EL TIEMPO Y LAS CONCESIONES ADMINISTRATIVAS

(ESPECIAL REFERENCIA A LA PRRROGA)*

Jaime Rodrguez-Arana**

Sumario
1. Introduccin
2. El tiempo en el derecho administrativo
3. La prrroga de las concesiones de servicios, de obras pblicas y de los
contratos de obra pblica
4. Reflexin conclusiva

Conferencia de clausura de las Jornadas Internacionales de derecho administrativo de la

Universidad Austral, celebradas el 9 de septiembre de 2005 en Buenos Aires, en presencia del
profesor Julio Comadira, recientemente fallecido, y a quien se dedica este trabajo.
**
Catedrtico de derecho administrativo de la Universidad de A Corua y actual presidente del
Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.

1. Introduccin
El derecho, como alguna vez se ha dicho, consiste en la ordenacin de las
relaciones sociales con arreglo a la justicia. Definicin del profesor Castn que
no por breve deja de expresar la esencia del derecho: su referencia a la
justicia, a esa perpetua y constante voluntad de dar a cada uno lo suyo, lo que
le es debido, lo que le corresponde, segn la clebre mxima de Ulpiano.
En efecto, el derecho, sea privado o pblico, surge de la justicia y
encuentra su acomodo en la constitucin, en las leyes, en la legislacin en
sentido ms administrativo, hoy ciertamente en exceso frecuente, motorizada
segn el decir de Fhorsthoff. Todo ello, claro est, sin olvidar, evidentemente,
que la jurisprudencia, la ciencia de la solucin justa a los conflictos, y los
principios generales tambin son fuentes del derecho en general y, adems,
del derecho administrativo en particular.
El derecho se elabora, se aplica, se dirime en un determinado espacio y
en un concreto tiempo. Sin espacio y sin tiempo, el derecho no es derecho.
Siendo, como es, la dimensin espacial tan relevante en la historia y en la
actualidad del derecho, vamos a tratar en este trabajo sobre la incidencia del
tiempo en las concesiones administrativas. Es decir, vamos a intentar, si es
posible, demostrar que en el derecho administrativo las cuestiones relativas al
tiempo son tan importantes que, en alguna medida, la realizacin del inters
pblico esencia de la construccin cientfica del derecho administrativo
depende de que, en efecto, se proyecte en el momento adecuado, en el tiempo
idneo. Ello supone, como veremos, que las instituciones y categoras del
derecho administrativo, que incorporan, como es lgico, derechos y
obligaciones, se cumplan en el trmino establecido, unas veces convenido,
otras, las ms, impuesto por la propia Administracin pblica.
La introduccin de las denominadas nuevas tecnologas est
revolucionando, por lo que se refiere al derecho administrativo, algunas
instituciones como pueden ser, por ejemplo, el procedimiento administrativo en
general y los procedimientos administrativos particulares referidos al acceso de
los administrados, particulares o ciudadanos a determinados procesos
competitivos en los que las administraciones pblicas buscan el mejor postor
para prestar determinados servicios de inters general o para determinadas
utilizaciones o usos del dominio pblico. Son supuestos, como sabemos bien,
de contratos administrativos o de actos administrativos necesitados de
aceptacin por los particulares, por seguir la doctrina mayoritaria que asimila
las concesiones de dominio pblico a los actos administrativos precisados de
aceptacin por el particular.
Pues bien, en las pginas que siguen espero poder analizar con algn
detalle la incidencia del tiempo en los contratos de concesin de servicios
pblicos. Para ello es menester formular alguna consideracin sobre la
funcionalidad del tiempo, del trmino, del cumplimiento de los plazos en estas
instituciones para luego analizar los especficos problemas de las prrrogas. La
prrroga juega un papel bsico y fundamental en el derecho pblico,
sustancialmente distinto del que opera en el derecho privado. Con ello quiero

llamar la atencin sobre algo que metodolgicamente me parece relevante

incluso para caracterizar algunas diferencias sustanciales entre el derecho
pblico y el privado. En el mismo sentido, la teora de los contratos
administrativos cobra especial relevancia al comprobar el diferente juego de la
prrroga en los contratos de obra pblica y en los contratos de concesin de
servicios pblicos.
Si mal no recuerdo, me inici en el estudio y la investigacin del derecho
administrativo con un tema en el que el tiempo jugaba un papel central: la
suspensin del acto administrativo; es decir, el estudio de las posibilidades de
paralizacin temporal de la ejecutividad del acto administrativo cuando este
dogma clsico de nuestra disciplina pudiera dar lugar a situaciones irreversibles
en relacin con los particulares afectados por el acto. Ms adelante, mi trabajo
para el concurso de profesor titular de derecho administrativo vers
precisamente sobre la prrroga de los contratos administrativos. Con
posterioridad, realic un estudio titulado La caducidad en el derecho
administrativo. Ahora, pues, tengo la ocasin de volver sobre investigaciones
pasadas para comprobar sus resultados en el marco de un derecho vigente
sustancialmente distinto.
El tiempo, como ha sealado el magistrado del Tribunal Supremo
espaol Jos Mara lvarez Cienfuegos, es fundamental para el derecho. Los
derechos y obligaciones de las diferentes partes de un negocio jurdico, sea
pblico o privado, son y deben ser cumplidos en un espacio y en un tiempo
determinados. Es decir, el tiempo es determinante del ser de las cosas.1 As,
en materia de contratos administrativos el plazo para el cumplimiento de las
obligaciones contractuales por parte del contratista, y tambin de la
Administracin, estn, como comprobaremos, muy relacionados con el
concepto central de nuestra disciplina: el inters pblico.

2. El tiempo en el derecho administrativo

Siendo, como es, el inters pblico el concepto sobre el que bascula la misma
esencia y singularidad del derecho administrativo y de todas sus instituciones,
hemos de cuestionarnos ahora la relevancia que tiene, en efecto, el tiempo,
para el caso que nos ocupa, que es el de las concesiones administrativas.
Pero antes, es menester interrogarnos sobre la incidencia del tiempo en
el derecho administrativo. Si partimos de la aproximacin que plantea nuestra
disciplina como el derecho del poder para la libertad y nos situamos en la
perspectiva de los contratos y de los actos necesitados de aceptacin o, si se
quiere, en el planteamiento de la participacin del ciudadano, particular o
administrado en la configuracin de los intereses pblicos punto de vista
desde el que hemos de contemplar la problemtica de las concesiones
administrativas, entonces podremos formular algunas observaciones
preliminares.
1

Jos Mara lvarez Cienfuegos, El Derecho y el sentido del tiempo, Actualidad Aranzadi, 5
de octubre de 2000, p. 1.

Los intereses pblicos que estn en juego en el mundo de las

concesiones de obra pblica o de servicios pblicos estn vinculados en
relacin con el tiempo; estn vinculados, obviamente, a la funcionalidad del
trmino en los contratos administrativos. Cuestin que sabemos se establece
unilateralmente por la Administracin pblica en los pliegos en funcin
precisamente del inters pblico. No es lo mismo que un hospital o una escuela
se termine en un momento u otro, pues normalmente el trmino de estas obras
pblicas est vinculado a una determinada planificacin educativa u
hospitalaria que habr tenido bien presentes razones de inters pblico tan
evidentes como la satisfaccin del derecho a la educacin o del derecho a la
salud en concretos entornos territoriales. Espacio y tiempo, pues, se nos
presentan como dos componentes muy importantes para la definicin, en cada
caso y en particular, de los intereses pblicos.
Desde este punto de vista se puede entender el sentido de la prrroga,
de la declaracin de caducidad, de la rehabilitacin de concesiones de
servicios pblicos. En el mbito de las concesiones de dominio pblico, su
distinta naturaleza jurdica tendr diferentes consecuencias en relacin con las
vicisitudes que acompaan al tiempo en su rgimen jurdico.
En este trabajo me voy a centrar fundamentalmente en las concesiones
de servicio pblico; es decir, en los contratos de gestin de servicio pblico,
modalidad concesin, y tambin en los llamados contratos de concesin de
obra pblica despus de la Ley de 23 de mayo de 2003.
Para ello hay que partir del presupuesto de la teora de los contratos
administrativos en cuya virtud la determinacin de un plazo, de un trmino,
obedece, ya lo hemos indicado, a razones de inters pblico. Sin embargo, en
el mbito de la contratacin privada, como bien sabemos, reina la autonoma
de la voluntad y, por tanto, las cosas suceden de manera muy distinta, pues
ordinariamente existe la posibilidad de pactar las clusulas del contrato, en las
que el tiempo, lgicamente, es una de las ms importantes. En los contratos
administrativos ser la Administracin pblica, como queda dicho, quien
unilateralmente va a establecer el plazo o trmino del contrato en funcin del
inters pblico que ella misma debe servir, como dice la Constitucin, con
objetividad. Que ello sea as no quiere decir que sea imposible que la
Administracin fije plazos fuera de la realidad.
As las cosas, si existe algn problema en relacin con la ampliacin del
plazo, el mundo del derecho privado, dada la regla de la autonoma de la
voluntad, no ofrece especiales problemas. En la contratacin pblica, las cosas
acontecen de otro modo, pues el inters pblico es el elemento conformador de
los contratos administrativos, por lo que la propia Administracin dispone de los
poderes necesarios para velar por la preservacin del inters pblico durante
toda la vida del contrato de que se trate. En materia de concesiones de
dominio, en materia de actos administrativos, la funcionalidad de las potestades
administrativas va a ser mayor, sobre todo desde el punto de vista del
procedimiento administrativo para la declaracin de caducidad, ms que por
transcurso del tiempo, por incumplimiento de obligaciones esenciales por parte
del concesionario.

Los contratos administrativos de obra pblica, de concesin de obra

pblica y de concesin de servicio pblico son negocios jurdicos de trmino
esencial; es decir, negocios jurdicos denominados fijos, en los que el
transcurso del plazo extingue el contrato. Siendo esto as, como es
evidentemente, el tiempo, el plazo en estos supuestos, va a permitir modular el
rgimen jurdico de la prrroga en el contrato de obras y en el de concesin de
servicios pblicos.
La razn es bien sencilla y tiene mucho que ver con la naturaleza y
esencia de estos contratos administrativos. En el caso de los contratos de obra
pblica en sentido estricto, como ha reconocido la jurisprudencia espaola a
partir del dispar tratamiento que la legislacin local otorgaba a la prrroga en
una y otra institucin, resulta que la obra pblica, aunque sirva de
infraestructura a un servicio pblico, se contrae, al no ser de tracto sucesivo,
como la concesin, a unas realizaciones materiales inter partes de breve
duracin acotadas a priori; mientras que la concesin suele ser de larga
duracin, por lo que debe tenerse presente el principio del equivalente
econmico, existiendo cuestiones bien relevantes relativas a la amortizacin de
las inversiones y, sobre todo, nos encontramos ante los principios de
continuidad y regularidad de la prestacin (sentencias del Tribunal Supremo de
10 de marzo de 1982 y de 13 de abril de 1981).
Esta diferente funcionalidad del plazo en los contratos de obra y en los
de concesin de servicios trae su causa, como no poda ser de otra manera, en
nuestro derecho administrativo, de la propia historia de ambas instituciones.
As, por ejemplo, lo ha puesto de relieve Lpez-Font Mrquez2 cuando seala
que la concepcin del plazo y la propia concepcin global del vnculo
contractual entre la Administracin y el particular ha sido muy distinta en el
caso de la contrata de obras y en el caso de la concesin de obra pblica.
Cuando la Ley de obras pblicas de 1877 postulaba la caducidad inmediata de
la concesin si el contratista no cumpla el plazo dentro del cual tena que
realizar una obra determinada, est subyacente la idea de que esa obra pblica
va a ser explotada por un particular; de suerte que la bsqueda de otro
particular en condiciones de continuar la obra y proceder a su explotacin
puede no ser tan difcil ni condicionar tanto la temtica del plazo de ejecucin
como en el caso de la realizacin de una obra que va a pasar inmediatamente
a la posesin de la Administracin para utilizarla de modo directo indirecto en la
realizacin de sus propios servicios. Por el contrario, en el caso de la concesin
de obra pblica, tras su ejecucin, lo que existe es el inters del particular que
se va a conseguir a travs de la explotacin de la obra.
Desde esta perspectiva nos encontramos con que ciertamente el inters
pblico va a matizar la problemtica del plazo, de forma que la idea referida
anteriormente del negocio fijo o de trmino esencial tendr sentido en la
medida en que quien no cumple con el plazo de ejecucin pierde la facultad de
explotar la obra que no ha terminado, circunstancia que a todas luces no
concurre en el contrato de obra. en el que lo determinante es la entrega de la
2

Ignacio Lpez-Font Mrquez, El trmino en el contrato administrativo de obra, RAP, n 97, p.

207 y ss.

obra a la Administracin y punto. Por el contrario, cuando se trata de obras

hoy tambin servicios que van a ser destinados directa o indirectamente a
intereses pblicos debe modularse el efecto del incumplimiento introduciendo
otras alternativas como la prrroga.
Es decir, en los contratos de obra nos encontraremos con una
aproximacin ms rigurosa, si se puede decir as, del plazo que en las
concesiones de obra o de servicio por las razones apuntadas. Esto va a tener
determinadas consecuencias como el tratamiento ms flexible, si as lo
aconseja el inters pblico, del plazo y la mayor facilidad de las prrrogas, si
bien las ltimas leyes dictadas en Espaa especialmente la ya citada de 2003
sobre rgimen de las concesiones de obra pblica prohben las denominadas
tcitas reconducciones o prrrogas tcitas, demasiado utilizadas en el marco
de la anterior legislacin.
En este sentido es muy significativa una sentencia del Tribunal Supremo
de 23 de junio de 1978 en la que se dice que en esta materia la doctrina no se
ha mostrado inflexible y dogmtica, puesto que ha procurado adaptarse a las
singularidades de ciertos supuestos excepcionales mediante las pertinentes
matizaciones, atendiendo a la naturaleza del contrato y a las circunstancias
concurrentes en su desenvolvimiento.
En mi opinin, la proyeccin del tiempo sobre las instituciones jurdicas,
especialmente en el campo del derecho administrativo, ayuda a entender la
relevancia de la aplicacin de los postulados del pensamiento abierto, plural,
dinmico y complementario sobre nuestra disciplina. Es ms, el tiempo, en su
anlisis sobre diferentes modalidades contractuales, va a facilitar una
afirmacin sobre la que llevo algn tiempo trabajando. Cada contrato
administrativo, si bien participa de un conjunto de patrones comunes, dispone,
sin embargo, de un rgimen jurdico singular producto de la historia y tambin
de su naturaleza propia que anima a que, ms que de teora del contrato
administrativo, hablemos de teora de los contratos administrativos. As, la
propia Ley de contratos establece unas normas comunes para, a continuacin,
regular las diferentes peculiaridades de cada modalidad contractual.

3. La prrroga en los contratos de obra, en los de concesin de obra

pblica y en los de concesin de servicio pblico
El texto refundido de la legislacin de contratos pblicos, aprobado por Real
decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, que constituye, junto a su reglamento
de desarrollo, el derecho vigente en Espaa en materia de contratos pblicos,
seala con toda claridad que el contratista est obligado a cumplir el contrato
dentro del plazo total fijado para la realizacin del mismo, as como los plazos
parciales sealados para su ejecucin sucesiva (artculo 95). Se proclama el
principio del contrato de obras como negocio fijo o de trmino esencial como es
patente.
Por lo que se refiere a la prrroga de los contratos administrativos en
general, se establecen dos supuestos: que el retraso en la ejecucin sea

imputable o no al contratista. En el primer caso, la Administracin, de acuerdo

con el artculo 96, puede acordar la resolucin del contrato o la imposicin de
determinadas penalidades diarias. Es decir, la Administracin dispone de
discrecionalidad para seguir un camino la resolucin u otro: la imposicin de
penalidades diarias, que supone necesariamente la ampliacin del plazo con
esta consecuencia. En este caso, el artculo 98 del Reglamento de contratacin
pblica, de 12 de octubre de 2001, dispone que cuando el rgano de
contratacin, en el supuesto de incumplimiento de los plazos por causas
imputables al contratista y conforme al artculo 95 de la Ley, opte por la
imposicin de penalidades y no por la resolucin, conceder la ampliacin de
plazo que estime resulte necesario para la terminacin del contrato.
Ahora bien, de acuerdo con el artculo 96.2, si el retraso fuese
producido por motivos no imputables al contratista y ste ofreciese cumplir sus
compromisos dndole prrroga del tiempo que se le haba sealado, se
conceder por la Administracin un plazo que ser, por lo menos, igual al
tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor. En este caso,
como seala el artculo 100 del Reglamento, la peticin de prrroga por parte
del contratista deber tener lugar en un plazo mximo de quince das desde
aquel en que se produzca la causa originaria del retraso, alegando las razones
por las que estime no le es imputable y sealando el tiempo probable de su
duracin, a los efectos de que la Administracin pueda oportunamente, y
siempre antes de la terminacin de ejecucin del contrato, resolver sobre la
prrroga del mismo, sin perjuicio de que una vez desparecida la causa se
reajuste el plazo prorrogado al tiempo perdido. Por otra parte, con la nueva
regulacin de los contratos administrativos, los supuestos de peticin de
prrroga del contrato habrn de ajustarse al procedimiento diseado en el
artculo 97 del Reglamento, titulado resolucin de incidencias surgidas en la
ejecucin de los contratos. As, en los casos de prrrogas, bien sea a peticin
del contratista o por decisin administrativa, ser necesario: propuesta de la
Administracin o peticin del contratista, audiencia del contratista e informe del
servicio competente a evacuar en ambos casos en un plazo de cinco das
hbiles; informe, en su caso, de la asesora jurdica y de la intervencin a
evacuar en el mismo plazo anterior, y, finalmente, resolucin motivada del
rgano que haya celebrado el contrato y subsiguiente notificacin al contratista.
De acuerdo, pues, con el derecho vigente, el rgimen jurdico de las prrrogas
ha sido objeto de una mejor regulacin en la medida en que se establece un
procedimiento sencillo, contradictorio, que culmina con la decisin motivada de
la Administracin. En realidad, por lo tanto, slo se prev la prrroga stricto
sensu como entenda la regulacin de contratos de los entes locales: por causa
justificada no imputable al contratista que impida realizarlas dentro del plazo
previsto, ya que en los supuestos de demora por causa imputable al contratista
lo que procede, si no se resuelve el contrato, es la imposicin de las
penalidades diarias que, aunque lleva consigo la ampliacin del plazo, quizs
no se pueda considerar prrroga.
Por tanto, a falta de preceptos especficos que regulen la prrroga en los
contratos de obra pblica, en estos contratos la prrroga es excepcional, pues
corresponde a la esfera discrecional de la Administracin, previa peticin del
contratista en caso de que la demora se haya producido por causas justificadas

no imputables al particular. Por eso, la decisin habr de ser motivada en el

marco del procedimiento esbozado anteriormente.
Qu criterios debe tener en cuenta la Administracin para resolver
sobre las prrrogas planteadas por los contratistas en estos casos? Es una
buena pregunta. Otra se podra formular en estos trminos: cul es el alcance
y funcionalidad de la discrecionalidad administrativa en esta materia? La
jurisprudencia que, mutatis mutandis, podemos citar se refiere, por razones
obvias, al rgimen anterior que, como es igual en este punto al actual, resulta
de inters. As, por ejemplo, una sentencia del Tribunal de Supremo de 31 de
mayo de 1986, en materia de contratos de obra pblica, dispuso que la
prrroga de los contratos de obra es un derecho del contratista y su concesin
es preceptiva para la Administracin cuando concurran los dos requisitos de
que el retraso se produzca por motivos no imputables al contratista y el
ofrecimiento de ste de cumplir el compromiso. Los problemas surgen cuando
se discute jurdicamente si la Administracin valora correctamente su potestad
para decidir sobre la concurrencia o no de estos dos requisitos, en cuyo caso
nos hallamos en el proceloso mundo de las tcnicas jurdicas de control de la
discrecionalidad administrativa. Ahora, sin embargo, los procedimientos de
concesin o resolucin de prrrogas terminan con un acto discrecional de la
Administracin, que habr de ser motivado.
Debe consignarse en este momento que, con anterioridad a la
legislacin de 1965, rega el Pliego general de condiciones generales para la
contratacin de obras pblicas de 13 de marzo de 1903, conforme al cual la
prrroga era una facultad discrecional no sometida a mayores condicionantes.
Lo que s ocurre tras la Ley de 1965 es que la prrroga se configura como un
derecho subjetivo que desencadena su eficacia en caso de que se produzcan
los dos requisitos conocidos: retraso inimputable al contratista y ofrecimiento de
cumplir el contrato en tiempo establecido. A estos requisitos generales
debemos aadir, obviamente, que se haya solicitado por el contratista; tambin,
que ste est cumpliendo sus obligaciones contractuales de buena fe y, cmo
no, que el inters pblico as lo aconseje. As pues, me parece que la
regulacin del artculo 100 del Reglamento no deja demasiadas dudas sobre la
naturaleza discrecional de la concesin de la prrroga.
En principio, dada la redaccin de los artculos 95 y 96 de la actual Ley
de contratos, pareciera que la prrroga, en los contratos de obras, como debe
ser solicitada por el contratista, tendr carcter expreso. De acuerdo con la
legislacin anterior, resultaba que el Tribunal Supremo, a propsito de un
contrato de obras, seal el 13 de junio de 1986 que no exista obligacin de
solicitar la prrroga cuando la no ejecucin de las obras dentro del plazo
convenido no se debe a causa imputable al contratista y resulta que se haba
producido una prrroga tcita por parte del Ayuntamiento correspondiente a
favor del contratista al haberse aceptado el cumplimiento tardo de sus
obligaciones.
Ahora, sin embargo, los trminos del prrafo segundo del artculo 100
del Reglamento son bien claros y terminantes: En el caso de que el contratista
no solicitare prrroga en el plazo anteriormente sealado, se entender que

renuncia a su derecho, quedando facultada la Administracin para conceder,

dentro del mes ltimo del plazo de ejecucin, la prrroga que juzgue
conveniente, con imposicin, si procede, de las penalidades que establece el
artculo 95.3 de la Ley o, en su caso, las que se sealen en el pliego de
clusulas administrativas particulares, salvo que considere ms aconsejable
esperar a la terminacin para proceder a la resolucin del contrato. Se
entiende, pues, que se termina la posibilidad de la tcita reconduccin, de las
prrrogas tcitas en caso de que sin mediar peticin del contratista la
Administracin tolerara la continuidad del contrato.
En los supuestos de contratos de obras pblicas, pues, la prrroga se
puede conceder por la Administracin cuando la demora sea inimputable al
contratista y ste hubiera ofrecido cumplir sus obligaciones. Si la demora se
produce por causa de la voluntad del contratista, entonces, adems de la
resolucin, la Administracin puede optar por la imposicin de penalidades
diarias, lo que se puede calificar de supuesto de prrroga penal o de prrroga
forzosa con clusula penal.
Por lo que se refiere al requisito de que el retraso no haya sido
ocasionado por causas imputables al contratista, debemos sealar que, en
estos casos, nos hallamos ante casos fortuitos, de fuerza mayor, dificultades
imprevistas y, sobre todo, supuestos de retraso por actos propios de la
Administracin. Esto es lo que demuestra la jurisprudencia recada en los muy
numerosos casos en los que la Administracin provoca el retraso por una
actuacin poco diligente.
Los supuestos de fuerza mayor, huelga decirlo, son extraordinarios y,
adems, en ellos es frecuente que se produzca la destruccin del objeto
contractual, perdiendo la prrroga todo sentido. Son ms frecuentes los
supuestos de prrroga del contrato de obras a causa de riegos imprevistos que
se ciernen sobre las empresas, especialmente en momentos de crisis
econmicas.
Por lo que se refiere a supuestos de prrroga a causa de actos propios
de la Administracin, del examen de la jurisprudencia podemos seleccionar
algn caso digno de mencin. Es el supuesto de retrasos en la ejecucin de un
contrato de obras debido al comportamiento de la Administracin (sentencia del
Tribunal Supremo de 9 de marzo de 1967), a demoras debidas a
incumplimiento de las obligaciones tcnicas que corresponden a la
Administracin (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 1982). Otro
caso bien patente es el que nos cuenta la sentencia del Tribunal Supremo de 9
de junio de 1985 relativo a una prrroga concedida en un contrato de
construccin de colegios pblicos a causa de determinadas incidencias
constructivas ocasionadas en la mayor parte de los casos por defectos e
imprevisiones de los proyectos de obra que sirvieron de base al contrato, con
resultado de retraso debido tanto a la imperfeccin de los correspondientes
proyectos de obra como al defectuoso funcionamiento en los rganos
encargados de la supervisin, replanteo y posterior direccin de las obras.

El tiempo de duracin de la prrroga, de acuerdo con el artculo 96 de la

Ley actual, ser por lo menos igual al tiempo perdido, a no ser que el
contratista pidiere otro menor, precepto suficientemente claro que nos exime
de mayores comentarios. Por lo que se refiere al da a partir del cul comienza
a caminar el plazo, nos encontramos con la sentencia del Tribunal Supremo de
3 de febrero de 1984, en la que se inclina por entender que el plazo ha de
computarse, no desde el momento en el que el contratista conozca la
existencia de la causa de la prrroga, sino desde el momento en que,
removidos los obstculos que dificultaban la normal ejecucin de la obra, el
contratista pueda realizar stas sin traba o limitacin alguna.
En algn momento se ha planteado si la revisin de precios juega en
estos casos de prrroga. En mi opinin, la revisin de precios slo jugar en los
casos de prrroga siempre que no sea por causa imputable al contratista.
En materia de contratos de obra pblica, el legislador incluye una
seccin bien parca dedicada a la concesin de obra pblica. Es verdad, como
ya hemos sealado, que el 23 de mayo de 2003 se aprob una ley dedicada a
esta modalidad de contrato de obras que tiene, tambin en esta materia,
singularidades que la acercan ms, como es lgico y dada su naturaleza, a las
concesiones de servicios. En estos casos, nos referimos a que la
contraprestacin al adjudicatario, en lugar de ser el pago del precio estipulado,
consiste en el derecho a explotar la obra o en dicho derecho acompaado del
de percibir un precio, tal y como dispone el artculo 130 de la actual Ley de
contratos de las administraciones pblicas. En dicha Ley nada se dice en
relacin con la duracin y las prrrogas en este caso, por lo que habra que
aplicar la doctrina general establecida en los artculos 95 y 96 y concordantes
del Reglamento de contratacin. Sin embargo, en la Ley de 2003 lo
encontramos con los prrafos 1, 2 y 3 del artculo 263.
Para la determinacin del plazo, la Ley de 2003 parte de la distincin en
concesin de construccin y explotacin de obra pblica y concesin de
explotacin de obra pblica. En el primer caso, el artculo 263.1, despus de
sealar que el plazo ser el que se acuerde en el pliego de clusulas
administrativas particulares, establece que, en ningn caso, el plazo podr
exceder de cuarenta aos. Para las otras concesiones, el prrafo segundo de
este precepto seala que se otorgarn por el plazo que se acuerde en el pliego
de clusulas administrativas particulares teniendo en cuenta la naturaleza de la
obra y la inversin a realizar sin que en ningn caso pueda exceder de veinte
aos, si bien el establecimiento de un plazo superior a quince aos debe ser
objeto de justificacin expresa.
Me parece del mayor inters que se vincule la cuestin del plazo en
estas concesiones a la naturaleza de la obra y a la inversin a realizar. Lo
sealo porque en materia de concesiones administrativas, a diferencia de lo
que ocurre en los contratos de obra pblica, la amortizacin de las inversiones
es una cuestin esencial de la naturaleza de la concesin. Es ms, si partimos
del dogma del equilibrio financiero, tendramos seguramente que convenir que,
en estos casos, tantas veces el equilibrio financiero, como dispuso la memoria
del proyecto de Ley que vera la luz en 2003, deber restablecerse tanto si se

ha roto en perjuicio como a favor del concesionario, produciendo unos efectos

ms all de lo que se considera como tolerable o deseable para la credibilidad
de la institucin y del inters pblico []. Por todo ello, el restablecimiento del
equilibrio econmico no puede, en ningn caso, suponer una alteracin del
contrato que altere su significado inicial. De ah que, como ha sealado Ripoll
Martnez de Bedoya,3 en el caso de que para restablecer el equilibrio
econmico del contrato sea necesario conceder prrrogas cuyo cmputo total
exceda de los lmites fijados por la Ley, la propia Ley permite esta posibilidad,
pero sin que ello pueda suponer una alteracin sustantiva del contrato, una de
cuyas condiciones objetivas hay que recordar nuevamente que es el plazo, de
carcter temporal, razn por la cul se establece un nuevo lmite, el de sesenta
o veinticinco aos respectivamente.
En las concesiones administrativas, lo veremos con ms detalle ms
adelante, la amortizacin de las inversiones, insisto, es un factor central para la
vida del contrato que modula necesariamente su rgimen jurdico y permite que
la cuestin del plazo y las eventuales prrrogas que pudieran concederse
constituyan una cuestin medular.
As, en el caso de que los pliegos de condiciones particulares hubiesen
fijado plazos menores a los respectivamente marcados, el pargrafo 3 del
citado artculo 263 de la Ley de 2003 permite prrrogas sucesivas hasta el
lmite de los cuarenta o veinte aos anteriormente marcados. La prrroga,
seala el precepto, podr ser pactada de forma expresa, lo que implica que o
bien se contempla en el pliego o, ms adelante, podr ser objeto de acuerdo
entre las partes a partir del procedimiento establecido con carcter general y
adaptado a este supuesto.
Tambin se permite en la Ley de 2003 que los plazos fijados en el pliego
de condiciones administrativas particulares se prorroguen, como antes se
adelant, ms all de los lmites establecidos: concretamente hasta los sesenta
y los veinticinco aos, respectivamente, lo que podr ser acordado
potestativamente por el rgano de contratacin exclusivamente en dos
supuestos: para reestablecer el equilibrio econmico del contrato o,
excepcionalmente, para satisfacer los derechos de los acreedores en caso de
que los derechos de crdito del concesionario hayan sido objeto de titulizacin
(artculo 263.4).
Estas consideraciones ponen de manifiesto que la relacin existente
entre el plazo de la concesin y la tarifa es fundamental para entender el
sentido y la funcionalidad de las concesiones de obra pblica, pues el perodo
concesional es una variable fundamental del precio de la tarifa del mismo modo
que el precio de un bono tiene relacin con su duracin. En este sentido, me
parece de inters transcribir una parte de la comparecencia del presidente de la
Asociacin Espaola de Autopistas de Peaje en el la comisin competente del
Congreso de los Diputados en la que se tramitaba el proyecto de la Ley de
2003: Al fin y al cabo, la inversin en una autopista es como invertir en un
bono a muy largo plazo, en un bono con un vencimiento a cuarenta aos, que
3

M. D. Ripoll Martnez de Bedoya, Comentarios a la nueva Ley de 23 de 23 de mayo de 2003

reguladora del contrato de concesin de obras pblicas, Madrid, 2004, p. 313.

paga unos dividendos cada ao y que al final del perodo de concesin tiene
que devolver el principal. La inversin en autopistas es exactamente igual que
la inversin en un bono; a diferencia de los bonos pblicos, evidentemente,
aqu el dividendo es incierto y est sujeto a las oscilaciones de la vida
econmica y la devolucin del principal hasta cierto punto tambin es incierta
porque est sujeta a las incertidumbres de la vida econmica. Pero en
condiciones normales la equivalencia financiera es adecuada, por tanto, qu
duda cabe que una de las variables que determina el precio, en este caso el
peaje, es el perodo concesional.
En Espaa, debido a las dificultades orogrficas, a los trayectos cortos
otro factor que incide en el precio, que requieren mltiples salidas y entradas
a las autopistas, por seguir con el ejemplo anterior, y a causa de la existencia
de autovas, que son gratuitas y la gran competidora de las autopistas, los
plazos de las concesiones son ms largos que en otros pases de Europa. Hay
quien piensa que acortando los plazos de estas concesiones se podra mejorar
la competencia, pues al ser tan amplios, el concesionario puede estar en una
cierta posicin de monopolio. Por ello, como recuerda Ripoll Martnez Bedoya
citando al profesor Snchez Solio, se podran acortar los plazos utilizando un
mecanismo que est en la Ley mediante el pago de un valor residual por la
utilizacin de la infraestructura al trmino de la concesin. Cuando se extingue
puede volver a ser objeto otra vez de concesin la explotacin, de manera que
la Administracin no tuviera que hacer desembolso alguno, sino que sera el
siguiente concesionario el que se hiciera cargo de ese valor residual. As, es
posible que aumentara la rentabilidad de la empresa concesionaria sin mayor
coste para la Administracin y en beneficio del usuario final, que es quien
tendra que pagar un peaje, en este caso menor.
El sistema de plazos que fija la Ley trae consigo una apertura de los
mercados de obras concesionales, una mayor competencia; todo ello en el
marco del inters general y buscando el mejor servicio al usuario en las
mejores condiciones econmicas posibles.
A pesar de ello, los efectos positivos de las prrrogas que contempla la
ley pueden hacer que los plazos alcancen los sesenta aos en las concesiones
de explotacin y construccin porque, entre otras razones, tratan de proteger al
inversor ltimo en los casos de titulizacin de activos, separando la
responsabilidad del concesionario de la responsabilidad de los inversores.
En materia de prrrogas de concesiones de servicios pblicos tenemos
que ir al artculo 157 de la Ley de contratos, que se refiere al rgimen general
de los contratos de gestin de servicios pblicos, una de cuyas modalidades
ms destacadas, sino la que ms, es, en efecto, la concesin. Pues bien, este
precepto establece lo siguiente:
El contrato de gestin de servicios pblicos no podr tener carcter
perpetuo o indefinido, fijndose necesariamente en el pliego de clusulas
administrativas particulares su duracin y la de las prrrogas de que pueda ser
objeto, sin que pueda exceder el plazo total, incluidas las prrrogas, de los
siguientes perodos:

a) Cincuenta aos en los contratos que comprendan la ejecucin de las

obras y la explotacin del servicio pblico.
b) Veinticinco aos en los contratos que comprendan la explotacin de
un servicio pblico no relacionado con la prestacin de servicios sanitarios.
c) Diez aos en los contratos que comprendan la explotacin de un
servicio pblico cuyo objeto consista en la prestacin de servicio sanitarios
siempre que no estn comprendido en la letra a.
Con independencia de lo que ms adelante trataremos en relacin con el
rgimen de la prrroga en los contratos de concesin de servicios pblicos a
propsito de lo dispuesto en este precepto, en este momento es menester
hacer alguna glosa sobre lo previsto en la letra a del artculo anteriormente
trascrito en relacin con lo comentado respecto al plazo y las prrrogas en
materia de contratos de obras con explotacin del servicio incluida. Es decir, la
concesin de obra, cuando lleva aparejada la explotacin de un servicio
pblico, adems de tener en cuenta lo sealado en el artculo 263 de la Ley de
2003 debe someterse igualmente a lo dispuesto en el artculo 157.a de la Ley
de contratos, pues se refiere a los contratos de comprendan la ejecucin de
obras y la explotacin de servicio pblico.
Pues bien, para articular la regulacin de este tipo de contratos con la
regulacin del contrato de concesin de obra pblica debe tenerse presente el
criterio del Consejo Estado evacuado con ocasin del dictamen del alto rgano
consultivo relativo al proyecto de Ley de concesiones de obra pblica, en el que
se seal que el prrafo 4 del artculo 263 de la Ley de 2003 altera o modifica
el artculo 157.a de la Ley de contratos de las administraciones pblicas,
homologando la duracin referida a los contratos que comprendan ejecucin de
obras y explotacin de servicio cuando sea de mercado o lonja central
mayorista de artculos alimenticios gestionados por sociedades de economa
mixta municipal al plazo mximo de duracin de los contratos de concesin de
obra pblica (sesenta aos), atendiendo a las dificultades que afrontan este
tipo de contratos para mantener el equilibrio econmico de sus explotaciones.
Ahora bien, los sesenta aos slo se aplican a este nico caso; en los dems
contratos que comprendan ejecucin de obras y explotacin de servicio pblico
regir como plazo mximo el de los cincuenta aos del artculo 157.a de la Ley
de contratos.
Veamos, siguiendo a Ripoll Martnez de Bedoya, qu pasa en relacin
con otros plazos concesionales marcados por la legislacin sectorial. Tambin
tiene un plazo especial de duracin el contrato de concesin de obras
hidrulicas regulado por la Ley de aguas (texto refundido aprobado por Real
decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio). En concreto, la Ley de 2003 modifica
los artculos 133, 134 y 135, ya que el artculo 134 sealaba un plazo para las
concesiones para construccin y explotacin o slo de explotacin de obras
hidrulicas de setenta y cinco aos. En el marco del sector elctrico, la Ley
54/1997, de 27 de noviembre, seala en su artculo 22 que cuando el
establecimiento de unidades de produccin elctrica requiera concesin
administrativa conforme a lo dispuesto en la Ley de aguas, se estar a lo
establecido en dicha ley; es decir, setenta y cinco aos. Un plazo diferente es

el contemplado por la Ley de costas, de 28 de julio de 1998, pues el artculo 66

dispone que el plazo de las concesiones ser el que se determine en el ttulo
correspondiente y que reglamentariamente se establecern los plazos mximos
de duracin; en ningn caso estos plazos podrn exceder de treinta aos. Este
mismo plazo de treinta aos lo encontramos en las concesiones que se
otorguen en el dominio pblico portuario por expresa remisin del artculo 63 de
la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante, de 24 de noviembre de
1992.
Por otra parte, frente a la extincin de las concesiones de obra pblica
una vez transcurrido el plazo inicialmente establecido o el ampliado de acuerdo
con las prrrogas acordadas, la Ley contempla la posibilidad, ciertamente
singular, de que tambin se puedan extinguir estas concesiones de obra
pblica una vez terminado el plazo reducido que se haya acordado. Esta
posibilidad de reduccin de plazo a que alude el artculo 262 de la Ley de
concesiones de obra pblica se reitera en el 263, en el apartado tercero, al
disponer que los plazos fijados en los pliegos de concesiones podrn ser
prorrogados de forma expresa hasta el lmite establecido respectivamente en
los apartados anteriores y reducidos de acuerdo con lo previsto en esta Ley.
De entrada, hemos de mostrar nuestra perplejidad ante la posibilidad de
que se reduzca el plazo inicialmente acordado en el pliego ya que en estos
supuestos se juega en el marco de plazos amplios, en los que la prrroga est
prevista como una opcin de la que se puede echar mano si razonablemente
se producen incidencias que el equilibrio econmico debe asegurar. En todo
caso, frente a la prrroga aparece la reduccin, circunstancia que afecta al
plazo de duracin de estas concesiones que contempla la ley y que quizs
deba entenderse desde ese deseo, no s si demasiado terico, del legislador
por evitar que en este proceloso mundo de las concesiones de obra pblica se
reproduzcan situaciones de monopolio que la propia concesin, como frmula
indirecta de gestin de servicio pblicos, procura evitar.
Una vez analizado el rgimen de las concesiones de obra pblica que,
como hemos visto, la Ley de contratos regula en sede de contratos de obra
pblica ubicacin un tanto censurable, pues es probable que estos contratos
de concesin de obra pblica estn ms cerca de las concesiones de servicio
pblico que de los contratos de obra pblica, es momento de analizar el
rgimen de la prrroga en las concesiones de servicio pblico.
En esta cuestin, en la que ya hemos adelantado algunas
consideraciones para distinguir netamente el juego del tiempo en ellas y en los
contratos de obra pblica, debemos comentar que, como es lgico, los
principios de continuidad y regularidad y la propia naturaleza de este negocio
jurdico administrativo sealan un marco y un contexto en el que el plazo est,
igualmente, muy relacionado con el equilibrio financiero as como, lgicamente,
con las amortizaciones de las inversiones.
As, mientras que en materia de contratos de obra pblica la prrroga es
realmente una institucin excepcional, en materia de concesiones las cosas

suceden de otro modo debido precisamente al diferente rgimen de la

concesin de servicio pblico.
Conviene recordar que en Espaa la concesin surge vinculada a la
obra pblica tal y como han comentado algunos de nuestros ms insignes
maestros como Colmeiro, Posada Herrera o Santamara de Paredes. As,
Colmeiro escribira en su Derecho administrativo espaol de 1858, en la
segunda edicin, que el efecto de toda concesin es imponer a un particular o
compaa la obligacin de construir y conservar a su cuenta y riego tal obra
pblica, otorgndole por un tiempo determinado cierto privilegio relativo al uso
general, que comnmente consiste en la cobranza de los derechos de trnsito,
con cuyo producto reembolsa el capital y percibe sus intereses.
Hoy el precepto al que hay que atender es el artculo 157 de la Ley de
contratos de las administraciones pblicas, en el que, como ya sabemos, a
diferencia de la prrroga en los contratos de obra pblica en que
ordinariamente se solicita por el contratista, en materia de concesin de
servicios pblicos se establece expresamente en el pliego. El artculo prohbe
la duracin perpetua o indefinida de las concesiones, aludiendo quizs a que
siendo los plazos de estas concesiones bien amplios, no pueden serlo tanto
que supongan, de hecho, una posicin permanente o indefinida pues, de ser
as, el concesionario se convertira en beneficiario de una posicin de
monopolio, hoy proscrita por el ordenamiento jurdico y por el sentido comn.
Quiero llamar la atencin sobre el hecho de que el legislador establece
que las prrroga o prrrogas han de fijarse necesariamente en el pliego, diccin
que permite deducir que a partir de 2000 las llamadas prrrogas tcitas o
tcitas reconducciones, segn terminologa civilista, perdern toda
funcionalidad pues, lisa y llanamente, estn prohibidas. Esta consideracin la
har suya, como hemos analizado con carcter general, el artculo 100,
pargrafo 2 del Reglamento de contratacin actualmente vigente. Han de
fijarse, pues, necesariamente en el pliego, por lo que la interpretacin literal es
bien sencilla y no ofrece dudas sobre la prdida de sentido, en este precepto,
de las prrrogas tcitas, pues stas son prrrogas no fijadas en el pliego.
El principio de temporalidad, insisto, domina todo el rgimen de la
concesin de servicios pblicos. En el fondo del sealamiento de plazos largos
ahora, sin embargo, un poco ms cortos que de acuerdo con la legislacin de
1965 late la decisiva influencia del principio de continuidad de los servicios
pblicos: primera nota dominante y esencial al concepto de servicio pblico.
Desde esta perspectiva, el trmino en las concesiones de servicios pblicos ha
de ser entendido no tanto fsicamente sino de acuerdo con la naturaleza de
cada servicio, como regularidad en la prestacin y en funcin de las
amortizaciones que deba efectuar el concesionario. Esta exigencia de
continuidad o regularidad del servicio influye, es claro, en la duracin del
contrato y, por ello, en su eventual prrroga.
Un problema clsico que se suele plantear en sede de prrroga de
concesiones de servicio pblico, y que se puede predicar de la materia
contractual en general, es si esta institucin la prrroga supone una novacin

del contrato o, por el contrario, no es ms que una manifestacin de la potestas

variandi de la Administracin por razones de inters pblico. En la polmica
terci hace algunos aos uno de los mejores administrativistas espaoles,
Emilio Alb, en cuyo libro de 1944 sobre los contratos municipales enseaba
que, en efecto, la novacin real no es posible en derecho administrativo porque
si as se calificara la prrroga, ello supondra abrir una nueva licitacin a la que
podrn concurrir libremente quienes lo hicieron a la anterior as como otros
licitadores nuevos, sin tener en cuenta para nada la concesin anterior.
Por lo que se refiere a las causas de prrrogas de concesiones de
servicios pblicos, debe sealarse que los artculos 95 y 96 de la Ley de
contratos de las administraciones pblicas son el derecho comn en la materia,
pues la concesin es un contrato, si bien, claro est, las exigencias de la
continuidad, de la regularidad, de la naturaleza del servicio y de la amortizacin
de inversiones modulen un tanto el rgimen de las prrrogas en estos casos.
La prrroga puede ser concedida de oficio o a instancia de parte, que ser lo
ordinario, siempre por razones de inters pblico. En caso de que se solicite la
prrroga, el retraso deber ser por causas ajenas a la voluntad del
concesionario y ste habr de ofrecer el cumplimiento de sus compromisos en
el plazo que se establezca. Aqu tambin es de aplicacin lo dispuesto en
materia de fuerza mayor, caso fortuito, riesgos imprevisibles y retrasos por
conducta imputable a la propia Administracin. En estos casos, si se producen
estas circunstancias y, evidentemente, la continuidad es posible y
conveniente, entonces quizs la prrroga sea una buena solucin para
garantizar el inters pblico.
En materia de concesiones locales, el artculo 127.1.1.a del famoso
reglamento de servicios de las corporaciones locales, una de las piezas
maestras del derecho administrativo espaol, atribuye a la entidad local la
potestad de variar la cantidad, calidad, tiempo o lugar de las prestaciones en
que el servicio consista, configurando lo que he denominado, en mi libro sobre
la prrroga de los contratos administrativos, prrroga consecuencia de la
potestas variandi de la Administracin local, potestad que como ha sealado el
Tribunal Supremo en una sentencia de 11 de abril de 1984 no es una
atribucin legal indiscriminada de libre criterio, sino una facultad reglada cuyo
ejercicio queda subordinado a la aparicin de nuevas necesidades que, no
contempladas antes de la perfeccin del contrato, lo hagan indispensable para
el mejor servicio del inters pblico.
De acuerdo con el artculo 157 de la Ley de contratos de las
administraciones pblicas, las concesiones de servicios pblicos podrn ser
prorrogadas segn sea la naturaleza de las concesiones. Si se trata, como ya
hemos visto, de concesiones de obra pblica con explotacin del servicio
pblico, el plazo mximo es de cincuenta aos. Veinticinco aos para
concesiones de servicios pblicos no sanitarios y diez aos para las
concesiones que comprendan la explotacin de un servicio pblico cuyo objeto
consista en la prestacin de servicios sanitarios no incluidos en el primer caso.
Los plazos son obviamente inferiores a los noventa y nueve aos del artculo
64 de la Ley de contratos del Estado de 1965.

De acuerdo con Mestre Delgado,4 en el rgimen jurdico de cada servicio

debe regularse la cuestin de la prrroga al tratar del plazo concesional. Ante el
silencio de la norma regirn las determinaciones del pliego, tambin en este
tema. Existe, como seala este autor, un amplio margen de disponibilidad para
que en el pliego se prevea o no la posibilidad de prrrogas, si no se contempla
ello no quiere decir que estn prohibidas porque siempre quedar la posibilidad
o bien de que se soliciten jugando la discrecionalidad de la Administracin, o
bien que se impongan desde la perspectiva de la poder de modificacin de las
condiciones del contrato del que es titular la Administracin pblica.
Ciertamente, las decisiones de la Administracin sobre las prrrogas deben
siempre estar amparadas en razones de inters pblico y adoptar la forma de
acuerdos motivados. Adems, desde la concepcin general de la prrroga en
los contratos administrativos a que hicimos referencia con anterioridad, la
funcionalidad de la prrroga que solicita el concesionario juega siempre que no
medie razn imputable del retraso al propio contratista.
Tras la redaccin del artculo 157 de la Ley de contratos de las
administraciones pblicas resulta francamente difcil admitir las prrrogas
tcitas pues stas (las prrrogas) han de fijarse necesariamente en el pliego de
condiciones administrativas particulares, por lo que parece que la tcita
reconduccin en sede de prrroga desaparece de las concesiones de servicios
pblicos.
Es evidente que las prrrogas que puedan concederse nunca podrn
superar el tope temporal mximo previsto en la Ley de contratos. Para ello
habr de atenderse a las previsiones del pliego y si en l nada se dice, la
prrroga deber concederse por el mismo plazo inicial, siempre que no supere
el plazo mximo total de vigencia de la concesin.
En materia de prrrogas consecuencia del ius variandi de que goza la
Administracin encontramos algunos supuestos dignos de resear. El artculo
72 de la Ley de 30 de julio de 1987, de ordenacin de los transportes
terrestres, seala en su artculo 3 que la duracin de las concesiones debe
establecerse en el ttulo concesional, respetando las previsiones all
contenidas. Y aade que cuando finalice el plazo concesional sin que haya
concluido el procedimiento tendente a determinar la subsiguiente prestacin del
concesionario, el concesionario prolongar su gestin hasta la finalizacin de
dicho procedimiento, sin que en ningn caso est obligado a continuar dicha
gestin durante un plazo superior a doce meses.

4. Reflexin conclusiva
El tiempo juega en la contratacin administrativa un papel sustancialmente
distinto al que juega en la contratacin privada. Por una razn fundamental:
porque el inters pblico, criterio medular del derecho administrativo, modula
de manera relevante las instituciones, categoras y conceptos de nuestra
disciplina. En el derecho civil, la autonoma de la voluntad de las partes explica
4

J. F. Mestre Delgado, La extincin de la concesin de servicio pblico, Madrid, 1992, p. 210.

la funcionalidad del tiempo y de los plazos, factor que en la contratacin

administrativa reside en el inters pblico que, como hemos sealado, justifica
el ejercicio del ius variandi.
El diferente rgimen de la prrroga en los contratos de obra pblica y en
los contratos de concesiones sean de obra o de servicio justifican la tesis de
la conveniencia de tratar de los contratos administrativos, no de la teora del
contrato administrativo. Esta orientacin doctrinal no se sostiene solamente al
analizar cuestiones concretas, como el tiempo, que afectan a la vida de cada
contrato administrativo, sino desde la perspectiva de la Ley de contratos de las
administraciones pblicas, en la medida en que, en efecto, se dedican unos
preceptos a los principios comunes, para luego establecer el rgimen concreto
de cada uno de ellos.
La prrroga se nos presenta, lgicamente, como una institucin de
excepcin porque lo propio y natural es el cumplimiento de las obligaciones al
trmino del contrato. Su justificacin, insisto, reside en el inters pblico. En los
contratos de obra pblica, me parece que ordinariamente la prrroga proceder
en los supuestos de retrasos no imputables al contratista, sobre todo debido a
la propia naturaleza de la prestacin en que consiste la ejecucin de una obra
pblica, caso distinto de la concesin de obra con explotacin del servicio
dnde la prrroga admite nuevas perspectivas.
El legislador de 2000 y, sobre todo, el Reglamento de 2001 prohben las
prrrogas tcitas, prctica especialmente ordinaria en materia de concesiones
de servicios pblicos. Ahora, por evidentes razones de transparencia, se exige
que las prrrogas sean expresas.
Si se dan los requisitos establecidos en los artculos 95 y 96 de la Ley de
contratos de las administraciones pblicas, entonces la Administracin debe
conceder la prrroga solicitada por el contratista.
En las concesiones de servicio y obra pblica, la naturaleza y objeto del
contrato y la proyeccin de los principios de continuidad y regularidad unidos a
la cuestin de la amortizacin de las inversiones, permiten construir una nueva
funcionalidad de la prrroga que se convierte as en un elemento estratgico
para la consecucin de los fines de inters pblico nsitos en cualquier
concesin administrativa.
En fin, el tiempo, como hemos comentado modula el sentido del inters
pblico como elemento central de los contratos administrativos. El tiempo,
como ha sealado Gonzlez Navarro en el tomo III de su Derecho
administrativo espaol, editado por la Universidad de Navarra en 1997, es junto
al espacio, la coordenada o parmetro en el que nace, vive y se desarrolla el
inters general, concepto medular que nos ensea, una vez ms, que las
categoras, instituciones y conceptos todos del derecho administrativo estn
concebidos para que el poder se justifique permanente en la mejora de las
condiciones de vida de los ciudadanos.