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LAS REFORMAS Y ADICIONES

AL ARTCULO 27
COSNTITUCIONAL (1857-1992)

Carlos H. Durand Alcntara

1. Marco de referencia
El objeto de estudio del presente ensayo lo constituyen
las reformas y adiciones que histricamente el legislador
mexicano ha efectuado a los preceptos jurdicos
contenidos en el artculo 27 constitucional.
La metodologa con que se abordar esta temtica no
supone tan slo, un recuento de la codificacin legal
(como as lo sustenta el mtodo jurdico(1)) sino ms bien
se trata de establecer el contexto global en que fueron
elaborados los cambios en la legislacin agraria.

1 Cf. Kelsen, Hans, Teora General del Derecho y del Estado, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1979, p. 44.

El paradigma en el que se ubican dichas reformas es el


de la formacin social mexicana, en el perodo de 1934 a
1992, estableciendo una breve mirada retrospectiva a los
contenidos que el artculo 27 guardaba en la Constitucin
de 1857.
El estudio del artculo 27 constitucional puede ser
dimensionado en tres grandes momentos de la historia
mexicana: El primero, se inicia a mediados del siglo XIX,
en el que fue promulgada la Constitucin de 1857,
ordenamiento con l que se comenz a perfilar el
capitalismo agrario; el segundo se origin con la
Revolucin mexicana siendo Ricardo Flores Magn y
Emiliano Zapata, quienes ms influyeron en la inspiracin
social-agraria del artculo 27. En este segundo periodo se
defini la estructura del capitalismo agrario, que se plante
de manera "sui generis",

al haber implantado tanto al ejido como a la


"comunidad" como unidades de produccin agrarias. Para
diversos tratadistas del derecho agrario,(2) este fenmeno
represent la asuncin de un "proyecto social agrario" que
planteaba como fundamental a la funcin social de la
propiedad.
El ltimo momento del artculo 27 se inici con la poltica
anticampesina promovida por Miguel Alemn, teniendo
sus lazos de transmisin en los sexenios de Miguel de la
Madrid y Salinas de Gortari, en los que se termin con las
aspiraciones zapatistas contenidas en este precepto legal.
2, Artculo 27, su dimensin original (1857)
La estructura actual del artculo 27 fue producto
histrico de diversos procesos socioeconmicos cuyo
epicentro fue el advenimiento del sistema capitalista
mexicano.(3) La definicin jurdica de la propiedad agraria
se remonta al ao de 1857 cuando el Estado comenz a
embrionar las relaciones de propiedad del Mxico
moderno. Durante esta coyuntura el pensamiento liberal
determin que el espritu de este precepto jurdico se

2 Cf. Lemus Garca, Ral, Derecho Agrario Mexicano, Ed. Limusa,


Mxico, 1971; Mendieta y Nez Lucio, El problema agrario de Mxico;
Chvez Padrn Martha, Derecho Agrario Mexicano, Ed. Porra, Mxico,
1975; Casanova Ramn Vicente, La Reforma Agraria en Amrica Latina, Ed.
Universidad de Los Andes, Venezuela, 1987.
3 "Del siglo xix, sobre todo las dos dcadas que van de 1855 a 1875
son de vital importancia como antecedente para la implantacin del
capitalismo industrial de Mxico... Se iniciaron grandes cambios agrarios
correspondientes al proceso de la acumulacin originaria que habran de
consolidarse en el porfiriato". Cf. De la Pea Sergio, La formacin del
Capitalismo en Mxico, Ed. Siglo XXI, 7a ed., pg. 123.

perfilar ms hacia los intereses de la sociedad civil,


que hacia los fines del Estado.
En 1857 el artculo 27 estableca:
"La propiedad de las personas no puede ser ocupada
sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pblica y
previa indemnizacin. La ley determinar la autoridad que
deba hacer la expropiacin y los requisitos con que sta
haya de verificarse.
Ninguna corporacin civil o eclesistica, cualquiera que
sea su carcter, denominacin u objeto, tendr capacidad
legal para adquirir en propiedad o administrar por s bienes
races, con la nica excepcin de los edificios destinados
inmediata y directamente al servicio y objeto de la
institucin".(4)
Desde el punto de vista socioeconmico, el Estado
liberal, al promulgar el artculo 27 pretenda impulsar la va
farmer del desarrollo capitalista en la agricultura, a tal
efecto
se desarrollaron
la desamortizacin
y
nacionalizacin de grandes propiedades, pretendiendo
afectar tanto a la iglesia como a los terratenientes, sin
embargo fueron las poblaciones indias quienes resultaron
ms impactadas por esta poltica, fenmeno que se
reprodujo al haber desconocido el artculo 27 la
personalidad
jurdica
de
los
pueblos
indios;
paradjicamente un presidente indio neg la existencia de
la poblacin indgena y no slo ello, sino que incluso la
combati como as aconteci en Yucatn con los mayas,
en Oaxaca con los mixtecos, en el centro del pas con los
nhuatls, etc. Fue en este perodo cuando se desarroll,
entre otros, el movimiento indgena-campesino que
dirigiera Julio Lpez Chvez y que si bien se origin en
Chalco-Amecameca, lleg a abarcar parte de los Estados
de Mxico, Guerrero, Tlaxcala, Puebla e incluso de
Veracruz.
3. El artculo 27 en la Constitucin de 1917
El proceso histrico de 1910-1917, de profundas races
agraristas, determin que el constituyente de 1917 fuese
ms proclive a plantear en el texto constitucional el
problema social de la propiedad agraria, con lo cual qued
plasmado el proyecto de reforma agraria. La inspiracin
liberal que contena este artculo fue rota con el
advenimiento de la nueva legislacin con la que fue
abandonada la idea que atribua al individuo la propiedad
como un derecho presocial. La propiedad, antes que un
derecho privado, apareci como una "prerrogativa de la
Nacin".
El Dr. Lucio Mendieta y Nez seala: "El art. 27
constitucional considera el problema agrario en todos sus
aspectos y trata de resolverlo por medio de
4 Ruz, Eduardo, Derecho Constitucional, Nueva Biblioteca Mexicana,
Mxico, 1902, pg. 117.

principios generales que habrn de servir de norma


para la redistribucin del suelo agrario mexicano y el futuro
equilibrio de la propiedad rstica. El art. 27 puede ser
considerado desde diversos puntos de vista, pues
contiene disposiciones muy importantes sobre aguas,
minas, petrleo, etc.".(5)
Para autores como Antonio Ibarrola, la elaboracin del
art. 27 denot falta de tcnica jurdica debido al
apresuramiento con el cual fue discutido y aprobado(6) En
efecto, el artculo de referencia est redactado en forma
un tanto desordenada y trataba originalmente, entre otros,
los siguientes aspectos:
Estableca el concepto de propiedad originaria de la
nacin.
Delimitaba la naturaleza jurdica de la propiedad rural
(ya como "propiedad social" o privada).
Planteaba la restitucin de tierras a los pueblos
desposedos.
Defina los tres tipos de propiedad agraria existente
en Mxico (ejidal, comunal y privada).
Establece el concepto de expropiacin por causa de
utilidad pblica.
Regulaba el aprovechamiento de los recursos
naturales susceptibles de apropiacin.
Fomentaba la pequea propiedad agrcola en
explotacin.
Estableca la figura jurdica de la concesin.
Sealaba la capacidad jurdica para adquirir el
dominio de tierras.
Estableca las acciones agrarias de dotacin, de
creacin de nuevos centros de poblacin, restitucin y
ampliacin.
Institua a las autoridades agrarias(7)
Etctera.
En el fondo, esta legislacin ocultaba intereses polticos
hegemnicos en los que, si bien se reivindicaban los
derechos agrarios del pequeo campesino, tambin
existan objetivos estratgicos de la nueva clase en
ascenso. Las relaciones de propiedad que surgen a partir
de 1917 guardaban la tutela del bloque dominante, al que
los legisladores denominaron como la nacin, pero que
polticamente se traduce como el Estado.
La dimensin desde la cual el legislador defini a la
propiedad originaria alude al poder pblico, a travs del
concepto de nacin, al ser ste un concepto sociopoltico y
no jurdico presenta
5 Mendieta Nez, Lucio, El problema agrario de Mxico, Ed. Porra,
Mxico, 1977, pg. 193.
6 Cf. Ibarrola, Antonio, Derecho Agrario, Ed. Porra, Mxico, 1a. ed., 1975,
pg. 229.
7 Cf. Lemus Garca, Derecho Agrario Mexicano, Ed. LIMSA, Mxico, 1978,
pgs. 345-351; Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, Ed.
Porra, art. 27 Constitucional, 1990.

ambigedades con las que se oculta el verdadero


carcter de dominio territorial.
Al tiempo que el art. 27 pretende presentar al territorio
como una propiedad "nacionalizada" encubri a la
instancia poltica que detenta, formal y factualmente a
dicha propiedad, es decir, al Estado.
Las reformas y adiciones al art. 27 constitucional
En total las reformas y adiciones han sido sustentadas
en trece ocasiones, iniciando en enero de 1934 y
concluyendo el 6 de enero de 1992.
Cronolgicamente se ubican de la siguiente manera:
la. Diario Oficial de 10-1-1934, modificacin del original
art. 27 que fue transformado en 6 prrafos iniciales y 18
fracciones.
2a. D.O. 6-XII-1937, modificacin, de la fraccin VII.
3a. D.O. 9-XI-1940, adicin, al prrafo VI.
4a. D.O. 21-IV-1945, modificacin al prrafo V.
5a.D.O. 12-11-1947, modificacin, a las fracciones X,
XIV y XV.
6a. D.O. 2-XII-1948, modificacin, a la fraccin I.

resolver el "problema agrario", por el contrario, lo haba


agravado.
Las industrias metalrgica y petrolera vivan un sisma
de amplias dimensiones, los derechos sociales de la
Constitucin de 1917 no haban quedado sino como
derechos pendientes. Especficamente en el campo el
Estado haba impuesto un cerco a la reforma agraria,
declarando el cierre del reparto de tierras (1933), se
emprendieron campaas de despistolizacin y de
represin al movimiento campesino, fue en este perodo
de lucha agraria, cuando surgieron las ligas campesinas
dirigidas por rsulo Galvn. Es en este marco de crisis que
el presidente Lzaro Crdenas inici su sexenio
impulsando la reforma agraria, la cual se desarroll en
reas geoeconmicas en las que la lucha agraria se haba
intensificado, como as aconteci en la comarca lagunera
del estado de Coahuila, en el valle del Yaqui del estado de
Sonora, en la zona maya de Yucatn y en la zona
lacandona del estado de Chiapas. "Para agosto de 1937,
el Estado cardenista haba distribuido ya, 5' 186,937
hectreas de tierra a 275,879 comuneros"(10)
Este fue el contexto socioeconmico en el que el
cardenismo plante tres distintas modificaciones al art. 27
constitucional con el objeto de impulsar el reparto agrario y
fortalecer el crecimiento del capitalismo en la agricultura.

7a. D.O. 20-1-1960, modificacin, a los prrafos IV, V,


VI, VII y fraccin I.
8a. D.O. 29-X-1960, adicin, al prrafo VI.
9a. D.O. 8-X-1974, modificacin, a las fracciones VI,
XI(c), XII, XVII(a).
10a. D.O. 6-II-1975, adicin, al prrafo VI.
11a.D. O. 6-II-1976, modificacin y adicin, a los
prrafos III y VIII.
12a. D.O. 3-II-1983, adicin, a las fracciones XIX-XX.(8)
13a. D.O. 6-1-1992, se reforman el prrafo tercero y las
fracciones IV; VI, primer prrafo; VII; XV y XVII; se
adicionan los prrafos segundo y tercero a la fraccin XIX;
y se derogan las fracciones X, XIV y XVI.
4.1 Anlisis de las reformas

El primer cambio del cardenismo al art. 27 fue el de


diciembre 10 de 1934, representando la modificacin ms
profunda que se haya elaborado al artculo de referencia y
que puede definirse como una reforma democrtica y
social de dicho ordenamiento.
Con esta modificacin el art. 27 fue transformado en 6
prrafos iniciales y 18 fracciones. Con la primera
modificacin se abrog la ley del 6 de enero de 1915,
aunque algunos de sus preceptos fueron conservados.
En el prrafo segundo, en lo concerniente a las
expropiaciones, fue cambiada la redaccin mas no el
contenido.
En el tercer prrafo se especific que la pequea
propiedad agrcola para no ser afectada, debera
encontrarse en explotacin, gozando as de la proteccin
jurdica. Asimismo, el legislador cardenista, redujo los
trminos de condueazgos, rancheras, pueblos,
congregaciones, tribus y dems, solamente por el de
ncleos de poblacin.(11)

La reforma legislativa de 1934.


Se ubica en un contexto de crisis socioeconmica(9) en
la que el "maximato", no haba sido capaz de

Cf. Diario Oficial, fechas de referencia; La Constitucin Poltica de los


Estados Unidos Mexicanos a travs de los regmenes revolucionarios,
1a. ed., 1982, Mxico, pgs. 68-91; Fabila Manuel, Cinco siglos de
legislacin agraria, CEHAM, Mxico.

9 La crisis de 1929 le un factor fundamental en la agudizacin de la lucha


agraria. Cf. ShuJgovsM Anatol, Ed. Era, Mxbo, 1986, pg. 230.

10

Shulgovski, Anatol, Mxico en la encrucijada de su historia, Ed. Cultura


Popular, Mxico, 1985, pg. 229.

11 En los hechos este "reduccionismo terminolgico" contiene un


significado ms profundo, ya que cada uno de los conceptos a que aluda
el otrora prrafo tercero corresponda a una "tipologa" de formas de
tenencia de la tierra, con un horizonte histrico especfico, es evidente
que, al haber igualado el legislador a conceptos tale s como el de
congregaciones, rancheras, y sobre todo el de pueblos, al de "ncleos
de poblacin", se desconocieron derechos histricos de las poblaciones
agrarias del pas.

En la fraccin III se estableci que las instituciones de


beneficencia pblica y privada podran adquirir bienes
races que directa o indirectamente hicieran posible su
objeto.
En la fraccin VI se acot que adems de las
corporaciones que tenan capacidad jurdica, para
adquirir, poseer y administrar bienes races, se
encontraran los ncleos de poblacin que de hecho o por
derecho guardaron el estado comunal, o los que hubiesen
sido dotados o restituidos. En particular, esta adicin tiene
una gran importancia para los pueblos indios, ya que
desde el perodo de Reforma, sus derechos haban sido
negados.
La fraccin VI del citado ordenamiento fue convertida
en la VII.
En la fraccin VIII, se introdujeron en buena parte,
preceptos contenidos en la ley del 6 de enero de 1915.
Tambin en esta fraccin, al igual que lo sealara la ley
del 6 de enero, se declararon nulas las concesiones,
composiciones o ventas de tierras, aguas y montes
hechas por las secretaras de Fomento y Hacienda o
cualesquiera otra autoridad federal a partir del lo. de
diciembre de 1876, con las que se hubiese privado u
ocupado total o parcialmente a los ejidos o terrenos de
comn repartimiento, pertenecientes a los ncleos de
poblacin.
En lo que corresponde al tercer prrafo de esta fraccin,
se declaran (al igual que lo hiciera la ley del 6 de enero

de 1915) nulas las diligencias de apeo o deslinde,


transacciones, enajenaciones o remates practicados a
partir de diciembre de 1876 hasta la fecha por compaas,
jueces u otras autoridades de las entidades federativas o
de la federacin, que hubieren privado parcial o totalmente
de las tierras, aguas y montes de ejidos o terrenos de
comn repartimiento perteneciente a los ncleos de
poblacin.
La fraccin VIII en su ltimo prrafo recoge la parte final
del prrafo tercero de la fraccin VII del art. 27, en el que
se exceptan de nulidad las tierras repartidas y tituladas
de acuerdo a la ley del 25 de junio de 1856, posedas en
nombre propio a ttulo de dominio por ms de diez aos,
en una superficie que no exceda de cincuenta hectreas.
La fraccin IX, se orient por el artculo 2 de la ley del 6
de enero, en el que se puede solicitar la nulidad de la
divisin o reparto de tierras, que en apariencia sea
legtimo, pero que hubiese existido error o vicio en la
ejecucin del acto jurdico.
En la fraccin X, se fundamenta la accin de dotacin
de tierras y aguas en favor de los ncleos de poblacin.
La fraccin XI, se estructur con base en el artculo 4 de
la ley del 6 de enero de 1915, esta fraccin tambin cre
otras instituciones con el objeto de instrumentar la reforma
agraria, como lo fueron las establecidas en los literales del
(a) al (e) y que a continuacin refiero:

a)
La Comisin Nacional Agraria se convirti en una
dependencia del Ejecutivo Federal (departamento de
asuntos agrarios y colonizacin).
b)
Fue creado el Cuerpo Consultivo Agrario de la
Nacin. Como un ncleo de peritos-asesores agrarios del
Presidente de la Repblica.
c)
Se integran las comisiones agrarias mixtas.
Aspecto que recuperaba de alguna manera el antiguo
anhelo zapatista de crear los tribunales agrarios, teniendo
su antecedente ms remoto en las comisiones agrarias del
sur.
d)
Se le proporcionan atribuciones de gestora a los
comits particulares ejecutivos a efecto de promover en su
momento los expedientes de dotacin, ampliacin y
restitucin de tierras.
e)

Se crean los comisariados ejidales.

En cuanto a la fraccin XII fue reelaborada conforme a


lo estipulado en los artculos 6, 7 y 8 de la ley del 6 de
enero de 1915, quedando cada uno de estos artculos
como los prrafos primero, segundo y tercero de esta
fraccin (XII). Al respecto tenemos:
Prrafo primero: Se ordena que las solicitudes de
dotacin o restitucin de tierras y aguas se presenten ante
los gobernadores.
Prrafo segundo: Se establece la primera instancia de
la dotacin y restitucin que culmina con la posesin
provisional.
Prrafo tercero: Se refiere al incumplimiento del
gobernador en la primera instancia de dotacin o
restitucin que obliga a turnar el expediente al Ejecutivo
Federal.
Fraccin XIII. Su antecedente lo constituy el art. 9 de la
ley del 6 de enero de 1915, el cual establece las bases de
las resoluciones presidenciales.
La: reforma que hizo el cardenismo de la fraccin XIV
contiene un importante perfil campesino al impulsar la
reforma agraria ya que los propietarios afectados con
acciones de dotacin o restitucin, no podran ejercitar el
recurso de amparo agrario. En los hechos, en Mxico
siempre han subsistido los grandes latifundios por lo que
fue un acto de justicia para el campesinado haberle
restado el juicio de garantas a los grandes explotadores
de los trabajadores rurales. Adems de estos elementos,
la fraccin XIV, aadi en su prrafo segundo la limitacin
a los pequeos propietarios afectados por dotacin a la
indemnizacin que se debera de hacer vlida en un ao.
Con la fraccin XV se mantuvo a la pequea propiedad
agrcola en explotacin y la responsabilidad para las
autoridades que la afecten en el procedimiento dotatorio.
En la fraccin XVI se estableci que aquellas tierras que
fueren asignadas individualmente debe ran fraccionarse

al ser ejecutada la resolucin presidencial.


La fraccin XVII equivali, a la fraccin VII del artculo
27.
La segunda reforma del cardenismo al artculo de
referencia fue la elaborada el 6 de diciembre de 1937. Esta
se relaciona con el proyecto indigenista que asumiera el
presidente Lzaro Crdenas, fenmeno que si bien se
encontr revestido de un gran humanismo, tambin
implic la incorporacin de las 56 etnias indias al proyecto
nacional y su desconocimiento como naciones que
contaban con un proyecto histrico propio, sin embargo,
en el mbito agrario por primera vez en la historia de
Mxico, el gobierno cristaliz demandas que por aos se
encontraban insatisfechas, restituyendo a las poblaciones
indias de algunas de las tierras que otrora pertenecieron a
sus ancestros, incluso en algunos casos, se arm a los
pueblos para que defendieran su patrimonio.
La reforma cardenista estableci que las cuestiones por
lmites en los terrenos comunales seran de jurisdiccin
federal. Para agilizar la resolucin de estos conflictos, se
dispuso la intervencin arbitral del Ejecutivo Federal y,
como instancia, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Adems de la reforma jurdica, el Estado complet su
poltica indigenista con la creacin, en el mismo ao de
1937, del Departamento de Educacin Indgena (SEP)

En 1939, el presidente Crdenas encomend a Alfonso


Caso la creacin del Instituto Nacional de Antropologa e
Historia(12) (INAH).
El 9 de noviembre de 1940 el cardenismo dio a conocer
su ltima adicin con la que se prohibi concesionar el
petrleo y los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o
gaseosas, quedando solamente reservados a la nacin.
Esta definicin del art. 27 contiene un sentido estructural
que deriv de las nuevas relaciones de propiedad que
hegemoniz el Estado mexicano frente a los Estados
Unidos de Norteamrica, producto de la expropiacin
petrolera de marzo de 1938, fenmeno que puede ser
considerado como una "segunda independencia de
Mxico".
La Reforma del 21 de abril de 1945
Esta modificacin al artculo aludido surgi ya, durante
la presidencia de Manuel Avila Camacho, en sta se
precisa la moderna poltica hidrulica del pas, planteando
el control de la nacin sobre las aguas, tanto de los mares,
ros, lagos, lagunas, esteros y otros afluentes para ser
destinados a diversos usos pblicos.
"Con vila Camacho se emprendi un ambicioso plan
de modernizacin agrcola, que abarc la construccin de
grandes obras hidrulicas, sobre todo en el noroeste,
promoviendo una agricultura de exportacin, amparada en
centros de investigacin agrcola, orientados por expertos
norteamericanos, sentando las bases de la 'revolucin
verde' con lo cual se establecen los cimientos para la
dependencia de los consorcios transnacionales, para ello
fue necesario, y como parte de la ruptura cardenista,
disminuir el reparto agrario, orientndolo al reparto de
tierras no laborales: desarticular al ejido colectivo
cardenista, fomentando la explotacin individual, va la
modificacin de la legislacin y la reglamentacin
respectiva; promover la reorganizacin del campesino,
fortaleciendo una orientacin subordinada por completo
de sus organizaciones de Estado".(13)
La contrarreforma agraria al artculo 27 (febrero 12 de
1947).
A diferencia de la visin democrtica y transformadora
que desarrollara el presidente Lzaro Crdenas en
beneficio de los campesinos, el gobierno de Miguel
Alemn estableci una poltica acorde con los intereses de
la burguesa agraria y de las empresas transnacionales
norteamericanas. Al respecto Gutelman seala:

12 Cf. Carmona Lara, Notas para el anlisis del derecho indgena, UNAM,
1988, pg. 45.
13 Ocampo Ledesma, Jorge, Caracterizacin de la situacin rural en
Mxico, 1940-1988, Universidad Autnoma Chapingo, 1988.

"La poltica agraria alemanista consisti esencialmente


y an podramos decir, cnicamente en reforzar al
sector privado de la agricultura. En este sentido, las
medidas tomadas en detrimento del sector ejidal pueden
considerarse una verdadera contra reforma agraria en
comparacin con la va campesina definitivamente
abandonada".(14)
Con el objeto de dar un carcter legal a esta contra
reforma fueron modificados los apartados X, XIV y XV del
multicitado precepto legal.
En la fraccin X, prrafo segundo se introdujo la
extensin de 10 hectreas para la unidad de dotacin
ejidal y sus equivalentes en temporal y agostadero de
buena y mala calidad. Mientras que a los latifundistas se
les legaliz que contaran hasta con 300 hectreas de
riego.
Con la fraccin XIV se reestableci el derecho al
recurso de amparo para los grandes propietarios.
Y finalmente con la fraccin XV se establecieron los
lmites a la mal llamada "pequea propiedad", la cual
podra situarse desde 100 hectreas de riego, o humedad,
200 de temporal, 400 de agostadero, hasta 800 de cerril;
establecindose asimismo la opcin al "pequeo
propietario" de gozar con superficies que no excedieran de
200 hectreas en terrenos de temporal o de agostadero
14 Gutelman, Michel, Capitalismo y reforma agraria en Mxico, Ed. Era,
Mxico, 1974, pg. 114.

susceptibles de cultivo; de ciento cincuenta cuando las


tierras se dedicaran a la cosecha del algodn, siempre y
cuando recibieran el riego de avenida fluvial o por bombeo
y como as se haba mencionado, hasta 300 hectreas, en
explotacin, cuando se destinaran a la produccin de
alimentos de exportacin, como por ejemplo, la caa de
azcar, el caf, el ajonjol, los frutales, la vainilla, el cacao,
la quina, el cocotero, la vid, etc. Bajo esta ptica se
situaban como preponderantes los intereses del mercado
externo, que la satisfaccin de la demanda alimentaria de
Mxico.
En el prrafo quinto de esta fraccin se estableci como
pequea propiedad ganadera, la superficie necesaria para
mantener hasta 500 cabezas de ganado mayor o sus
equivalentes en ganado menor. Esta fraccin concluye
con un caso extremo del sentido reaccionario plasmado en
la reforma alemanista, al haber establecido en el prrafo
sexto del artculo 27, que la propiedad agrcola o ganadera
con certificado de inafectabilidad (cuyo propietario) mejore
la calidad de los terrenos por obras de riego, drenaje o de
cualquier otra forma ( ), queda protegida de afectaciones
aun cuando por la mejora de los terrenos se rebasen los
mximos estipulados en la propia legislacin.

"En este periodo les fueron entregados a los pequeos


propietarios 11,957 certificados de inafectabilidad que
amparaban ms de un milln de hectreas".(15)
Otra de las adiciones que se elabor al precepto legal
referido (la sexta), fue la que se realiz en la fraccin
primera y que fue publicada el 2 de diciembre de 1948, con
sta se posibilit al Estado, por conducto de la Secretara
de Relaciones Exteriores, para autorizar a los Estados
extranjeros la adquisicin de inmuebles en el lugar de
residencia de los poderes federales, destinados al servicio
directo de sus embajadas.
La sptima modificacin al artculo 27 fue la que se
elabor en los prrafos I, IV, V, VI, VII y a la fraccin
primera, siendo publicadas el 20 de enero de 1960 en el
Diario Oficial de la Federacin.
Con la modificacin al prrafo cuarto se ampli el
dominio del Estado sobre los recursos naturales de la
plataforma continental y los zcalos submarinos de las
islas; igualmente sobre el espacio situado sobre el
territorio nacional, en la extensin y trminos que fije el
derecho internacional.
Con la reforma al prrafo quinto, nuevamente se
modific y adicion el precepto a efecto de ampliar la
propiedad y control del Estado sobre las aguas marinas,
ros, lagos, lagunas, esteros, aguas del subsuelo y otras
fuentes de dicho lquido. Con la del prrafo sexto se
otorgaron facultades al Ejecutivo Federal para
concesionar a personas fsicas y morales la explotacin y
aprovechamiento de los recursos hidrulicos, y de los
minerales metlicos y no metlicos, excepto el petrleo y
los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos.
Tambin se estableci la obligacin para que el
concesionario realizara obras de infraestructura y
mantenimiento y las sanciones, en caso de
incumplimiento.(16)
La octava adicin del multicitado artculo 27 fue la
aplicada en su prrafo sexto, por el entonces presidente
Adolfo Lpez Mateos el 29 de diciembre de 1960. Con
esta se otorg en exclusiva a la nacin la generacin,
conduccin, transformacin, distribucin y abasto de
energa elctrica que tuviera por objeto la prestacin de un
servicio pblico.
A diferencia de dcadas pasadas, en el marco de los
aos sesenta se comenz a manifestar un agotamiento
del modelo de acumulacin agrcola el que se ubicaba en
la disminucin en la produccin de granos y alimentos
bsicos, dando lugar a la llamada crisis agrcola,
fenmeno que durante los aos setenta llev al pas a
depender de los grandes oligopolios que controlaban la
produccin alimentaria a nivel mundial.

15 Gutelman, op. cit., pg. 117.


16 Cf. Medina Cervantes, Derecho Agrario, Ed. Hara, Mxico

La insuficiencia de apoyos crediticios al campesinado,


la erosin creciente de los suelos en las zonas de
temporal, la falta de competitividad de los precios de los
granos bsicos producidos nacionalmente frente a los que
se podran importar de los Estados Unidos, provocaron el
descenso del ingreso del campesino, que se vio obligado a
vender su parcela, o en el mejor de los casos, a arrendarla
o, si disponan de capital o de la ayuda necesaria para
hacerlo, a reorientar su produccin a cultivos ms
redituables.
Otro factor que provoc el desastre agrcola de fines de
los sesenta fue el estrechamiento del mercado
internacional para los productos de los pases
subdesarrollados, al lograr, los pases desarrollados, la
autosuficiencia alimentaria impulsando la industrializacin
masiva del campo. Los pases de Europa y Estados
Unidos lograron en estos aos producir alimentos a costos
muy bajos y desplazaron de sus mercados los alimentos
de los pases subdesarrollados, los que de exportadores
se transformaron en importadores de alimentos. La crisis
agrcola se expresa en el descenso de las tasas de
crecimiento del sector agrcola: de 1940 a 1965, la
produccin agrcola aumentaba anualmente en 5% a partir
de 1965, el crecimiento comenz a desacelerarse y lleg
en 1976, a decrecer en un 2.8 por ciento.17
En el contexto de los aos sesenta el movimiento
campesino adquiri una nueva expresin, la que por un
lado se manifest como una desincorporacin del Estado,
con la creacin de la Central Campesina Independiente
(C.C.I.), la Unin General Obrero Campesina de Mxico
(U.G.O.C.M.),y por otro por la movilizacin campesina,
utilizando como instrumento de lucha la toma de tierras,
llegando en algunos casos al enfrentamiento armado,
como as aconteci con las acciones que dirigiera el
experimentado ex zapatista Rubn Jaramillo en el estado
de Morelos, Jacinto Lpez en Sonora y Maximiliano Lpez
en el norte del pas.
En el sexenio de Luis Echeverra (1970-1976), dar
salida a la crisis signific la creacin d planes y
programas que confrontaran el impacto que sufra el
sector, al respecto encontramos al Plan Nacional Agrcola,
que incorpor, entre otros, los siguientes aspectos:
I. La reorganizacin y reactivacin del sector agrcola.
II. La reorganizacin de la estructura agraria.
III. La recuperacin de la autosuficiencia alimentaria.
IV. El restablecimiento de la reforma agraria.

17 Par, Luisa, La poltica agropecuaria y las perspectivas de la economa


mexicana, en Economa Mexicana del CIDE, nm. 3, 1981, pg. 9.

V. La continuacin del reparto agrario.


VI. El refortalecimiento del ejido, impulsando (como
as lo hiciera el cardenismo) la colectivizacin ejidal en
regiones de importancia econmica, como la Chontalpa en
el estado de Tabasco, la Comarca Lagunera en Coahuila y
los valles del Yaqui y Mayo del estado de Sonora.
VII. La transferencia
financieros al agro.

de

importantes

recursos

Con el objeto de complementar su reforma econmica,


el gobierno impuls profundos cambios de la legislacin
agraria, al respecto fueron promulgadas las leyes
federales de reforma agraria, la de crdito rural, de
bosques y la de aguas. En el mbito administrativo el
Estado moderniz su aparato, con la desaparicin del
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin
(D.A.A.C.) el que ms bien era conocido por los
campesinos como un gran "enjambre burocrtico" en el
que las demandas campesinas se eternizaban y fue
creada la Secretara de la Reforma Agraria. En realidad el
impulso que adquiri la reforma agraria durante este
perodo debe ser comprendido ms bien como la
expresin de la crisis agrcola y por el ascenso del
movimiento de masas, en particular el del campesinado
pobre, encabezadas en aquel entonces por la izquierda.
En algunos casos el Estado oblig a la radicalizacin de la
lucha campesina, como aconteci con el Partido de los
Pobres que encabezara el profesor Lucio Cabanas
Barrientes en el estado de Guerrero y la guerrilla de la
Asociacin Cvica Nacional Revolucionaria que presidiera
el maestro Genaro Vzquez Rojas y en Oaxaca y Morelos
el movimiento campesino que desarrollara "el gero
Medrano".
Como ha quedado establecido, las reformas legales
que se aplicaron durante el gobierno del presidente
Echeverra se ubicaron fundamentalmente en la
reglamentacin aunque tambin a nivel constitucional se
plantearon nuevas reformas y adiciones. En primer
trmino encontramos aquella que fue publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 8 de octubre de 1974, y
que se refiere a las fracciones VI y XI. En stas se suprime
la categora poltica de territorio (que aluda a las hoy
entidades federativas de Baja California Norte y Quintana
Roo) porque formalmente ya no existan en nuestro pas.
De esta forma, en la fraccin sexta se eliminaron a los
territorios, como entidad poltica que poda adquirir y
poseer bienes races. En la fraccin XI se delimit que la
Comisin Mixta ya no funcionara en los territorios;
igualmente en la fraccin XII se estableci que las
solicitudes de restitucin y dotacin ya no se presentaran
en los territorios y finalmente, en la fraccin XVII se
consider que los territorios no delimitaran la extensin

mxima de que poda ser duea una persona fsica o


moral.
La dcima adicin que tuviera el artculo 27, tambin se
elabor durante el gobierno de Luis Echeverra y es
aquella que se aplic al prrafo sexto, siendo publicada el
6 de febrero de 1975, con esta se reserv para la "Nacin
el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la
generacin de este tipo de energa, al igual que su
regulacin y aplicacin, pero con fines pacficos.
Contrariamente a las anteriores reformas y adiciones del
gobierno de Echeverra, sta tuvo un carcter de fondo,
estructural y es vlido considerarla, por su importancia con
las que en su momento aplicaron los presidentes Lzaro
Crdenas y Lpez Mateos, refirindose a los energticos,
hidrocarburos, gaseosos, ferrocarriles y energa elctrica
como bienes y reas de competencia estrictamente de la
Federacin.
La ultima de las reformas de este perodo (siendo la
dcimo primera al art. 27) fue la que se hizo en los prrafos
tercero y octavo y que fue publicada en el Diario Oficial de
la Federacin el 6 de febrero de 1976. Con la del prrafo
tercero se estableci el marco legal para el
reordenamiento de los asentamientos humanos en el
agro.
En el mbito agrario se introdujo, por primera vez a
rango constitucional la organizacin y explotacin
colectiva de los ejidos y comunidades (aunque si bien el
cardenismo ya lo haba precisado a nivel reglamentario en
el Cdigo Agrario de 1934). A nivel del derecho
internacional en el prrafo octavo, se precis el rea, que
conforme a nuestro derecho interno y las convenciones
sobre derecho del mar, abarcara la zona econmica
exclusiva, la que comprenda ...doscientas millas naticas,
a partir de la lnea de base desde la cual se mide el mar
territorial. Zona en la que se ejercera la jurisdiccin de
Mxico.
Contrariamente a lo esperado el sexenio de Luis
Echeverra intensific la crisis agrcola y social, a finales
de 1976 se calculaba que el Ejecutivo haba concesionado
ms de 7000 certificados de inafectabilidad a capitalistas.
El gobierno de Jos Lpez Portillo enfrent la crisis
generando nuevas circunstancias socioeconmicas, en
las que el auge petrolero a nivel mundial desempe un
papel trascendente. Entre los aos de 1977 a 1981 se dio
una recuperacin del dinamismo agrcola.
A Lpez Portillo se le impusieron dos tareas aumentar la
produccin y recuperar la confianza de la burguesa
agraria, la que se haba perdido despus de la resolucin
que diera Echeverra a las movilizaciones campesinas de
1976 de Sonora y Sinaloa, en las que se llegaron a
aglutinar ms de 25000 solicitantes de tierras que lograron
la distribucin de diversos latifundios que acaparaban

prestanombres, transnacionales y caciques regionales.


Lpez Portillo enfrent el descontento campesino con la
represin y anunci el fin del reparto agrario, fomentando
la "alianza entre pobres y ricos", teniendo al empresario
agrcola como el centro de la nueva estrategia rural,
alindolo a los campesinos con sus recursos (tierra-fuerza
de trabajo) y al gobierno, quien proporcion seguridades
en la tenencia de la tierra y en la inversin. La
inafectabilidad se extendi a la produccin agrcola en
latifundios ganaderos, tendencia que culmin con la
promulgacin de la Ley de Fomento Agropecuario, con la
que ya formalmente se subordin legalmente al
campesino en su propia tierra.
La duodcima adicin al artculo 27 constitucional se
incorpor el 3 de febrero de 1983 aplicndose en las
fracciones XIX y XX. Estas adiciones se aplicaron ya
desde la ptica neoliberal del gobierno de Miguel de la
Madrid Hurtado cuyo discurso se enmarcaba en la
"modernizacin y crecimiento rural", aunque habra que
preguntar En beneficio de quines sera dicho
crecimiento?
En la fraccin XIX, el Estado estableci las estrategias
para la imparticin y cumplimiento de la justicia agraria y
as ...garantizar la seguridad jurdica de la tenencia de la
tierra ejidal, comunal y de la

pequea propiedad, y apoyar la asesora legal de los


campesinos.(18)
En la fraccin XX se plante que el Estado promovera
las condiciones para el desarrollo rural integral... que
implica la generacin de empleos, el bienestar de la
poblacin campesina y su insercin en el desarrollo
nacional. El desarrollo rural integral contemplaba el
fomento de las actividades agropecuaria y forestal,
insumos, crditos, capacitacin y asistencia tcnica.(19)
Esta legislacin fue complementada con una profunda
modificacin a diversos artculos de la Ley Federal de la
Reforma Agraria, con la que se pretenda una mayor
productividad y modernizacin, sobre la base de renovar
el proceso de privatizacin agraria, de manera creciente y
acelerada.(20)
5. La Contrarreforma agraria de Carlos Salinas de
Gortari, muerte al zapatismo en el artculo 27
constitucional
La ltima de las reformas realizada al multicitado
artculo fue la del 6 de enero de 1992. Si bien podramos
puntualizar que los orgenes de esta reforma se ubican en
la coyuntura internacional, lo que para algunos ha sido
explicado como una situacin "inevitable" (para los
sajones se concebira como un "destino manifiesto") al
haber colocado a Mxico en la estrategia de crecimiento
del Imperialismo,21 han existido factores internos que
explican en buena parte el cambio tan profundo a la
legislacin agraria, que rompe con su esencia original,
dirigindose ya de manera ms definida hacia los fines del
gran capital.
Con Miguel de la Madrid y particularmente con el
presidente Salinas de Gortari, el Estado mexicano adopt
el modelo econmico del neo liberalismo con el que la
economa campesina fue concebida como "ineficiente" y
"atrasada". Este tipo de definiciones llevara en todo caso
a reconocer que en el campo existan dos proyectos de
crecimiento y en su caso de desarrollo, contradictorios, el
primero el del Estado que da ms importancia al desarrollo
del bloque

18

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,

Ed.

Porra, Mxico, 1993, pg. 34.


19

Medina, op. cit, pg. 177.

20

El artculo nico del decreto expedido por De la Madrid "reforma,


adiciona y deroga" tos artculos: 2, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 16, 40, 41, 42, 64,
85, 89, 91, 92, 96, 112, 117, 121, 122, 126, 130, 135, 136, 138, 144, 145,
147, 163, 166, 170, 185, 188, 198, 200, 210, 225, 241, 259, 272, 283,
292, 294, 295, 298, 300, 302, 304, 309, 318, 319, 326, 331, 356, 358,
359, 362, 366, 370, 431, 432, 433, 446, 448, 470, 476 y 480 de la LFR v
dos transitorios.

21

Castaeda Jorge, "Hacia otro Tratado de Libre Comercio", en Nexos


nm. 181 vol. XLI, enero de 1993, pg. 43.

histricamente hegemnico y el segundo, el campesino


que mira ms hacia la autogestin de los pueblos y en
consecuencia a la satisfaccin de sus demandas, no slo
alimentaras sino de diversa ndole.
En los hechos el neoliberalismo se plantea como un
"capitalismo salvaje" en el que se plantea la ampliacin de
la frontera del capital agrcola y agrario, sin importar las
repercusiones
sociales,
ecolgicas,
econmicas,
culturales, etctera.
Macroeconmicamente las reformas al artculo 27 se
ubican como resultado de la agobiante deuda externa que
mantiene el Estado mexicano frente a los organismos
financieros internacionales, fenmeno que determin en
buena medida la firma de diversas cartas de intencin y
que en la actualidad ha llevado a la firma del Tratado
Trilateral de Libre Comercio (TTLC) y cuyos fines son los
de una mayor apertura econmica del agro (incluyendo
ejidos y territorios indgenas) y el surgimiento de nuevas
estructuras de asociacin poltica y econmica, todo ello
en beneficio del gran capital.
A quienes sostienen como "inevitable" la vinculacin
con proyectos como el que Estados Unidos nos viene
imponiendo, habra que recordarles la importancia de
modelos como el cardenista que dio lugar al crecimiento
econmico del campo, lo que algunos autores denominara
como el "milagro mexicano"(22) y que signific dar salida a
la crisis agrcola y el beneficio social de millones de
campesinos de todo el pas.
En particular las reformas al artculo 27 constitucional
del 6 de enero de 1992 son aquellas que se elaboraron en
el prrafo tercero y las fracciones IV; VI primer prrafo; VII,
XV y XVIII, se adicionaron los prrafos segundo y tercero a
la fraccin XIX, y fueron derogadas las fracciones X, XIV y
XVI.
La del prrafo tercero se refiere a tres aspectos:
a) Se modifica el concepto de pequea propiedad
agrcola en explotacin, por el de pequea propiedad
rural.

Con esta modificacin se d pie a que tierras incultas u


ociosas en manos de latifundistas no sean objeto de
explotacin, adems de ampliar el concepto productivo de
los latifundistas (por ejemplo, minero, pesquero, apcola,
forestal, avcola, etc.), ya que el trmino rural acoge una
diversidad productiva y no solamente la agricultura.
b) Se suprimen las acciones agrarias de dotacin,
ampliacin de tierras y aguas y la de creacin de nuevos
centros de poblacin ejidal. Este fue uno de los aspectos
medulares de la reforma salmista al haber dado por
concluido el reparto agrario, cuando an en el pas se

22 f.Hansen D. Roger, La poltica econmica del crecimiento en Mxico, Ed.


Siglo XXI, 1987, Cap. El Milagro Mexicano.
23 D.O.F. Decreto que reforma el articulo 27 constitucional, 6 de enero de
1992.

calcula que existen diez millones de campesinos sin


tierra.
c) Se concluye como poltica de Estado la reforma
agraria en la perspectiva campesina y se habilita
decididamente la de los terratenientes.
Con la fraccin IV se determin que... "las sociedades
mercantiles por acciones podran ser propietarias de
terrenos rsticos.23 Para la gran empresa, incluyendo los
bancos, ahora ser factible amortizar capital dinerario en
bienes inmuebles, con lo que se incrementar la
especulacin agraria, permitiendo que gran parte del
capital ficticio adquiera potencialidades, va la inversin
agraria.
Por otro lado la reforma a la fraccin IV elev el trmino
de 100 hectreas en tierras de riego y sus equivalentes en
las dems calidades (200 de temporal, 400 hectreas de
agostadero y 800 de cerril) hasta en 25 veces, permitiendo
que un slo propietario llegue a acaparar hasta 20 mil
hectreas de cerril, ello sin considerar los postulados que
en su momento realizara Miguel Alemn, que permiti que
los latifundistas contaran hasta con 300 hectreas de
riego, cuando la propiedad se destinara a productos de
exportacin (hoy habra que multiplicarla por 25) y la
propiedad ganadera.
En cuanto a la fraccin VI, prrafo I se refuerza el
derecho concedido a las sociedades mercantiles por
acciones, haciendo concordar este precepto con lo
estipulado en la fraccin IV.
Por lo que hace a la fraccin VII se modifica
radicalmente su texto al dar la oportunidad al latifundismo
para celebrar contratos con los productores campesinos,
asimismo con esta fraccin se rompen los "candados" que
otrora colocaban a los bienes ejidales y comunales, como
inembargables, inalienables, imprescriptibles, no sujetos a
venta o arrendamiento, al permitir su libre circulacin en el
mercado capitalista.
Conforme a la ltima fraccin del prrafo VII fueron
creados los tribunales agrarios, los que tienen su
antecedente en las comisiones agrarias del sur y que
dieran lugar a los tribunales agrarios revolucionarios
promovidos por el zapatismo.
En realidad esta nueva jurisdiccionalidad agraria coloca
en desventaja a los campesinos y trabajadores agrcolas
quienes carecen de recursos y elementos para
incorporarse en la estructura jurdica y sobre todo para
enfrentar el poder del gran capital, sobre todo en el caso
de los pueblos indios.
En conclusin se puede precisar que las reformas y
adiciones del 6 de enero de 1992 abren definitivamente la
brecha entre el campesinado pobre de Mxico, los
desposedos y los grandes grupos oligoplicos, tanto
nacionales, como extranjeros. Queda pues, en manos de
los propios trabajadores, aquellos por los que lucharon
Morelos, Zapata, Jaramillo y tantos otros, la palabra y la
accin.