta edicin,
Madrid, Imprenta Nacional, 1822, p. 865.
En 1984 se agrega: que no tiene especialidad particular en su lnea. Real Academia Espaola, Diccionario
de la lengua espaola, Vigsima edicin, Madrid, Espasa-Calpe, 1984, p. 1400.
En 1992 se agrega: que es impropio de personas cultas o educadas. Real Academia Espaola, Diccionario
de la lengua espaola, Vigsima primera edicin, Madrid, Espasa-Calpe, 1992. p. 1497.
223 Ridruejo, Emilio, sufijos improductivos, en Giovanni Ruffino (Ed.), Atti del XXI Congresso
Internazionale di Linguistica e Filologia Romanza, Palermo, Arti Grafiche Siciliane, 1998, p. 312.
http://books.google.com.mx/books?id=3yNnLWLxs3AC&pg=PA312&dq=sufijo+ancia&hl=es&sa=X&
ei=CD2LUN2rHePU2AWa5oGoDg&ved=0CFkQ6AEwCA#v=onepage&q=sufijo%20ancia&f=false
224 Ibd.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

77

saban latn.225
Lo anterior explicara el uso de la terminacin anza que Sol menciona en su
texto sobre la traduccin de governance,226 pues cita el Diccionario etimolgico
de Joan Corominas227 que refiere la presencia del trmino en el Cancionero de
Baena, una pieza literaria compuesta con poesas escritas entre los siglos XIV
y XV; vertebrada sobre dos corrientes poticas entre las que destaca la galaicoprovenzal (que releva a los cancioneros galaico-portugueses), por la que se
inclinaba particularmente Baena.228 Sin embargo, al menos en la edicin de 1860
a la que tuvimos acceso, la palabra que aparece es governana.229

De regreso a los fundamentos latinos.


La corriente cambi en el siglo XVI, cuando se ubica la entrada de una oleada
de latinismos, entre los que destacan los de sufijo ancia (ignorantia) y encia. Con
este hecho se impuso la forma semiculta y se desplaz la patrimonial.230 En este
periodo tambin se ubica el reajuste consonntico que dio paso al castellano
moderno.
Incluso a finales del siglo XV, sobresale la obra de Antonio de Nebrija, cuyos
esfuerzos por el perfeccionamiento de las bellas letras, que se observaban en
decadencia, le marcaron como objetivo lograr un fundamento slido para las
buenas letras. Sus conocimientos universales y su trabajo le valieron ser nombrado
como el restaurador de la lengua latina en Espaa.231 Nebrija, renueva el
sistema lexicogrfico medieval, ya desfasado, en favor de un diccionario bilinge
[espaol-latn], mucho ms selectivo y riguroso en la admisin de vocablos.232
225 La poesa provenzal floreci bajo la proteccin de los prncipes Berengueles o Berenguer, que residieron

78

en una opulenta y poderosa Barcelona. Los prncipes Berenguer, de origen francs, se trasladaron a
Barcelona durante la guerra de reconquista, convirtindose en condes y tambin fueron soberanos de
Provenza, durante algunos periodos; as que gracias a la influencia de Barcelona, los trovadores provenzales
encontraron aceptacin y aplauso en la corte de Castilla. Resalta particularmente la presencia de trovadores
provenzales en la Corte de Castilla durante el reinado de Alfonso el Sabio. Pedro Jos Pidal, De la poesa
castellana en los siglos XIV y XV, en De Baena, Juan Alfonso, El Cancionero, Leipzing, F. A. Brockhaus,
1860, pp. LXI, LXII, LXIV y LXXVll.
226 Sol, obra citada, p. 1.
227 Corominas, Joan, Diccionario crtico etimolgico de la lengua castellana, Madrid, Gredos, 1954, pp.733-734.
228 Fundacin Centro de Documentacin Juan Alfonso de Baena, Contenido del Cancionero de Baena,
http://www.juanalfonsodebaena.org/el-cancionero/contenido-del-cancionero-de-baena.
229 De Baena, Juan Alfonso, El Cancionero, Leipzing, F. A. Brockhaus, 1860, p. 122.
230 Ridruejo, obra citada, p, 312.
231 Diccionario histrico o biografa universal, Barcelona, Librera de los Editores Antonio y Francisco Oliva,
1833, Vol. 9, pp. 597-598. Resaltan entre sus obras los diccionarios latn-espaol y espaol-latn, publicados
entre 1942 y 1945. Si bien Nebrija elabora el primer estudio de la lengua castellana y sus reglas (Gramtica de la
lengua castellana), tambin en el texto explica las asociaciones, relaciones, vinculaciones con el latn, su origen.
232 Lozano, Carmen, obra citada.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Al respecto, es importante sealar lo que se explica en el diccionario publicado en


1726, por la Real Academia Espaola:
Es nuestra lengua hija legtima de la latina, () y esta filiacin es muy conocida en muchas
voces idnticas con las latinas, como se ve en los femeninos () acabados en ia: como Audiencia,
Conciencia, Obediencia, Paciencia, Instancia, Infancia, Circunstancia, Constancia.233
En esta misma lnea se sita la idea de Nebrija, que mucho tiempo antes haba
considerado al latn, como lengua superior a las otras, razn por la cual, cuanto
ms se acerca una lengua al latn, ms perfecta es.234 Parece que al final de cuentas, el
latn sirve para conservar la estabilidad en el significado de las palabras.
Es posible que la no asociacin inicial de la palabra en espaol al latn gubernantia, que en
espaol slo est asociada al latn gubernantio y gubernatio onis, es lo que hacia nuestros
das ha provocado confusiones sobre su origen y traduccin en espaol. Gobernanza, junto
con muchas otras palabras que quedaron en desuso o que evolucionaron, aparece
antes de la construccin moderna del castellano, y asociada a la influencia del
provenzal.
Hay que recordar, de igual modo, que todo el conocimiento estaba en latn, y no
es sino hasta que el castellano se estabiliza, que dicho conocimiento se traduce a
ste en su versin moderna. Claro, sin dejar de lado el gran esfuerzo que realiz
Alfonso X el sabio en el siglo XIII. Al respecto es muy significativo que la palabra
no aparezca en los siglos XVI, XVII y XVIII, sino hasta el XIX como voz
anticuada, sinnimo de gobierno.
La traduccin como gobernancia, que como se ha examinado es la forma culta,235
233

Real Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana, en que se explica el verdadero sentido de las voces,
Madrid, Imprenta de Francisco del Hierro, 1726, T. I, II, IV y V. p. LIII, 474 (T I), 483, 534 (T II), 261,
283 (T IV).
La Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana, Madrid, Imprenta Nacional, 1822, 6ta. Ed, p. 186.
Audiencia (del latino AUDIENTIA, 1726: 483 T I); conciencia (CONSCIENTIA, voz puramente latina 1726: 474
T II); obediencia, (OBTEMPERANTIA voz puramente latina, 1737: 2 T. V); Paciencia (PATIENTIA voz puramente
latina, 1726: 70 T V); Instancia (voz latina INSTANTIA, 1732: 283, T IV); Infancia (INFANTIA 1732: 261, T IV);
Circunstancia (CIRCUMSTANTIA 1822: 186), Constancia (CONSTANTIA voz puramente latina, 1726: 534 T II).
234 Enciclopedia de la Nacin Espaola, Elio Antonio de Nebrija,
http://www.nacionespanola.net/index.php?title=Elio_Antonio_de_Nebrija.
235 La diferencia entre palabras cultas y vulgares (patrimoniales o populares), es que las primeras se aprenden
en libros o instituciones acadmicas, mientras que las segundas se aprenden oralmente de los padres, amigos
o en la calle, pues son de uso comn.
As, se seala que la forma culta comprende vocablos casi latinos, introducidos y mantenidos en el castellano
por usuarios cultos y letrados. Benito Mozas, Antonio, Gramtica prctica, Madrid, Editorial Edaf, S. A. 1992,
pp. 32, 33 y 309.
http://books.google.com.mxbooks?id=OMjV4stoXs4C&pg=PA33&dq=nivel+culto&hl=es&sa=X&ei=v
rCUUKrDIab_ygG22oGwBw&ved=0CEUQ6AEwCA#v=onepage&q=nivel%20culto&f=false.
Las palabras patrimoniales se caracterizan por presentar una evolucin segn distintas normas fonticas
que derivaron en que palabras del latn vulgar, o transmitidas por la lengua hablada, se convirtieran en
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

79

ha sido corroborada por conocedores de la lengua como Carlos Fuentes, que de


ese mismo modo la ha utilizado.236 Aunque, de hecho, la palabra se ha traducido
y empleado repetidamente de este mismo modo en Argentina, Bolivia, Chile,
Colombia, Ecuador, Mxico y Uruguay.237 Esto obedece a que en la Amrica
espaola, no tenemos que enfrentar los dilemas de los rodeos en la construccin
del idioma, ni sus resabios; aunque eso s, gustamos mucho de las modas.
Como un elemento adicional de anlisis, agregaremos un listado con palabras
que son ubicadas, junto con gobernanza, como voces o frases anticuadas,
en los diccionarios de los siglos XVII y XVIII en espaol, y que muestran esa
inicial evolucin fontica patrimonial que se torn improductiva: -nza- y que
se recompusieron en su versin culta; y que tal vez ayuden a tomar con mayor
discernimiento los argumentos de la nota de Alfonso Torrents dels Prats, La
chanza [broma] de la gobernanza o el dragomn [Intrprete de lenguas] cataln,
pues en este comentario se da testimonio de un estilo o uso antiguo y arcaico de
la palabra: Se desempolvaron palimpsestos e incunables y nos encontramos con
esta bellsima antigualla. Lo malo es que en este caso nos fall un sentido que el
espaol tiene muy agudizado: el sentido del ridculo. Gobernanza es hoy da
una palabra totalmente ridcula.238 Vid. Cuadro 4.

80

palabras castellanas. Ibd., p. 309.


236 no hay participacin global sana que parte de gobernancia nacional sana, y la gobernancia local
necesita sectores pblicos y privados fuertes y renovados. Carlos Fuentes, discurso ofrecido en ocasin de
la entrega de la medalla Belisario Domnguez por el Senado de la Repblica, octubre de 1999. Citado por
Omar Guerrero en Lxico de la administracin pblica, Documento de trabajo Nmero 8, Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales, CEAP, 2006, p. 21.
237 Congreso Argentino de Gobernancia en las Organizaciones, http://www.ucema.edu.ar/congresoargentino-de-gobernancia-en-las-organizaciones: http://www.ucema.edu.ar/cegopp.
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o%20el%20dragom%C3%A1n%20catal%C3%A1n&cp=0&gs_id=n&xhr=t&q=chanza+definicion&pf=
p&sclient=psy-ab&oq=chanza+&gs_l=&pbx=1&bav=on.2,or.r_gc.r_pw.r_qf.&fp=dc55f7c11d327207&b
pcl=38093640&biw=1120&bih=599&bs=1.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Cuadro 4. Palabras anticuadas y su versin actual.


Cuadro 4. Palabras anticuadas y su versin actual.

Voz anticuada234
Voz actual
acusanza
acusacin
aleganza
alegacin
alleganza
allegacin (1770)235*
bienandanza
bienandancia*
confederanza
confederacin
concordanza
concordancia*
comparanza (es voz vulgar) comparacin
continuanza
continuacin
demostranza
demostracin
discordanza
discordancia*
escusanza
excusacin
estanza
estancia*
gobernanza
gobernancia
habitanza
habitacin
recaudanza
recaudacin
perserveranza
perseverancia*
recordanza
recordacin
tribulanza
tribulacin
* Se registran ambas

* Se registran ambas

Fuente: elaboracin propia con base en: Real Academia Espaola, Diccionario de la
Lengua Castellana, Madrid, Imprenta de Francisco del Hierro, 1729, Tomo segundo,
Fuente:495.
Elaboracin
con base Espaola,
en: Real Academia
Espaola, Diccionario
Lengua Castellana,
pp. 445,
Real propia
Academia
Diccionario
de lade la
Lengua
Castellana,
Madrid,
Imprenta
de Francisco
del Hierro,
Tomo segundo,
pp. 445,
Real Academia
Madrid,
Joachin
Ibarra,
1770,
tomo 1729,
primero,
pp. 71,
88 495.
y 183.
La Academia
Espaola,
Diccionario
la Castellana,
lengua Madrid,
castellana,
Madrid,
Imprenta
Nacional,
Espaola,
Diccionario de lade
Lengua
Joachin Ibarra,
1770, Tomo
primero,
pp. 71, 88 y 1822,
6ta. Ed,
pp.
7,
14,
16,
36,
41,
51,
52,
61,
65,
95,
115,
155,
183,
199,
183. La Academia Espaola, Diccionario de la lengua castellana, Madrid, Imprenta Nacional, 1822,230,
6ta. 233,
413, 415, 150, 697. Gracia, M., Diccionario de la rima o consonantes de la lengua
Ed, pp. 7, 14, 16, 36, 41, 51, 52, 61, 65, 95, 115, 155, 183, 199, 230, 233, 413, 415, 150, 697. Gracia,
castellana, Barcelona, Imprenta de la Viuda e Hijos de D. Antonio Brusi, 1829,
M., Diccionario
de la 178.
rima o consonantes de la lengua castellana, Barcelona, Imprenta de la Viuda e Hijos de
pp. 167,
168, 177,

D. Antonio Brusi, 1829, pp. 167, 168, 177, 178.

Como se deduce de todo lo antes mencionado, nosotros, en el


Como se deduce de todo lo antes mencionado, nosotros, en el afn de buscar
afn lasde
buscar
las mnimas
contribuciones
al conocimiento,
mnimas
contribuciones
al conocimiento,
optamos por la composicin
culta,
y no vulgar
patrimonial), de laculta,
palabra. Porque,
final de cuentas,
el
optamos
por (popular,
la composicin
y no al vulgar
(popular,
latn es al idioma lo que el riel es al tren, pues no importa el tamao, el diseo y
patrimonial),
palabra.
Porque,
al final
cuentas,
la complejidad de
o losla
cambios
a la forma,
siempre necesitan
de esade
base
estable y el
gua
latn
espara
almarchar.
idioma lo que el riel es al tren, pues no importa
el tamao, el diseo y la complejidad o los cambios a la
forma, siempre necesitan de esa base estable y gua para
marchar.

239 As lo marcan los diccionarios.
240

Indica, distancia
como cercana.


Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Castellana, 1770, obra

234

81

citada, p. 183.

As lo marcan los diccionarios.


El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Indica, distancia como cercana. Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Castellana, 1770, obra
citada, p. 183.

235

82

Parte II

Los diferentes enfoques


de gobernancia

82
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Captulo 5.
Formulaciones conceptuales primigenias y umbral de la neo
gobernancia.

Primeras expresiones conceptuales, dcadas 1930 a 1960.


Como se ha constatado en la primera parte, la palabra gobernancia (gouvernance,
governance), desde el siglo XIV hasta el XX, por s sola no parece tener precedentes
en cuanto a elaboraciones conceptuales mayores a un significado especfico,
sea como equivalente de gobierno, rgimen, regimiento (en tanto mando,
administracin y gobierno), control, direccin, educacin, y dems que ya hemos
tratado. Con excepcin del trabajo de Joseph-Nicolas Guyot, compuesto por 36
pginas, en las que se explica el origen y atributos de la gouvernance (jurisdiccin
real ordinaria) de Lille, Douai, dArras y Bthune.241 Vid. Apndice 2.
Incluso en las primeras cuatro dcadas del siglo XX, esta situacin se mantiene
sin mayores cambios, la palabra en francs aparece escasamente, en espaol
(como gobernanza) prcticamente no se encuentra, pero en ingls no deja de
tener un uso frecuente, e incluso para este momento se le puede ubicar en el ttulo
de algunos textos.242
Adems, este periodo testifica una interesante situacin: que la palabra gobernancia
ahora se convierte en un concepto, bajo el cual se expresa un proceso o un hecho,
principalmente desde la ciencia poltica, la administracin pblica y el estudio de
las organizaciones. Aunque, hay que subrayarlo, hasta donde pudimos indagar
slo es un fenmeno perceptible en el idioma ingls, no en francs ni en espaol.

Gobernancia en sistemas (Barnard) y organizaciones (Key).


En 1939, encontramos una formulacin conceptual amplia, elaborada dentro
del texto de Chester Irving Barnard, titulado Problemas de liderazgo en el proceso
democrtico. En este texto se expresa que la democracia poltica, se refiere a la
gobernancia de las organizaciones polticas (governance of political organizations),
corporaciones municipales, estados y naciones; pero adems, dado que hay varios
tipos de organizaciones formales, tambin la democracia industrial se refiere a
organizaciones industriales, y la democracia religiosa a organizaciones religiosas.
As pues, cada tipo de organizacin ejemplifica diferentes sistemas de gobernancia
241
242

Rpertoire universel et raisonn de jurisprudence civile, criminelle, canonique et bnficiale, obra citada, pp. 472-508.
Percy Arthur Baxter Silburm, The governance of empire (1910); Sir Sidney James Mark Low, The governance
of England (1921); George Laurence Gomme, The governance of London; Charles Edward Traquair, The problem
of empire governance (1907), Robert McDonald, The governance of Hawaii: a study of territorial administration,
Stanford University Press (1929). Resalta de modo particular el texto del ao 1900, editado por el American
Law Institute, titulado Corporate governance, entre otros.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

83

(systems of governance), lo que lleva a Chester Barnard, a razonar que hay amplias
bases para entender los mritos y limitaciones de estos sistemas.243
Barnard, explica que la experiencia ha mostrado que la prueba final de cualquier
sistema de gobernancia, es la supervivencia de la organizacin en la cual es usado.
Esto es, que tal sistema es suficientemente bueno, en tanto al menos funcione.
Si una organizacin no sobrevive, su sistema de gobernancia perecer con ella, y
no tiene mrito el sistema de gobernancia- por esta organizacin.244 Asimismo
se seala que la supervivencia depende de dos factores generales. El primero, es
la efectividad del sistema de gobernancia, con respecto a las relaciones externas
de la organizacin, y el segundo, su eficiencia interna, o bien su capacidad de
asegurar la cohesin, coordinacin y subordinacin de actos concretos.245
En este sentido, el sistema que no pueda determinar qu accin ser efectiva, no
consigue o mantiene los requisitos de cohesin, coordinacin, y subordinacin,
ya sea porque falla o porque cree que est fallando. Y a la inversa, un sistema que
no est seguro de la adherencia necesaria, de la subordinacin y coordinacin
de actividades, no puede dirigir efectivamente la accin. Entonces, la principal
pregunta sobre cada sistema de gobernancia es determina adecuadamente su
accin adaptada a las condiciones externas? y se asegura de que la subordinacin
hace tal determinacin efectiva?246
Barnard, afirma que en el sistema de gobernancia conocido como democracia,
el elemento comn observable en todas las democracias, es el uso de ciertos
procesos, en la hechura de decisiones que afectan la totalidad de un cuerpo
cooperativo. Este proceso es el de asegurar el consentimiento formal de un
electorado, en una proposicin formal de gobierno, -una poltica establecida, un
proyecto especfico, la eleccin de una persona en particular para una posicin
en especfico- la decisin depender del recuento numrico de los que consienten
y los que disienten. Esta es una decisin por voto. Yo no he sido siquiera capaz
de concebir un sistema de gobernancia, que pueda llamarse democrtico sin este
tipo de decisin.247
En 1942 tambin existe una formulacin importante con relacin al tema, en este
caso se trata del libro de O. Key, titulado Partidos polticos y grupos de presin, texto en
243

84

Barnard, Chester, Dilemmas of leadership in the democratic process, in Thompson, Kennet (Edit.),
The early sociology of management and organization, London, USA and Canada, Routledge, 2003, Reimpresin
(1948 -1936-), Vol. VII, p. 26. [http://books.google.com.mx/books?id=N_59K52FFBsC&pg=PA45&dq=
Barnard,+systems+of+governance+is&hl=es-419#v=onepage&q=governance&f=false]
244 Ibd., p. 27.
245 Ibd.
246 Ibd.
247 Ibd.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

el que, cuando se aborda lo que estudia la poltica, como relaciones de poder entre
el gobernante y los gobernados, se seala que slo los anarquistas y comunistas
tienen suficiente imaginacin para concebir una sociedad sin gobernancia.248
Este autor explica que todas las organizaciones: asociaciones de comercio,
organizaciones sindicales, iglesias, partidos polticos, poseen una rudimentaria
maquinaria de gobierno interno, y que el proceso de poltica y gobernancia en
estos grupos tiene una afinidad ntima con la poltica del Estado como un todo.249
Tambin, hace alusin a que uno de los elementos ms importantes del arte de
la gobernancia es la habilidad para predecir la reaccin a una decisin.250 Y
finalmente, cabe agregar que en este texto se afirma que el sistema educacional
es un gran instrumento de gobernancia, un dispositivo poltico, probablemente
tan efectivo como la polica o las prisiones que funcionan como medios para
ayudar a que los elementos dominantes, de cualquier orden poltico, mantengan
su poder.251
Empero, un desarrollo ms profundo con relacin a la gobernancia lo encontramos
en una edicin posterior de este mismo texto, la de 1966, aunque ya desde 1958,
este autor explicaba que el ejercicio del poder de gobernancia consiste en un
amplio grado en el avance de objetivos legitimados de grupo, en la reconciliacin y
mediacin de ambiciosos conflictos de grupo, y en el refrenamiento de tendencias
de grupo, juzgadas como socialmente destructivas.252
En la edicin de 1966, O. Key, seala que los procesos y formas de gobernancia,
son tan diversos que pueden aparecer en los jefes tribales, tiranas, aristocracias
gobernantes y en los jefes ejecutivos; de las repblicas modernas. Pero lo que todos
tienen en comn, es que poseen autoridad y ejercen el poder.253 Esta concepcin
nos resulta familiar, pues responde a una de las acepciones de gobernancia (como
rgimen), que se identifican en el idioma ingls desde 1751.254
O. Key, afirma que el xito de tales formas de gobernancia se atribuye a las
habilidades de los titulares del poder en el cumplimento de su papel. Pero tambin
manifiesta que las demandas a los titulares del poder, difieren ampliamente de
248

Key, Valdimer Orlando, Politics, parties and pressure groups, New York, Thomas Y. Crowell company, 1942,
pp. 2 y 230. Only Anarchists and Communists are sufficiently endowed with imagination to envisage a
society without governance, p. 2.
249 Ibd, p. 96.
250 Ibd., or the most important elements of the art of governance is the ability to forecast the reaction
to a decision, p. 230.
251 Ibd, p. 759
252 Key, Valdimer Orlando, Politics, parties and pressure groups, Crowell, cuarta edicin, 1958, p. 23.
253 Key, V. O. Jr., Politics, parties, & pressure groups, New York, Vail-Ballou Press, Inc, 1966 (1942), p. 2.
254 Ainsworth, Robert, Thesaurus linguae latinae compendiarius or a compendious dictionary of the latin tongue, obra
citada.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

85

tiempo en tiempo y de cultura a cultura. Este autor seala tambin, que muchas
veces se equipara poltica (politics) con gobernancia, con el proceso y prctica de
la decisin.255
De modo ms preciso, O. Key explic que el ejercicio del poder de gobernancia
(governance), consiste en un amplio grado en el avance de la legitimacin de
los objetivos del grupo, en la reconciliacin y mediacin de las ambiciones, que
ocasionan conflictos en el grupo, y en el refrenamiento de tendencias del grupo,
juzgadas como socialmente destructivas. Entonces, es el examen de los grupos
de presin, y los intereses de donde stos surgen, lo que permite vislumbrar los
elementos y factores que los polticos deben manejar, lo mismo que los problemas
a los que deben hacer frente, para lograr la gobernancia.256 Vid. Apndice 4 con
reproduccin del documento original.

Gobernancia como autoridad suprema (Merriam) y administracin (Gross).


En 1945, tambin encontramos un uso de gobernancia en la ciencia poltica,
que corresponde a Charles Merriam, quien entiende que la cohesin del Estado,
involucra las relaciones entre varios grupos, tnicos, religiosos, clases econmicas,
regiones y una masa de grupos culturales de innumerables tipos. La reconciliacin
de estos diversos grupos (y de los individuos que los integran), produce la
necesidad de que emerja la autoridad poltica ya sea en un grave peligro, como
un ltimo recurso, o como un ajuste constructivo de tipo co-operativo. As que
cuando se reconoce la necesidad o ventaja de la gobernancia (intervencin de la
autoridad poltica), ya sea a travs del consentimiento, la coaccin, el prestigio u
otros elementos de cohesin, el poder gubernamental aparece, y su personal y sus
funciones eventualmente son regularizadas y aceptadas. Si bien la batalla entre
grupos puede continuar con vigor, lo har en los lmites del orden legal.257
En sntesis, gobernancia es la autoridad poltica, actuando como ltimo recurso
para reconciliar a los grupos ante un peligro inminente, o como un ajuste
constructivo de tipo cooperativo.258
Cabe sealar que ya desde 1944, en su texto sobre Gobierno pblico y privado,
Merriam haba expresado que obviamente hay gobernancia en todas partes, hay
gobierno en el cielo, en el infierno, dentro de la ley, fuera de la ley o en la
prisin.259 De hecho, esta expresin es retomada por Gross.260 As que Merriam

86

255
256
257
258
259
260

Key, Politics, parties, & pressure groups, 1966, p. 2.


Ibd, p. 17.
Merriam, Charles, Systematic Politics, Chicago, University of Chicago Press, 1966 (1945), p. 7
Ibd.
Merriam, Charles, Public and private government, New Haven, Yale University Press, 1944, pp. 2-3.
Gross, Bertram, The managing of organizations. The administrative struggle, London, The Free Press of

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

observa que el hilo de la gobernancia, corre a travs de toda la red de la vida


social, en sus formas variantes y en sus diversas unidades; pues en todas ubica
la presencia de problemas de sistemas de normas, consenso y liderazgo. Vid.
Apndice 5 con reproduccin del texto original.
En 1964, el texto de Bertram Gross, titulado El manejo de las organizaciones.
La lucha administrativa, incluye un captulo titulado la gobernancia de las
organizaciones (the governance of organizations), mismo que contiene el
subttulo administracin como gobernancia (administration, or governance).
Despus de explicar que en las organizaciones, hay actividades administrativas
y no administrativas (de difcil denominacin), entre las que considera la
cooperacin espontnea de las personas, la influencia de otros fuera del contexto
de una organizacin, o la gua de la operacin de mquinas; Gross seala que
gobernancia parece implicar, que la administracin es una actividad que
slo se ubica en los ms altos niveles de la organizacin.261 Vid. Apndice 6 con
reproduccin del documento referido.
Gross observa ventajas en el uso de gobernancia en la esfera pblica, pues considera
que ayuda a enfocar la atencin, en los aspectos polticos de la administracin,
pues permite escapar a la restrictiva dicotoma, entre administracin pblica y
poltica.262
En particular, asimila gobernancia con administracin (administration, or
governance), para entenderla como el complejo proceso a travs del cual los
administradores tratan de guiar las actividades de personas, en una organizacin
hacia la formulacin o logro de algunos patrones de propsitos aceptados.263
Cabe hacer notar tambin que desde el campo de los negocios privados, ubicamos
en 1969 un texto, (Conceptual foundations of business) en el que la palabra gobernancia,
se defini como el ejercicio de una autoridad que busca no solamente el derecho
de dirigir y conducir, sino controlar. En la pgina 182, se aclara que en los
negocios corporativos el arte de la gobernancia debe distinguirse de la ciencia
del manejo, pues el segundo se refiere a dirigir una organizacin eficientemente,
y no al funcionamiento exitoso de la empresa como un todo. Se distingue que
el manejo es un problema de tctica, mientras que la gobernancia corporativa
implica estrategia. Cabe resaltar que este texto se public originalmente en
1961.264
Glencoe, 1964, p. 240.
261 Gross, obra citada, pp. 239-240.
262 Ibd, p. 240.
263 Ibd, p. 244.
264 Fox Eells, Richard Sedric, Clarence Cyril Walton, Conceptual foundations of business, R.D. Irwin, 1969,
pp. 164 y 405. In corporate affairs, the art of governance must be distinguished from the science of
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

87

Usos miscelneos entre las dcadas 1960-1980.


Tambin, durante la dcada de 1960, en otros mbitos como las universidades
organizacin y funcionamiento, podemos encontrar repetidamente la palabra
gobernancia,265 aunque nos pareci ms llamativo exponer su uso en el caso
de lo que encontramos en un documento de la Asociacin de Investigacin de
Bibliotecas (ARL, siglas en ingls), referido a la gobernancia de una biblioteca,
asunto sobre el cual se seala lo siguiente: se presume que la junta de gobierno,
los oficiales administrativos, la biblioteca de la Facultad, y los representantes de
la Facultad en general, participarn en las determinaciones de las policies, que
afecten los intereses generales de la institucin y de su programa educacional.
Tambin que, en su gobernancia interna, la biblioteca operar como cualquier
otra unidad acadmica, con respecto a las decisiones relativas a mobiliario,
promociones, permanencia y condiciones de servicio.266
Entre los trabajos elaborados en la dcada de 1970 hemos encontrado el
tratamiento de la gobernancia, en un texto de Karl Lowenstein, titulado La
gobernancia de Roma, donde se explica que la curia constituy la infraestructura
sociopoltica de la gobernancia de la civitas. Adems de que Lowenstein hizo
nfasis en que un principio fundamental del control de la gobernancia de la
Repblica Romana, era que en el Estado todos los rganos estaban vinculados
entre s por la coordinacin y cooperacin. Pues, slo si actuaban conjuntamente,
de acuerdo con los rgidos procedimientos establecidos, se podra crear la voluntad
del Estado.267
El texto de Frederick Wirt, sobre Poder en la Ciudad, es un documento donde se
trata el tema de la gobernancia local y urbana; de acuerdo con este autor, el
retrato de la forma de un gobierno demuestra su naturaleza, en parte por lo que
uno ve, pero tambin est la evidencia en documentos, como la Constitucin y

88

management. The latter term ordinarily refers to the business of running an organization efficiently and
not the running of the business as a whole successfully. Management is a problem of tactics; corporate
governance involves strategy. http://books.google.com.mx/books?id=Uac9AAAAIAAJ&q=governance
&dq=governance&hl=en&sa=X&ei=B5h7T7e4A-S42QWQ4eydAw&redir_esc=y.
265 Hopmayer, Norman, University governance: an administrative case study of Seton Hall University, New York, New
York University, Graduate School of Arts and Science, 1964.
Bass, Jossey, The culture of the university: governance and education, Michigan, The University of Michigan, 1968.
AAHE Task Force on Faculty Representation and Academic Negotiations, Faculty participation in academic
governance: report of the AAHE Task Force on Faculty Representation and Academic Negotiations, Campus Governance
Program, American Association for Higher Education, National Education Association, Michigan, The
University of Michigan, 1967.
266 ARL, Joint Statement on Faculty Status of College and University Librarians. Newsletter No. 66,
Washington, 1973, p. 3. http://books.google.com.mx/books?id=s5DpAAAAMAAJ&pg=PA66-IA1&dq=
governance&hl=en&sa=X&ei=PbB7T-j7B6n02wXFoKiqAw&redir_esc=y#v=onepage&q=governance&
f=false.
267 Lowestein, Karl, The governance of Rome, Martinus Nijhoff, The Hague, Netherlands, 1973, pp. 11 y 42.
Hasta donde exploramos slo encontramos la publicacin de la obra en idioma ingls, no en alemn.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

un amplio conjunto de implementaciones de la misma, como son las ordenanzas,


decisiones de la corte, regulaciones administrativas, as como otros instrumentos
similares, provistos por el Estado y la ley federal. No obstante, la evidencia de
gobernancia tambin puede encontrarse en las caractersticas interacciones de las
autoridades polticas. As que la imagen completa del gobierno se compone por la
vinculacin entre la evidencia documental y la de las interacciones.268
Hay un texto de 1972 sobre Indonesia, en el que se utiliza la palabra gobernancia
para explicar que la batalla entre la autoridad nacional y local, ha sido comn en
los nuevos Estados, o bien, que ha sido parte del desarrollo histrico de todos los
Estados, y que es inherente a la creacin de los distintos instrumentos nacionales
de gobernancia, cuyo crecimiento inevitablemente amenaza el alcance de la
autoridad poltica local.269
Si bien, lo que realmente resalta, es que cuando trata las tendencias de las lites
gobernantes de Indonesia, expresa que ambas, tanto civiles como militares,
siempre han buscado el fortalecimiento de las concepciones burocrticas de
gobernancia que refuerzan, ms que amenazar las relaciones de clases existentes.
Asimismo, se seala que un elemento implcito en la justificacin de este patrn
de gobernancia, tiene que ver con prevenir el surgimiento de poderosos grupos
islmicos locales.270 Este autor, afirma que para ahondar en lo relativo a que la
concepcin de gobernancia en Indonesia ha sido burocrtica, se puede consultar
el artculo de Benda Harry, sobre los patrones de las reformas administrativas, en
los ltimos aos del gobierno holands en Indonesia.271
En 1976, el libro de Mark Hulliung, titulado Montesquieu y el antiguo rgimen, menciona
dentro de sus pginas que, siendo educado en los clsicos, Montesquieu estaba
al tanto de que Aristteles haba resaltado el espritu del servilismo asitico. Con
este conocimiento, Hulliung deduce que Montesquieu pudo construir un tipoideal de miseria humana como un sistema de gobernancia y un estilo de vida.272
Tambin se expresa que, despus de examinar los sistemas polticos y sociales del
despotismo, se debe estar de acuerdo en que ya sea como medio de gobernancia
268 Wirt, Frederick, Power in the city. Decision making in San Francisco, California, The Institute of

Governmental
Studies, University of California, 1974, p. 104. http://books.google.com.mx/books?ei=12x8T5_7PIz2QWtosDtDA&ct=book-thumbnail&hl=es&id=bfaNJy8dxE4C&dq=governance&q=picture#v=snippet
&q=picture&f=false.
269 Lev, Daniel S., Islamic courts in Indonesia: a study in the political bases of legal institutions, California, University
of California Press, 1972, p. 56.
270 Ibd, p. 256.
271 El texto referido es el siguiente: Harry J. Benda, The pattern of administrative reform in the closing
years of dutch rule in Indonesia, Journal of Asian Studies, 25, 1966, pp. 589-605.
272 Hulliung, Mark, Montesquieu and the old Regime, California, University of California Press, 1976, p. 39.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

89

o como estilo de vida, el poder arbitrario tiene consecuencias perniciosas.273 La


palabra se vuelve a utilizar, cuando se explica que con la cada del Estado en el
siglo XIX, un orden nuevo surgi, que multiplic mil veces las desigualdades en la
sociedad. As que el pnico fue general durante el intervalo de la anarqua, entre
la gobernancia pblica de la monarqua franca, y la gobernancia privada de los
feudatarios.274
En el campo del Estado y la administracin pblica, en 1980, en el texto Desafo
a la gobernancia, Richard Rose entiende que los desafos a la gobernancia, son los
retos que a finales de la dcada de 1970, estn penetrando a la autoridad poltica
de los gobiernos europeos, particularmente los que tienen que ver con problemas
de efectividad gubernamental y consenso popular. Muchas caractersticas de
los desafos a la gobernancia, explica Rose, son comunes en todas las naciones
europeas, por lo que se torna obligado el anlisis de los cientficos sociales, al que
pretende contribuir dicho texto.275
En cada captulo del mismo, se aborda lo que se identifica como las caractersticas
generalizadas del desafo a la gobernancia, que son: Recursos y coordinacin
bajo presin; Planeacin en una economa sobrecargada; Los lmites de la
organizacin como respuesta a los problemas de precios y salarios; Asesora y
reduccin de la sobrecarga; Personas ordinarias en circunstancias econmicas
extraordinarias; La crisis de autoridad: mito o realidad; y Liderazgo poltico:
la labor de Ssifo.276
No est de ms agregar que en 1983, hay un texto breve titulado Estudio de
la gobernancia de la seleccin judicial, y se explica que se entiende por sta, la
forma en la que se lleva a cabo la funcin gubernamental de la seleccin de los
jueces de apelacin, y las formas en que se podra mejorar.277
Antes de continuar, es menester hacer notar que todos los textos antes citados, son
documentos escritos en el idioma ingls.

273
274
275

90

Ibd, p. 44.
Ibd, p. 66.
Rose, Richard, Challenge to governance: studies in overloaded polities, Volume 1 of Sage research series in
European politics, Sage Publications, 1980, p. 2.
276 Ibd.
277 Committee of Seventy, Judicial selection governance study, The Committee, 1983. http://books.google.com.
mx/books?ei=J7d_T4C0NqfA2gX0kfmZBw&id=tGdYAAAAYAAJ&dq=inauthor%3A%22Committee
+of+Seventy%22&q=governance#search_anchor This is a study of judicial selection governance: the
manner in which the governmental function of appellate judicial selection is now performed and ways it
might be improved.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Gobernancia: una nueva historia.


La forma en que continuaremos abordando el tema, ser a manera de establecer
asociaciones analticas de la utilizacin del trmino, y los significados que se le
han atribuido a finales del siglo XX y principios del siglo XXI, que con frecuencia
presentan muchas diferencias respecto a las acepciones que ya analizamos en su
origen y devenir en los idiomas francs, ingls y espaol.
Tambin es pertinente poner acento, en que las nuevas concepciones y usos de
gobernancia, no las determinaron las culturas nacionales y sus peculiaridades, sino
que emanaron de propuestas y modelos ofrecidos por algunos sectores acadmicos
y sobre todo por organismos internacionales; como novedosas respuestas ante los
cambios mundiales y las nuevas necesidades.
En estos trminos, no es difcil entender la inicial confusin sobre su significado
(nuevo) y ms an, sobre la traduccin del trmino. Pues si bien no hay duda de
que se puede poner una etiqueta estndar, a un medicamento no probado, que
dice contener las sustancias prescritas, que afirman curar un padecimiento de
diagnstico generalizado, ello no implica que sea til, y que ms que curar a los
diferentes enfermos los termine agravando.
Para continuar, examinaremos los componentes englobados en los enfoques
emanados de la economa neoinstitucional, en el de las principales organizaciones
internacionales y, finalmente, los asociados a la administracin pblica.
Es evidente que los puntos de partida, que los estudios contemporneos han
tomado como referencia, para ubicar la palabra y el tema de la gobernancia, si
bien anotan la referencia de su antigedad, dejaron de lado un desarrollo anterior
sumamente extenso, mismo que nosotros apenas intentamos esbozar, dada la
inmensa cantidad de publicaciones que se han producido, desde que el trmino
se ha usado, en sus diferentes acepciones.
Empero, tambin es inobjetable que desde mediados de la dcada de 1980, su uso
como gobierno, gobernacin, gobernabilidad, gestin pblica, administracin,
ejercicio de poder, sistema de gobierno, rgimen y poltica de buen gobierno
entre otros; ms all de tratar el trmino como un concepto o para describir un
fenmeno, ha intentado convertirse en una teora diferente sobre el entendimiento
del gobierno como actividad, o efecto de gobernar, que dejar de estar realizada
slo por el gobierno como sujeto (el conjunto de los ministros de un Estado),
para ser desarrollada en colaboracin con otros (grupos) diferentes actores
polticos, econmicos y sociales (sociedad civil), en una estructura en la que no se
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

91

concentrara el poder, y se verificaran cambios en la forma de gobernar.

Debate sobre el punto de arranque moderno.


Una referencia muy utilizada, para situar el uso nuevo de la palabra, es el trabajo
del traductor Amadeu Sol, quien considera que la gnesis terica de governance
se remonta a 1985, al texto de J.R. Hollingsworth y L.N. Lindberg, The governance
of the american economy: the role of the markets, clans, hierarchies and associative behavior.278
Antonio Natera, entre otros, tambin utiliza este punto de arranque.279 Slo
recientemente se empez a cuestionar si la sola referencia a la palabra en un
ttulo, sin explicar el contenido, puede considerarse su gnesis terica.
Aunque de manera indirecta, Oliver Williamson, refiere que la palabra aparece
en el famoso artculo que Ronald Coase280 public en 1937, La naturaleza de la
firma, pero no es as, el trmino utilizado por Coase es organisation, governance
no est contemplado dentro del texto que s es un punto de referencia obligado
de la teora de los costos de transaccin.281 Tambin Charles Tournier, ubica la
reaparicin de gouvernance en tal documento.282
Por su parte, el Banco Mundial (BM) en su texto World Bank, Development in:
practice Governance, The World Banks Experience de 1994, menciona que el uso de
governance se generaliz a partir de su utilizacin en el documento del BM,
Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth: a long-term perspective study, fechado
en 1989.283 En ese texto se entiende que gobernancia, es el ejercicio del poder
poltico para manejar los asuntos de una nacin.284
Por su parte, Manuel de Oliveira, traductor de la Comisin Europea, expres que
en la dcada de 1990, los economistas y los politlogos anglosajones, as como
organizaciones internacionales como el BM, el Fondo Monetario Internacional
(FMI), y la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), utilizaron la palabra
gobernancia para designar el arte o la manera de gobernar pero destacando que,
278
279

92

Sol, Amadeu, obra citada, p. 1.


Natera, Antonio, La nocin de gobernanza como gestin pblica participativa y reticular, Documentos
de trabajo, Poltica y Gestin 2/2004, Universidad Carlos III de Madrid, Departamento de Ciencia Poltica y
Sociologa, rea de Ciencia Poltica y de la Administracin. Nota 4, p. 4.
280 Coase, Ronald, The nature of the firm, Economica, Volume 4, Issue 16, November 1937, pp. 386405.
281 Williamson, Oliver, The mechanisms of governance, New York, Oxford University Press, 1996, p. 7. firms
and markets are alternative modes of governance (Coase, 1937).
En realidad Coase seala lo siguiente: these are alternative methods of organisation -by the price
mechanism or by the entrepreneur-. Coase, obra citada, p. 393.
282 Tournier, obra citada, pp. 67-68.
283 World Bank, Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth : a long-term perspective study, World Bank,
1989. http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1999/12/02/0
00178830_98101901364149/Rendered/PDF/multi0page.pdf.
284 Ibd, p. 60.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

por una parte se distanciaba de gobierno en tanto que institucin y, por otra, que
se refera a un modo de gestin de los asuntos pblicos basada en la participacin
de la sociedad civil en todos los niveles (nacional, local, regional e internacional).285
Aunque, como veremos ms adelante, el uso que las organizaciones internacionales
referidas le han dado, no es del todo coincidente con esta apreciacin.
En la misma dcada, Renata Mayntz (1998), que seal tener ms de 20 aos
estudiando el tema, explicaba que por esa dcada gobernancia estaba presentando
un uso en acepciones nuevas y distintas, que no deberan ser confundidas con
la que ella identifica como gobernancia poltica, entendida como gua o
conduccin poltica, que refiere a la actividad de la autoridad poltica desplegada
a fin de modelar las estructuras y procesos socioeconmicos; la autora afirma que
esta versin, fue desarrollada inicialmente como una teora poltica que data de
tiempos de la posguerra.286

Evidencias de gobernancia adyacentes a la nueva gobernancia.


Frente a estos puntos de partida, sumado a lo expuesto en pginas anteriores,
nosotros encontramos que en el idioma ingls, la palabra aparece de manera
ms frecuente desde finales de la dcada de 1970, y los primeros cinco aos de la
dcada de 1980, tal como se puede notar en la siguiente lista:
1. Shriner, Robert D, Governance problems in the world of the future,
Public Administration Review, Vol. 33, No. 5, Sep.-Oct., 1973.
2. Slater, Joseph E., Governance, occasional paper, Aspen Institute for
Humanistic Studies, 1979.
3. Callan, James John, Persons and the governance of formal organizations: a
contractarian view, University of Wisconsin--Madison, 1979.
4. Abbott, Charles Cortez, Governance: a guide for trustees and directors, The
Cheswick Center, 1979.
5. Grant, Paul and Macdonald, Stuart, Innovation and the governance of
technological change in Australia: papers, Issue 3 of Occasional papers, Griffith
University Science Policy Research Centre, 1979.
6. Besanceney, Paul H., Evaluation of province governance: New England Province,
Society of Jesus, Center for Applied Research in the Apostolate (U.S.), 1979.
7. Cohen, Avery S. and Loeb, Ronald M., Corporate governance, Issue 292 of
Corporate law and practice course handbook series, Practising Law Institute,
1979.
285
286

Oliveira, obra citada


Mayntz, Renata, Nuevos desafos de la teora de governance, traduccin supervisada por la autora,
http://latinamerica.dpi.org/documents/Mayntz_000.pdf. Versin original: Mayntz, Renata, New
challenges to governance theory, Jean Monet Chair Paper RSC No. 98/50, 1998, pp. 1-2.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

93

8. Shapiro, Irving S., Corporate governance, E.I. duPont de Nemours &


Company, Public Affairs Department, 1979.
9. Rose, Richard, Challenge to governance: studies in overloaded polities, Volume 1 of
Sage research series in European politics, Sage Publications, 1980.
10. Hallman, Howard W., Neighborhood governance, United States. Dept. of
Housing and Urban Development. Office of Policy Development and
Research, Civic Action Institute (Washington, D.C.), Civic Action Inst., 1982.
11. Committee of Seventy, Economic Development Governance Study, The
Committee, 1982.
12. Wittrock, Bjrn, Governance in crisis, Volume 15, Issue 3 of Policy Sciences,
Elsevier, 1983
13. Page, William, The Future of politics: governance, movements and world order, F.
Pinter, 1983.
14. Vaky,Viron P., Governance in the western hemisphere, Praeger, 1983.
15. Martin, Susan K., Governance issues for automated library networks: the impact of,
and implications for, large research libraries, University of California, Berkeley, 1983
16. Fitz Gerald, Paul A., The governance of Jesuit colleges in the United States,
1920-1970, University of Notre Dame Press, 1984.287
Como se puede apreciar, no es definitivo que el trmino se volviera popular
recientemente, o que su gnesis terica, como constatamos con Merriam, O
key o Gross, se site en 1985.
A estas alturas el asunto que empieza a tornarse relevante es que, as como
existen diferentes puntos de partida sobre el origen de la nueva gobernancia,
tambin hay una gran variedad de enfoques y definiciones, de entre los cuales
nos limitaremos a los ms representativos o aquellos que, dado su origen, han
tenido mayor eco, pero no quiere decir esto que no tengamos conocimiento de
autores que contribuyeron al boom de la neogobernancia como Kooiman o Kettl
y otros autores que sustentaron la perspectiva de la nueva forma de gobierno, del
estilo de gobernar en el que se borran las fronteras en tre los pblico y lo privado,
gobierno de terceros, o en el que la sociedad civil toma un papel protagnico.
Por lo anterior, como ya lo adelantamos, en esta parte del trabajo procederemos
a la identificacin y caracterizacin, de los enfoques que se han desarrollado
desde el neoinstitucionalismo econmico (NIE), principalmente derechos
de propiedad y los costos de transaccin, los organismos (BM, ONU), y
organizaciones internacionales como la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE), la Unin Europea (UE); y desde el estudio de la
administracin pblica, la poltica y la filosofa.
94

287

Empero, si se buscan textos que contengan el trmino entre 1978 y 1980, el buscador de libros google
da 11500 resultados [consulta hecha en diciembre de 2011].
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Captulo 6.
El enfoque del neoinstitucionalismo econmico.

Identificacin y vinculacin gobernancia-NIE.


Renata Mayntz, observ que la concepcin gobernancia poltica,288 en la que
el Estado constituye el centro del control de la sociedad, perdi preeminencia
debido a que el Estado crecientemente fue puesto en cuestin, al popularizarse
ideas que abanderaron la incertidumbre sobre ste, como un centro eficaz de
control poltico; as que se propuso como remedio establecer formas alternativas
de gobernancia social, siguiendo dos vertientes: la auto-organizacin horizontal y
los principios de mercado como alternativas al control de tipo jerrquico.289
Entonces, ante el desmoronamiento de la creencia en el Estado como un centro
de direccin poltica efectiva de la sociedad, entraron en escena las nuevas
acepciones de gobernancia, la primera, popularizada como una alternativa al
control jerrquico, esto es, para indicar un nuevo estilo de gobierno, alejado
del temible control jerrquico. Entre los rasgos de esta nueva gobernancia,
se menciona la mayor cooperacin e interaccin entre el Estado y actores no
estatales, al interior de redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado.290
La concepcin de gobernancia vinculada con los principios de mercado, Mayntz
la asocia al nuevo institucionalismo econmico, en el que juegan importantes
roles la teora de los derechos de propiedad y costos de transaccin, y la identifica
estrechamente con la gobernancia corporativa, (corporative governance) de las
empresas privadas, en lo que coincide Dufour.291 Esta concepcin, como el public
choice, parte del supuesto de que las formas primarias de construccin del orden
social, son las acciones individuales, as que la gobernancia es visualizada como
una modalidad distinta de coordinacin de stas.292
George Frederickson observa que tales ideas estn asociadas al neoliberalismo;
que basndose en teoras econmicas de la organizacin, se enfocan en el papel
288

Lo que Renata Mayntz identifica como gobernancia poltica, podra acercarse a los planteamientos
expuestos por O. Key de 1942, pero sobre todo con los de Merriam de 1945, con relacin a la actividad
de la autoridad poltica, el punto de partida de estos desarrollos data de antes de la guerra. Aunque para
completar el cuadro, habra que decir que con O Key y Merriam, en la gobernancia la autoridad poltica
acta en cualquier mbito, no slo en el econmico si se trata de atender un caso de grave peligro, o si hay
necesidad de realizar un ajuste constructivo de tipo cooperativo.
289 Maintz, obra citada, pp. 1 y 2. Mayntz, Renate, From government to governance: political steering in
modern societies, Summer Academy on IPP: Wuerzburg, September 7-11, 2003, p. 2.
290 Maintz, New challenges to governance theory, p. 2. Las comillas son nuestras.
291 Dufour, Dany-Robert, Gobernanza versus gobierno Cuadernos de Administracin, Universidad del Valle (Cali,
Colombia), No. 41, ene-jun 2009, pp. 28-30.
292 Ibd.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

95

de la informacin y los costos de transaccin.293


En esta lnea, Tournier ubica la gobernancia como una nocin inspirada por
la teora de los economistas neoinstitucionales, activos en las dcadas de 1970 y
1980, entre los que menciona a Oliver Williamson.294 La definicin que Tournier
identifica en el neoinstitucionalismo econmico es: modos de coordinacin
interna, para reducir los costos de transaccin generados por los mercados. Y Jos
Vargas expresa que desde la economa de los costos de transaccin, gobernancia
se ha utilizado para indicar formas de coordinacin de acciones de los individuos
y las organizaciones.295
Empero, acercarnos a la concepcin de gobernancia asociada al
neoinstitucionalismo econmico, hace necesario examinar con ms precisin, los
planteamientos de uno de sus principales exponentes Oliver Williamson.

Nueva Economa Institucional.


De acuerdo con Williamson, la nueva economa institucional (NEI) refiere que las
instituciones son importantes y susceptibles de anlisis (que en este caso operan
en el nivel microanaltico). La economa neoinstitucional, se describe como una
combinacin interdisciplinaria de derecho, economa y organizacin, pero la
economa se coloca como la primera entre iguales.296
Williamson, retoma a Furoboth y Richter, para afirmar que esta corriente se
enfoca en las instituciones de propiedad, y en el sistema de normas que gobiernan la
adquisicin o transferencia de derechos de propiedad.297
En este sentido, el BM ha sealado que las instituciones, definidas desde el
neoinstitucionalismo como las reglas del juego, determinan el desempeo
de las economas, de modo que las instituciones eficientes surgen cuando son
incorporados los incentivos para crear y reforzar los derechos de propiedad.298

293

96

Frederickson, Frederickson H. George, Whatever happened to public administration? Governance,


governance everywhere, Institute of Governance Public Policy and Social Research, Working Paper QU/
GOV/3/2004, Belfast, 2004, pp. 22-23.
294 Tournier, obra citada, p. 64.
295 Vargas Hernndez, Jos Guadalupe, Crisis y transformacin de formas, estructuras, procesos y
mecanismos de gobernabilidad econmica global, Revista Venezolana de anlisis de coyuntura, enero-junio,
ao/vol.XI, nmero 1, Universidad Central de Venezuela, p. 8.
296 Williamson, Oliver, The Mechanisms of Governance, Oxford University Press, New York, 1996, p. 3.
297 Ibd, pp. 3-4. Al parecer para Williamson: gobernancia = sistema de normas. Las cursivas son nuestras.
298 World Bank, Managing development: the governance dimension, antes de Washington D.C., The World Bank,
1991, p. 4.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Tambin, en el glosario del texto de Williamson, se define la estructura de


gobernancia como la matriz institucional, en la cual se deciden la integridad de
las transacciones; y se agrega que hay tres estructuras alternativas de gobernancia:
el mercado clsico, la contratacin hbrida y la jerarqua.299
Bajo este pensamiento se observan dos niveles en los que operan las instituciones,
uno es el ambiental, y el otro, microanaltico; el nivel en el que la economa
institucional funciona, es el nivel de las instituciones de gobernancia. Para
este autor, las instituciones de gobernancia son los mercados, los hbridos, las
jerarquas y las agencias de gobierno u oficinas de administracin pblica. Las
instituciones de gobernancia operan en el nivel de las transacciones individuales;
mientras que el ambiente institucional, (leyes, el Estado o las reas geogrficas
con su correspondiente gobierno), est ms interesado por la composicin de
los niveles de actividad. Las bases de este pensamiento reposan en los siguientes
supuestos:
a. Las explicaciones en las ciencias sociales deben organizarse alrededor
de mecanismos parciales, ms que de teoras generales;
b. Los costos de transaccin pueden ser pensados como los costos de
contratar;
c. Los costos de un modo de gobernancia (mercado, forma burocrtica
o hbridos), son siempre examinados en relacin con los posibles modos
alternativos.
De lo anterior, se deduce que el diferencial de los costos de transaccin, entonces
se convierte en la vanguardia (o idea ms avanzada). Entre los principales
costos estn los de mal adaptacin, que pueden obedecer a una turbulencia no
anticipada, as que el tema recurrente es prescribir estructuras de gobernancia,
para proveer alivio en el costo efectividad contra los riesgos de mal adaptacin.
De aqu que el estudio de la gobernancia se refiere a la identificacin, explicacin
y mitigacin de todas las formas de riesgos contractuales.300

Gobernancia y sus acepciones en el NIE.


Este autor afirma que en 1975 y 1985 utiliz el trmino, y expresa que la
gobernancia que desarrolla en su texto, tiene antecedentes que busca resaltar
especialmente. Al respecto, Williamson explica que la definicin de Lon Fuller
(1954), de eunomics como la ciencia, teora y estudio del buen orden y los arreglos
laborales, es muy similar a lo que l refiere como gobernancia. Esta es una primera
aproximacin en este texto; pero enseguida se afirma que gobernancia es tambin
299

300

Williamson, obra citada, p. 378.


Ibd., p. 5.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

97

Williamson

tambin

observa

antecedentes

en

John

Commons

(1932) cuando ste pone nfasis en que la ltima unidad de

actividad debe contener en s misma los tres principios: de


conflicto,
mutualidad,
y de
orden.
Esta
unidad
es
un ejercicio en
la evaluacin de la eficacia
modos (medios)
alternativos
de organizacin.

una

Una estructura de gobernancia es entonces una estructura institucional en la que


Adems de que la economa de los costos de
la integridad de una transaccin o un grupo de transacciones relacionadas, es
decidida.301(ECT) est de acuerdo en que la transaccin es la
transaccin

transaccin.

unidadWilliamson,
bsica,
tambin asume que la gobernancia es el medio
tambin observa antecedentes en John Commons (1932), cuando ste
nfasisel
en que
la ltima
de actividad
en s misma
los cual
por elpone
cual
orden
es unidad
cumplido
en debe
unacontener
relacin
en la

el

tres principios: de conflicto, mutualidad, y orden. Esta unidad es una transaccin.

conflicto
amenaza
deshacer
perturbar
Adems de que lapotencial
economa de los costos
de transaccin
(ECT), est ode acuerdo

297
en que la transaccin
la unidad bsica,
tambin asume
que la gobernancia
oportunidades
para es
alcanzar
beneficios
mutuos.
Vid. esCuadro

5.

el medio por el cual el orden es cumplido, en una relacin en la cual el conflicto


potencial, amenaza deshacer o perturbar oportunidades para alcanzar beneficios
mutuos.302 Vid. Cuadro 5.
Cuadro 5. Gobernancia y economa de costos de transaccin.
Economa de costos de transaccin.
ltima unidad de actividad = unidad de transaccin.
(conflicto, mutualidad, orden).
Transaccin: Unidad Bsica
de Anlisis
(cmo organizar, cmo
gobernar las distintas
operaciones o
transacciones)*

Gobernancia: medio por el


cual el orden es cumplido,
en una relacin en la cual
el conflicto potencial,
amenaza perturbar
oportunidades para alcanzar
beneficios mutuos.

*Ms que cuntos pernos hacer o a qu precio.

Empero, a menos que economa de los costos de transaccin sea igual a


gobernancia, el texto por una parte (p. 5) seala que el estudio de la gobernancia,
relacionado
la identificacin,
explicacin y mitigacin de todas las
*Ms queest
cuntos
pernos con
hacer
o a qu precio.
formas de riesgos contractuales, en la p. 12, seala que la economa de los costos
de transaccin es un esfuerzo, por identificar, explicar y mitigar los riesgos
Empero,
a menosEntonces
que economa
derelaciona
los costos
de transaccin
sea
contractuales.
gobernancia se
con, y la ECT
es un esfuerzo
303
para.

igual 301aIbd.,
gobernancia,
el texto por una parte (p. 5) seala que
p. 11. Las cursivas son nuestras.
el

302

Ibd., p. 12.

estudio
de tomar
la nota
gobernancia
est
relacionado
303 Aqu es oportuno,
de las consideraciones de
una estudiosa
de la teora de los costos con
de
transaccin, que seala que esta teora es una aproximacin que ve a las organizaciones como sistemas

la

identificacin,
explicacin
y lasmitigacin
de todas
lasy deformas
de intercambio, con estructuras
determinadas por
transacciones en ambientes
de competidores,
compaeros de intercambio pero, que, aunque explica ciertas situaciones no es completa. Esta autora

de riesgos
contractuales,
en dela
p. 12
sealaadministrativos
que la ideados
economa
entiende, asimismo,
que las diferentes estructuras
gobernancia
son mecanismos
para controlar, coordinar o adaptar. Salgado, Elvira, Teora de costos de transaccin: una breve resea,

98

Cuadernos de
administracin, julio-diciembre,
ao/vol 16, nmero 026, Facultad de Ciencias Econmicas y



297

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.


Ibd., p. 12.

109

Como es apreciable, bajo este enfoque la gobernancia tiene tres acepciones,


por una parte, se contempla como el sistema de normas (reglas de operacin de
la organizacin econmica) con que se forma la estructura institucional, en la
que se desarrollan las transacciones, esto es la forma organizacional, (mercado,
la jerarqua o forma burocrtica y los hbridos); en segundo lugar es entendida
como un ejercicio en la evaluacin de la eficacia de stos modos (medios), alternativos
de organizacin, y finalmente, el medio por el cual el orden es cumplido, en una relacin
en la cual el conflicto potencial amenaza deshacer o perturbar oportunidades,
para alcanzar beneficios [econmicos] mutuos.304
Cabe hacer un parntesis para resaltar que, en la teora de los costos de transaccin,
la idea central es ubicar la transaccin en la estructura de gobernancia en que
ocasione el menor costo. Ronald Coase, en su texto: La naturaleza de la empresa
(1937), explica que utilizar el mecanismo de los precios como instrumento
coordinador, tiene costos como descubrir cules son los precios, los costos de
negociar y concluir un contrato separado para cada transaccin en el mercado.
De modo que si se forma una organizacin, donde los recursos sean manejados
por una autoridad o empresario, se ahorran ciertos gastos de mercado. Asimismo,
que la incertidumbre es un factor que lleva a preferir a la empresa, en lugar del
mercado.305
Pero, por la otra parte, tambin seala que si se mantienen demasiadas
transacciones dentro de la empresa, que aumenten su volumen, el beneficio puede
tornarse decreciente hasta el grado en que se emparejen los costos, y resulte lo
mismo realizar las transacciones en el mercado abierto o por el empresario.306 En
sntesis, que ambos costos de transaccin varan, ya sea porque se verifiquen con
el mecanismo de los precios, o porque las transacciones se organicen dentro de
la empresa.
As, entonces se propone que dentro de la empresa se pueden organizar las reas en
las que la gerencia de recursos no dependa del mecanismo de los precios; aunque
en realidad se ha encontrado que el hombre de negocios acta combinando las
dos funciones, tanto reaccionando a la variacin de los precios, como reajustando
los factores productivos que controla.307
Estos planteamientos, dirigidos a solucionar el problema de la prdida de ganancia
en los negocios privados, se han insertado en el gobierno y la administracin
Administrativas, Bogot, Colombia. pp. 15 y 17.
304 Las cursivas y los corchetes son nuestros.
305 Coase, obra citada, pp. 390-391
306 Ibd, pp. 394-395.
307 Ibd, pp. 396 y 405.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

99

pblica, como parte de los elementos ofrecidos a modo de alternativas, para


desempear las funciones y brindar los servicios: El objetivo esencialmente
planteado es mejorar los resultados, exponiendo a las reglas del mercado servicios
pblicos protegidos. Las reformas al uso, comprenden el desmantelamiento de
las facultades monopolsticas, y la utilizacin de los mecanismos de mercado
(competencia, mecanismos de precios, incentivos monetarios).308
Williamson, afirma que la aplicacin de estas ideas que se engloban dentro del
nuevo institucionalismo econmico, se han observado con escepticismo, pero
que crecientemente han sido aplicadas en otros campos, como el derecho y otras
ciencias sociales. Y, asimismo, que su puesta en prctica es un gran desafo.309

Reflexiones sobre el enfoque.


Con relacin a este enfoque, el francs Tournier ha explicado que el concepto de
gobernancia (governance), de los economistas estadounidenses, se edific a partir
del supuesto de que la coordinacin econmica necesaria para empresa, descansa
sobre la base de las convenciones, normas y acuerdos especficos.
Este concepto, que Tournier considera est inspirado en el nuevo institucionalismo,
se traslad tambin de la economa a la arena poltica, gracias al xito del
paradigma econmico monetarista y neo-liberal, teoras bajo las que, seala
Tournier, el Estado slo existe para asegurar la autorregulacin de mercado, del
mismo modo que las instituciones polticas, no tienen otra razn de ser que la
de permitir la libertad de las fuerzas econmicas y de asegurar el cumplimiento
de las normas de competencia. Incluso, afirma que la evolucin de esas teoras
econmicas ha favorecido el advenimiento del concepto de gobernancia al que
se le atribuyen elementos de poder blando, en contraste con el poder duro del
implcito en el concepto de gobierno.310

308

100

OCDE, Las reformas en los pases de la OCDE, Madrid, Ministerio de Administraciones Pblicas, 1997, pp.
91-92.
309 Williamson, obra citada, pp. 4, 89.
310 Tournier, obra citada, p. 68.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Captulo 7.
Perspectiva de los organismos internacionales
a. El Banco Mundial.

Incursin del Banco en el tema de la gobernancia.


En 1994 el BM,311 expres que el trmino se volvi popular a partir de que lo
utilizara en su Informe Berg, publicado en 1989,312 ao en que el Banco defini
gobernancia como el uso del poder poltico para manejar los asuntos de una
nacin.313 Posteriormente se realizaron pequeos cambios en el uso del trmino,
pero cabe puntualizar que, en los documentos del Banco que examinamos,
ninguna de las definiciones refiere redes, horizontalidad o coordinacin.
El documento que el Banco public en 1991 Manejando el desarrollo: la
dimensin de la gobernancia, tiene como presentacin una carta, en la que
se expresa que gobernancia es una palabra emotiva y ms que eso, un tema
potencialmente polmico a nivel internacional, y dentro de muchos de sus pases
miembros. Se resalta que no fue extrao que surgieran divergencias al respecto,
entre los directores ejecutivos del Banco; pero que al final, la aproximacin que
asumi el Banco recibi amplio apoyo, pues se reconoci que los problemas de
gobernancia son universales, aunque cada pas es diferente, as que para que el
Banco pudiese apoyar la respuesta a tales problemas, tendra que entender las
tradiciones histricas, sociales y culturales de cada pas.314
En el documento encontramos una definicin ms amplia que la de 1989, e
incluso se aclaran las acepciones que el Banco encontr sobre el significado del
trmino. En el escrito se aclara que hay dos definiciones de gobernancia, la del
Websters Unabridged Dictionary: la forma en que se ejerce el poder. y
otra con tres distintos aspectos: (i) la forma del rgimen poltico (parlamentario/
presidencial, militar/cvico, autoritario/democrtico); (ii) el proceso por el cual
la autoridad es ejercida para manejar los recursos econmicos y sociales de un
pas; y (iii) la capacidad de los gobiernos para formular, implementar policies y
en general para descargar funciones del gobierno. Empero, no seala la fuente
de donde se retoman estas acepciones. El Banco aclara que el enfoque que utiliza
311

World Bank, Development in: practice Governance, The World Banks Experience, Washington, World Bank
Publication, 1994, p. xiv.
312 World Bank, Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth: a long-term perspective study, obra
citada p. 60.
World Bank, Managing development: the governance dimension, p. 23.
313 World Bank, Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth: a long-term perspective study, obra citada p. 60.
314 World Bank, Managing development: the governance dimension, A discussion paper 34899,
Washington, World Bank, 1991.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

101

es el descrito en los aspectos segundo y tercero, pues el primero est fuera del
mandato del Banco.315
En este documento se manifiesta que el inters del Banco en la gobernancia surge
de su preocupacin por la efectividad de los esfuerzos de desarrollo que apoya. As
que en el ms amplio sentido de la palabra, la gobernancia es fundamental para
asegurar un rendimiento adecuado y la eficacia de los programas y proyectos que
financia el Banco y, por lo tanto, para lograr los objetivos subyacentes del Banco
como son: ayudar a los pases a reducir la pobreza y aumentar el crecimiento
sostenible.316
Es de subrayar que el Banco mencione que los asuntos relacionados con
la gobernancia no son nuevos para el organismo, pues como institucin de
desarrollo ha lidiado con stos desde que fue creado, slo que entre 1965 y 1980
los problemas de gobernancia permanecieron ocultos, pues haba crecimiento
en los pases en desarrollo, as que no se perciba que se estaba haciendo un uso
ineficiente de los recursos.317
De igual modo, el Banco sealaba que teniendo en cuenta que la gobernancia
necesita tomar en consideracin las diferencias culturales, abrieron debates
al respecto, pues encontraron que los conceptos que el Banco discute en el
documento pueden significar diferentes cosas, para diferentes culturas, y porque
hay diferentes caractersticas en la gobernancia, que como concepto tambin
tiene una naturaleza multidimensional.318
En este documento se explica que la escasez de gobernancia se representa a
travs de sntomas clave, como las fallas para hacer una clara separacin de lo
pblico y privado; las fallas para establecer una estructura previsible de leyes,
y comportamiento del gobierno conducente al desarrollo (arbitrariedad en la
aplicacin de las normas y leyes); la existencia de un exceso de normas, regulaciones
o requerimientos para obtener licencias, que bloquean el funcionamiento del
mercado y la bsqueda de la rentabilidad; establecer prioridades que no coinciden
con el desarrollo; una mala asignacin de recursos; y falta de transparencia en la
hechura de decisiones.319 A lo anterior se agrega que los problemas de gobernancia,
se deben a falta de capacidad o voluntad o a ambos.

102

315
316
317
318
319

Ibd., p. 23.
Ibd., p. i.
Ibd., p. 1.
Ibd., p. 5.
Ibd., pp. 5-6

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

En el texto tambin se seala que los ciudadanos (no la sociedad civil), necesitan
demandar buena gobernancia y, al respecto, su habilidad para hacerlo se refuerza
mediante la alfabetizacin, la educacin y las oportunidades de trabajo.320

Las dimensiones de la gobernancia segn el BM.


Finalmente, ese documento expresa que hay 4 dimensiones de la gobernancia,
relevantes para el Banco, y que son las siguientes:



* Mejoramiento del manejo del sector pblico


* Rendicin de cuentas.
* Previsibilidad y estructura legal para el desarrollo
* Informacin y transparencia.

Cabe sealar que cuando se trata el tema de la privatizacin, se expresa que sta
no tendr xito, no ser polticamente sostenible a menos de que se establezcan
reglas claras, e instituciones que contengan los costos de transaccin (es decir, el
costo de la organizacin, de la supervisin y de hacer cumplir los contratos).321
A partir de 1992,322 y en documentos sobresalientes como el de 1994 (Development
in: practice governance), el BM modific su definicin para referir: la manera en
la cual se ejerce el poder en el manejo de los recursos econmicos y sociales de
un pas para el desarrollo.323 Adems de que se reforzaron los planteamientos
creados alrededor, como que la buena gobernancia se personifica por ser
previsible, abierta y con hechura de policies bien informada, con una burocracia
imbuida en un ethos profesional, y una sociedad civil fuerte, que participa en los
asuntos pblicos, y todos actan bajo el imperio de la ley (el Estado de derecho).324
Adems, se afirma que la buena gobernancia se relaciona con la rendicin de
cuentas, la transparencia y el imperio de la ley.325 En este documento el BM, designa
cuatro subtemas de gobernancia: a.Manejo en el Sector Pblico; b.Rendicin de
Cuentas; c.Estructura Legal para el Desarrollo; y d.Transparencia e Informacin.
En este documento tambin es relevante que el Banco hace una breve pero
temprana exploracin a los usos del trmino, concluyendo que el Banco
Interamericano de Desarrollo utiliza el trmino en el mismo modo que el BM,
320
321
322

Ibd., p. 7.
Ibd., p. i.
Moore Mick, Declining to learn from the east? The World Bank on Governance and Development,
IDS Bulletin 24.1, 1993, Institute of Development Studies 1993, p. 3. http://www.ids.ac.uk/files/dmfile/
moore24.1.pdf.
323 World Bank, Bank, Development in: practice governance, obra citada, p. 14.
324 Ibd.
325 Ibd.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

103

pero haciendo nfasis en la modernizacin de la administracin pblica; y que


el Comit de Asistencia para el Desarrollo (Development Assistance Committee) de
la OCDE tambin usa la definicin del Banco, aunque vinculndola con el
desarrollo participativo, los derechos humanos y la democratizacin.326
En particular en el ao 1997, el Banco public un importante documento, el
muy famoso Informe del Banco, titulado: El Estado en un mundo en transformacin.
Del contraste entre las versiones del documento en ingls y espaol, result que
governance fue traducido por el Banco como gobernabilidad. La traduccin
tambin se puede verificar en la informacin en espaol, sobre los Governance
indicators que al espaol se tradujeron como indicadores de gobernabilidad, que
trataremos enseguida,327 as como en otros documentos de los colaboradores del
Banco, como el que contiene el prrafo que citamos a continuacin:328
Equally, without clear-cut rules to impose restraints on different tiers of
government, and incentives to encourage local accountability, the crisis of
governance hat affects many central governments sill simply be passed down to
lower levels.329
Asimismo, si no se adoptan normas claras, para las limitaciones a los diversos
gobiernos y no se establecen incentivos, para el incremento de la responsabilidad a
nivel local, la crisis de gobernabilidad que aflige a muchos gobiernos centralizados,
se transmitir a los otros niveles.330

Los indicadores de gobernancia del BM.


En 1999, el Banco dio a conocer los denominados indicadores agregados de
gobernancia (Aggregating Governance Indicators) que se estuvieron elaborando en
1997 y 1998,331 a partir de una amplia base de datos, que agrup los indicadores
producidos por trece diferentes organizaciones,332 sobre 178 pases. El Banco
326
327

104

Ibd., p. iv.
Noticias, Banco Mundial presenta nuevos indicadores de gobernabilidad para 209 pases, http://
web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/NEWSSPANISH/0,,contentMDK:2
0483194~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074568,00.html.
328 Daniel Kaufmann y Aart Kraay, Gobernabilidad y crecimiento en el largo plazo, Revista Perspectiva, El
liberalismo en Amrica Latina: mitos y realidades Julio, 2003, Bogot, http://perspectiva.icpcolombia.org/
edicion_ant.php?Revista=2.
329 World Bank, World Development Report 1997. The State in a changing world, Washington, World Bank-Oxford
University Press, 1997, pp. 11 y 130.
330 Banco Mundial, El Estado en un mundo en transformacin, Washington, Banco Mundial, 1997, p. 13.
331 Kaufmann, Daniel; Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatn (1999), Aggregating governance indicators,
Documento de trabajo del Departamento de Investigacin de Polticas del Banco Mundial No. 2195,
Washington, D.C., p. 2, http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/agindicators.htm.
332 Business Environment Risk Intelligence, Wall Street Journal, Standard and Poors, European Bank
for Reconstruction and Development, Economist Intelligence Unit, Freedom House, Gallup International,
World Economic Forum, Heritage Foundation, Political Economic Risk Consultancy, Political Risk Services,
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

realiz una compilacin de indicadores de gobernancia, que se agruparon a partir


de lo que se identific como tres importantes aspectos de la gobernancia: calidad
de la burocracia, Estado de derecho y corrupcin.
Esos indicadores reflejan diferentes percepciones entre pases, sobre un amplio
rango de asuntos relacionados con la gobernancia, que se extienden desde cmo
la corrupcin en el sistema poltico afecta la inversin extranjera o la eficiencia de
la prestacin de servicios pblicos, hasta la probabilidad de que los ciudadanos de
un centro turstico acudan a una instancia extrajudicial para resolver sus disputas.
Esta enorme base de datos se destil y compact (agregacin de indicadores),
de modo que el Banco elabor una base ms pequea, pero abarcadora que
tambin proveera mediciones ms exactas que los indicadores individuales.333
Este documento utiliza 31 indicadores agrupados alrededor de tres grupos, que
corresponden a las tres dimensiones de gobernancia consideradas inicialmente:
Estado de derecho, efectividad del gobierno y corrupcin. Las conclusiones dan
cuenta de que a pesar del optimismo inicial, se encontr que la gobernancia no
puede ser medida de manera muy precisa a partir de la agregacin de indicadores,
sobre todo porque hay diferencias significativas entre los pases, en los extremos
opuestos de la distribucin de gobernancia.334
Es as que los indicadores de gobernancia, elaborados a partir de la agrupacin de
los indicadores producidos por las organizaciones sealadas, dan cuenta de que se
producen seales imperfectas, si se enfocan a un pequeo nmero de los aspectos
fundamentales de la gobernancia. Empero, se defiende que los indicadores
agregados de gobernancia, pueden ser tiles por varias razones: porque se
basan en una metodologa, que provee una estructura para colocar datos en
unidades comunes, y porque los indicadores agregados son ms confiables que
los indicadores individuales.335
Las conclusiones y experiencia del anlisis antes sealado, se reajustaron en el
documento del mismo ao titulado Governance matters, all se abri el abanico
para englobar no tres, sino seis dimensiones de gobernancia, que sera analizada
a partir de los 6 indicadores agregados, construidos alrededor de las dimensiones
de gobernancia que se consideraron las ms importantes, pues se supuso que
proporcionaran nuevas evidencias de una fuerte relacin causal, entre una mejor
gobernancia para lograr mejores resultados de desarrollo.
Institute Management Development, World Bank.
333 Kaufmann, Daniel; Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatn, Governance matters, Documento de
trabajo del Departamento de Investigacin de Polticas del Banco Mundial No. 2196, Washington, D. C.,
1999, p. 2, http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters.htm.
334 Ibd, pp. 5 y 27.
335 Ibd., p. 27.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

105

En ste documento que contiene seis indicadores agregados, gobernancia se


define como: las tradiciones e instituciones por las que la autoridad es ejercida
en un pas, lo que incluye el proceso por el cual los gobiernos son seleccionados,
monitoreados y reemplazados; la capacidad del gobierno para una efectiva
formulacin e implementacin, de policies sanas; el respeto de los ciudadanos
y el Estado, para las instituciones que gobiernan las interacciones econmicas y
sociales entre ellos.336
El primer grupo (cluster), de gobernancia es participacin y rendicin de cuentas,
(los indicadores agrupados miden aspectos del proceso poltico, las libertades
civiles y los derechos polticos; se mide la extensin en que los ciudadanos de
un pas, son capaces de participar en la seleccin de sus gobiernos). El segundo
grupo, se etiqueta como inestabilidad poltica y violencia; el tercero, se refiere
al gobierno efectivo; el cuarto, a la carga regulatoria; el quinto, al Estado de
derecho; y el sexto, a la corrupcin.337
Estos indicadores de gobernancia se continuaron actualizando para medir los
niveles de gobernancia entre los aos 1999 y 2008, en los documentos titulados:
Governance Matters I a VIII. En ese lapso se ampli la cobertura de pases analizados,
y se realizaron precisiones en la forma de medicin.338
Tambin en las conclusiones de los indicadores de 2008, se hace nfasis en las
limitaciones de las mediciones de gobernancia, que se presentan no slo en
este caso, sino en todos los esfuerzos de medicin de gobernancia, a travs de
todos los pases, lo que refleja las dificultades inherentes a la medicin de algo
tan complicado y multifactico, englobado dentro de estos planteamientos de
gobernancia. Empero, de nueva cuenta se seala que son tiles para realizar
comparaciones, pero que se deben tomar en cuenta los mrgenes de error
asociados con las estimaciones de gobernancia. Aconsejan usar estos indicadores
agregados e individuales, relacionndolos con fuentes ms detalladas, que incluyan
datos a nivel de pas, y de diagnstico sobre la gobernancia en la formulacin de
asesoramiento sobre polticas.339

336 Ibd., p. 1.
337 Ibd., p. 8.
338 Kaufmann, Daniel; Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatn, Governance matters. Aggregate and individual

106

governance indicators 19962008, documento de investigacin del Departamento de Investigacin de


Polticas del Banco Mundial No. 4978, Washington, D. C., 2009.
339 Ibd, p. 24.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Comentarios a la concepcin del BM y sus alcances.


Entre los autores que han analizado la concepcin de gobernancia de las
instituciones financieras internacionales est Charles Tournier, quien considera
que la perspectiva del Banco tiene rasgos normativos, que la ubican bajo la
expresin de buena gobernancia, que prescribe establecer ciertas reglas de
gestin pblica para los pases que reciben prstamos. De igual modo, seal que
mediante sus informes el Banco ha jugado un papel central en apuntalar la idea
de gobernancia como buen gobierno.340
Esta reflexin es compartida por Laurence Lynn, que tambin afirm que tanto
para el BM, como para el FMI, gobernancia cada vez lleg a implicar ms un
buen gobierno, es decir, gobierno que cumple con los criterios especficos para la
competencia, como la transparencia, la eficacia, la honestidad y la inclusividad.341
La definicin del Banco es identificada por Tournier como una acepcin
asociada al arte de gobernar, pero se trata de una forma de arte modelado por
el Banco, a partir de las directrices de su informe de 1992, donde se establecen las
caractersticas de la buena gobernancia.342
Entonces, la buena gobernancia desde estos nichos, es ubicada en sintona con el
ideario neoliberal, dictado por el Banco, que promueve reglas de administracin
en concordancia con la liberalizacin econmica, que se refiere a la eliminacin
de barreras aduaneras y la reduccin del tamao del Estado.343
Al respecto, recordemos que de acuerdo con el BM, la solucin a la escasa
gobernancia est en descargar funciones del gobierno, en privatizar y reforzar
los derechos de propiedad, para dar seguridad a los inversionistas privados, lo
mismo que en el nfasis en los costos de transaccin.344 As, se prescribi que
los programas de privatizacin deberan combinar una reasignacin poltica del
control de los derechos de propiedad, fuera de la burocracia central hacia los
accionistas privados, pues probablemente el control de los gerentes es mejor que
el control de los polticos.345
340
341

Tournier, obra citada, p. 70.


Lynn, Laurence, Foundations of public administration. Governance, Public Administration Review,
ASPA, 2010, p. 2. such as the World Bank and the International Monetary Fund, governance increasingly
came to imply good government, that is, government that meets specific criteria for competence, such as
transparency, effectiveness, honesty, and inclusivity.
342 Tournier, obra citada, pp. 70-71.
343 Ibd.
344 World Bank, Managing development: the governance dimension, pp. i y 23.
345 World Bank, Property rights matter, Development Brief 38, The World Bank, August, 1994, pp. 1-2.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

107

b. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.

La aproximacin inicial.
La OCDE es otra gran difusora de la palabra gobernancia, aunque tal situacin
no era usual. Los primeros documentos en que se usa el trmino, permiten
constatar que no hay definiciones, y se detecta una acepcin asociada al
significado antiguo del trmino, esto es, como gobierno o como rgimen. La
palabra ha sido usada en el lenguaje manejado por los diferentes comits, pero
el ms relevante que ha estructurado un discurso, establecido una estructura y
elaborado una versin normativa, es el hoy Comit de Gobernancia Pblica.
Hasta donde lo hemos rastreado, este Comit inicialmente fue el que la OCDE
estableci para encargarse de los asuntos relativos a la administracin pblica,
particularmente de la reforma. Su antecedente ms remoto es el viejo Comit
de Co-operacin Tcnica, famoso por su documento La administracin al servicio
del pblico como cliente (1987). Este Comit presenci su primer gran cambio en
1989, cuando el Consejo emiti la resolucin [C(89)92/FINAL], por la cual se
modific su nombre y mandato, para quedar como Comit de Gerencia Pblica
(Public Management Committee, PUMA); cinco aos ms tarde, en 1994, el Consejo
public una nueva resolucin por la cual se realizaron cambios a su mandato
[C(94)125/FINAL], es en este momento cuando encontramos el uso del trmino
gobernancia.
El marco de los cambios al mandato del PUMA, rezaba que para que ste pudiera
efectuar su trabajo, debera tomar en consideracin la fase de transformacin
global; presiones mltiples, que los sistemas de gobernancia estn en proceso de
adaptacin; y que la gerencia pblica tiene gran importancia para asegurar la
efectividad, economa y eficiencia en las polticas.346
Por otra parte, se pona de manifiesto el reconocimiento de la gran relevancia de la
gerencia pblica para las polticas, prioritarias de la Organizacin; las cambiantes
aproximaciones de gobernancia en la OCDE; la creciente atencin puesta en la
buena gobernancia del mundo en general; y la utilidad para la Organizacin de
tener disponible una perspectiva de gerencia pblica. Esto llev a la Organizacin
a decidir que el Comit de Gerencia Pblica sera responsable de disear un
programa de cooperacin para mejorar la calidad y costo efectividad de la
gerencia del sector pblico.347
346

108

OCDE, Resolution of the Council, concerning the mandate of the Public Management Committee,
Adopted by the Council at its 831 Session on 23 june 1994, [C(94)125/FINAL].
347 Ibd.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Entre 1994 y 1999, se pueden encontrar documentos como el intitulado


Gobernancia en Transicin (Governance in transition), fechado en 1995, en el
que el Comit de Gerencia Pblica, utiliza el trmino para sealar que las
estructuras de gobernancia que no se han cambiado, son inapropiadas para
el intrincado ambiente de polticas pblicas, desde que la maximizacin del
desempeo econmico, as como la cohesin social, requieren gobiernos que se
ajusten rpidamente a circunstancias cambiantes, para crear y explotar nuevas
oportunidades.348
Esas estructuras inadecuadas de gobernancia, se describieron como
centralizadas e inflexibles, con el nfasis puesto en el proceso ms que el resultado.
As que se determin que deberan cambiar por diversas razones, entre las que
se destacaron las deudas de los gobiernos, y los desbalances fiscales exacerbados
por la recesin. Estos argumentos conllevaron a poner lmites al tamao del
Estado, y a demandar que los gobiernos busquen un mayor costo-efectividad en
la asignacin y gerencia de los recursos pblicos.349
Entonces, el desafo para la gobernancia al final del siglo XX, sera la renovacin
institucional, que se refiere a establecer una estructura apropiada para las
actividades del sector pblico y privado, bajo malas condiciones de creciente
interdependencia, incertidumbre y cambio acelerado. Y esto requiere una
reevaluacin de lo racional de la intervencin del gobierno y del costo-efectividad
de las instituciones del sector pblico.350
En este sentido, tambin se seala que las capacidades de gobernancia han sido
desafiadas por la necesidad del control del gasto pblico, por la creciente apertura
de la economa internacional, y por la mutua dependencia entre el sector pblico
y privado; cuestiones ante las cuales las estructuras de gobernancia tradicionales
y las respuestas gerenciales son crecientemente ineficaces; adems de que se hace
nfasis en que en la era de la informacin, la gobernancia requiere una nueva
relacin entre el gobierno, y una sociedad mejor educada e informada, as como
transparencia y participacin. Dados estos desafos, la renovacin institucional
que propone el PUMA de la OCDE, debe realizarse a partir de la nueva gerencia
pblica.351
En 1996, es relevante la celebracin del simposio sobre el Futuro de los Servicios
Pblicos, all encontramos las primeras definiciones de gobernancia de la OCDE,
si bien se hace mencin de la definicin del BM y de la Comisin de Gobernancia
348
349
350
351

PUMA, Governance in transition: public management reforms in OECD Countries, OECD, 1995, p. 7.
Ibd.
Ibd.
Ibd., p. 15.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

109

Global. En la OCDE se reconoce que gobernancia se usa mucho en ingls, y


tambin que no hay una palabra en francs que tenga la misma connotacin,
aunque es cada vez ms frecuente que aparezca en documentos en ese idioma.
Para la OCDE, se define en trminos de relaciones e incluye ms que la
administracin pblica, las instituciones, mtodos e instrumentos para gobernar;
incluye el grupo de relaciones que se dan entre gobiernos y ciudadanos, actuando
como individuos y como parte de las instituciones, o a partir de stas (partidos
polticos, empresa, grupos de inters y los medios).352

Hacia el establecimiento del Comit de Gobernancia


Un nuevo cambio al mandato del Comit, que presenta un acento particular en la
gobernancia, operara en 1999 [C(99)175/FINAL], cuando el Consejo derog la
resolucin de 1994. Entonces se prioriz que en sus actividades el Comit tendra
en cuenta que en un periodo de globalizacin, cambio social y descentralizacin,
el papel del gobierno y la gobernancia estn en transformacin; y que la buena
gobernancia es esencial para fortalecer la democracia pluralista, promover el
desarrollo sustentable y mantener la confianza en el sector pblico.353
En respuesta a lo anterior, decidi que el Comit sera responsable de disear e
implementar un programa, que identificara y ayudara a enfrentar las fuerzas y
tendencias emergentes que constituyen los principales desafos a la gobernancia.
El Comit tendra que enfocarse en los elementos claves de la buena gobernancia,
entre los que se menciona el desarrollo de capacidades, para producir polticas
ms coherentes y globalizadas, el cumplimiento de compromisos de poltica en
un mundo cambiante, la institucionalizacin de la transparencia, la honestidad y
la rendicin de cuentas en el gobierno.354
Para cumplir con esta empresa, el Comit dirigira un programa de gobernancia
y gerencia pblica, para contribuir a mejorar los objetivos econmicos y sociales
de los pases miembros, especialmente en lo que toca a la eficiencia, eficacia,
transparencia y rendicin de cuentas de las instituciones pblicas. Tambin, entre
otras cosas, promoviendo una perspectiva de gobernancia y gerencia pblica, as
como a partir del seguimiento, evaluacin y elaboracin de reportes sobre los
desarrollos clave, al respecto, tanto en pases miembros como no miembros.355

352

110

OCDE, Ministerial symposium on the future of public services, Executive summary, Public
Management Committee, 1996, p. 5.
353 OCDE, Resolution of the Council, concerning the mandate of the Public Management Committee,
Adopted by the Council at its 964 Session on 9 december 1999, [C(99)175/FINAL].
354 Ibd.
355 Ibd.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

El periodo, que corre de 1999 a 2003, es en el que se puede identificar el boom


de la gobernancia en la OCDE. En 2001, an sin un mandato formal, el Comit
PUMA fue denominado Comit de Gobernancia Pblica y Gerencia (Public
Governance and Management Committee).356 Tambin en ese ao, dentro del Foro
sobre Modernizacin del Gobierno, se trat de modo central la gobernancia.357
De este modo, es perceptible que a diferencia de lo que suceda hasta 1999, la
palabra se insert de manera muy principal en todo tipo de documentos como
FOCUS, el Boletn de Gerencia Pblica (Public Management Newsletter).358
La misma situacin es observable en los Reportes Anuales de la OCDE, en el ao
2000, no apareca como un apartado principal, pero se menciona su importancia
y tambin se refiere a la buena gobernancia como necesaria para la democracia
pluralista. En adelante el Reporte contemplar un apartado especfico en su
ndice; en 2001 en particular se mencionan los principios de buena gobernancia
(respeto del Estado de Derecho, transparencia y rendicin de cuentas en las
instituciones democrticas, justicia y equidad en el trato con los ciudadanos,
aplicacin clara y transparente de de las leyes y regulaciones, consistencia y
coherencia en la formulacin de policy, y altos estndares de comportamiento
tico);359 sucesivamente, el tema se ubic como un apartado puntual de la
informacin plasmada en los Reportes.360
Entre los libros que es relevante conocer, est el intitulado Gobierno para
el Futuro (Government of the future), que como subttulo tiene Gobernancia
(Governance). En ese texto se retoma la definicin del Simposio de 1996,361 y se
complementa con el enfoque del PUMA, que la define como un trmino amplio e
inclusivo, que se refiere al papel y las capacidades del Estado, o de las autoridades
pblicas para influir, facilitar o emprender la accin que promueva los propsitos
356

OCDE Directorates, About public governance and management, http://www.oecd.org/oecd/pages/


home/displaygeneral/0,3380,EN-about-11-nodirectorate-. [Consultada el 4 de octubre de 2012]. Entre sus
principales actividades se anotaban las siguientes: Buena gobernancia (good governance), Gobernancia y
Desarrollo (Governance and Development), Dialogo de gobernancia con pases no-miembros (Governance
Dialogue with non-members), Desarrollo sustentable y gobernancia (Sustainable Development and
Governance), y Gobernancia territorial (Territorial Governance). Aunque para 2002 ya slo aparecan
Dialogo de gobernancia con pases no-miembros y Gobernancia territorial. http://webnet1.oecd.org/EN/
about/0,,EN-about-notheme-9-no-no-no-0,00.html. [Consultada el 4 de octubre de 2012].
357 Forum on Modernising Government, Chteau de la Muette, Pars, 6-7 November 2001, http://www.
oecd.org/gov/oecdglobalforumonpublicgovernance.htm. [Consultada el 4 de octubre de 2012]
358 En 1999 en Focus (sept-nov), se anuncia el Simposio sobre los Desafos a la buena gobernancia, pero
todava no apareca la palabra con ninguna clase de contenido. OCDE Public Management Committee,
FOCUS, Public Management Newsletter, Sept-Nov. 1999, Number 14, Public Management Service
(PUMA), Web site: http://www.oecd.org/puma/focus. [Consultada el 20 de septiembre de 2012].
359 OCDE, Annual Report 2001, OCDE, 2001, p. 57.
360 OCDE, Annual Report 2000, OCDE, 2000. OCDE, Annual Report 2007, OCDE, 2007. Disponibles
en: http://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-annual-report_19990006;jsessionid=dg9t1n613opna
.x-oecd-live-01.
361 OCDE, Government of the future, Pars, OCDE, 2000, p. 112.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

111

pblicos, donde el mercado y la sociedad civil por s solos no puedan dirigirlos


adecuadamente.362
Tambin est el texto Gobernancia en el siglo XXI (Governance in the 21st
century), publicado en 2001, si bien el texto contiene la cuarta y ltima serie
de conferencias que se llevaron a cabo en el 2000 en Alemania, sobre el tema,
deben destacarse las consideraciones expresadas sobre nuestro objeto de estudio.
En primer lugar, se explica que las viejas formas de gobernancia, tanto del sector
pblico como privado, crecientemente se han vuelto inefectivas; que las nuevas
formas de gobernancia, involucran a un rango mucho ms amplio de jugadores;
y lo que se visualiza como ms importante es que la distribucin del poder, est
situada en estructuras y constituciones de muchas organizaciones, adems de que
ha cambiado la tendencia a conferir el derecho de iniciativa slo a las posiciones
ms altas de la jerarqua.363

Las nociones de gobernancia de la OCDE.


Entre las definiciones plasmadas en este documento, encontramos la de Kimon
Valaskakis, que explica que es el ejercicio de autoridad o la distribucin del poder,
que su esencia se vincula a las nociones de orden y hechura de decisiones; as que
lo opuesto a gobernancia es la anarqua. De aqu se sigue que entonces un mundo
ordenado es aquel en que hay reglas claras, relativas al legtimo y eficiente uso de
la autoridad.364
En el mismo documento, Tarchys explica que las discusiones recientes sobre
control democrtico y administrativo, sealan que hay una gobernancia estrecha
y una gobernancia suelta. La primera estrecha, se describe como aquella en la
que se destacan mtodos de direccin, que estn basados en objetivos claramente
determinados, en instrucciones rigurosas y en el seguimiento meticuloso; que se
materializan en las organizaciones militares, los sistemas polticos totalitarios, o
las industrias organizadas bajo los principios del taylorismo, tambin se incluye
aqu a la nueva gerencia pblica, pues se considera que en los elementos de esta
estrategia, est presente una tendencia a la imitacin del sector privado.365
Por su parte, la gobernancia suelta, es referida como aquella construida
sobre una apreciacin menos sospechosa del comportamiento humano, y
est vinculada a ideas agnsticas o empricas sobre la eleccin de recursos y

112

362 Ibd.
363 OECD, Governance in the 21st century, France, OCDE, 2001, p. 3.
364 Valaskakis, Kimon, Long-term trends in global governance: from Westphalia to Seatle, en Ibd, p. 46.
365 Tarchys, Daniel, Wealth, values, institutions: trends in government and governance, en Governance

in the 21st century, pp. 37-38.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

objetivos organizacionales. Se considera que la teora gerencial de esta lnea de


pensamiento, est representada por la escuela de las relaciones humanas, que
confa en la creatividad y crecimiento potencial de los empleados, as como en su
participacin voluntaria en proyectos.
La base de la gobernancia suelta, se coloca en la confianza y en los ambientes
cooperativos, pues recurre a recomendaciones y leyes blandas, ms que a
las rdenes y los regmenes estrictos. Sus conceptos clave son: innovacin,
adaptabilidad y capacidad de aprendizaje. Esta gobernancia suelta, se observa
vinculada a la discusin de los lmites del gobierno en su capacidad de control.366
Adicionalmente, Tarchys enuncia los prerrequisitos para lograr estndares de
gobernancia.
Cuadro 6.
Cuadro
6.Vid.Prerrequisitos
OCDE
para
lograr
estndares
razonables de gobernancia.361

Cuadro 6. Prerrequisitos OCDE, para lograr estndares razonables de


gobernancia.367
El papel desempeado en la poltica
democrtica por una posicin que
est protegida legtimamente, que
mediante
escrutinios
crticos,
infunda cierta medida de prudencia
saludable
en
el
desempeo
del
gobierno.
Libertad
de
los
medios
de
comunicacin, creando condiciones
econmicas para que el uso de stos
se cumpla.
Crear
instituciones
y
procedimientos de control como las
prcticas de auditora establecidas
constitucionalmente, el ombudsman,
consultas
legislativas
y
solicitudes de informacin.

Capacidad de autocorreccin
de
los
sistemas
de
gobernancia, democrtica para
absorber nueva informacin y
ajustarse
a
circunstancias
cambiantes

Al final de cuentas, entre la gobernancia estrecha y la gobernancia suelta, se


concluye
que no
una tendencia
desde
primera hacia laestrecha
segunda, sino
un
Al final
de hay
cuentas,
entre
la lagobernancia
y la
patrn cclico en la eleccin de modos de direccin, pues desde ambas surgen
gobernancia suelta se concluye que no hay una tendencia desde
descontentos;
de la primera por la sobreregulacin, las fallas del gobierno
la
primera
hacia la y segunda,
sino
un patrn
la
y las grandes burocracias,
en la segunda
se alerta
sobre elcclico
riesgo deen
tornar
en
simplicidad,
los arreglos
permitan elpues
relajamiento,
despilfarro
y la
eleccin
de y que
modos
de direccin,
desde elambas
surgen
corrupcin.
As que de
la correccin
de una upor
otra forma
de gobernancia mantiene,
descontentos;
la primera
la sobreregulacin,
las
el ciclo en marcha.368 Esto suena a los modos alternativos de organizacin de
fallas del gobierno y las grandes burocracias, y en la
Coase, o de gobernancia de Williamson, abordados en el captulo anterior.
segunda se alerta sobre el riesgo de tornar en simplicidad, y

366
que
Ibd.,los
p. 38. arreglos permitan
367 Ibd., pp. 35-36.
laIbd.corrupcin. As que la
368

el relajamiento, el despilfarro y

correccin de una u otra forma de

362
gobernancia
mantienen
el ciclo
en marcha.
Esto
a los
El laberinto
de governance.
La gobernancia
de los antiguos
y lasuena
de los modernos.

modos alternativos de organizacin de Coase o de gobernancia


de Williamson abordados en el captulo anterior.

113

Del Comit PUMA al Comit de Gobernancia.


El siguiente suceso relevante en la OCDE, fue la renovacin al mandato del
PUMA de 2004, que incluy la formalizacin del cambio de nombre al Comit,
otorgando un fuerte acento a la gobernancia. Este ao el Consejo cambi el
nombre del PUMA, por Comit de Gobernancia Pblica. En el documento que
aval los cambios se explic que el Comit gradualmente ampli su alcance,
incluyendo asuntos de gobernancia y abordado la nueva gerencia pblica, desde
una perspectiva de gobernancia, lo que se reflej precisamente en el cambio de
nombre que el Consejo decidi hacer al Comit. Asimismo, se seala que a lo
largo de 15 aos este Comit ha contribuido al consenso emergente sobre lo que
constituye la buena gobernancia moderna.369
Se retoma que la buena gobernancia, es esencial para fortalecer la democracia
pluralista, promover el desarrollo sustentable y mantener la confianza en la
administracin pblica, aunque se reconoce que las reformas de gobernancia
deben ser especficas para los contextos concretos de los pases y su sector
pblico. Dado que la gobernancia es visualizada como un agente para alcanzar
el ajuste estructural y la competitividad internacional, el Comit decidi disear
e implementar un programa, para ayudar a dar direccin a los desafos que los
gobiernos, miembros y no miembros, enfrentan para modernizar la gobernancia
pblica, en un mundo cambiante.370
En este documento, la gobernancia se define como los arreglos formales e
informales que determinan cmo son tomadas las decisiones pblicas, y cmo
son llevadas a cabo las acciones, desde la perspectiva de salvaguardar los
valores constitucionales de los problemas, los actores y los tiempos de cambio.
La gobernancia pblica tambien se refiere como la arquitectura del Estado, los
arreglos constitucionales y la separacin de poderes.371
La ltima resolucin sobre el mandato del Comit de Gobernancia Pblica, data
de 2009 y su vigencia se extiende hasta el ao 2014. En este mandato se refrendan
las consideraciones y definiciones previas, se agrega que los retos globales y el
cambio climtico, han hecho ms necesario mejorar la gobernancia en los niveles
supranacional, nacional y subnacional. En este mandato, el Comit asume como
su principal objetivo, asistir a los pases para construir y fortalecer la capacidad
para disear, implementar y evaluar polticas pblicas innovadoras y adaptativas,
centradas en los ciudadanos, las instituciones y los servicios.372
114

369 OCDE Renewal of the mandate of the Public Governance Committee, 2004, [C(2004)116], p. 2.
370 Ibd., pp. 4-5.
371 Ibd., p. 5.
372 OCDE, Resolution on the revision of the mandate of the Public Governance Committee [C/M(2009)23,

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Apunte sobre los planteamientos de la OCDE.


Como reflexin de lo que hemos apuntado sobre gobernancia en la OCDE,
encontramos que tampoco hay un acuerdo sobre lo que refiere, pues se han
cambiado los significados o se han ampliado, aunque s hay denominadores
comunes que prevalecen. Por ejemplo, cuando se usa para referir estructuras de
gobernancia, la palabra indica gobierno esto es: estructuras de gobierno, que
necesitan ser renovadas para hacer frente a los retos que la actividad de gobernar
est presentando. Lo mismo es observable en el Fondo Monetario Internacional
que denomina gobernancia a su estructura de gobierno.373 Esta forma de entender
la palabra prevalece como una suerte de estela hasta hoy.
En 1996, se amplia su alcance para referir que se define en trminos de
relaciones, e incluye ms que la administracin pblica, las instituciones,
mtodos e instrumentos para gobernar; incluye el grupo de relaciones que se
dan entre gobiernos y ciudadanos, actuando como individuos y como parte de
las instituciones, o a partir de stas (partidos polticos, empresa, grupos de inters
y los medios). Est definicin es ampliada en el ao 2000, agregando que es un
trmino amplio e inclusivo, que se refiere al papel y las capacidades del Estado,
o de las autoridades pblicas para influir, facilitar o emprender la accin que
promueva los propsitos pblicos, donde el mercado y la sociedad civil por si solos
no puedan dirigirlos adecuadamente.
Mientras que en 2001, se refiere como el ejercicio de autoridad o la distribucin del
poder, que su esencia se vincula a las nociones de orden y hechura de decisiones;
as que lo opuesto a gobernancia es la anarqua. Y se identifica una gobernancia
estrecha y una suelta. sta ltima se basa en la confianza y en los ambientes
cooperativos, recurre a recomendaciones y leyes blandas, ms que a las rdenes y
los regmenes estrictos.
En 2004 y 2009, se define como los arreglos formales e informales que determinan
cmo son tomadas las decisiones pblicas, y cmo son llevadas a cabo las
acciones pblicas, a fin de preservar los valores constitucionales de un pas ante
los problemas, los actores y los tiempos de cambio. Pero tambin se agrega que
la gobernancia pblica se refiere como la arquitectura del Estado, los arreglos
constitucionales y la separacin de poderes.

item 316 and C(2009)170].


373 IMF, About the IMF, Governance Structure, http://www.imf.org/external/about/govstruct.htm.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

115

Captulo 8.
Visin de las organizaciones internacionales
a. Organizacin de las Naciones Unidas (ONU).
En la ONU que, al igual que otros organismos internacionales, elabora la mayora
de los documentos y publica todo tipo de informacin en idioma ingls, el uso
inicial de la palabra governance se ha ubicado en 1990, momento en el que tambin
se present una situacin de gran confusin sobre la traduccin a utilizar para el
idioma espaol, lo que determin que en ese ao y los subsiguientes se tradujera
de mltiples formas, desde sistema de gobierno, administracin, gobierno y
gobernacin; o alternando en un mismo texto stas diferentes traducciones para
governance.374
La perspectiva de la gobernancia en la ONU, en particular, es resaltable pues se ha
tratado en diferentes reas, con variantes en la conceptualizacin y la clasificacin
de la gobernancia; nos abocaremos a tratar principalmente los enfoques del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la CEPAL y la
Divisin para la Administracin Pblica y el Desarrollo de la Gerencia, que
depende del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.


Las definiciones de la ONU pueden encontrarse en 1997, como parte de las
iniciativas englobadas dentro del PNUD. En este ao los documentos que tratan
el concepto de gobernancia, explican que el desafo para las sociedades, es crear
un sistema de gobernancia que promueva y apoye el desarrollo humano, y se
seala que gobernancia puede verse como un ejercicio de autoridad econmica,
poltica y administrativa para manejar los asuntos de un pas en todos los niveles.
Comprende los mecanismos, procesos e instituciones, a travs de los cuales los
ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, conocen
sus obligaciones y median sus diferencias.375 Empero, se seala que la bsqueda
de un concepto articulado de gobernancia, apenas ha empezado.
En ese mismo ao, tambin encontramos esta definicin en los documentos,
que se desprenden de la Divisin de Desarrollo de Gerencia y Gobernancia
(Management Development and Governance Division, MDGD), establecida en
374

116

Deferrari, David, obra citada, p. 1. Decisin E/1990/79, denominada Governance of the world
food program, que como indica el autor se tradujo al espaol como Sistema de gobierno del programa
mundial de alimentos. El documento original es el siguiente: United Nations, Governance of the World
Food Programme, 1990, http://www.un.org/documents/ga/res/45/a45r218.htm.
375 United Nations Development Programme, Governance for sustainable human development, UNDP, sin nmero
de pgina, http://mirror.undp.org/magnet/policy/chapter1.htm#b.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

1995 en el PNUD, para responder a las demandas crecientes sobre el PNUD, as


como para brindar asistencia en gobernancia y desarrollo de gerencia.376
Esta divisin public en 1997, el documento intitulado Gobernancia para
el desarrollo humano sustentable, donde adems de reafirmar la definicin
planteada en el trabajo del PNUD arriba citado, se afirma que entre los atributos
de la gobernancia destaca la participacin transparente y la rendicin de cuentas;
el efectivo y equitativo uso de recursos; y la promocin del Estado de derecho.
Asimismo, se resalta que la gobernancia incluye al Estado, pero lo trasciende,
pues toma en cuenta al sector privado y a la sociedad civil.
El marco planteado en el enfoque de gobernancia del PNUD, dicta que el Estado
crea el conducente ambiente legal y poltico, el sector privado genera trabajo
e ingresos, y la sociedad civil facilita la interaccin poltica y social, a partir de
la movilizacin de grupos para participar en actividades econmicas polticas y
sociales. As que se concluye que la gobernancia no puede volver a considerarse
un sistema cerrado.377
Otro documento sobresaliente, tambin de 1997, es el denominado
reconceptualizando la gobernancia, pues en ste se seala que la articulacin
clara del concepto de gobernancia, en las economas de mercado, apenas ha
iniciado. En el documento se menciona que se han observado perspectivas
diferentes sobre la gobernancia, algunas que la asocian a la nueva gerencia pblica,
y otras que la asumen como una posicin de fuerte defensa de la democracia.378
Tras observar las diversidades de perspectivas que, se admite, han dificultado
un acuerdo; la postura PNUD se remite a lo que denominan una perspectiva
amplia, que reconoce la importancia de la gerencia del sector pblico; los
dominios de la gobernancia (la sociedad civil, el Estado y el sector privado)379 y
las organizaciones y estructuras institucionales que han establecido parmetros
376

Entre 1995 y 2006 aparecen datos sobre la Divisin de Desarrollo de la Gerencia y Gobernancia.
En un documento que no tiene fecha, se seala que las actividades sobre el Programa de Desarrollo de
Gerencia inici en 1989, mientras que la Divisin se estableci en 1995 para responder a las demandas
crecientes sobre el UNDP, para brindar asistencia en gobernancia y desarrollo de gerencia. Management
Development Governance Division, Development Policy, p. 2, http://www.pogar.org/publications/
other/undp/governance/mdgdbro-e.pdf.
377 Management Developmement and Governance Division, Governance for sustainable human development,
Bureau for Policy and Programme Support, New York, January 1997, p. 2. http://gis.emro.who.int/
HealthSystemObservatory/Workshops/WorkshopDocuments/Reference%20reading%20material/
Literature%20on%20Governance/GOVERN~2.PDF.
378 Management Development and Governance Division, Reconceptualising Governance, Discussion
paper 2, Bureau for Policy and Programme Support, United Nations Development Programme, New
York, January 1997, Prefacio, p. iii, http://www.pogar.org/publications/other/undp/governance/
reconceptualizing.pdf.
379 Ibd.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

117

de trabajo de gobernancia para ejecutar sus estrategias y policies.380


Entonces, en este documento gobernancia, se vuelve a definir como ya lo
anotamos arriba (the exercise of political, economic and administrative authority
to manage a nations affairs), pero se agrega que se refiere a los complejos
mecanismos, procesos, relaciones e instituciones a partir de los cuales, los
ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones,
y concilian sus diferencias. A lo anterior se suma que gobernancia abarca todos
los mtodos, tanto buenos como malos, que la sociedad utiliza para distribuir el
poder, manejar los recursos y problemas pblicos.381
En este documento la buena gobernancia, es identificada como un subcampo
de la gobernancia, caracterizado porque los recursos y problemas pblicos, se
manejan con eficacia, eficiencia y en respuesta a las necesidades de la sociedad;
todo ello enmarcado en formas de gobierno que se basan en la participacin
pblica, la rendicin de cuentas y la transparencia.382
Desde esta conceptualizacin, se identifican cuatro tipos de gobernancia.
Gobernancia econmica: que se refiere a los procesos de hechura de decisiones,
que afectan directa o indirectamente las actividades econmicas de un
pas, lo mismo que sus relaciones con otras economas.
Gobernancia poltica: se asocia a la hechura de decisiones y a la
implementacin de policy, de un Estado que tiene autoridad y es legtimo.
Gobernancia administrativa: entendida como un sistema de implementacin
de policy, que se lleva a cabo a travs de un eficiente, independiente y
responsable sector publico abierto.
Gobernancia sistemtica: comprende los procesos y estructuras de una
sociedad, que guan las relaciones sociales y econmicas para proteger la
cultura, las creencias religiosas y los valores, y para crear y mantener un
ambiente de salud, libertad, seguridad y con la oportunidad de ejercer
capacidades personales, que permitan una mejor vida para todas las
personas.
Las tres primeras son observadas como los elementos que constituyen el sistema
de gobernancia, o bien la estructura institucional y organizacional formal,
autorizada para la hechura de decisiones en el Estado moderno.383

118

380
381
382
383

Ibd., p. 9.
Ibd.
Ibd.
Ibd., p. 10.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Entre los subprogramas que estuvieron a cargo de la MDGD estuvo el Programa


para la Rendicin de Cuentas y la Transparencia (PACT- Programme for Accountability
& Transparency), que tena como objetivo, promover talleres globales sobre rendicin
de cuentas financiera y transparencia. Otro de sus objetivos, era promover un
foro de intercambio de experiencias para facilitar el aprendizaje mutuo, as como
desarrollar herramientas y pruebas piloto de enfoques innovadores.
El programa se proyect como una iniciativa global, que mediante asistencia
tcnica apoyara a pases seleccionados, para mejorar sus sistemas de gerencia y
rendicin de cuentas financiera.
Asimismo, el programa incluy apoyos en el rea de gerencia de la deuda,
mejoramiento de la integridad de gobernancia (entendida como combate y
prevencin de la corrupcin), y coordinacin de la ayuda.384
Al parecer esta divisin (MDGD), se convirti en el rea de trabajo del PNUD,
que a la fecha se denomina en ingls Democratic Governance, y en espaol
Gobernabilidad Democrtica.385 En esta rea de trabajo, se instal en 2002,
el Centro de Gobernancia de Oslo (Oslo Governance Centre, OGC), para
coadyuvar a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, estableciendo
redes de conocimiento y trabajo de equipos multidisciplinarios, lo mismo que con
instituciones de investigacin de diferentes partes del mundo.386
Aunque en el ao 2000 Prats y Catal, refiere que hubo un cambio en la definicin
de gobernancia, plasmado en el informe Desarrollo Humano del PNUD de ese
ao, no hay certeza pues el documento referido, no contiene ninguna definicin
diferente o replanteamiento de la misma.387 Incluso cabe resaltar, que la palabra
384

United Nations Development Programme, Management Development and Governance Division, Global
Workshop, Financial Accountability and Transparency, New York, 24 - 25 July 1997, PACT-Programme
for Accountability & Transparency, http://google.undp.org/search?q=cache:uKSnCWQ0gp8J:www.
undp.org/governance/eventsites/PAR_Bergen_2002/aidemem.htm+Management+Development+Go
vernance+Division&access=p&output=xml_no_dtd&site=default_collection&ie=UTF-8&client=undp_
frontend&oe=UTF-8&proxystylesheet=undp_frontend. [Consultado el 8 de agosto de 2012]
385 UNDP. Gobernabilidad democrtica, http://www.undp.org/content/undp/es/home/ourwork/
democraticgovernance/overview.html. UNDP, UNPD, Democratic governance, http://www.undp.org/
content/undp/en/home/ourwork/democraticgovernance/overview/. [Consultado el 8 de agosto de 2012]
386 UNDP, Oslo Governance Centre brochure, http://www.undp.org/content/dam/undp/library/Democratic%20Governance/OGC/OGC-brochure.pdf. Oslo Governance Centre, http://www.undp.org/content/undp/en/home/ourwork/democraticgovernance/oslo_governance_centre/ [Consultado el 10 de
agosto de 2012]
387 Prats se refiere a las palabras de Elena Martnez, Directora del Bur del PNUD para Amrica Latina:
El PNUD hoy maneja un concepto de governance completamente diferente. En nuestro informe sobre
desarrollo humano del 2000, nuestro nuevo administrador; el Sr. Malloch Brown, seala que ni los mercados,
ni la poltica, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones y reglas y que stas -la governance- ya
no se refieren slo a las organizaciones gubernamentales, porque enmarcan y entrelazan una serie
interdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado,
y ello tanto a nivel local como nacional e internacional (p. V). A esto Prats agrega como vemos, en el
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

119

del documento en ingls (governance), se traduce al espaol como el sistema de


gestin de los asuntos pblicos.388
Tambin es relevante mencionar que en 2009, el PNUD incursion en el tema de
los indicadores de gobernancia, y public el documento titulado Fuentes para
indicadores de gobernancia democrtica. All se concentraron los indicadores
elaborados por diversos sectores. El documento est dirigido a aquellos que
trabajan los temas de gobernancia y desarrollo, en especial a los profesionales,
que colaboran en las sedes de los pases participantes del PNUD. Se seala que su
objetivo es proveer una imagen clara del alcance, elementos clave y dimensiones
de gobernancia, cubiertos por las fuentes de indicadores que se compilan en
dicho trabajo.389
La elaboracin de la gua de fuentes est basada en una correlacin de indicadores
realizada en 2003, por el PNUD en el Centro de Gobernancia de Oslo, que
mostr la existencia de una gran cantidad de indicadores de gobernancia que
han desarrollado y usan organizaciones intergubernamentales, agencias de
desarrollo, organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.390 El trabajo
contiene comentarios descriptivos sobre la utilidad de cada indicador, contenido
en las diferentes fuentes, lo mismo que sobre los principales mtodos usados para
el desarrollo de indicadores.
En resumen, ste documento constituye una compilacin, que contiene los
indicadores que han desarrollado 59 diferentes grupos u organizaciones. Sin
embargo, la compilacin abarca indicadores de mltiples temas como derechos
humanos, lo electoral, indicadores macro econmicos, de sociedad civil, de
negocios, de cuotas de gnero, o derechos de los trabajadores, por ejemplo; slo
unos cuantos como los de Gallup, el Instituto del BM, y la (USAID), se abocan a
gobernancia en especfico.391

120

2000, el PNUD ya haba establecido un concepto de gobernanza que lo aproximaba extraordinariamente


al concepto de marco institucional -formal e informal- que fija las constricciones e incentivos de los actores
en un determinado mbito de la accin colectiva. Prats y Catal, Joan, Modos de gobernacin de las
sociedades globales, en Cerrillo i Martnez Agust, La gobernanza hoy: 10 textos de referencia, Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Madrid, 2005, p. 164.
Vid. PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano 2000, Ediciones Mundi-Prensa, Madrid, 2000. http://hdr.
undp.org/en/media/HDR_2000_ES.pdf. [Consultado el 10 de agosto de 2012].
388 UNDP, Human Development Report 2000, United Nations Development Programme (UNDP), New York,
Oxford University Press 2000, http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2000_EN.pdf, p. 10 (en ambos
documentos). [Consultado el 12 de agosto de 2012].
389 United Nations Development Programme, Sources for Democratic Governance Indicators, 2009, http://www.
pogar.org/publications/other/undp/governance/governance-indicators-sources-06e.pdf. [Consultado el
14 de agosto de 2012].
390 Ibd.
391 Ibd., pp. 12, 48, 59.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Divisin para la Administracin Pblica y el Desarrollo de la Gerencia.


Desde 1948, la ONU, ha estado vinculada a los temas de administracin pblica
a travs de su Programa de Administracin Pblica (UNPAN). En 1968 la hasta
entonces Subdireccin de Administracin Pblica, se elev a Divisin.392 Entre
1967 y 1996 se aprecia un acento en la administracin pblica, el desarrollo
y las finanzas, lo cual se modific a finales de la dcada de 1990 cuando tom
cierta fuerza la presencia del tema gobernancia, aunque los primeros documentos
que incluyen la palabra (governance) se publicaron por esta Divisin entre 1991 y
1993.393
Ubicada en el Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, que a su vez se
inserta en el Secretariado de la ONU, la Divisin de Administracin Pblica, as
denominada desde 1968, en 1974 se convierte en la Divisin de Administracin
Pblica y Finanzas; en 1982 se transforma en Divisin de Administracin
para el Desarrollo; y en 1997 registra el cambio a Divisin de Gobernancia,
Administracin Pblica y Finanzas (DGPAF), que es cuando resalta el acento en
la gobernancia. sta denominacin slo dur un ao, pues en 1998 se agreg
como tpico principal el aspecto econmico, as que qued como Divisin
de Economa Pblica y Administracin Pblica, nombre que en 2002 tuvo la
modificacin que hasta hoy permanece, y que es: Divisin de Administracin
Pblica y Desarrollo de la Gerencia.394
Entre 1991 y 2000, se destac la reorientacin de la administracin pblica,
para incorporar la nueva gerencia pblica y los principios de gobernancia. En
este periodo, en particular, la undcima reunin de expertos en administracin
pblica, entendi gobernancia como una manera de examinar los asuntos y
cambios que enfrenta la administracin pblica.
Las recomendaciones, producto de la reunin, se enfocaron en buscar los
beneficios de la buena gobernancia a partir de dos vas: por un lado la provisin
de servicios de calidad, y por el otro, la devolucin de actividades al sector
privado, por medio de la contratacin por fuera o por medio de los contratos de
desempeo, o bien con la privatizacin de empresas pblicas. En pocas palabras,
392 El Consejo Econmico

y Social, 1199 Programa de las Naciones Unidas en materia de administracin


pblica, 1967, p. 27, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan024621.pdf.
[Consultado el 20 de agosto de 2012]
393 Division for Public Economics and Public Administration, Governance and structural transformation
in transitional economies, Report of the meeting, Moscow, USSR, 23-26 September 1991, UN, 1992.
Division for Public Economics and Public Administration, World conference on metropolitan governance:
city reports and technical papers, UN/Tokyo, Metropolitan Government. Tokyo, Japan, 20-23, April 1993.
394 Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development
Management, The Contribution of the United Nations to the Improvement of Public Administration. A 60-Year History,
United Nations New York, 2009, pp. 69-70.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

121

que la administracin pblica se dedicara a dirigir ms que a remar. La buena


gobernancia tambin se vincul, en trminos ms prcticos, con el trato justo y
equitativo de todos los ciudadanos bajo la ley.395
Entre los aos 2000 y hasta 2009, la Divisin estaba subdividida en tres ramos
de especializaciones: Gobernancia y Administracin Pblica, Gobernancia y
Gerencia Socio-econmica, y Gerencia del Conocimiento. Esto da cuenta de que
dentro de la Divisin de Administracin Pblica, del Departamento de Asuntos
Econmicos y Sociales (DESA, siglas en ingls), existi el ramo de Gobernancia y
Administracin Pblica,396 que tena como encargo cubrir los factores transversales
que facilitaran la gestin de los programas conducentes a lograr los Objetivos
de Desarrollo del Milenio.397 Empero, desde 2009, ces de aparecer el ramo de
Gobernancia y Administracin Pblica.
Hoy da, en el Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, del que tambin
depende el Comit de Expertos en Administracin Pblica,398 encontramos que
la Divisin para la Administracin Pblica y Gerencia del Desarrollo, dentro de
su estructura cuenta con una rama sobre e-government, que a su vez contempla
una oficina denominada Proyecto de Oficina de las Naciones Unidas sobre
Gobernancia, (UNPOG, por sus siglas en ingls, que asesora a quien est interesado
en la reinvencin del gobierno), y la rama de desarrollo del Management, de la
que depende un Secretariado denominado Foro de Gobernancia de Internet.399
Las diferentes publicaciones de la Divisin para la Administracin Pblica y el
Desarrollo de la Gerencia de la ONU, suman 820 documentos de 1999 a 2012;400
slo referiremos un dato de la publicacin Reporte Mundial del Sector Pblico
de 2008, titulado La gente importa: participacin ciudadana en la gobernancia
pblica (People matter: civic engagement in public governance), que seala que mientras la
gobernancia corporativa busca maximizar el beneficio monetario, la gobernancia
pblica tiene como objetivo maximizar el bienestar pblico.401
395
396

122

Ibd., pp. 24 y 25.


Kauzya John-Mary, Local governance capacity-building for full-range Participation: concepts, Frameworks and
experiences in African Countries, United Nations, 2003, p. iii. http://www.un.org/esa/desa/papers/2003/
esa03dp33.pdf. [Consultado el 17 de agosto de 2012].
397 Department of Economic and Social Affairs, obra citada, p. 73.
398 Committee of Experts on Public Administration (CEPA).
399 Division for Public Administration and Development Management, Search our documents http://
www.unpan.org/DPADM/AboutUs/Whoweare/DPADMOrganizationalChart/tabid/719/Default.aspx
[Consultado el 17 de agosto de 2012].
400 Division for Public Administration and Development Management, http://unpan.org/DPADM/
ProductsServices/DPADMPublications/SearchOurDocuments/tabid/637/language/en-US/Default.
aspx. [Consultado el 28 de agosto de 2012]
401 Department of Economic and Social Affairs, World Public Sector Report 2008: people matter civic engagement in
public governance, United Nations, New York, 2008, p. 9.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

No nos es posible la revisin de todos los documentos, pero despus del examen
de algunos sobresalientes, encontramos que la esencia del uso de gobernancia
en esta Divisin se puede obtener del glosario de definiciones que elabor, y que
actualmente se puede consultar. De este glosario se desprende la gran variedad de
formas en que se entiende el trmino gobernancia.402
Gobernancia democrtica: es el proceso de interaccin entre tres grupos de
actores: el Estado, la sociedad civil y el sector privado; implica que la gobernancia
est basada en principios fundamental y universalmente aceptados, como son:
la participacin, la rendicin de cuentas, la transparencia, el Estado de derecho,
la separacin de poderes, el acceso, la subsidiariedad, la equidad y la libertad de
prensa.
Gobernancia global: es el complejo de instituciones formales e informales,
mecanismos, relaciones y procesos entre Estados, mediante los cuales los
intereses colectivos son articulados en el nivel global, establecidos los derechos y
obligaciones, y conciliadas las diferencias.
Buena gobernancia: implica la buena gerencia del sector pblico (eficiencia,
efectividad y economa), rendicin de cuentas, intercambio libre de flujos de
informacin (transparencia), y una estructura legal para el desarrollo (justicia,
respeto por los derechos y libertades humanos) (World Bank). En la definicin
se enfocan cuatro componentes principales: legitimidad (un gobierno debe tener
el consenso de los gobernados); rendicin de cuentas (asegurar la transparencia,
ser responsable por sus acciones y libertad de prensa); competencia (hechura de
polticas efectiva, implementacin y prestar servicios); y respetar la ley y proteger
los derechos humanos.
Gobernancia local, se refiere al ejercicio de la autoridad, en el nivel local de la
comunidad.
Gobernancia participativa: es el derecho que cada ciudadano tiene para
participar en el proceso democrtico de hechura de decisiones particularmente
en el nivel local de gobierno.
Gobernancia del sector pblico: se define como los regmenes de leyes, normas,
decisiones jurdicas y prcticas administrativas que obligan, prescriben y hacen posible
la provisin de bienes y servicios. En este caso, las instituciones constitucionales son
vinculadas a las realidades de hechura de policy y gerencia pblica.
402

Division for Public Administration and Development Management, UN Public Administration


Glossary, http://www.unpan.org/DPADM/ProductsServices/Glossary/tabid/1395/language/en-US/
Default.aspx. [Consultado el 28 de agosto de 2012].
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

123

Gobernancia socio-econmica, se refiere a las instituciones, arreglos institucionales;


procedimientos y procesos; herramientas y tcnicas que promueven las preferencias
de los ciudadanos, relacionadas con la formulacin e implementacin de policies y
programas para disminuir la pobreza.

Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe.


Entre las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas, en la Comisin
Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL), tambin resalta el
tratamiento dado a la gobernancia que, dicho sea de paso, en muchos de los
documentos publicados en espaol, ha utilizado esta traduccin, y repetidamente
se hace referencia a la gobernancia democrtica. Entre las definiciones que se
desprenden de los documentos publicados por esta Comisin encontramos la
siguiente: capacidad de autogobierno de la sociedad que la descentralizacin
debe viabilizar,403 muy diferente de las definiciones que hemos revisado dentro
de la ONU.
Empero, una cuestin resaltable es que cuando se busca en la pgina web de
la CEPAL la palabra gobernancia, se obtienen 72 documentos,404 entre los
que destacan los que corresponden a la Revista de la CEPAL, y al Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, ILPES.
Mencionaremos slo algunos ejemplos de definiciones y usos.
En 2001, en la Conferencia Regional Preparatoria de Amrica Latina y El
Caribe, hacia la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, se refiri que
la gobernancia, en el sentido ms amplio, implica esa fusin entre el Estado y la
sociedad civil y esa nueva visin del mundo.405
Tambin en ese ao, el trabajo intitulado Construccin regional y desarrollo
productivo en la economa de la globalidad, utiliza repetidamente la palabra
gobernancia, que se define como el rgimen en el cual tanto la autoridad
como el poder se encuentran dispersos en una serie de actores y una trama
institucional, donde la regulacin jerrquica (a pesar de la existencia de liderazgo)
403

124

Finot, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social - ILPES, CEPAL, Santiago de Chile, mayo de 2001, p. 25.
404 Naciones Unidas, Bsqueda gobernancia, http://search.un.org/search?q=gobernancia&output=xml_
no_dtd&client=UN_Website_Spanish&num=10&proxystylesheet=UN_Website_es&oe=UTF8&ie=UTF-8&lr=lang_es&Submit=Buscar&sort=date%3AD%3AL%3Ad1&ud=1&exclude_
apps=1&site=un_org. [Consultada el 30 de agosto de 2012].
405 Cepal, Amrica Latina y El Caribe hacia la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, Conferencia
Regional Preparatoria, Ro de Janeiro, Brasil, 23 y 24 de octubre de 2001, Serie Seminarios y Conferencias
22, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2002, p. 39, http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/6/10896/
lcl1706e.pdf. [Consultada el 10 de septiembre de 2012].
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

es reemplazada por mecanismos de negociacin de tipo horizontal.406 Leandro


Seplveda, autor del documento recin mencionado, tambin en su presentacin
sobre Construccin regional y desarrollo productivo en la economa de la
globalidad, define la gobernancia como el rgimen en el cual tanto la autoridad
como el poder se encuentran dispersos en una trama de actores e instituciones en
la cual la regulacin jerrquica es reemplazada por mecanismos de negociacin
de tipo horizontal.407

Reflexiones sobre el enfoque de la ONU.


De la revisin de los documentos de estos tres organismos de la ONU, queda
como conclusin que las definiciones son amplias y diversas, algunas como las del
PNUD, estn asociadas a la definicin del BM; sin embargo, tambin podemos
agregar en la reas de la ONU que hemos abordado, existe un enfoque sobre la
gobernancia que se asocia al logro del desarrollo mundial y de los objetivos del
Milenio; aunque tambin destaca su acento en el mejoramiento de la gestin
pblica o bien, en la inclusin de diversos actores en la actividad de gobierno, que
por este hecho asume caractersticas ms democrticas; ms an, desde la CEPAL
se retoma la versin de autogobierno, la dispersin del poder y la autoridad.
Tournier encuentra que la ONU, junto con otros organismos internacionales
han abogado por la buena gobernancia, adems de que resalta que la Comisin
de Gobernancia Global, que trataremos a continuacin, se cre con la ONU.408
Natera coincide al respecto, sealando que estas organizaciones internacionales
iniciaron una estrategia a gran escala para promover la buena gobernancia, como
objetivo de reforma para los pases del tercer mundo.409 Finalmente, Manuel de
Oliveira agrega que estos organismos internacionales utilizaron la palabra para
designar un nuevo arte o manera de gobernar, pero agregando dos elementos
adicionales: la distincin del gobierno como institucin y un nuevo modo de
gobierno basado en la participacin de la sociedad civil en todos los niveles,
nacional, regional, local e internacional.410 Aunque, esto ltimo, como pudimos
apreciar, slo se aplica a la CEPAL.

406 Seplveda Ramrez, Leandro, Construccin regional y desarrollo productivo en la economa de la globalidad, Oficina

de la CEPAL en Buenos Aires, Santiago de Chile, septiembre de 2001, p. 43.


407 Ibd., p. 9.
408 Tournier, obra citada, pp. 67 y 75.
409 Natera, obra citada, p. 4.
410 Oliveira, obra citada, p. 1.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

125

Un cabo suelto: la Comisin de Gobernancia Global.


Antes de cerrar este apartado exploraremos la creacin de uno de los organismos
sui generis y fugaces, producto de la fiebre de la gobernancia, nos referimos a la
Comisin sobre Gobernancia Global (1992), que fue establecida bajo la idea de
que los desarrollos internacionales haban creado una oportunidad nica para
fortalecer la cooperacin global, a fin de afrontar el reto de alcanzar la paz, el
desarrollo sustentable y la universalizacin de la democracia.
En 1990, a iniciativa de Willy Brant, se reunieron en Knigswinter, Alemania, los
miembros de la Comisin de Desarrollo de Asuntos Internacionales de la ONU,
algunos ex miembros de la Comisin de Asuntos de Seguridad y Desarme; de la
Comisin Mundial de Ambiente y Desarrollo; y de la Comisin del Sur. De la
reunin de Knigswinter se lograron consensos respecto a que, aunque la situacin
mundial haba mejorado, la dcada de los 90s planteaba importantes retos que
slo podran resolverse por la va de la accin multilateral coordinada. As que se
procedi a elaborar un reporte sobre las oportunidades de la cooperacin global,
en asuntos que requeran accin multilateral.411
El reporte fue discutido en Estocolmo en 1991 (Stockholm Initiative on Global
Security and Governance), tras lo cual se propuso la integracin de una Comisin
Internacional, para explorar las oportunidades que el fin de la guerra fra,
brindaba para construir un sistema ms efectivo de seguridad y gobernancia
mundial. Willy Brandt invit a Ingvar Carlsson y a Shridath Rampal para presidir
conjuntamente la Comisin propuesta (de gobernancia global); ellos se reunieron
en abril con el Secretario General de la ONU, Boutros-Ghali para explicarle
el propsito de la Comisin; Ghali elogio la iniciativa y le dio su apoyo. As, en
septiembre de 1992 se estableci la Comisin de Gobernancia Global (CGG) con
29 miembros de todo el mundo que serviran a ttulo personal, sin subordinarse a
ningn gobierno u organizacin.412
La vinculacin entre la CGG y la ONU es extraa pero cercana. Esta Comisin
tuvo el apoyo de la ONU tanto para su creacin como en las aportaciones para
su financiamiento, canalizado desde el Programa de Desarrollo de las Naciones
Unidas,413 si bien el Comit seal que no estaba subordinado a ninguna
organizacin, hubo una fuerte asociacin entre la CGG y la ONU, pues sta ltima
tambin financi que la CGG elaborara el informe titulado Nuestro vecindario
411

126

The Commission on Global Governance, How the Commission was formed, http://web.archive.
org/web/20020806115123/http://www.cgg.ch/TheCommission.htm. [Consultada el 14 de septiembre
de 2012].
412 Ibd.
413 The Commission on Global Governance, Financial and other support, http://web.archive.org/
web/20020806125413/http://www.cgg.ch/finance.htm. [Consultada el 16 de septiembre de 2012].
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

global (Our Global Neighborhood), publicado en 1995. El reporte, donde se define la


gobernancia global como la suma de las muchas formas en las que los individuos
e instituciones, pblicos y privados, gestionan sus asuntos comunes,414 contiene
una gran cantidad de recomendaciones para la ONU, entre las que destaca la
relativa a que la Asamblea General de la ONU, acordara la verificacin de una
Conferencia Mundial de Gobernancia para 1998, cuyas decisiones deberan ser
ratificadas y llevadas a cabo en el ao 2000.415
De hecho, la misma Comisin de Gobernancia Global seala que jug un papel
muy preponderante en el debate sobre el futuro de la ONU. En este sentido, es
resaltable la presencia del grupo de los 16, que en 1995 Ingvar Carlsson, Primer
Ministro de Suecia, Co-presidente del CGG, form para promover la cooperacin
multilateral; el grupo estuvo integrado con jefes de gobierno de todas las regiones
del mundo, y uno de sus primeros trabajos fue la promulgacin de una declaracin
en apoyo a la cooperacin global. Este grupo apoy las reformas propuestas por
Kofi Annan para la ONU.416 En 1997, de este grupo surgi la Declaracin de los
16,417 con iniciativas de reforma para las Naciones Unidas, que fue presentada
al Secretario General.418
Esta CGG slo reporta actividades hasta agosto de 2001, cuando se seala
que su oficina fue cerrada; pero se resalta que su labor contribuy a poner a la
gobernancia dentro de la agenda intelectual, adems de ayudar a ampliar los
grupos de ciudadanos que buscan mejorar la forma en que el mundo maneja sus
asuntos, y propugnar porque la sociedad civil tenga una mayor participacin.419
b. La Unin Europea: nota sucinta sobre su perspectiva.

La gobernancia del Libro Blanco.


En el Libro Blanco de la Gobernanza Europea se expresa que el concepto de
gobernanza designa las normas, procesos y comportamientos, que influyen en
414 Comisin for Global Governance, Our global neighbourhood (Oxford: OUP(1995)), http://www.actrav.
itcilo.org/actrav-english/telearn/global/ilo/globe/gove.htm#Chapter. [Consultada el 18 de septiembre
de 2012]. Tambin referido por Closa, obra citada, p. 488.
415 Sovereignty International, Inc, Introduction to Global Governance, http://sovereignty.net/p/gov/ggtut.htm.
416 The Commission on Global Governance, Reforming the United Nations, http://web.archive.org/
web/20020811184006/http://www.cgg.ch/welcome2.html. [Consultada el 18 de septiembre de 2012].
417 Esta situacin rememora, guardando las proporciones, lo que sucedi cuando, a partir del Plan Marshall
y la Conferencia de los diecisis, se establece la Organizacin para la Cooperacin Econmica Europea
(OECE), que posteriormente se convertira en la OCDE.
418 The Commission on Global Governance, Statement by sixteen heads of State and Government
on the Secretary-Generals Initiatives on reform of the United Nations, http://web.archive.org/
web/20020812191532/http://www.cgg.ch/groupof.htm. [Consultada el 20 de septiembre de 2012].
419 The Commission on Global Governance, http://web.archive.org/web/20020807210339/http://www.
cgg.ch/. [Consultada el 20 de septiembre de 2012].

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

127

el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista


de la apertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia,
que son presentados, a su vez, como los principios de una buena gobernancia.420
De all se ha planteado, como deduccin lgica, que la mejora de la gobernancia
(normas, procesos y comportamientos) resolver los problemas de gobernabilidad
que se identifiquen en la UE.421
Aunque este es el concepto preciso y puntualizado por la Comisin Europea,
Antonio Bar identific que en la UE se manejan diversos significados, pero que
ha primado el que se refiere al gobierno de redes, horizontal y coordinado, pues
dadas las estructuras de gobierno que se han instituido dentro de la propia UE,
sta necesita encontrar formas de organizacin que no afecten la soberana de
los estados miembros. Empero, tambin suscribe que la discusin en ese mbito,
sobre la aclaracin en el uso del trmino, y su significado, ha resultado en una
mayor indefinicin.422
Por su parte, Carlos Montero ha identificado dos sentidos principales en el manejo
de la nocin gobernancia, usados por la Comisin Europea, en el Libro Blanco.
El primero como las normas, procesos y comportamientos que influyen en el
ejercicio de los poderes a nivel europeo,423 y en el segundo como la manera
en que las cosas podran y deberan hacerse. A partir de estas concepciones se
deduce que el mejoramiento de la gobernancia europea se traducira en abrir
el proceso de decisin poltica para dotarlo de mayores niveles de integracin
y responsabilidad, para que la UE hiciera un mejor uso de sus poderes a fin
de lograr una conexin ms directa con sus ciudadanos, y que esto resultara en
polticas efectivas.424
Antonio Bar ha reflexionado que el concepto adoptado por la UE es de tipo
normativo, pues en ste se especifican los principios que la UE considera que
constituyen el fundamento de la buena gobernancia y que son la apertura,
participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia, que a su vez reforzaran
otros principios como el de subsidiariedad y proporcionalidad. Y todos ellos
420 Comisin de las Comunidades Europeas, La gobernanza europea. Un libro blanco, Bruselas, 25.7.2001, COM

128

(2001) 428 final, pp. 8 y 10. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2001/com2001_0428es01.


pdf.
421 La Comisin define la gobernanza como las reglas, procesos y comportamientos que afectan la
forma en que esos poderes se ejercen. Closa Montero, Carlos, El libro blanco sobre la gobernanza,
Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), Nm. 119, Enero-marzo, 2003, p. 494. http://digital.csic.es/
bitstream/10261/10441/1/REPNE_119_495.pdf. [Consultada el 10 de marzo de 2011].
422 Bar Cendn, Antonio, El libro blanco la gobernanza europea y la reforma de la Unin, Instituto
Europeo de Administracin Pblica, http://ec.europa.eu/governance/contrib_cendon_summary_es.pdf.
423 Ibd.
La Comisin define la gobernanza como las reglas, procesos y comportamientos que afectan la forma en
que esos poderes se ejercen. Closa, obra citada, p. 494.
424 Comisin de las Comunidades Europeas, obra citada.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

estaran sometidos al de eficacia.425


Closa razona que el xito del concepto gobernancia, entre los estudiosos de la
UE, ha obedecido a que no se encontr un concepto para describir la naturaleza
de la UE,426 diversa de las formaciones polticas usuales como Estado, federacin
y dems. Entonces, como en la UE se observa un proceso de toma de decisiones
abierto en el que participan numerosos actores, muchos de ellos privados, las redes
se convierten en un medio de gran importancia para los procesos decisorios, que
se verifican entre varios niveles de gobierno o en una dinmica de multiniveles.

Gobernancia europea y multinivel


Tournier ha explicado que en las investigaciones de la UE se han identificado
dos usos de gobernancia, la multinivel, o modelo en el que las competencias
en materia de decisiones sobre polticas pblicas son compartidas, sin que
predominen los Estados sobre los actores subnacionales o supranacionales; y la
gobernancia europea, que busca explicar la manera en que la Comisin Europea
disea los programas en colaboracin con las instituciones locales de los pases
miembros, liberando a stos de una parte de la tutela ejercida por los poderes
de los ejecutivos nacionales. Lo que se encuentra como denominador comn en
ambos casos es el rechazo a la centralidad de los Estados, y a considerar que la
accin pblica es el resultado de muchos actores.427
En el caso de la gobernancia multinivel se ha encontrado que se aplica poco, por
lo regular slo cuando se trata de presionar sobre decisiones que tienen que ver
con la distribucin de fondos, pero, dado que son los Estados los garantes ante
la UE de asegurar que sus regiones hagan una correcta utilizacin de los fondos
(sobre las que establecen una supervisin financiera obligatoria), esto saca a la luz
los lmites de la gobernancia multinivel y sus relaciones horizontales.428
Por su parte, la gobernancia europea propone un enfoque ms amplio, un
anlisis en trminos de redes de poltica pblica que no se limite slo a los actores
institucionales. Se cree que el principal papel de la UE est en la regulacin, de
modo que la gobernancia europea debe abocarse a la misma, comprendiendo los
diferentes tipos de negociaciones que caracterizan a los sectores controlados por
las instituciones comunitarias. La gobernancia europea es, entonces, el resultado
de la coordinacin entre la Comisin, el Consejo, los grupos de inters, los
comits especializados del Parlamento Europeo y los expertos independientes.
425
426
427
428

Bar, Antonio, obra citada.


Closa, Carlos, obra citada, p. 490.
Tournier, obra citada, p. 79.
Ibd, p. 80.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

129

En particular, las polticas ambientales se han referido como ejemplos tpicos de


gobernancia europea, o modos de gobernancia europea.429

Apreciaciones sobre los alcances de la gobernancia en la UE.


De los anlisis sobre los nuevos mtodos de gobernancia en la UE, resaltan las
crticas efectuadas a mtodos como el cumplimiento voluntario de los acuerdos y
directrices, sin sanciones; igual que al mtodo de heterogeneidad, en el que se da
cabida a la diversidad, pero no seguridad sobre su aplicabilidad, principalmente
cuando se trata de polticas de corte redistributivo que conlleven gasto.430
Tambin, de modo muy principal se ha identificado que dentro de El Libro
Blanco, la sociedad civil aparece de modo central, como el medio a partir del
que se otorga presencia y voz a los problemas de los ciudadanos, y no slo eso
sino que tambin aparece como proveedora de los servicios que responden a sus
necesidades. Pero, tras la irrupcin y redescubrimiento de la sociedad civil,
tambin se ha identificado una concepcin de la democracia participativa que
parte de procesos de consulta, pero que debe ser analizada cuidadosamente, pues
slo se ha tratado lo relativo a los mecanismos de participacin, mientras que
se ha dejado de lado el anlisis tocante a los derechos polticos que se vinculan
a los objetos polticos de la UE, como el desarrollo del derecho de sufragio
transnacional o la participacin en referendums.431
Al respecto, Antonio Bar identifica que si bien la Comisin busca una mayor
implicacin y participacin de todos los actores sociales en el proceso europeo, no
busca realmente la participacin democrtica del ciudadano individual, sino una
cooperacin corporativa de organizaciones sociales de todo tipo, cuyo objetivo
no parece ser el incrementar la legitimidad democrtica de la UE, ni aumentar
su dimensin poltica; sino que slo es un proceso de cooperacin de carcter
administrativo, carente de toda connotacin poltica, lo que puede verificarse si
se razona que la Comisin no menciona a los partidos polticos como sujetos de
estas consultas con la sociedad, o a los gobiernos o parlamentos nacionales.432
Por lo anterior, Closa considera que hay que examinar a fondo esta nueva nocin
de democracia, derivada de la sociedad civil, pues su punto de partida no son
los derechos polticos o la representacin democrtica. As que hay que caer en
la cuenta de que si los actores de la sociedad civil se convierten en proveedores de
gobernancia, por su parte o en asociacin con las instituciones polticas, tambin
130

429
430
431
432

Ibd.
Closa Carlos, obra citada, p. 499.
Ibd., pp. 501 y 502.
Bar, obra citada, p. 8.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

se torna necesaria la creacin de una nueva normatividad gubernamental que ya


no haga distinciones entre lo pblico y lo privado.433
Como corolario se expresa que se ha hecho patente que son artificios retricos
las ideas que exaltan el quitar a la poltica su naturaleza conflictiva, eliminando
la distincin pblico y privado, y cambiar la poltica por una gestin de consultas
y deliberaciones. Esto slo equivale a falsear la realidad, pues es indudable
que en la UE se resuelven cuestiones objeto de conflictos polticos. De aqu que
siguiendo los anlisis de Fritz Scharpf, se afirme que la poltica es consustancial
a cualquier sistema de organizacin, sin importar cual sea su denominacin.434
De hecho, Antonio Bar concluye que la Comisin proyecta una forma de
gobernanza tecnocrtica y corporativa, en la que se presumen ausentes los
elementos polticos. Se trata de una opcin conscientemente realizada que busca
la mayor eficiencia y eficacia, de modo tal que la legitimidad por el resultado
sustituye a la legitimidad por la representacin, que es nica legitimidad
democrtica.435
Este es un buen marco para adentrarnos en las concepciones que se han vinculado
a la administracin pblica y que, al mismo tiempo, han sido analizadas por
estudiosos del campo.

433
434
435

Closa, obra citada, p. 502.


Ibd., pp. 502 y 503.
Bar, p. 11.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

131

132
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Parte III

Examen crtico de la nueva


gobernancia

133
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Captulo 9.
Apreciaciones desde la Administracin Pblica.
Siguiendo las corrientes en boga, en el campo de la administracin pblica se
han publicado una gran cantidad de trabajos, en los que se han abordado y
adoptado una o varias de las concepciones de gobernancia que hemos analizado.
En muchos casos, con gran entusiasmo se ha visualizado a la gobernancia como
esa novedosa solucin a los nuevos desafos que enfrenta el gobierno. Pero el
punto es que no hay acuerdo, y los diferentes trabajos asumen definiciones igual
de diversas, o elementos que corresponden a dos o ms concepciones, o que
adoptan indicadores que corresponden a concepciones diferentes. As que no se
logra tener claridad y coincidencia sobre lo que significa e implica y, sobre todo,
en cmo se cumplir en la prctica.
Pero tambin desde una perspectiva ms reflexiva y analtica, otros estudiosos
sobresalientes de la administracin pblica han analizado la produccin que se
ha realizado al respecto, y han intentado establecer clasificaciones con el fin de
intentar dar orden y claridad al entendimiento de la gobernancia, a su por qu,
sus alcances y lmites. Al respecto abordaremos las explicaciones de Mariano
Baena del Alczar, George Frederickson, y Laurence Lynn.

Mariano Baena: la imprecisin de los usos tericos.


En el ao 2000 Mariano Baena resalt los problemas de traduccin, as como
la incertidumbre de las definiciones y los usos tericos de la palabra, razones
que le llevaron a optar por no traducir el trmino governance.436 Baena ubic dos
concepciones vinculadas, la primera, que identifica como ms comn, refiere lo
relativo a la configuracin institucional e incluye estructuras y organismos; en este
caso lo que se destaca son los actores y las relaciones que establecen entre ellos y en
este sentido, agrega Baena, incluso se ha considerado que governance implica una
coordinacin de actores, o bien, nuevas frmulas para gestionar polticas pblicas
en redes mltiples. En la segunda concepcin, a lo antes mencionado se agrega
que es una cuestin de actitud para mantener la credibilidad del gobierno.437
Por otra parte, encuentra una aproximacin en que governance observa la realidad
social como un conjunto de subsistemas sociales que se interrelacionan, as
que se necesita que la actividad pblica consiga los objetivos perseguidos, pero
adems que maneje ordenadamente las interacciones entre los subsistemas. Sin
embargo, Baena encuentra que esto implica mltiples dificultades, debido a que
436 En Mxico tambin se ha optado en este sentido. Snchez Gonzlez, Jos Juan, Gestin pblica y governance,

134

Mxico, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, 2002.


437 Baena, Mariano, Curso de ciencia de la administracin, Madrid, Tecns, 2000, pp. 118-119.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

cada sistema tiene una dinmica slo conocida para los que lo integran. Tambin
observa que la governance se ha referido como el proceso de equilibrio entre las
capacidades del gobierno y la necesidad de actuar de ese modo en la sociedad.438

George Frederickson: la gobernancia como moda.


Frederickson encontr que la palabra gobernancia se ha utilizado para sustituir
administracin pblica en las revistas y programas de estudios; adems de que
tambin se ha usado como su sinnimo. Al igual que Baena explica que el problema
con gobernancia es que tiene docenas de significados que pueden aludir tanto al
sector pblico como privado, o referir tanto acuerdos locales como globales, e
incluso a ciertas normas y entendimientos (raciocinios, discernimientos), formales
e informales.439
Para Frederickson, la reverberacin del trmino se explica por su fuerte atractivo
intuitivo, que la mayora de las veces obvia la necesidad de que aquellos que
utilizan el trmino lo definan con precisin. Dada esta situacin, no es claro a qu
se refieren cuando la utilizan, no se sabe si se trata de la estructura organizativa, los
procesos administrativos, el criterio gerencial, los sistemas de reglas e incentivos,
filosofas administrativas, o una combinacin de estos elementos.
Frederickson ve en governance una palabra poderosa, un descriptor dominante, cuyo
xito reside en que est dentro de las preferencias de los creadores de tendencias
acadmicas, lo que explica que se produjera una carrera para colocarla junto a las
otras modas de la poca.440 Hay que recordar que en 1991 el BM, la refiri como
una palabra emotiva.441
Este autor ubica mltiples definiciones, entre las que resaltan las siguientes:442
Es el cambio desde el Estado burocrtico al Estado hueco o al gobierno de
terceros, esta es definicin que asume el autor.
Es una aproximacin del gobierno basada en el mercado, segn Kettle.
Es el desarrollo de capital social, sociedad civil y altos niveles de
participacin ciudadana, de acuerdo con Kooiman.
Es el trabajo de empoderar, fortalecer, a los empresarios pblicos que
asumen riesgos, destaca de Osborne y Gaebler.
438
439
440
441
442

Ibd.
Frederickson H. George, obra citada, pp. 4-6.
Ibd.
World Bank, Managing development: the governance dimension, obra citada, 1991.
Frederickson, obra citada, pp. 6-7.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

135

Un paquete poltico de las ltimas ideas de nueva gerencia pblica,


formas expandidas de participacin poltica e intentos de renovar a la
sociedad civil, siguiendo a Newman.
Es la nueva gerencia pblica o el gerencialismo, seala Kernaghan.
Es el desempeo del sector pblico, como tambin la entiende Lynn.
Es cooperacin interjurisdiccional y red de gerencia, se interpreta desde
Frederickson y OToole.
Finalmente, es globalizacin y racionalizacin, de acuerdo con Pierre.
Adems, Frederickson encuentra diferentes aplicaciones de gobernancia a la
administracin pblica:443 en Kettl, que se proclama como un puente que emerge
entre gobierno y gobernancia, donde gobierno es la estructura y funcin de las
instituciones pblicas, mientras que gobernancia es la forma en que el gobierno
hace su trabajo. Al respecto se distingue que tradicionalmente el gobierno
realizaba por s mismo la prestacin de la mayora de los servicios, mientras que
para finales del siglo XX empez a confiar crecientemente este trabajo a socios
no gubernamentales. As que Frederickson reflexiona que aproximaciones como
la de Kettl, tienen que ver con la contratacin externa y con subvenciones a
gobiernos locales.444
Pero lo ms resaltable es que Frederickson expresa que la frmula de gobernancia
de Lynn, Henrich y Hill, se refiere a todo aquello que ordinariamente tiene que
ver con administracin pblica (tratos, estructuras y manejo). Esto es, que la
novedad es simplemente que introducen las piezas centrales de la administracin
pblica en el contexto ms amplio de la gobernancia.445
La concepcin ms sincrnica de gobernancia, como administracin pblica,
que Frederickson encuentra, la atribuye a Guy Peters (2001), incluso cuando
destaca que su interpretacin de administracin pblica es muy limitada (religin
de tiempos ancestrales, modelada sobre un servicio civil institucionalizado y
apoltico, organizacin jerrquica y reglas; permanencia y estabilidad; y grandes
cantidades de regulaciones internas). Esta es la administracin tradicional que
segn Lynn fracas debido a decepciones en el desempeo gubernamental,
producidos por gobiernos grandes, engorrosos y otros dficits.446

443

136

Cabe recordar que Bertram Gross realiz una relacin inversa administracin como gobernancia
donde, administracin, o gobernancia, es el complejo proceso por el que los administradores guan las
actividades de las personas en una organizacin para la formulacin o logro de propsitos aceptados. Gross,
obra citada, p. 244. Ver pp. 86-88 de ste documento.
444 Frederickson, pp. 7-8.
445 Ibd.
446 Ibd., p. 10.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Por cuanto a la utilidad o contribuciones de la perspectiva de gobernancia,


Frederickson encuentra que puede impugnarse por al menos 5 razones
fundamentales.447
1. Porque es una moda, el tema favorito de los acadmicos que popularizan las
nuevas modas, el sabor del mes, del ao y de la dcada. A lo que se suma que
mucho de lo tratado en la literatura sobre gobernancia es un refrito de viejos
debates acadmicos, slo que con un nuevo nombre, un carnero disfrazado de
cordero. As que Frederickson encuentra que los nuevos profesores agresivos,
pueden tener los mismos viejos argumentos de sus predecesores, pero se lisonjean
de estar abriendo nuevos caminos por medio del uso de jerga nueva. Pero las
modas cambian dice Frederickson, que ubica a la gobernancia ya en la mitad de
su vida.
2. El concepto es impreciso, confuso y se aplica de modo tan amplio que
virtualmente se le puede adjuntar, unir o agregar cualquier significado.
3. El concepto est cargado de valores declarados que implican que ciertas
cosas estn comprendidas y acordadas, cuando de hecho no es as. El dficit
democrtico, por ejemplo, est asociado al uso de gobernancia.
4. La palabra se utiliza para afirmar que es un cambio, una reforma, un hacer las
cosas bien, en un marco en el que las instituciones prevalecientes, las ciudades, los
Estados y las naciones no funcionan y deben ser corregidas. En ese mismo sentido
se devala el orden, la estabilidad y la predictibilidad, para destacar el cambio
dinmico que se otorga a la gobernancia.
5. Finalmente, porque abanderando la tesis del estado vacio, parte de la
perspectiva de la gobernancia enfatiza la privatizacin, los contratos por fuera
y las asociaciones pblico-privadas; pero esto slo deriva en que se disminuya la
capacidad del corazn del Estado para dirigir. De modo que se llega a imaginar
que hay gobernancia sin gobierno.448
Tras su anlisis, este autor encuentra que la aproximacin de la gobernancia al
estudio de la administracin pblica explica el cambio y la reforma, ms que
el funcionamiento de las diferentes jurisdicciones: ciudades, estados, naciones
o instituciones locales o globales. Y encuentra que los estudiosos del enfoque
de la gobernancia no toman el cuenta el amplio mundo de no gobernancia
que se encuentra dentro de los pliegues de la jurisdiccin, la organizacin y la
447
448

Ibd., pp. 11-13.


Ibd., p. 14.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

137

burocracia.449
Estas complejidades tambin han tenido la atencin de Baena del Alczar que, de
igual modo, ha sealado que los diferentes subsistemas tienen su propia dinmica,
un conocimiento que es impenetrable para los que son ajenos a stos; lo mismo
que cuando, retomando a Mayntz, explica la gran complejidad que se manifiesta
cuando la actividad de gobierno tiene en cuenta a todos los actores, pues se da
una superposicin de decisiones.450
Tambin, en el enfoque de gobernancia como administracin pblica, el autor
ubica un viejo debate terico del campo: la distincin de formulacin de policy
por un lado, y la de implementacin, por el otro; que se ha desdoblado para
referir que gobernancia es la direccin y administracin pblica el remo, cuando
en realidad hace mucho ha quedado claro que las lneas entre polticas pblicas,
poltica y administracin pblica son borrosas y cambiantes. O bien, que no hay
dicotoma poltica-administracin.451
Frederickson expresa que para que gobernancia sea ms que una moda pasajera,
sus propulsores deben establecer acuerdos sobre una definicin, lo suficiente
amplia que comprenda las fuerzas que presume incluir, pero sin pretender
explicarlo todo.452
En sntesis, propone que la gobernancia en administracin pblica podra
definirse como un grupo de principios, normas, roles y procesos de hechura de
decisiones, alrededor de los que los actores (manejadores), convergen en una
arena de poltica pblica.453

Laurence Lynn y la tipologa de la gobernancia.


Lynn considera que en el uso popular contemporneo de la gobernancia se
refiere a cmo las entidades multinacionales, los gobiernos, las agencias pblicas,
las corporaciones privadas, las comunidades, los grupos polticos o sociales,
las personas neutrales o la combinacin de estos son gobernados, dirigidos o
guiados, en orden de cumplir propsitos sobre lo que acuerdan o lo que tienen
en comn. Aunque, este sentido es tan genrico, anota Lynn, que se puede referir
a caractersticas descriptivas y cualidades como adaptabilidad; o puede significar
resolucin de conflictos, estructuras para consulta, deliberacin y hechura de

138

449
450
451
452
453

Ibd., p. 15.
Baena, obra citada, p. 119.
Frederickson, obra citada, pp. 15-16.
Ibd, pp. 17-18.
Ibd, p. 18.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

decisiones; lo mismo que cmo la autoridad e influencia son distribuidas entre


los actores; o bien, aludir a mecanismos para reforzar las reglas y los acuerdos.454
Este autor visualiza que los fundamentos empricos de los diferentes significados
son dbiles, pues se refieren a ejemplos elegidos para respaldar afirmaciones
normativas, ms que investigaciones basadas en hiptesis. En las definiciones
tambin identifica aseveraciones normativas, relativas a que la gobernancia se
entiende como el papel o criterio que implica que el sector pblico es efectivo, o
bien se enfoca sobre las cambiantes fronteras entre los Estados y las sociedades.455
Aunque hay diversas opiniones al respecto, Lynn encuentra que el inters de la
administracin pblica en la gobernancia se debe a que engendr narrativas
de transformacin que postulan un nuevo paradigma de direccin societal. Lo
que se ha resumido en el clebre cambio de locus de la autoridad pblica, a travs
de la expansin de la sociedad civil en la provisin de servicios pblicos, y en la
confianza sobre lo deliberativo, ms all de la representacin, como forma de
participacin democrtica.456 Cuestin que revisaremos con mayor detalle en la
siguiente seccin con los anlisis de Dany Dufour.
Lynn distingue cinco tipos, significados o aplicaciones, tres identificados con los
orgenes antiguos de gobernancia, y otros dos asociados a la nueva gobernancia.
1. Sistema de autoridad ordenado u organizado, significado utilizado desde hace
mucho tiempo, y que se ha usado como un trmino para describir sistemas de
autoridad ordenados u organizados. Esta versin se refiere a cmo los actores estn
organizados y son manejados para cumplir propsitos que se tienen en comn, o
en los que hay acuerdo. Aqu se ubica cualquier grupo de actores que sea o pueda
ser sujeto de alguna forma de orden de normas, donde se necesita un esfuerzo
comn para cumplir propsitos compartidos; comprende desde la gobernancia
de los diferentes niveles de gobierno, pasando por la iglesia y Al-Qaeda.457 Esto
nos recuerda a Merriam y Gross cuando sealan que hay gobernancia en el cielo
y en el infierno.
2. Gobernancia como sinnimo de gobierno, la ubica como formas
institucionalizadas de direccin.458 Esta idea la encuentra en 1944 en los Estados
454

Lynn, Laurence, Governance, Foundations of Public Administration, Public Administration Review,


Series 2010, p. 1.
455 Ibd., pp. 2, 3.
456 Ibd.
457 Ibd., pp. 3-4.
458 Para brindar un ejemplo, Lynn cita el texto de John Fortescue, que est entre las fuentes que anotamos
en la primera parte del trabajo sobre el trmino en el idioma ingls.
http://www.bl.uk/reshelp/findhelprestype/manuscripts/ongoingcoll/ongoingcollections.
html#miscellaneous.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

139

Unidos, cuando el Comit de Investigacin de la Asociacin Americana de


Ciencia Poltica seal que el campo de la ciencia poltica nunca haba sido tan
importante, hasta que la gobernancia reuni una parte importante de la actividad
humana bajo su rbita. En 1945 ubica que Pendleton Herring afirma que el
estudio sistemtico de la gobernancia, es el nico deber del cientfico poltico
como tal.
Igual, en 1945 encuentra un artculo titulado Administracin pblica y el arte de
la gobernancia (Public Administration and the Art of Governance), de Donald Morrison,
donde se explica que debido a que en las sociedades modernas, el gobierno
se entrega en gran parte a los departamentos y agencias administrativas, la
gobernancia de la burocracia permitira decir que el estudio de la administracin,
visto de modo prctico, (la gobernancia por la burocracia) es el estudio del ejercicio
de la autoridad constitucional. Igual refiere la definicin de Kenneth Meier, como
proceso de gobernar a la sociedad en un sentido genrico.459
3. Gobernancia como buen gobierno, esta acepcin la ubica en los organismos
internacionales como el FMI y el BM; en la comunidad internacional es donde
adquiere un sentido positivo el gobierno, buen gobierno. Aqu se ubican
las concepciones del BM, que suponen que la asistencia para el desarrollo
probablemente ser ms efectiva cuando exista una buena gobernancia,
inspirada en policies y prcticas del mundo desarrollado. Se resalta que el
alcance de esta categora puede variar, siendo muy amplio como el del BM, que
incluye ocho caractersticas, o acotado como el de la USAID, que lo entiende
como sinnimo de buena gerencia pblica. Tambin aqu se ubican las medidas
para el buen gobierno, comprendidas en el ajuste estructural del Consenso de
Washington.460
4. Como nueva gobernancia, se disocia de su tradicional vinculacin con el Estado
soberano y su gobierno. Se observa el surgimiento de una nueva gobernancia,
que se traduce en la venta de las empresas estatales, la descentralizacin y la
transferencia de autoridad gubernamental, as como por fenmenos como la
hibridacin y el gobierno conjunto; emergentes asociaciones entre instituciones
pblicas y de la sociedad civil como las ONG, las fundaciones, redes locales y
asociaciones controladas por actores de la sociedad civil; y diversas formas de
autorregulacin.
Se asume que se borran las fronteras y responsabilidades para hacer frente a los
asuntos sociales y econmicos. Se identifica el poder de la dependencia en las
relaciones entre las instituciones implicadas en la accin colectiva. Entonces, la
140

459
460

Lynn, obra citada, pp. 5, 6.


Ibd., p. 6.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

gobernancia se refiere al autogobierno autnomo de las redes de actores que se


atribuyen la capacidad de hacer cosas sin emplear la autoridad del gobierno,
o su poder para mandar, aunque tambin bajo este significado se seala que el
gobierno es capaz de utilizar nuevas herramientas y tcnicas para dirigir.461
Bajo este enfoque, el valor de la gobernancia se atribuye a su capacidad para
proveer una estructura que permite entender los cambios en los procesos de
gobernar. As, se sostiene que la gobernancia puede definirse universalmente
por la fragmentacin de la autoridad poltica en siete dimensiones (geografa,
funcin, recursos, intereses, normas, hechura de decisiones e implementacin de
policy); y es esta estructura precisamente, la que distingue gobernancia de
gobierno, como conceptos ideales de autoridad poltica, la primera centralizada
y la segunda fragmentada. Aqu se distinguen dos vertientes: la instrumental,
que refiere a gobernancia ms gobierno;462 y la institucional de gobernancia, no
gobierno.463
5. Nueva gobernancia en Europa, refiere nuevos patrones de interaccin entre
el gobierno y la sociedad, as como nuevas formas de gobernar y gobernancia
que se sintetizan en la gobernancia socio-poltica. Es la creciente complejidad,
dinamismo y diversidad de las sociedades, lo que ha propiciado sus continuas
interacciones y actuacin en conjunto, y esto ha resultado en nuevas formas
estructurales de direccin interactiva.464
Este enfoque sintetiza gobernancia como el proceso que tiene lugar con redes
de gobernancia, redes de relaciones entre el gobierno, los negocios y los actores
de la sociedad civil, estas relaciones se basan en interdependencias, pero stas no
necesariamente son equitativas.465
461
462

Ibd., p. 8.
Supone una versin que identifica en las dcadas de 1940 y 1970, va ms all del gobierno,
complementndolo. Se basa en los planteamientos de Harlan Cleveland: menos gobierno y ms gobernancia,
entendida sta como la participacin de todas las organizaciones gubernamentales, cuasi-gubernamentales,
sin fines de lucro, contratantes, voluntarias, y otras organizaciones que participan en la direccin de los
asuntos pblicos. Ibd., p. 9.
Sin embargo, hay que sealar que las ideas de Cleveland son explicadas por Frederickson bajo un uso
alternativo de administracin pblica. Ver Frederickson, aunque lo que resalta ste de Cleveland, son las
ideas relativas a que las organizaciones nos sean jerrquicas sino horizontales, redes entrelazadas en las que el
poder est difuso y hay centros de decisin plurales. Frederickson, obra citada, pp. 3-4. Cleveland, Harland,
The Future Executive: A Guide for Tomorrows Managers, New York: Harper & Row, citado por Frederickson y
Lynn.
463 Se describe como una caracterizacin audaz, que se ha acuado para sealar que diversos cambios,
estn transformando la naturaleza de la poltica, los instrumentos de accin colectiva y la prctica de la
administracin, en los diferentes niveles de gobierno internacional, nacional y local. En este nuevo marco,
tanto los accionistas poderosos como los ciudadanos ordinarios, estn demandando asumir papeles ms
amplios en el ejercicio de la autoridad pblica. Supone un rompimiento con los patrones tcitos de
pensamiento y estimulan a repensar el gobierno. Ibd., p. 9.
464 Ibd., p. 11.
465 Ibd., p. 12.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

141

Tras explicar los tipos de gobernancia, Lynn realiza un anlisis que consideramos
muy relevante, ya que hace nfasis en el discurso que sostiene que la nueva
gobernancia est reemplazando a siglos de expresiones institucionales de gobierno
democrtico; ante lo cual Lynn se pregunta, por qu podra ser del inters de los
accionistas de la democracia representativa (ciudadanos, representantes electos
e instituciones legales), el prescindir de la burocracia y los tipos de rendicin de
cuentas relacionadas a sta, y ms an, por qu ahora.466
En este sentido, argumenta que los cambios que se visualizan en los retos y
modificaciones en las formas de gobernar, en la participacin e integracin de
nuevos actores, as como los cambios en el contexto deben analizarse ms all de
meta relatos de transformacin, para dar paso a un anlisis complejo de cmo
estn evolucionando las instituciones supranacionales y los gobiernos nacionales.
l sugiere que ms all de las modas intelectuales, hay preguntarse qu perdura,
cmo y por qu, y cmo y por qu las respuestas importan.467
Lynn, que habla de la tirana semntica, concuerda con Pollitt, Bouckaert y
Closa, y como veremos ms adelante con Robert Dufour y Vidal-Beneyto, en
que hay evidencia de que est creciendo una nueva comunidad de discurso. Esto
es, se cree que la transformacin est ocurriendo porque un nmero creciente de
expertos dicen que as es, no porque la evidencia emprica permita concluirlo,
pues la evidencia alrededor de los principales temas incluidos en el discurso de la
gobernancia apenas se est acumulando, lentamente.468
Veamos con mayor detalle en el siguiente captulo.

142

466
467
468

Ibd., pp. 13 y 16.


Ibd.
Ibd., p. 16.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Captulo 10.

Escudriamiento poltico filosfico a la gobernancia.

Dany-Robert Dufour y los costos ocultos de la gobernancia.


Dany-Robert Dufour, encontr en la gobernancia (entendida como modalidad
horizontal de gestin del poder), implica un uso posmoderno utilizado para
desplazar al trmino moderno gobierno como autoridad del Estado bajo
concepciones centralistas, o de viejo poder jerrquico, as que estas nociones
tienden a oponerse. Hay coincidencia tanto con Frederickson como con Lynn y
otros autores, respecto a que la governancia se caracteriza por proponer que el
gobierno sea reducido a su mnima expresin, para que emerja una sociedad civil
con un papel relevante en la creacin y seguimiento de las diferentes polticas.
Entonces, lo que se visualiza es un gobierno con una forma flexible de regulacin,
que da paso a la supuesta autorregulacin de los intereses privados. Pero, detrs
de este prometedor discurso, seala Dufour, no hay sino una nueva forma de
dominacin, en la que se desvanece lo poltico y se abre el camino a la sociedad
civil que jugar contra el Estado.469 Aqu se da una coincidencia sincrnica con
Jos Vidal-Beneyto, que observa a la gobernancia como parte de las construcciones
ideolgicas creadas para justificar y legitimar el lugar de una dominacin.470
Adems, Dufour identifica el surgimiento de una enorme contradiccin, pues si
bien la gobernancia abandera la democracia como uno de sus objetivos a lograr
por la va de la participacin de la sociedad civil, la realidad es que destruye a la
persona pblica, para dar cabida a la representacin de los intereses particulares
que integran a la sociedad civil.471 En esto coincide con los planteamientos de
Closa, cuando explica que se sustituye la legitimidad de la representacin por la
de resultados, y que el punto de partida de esta nueva nocin de democracia,
derivada de la sociedad civil, no emana de los derechos polticos o la
representacin democrtica.472
Dufour ubica el origen de governance, en la expresin norteamericana corporative
governance, gobernancia de la empresa, en lo que coincide con Mayntz,473 donde
los accionistas asumen un nuevo estatus, que va de la mano con la reorganizacin
interna de las empresas y su gestin, lo que se traduce en la flexibilizacin de las
relaciones jerrquicas y la autoridad en la gestin, para mostrar aptitud ante los
469
470

Dufour, obra citada, p. 27.


Vidal-Beneyto, Jos, Gobernabilidad y gobernanza. Nace el tribunal global, La Opinin, El Pas,
22 de abril de 2002, pp. 1-4. http://elpais.com/diario/2002/04/12/opinion/1018562407_850215.html.
471 Dufour, obra citada, p. 28.
472 Closa, obra citada, pp. 502-503.
473 Maintz, New challenges to governance theory, p. 2.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

143

cambios incesantes; a esto se sum la fluidez y transparencia de objetivos para


valorizar las acciones de la empresa y fomentar la tranquilidad y bienestar de los
accionistas.474
Esta reorganizacin y el nuevo modo de gestin, responde a la incorporacin de
una gran cantidad de fuertes inversionistas institucionales (fondos de pensin,
aseguradoras, fondos de inversin colectivos); que exigen seguridad y rentabilidad.
Es as como el nuevo espritu del capitalismo emerge, gracias a los cambios
en las relaciones de autoridad, y da cuenta de la superposicin del capitalismo
financiero sobre el industrial.475
Dufour expresa que no hay que perder de vista que estamos ante un punto central
de las teoras liberales, que es su potencial para valorizar todo y por ende, de
comprar y de vender prcticamente todo, en su valor exacto en el mercado,
independientemente de toda consideracin moral en el sentido kantiano. As, la
gobernancia corporativa puede verse como un universo prosaico donde todo se
vende y se compra pero, sobre todo, en el que no existen compromisos sociales
con los asalariados pues lo que priva es dar satisfaccin al apetito de los accionistas,
que exigen tasas de rentabilidad a corto plazo que van del 10 al 15%.476
Esa lgica de la administracin de empresas, se convirti en un modelo de gestin
pblica, que fue promovido por los organismos internacionales, encabezados
por el FMI y el BM, que sumado al Consenso de Washington, result en una
extraordinaria concentracin de la riqueza y un exorbitante aumento de la
pobreza. Sin que esto se vea como problema central, porque se supone que todos
han ganado con la buena gobernancia democrtica, enmarcada en la teora liberal
de la regulacin social que se ha extendido a muchos mbitos, local, territorial,
mundial y hasta global. Todas estas gobernancias enarbolan el estandarte de la
sociedad civil, compuesta por las asociaciones privadas y empresas del mercado
que se proclaman de inters pblico y sustituyen a los poderes pblicos.477
Como lo seal la ONU, la gobernancia corporativa busca maximizar el beneficio
monetario, la gobernancia pblica maximizar el bienestar pblico.478
Dufour, agrega que para aquellos que la promueven, idealmente la gobernancia
debera conducir a la desaparicin del Estado, y a la sustitucin de normas legales
por formas flexibles de regulacin. Pero, si la idea es gobernar sin gobierno;

144

474 Dufour, obra citada, p. 28.


475 Ibd., p. 31.
476 Ibd., p. 30.
477 Ibd., p. 33.
478 Division for Public Administration and Development Management, UN Public Administration Glossary,

obra citada.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Dufour ubica aqu una trampa al gobierno, pues se presume que la sociedad
civil se puede gobernar sola. O bien, que es posible reemplazar el vejestorio de la
cosa pblica, por el conjunto de los intereses privados que se supone, se pueden
autorregular.479
Si bien, dentro de la gobernancia, se postula que cada uno conserve su lugar o
defienda sus intereses, la realidad es, alerta Dufour, que siempre habrn unos que
pesen ms que otros y tengan la posibilidad de obtener o imponer la decisin
que les conviene, y esto se puede observar entre intereses de empresarios y
trabajadores, o entre los de la burocracia universitaria y los acadmicos.
En pocas palabras, se est ante el desvanecimiento de lo poltico, en un marco
en el que la sociedad civil juega contra el Estado. As que hay que indagar el
significado de la primera, que no es sino la esfera de los intereses particulares,
compuesta por personas privadas que tienen como fin su inters propio, y est
caracterizada por antagonismos irreductibles, slo superados cuando se conjuga
el inters particular y el inters general, gracias al ente colectivo: el Estado.480
Es cuando se deja detrs a la persona particular y se asume la asociacin como
pacto social, y cada uno se somete a la direccin de la suprema voluntad general,
cuando se accede a un todo superior a la suma de las partes: un cuerpo poltico,
en el que el sometimiento de todos a las leyes, evitar el sometimiento de unos a
otros. Si el pacto y la poltica fundada sobre ste desaparecen, en beneficio de la
gobernanza sociedad civil, tambin lo hace la ciudadana que slo existe como
producto de tal pacto.481
As pues, la gobernancia pone una trampa tambin a la democracia, pues aunque
se presenta como una extensin de la misma, por la va de la participacin de la
sociedad civil, en realidad privatiza la decisin pblica emanada de la democracia
representativa, -como tambin lo identific Frederickson-. Esta gobernancia
liberal que favorece a la sociedad civil y despoja de su soberana al pueblo,
conlleva a una dominacin de tirana sin tirano, en la que el mercado y los
intereses privados toman el lugar de lo poltico.482

Vidal-Beneyto: la gobernancia como instrumento doctrinal.


Finalmente, el anlisis realizado por Vidal-Beneyto en 2002, ubica la gobernancia
como parte de las categoras poltico-intelectuales en que se ha corporizado la
479
480
481
482

Dufour, obra citada, pp. 32-33.


Hegel, citado por Dufour en Ibd, pp. 34-35.
Ibd., p. 35.
Ibd.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

145

agenda poltico-ideolgica y cientfico-poltica; que han sido elaboradas por


los tanques pensantes (think tanks) de propsito doctrinal para justificar la
dominacin del mercado, -aunque el autor la asocia particularmente a los Estados
Unidos-, misma que se legitima por las organizaciones intergubernamentales ms
importantes, que las canalizan hacia los gobiernos y administraciones pblicas
para generalizar su uso, que se extendi a los estudios administrativos, las relaciones
internacionales, las polticas pblicas y el urbanismo, principalmente.483
Este estudioso seala que en la dcada de los ochenta aparece gobernancia con
gran fuerza en mbitos vinculados al desarrollo, particularmente en el BM,
pero con un significado nuevo que busca evitar consideraciones de tipo poltico,
de modo que la gobernancia servir para hacerlo sin que as lo parezca,
refiriendo la fuerte presencia de actores no estatales, exaltando la coordinacin
interactiva, as como la autoorganizacin; y prescribiendo que para que esto
funcione es necesario que las intervenciones del Estado y los poderes pblicos
sean eliminadas.484
La gobernancia es observada por Vidal-Beneyto como un instrumento intelectual
y poltico, que tiene como objetivo suplir al poder poltico, para colocar al
mercado como instancia de regulacin de todo tipo de mbitos, incluyendo el
social.485
Como conclusiones preliminares de lo antes analizado, podemos anotar que
desde las percepciones de Frederickson, Lynn y Tournier,486 las construcciones
argumentativas alrededor de la nocin gobernancia son o analticas o normativas,
pues, o se han desarrollado como medio para entender los cambios que se
han generado en el arte de gobernar, o para estipular las condiciones que son
necesarias para que se gobierne bien. Empero, en ambos casos estas construcciones
contienen el sesgo de su origen y su connotacin prescriptiva que, como lo han
identificado Dufour y Vidal-Beneyto, obedecen a legitimar la incorporacin de
actores y rganos reguladores no gubernamentales, con la justificacin de que
compensarn la falta de capacidad y recursos de los gobiernos.
En el caso de la nocin normativa, la pregunta que tendra que hacerse es ante
una mayor complejidad, mayores necesidades sociales y turbulencias, se puede
lograr gobernar bien replegando al gobierno y al Estado?, no es que se necesita
ms trabajo de gobierno y presencia del Estado y no menos?, y en el caso de
las normativas: desde cundo se dio por cierto que las configuraciones estatales
146

483
484
485
486

Vidal-Beneyto, obra citada, pp. 2-4.


Ibd.
Ibd.
Tournier, obra citada, p. 64.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

inherentemente complejas e histricamente condicionadas pueden obtener


soluciones a sus problemticas y necesidades desde recetas que aplican modelos
uniformes no probados?; modelos inventados, o que imitan el funcionamiento de
la empresa privada y el mercado.
Los magros resultados de los intentos de llevar a la prctica los mega relatos
simplistas, como los denomina Lynn, aunados a los nuevos problemas que estn
enfrentando los gobiernos, como es el caso de las crisis econmicas y financieras
a las que mucho ha contribuido el mercado, y que se gestaron en pleno auge de
la moda de la gobernancia; han sacado a flote sus lmites.
Como es palpable, las soluciones a problemas como los sealados no han residido
de ningn modo en la coordinacin, o en los acuerdos con los sectores afectados,
ni mucho menos se han propuesto como objetivo el logro de un desarrollo
econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre
el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.487
Las decisiones, como es patente, se negocian entre los gobiernos y las corporaciones
financieras privadas; y las sociedades asumen los costos de la falta de clculo de
los gobiernos y de la rapacidad de los capitalistas financieros. Se restan derechos
a los ciudadanos, y si quieren participar externando su desacuerdo, se les reprime
porque protestan ante la falta de empleos.
Todo esto sucede mientras nos entretenemos en las ilusiones de una forma de
gobernar en la que no se concentrar el poder, pero se cede a los empresarios
y a los banqueros; con un gobierno flexible y desregulado, que ha trasladado
esta funcin a empresas o a organismos reguladores privados; con la idea de la
participacin de los ciudadanos que al final de cuentas se ve limitada a simples
consultas ciudadanas, algo que hace mucho se promueve, basta revisar el Manual
de administracin pblica de la ONU, que en 1960 contemplaba esta actividad.488
Sin duda, como Lynn lo ha sealado, hay que volver al anlisis complejo de cmo
estn evolucionando las instituciones supranacionales y los gobiernos nacionales,
a auscultar qu perdura, cmo y por qu, para entender cmo afrontar las nuevas
complejidades, sin olvidar que el gobierno y la administracin pblica proveen
487

Diccionario de la Real Academia Espaola, 2001, http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_


BUS=3&LEMA=governanza.
488 Los gobiernos recurren cada vez ms al procedimiento de las consultas o audiencias antes de tomar
decisiones () tambin son tiles las consultas y audiencia de orden menos tcnico, especialmente si
se trata de adoptar una medida radical. () suele ser aconsejable una audiencia pblica para explicar
la situacin a los ciudadanos, a quienes atae la medida y que ellos puedan exponer su parecer. Estas
discusiones dan a los ciudadanos la sensacin de que participan en la solucin de un problema cvico, y as
comprenden mejor lo que se trata de hacer y el por qu. Naciones Unidas, Manual de administracin pblica,
Nueva York, 1962, p. 124.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

147

de estabilidad y continuidad para el desarrollo; que stos surgieron precisamente


porque es la forma menos mala de lograr la convivencia, de evitar que el hombre
sea el lobo del hombre.
Si bien hay que recriminar a los malos gobiernos, en el sentido de Pietro Lorenzetti,
que en nuestra poca se han desviado y abandonado su labor como promotores del
progreso social, no podemos lanzarnos a los brazos de los espejismos que plantean
el ceder la autoridad a actores no gubernamentales, que no son responsables en
los trminos en que s lo son las instituciones y actores gubernamentales.
Hay que recordar que como Huntington lo explica, las diferencias entre la
dictadura y la democracia son pequeas, comparadas con las que existen entre
aquellos gobiernos que tienen estabilidad, estn bien organizados, son efectivos,
logran consensos, y aquellos otros donde, por el contrario, su poltica es deficiente
en todos esos sentidos.489 Lo que nos lleva a recordar lo que seal Juan Bautista
Say: que se pueden encontrar monarquas boyantes o democracias arruinadas,
pues la riqueza y la prosperidad de una nacin estn esencialmente asociadas a
una buena administracin.490

148

489 Huntington, Samuel, Political order in changing societies, New Haven and London, Yale University Press,
1968, p. 1.
490 Say, Juan Bautista, Tratado de economa poltica o simple exposicin del modo con que se forman, distribruyen y
consumen las riquezas, Madrid, Imprenta de Collado, 1816, T. I, p. LXVII.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

CONCLUSIONES
El intento de jalar el hilo de la madeja de la gobernancia nos llev a un largo
recorrido que, dado el laberinto, no puede ser tan exhaustivo, pues tampoco hay
gran beneficio en volver a repetir argumentos y supuestos de la nueva gobernancia
que en la realidad ha sobrepasado. Pero s se puede decir que a lo largo de este
trabajo se ha dado un panorama general, pero ms aterrizado, sobre la trayectoria
de la gobernancia, desde su origen y traduccin al espaol.
En esa revisin y estudio de la palabra, su significado y uso, se pudo verificar que no
hay una asociacin y desarrollo paralelo entre las palabras que hoy da se utilizan
para referir el mismo fenmeno. Esto es, gouvernance, governance y gobernancia (en
el respectivo francs, ingls y espaol), histricamente no son traducciones que se
correspondan sincrnicamente en significado, si bien su comn determinador es
la alusin a alguna expresin de gobierno.
Tambin pudimos constatar que en el idioma ingls ha sido una palabra usual, que
no generalizada, y que incluso en la primera mitad del siglo XX se desarrollaron
elaboraciones conceptuales que fueron ms all de una definicin.
Una vez que se llega al ao 1989, en general se encontr que la retrica utilizada
para demandar un gobierno menos autoritario y ms eficaz, precedi el paso a
la gobernancia que, siendo originalmente un sinnimo de gobierno, o autoridad
poltica,491 se incorpor al lenguaje econmico (coordinacin econmica necesaria
para empresa sobre la base de las convenciones, normas y acuerdos especficos), y
de all se desplazo hacia otras disciplinas y campos de actividad.
A esta renovada gobernancia se le atribuyeron elementos de poder blando, en
contraste con el poder duro implcito en el concepto de gobierno, as como
la supuesta idea de una accin pblica o inters general, que emerge de una
cooperacin horizontal entre socios iguales, que como hemos analizado siguiendo
a Lynn, Frederickson, Dufour y Vidal-Beneyto, estn alejados de lo que en
realidad sucede cuando se trata de defender intereses, pues siempre prevalece
el del ms fuerte, aun cuando se le ponga el apellido de la interdependencia o
la democracia. Los ajustes mutuos no se dan ni en el mercado, como ya se ha
analizado bastante.
El paso del tiempo y los magros resultados de la aplicacin de esos conceptos
y formas novedosas de organizacin, no han trascendido las problemticas
polticas, econmicas y sociales que siguen prevaleciendo, e incluso se han
491

Como lo explic Charles Merriam en 1945. Merriam, obra citada, p. 17.


El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

149

agravado. Luego de ms de tres dcadas de neoliberalismo, contemplamos un


mundo que constantemente se ve sacudido por los efectos que se desprenden,
de la estructura y funcionamiento del sistema financiero internacional, regido
por empresas calificadoras y organismos internacionales, que para favorecer y
garantizar la rentabilidad del capital, pasan por encima de los Estados, deciden
sobre el alcance de sus capacidades, e inciden en el desarrollo futuro de las
sociedades, que ms bien se ha tornado en retroceso.
Ante este marco, no cabe duda de la necesidad que existe de retomar la concepcin
clsica del gobierno y del arte del gobierno, como ese escenario donde se
entrelazan las relaciones entre la poltica y la economa, y que permite entender
el por qu de la necesidad de la regulacin de la economa por el Estado, para
evitar la dictadura del mercado y contribuir al desarrollo efectivo de las diferentes
sociedades.
Sin duda, las soluciones a los nuevos desafos al Estado se encuentran en el
estudio de su naturaleza, caractersticas y fines, este conocimiento que se puede
encontrar en obras como las de Platn, Aristteles, Altusio, Bodino, Hobbes,
Justi, Montesquieu, Hegel, y otro ciento de autores, no es parte del sustento de
la propuesta de la nueva manera de gobernar y ms bien se apartan de stos,
pues encarnan todo lo relacionado con el supuesto Estado centralista y represor,
que estorba que sean actores no estatales los que se siten como los protagonistas.
Sabemos hoy que aunque haba problemas econmicos y se acus al Estado en
general de ser obeso, sobreextendido, autoritario, centralista, intervencionista
y dems; como resultado de la retraccin del Estado y la desregulacin no se
generaron mejores condiciones, pues la mayora de los problemas prevalecen y en
lo que se ha desembocado es en la falta de control hacia el capital financiero, en
el surgimiento de organismos reguladores ajenos al Estado, o en el sugirmiento de
nuevas autoridades globales como las calificadoras de riesgo.
Estos posicionamientos son prueba fehaciente de dnde se ha ubicado el poder
que el Estado ha cedido, al tiempo que nos permite observar que la supuesta
capacidad estratgica del centro de gobierno no es suficiente para resolver
los problemas que hoy da se presentan. Las decisiones en escasas ocasiones
sirven para beneficiar a todos actores implicados, o para buscar el desarrollo
de la sociedad. Como lo hemos atestiguado, las soluciones y arreglos para las
problemticas econmicas actuales se resuelven entre el sector financiero y los
gobiernos; y los que no resultan beneficiados son los ciudadanos, no importa si
estn de acuerdo o no.
150
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Lo anterior se ejemplifica claramente en la situacin de crisis econmica y


financiera que ultimamente han vivido pases europeos como Espaa y Grecia,
donde las medidas que se han tomado para solucionar la crisis slo son convenientes
a los intereses del Estado y los grupos financieros, pero qu hay de los intereses
de los ciudadanos? que se expresan manifestando su desacuerdo, y que no fueron
llamados dentro de esta nueva gobernancia a ser partcipes y beneficiarios de las
decisiones o medidas adoptadas, sino lo contrario. Dnde entonces est la nueva
gobernancia que nos llevara a un orden ajustable, coordinado, participativo,
dirigido al desarrollo econmico, social e institucional equilibrado.
As pues, la idea que se tiene de que la nueva gobernancia es una forma de
gobernar menos autoritaria y jerrquica, descentralizada, de redes, acuerdos e
interdependencias; es una descripcin que engloba una percepcin sumamente
positiva, que deja de lado el conflicto y los intereses, desdibujando el aspecto
poltico de las diferentes relaciones; olvida que, como lo seal Tomas Paine, la
sociedad es fruto de nuestras virtudes, mientras que el gobierno lo es de nuestros
defectos, que no desaparecen. Si bien este enfoque de la gobernancia es slo una
de las mltiples formas en que se ha entendido, cuyo nico comn denominador
lo constituyen sus diferencias.
Esto es, que la nica cosa en que todos los estudiosos de la gobernancia coinciden
es en que no hay acuerdo, casi todos los que han abordado el tema, llmese
acadmicos u organismos internacionales han expresado que hay una diversidad
de perspectivas e interpretaciones. No hay claridad ni avenencia en lo que significa
ni en lo que refiere, el BM cambi la definicin en varias ocasiones, mientras que
en la ONU sus mismos organismos integrantes la entienden de diferente modo.
Como un dato adicional ms, anotaremos que la solucin que se ha dado en casos
de problemticas como las que hoy nos hemos topado con la traduccin y mltiples
interpretaciones de gobernancia, puede ser similar a la que Skinner tom cuando
enfrent una situacin parecida en la elaboracin de su texto, Los fundamentos del
pensamiento poltico moderno, el renacimiento. Dentro de los contenidos preliminares
de la obra explica, en primer lugar, que por cuanto a las formulaciones arcaicas
resolvi presentarlas en sus equivalentes modernos (edad moderna), que es lo que
nosotros tambin preferimos.
En segundo lugar, el caso de palabras que se traducen de diversos modos, y
cuyo uso se vuelve ampliamente vago, Skinner explica que las autoridades
resolvieron expulsarlas de todos los relatos futuros del pensamiento de la poca
moderna. Aunque, desde su particular punto de vista, Skinner propone una
solucin intermedia, no desaparecerlas sino limitar su uso a su original sentido
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

151

renacentista, que constituye su sentido ms limitado y antiguo.492 Cuestin que


para la gobernancia ser ms consistente cuando, como sealan Frederickson y
Lynn, la moda de la gobernancia haya pasado.
Finalmente, nos resta mencionar que en esta tarea emprendida sobre la bsqueda,
clasificacin y agrupacin de las ideas ms relevantes sobre la gobernancia prstina
y los planteamientos elaborados alrededor de la nueva gobernancia, confiamos
en que se hayan logrado algunos pequeos avances relativos al conocimiento
de la trayectoria histrica del trmino, as como a su traduccin, su origen, su
naturaleza, caractersticas, objetivos y alcances.
Y, otro tanto, sobre la distincin de los enfoques sobresalientes como el del NIE,
los organismos y organizaciones internacionales; y desde luego, el examen que
han realizado intelectuales destacados, pertenecientes a disciplinas como la
administracin pblica, la ciencia poltica y la filosofa. As que esperamos haber
logrado una modesta colaboracin para coadyuvar a gobernar la gobernancia.

152

492

Skinner, Quentin, Los fundamentos del pensamiento poltico moderno. El renacimiento, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1985, Vol. 1. pp. iii-iv.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Eplogo
Contraste de las definiciones de gobernancia.
Vid. Anexo 3.
Aunque en el texto se mencionan los diferentes usos de la gobernancia y en la
primera parte se abordaron los detalles de la traduccin, intentando avanzar en la
explicacin del punto; hasta hoy seguimos encontrando el problema de confusin
en la traduccin de gouvernance, governance al espaol, pues en los organismos
internacionales como el BM, el FMI y la ONU, la palabra se sigue trasladando
como gobernabilidad.
En cuanto a las diferentes concepciones, el otro dilema, ahora enunciaremos las
diversas definiciones a fin reafirmar sintticamente la diversidad de puntos de
vista, acentos, caractersticas y contenidos que se han elaborado.
Banco Mundial.
1989, ejercicio del poder poltico para manejar los asuntos de una nacin.
1991, la forma en que se ejerce el poder.; la forma del rgimen poltico;
el proceso por el cual la autoridad es ejercida para manejar los recursos
econmicos y sociales de un pas; y la capacidad de los gobiernos para
formular, implementar policies y en general para descargar funciones del
gobierno.
1994, la manera en la cual se ejerce el poder en el manejo de los recursos
econmicos y sociales de un pas para el desarrollo.
Como se puede apreciar, la definicin del BM, dice todo y no dice nada ya que el
ejercicio del poder se puede desempear o desplegar de mltiples maneras, con el
objetivo de manejar los recursos econmicos y sociales para lograr el desarrollo;
lo mismo que pueden ser diversos los procesos para lograrlo.
Entendida como capacidad de los gobiernos para formular, implementar policies,
y en general para descargar funciones del gobierno, la reflexin es en el mismo
sentido pues esa capacidad para formular e implementar policies, no se da como
algo espontneo ni se crea con slo buenos deseos, requiere una masa crtica de
arte de gobierno, y conocimiento de ciencia de la administracin que son, por
cierto, los grandes ausentes en nuestros das.
Lo que s es muy significativo es que gobernancia se entienda como descargar
funciones de gobierno, aunque esto se contradice con la primera parte de la
definicin, pues si se tiene capacidad de gobierno no hay necesidad de descargar
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

153

funciones. Como dato a tomar en cuenta, no se menciona la participacin


ciudadana.
ONU/PNUD.
1997, un ejercicio de autoridad econmica, poltica y administrativa para manejar
los asuntos de un pas en todos los niveles.
1997, se agrega que se refiere a los complejos mecanismos, procesos, relaciones e
instituciones a partir de los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses,
ejercen sus derechos y obligaciones, y concilian sus diferencias, refiere cuatro tipos
de gobernancia: econmica, poltica, administrativa y sistemtica.
La definicin de la ONU/PNUD, tiene ecos de la del Banco, aunque se habla
de autoridad, -no de poder-, econmica, poltica y administrativa para manejar
los asuntos de un pas en todos los niveles. La segunda versin refiere complejos
mecanismos, procesos, relaciones e instituciones a partir de los cuales los
ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones, y
concilian sus diferencias. Pero no es claro cules son esos complejos mecanismos,
procesos y relaciones (lo nico ms aterrizado son las instituciones), que pueden ser
tan variados, particulares y diversos por las mltiples combinaciones y situaciones
que pueden presentarse.
Lo que es palpable son los mecanismos procesos e instituciones relativos a la
forma en que ciudadanos y grupos ejercen sus derechos y obligaciones y concilian
sus diferencias; ya que todo ello est codificado en los diferentes reglamentos,
leyes y normas establecidos dentro del Estado y sus instituciones, y esto no es nada
nuevo.
ONU/CEPAL.
2001, Capacidad de autogobierno de la sociedad que la descentralizacin debe
viabilizar.
Rgimen en el cual tanto la autoridad como el poder se encuentran dispersos en
una serie de actores y una trama institucional, donde la regulacin jerrquica
(a pesar de la existencia de liderazgo), es reemplazada por mecanismos de
negociacin de tipo horizontal.
Esta definicin puede con facilidad asociarse a los planteamientos anarquistas,
que afirman que sin gobierno que oprima, las fuerzas individuales pueden hallar
la posibilidad de un completo desarrollo, asocindose entre s para el mayor
beneficio de todos.493
154

493

Malatesta, Errico, Anarquismo y gobierno, pp. 98-99. En Horowitz, Irving, Los anarquistas. La teora,
Madrid, Alianza Editorial, 1982.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

A lo anterior se agrega que es el rgimen en el que la autoridad y el poder estn


dispersos en una serie de actores, y una trama institucional, donde la regulacin
jerrquica (aun existiendo liderazgo), es reemplazada por mecanismos de
negociacin de tipo horizontal. Estos planteamientos son los que reflejan de
mejor manera el juego semntico que han develado Dufour, Lynn y otros, pues se
toca el asunto de la autoridad dispersa, obviamente en actores privados que han
adquirido una importante notabilidad e incremento en su capacidad de influir
en la toma de decisiones. Aunque lo ms interesante es que esto se ubica en una
trama institucional, diferente a la asociada con la regulacin jerrquica.
Empero, si algo es claro con las instituciones y su trama, es que son patrones
de comportamiento, recurrentes, estables y valorados, y que precisamente la
institucionalizacin, es un proceso por el que las organizaciones y procedimientos
adquieren valor y estabilidad.494 As que las instituciones no tienen esa cualidad
de desaparicin, aparicin sbita o cambio revolucionario.
ONU/DAPDG.
Refiere varias definiciones: gobernancia democrtica, global, buena gobernancia,
local, del sector pblico y socio-econmica.
Por la naturaleza del organismo slo abordaremos la gobernancia del sector
pblico, (y por razones de contraste la de gobernancia global) referida como
regmenes de leyes, normas, decisiones jurdicas y prcticas administrativas que
obligan, prescriben y hacen posible la provisin de bienes y servicios.
Esta idea supone que las instituciones constitucionales se vinculan a las realidades
de hechura de policy y gerencia pblica. En concreto no seala nada, es muy
general pues la administracin pblica, desde que surge en su forma moderna
est sujeta al derecho, ha sido acompaada de estos aspectos, leyes, normas; tal
vez es que en este caso la palabra regmenes se expande para abarcar tambin
a los mercados y a los hbridos que se han incorporado como prestadores de
servicios.
De la DAPDG tambin retomaremos la concepcin de gobernancia global,
para dar una muestra de que tampoco hay coincidencia cuando se trata del
mismo fenmeno, como veremos a continuacin con la desaparecida Comisin
de Gobernancia Global. Para la DAPDG gobernancia global es el complejo de
instituciones formales e informales, mecanismos, relaciones y procesos entre Estados, mediante los
cuales los intereses colectivos son articulados en el nivel global, as como establecidos los derechos
y obligaciones y conciliadas las diferencias.
494

Huntington, obra citada, p. 12.


El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

155

La Comisin de Gobernancia Global (1995), por su parte, slo se aboc a la


gobernancia global, referida como la suma de las muchas formas en las que los
individuos e instituciones, pblicos y privados, gestionan sus asuntos. Esta idea
tambin contiene un marco muy amplio que se refiere en general a todo y en
concreto a nada, pues las formas de gestionar son tan variadas y mltiples que
incluso pueden mostrar sus diferencias en dos oficinas pblicas, de un mismo pas,
que cumplen una funcin igual o muy similar.
Como es perceptible la DAPDG de la ONU, refiere un complejo de instituciones
formales e informales, mecanismos, relaciones y procesos entre Estados por los
cuales articulan los intereses colectivos en el nivel global, mientras la CGG se
limita la suma de las muchas formas en que los diferentes actores gestionan sus
asuntos.
OCDE.
La OCDE muestra definiciones diversas, en 1996 el Consejo la refiere como
la administracin pblica ms las instituciones, mtodos e instrumentos para
gobernar que incluye el grupo de relaciones entre gobiernos y ciudadanos,
actuando como individuos y como parte de las instituciones, o a partir de stas
(partidos polticos, empresas, grupo de interes, medios). Para el ao 2000 el
Comit de Gerencia Pblica la entiende como: un trmino amplio e inclusivo que
se refiere al papel y las capacidades del Estado, o de las autoridades pblicas para
influir, facilitar o emprender la accin que promueva los propsitos pblicos donde
el mercado y la sociedad civil por si solos no puedan dirigirlos adecuadamente.
Y para 2001, como ejercicio de autoridad o la distribucin del poder, que en su
esencia se vincula a las nociones de orden y hechura de decisiones.
Pero todas las interpretaciones son diferentes, como es perceptible, y se repite
la misma generalizacin que promete mucho y no se compromete a nada; el
mismo lxico: instituciones, mtodos, relaciones, capacidades, ejercicio de
autoridad, distribucin del poder; al que se le da el lustre de los nuevos tiempos
para deslumbrar y que no se perciba, como seala Dufour, el ascenso de la nueva
tirana sin tirano identificable.
Unin Europea.

156

Finalmente, la UE en 2001 designa como gobernancia a las normas, procesos


y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo,
especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participacin, la
responsabilidad, la eficacia y la coherencia. Aunque como se destac antes,
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

tambin se ubican diferentes definiciones, predominando la que refiere al


gobierno de redes, horizontal y coordinado. No hay acuerdo y, al mismo tiempo,
se ha encontrado que la gobernancia multinivel tiene muchos lmites.
En sntesis esta diversidad, ya tan repetidamente sealada, que ha convertido al
tema en todo un laberinto, puede tambin identificarse en los planteamientos
de los estudiosos de la administracin pblica que la han referido tanto como
gobierno de terceros, aproximacin del gobierno tomada del mercado, el
desarrollo de capital social y participacin ciudadana que es uno de los ms
atractivos-, ideas de nueva gerencia pblica, formas expandidas de participacin
poltica, globalizacin y racionalizacin, entre otros.

157
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Anexos

158
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Anexo
Anexo 1. Gobernanza, evolucin del significado
1803
1817
1822
1832
1837
1843
1852
1869
1884
1899
1914
1925
1927
1936
1939
1947
1956
1970
1984
1992

Gobernanza. s.f. ant. Lo mismo que gobierno.


Gobernanza. s.f. ant. Lo mismo que gobierno.
Gobernanza. s.f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Accin y efecto de gobernar o gobernarse.
Gobernanza. f. ant. Accin y efecto de gobernar o gobernarse.
Gobernanza. f. ant. Accin y efecto de gobernar o gobernarse.
1. f. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro
de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo
un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economa.
2. f. ant. Accin y efecto de gobernar o gobernarse.

Fuente: Diccionario de la Real Academia Espaola, ediciones 1803 a 1992.

159
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Gobernanza. f. ant. Gobierno.

Gobernanza. f. ant. Gobierno.

Gobernanza. f. ant. Gobierno.

Gobernanza. f. ant. Gobierno.

Gobernanza. f. ant. Gobierno.

Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.

Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.

Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.

Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.

1832

1837

1843

1852

1869

1884

1899

1914

1925

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

1817
1822

Gobernanza. s.f. ant. Lo mismo que


gobierno.
Ibid
Gobernanza. s.f. ant. Gobierno.

160

1803

Gobernacin. f. (Del lat gubernatio, -onis.)


f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de

Gobernacin. f. (Del lat gubernatio, onis.)


f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de
gobierno.||3 Ministerio de la
Gobernacin.

Gobernacin. f. (Del lat gubernatio.)


f. Gobierno, 1a. acep. ||Ejercicio de
gobierno.

Gobernacin. (Del lat gubernatio.)

Gobernacin. f. Gobierno.

Gobernacin. f. Gobierno.

Gobernacin. f. Gobierno.

Gobernacin. f. Gobierno.

Gobernacin. s.f. Lo mismo que gobierno,


que es como se dice ms comnmente.
Ibid
Gobernacin. s.f. Lo mismo que gobierno,
que es como se dice ms comnmente.
Gobernacin. f. Gobierno.

206

Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de
gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el
gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento.
Gobierno. m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de
gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el
gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento.
Gobierno. m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de
gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el
gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento.
Gobierno. m. El orden de regir y gobernar alguna nacin, provincia, plaza.||El conjunto de los ministros
superiores de un Estado. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de gobernador, Praetoris munus,
praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. Praetoris ditio.||Ant.
alimento y sustento.
Gobierno. m. El orden de regir y gobernar alguna nacin, provincia, plaza.||El conjunto de los ministros
superiores de un Estado. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de gobernador. ||El distrito o
territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||El edificio en que tiene su despacho y
oficinas.|| Hablando de una nave, el timn.||Ant. alimento y sustento.||Gobierno representativo. Se llama as
aquel en que, bajo diversas formas, concurre la Nacin, por medio de sus representantes, a la formacin de las
leyes.
Gobierno. m. Orden de regir y gobernar una nacin, provincia, plaza, etc.||Conjunto de los ministros
superiores de un estado.||Empleo, ministerio y dignidad del gobernador.||Distrito o territorio en que tiene
jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||Edificio en que tiene su despacho y oficinas||Ant. Alimento y
sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en slo una persona o cuerpo, sin
limitacin. Aplicase ms comnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||Representativo.
Aqul en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio de sus representantes, a la formacin de
las leyes.
Gobierno. Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||Orden de regir y gobernar una nacin,
provincia, plaza, etc.||Conjunto de los ministros superiores de un estado.||Empleo, ministerio y dignidad de
gobernador.||Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||Edificio en que tiene
su despacho y oficinas||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan
reunidos en slo una persona o cuerpo, sin limitacin. aplicase ms comnmente al caso en que se hallan
reunidos en el monarca.||Representativo. Aqul en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio
de sus representantes, a la formacin de las leyes.
Gobierno. Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nacin,
provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad
de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que
tiene su despacho y oficinas.||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan
reunidos en slo una persona o cuerpo, sin limitacin. Aplicase ms comnmente al caso en que se hallan
reunidos en el monarca.||Representativo. Aqul en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio
de sus representantes, a la formacin de las leyes.
Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nacin, provincia,
plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de

Ibid
Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar una cosa. Gubernatio.

Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar una cosa. Gubernatio.

Anexo 2.

Diccionario de la Real Academia Espaola: Gobernanza, gobernacin, gobierno

Anexo 2.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.

Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.

Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.

Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.

1936

1939

1947

1956

Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.

1927

161

Gobernacin. f. (Del lat gubernato, -nis)


f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de
gobierno.||3 Ministerio de la
Gobernacin.

Gobernacin. f. (Del lat gubernato, -nis)


f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de
gobierno.||3 Ministerio de la
Gobernacin.

Gobernacin. f. (Del lat gubernato, -nis)


f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de
gobierno.||3 Ministerio de la
Gobernacin.

Gobernacin. f. (Del lat gubernato, -nis)


f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de
gobierno.||3 Ministerio de la
Gobernacin.

Gobernacin. f. Gobierno, accin y efecto


de gobernar. ||Ejercicio del gobierno.||
Ministerio de la Gobernacin.

gobierno.
||3 Ministerio de la Gobernacin.

207

gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que
tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timn. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en
que todos los poderes se hallan reunidos en slo una persona o cuerpo, sin limitacin. Aplicase ms
comnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Gobierno representativo.
Aqul en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio de sus representantes, a la formacin de
las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o aviso.
Gobierno. Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. || Orden de regir y gobernar una nacin,
provincia, plaza, etc.||Conjunto de los ministros superiores de un estado.||Empleo, ministerio y dignidad de
gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||Edificio en que tiene
su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timn.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan
reunidos en slo una persona o cuerpo, sin limitacin. Aplicase ms comnmente al caso en que se hallan
reunidos en el monarca.||parlamentario o representativo. Aqul en que concurre la nacin, por medio de sus
representantes, a la formacin de las leyes.
Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nacin, provincia,
plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de
gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que
tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timn. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en
que todos los poderes se hallan reunidos en slo una persona o cuerpo, sin limitacin. aplcase ms
comnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aqul en que los ministros
necesitan la confianza de las Cmaras, o al menos de la elegida por voto ms popular y
directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio de sus
representantes, a la formacin de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o
aviso.
Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nacin, provincia,
plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de
gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que
tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timn. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en
que todos los poderes se hallan reunidos en slo una persona o cuerpo, sin limitacin. Aplicase ms
comnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aqul en que los ministros
necesitan la confianza de las Cmaras, o al menos de la elegida por voto ms popular y
directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio de sus
representantes, a la formacin de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o
aviso.
Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nacin, provincia,
plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de
gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que
tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timn. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en
que todos los poderes se hallan reunidos en slo una persona o cuerpo, sin limitacin. Aplicase ms
comnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aqul en que los ministros
necesitan la confianza de las Cmaras, o al menos de la elegida por voto ms popular y
directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio de sus
representantes, a la formacin de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o
aviso.
Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nacin, provincia,
plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de
gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que
tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timn. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en
que todos los poderes se hallan reunidos en slo una persona o cuerpo, sin limitacin. Aplicase ms
comnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aqul en que los ministros
necesitan la confianza de las Cmaras, o al menos de la elegida por voto ms popular y
directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio de sus

Gobernanza. f. ant. Accin y efecto de


gobernar o gobernarse.

1992

Gobernacin. (Del lat gubernato, -nis)


f. Accin y efecto de gobernar o
gobernarse.
||2 Ejercicio de gobierno.||3 En algunos
pases, territorio que depende del
gobierno nacional. ||Ministerio de la
Gobernacin.

Gobernacin. (Del lat gubernato, -nis)


f. Accin y efecto de gobernar o
gobernarse.
||2 Ejercicio de gobierno.||3 Ministerio
de la Gobernacin.

Gobernacin. (Del lat gubernato, -nis)


f. Accin y efecto de gobernar o
gobernarse.
||2 Ejercicio de gobierno.||3 Ministerio
de la Gobernacin.

El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Elaborado con base en los Diccionarios de la Real Academia Espaola, ediciones 1803-1992.

1. f. Arte o manera de gobernar que se (Del lat. gubernato, -nis). 1. f. Accin y


propone como objetivo el logro de un efecto de gobernar o gobernarse.
desarrollo econmico, social e institucional 2. f. Ejercicio del gobierno.
duradero, promoviendo un sano equilibrio 3. f. En algunos pases, territorio que
entre el Estado, la sociedad civil y el depende del Gobierno nacional.
mercado de la economa.
4. f. Ministerio de la Gobernacin.
2. f. ant. Accin y efecto de gobernar o
gobernarse.

Gobernanza. f. ant. Accin y efecto de


gobernar o gobernarse.

1984

Gobernanza. f. ant. Accin y efecto de


gobernar o gobernarse.

1970

162
208

representantes, a la formacin de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o
aviso.
Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nacin, provincia,
plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de
gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que
tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timn.||V. mujer de gobierno ||Ant. Alimento y
sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en slo una persona o cuerpo, sin
limitacin. Aplicase ms comnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aqul
en que los ministros necesitan la confianza de las Cmaras, o al menos de la elegida por voto ms popular y
directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio de sus
representantes, a la formacin de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o
aviso.
Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nacin, provincia,
plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de
gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que
tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timn.||V. mujer de gobierno ||Ant. Alimento y
sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en slo una persona o cuerpo, sin
limitacin. aplcase ms comnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aqul
en que los ministros necesitan la confianza de las Cmaras, o almenos de la elegida por voto ms popular y
directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio de sus
representantes, a la formacin de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o
aviso.
Gobierno. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nacin, provincia,
plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de
gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdiccin o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que
tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timn.||V. mujer de gobierno ||Ant. Alimento y
sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en slo una persona o cuerpo, sin
limitacin. aplcase ms comnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aqul
en que los ministros necesitan la confianza de las Cmaras, o al menos de la elegida por voto ms popular y
directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nacin, por medio de sus
representantes, a la formacin de las leyes.||para gobierno de alguien. loc. empleada para que alguien pueda
ajustar sus planes, su conducta, etc., a lo ue se comunica.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de
advertencia o aviso.
1. m. Accin y efecto de gobernar o gobernarse. 2. m. Conjunto de los ministros de un Estado. ORTOGR. Escr.
con may. inicial. 3. m. Empleo, ministerio y dignidad de gobernador. 4. m. Distrito o territorio en que tiene
jurisdiccin o autoridad el gobernador. 5. m. Edificio en que tiene su despacho y oficinas. 6. m. Tiempo que
dura el mando o autoridad del gobernador. 7. m. gobernalle. 8. m. Docilidad de la nave al timn. 9. m. And.
Manta hecha de retazos de tela retorcidos y entretejidos con hilo fuerte. 10. m. ant. Alimento y sustento. 11. m.
germ. Freno de las caballeras.
~ absoluto. 1. m. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en una sola persona o cuerpo, sin limitacin,
especialmente en un monarca.
~ parlamentario. 1. m. Aquel en que los ministros necesitan la confianza de las Cmaras, o al menos de la
elegida por voto ms popular y directo.
~ representativo. 1. m. Aquel en que, bajo diversas formas, concurre la nacin, por medio de sus
representantes, a la formacin de las leyes.
1. loc. adv. Para que pueda ajustar sus planes, su conducta, etc., a lo que se comunica.
servir de ~ algo.
1. loc. verb. coloq. Servir de norma, de advertencia o aviso.

Anexo 3
Anexo 3. Conceptos de gobernancia
Neoinstit.
econmico
Williamson
Banco Mundial

ONU/PNUD

ONU/DAPDG
ONU/CEPAL

Comisin de
Gobernancia
Global
OCDE

Sistema de normas que gobiernan la adquisicin o


transferencia de derechos de propiedad (burocracia,
mercado, hbridos). Ejercicio en la evaluacin de la
eficacia
de
modos
(medios)
alternativos
de
organizacin.
1989, ejercicio del poder poltico para manejar los
asuntos de una nacin.
1991, la forma en que se ejerce el poder.; la forma
del rgimen poltico; el proceso por el cual la
autoridad es ejercida para manejar los recursos
econmicos y sociales de un pas; y la capacidad de
los gobiernos para formular, implementar policies y en
general para descargar funciones del gobierno.
1994, la manera en la cual se ejerce el poder en el
manejo de los recursos econmicos y sociales de un
pas para el desarrollo.
1997, un ejercicio de autoridad econmica, poltica y
administrativa para manejar los asuntos de un pas en
todos los niveles.
1997, se agrega que se refiere a los complejos
mecanismos, procesos, relaciones e instituciones a
partir de los cuales los ciudadanos y grupos articulan
sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones, y
concilian
sus
diferencias,
refiere
4
tipos
de
Gobernancia
econmica,
poltica,
administrativa
y
sistemtica.
Refiere varias definiciones: gobernancia democrtica,
global, buena gobernancia, local, del sector pblico y
socio-econmica.
2001, Capacidad de autogobierno de la sociedad que la
descentralizacin debe viabilizar.
rgimen en el cual tanto la autoridad como el poder se
encuentran dispersos en una serie de actores y una
trama institucional, donde la regulacin jerrquica (a
pesar de la existencia de liderazgo) es reemplazada
por mecanismos de negociacin de tipo horizontal.
Gobernancia global suma de las muchas formas en las
que
los
individuos
e
instituciones,
pblicos
y
privados, gestionan sus asuntos
1996, incluye ms que la administracin pblica, las
instituciones, mtodos e instrumentos para gobernar;
incluye el grupo de relaciones entre gobiernos y
ciudadanos, actuando como individuos y como parte de
las instituciones, o a partir de stas (partidos
polticos, empresas, grupos de inters, medios).
2000 se complementa con el enfoque del PUMA: trmino
amplio e inclusivo que se refiere al papel y las
capacidades del Estado, o de las autoridades pblicas
para influir, facilitar o emprender la accin que
promueva los propsitos pblicos donde el mercado y la
sociedad civil por si solos no puedan dirigirlos
adecuadamente.

209
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

163

Unin
Europea

Frederickson
Kettle
Kooiman
Osborne y
Gaebler
Newman
Kernaghan
Frederickson,
O'Toole
Pierre

2001, ejercicio de autoridad o la distribucin del


poder, que su esencia se vincula a las nociones de
orden y hechura de decisiones.
2001, designa las normas, procesos y comportamientos
que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel
europeo, especialmente desde el punto de vista de la
apertura, la participacin, la responsabilidad, la
eficacia y la coherencia
Cambio desde el Estado burocrtico al Estado hueco o
al gobierno de terceros.
Es una aproximacin del gobierno basada en el mercado.
Es el desarrollo de capital social, sociedad civil y
altos niveles de participacin ciudadana.
Es el trabajo de empoderar, fortalecer, a los
empresarios pblicos que asumen riesgos.
Un paquete poltico de las ltimas ideas de nueva
gerencia pblica, formas expandidas de participacin
poltica e intentos de renovar a la sociedad civil
Es la nueva gerencia pblica o el gerencialismo
Es cooperacin interjurisdiccional y red de gerencia
Es globalizacin y racionalizacin

164
El
laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

210

Apndices

165
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Apndice 1. Boiste, Pierre, Dctionnaire universel de la langue francaise avec le latin et


166

ltymologie (palabras con terminacin ance, como gouvernance, del francs). Recurso de la
Bibliothque Numrique Gallica, de la Biblioteca Nacional de Francia,
http://www.bnf.fr/fr/collections_et_services/bibliotheques_numeriques gal_lica.html.
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167
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Apndice 2. Rpertoire universel et raisonn de jurisprudence cimile, criminelle, canonique et


168

bnficale. Recurso de laBibliothque Numrique Gallica, de la Biblioteca Nacional de Francia,


http://www.bnf.fr/fr/collections_et_services/bibliotheques_numeriques_gallica.html.
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

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174
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Apndice 3. Portada del texto de Thomas Elyot, Image of governance, 1541. Elyot, Thomas,

Four Political Treatises 1533-1541, Facsimile Reproductions with an introduction by Lillian


Gottesman, Florida, Scholars Facsimiles & Reprints, 1967, p. 204.
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175

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Apndice 4. O. Key, El arte de la gobernancia. Key, Valdimer Orlando, Politics, parties and
pressure groups, New York, Thomas Y. Crowell company, 1942.

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Apndice 5. C. Merriam, Gobernancia en el cielo y el infierno. Merriam, Charles, Public and


private government, Hew Haven, Yale University Press, 1944.

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Apndice 6. Gross, B., Administracin como gobernancia. Gross, Bertram, The managing of
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187

188

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

Eruviel vila Villegas


Presidente Honorario
CONSEJO DIRECTIVO 2013-2016
Mauricio Valds Rodrguez
Presidente
Jorge Olvera Garca
Vicepresidente
Mario Quezada Aranda
Tesorero

Martha Hilda Gonzlez Caldern


Carlos Alberto Acra Alva
Alejandro Castro Hernndez
Gilberto Corts Bastida
Benjamn Fournier Espinosa
Marcelo Martnez Martnez
Apolinar Mena Vargas
Francisco Osorno Sobern
Pedro David Rodrguez Villegas
Jos Alejandro Vargas Castro
Consejeros
Roberto A. Rodrguez Reyes
Secretario Ejecutivo

208
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COMIT DE ASOCIADOS
Roberto Padilla
Presidente
Soraya Prez Mungua
Aurelio Robles Santos
Vocales
COMIT DE LEGISLACION
Ren Santn Villavicencio
Presidente
Reynaldo Robles Martnez
Joel Sierra Palacios
Vocales

COMIT EDITORIAL
Guillermina Baena Paz
Presidente
Julin Salazar Medina
Roberto Moreno Espinosa
Miguel ngel Mrquez
Vocales
COMIT DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
Eduardo Gasca Pliego
Presidente
Roberto Gmez Collado
Diana Ayala Albarran
Laura Mitzi Barrientos
Vocales
PATRONATO DE LA EGAPMex
Senadora Mara Elena Barrera Tapia
209
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ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
CENTROS

Adriana E. Bazn Trousselle


POLTICAS DE GOBIERNO

Celia Martnez Pauln


PROSPECTIVA GUBERNAMENTAL

Contanza Mrquez Aguilar


SECRETARIA GENERAL EGAPmex

Raiza Dayar Mora


COMUNICACIN SOCIAL Y VINCULACIN

Hortensia Ziga Brcenas


CONTROL DE GESTIN

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El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.

El laberinto de governance La gobernancia de los


antiguos y la de los modernos de Diana Vicher, se
termin de imprimir en enero de 2014, en Talleres
Grficos Santa Brbara, C.V., ubicado en Pedro
Corts 402-1, colonia Santa Brbara, Toluca,
Estado de Mxico, C.P. 50050. El tiraje consta de
350 ejemplares.
211
El laberinto de governance. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.