LAS FALLAS DE UN FALLO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

CASO MATEO CASTAEDA (STC N 0791-2014-PA/TC)

LUCIANO LPEZ FLORES

No se han escatimado esfuerzos en la doctrina nacional y comparada en estudiar, afirmar y

justificar el valor de las sentencias constitucionales, as como de destacar la importancia y
necesidad de lograr hacer efectivos sus mandatos1.
En esta ltima tarea, nuestra legislacin actual, si se compara con el marco normativo
compuesto por las abrogadas Leyes de Amparo y Habeas Corpus N 23506, 25398 y sus
abundantes modificatorias, muestra desde luego- cierto nivel de desarrollo.
Y, por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) tambin se ha esforzado
en destacar el valor de las sentencias constitucionales, por un lado, y crear mecanismos
para hacer efectivos sus mandatos, por otro. Y ntese que todo este esfuerzo dogmtico,
legislativo y jurisprudencial muestra la necesidad constante de combatir las naturales
tensiones y enfrentamientos que surgen entre los rganos que componen la Justicia
Constitucional y los dems Poderes del Estado. Digo que son naturales porque como
bien da cuenta Eliseo Aja2, en el caso de Europa, desde que se gest la Jurisdiccin
Constitucional en 1920 y su consolidacin hasta despus de la Segunda Guerra Mundial,
los pases del viejo continente enfrentan esta problemtica que tambin ha sido tratada en
otros importantes trabajos como el del profesor alemn Matthias Herdegen desde una
perspectiva comparada entre las realidades de varios pases europeos y latinoamericanos3.
Como bien anota Omar Cairo Roldn4, son dos los mecanismos de ejecucin del
cumplimiento de la sentencia constitucional: () la ejecucin directa (o ejecucin por
subrogacin) y la ejecucin indirecta [siendo que] [m]ediante la ejecucin directa, el

() Abogado en ejercicio, Socio Principal del Consorcio Javier Valle-Riestra Abogados (llopez@jvr.pe),
especializado en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional, Teora del Derecho y Poltica
Judicial. Magster en Derecho con Mencin en Poltica Jurisdiccional de la Pontificia Universidad
Catlica del Per (PUCP) y actual Doctorando en Derecho de la misma casa de estudios. Profesor de la
Facultad de Derecho y de la Maestra en Derecho Procesal de la PUCP.
En nuestro medio, slo por citar algunos interesantes trabajos, vanse los contenidos en la
importantsima obra colectiva La Sentencia Constitucional en el Per" que fuera elaborada bajo la
coordinacin del actual Magistrado del Tribunal Constitucional, Dr. Gerardo Eto Cruz (Lima: 2010;
Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional del Per y Editorial Adrus; 700 pp.).
AJA, Eliseo (Editor): Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa
actual; Barcelona: 1998; Editorial Ariel S.A.; pp. XI y ss.
HERDEGEN, Matthias: Conflictos entre Poderes del Estado: La Jurisdiccin Constitucional; En:
FERRER MAC-GREGOR, Eduardo / ZALDVAR LELO DE LARREA, Arturo (Coordinadores):
Constitucin, Derecho y Proceso. Estudios en Homenaje a Hctor Fix-Zamudio en sus cincuenta aos
como investigador del Derecho; Lima: 2010; Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
IDEMSA; pp. 623 y ss.
CAIRO ROLDN, Omar: La actuacin de las sentencias en los procesos constitucionales de
proteccin de derechos; En: Gaceta Constitucional Tomo N 04; Op. cit., pp. 41-42.

rgano jurisdiccional requiere el cumplimiento de la sentencia y, en caso de

incumplimiento, sustituye al demandado en la realizacin de la prestacin incumplida.
() Sin embargo, existen casos en los cuales la sustitucin judicial no tiene utilidad y
resulta indispensable que el demandado realice la ejecucin en sus propios trminos de la
prestacin ordenada en la sentencia. Para lograrlo ser necesario utilizar mecanismos de
ejecucin indirecta, mediante los cuales el rgano jurisdiccional no sustituye al
demandado en el cumplimiento de la sentencia, sino que ejerce actos de presin
psicolgica o material (como multas compulsivas o prisin civil) para que la parte
sometida concrete las actividades necesarias para acabar con el estado de insatisfaccin
del demandante. Estos actos reciben el nombre de medidas coercitivas.
Ambas modalidades de ejecucin estn presentes en el Cdigo Procesal Constitucional
(CPC) y han sido respaldadas y desarrolladas por la jurisprudencia del TC.
Sin embargo, desde el retorno a la democracia tras la cada del fujimorato (2001), la
adolescente vida jurisprudencial de nuestro Tribunal Constitucional, si bien se muestra
muy activa (algunos la tildan de hiperactiva5), hay varios casos paradigmticos que han
dado lugar a enfrentamientos con otros rganos constitucionales autnomos. All estn, las
tensiones y desafos al cumplimiento de los fallos del TC por parte del Poder Judicial; el
Jurado Nacional de Elecciones (JNE); el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM); el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, respectivamente, aunque cabe dejar constancia que
pese a estos conflictos interinstitucionales, existe cierto consenso en nuestra doctrina sobre
la viabilidad del control constitucional de sus decisiones6.
En esta oportunidad, concita mi atencin un nuevo caso de enfrentamiento entre el TC y el
CNM. Se trata de la polmica STC N 0791-2014-PA/TC (Caso Mateo Castaeda Segovia)
del 30 de abril de 2014.
El distinguido jurista, Javier Valle-Riestra, se refiere as en torno al afer 7: Tres miembros
del Tribunal Constitucional (Carlos Mesa Ramrez, Gerardo Eto Cruz y Ernesto lvarez
Miranda) emitieron una sentencia [STC N 0791-2014-PA/TC] declarando la nulidad de
los nombramientos hechos por el Consejo Nacional de la Magistratura de las fiscales
supremas Zoraida Avalos y Nora Miraval, en mrito al proceso de amparo iniciado por el
ex Fiscal Mateo Castaeda al no haber sido elegido en dicho proceso. La cuestionada
5

Cfr. ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy: Tiene lmites la labor del Juez Constitucional?.
Algunas reflexiones a propsito de las complejas relaciones entre el Tribunal Constitucional y el Poder
Judicial en el Per; En: CAMPOS BERNAL, Heber Joel (Editor): Control Constitucional y Activismo
Judicial; Lima: 2012; Ara Editores; p. 34.
Cfr. ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy: rganos constitucionalmente autnomos y la
pertinencia de una revisin de sus fallos a travs de procesos de amparo; En: CASTAEDA OTSU,
Susana (Coordinadora): Derecho Procesal Constitucional; Tomo II; Lima: 2004, segunda edicin;
Jurista Editores; pp. 783-807. Esta postura tambin la comparte, en el caso del denominado amparo
electoral (sobre actos jurisdiccionales del JNE), Samuel Abad Yupanqui (ABAD YUPANQUI, Samuel:
El Proceso Constitucional de Amparo. Su aporte a la tutela de los Derechos Fundamentales; Lima:
2008; segunda edicin; Gaceta Jurdica S.A.; p. 692.); y Luis Castillo Crdova. Este ltimo, adems,
tambin es de opinin favorable al control de constitucionalidad de las decisiones del Consejo Nacional
de la Magistratura en materia de destitucin y ratificacin de jueces y fiscales (CASTILLO CRDOVA,
Luis: Comentarios al Cdigo Procesal Constitucional; Tomo I; Lima: 2006; segunda edicin; Palestra
Editores; pp. 347-378.)
VALLE-RIESTRA, Javier: TC retrocedi?; Lima: 13 de mayo de 2014; Columna de opinin La
Tribuna; Diario Expreso; http://www.expreso.com.pe/blog/la-tribuna-176

medida no solo dispuso el nombramiento de Castaeda Segovia como Fiscal Supremo,

sino que orden se le tomase juramento en el plazo de diez das. A su turno, el Presidente
del CNM expres que denunciara penalmente a los magistrados intervinientes en el
proceso porque haban usurpado funciones al ordenar la nominacin de un magistrado
cuando dicha competencia les pertenece exclusivamente por tratarse de un rgano
independiente y autnomo. Segn la magna lex, el Consejo Nacional de la Magistratura, es
el nico ente encargado de la eleccin de jueces y fiscales a nivel nacional. As se seala en
su artculo 50 en que adems se advierte que es independiente y se rige por su Ley
Orgnica. En efecto, se habran invadido sus fueros. Recordar que en el ao 2013, hizo lo
propio Cesar Hinostroza Pariachi, al presentar un amparo pidiendo al mximo ente
constitucional nombrarlo como Fiscal Supremo. Pero, sostuvo en su sentencia el TC que
darle la razn al amparista significaba invadir las competencias del CNM, rgano
autrquico e independiente y con relevancia constitucional. Si fall en aquella oportunidad
con ese criterio, debi hacer lo mismo en el caso del fiscal Castaeda. Misma razn,
mismo derecho. Aparentemente, habran retrocedido porque han declarado fundado un
recurso de nulidad presentado por el CNM, dejando sin efecto el nombramiento del fiscal
Castaeda y ratificando en el cargo a las dos Fiscales Supremas electas, pero, disponen que
sea nombrado al igual que Hinostroza Pariachi, cuando hayan plazas disponibles. tem
ms, ordenan que no se convoque a ningn concurso mientras dichos Fiscales no sean
designados. El TC es el mximo rgano de interpretacin de la Constitucin. Esperamos de
ellos sabidura, reflexin, infalibilidad.
De acuerdo con Valle-Riestra, en mi concepto, el fallo revela una tremenda falla porque
representa una irreflexiva intromisin frontal a las funciones del CNM.
En mi concepto, el ncleo del yerro del TC radica en la recurrencia al cuarto prrafo del
artculo 59 del Cdigo Procesal Constitucional ante el aparente incumplimiento del CNM
de lo ordenado en la STC N 01044-2013-PA/TC8.
Y es que, en mi opinin, la denominada sentencia ampliatoria a que se refiere el artculo
59 del CPC -como mecanismo de ejecucin directa del fallo constitucional- no es
aplicable a los casos de control constitucional de las decisiones de rganos constitucionales
autnomos cuyas funciones les son exclusivas por mandato constitucional. En otras
palabras, una cosa es que como consecuencia de la aplicacin del control constitucional, la
8

El TC dijo en esta sentencia:

28. En tal sentido, el Tribunal Constitucional considera que, para reparar definitivamente el derecho de
la parte demandante, no queda otra alternativa de solucin que optar por la aplicacin del artculo 59
cuarto prrafo del Cdigo Procesal Constitucional ["Cuando el obligado a cumplir la sentencia sea un
funcionario pblico el Juez puede expedir una sentencia ampliatoria que sustituya la omisin del
funcionario y regula la situacin justa conforme al decisorio de la sentencia"], y en razn de la omisin
del rgano emplazado y su desacato a la STC N 01044-2013-PA/TC, proceder al nombramiento del
demandante como Fiscal Supremo del Ministerio Pblico, en sustitucin del Consejo Nacional de la
Magistratura.
29. Al hacerlo, el Tribunal Constitucional no desconoce que, segn el artculo 154 inciso 1 de la
Constitucin, es competencia exclusiva del Consejo Nacional de la Magistratura "[n]ombrar, previo
concurso pblico de mritos y evaluacin personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles". Sin
embargo, y con el mismo nfasis, precisa que la medida a adoptar en esta sentencia resulta excepcional y
constituye una medida de ultima ratio, para reparar de forma definitiva el derecho fundamental de
acceso a la funcin pblica de la parte demandante y al derecho a la ejecucin de las sentencias
constitucionales.

decisin del rgano controlado sea nula y le corresponda renovar el acto viciado para
volver a ejercer su funcin exclusiva; y otra, muy distinta, es que el rgano controlador se
sustituya en la funcin exclusiva asignada por la Constitucin al rgano controlado9.
Esta afirmacin la sostengo en base a una interpretacin constitucional del cuarto prrafo
del artculo 59 del CPC. Y es que interpretar literalmente el contenido de esta norma y
aplicarla a casos en los que el renuente sea un rgano constitucional autnomo con
competencia constitucional exclusiva, podra conducirnos a su inconstitucionalidad. Es
decir, aceptar que aquella se aplica sin excepcin alguna, conllevara a detectar que en el
caso de rganos constitucionales autnomos con competencias constitucionales exclusivas,
la figura de la sustitucin estara contrariando esa exclusividad. Es por ello que para
salvar esa contradiccin o antinomia, el cuarto prrafo del artculo 59 del CPC,
interpretado en clave constitucional, slo sera aplicable en aquellos casos en los que el
renuente no sea un rgano constitucional autnomo con competencia exclusiva. No cabe
ms que recurrir a la ejecucin indirecta de la sentencia constitucional de acuerdo a los
parmetros establecidos por los artculos 8, 22 y 59 del CPC; es decir, el empleo de vas
coercitivas.
Desde luego que para el empleo de esos mecanismos de ejecucin indirecta se requiere de
la voluntad poltica del Parlamento, puesto que slo aquel tiene competencia para destituir
o denunciar a los representantes de los rganos constitucionales autnomos con beneficio
del impeachment. Y una actitud nada colaboradora del Legislativo cumplira un rol de
bloqueo del poder de la sentencia constitucional. Cabe, pues, abrir el sano debate en torno
a disear modelos de reforma que permitan que el impeachment no sirva de instrumento
que haga que caigan en saco roto las vas de ejecucin indirecta de la sentencia
constitucional, tales como la destitucin o la denuncia penal de los funcionarios renuentes.
Me reservo esta tarea para otra oportunidad.
Mientras tanto, las fallas de este fallo analizado sirven para recordarles a los Jueces
Constitucionales en palabras de Zagrebelsky- que hoy tienen una gran responsabilidad
en la vida del derecho desconocida en los ordenamientos del Estado de derecho
legislativo. () no son los seores del derecho en el mismo sentido en que lo era el
legislador en el pasado siglo. Son ms exactamente los garantes de la complejidad
estructural del derecho en el Estado constitucional, es decir, los garantes de la necesaria y
dctil coexistencia entre ley, derechos y justicia. Hago votos porque as sea.
Miraflores, 21 de mayo de 2014.

No obstante, en algn momento han existido voces favorables a la sustitucin del Juez
Constitucional en las labores de los rganos constitucionales demandados en un determinado proceso
constitucional. Por ejemplo, en una tambin conocida disputa entre el TC y el JNE, a propsito del
referndum para la devolucin del fondo de vivienda (FONAVI), Carlo Magno Salcedo Cuadros
afirmaba: () luego de emitida la sentencia sobre este caso por el TC, el JNE no tiene derecho a
decidir no convocar al referndum. Tiene que hacerlo, y si no lo hace, el Juez encargado de la ejecucin
de la sentencia constitucional tiene la potestad y el deber de adoptar directamente las medidas
necesarias para su cabal cumplimiento. Es decir, si el JNE no cumple (), pues corresponde hacerlo al
Juez ejecutor, conforme lo establece taxativamente el artculo 59 del Cdigo Procesal Constitucional.
Cfr. SALCEDO CUADROS, Carlo Magno: ltimos alcances sobre la ejecucin de la STC respecto al
referndum sobre el Fonavi; En: Gaceta Constitucional, Tomo N 04; op.cit., p. 105.