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FINALIDAD, REGLAS Y PROCESOS DEL SISTEMA

REPRESENTATIVO

EL

PARLAMENTO PERUANO,
QU ES, PARA QU SIRVE, QU HACE, Y CMO FUNCIONA?

NDICE
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Introduccin
I. LA CONSTITUCIN

Y EL

CONGRESO

1. El Congreso y el orden parlamentario


2. La finalidad representativa del Congreso
3. La Constitucin y la asamblea representativa
4. El Reglamento del Congreso
5. La composicin de la asamblea representativa
6. El perodo electoral, el principio, las reglas y la frmula de eleccin de los
representantes
7. Los efectos de la eleccin en el funcionamiento del rgimen poltico
8. Dificultades territoriales del rgimen representativo
II. LA

ORGANIZACIN DEL

CONGRESO

9. Las metas organizacionales del Congreso unicameral


10. Los planes, los procesos y la estructura organizacional del Congreso
11. Los perfiles del puesto de congresista
12. Las limitaciones y las prerrogativas del estatus representativo
13. Los rganos del Congreso y los principios de pluralidad y de proporcionalidad
14. La programacin y calendarizacin del trabajo parlamentario
III. EL

PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PARLAMENTARIAS

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15. La titularidad de los sujetos procesales


16. El nmero legal, el nmero de hbiles y el nmero de presentes
17. El qurum
18. Las reglas generales del debate
19. La forma y el contenido de las votaciones
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20. Los tipos de mayora


IV. EL

PROCESO LEGISLATIVO

21. La ley y los supuestos implcitos de su utilidad y sentido


22. Las fases del proceso legislativo, sus objetivos y valor agregado
23. Los tipos del proceso legislativo
24. La estructura bsica del proceso legislativo
25. La iniciativa legislativa orgnica
26. La iniciativa urgente y reservada del gobierno
27. La iniciativa legislativa popular
28. La reforma de la Constitucin y las leyes orgnicas
29. La ley de presupuesto, y la cuenta general de la repblica
30. Los dictmenes
31. El debate y aprobacin por totalidad
32. La segunda votacin
33. La promulgacin y la reconsideracin de las observaciones presidenciales

V. EL

PROCESO DE CONTROL PARLAMENTARIO

34. La investidura
35. Los procedimientos informativos y la interpelacin
36. La censura al gabinete y la disolucin del Congreso

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37. Las comisiones investigadoras


38. La acusacin constitucional
39. La vacancia del Presidente de la Repblica
40. El control de las potestades normativas del gobierno
INTRODUCCIN
Imposible negar la sensacin general de desafecto colectivo con el Congreso
de la Repblica. Si hubiera que encontrar una respuesta directa y sencilla a la
pregunta que se hacen los ciudadanos a los que les preocupan los sucesos y los
resultados que se constata en el desempeo del Congreso peruano, y por qu es
que el balance sobre el desempeo y resultados que exhiben nuestros
representantes es insatisfactorio, un primer intento nos lleva a afirmar que la
desaprobacin e impopularidad del Congreso se debe a la incomprensin y
desinformacin respecto de su finalidad poltica. Y los responsables de esta
incomprensin y desinformacin cvicos son tanto los representantes y los partidos
de los que los representantes son miembros, como los propios ciudadanos y los
observadores que evalan los sucesos y resultados de la institucin representativa.
Pueden existir otras razones que complementen este primer intento de
respuesta. Cabe aadir, por ejemplo, la desviacin de las intenciones o los
intereses sesgados o impropios tanto de quienes nos representan, como los de
quienes comentan, critican y evalan la labor representativa del Congreso y de sus
principales actores y protagonistas. O aadir la insuficiencia de las capacidades,
experiencia, hbitos y destrezas de quienes llegan al Congreso sin saber cmo
desempear eficazmente la gestin estatal y representativa que se espera que
cumplan, o tambin el diseo inadecuado e ineficiente de las reglas y normas
segn las cuales los elegimos, se organizan, o procesan la demanda de accin que
la sociedad plantea al trabajo representativo.
Es probable que estas razones adicionales tambin intervengan como

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componente de las deficiencias en el trabajo parlamentario. Pero los intereses


segn los cuales se distorsiona el juicio sobre la labor representativa, o las reglas
conforme a las que se organiza y funciona el Congreso, suelen actuar y tener
eficacia principalmente porque intervienen en un terreno frtil. El terreno de las
insuficiencias informativas de la ciudadana, de los representantes y de los
partidos respecto a la finalidad poltica y de la misin histrica que debe cumplir
el Congreso a favor y en beneficio de nuestra comunidad y de la vida poltica
nacional.
Una de las preguntas que mayor inters genera en la denominada sociedad
global, caracterizada por la minimizacin de las distancias y la nano aceleracin
de los tiempos a que nos expone el paradigma de la electronalidad de nuestras
relaciones, es cmo as es que el progreso tecnolgico y la abundancia de
informacin de que disponemos, no consigue mejorar la calidad de la interaccin
humana en los procesos polticos y colectivos. La optimizacin en el terreno de los
logros econmicos no va de la mano con mejores niveles de intervencin poltica y,
por el contrario, los niveles de insatisfaccin con el desempeo y con los
resultados en los actos y las conductas de quienes operan el sistema poltico
parecen deteriorarse a la misma velocidad con la que la poblacin ahora tiene
mayor acceso a detalles antes ocultos o encubiertos. Una parte importante de la
explicacin en la contrariedad que se experimenta tiene que ver con la
magnificacin y proximidad que la opinin pblica tiene de la vida privada de las
personas, pero tambin con la mayor dificultad con la que quienes se encargan de
formar y educar la opinin pueden cumplir el trabajo cohesionador que requiere la
sociedad para adoptar el juicio correcto sobre los sucesos que se ponen bajo la
lupa de su escrutinio.
Esta obra se presenta bajo ese supuesto y con el objetivo de disminuir la
brecha existente entre el juicio insuficientemente informado, que distorsiona la
comprensin y el juicio sobre lo que debe consistir en la representacin idnea del
pueblo, y los correctos usos y evaluacin de los acontecimientos y resultados que

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debe producir y generarse desde el Congreso de la repblica. Es necesario ajustar


las expectativas pbicas del trabajo que realiza el Congreso y los congresistas de
manera que lo que se espere, ni minimice con resignacin las tareas y resultados
que le corresponde generar en beneficio de la salud pblica, ni maximice
exagerada ni desproporcionadamente lo que es posible esperar de quienes de
modo reflejo no hacen sino actuar como representantes de lo que somos, y de lo
que es factible que hagamos, como colectividad poltica, en el devenir de nuestra
historia.
No es propsito de este libro asumir la posicin de quien niega las
deficiencias ni la experiencia insatisfactoria de la institucin representativa; tomar
el papel de quien se suma gratuitamente al cargamontn de adversarios de la
representacin nacional; ni ocupar el rol de quien simplista e ingenuamente
proponga que los problemas representativos se solucionan, ni con la eliminacin
del parlamento, ni con la sola reforma de las reglas con las que se elige y segn
las cuales se organiza o se procesa la demanda de accin colectiva del Congreso.
El propsito es proveer criterios y elementos de juicio que permitan
fortalecer la calidad de nuestra vida republicana y poltica sealando aspectos
bsicos y fundamentales que suelen pasar desapercibidos o minimizados ya sea
cuando se adquiere el estatus de representante, como cuando debe enjuiciarse o
evaluarse crtica y pblicamente la conducta o los procesos parlamentarios. No
hay, en efecto, dao ms grande que el que pasa por alto, o que el que descalifica,
actos de la vida poltica, sea o no la que se lleva a cabo en el Congreso nacional,
sin conocer o careciendo de los fundamentos del sentido y la finalidad de la
existencia y del funcionamiento de las instituciones pblicas, as como el rol que
se espera que cumplan sus operadores en el uso y gestin de ellas.
Lo que se pretende es aportar con datos que pueden ayudar a comprender
mejor las formas en las que se relacionan el Congreso y los ciudadanos, as como
con informacin bsica respecto a las reglas segn las cuales se organiza y
funciona nuestra asamblea representativa. Cuanto mejor sea la calidad de la

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informacin recibida la apreciacin y entendimiento sobre las razones por las


cuales ocurre lo que llama nuestra atencin en los escenarios parlamentarios
puede ser mejor enjuiciado. Disminuir las brechas informativas mejora la relacin
de comunicacin democrtica que se genera entre representantes y representados
en nuestra comunidad poltica, porque el juicio informado del ciudadano nace y se
origina en hechos y en datos antes que en supuestos imaginarios con los que suele
preconcebirse motivos o actos que no tienen lugar en la realidad.
I. LA CONSTITUCIN

Y EL

CONGRESO

1. El Congreso y el orden parlamentario


Dos cuestiones centrales en la comprensin del orden parlamentario son,
que el Congreso es el rgano que crea la ley, y tambin el rgano que tiene la
potestad de interpretarla. Este alcance incluye tambin, en consecuencia, la
potestad de reformar la Constitucin y de decidir qu significa su texto. Adems
de esta primera nota central, esencial a la naturaleza del orden parlamentario, la
segunda es que el Congreso es tambin el espacio poltico en el que se concreta y
personifica la voluntad popular. A estos aspectos es a los que se refiere el Artculo
45 de la Constitucin cuando prescribe que el poder del Estado emana del pueblo,
y en el Artculo 43 que la repblica del Per es democrtica y que su gobierno es
unitario y representativo.
El carcter representativo del Congreso como asamblea integrada por
representantes de la voluntad popular le da a este rgano poltico una
significacin singular, porque las decisiones de los representantes en Congreso
equivalen a decisiones de la voluntad popular. Por eso es que el valor de las
decisiones del parlamento tiene un reconocimiento normativo privilegiado, porque
sus decisiones concretan la vigencia del principio del origen popular del poder en
el Estado.
Es en este sentido que cabe establecer tambin una suerte de homologacin,

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o simetra, entre las decisiones corporativas del Congreso, la voluntad popular que
el Congreso representa, el orden normativo que el Congreso crea, y, por ltimo, el
orden al que el Congreso se adeca y acata. El Congreso tiene el poder de decir
qu es una norma en general y una ley en particular, y en consecuencia cul es el
orden por el que opta por regirse.
Algo similar ocurre en la relacin entre el orden parlamentario y el sentido y
significados constitucionales. La Constitucin es directamente aplicada por los
operadores del rgimen representativo. Los contenidos de la Constitucin no son
distintos a los que determina o decide la voluntad popular. Por eso nuestro Estado
y sociedad poltica se definen como un Estado y una sociedad democrticos. Lo
que la Constitucin significa es lo que deciden que signifique quienes la operan en
tanto titulares y representantes directos de la voluntad popular.
Que el Congreso deba regirse y supeditar su organizacin y funcionamiento
a los contenidos de las normas constitucionales representa una situacin
especialmente delicada, porque el margen de seguridad que supuestamente se le
atribuye a la Constitucin es un marco gris de sombras insuficientemente
perfiladas y definidas. El texto constitucional en este sentido es un conjunto de
reglas cuyos contenidos se manejan en un marco ms o menos laxo de
interpretacin por quienes representan la voluntad popular para definir cules de
los diversos sentidos es el que se escoge para sustentar una posicin o
determinacin.
El orden parlamentario, en este preciso sentido, es un orden basado en la
voluntad poltica de quienes representan a la comunidad entera. El derecho
parlamentario, por lo tanto, es un derecho especialmente voltil e inaprehensible,
aun cuando existan textos normativos que delimiten la discrecionalidad de la
capacidad interpretativa o aplicativa de los congresistas. Las normas no son una
realidad distinta ni separada de la voluntad de quienes las crean, las viven y las
aplican, y lo que limita la voluntad de los sujetos que las reconocen como norma es
el conjunto de convicciones polticas internas; esto es, la consciencia de lo que es

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permisible y de lo prohibido para quienes tienen la responsabilidad de representar


confiablemente a la repblica durante el perodo de su mandato.
Lo que decide por lo tanto cul es el orden al que se sujeta el Congreso y
quienes, como miembros suyos, deciden como representantes cules son los
contenidos concretos de la voluntad popular ante la diversidad de materias sobre
las que tiene obligacin de procesar el Congreso es, finalmente, el ncleo de
convicciones y de valores que conserva cada sujeto representativo en el ejercicio
de su mandato ante el Congreso. El derecho parlamentario, como de modo similar
el derecho constitucional, es ni ms ni menos que los conceptos, la cultura y el
conjunto de afectos y de compromisos polticos que tienen quienes operan y toman
decisiones corporativas, por cuenta y en inters de la voluntad popular, en una
posicin o estatus representativo. La calidad de ese orden depende por eso de la
lealtad de los representantes con la voluntad que deben representar y de la
fidelidad adems que le guarden a los principios de organizacin poltica que se
consignan en nuestro texto constitucional.
No hay duda que la validez de los actos de los representantes y de los
rganos parlamentarios depende de la adecuacin de las decisiones a las normas
que rigen los procesos en los que se producen los actos, pero son los propios
representantes los que definen, antes, cules son los contenidos y qu significados
tienen las normas a las que sometern sus decisiones en los procesos
institucionales del Congreso. Y si de la lealtad de los representantes con los
principios histricos de nuestra comunidad poltica depende tambin el orden que
rige, y que estructura la accin, la conducta, el desempeo, los procesos, los
productos y los resultados del Congreso en el que quedamos representados, esa
lealtad no existir si no se encuentra antes tambin en la calidad del compromiso
de nuestros ciudadanos con esos mismos principios y con los sentidos colectivos e
histricos que nos dan nuestra identidad como comunidad. Los partidos polticos
que postulan candidatos para que los elijamos, y para que nos representen, slo
pueden presentrnoslos si los militantes han aprendido antes, y saben ser,

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ciudadanos convencidos y comprometidos con los valores que orientan nuestro


destino y nuestros proyectos futuros como colectividad histrica y nacional.
La relacin entre los actos polticos del parlamento y de los parlamentarios,
y el derecho, no tiene cmo ser una relacin conflictiva. El conflicto slo emerge
cuando la voluntad poltica desconoce los lmites que le fija la finalidad a la que
sirve la organizacin poltica del cuerpo representativo. Los contenidos normativos
son regularmente susceptibles de interpretacin y negociacin entre los
operadores de la accin en la organizacin parlamentaria. En la naturaleza
polmica de la competencia poltica suelen cruzarse argumentos, pero los
resultados del antagonismo no dejan de enmarcan en los principios y valores
reconocidos en el encuadre que la Constitucin les impone.
El orden parlamentario, de esta manera, es un orden que no se limita de
manera estricta ni literal al que consignan los textos porque se trata de un
derecho cambiante y abierto a los contextos en los que los representantes dirigen
su capacidad legislativa y de control poltico. Pero tampoco es un orden tan
abierto e ilimitado que cualquiera que fuese la voluntad de los representantes
puede reconocerse como admisible o reconocible como parte de su orden
normativo. Cuando la ley se define como la sola voluntad del sujeto el orden que
supuestamente se deduce de esa base carece de esencia normativa y le
corresponde la del capricho y la de la enajenacin de toda forma y toda estructura
de orden. Es cierto que la voluntad popular es el origen del poder en el Estado,
pero en los regmenes democrticos la sola voluntad popular tambin se ordena a
una finalidad ordenadora. El orden parlamentario, en este sentido, es un orden
discrecionalmente generado, pero de acuerdo a una voluntad corporativa que se
sustenta en la integridad de principios y de valores constitucionales reconocidos
en la consciencia de la comunidad a la que quienes tienen su mandato poltico
representan.
2. La finalidad representativa del Congreso

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En armona con los Artculos 43 y 45 de la Constitucin, el Artculo 2 del


Reglamento del Congreso dice que el Congreso de la Repblica es el rgano
representativo de la Nacin, encargado de realizar las funciones legislativas, de
control poltico y las dems que establece la Constitucin del Estado. A quienes
el pueblo elige en sufragio general lo hace para que representen la voluntad
general de toda la nacin, y en ejercicio de esa finalidad y mandato
representativo debe decidir qu es y cul es el contenido de la ley peruana, y
tambin tiene la misin de controlar el ejercicio del poder.
La razn de la existencia del Congreso, para decirlo de manera franca e
inconfundible, es permitir el gobierno de la repblica a travs y bajo el control de
quienes representan la voluntad popular. El Congreso existe porque es mejor que
la colectividad cuente con quienes la representen mediante la consulta peridica a
la voluntad general de la poblacin, a que exista quien tome para s el gobierno de
todo el pueblo sin contar en absoluto con la participacin de las preferencias u
opciones de la sociedad. El Congreso existe, y se prefiere su existencia, porque es
un medio que permite la participacin del pueblo en el gobierno de su destino
poltico a travs de una asamblea que consolida la voluntad representativa del
ntegro de la poblacin en elecciones generales y peridicas de la ciudadana.
Un gobierno basado en la participacin del pueblo a travs de la eleccin de
sus representantes define ese tipo de Estado y de rgimen poltico como una
democracia representativa. La voluntad popular elige a quienes la representen.
Por eso el pueblo representado toma las riendas de su propio destino poltico. En
eso consiste la gran diferencia entre un tipo de vida poltica democrtica y otro en
el que un lder o un grupo de lderes toman para s la conduccin del destino
poltico sin consulta ni participacin alguna del pueblo. En eso consiste la
definicin del rgimen poltico peruano como uno republicano, democrtico y
basado en el principio de la soberana de la voluntad popular al que se refiere la
Constitucin.
La existencia del Congreso es una forma de reconocer que los peruanos

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preferimos elegir a quienes nos representen, no obstante las imperfecciones del


ejercicio de las funciones representativas por los congresistas, que dejar la
conduccin de nuestro destino poltico por un dictador que toma para s la
potestad de decidir hacia dnde queremos dirigirnos como sociedad poltica. El
Congreso,

de

esta

manera,

congrega

en

su

asamblea

al

conjunto

de

representantes que elige el pueblo para que lo representen, y la totalidad de


representantes es expresin de la pluralidad de identidades y de voluntades de
nuestro pueblo.
Cuando se evala la accin que tiene lugar en el Congreso y los resultados
que produce a travs de los procesos parlamentarios es importante no perder de
vista que nuestro juicio no se aparte de la finalidad democrtica que cumple y a la
que sirve su existencia. La razn de ser del Congreso es permitir la canalizacin
de la voluntad popular en la direccin y conduccin de nuestro destino. Advertir
desempeos impropios, incorrectos o defectuosos de nuestros representantes es
una actitud sana, en la medida que caer en cuenta que lo que vemos y recibimos
del Congreso no nos deja satisfechos es propio de quien tiene consciencia, est
alerta y no le resulta indiferente los datos que llegan a su conocimiento.
Ser ciudadanos en una repblica incluye interesarse y preocuparse por las
maneras en que el patrimonio y la cultura polticos de nuestra patria se gestionan,
procesan y utilizan. Pero reconocer nuestra insatisfaccin no debe justificar a tal
grado el descontento y desaliento poltico de nuestra consciencia, que abdiquemos
del principio central que conduce un modo de organizacin poltica ideal y difcil,
como son los mtodos democrticos, conspirando para que se adopten mtodos
que niegan la calidad democrtica en el vnculo poltico de nuestra repblica.
El carcter representativo de nuestra democracia importa retos altos para el
espritu en cualquier geografa y tiempo histrico, porque quienes nos representan
describen precisamente la calidad de la ciudadana de los pueblos y de sus hbitos
y costumbres polticos. Constatar las debilidades, deficiencia e imperfecciones de
nuestros representantes exige que reflexionemos sobre lo que an nos queda

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como pueblo para convertirnos en mejores ciudadanos de entre los cuales


podamos elegir mejores representantes que los que tenemos en nuestro sistema
democrtico.
3. La Constitucin y la asamblea representativa
La democracia representativa se rige por las reglas que la Constitucin
establece. La Constitucin, a su vez, es producto de la voluntad del pueblo
conforme la ha acordado el conjunto de representantes que integran una asamblea
o congreso especial, a quienes se considera constituyentes. La Constitucin
vigente es la que aprob el denominado Congreso Constituyente Democrtico el
ao 1993, que adems recibi la aprobacin popular mediante un referndum que
convalid su contenido.
En la vida poltica regular y ordinaria, sin embargo, una vez que los
constituyentes determinan el contenido de la Constitucin son sus reglas las que
estructuran y a las que se debe conformar la vida poltica del Per. La democracia
representativa vive segn las normas que recoge el texto constitucional aprobado
en un proceso y en un congreso constituyente.
La Constitucin es el marco de pautas que orienta, dirige y canaliza las
energas y la voluntad poltica del pueblo y de quienes lo gobiernan y representan.
Ese marco de pautas tiene como contenido ltimo los significados que definen y
determinan quienes usan y compiten por el sentido del marco normativo. El sujeto
que lee, opera e invoca el texto constitucional define el contenido de esa cultura
constitucional que tiene el carcter de mandato supremo. De ah que de la
Constitucin pueda decirse que es lo que el pueblo, representantes y autoridades
establecen como norma suprema en la regulacin de sus relaciones polticas,
pblicas o privadas.
Entender la Constitucin como un texto que se lee y que se escribe desde la
cultura, desde los afectos y desde las emociones de quienes la operan, permite
comprender cmo es que, el tipo de rgimen poltico y republicano del Per, es un

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parmetro

de

ordenamiento

de

las

relaciones

colectivas

personales

permanentemente abierto a la actitud, voluntad, emociones, intereses y valores de


quienes se relacionan bajo el contexto de las reglas que se interpretan y que se
aplican por los operadores del rgimen.
Las reglas constitucionales, por lo tanto, limitan, estructuran y ordenan la
capacidad de accin de los representantes de la colectividad, pero esa limitacin
depende del compromiso efectivo, de la capacidad de convencimiento y de la
persuasin sobre su valor, sus alcances y significado tanto de la comunidad en
general como de las autoridades polticas ante la colectividad representada. Lo
que no existe en la dimensin interior desde la que se elabora el discurso, los
actos y los productos de la voluntad representativa no llega a tener el poder
constitutivo efectivo ni la capacidad de ordenar, de limitar y de estructurar los
procesos ni la operacin de la organizacin parlamentaria. La Constitucin es lo
que se escribe con, y desde, las vivencias polticamente compartidas por quienes,
en nuestra representacin, deben definir los productos y resultados que elaboran y
procesan para mejorar la calidad de nuestra vida y nuestro destino comunitario.
4. El Reglamento del Congreso
El Artculo 94 de la Constitucin dispone que el Congreso elabora y aprueba
su Reglamento, que tiene fuerza de ley. El mandato constitucional reconoce el
valor normativo del conjunto de reglas y pautas de organizacin del trabajo
parlamentario que se incluyen en el Reglamento. Su contenido comprende el
conjunto bsico de reglas que ordenan el procesamiento de la demanda colectiva
segn las competencias funcionales que le corresponde al Congreso como rgano
representativo del Estado, y como sede del conjunto de titulares del mandato
representativo de la voluntad popular.
El valor del Reglamento en una asamblea de representantes de la voluntad
popular consiste en la capacidad que tiene de estructurar y orientar los modos en
que los representantes procesan la demanda poltica y la transforman en un

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resultado capaz de mejorar la situacin anterior a la existente antes de que la


demanda se hiciera conocida en el Congreso.
Si la meta central del Congreso es procesar, producir y obtener logros
tangibles que mejoren las condiciones colectivas para agregar y acumular mejores
niveles de confianza y credibilidad en su funcin poltica, el Reglamento del
Congreso tiene la propiedad, la finalidad y debe servir para aumentar la capacidad
del Congreso de ser ms confiable y creble ante la comunidad poltica. Con esa
finalidad normativa, los usos apropiados del Reglamento son los que lo interpretan
de manera tal que la aplicacin representativa de los recursos de que dispone el
Congreso sirvan para producir resultados que honren y que aumenten la confianza
que el pueblo tiene en sus representantes, y en el sistema de democracia
representativa en general. La calidad de la operacin del Congreso, en este
sentido, aumenta en la medida en que sus operadores agregan valor poltico en los
productos que elaboran y procesan orgnicamente a travs de su desempeo y
funcionamiento.

Agregar

valor

poltico

es

una

forma

de

construir

representativamente una sociedad polticamente ms previsible, segura, confiable


y predecible.
El Artculo 3 del Reglamento del Congreso precisa que el Congreso es
soberano en sus funciones. Tiene autonoma normativa, econmica, administrativa
y poltica. El reconocimiento del papel y de la posicin funcionalmente soberana
del Congreso, as como el carcter autnomo de su capacidad normativa, son
signos centrales del mandato poltico con el que debe proceder la representacin
nacional para cumplir con el mandato que emana de la voluntad popular.
Ms all de las tpicas discusiones sobre el respeto al texto vigente de las
normas existentes en el Reglamento, y si tiene o no tiene valor, rango o slo
fuerza de ley, el valor medular del Reglamento del Congreso es su funcin
instrumental para alcanzar resultados dignos de la confianza popular. Ese es el eje
de la vida poltica en un rgimen que se define como democrtico, en el que la
voluntad popular es la que decide y determina cmo se usan los recursos pblicos

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en su beneficio, y cules son las normas que deben ordenar la convivencia general
de la comunidad. El texto del Reglamento del Congreso no es por eso un valor en
s mismo, sino un medio para que la voluntad popular rija de manera efectiva el
proceso de transformacin de la demanda en un resultado pblico valioso y til
para mejorar la calidad de vida de los peruanos.
El contenido del Reglamento del Congreso incluye temas relevantes a la
condicin o estatuto de la funcin representativa de los congresistas, su
organizacin, sus procesos y las reglas de disciplina parlamentaria aplicables a sus
miembros. Su trascendencia se deriva del mandato que el pueblo le confiere y con
el que inviste a quienes lo representen para que el Estado y el rgimen poltico
funcionen conforme a los valores y a los principios de organizacin de nuestra vida
en comunidad. Por eso es que en su cuerpo se especifican las condiciones en las
que se puede ejercitar el mandato y las prerrogativas que les corresponden a los
puestos o roles representativos, y tambin las reglas conforme a las cuales se
aprueben las leyes, se codirija el pas y se controlen los actos de gobierno.
El Reglamento del Congreso no tiene una naturaleza como la que se les
reconoce a los reglamentos que expide el Poder Ejecutivo. Es la norma conforme a
la cual se produce toda norma; nace con el objeto de regular la produccin
normativa y la manera de exigir responsabilidad por el cumplimiento de la
Constitucin y de las leyes. Dice cmo se aprueban y reforman las leyes, incluida
la reforma de la propia Constitucin, y tambin cmo se realiza el escrutinio del
ejercicio del poder y la sancin por el mal o indebido uso del mismo.
El Reglamento del Congreso no es una norma administrativa ni un acto de la
administracin; es ms bien el conjunto pautado de reglas segn las cuales se
gestionan los procesos parlamentarios en general y se dictan las leyes en
particular,

tambin

conforme

cuyos

preceptos

puede reformarse

la

Constitucin. Si bien el Tribunal Constitucional ha determinado que el Reglamento


del Congreso tiene naturaleza de ley orgnica, y en este sentido esa determinacin
ha convalidado la norma contenida en el Artculo 94 de la Constitucin que seala

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que tiene fuerza de ley, su naturaleza orgnica no se reduce slo al carcter


organizacional de sus contenidos, ni al nmero de votos necesarios para
reformarlo. Tiene naturaleza orgnica tambin en un sentido poltico.
El Congreso es un rgano con voluntad privilegiada en el Estado, porque
concentra la voluntad representada de todo el pueblo. Esa misma voluntad
orgnica es de la que depende la vigencia de los valores y de los principios de
organizacin de nuestra vida colectiva. De ah que la capacidad representativa con
la que se desempean con la que operan nuestros representantes tenga tambin
todo el poder necesario para definir cmo funcionamos y cmo nos comportamos
constitucionalmente. La voluntad orgnica de nuestra asamblea representativa
tiene, en este sentido, carcter constituyente en la medida que es la voz y son los
votos de quienes nos representan

los que concretan los contenidos y los

significados de nuestro rgimen constitucional. El valor superior que tiene la


voluntad orgnica del Congreso en el rgimen poltico es el que le da un carcter
superior al Reglamento del Congreso en la axiologa del rgimen jurdico nacional.
Son las reglas que recoge su texto las que encauzan los modos de decir la ley y
tambin de reformar la propia Constitucin Poltica del Per.
En efecto, la designacin que se le da tiende a confundir a quienes creen
que

el

Reglamento

del

Congreso

es

como

cualquier

otro

reglamento

administrativo, y por eso hay quienes asumen que las reglas que el Reglamento
contiene tienen carcter administrativo. En realidad se trata del estatuto procesal
y representativo de la voluntad del pueblo en tanto sta es representada por todos
a quienes el pueblo confa que lleguen al Estado para resolver demandas e
intereses pblicos por su cuenta y en su representacin. La impropiedad de la
designacin confunde. Se trata de los arreglos y acuerdos que toman los
representantes sobre las maneras en las que quieren tomar los acuerdos de su
corporacin. El Reglamento del Congreso es el nombre que se le da a las
convenciones que adoptan los representantes de la voluntad popular sobre el
modo en que definirn y decidirn las demandas y materias pendientes de su

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debate y resoluciones. Por eso es que no resulta compatible con la naturaleza de


este estatuto, arreglos y convenciones, que se los trate como si se tratara de un
monumento ptreo e inclume, similar a la ley mosaica, cuyos preceptos no son
susceptibles de matices y variantes en la indetenible dinmica de la vida poltica
en el parlamento. Lo que el Reglamento establece es, a fin de cuentas, la voluntad
de las mayoras que lo aprueban, pero tambin la voluntad de las mayoras que lo
sostienen en el equilibrio de fuerzas de cada momento y experiencia concretas en
el tiempo.
Por la razn anterior y en el sentido sealado el Reglamento del Congreso no
slo tiene fuerza de ley, segn lo indica el Artculo 94 de la Constitucin. Tampoco
es solamente un cuerpo normativo con naturaleza de ley orgnica que requiere
mayora absoluta de votos para su modificacin. El Reglamento del Congreso es
propiamente una norma que integra el bloque de constitucionalidad y tiene el
valor poltico que le corresponde a la Constitucin, aun cuando jurdicamente
quepa hacer el distingo entre la Constitucin y la norma conforme a la cual la
Constitucin puede ser objeto de su propia reforma.
Puede verse, de esta manera, que el carcter derivado de su valor y
jerarqua constitucional se genera tanto por el carcter meta y supraconstitucional
de las reglas que en l se incluyen para la reforma de la Constitucin, como por la
definicin de nuestro sistema poltico como un rgimen democrtico basado en el
valor superior de la voluntad popular, expresada a travs de la capacidad
representativa de los congresistas que reciben el mandato de la comunidad. El
Reglamento es, desde la perspectiva metaconstitucional y democrtica, en buena
cuenta, la interpretacin y aplicacin de los sentidos constitucionales de orden
derivados de la voluntad representativa del pueblo. Esto es, los hechos en los
cuales los representantes concretan en cada caso la manera efectiva de existir y
de vivir constitucionalmente del rgimen poltico. Pasar por alto el significado
democrtico del rgimen representativo es, de esta manera, un modo de ignorar la
naturaleza democrtica del pacto poltico.

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Por esta razn la aplicacin del Reglamento del Congreso es altamente


permeable a la finalidad que tienen obligacin de cumplir nuestros representantes
y no puede interpretarse su texto con el criterio cartular con el que se leen
literalmente las reglas y los artculos de la ley de ttulos-valores, o los
instrumentos fiduciarios regidos por dicha ley. El Reglamento del Congreso es una
norma permanentemente abierta y flexible a las emergencias respecto de las
cuales los representantes deben encontrar respuestas orgnicas eficaces. La letra
del Reglamento no limita sino posibilita un espectro de sentidos permanentemente
orientados a la alternabilidad de orientaciones que prefiere el pueblo. En eso
consiste la vigencia de un rgimen que se califica como democrtico. No en los
sentidos literales ni tcnicos que quienes no tienen el mandato del pueblo le
atribuyen a la sintaxis de las normas parlamentarias. El derecho parlamentario,
por esta razn, es la voluntad del pueblo que declaran quienes lo representan. El
ejercicio de la representacin por s mismo es el valor que se aplica y existe
concretamente en la actividad representativa y el orden de esa actividad no
depende de otro factor, en ltima instancia, que de la consciencia y de la ley
interior que expresan quienes actan por cuenta e inters del pueblo y de la
repblica.
Son estas finalidad y caractersticas las que explican por qu los consensos y
la prctica parlamentaria son tan relevantes en las decisiones que se toman en el
rgano representativo del Estado. Los denominados precedentes parlamentarios
son expresin de los usos con capacidad normativa en el manejo de la
organizacin y de los procesos parlamentarios. El Reglamento del Congreso tiende
a complementar los sentidos de su texto con significados que van construyndose
conforme la realidad va mostrando las necesidades de adaptar el documento a las
emergencias prcticas con las que se enfrenta el cumplimiento del mandato
representativo.
El disenso y la discrepancia respecto a los usos en el proceso de toma de
decisin son un criterio indicador de la insuficiente vigencia de las normas

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conforme a las cuales los representantes acuerdan una cuestin sometida a su


valoracin. Es eso en lo que consiste y lo que significa, en ltimo trmino, optar
por calificar el rgimen poltico peruano como un sistema democrtico que se basa
en la voluntad popular. La norma superior del rgimen es la voluntad popular. Es
esa misma voluntad popular cuyos designios tienen el poder de decidir qu es una
norma, qu es una ley, y qu es la Constitucin en el Per. Objetar las
consecuencias de esa decisin poltica contradice el principio de organizacin
conforme al cual nos constituimos como repblica, y negar el valor que tiene el
principio de la voluntad popular pone a quien sostiene tal negacin en una
situacin no slo inconstitucional sino adems en una actitud y posicin
conspirativa contra el rgimen vigente en nuestro texto constitucional.
Cunto ms capaces sean, por lo tanto, nuestros representantes, las
prcticas y definiciones de las reglas segn las cuales funcionan los procesos
parlamentarios enriquece la calidad del rgimen democrtico. De ah la
importancia de que quienes operan el rgimen representativo por cuenta e inters
de la voluntad popular lo hagan en el marco de calificaciones, competencias y
requisitos capaces de generar resultados con los cuales la sociedad tenga niveles
elevados de confianza y aprobacin para quienes la representan.
Una de las ms grandes preocupaciones de quienes estudian, interpretan,
aplican y operan con el Reglamento del Congreso es la supeditacin de la
literalidad de su texto a los acuerdos que toman los actores de los procesos en
funcin de las urgencias, importancia y necesidad poltica que ellos tienen en la
gestin de las cuestiones sobre las que deben adoptar acuerdos y resoluciones. La
preocupacin se formula como el margen de inseguridad que ocasiona la
volatilidad de su texto ante la dispersin de exigencias a que se somete frente a la
decisin poltica que deben tomar incesantemente los protagonistas del rgimen
representativo. Cuando el Reglamento no puede ser otra cosa que el orden
conforme al cual toman decisiones quienes ejercitan de modo directo e inmediato
la voluntad popular el Estado democrtico prevalece e impone su finalidad sobre

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la ficcin de seguridad a la que apelan quienes pretenden que la dimensin


poltica en la que funciona la vida colectiva queda en estado de hibernacin. La
predecibilidad y la seguridad jurdica es una realidad que depende del
compromiso sostenido de los operadores en valores y principios internamente
vigentes en la consciencia de quienes tienen la potestad de decidir.
La escribalidad de la aplicacin no es un criterio adecuado para hacer
efectivo el mandato representativo cuando los textos niegan, impiden o se oponen
a una urgencia de accin compartida por quienes tienen la misin de ordenar el
poder estatal segn la voluntad popular que ellos detentan. La dimensin concreta
y vivencial que tiene la vigencia del orden concreto efectivamente sostenido por
las convicciones y la voluntad de los operadores de los procesos no niega la
existencia del texto escrito. Por el contrario, el texto es una norma con capacidad
vinculante, pero su carcter obligatorio depende del carcter instrumental que lo
define para alcanzar las finalidades polticas en razn de las cuales el texto se
adopta como acuerdo corporativo. Slo los representantes le dan vida al
Reglamento y, por ello mismo, su texto ordena y vincula en tanto no exista una
situacin que exija, con carcter excepcional, el acuamiento de significados y
sentidos paralelos e incluso opuestos a su letra.
De ah que las pretensiones de predecibilidad y de seguridad que se
presume es garantizada por la literalidad del texto reglamentario, en este preciso
sentido, no constituyan sino una ficcin cuando el objetivo es decidir lo que mejor
garantice que el poder popular se afirme mediante la voluntad representativa que
la corporacin parlamentaria afirma. La relacin fiduciaria que tienen que
imponer quienes cuentan con un mandato democrticamente alcanzado debe
honrarse a travs de los actos concretos en los que se encarna la capacidad de
decisin de quienes representan al pueblo. Negarlo es una forma de desconocer la
vigencia del principio poltico sobre el cual se cimienta la sociedad y el Estado
democrticos.
Si se cree efectivamente que el objetivo poltico de nuestro pacto colectivo

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es desarrollar formas de vida basadas en la democracia es imperativo creer lo


suficiente que la democracia demanda la afirmacin maximalista de sus preceptos,
principios y valores. Dudar de la voluntad representativa es una forma de ignorar
la voluntad popular que quienes reciben nuestro mandato tienen la obligacin de
expresar ante el Estado.
Si la voluntad representativa se forma de manera imperfecta porque los
operadores de los procesos representativos carecen de mejores competencias, y
no tienen mejores capacidades polticas, el texto reglamentario no es el medio
adecuado de subsanar tales imperfecciones, incompetencias o incapacidades. Lo
que no est en el compromiso real y en las convicciones existenciales del pueblo
no puede reflejarse en quienes lo representan. Lo democrtico es lo que refleja el
rgimen representativo. Tutelar la dimensin democrtica del estado poltico de la
comunidad contradice el propsito democrtico que la Constitucin subraya como
caracterstica del pacto colectivo de nuestra repblica. No puede haber ninguna
ley que reemplace la calidad del vnculo del ciudadano con los valores y los
principios que rigen la manera en que decidimos vivir nuestra convivencia poltica.
Tanto ms calidad tiene nuestra repblica cuanto mejor sea tambin la solidez y la
conviccin de nuestro vnculo con la comunidad a la que pertenecemos y en la que
encontramos las races de nuestra identidad histrica y personal.
5. La composicin de la asamblea representativa
Segn lo dispone el Artculo 90 de la Constitucin el Poder Legislativo
reside en el Congreso de la Repblica, el cual consta de cmara nica. El nmero
de congresistas es de ciento treinta. El Congreso de la Repblica se elige por un
perodo de cinco aos mediante un proceso electoral organizado conforme a ley.
La Constitucin contiene pues el conjunto de condiciones segn las cuales se
organiza la vida representativa de nuestra vida democrtica. Las condiciones ms
importantes que indica sobre el Congreso son el nmero de Cmaras, el mtodo
de elegir a sus integrantes, el plazo del mandato por el que los elegimos, las

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facultades que tienen para cumplir su tarea como autoridades estatales, y las
funciones que deben cumplir en ejercicio de sus competencias representativas.
Unicameralidad
Segn nuestra Constitucin el Congreso tiene una sola cmara o asamblea
representativa. A este tipo de organizacin se la llama unicameral. Esta asamblea
se denomina Congreso de la Repblica, y la integran 130 representantes. Este
mandato constitucional es reiterado en el Artculo 2 del Reglamento del Congreso,
que prescribe que el Congreso es unicameral y est integrado por ciento treinta
Congresistas elegidos en forma directa, de acuerdo a ley.
Por qu una y por qu no dos cmaras? La historia poltica refiere que el
Per ha sido un pas bicameral durante prcticamente la totalidad de su vida
republicana. El corte se produce con la Constitucin de 1993, con el que se
elimin el Senado de la Repblica, y a la Cmara de Diputados se la designa segn
su denominacin oficial, esto es, Congreso de la Repblica. Peridicamente, sin
embargo, cuando se constatan las debilidades del rgimen representativo en el
Per se reflexiona y se propone el retorno de la bicameralidad de manera tal que
los procesos parlamentarios se desarrollen con un tipo de composicin que
permita ms oportunidades de integracin de la pluralidad de la colectividad, y
tambin la posibilidad de complementar el ejercicio de las funciones del Congreso
con un rgimen de distribucin de competencias entre ambas Cmaras en el que
cada una de ellas tenga tareas propias que no reitere ineficientemente las
actuacin y discurso de la otra.
En el rgimen unicameral vigente la Constitucin prev su composicin con
130 representantes para la totalidad de la poblacin nacional. Los 130
congresistas son elegidos por circunscripciones, a las que se denomina distritos
electorales. En el rgimen electoral vigente los distritos son los Departamentos, y
a cada uno de ellos se le reconoce un nmero de representantes segn la
poblacin de electores registrados.
La lgica de la composicin del Congreso entonces es que se integre por los

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representantes elegidos en cada uno de los Departamentos, y que a cada


Departamento le corresponda una cantidad de representantes proporcional a la
mayor o menor cantidad de electores.
La nica excepcin ocurre con el Departamento de Lima, en el que debido a
la concentracin masiva de poblacin que llega a alrededor del 30 por ciento de
los habitantes del territorio, se le reconoce el estatus de un distrito electoral
especial nicamente a la provincia de Lima, de manera similar a lo que ocurre con
la Provincia Constitucional del Callao que cuenta con el estatus de Departamento
desde su creacin.
Distrito mltiple
El

mecanismo

segn

el

cual

los

representantes

son

elegidos

departamentalmente se conoce como distrito mltiple, por oposicin al mtodo


que usamos entre el ao 1995 y el 2000, cuando la totalidad del Congreso era
elegido en lo que se conoce como distrito nico. La diferencia entre el distrito
mltiple y el distrito nico es que en la modalidad de distrito nico somos todos
los electores los que tenemos la opcin de votar por nuestros representantes de
manera independiente al vnculo que ellos tengan con las circunscripciones o
departamentos en los que residen y por los que postulan. En el distrito nico todo
el pas se convierte en una sola circunscripcin, y los candidatos postulan por todo
el territorio nacional.
La existencia del tipo de distrito conocido como distrito mltiple permite la
mayor proximidad entre el representante y la localidad por la que es directamente
elegido. El vnculo es ms cercano entre representante y representado. Sin
embargo la mayor proximidad y cercana suele en casos generar confusin
respecto al alcance de las funciones de los congresistas, porque en el proceso de
representacin de los pueblos a los que pertenecen, a los que representan y que
les otorgan su mandato, los congresistas tienden a duplicar funciones que les
corresponden a las autoridades locales o regionales, porque pretenden resolver las
dificultades sobre las que tienen competencia los gobiernos subnacionales en el

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nivel o plano nacional, menoscabando y entorpeciendo de esta manera tanto el


funcionamiento del nivel del Estado nacional como la operacin de los gobiernos o
asambleas regionales o municipales en ejercicio de sus propias competencias..
Pero el uso del mecanismo del distrito mltiple en nuestro rgimen
unicameral ocasiona adems otro inconveniente, porque nuestra Constitucin
seala que los congresistas representan a la nacin, en general, y no de cada una
de las circunscripciones en particular. Precisamente lo que de positivo tiene la
mayor proximidad entre los representantes y las circunscripciones que los eligen
es causa de dificultad o de contradiccin, porque en el unicameralismo peruano la
eleccin de los representantes por distrito mltiple pierde de vista y minimiza la
perspectiva y la dimensin nacional con la que es necesario tomar decisiones, ya
que los congresistas privilegian el carcter local de sus mandatos y reducen la
visin nacional desde la que deben tomar decisiones para la totalidad del pas.
En buena cuenta el distrito mltiple del rgimen unicameral tiende a
privilegiar la multiplicidad o pluralidad de intereses regionales o locales en
perjuicio de la visin unitaria de la vida nacional. Los desequilibrios suelen
pasarse por alto cuando se asegura y fortalece la presencia de los espacios de
menor densidad estatal, pero a la vez el nfasis excesivo de la multiplicidad de
intereses locales favorece modos de competencia inconveniente que perjudica la
gobernabilidad del pas como un todo desde el Estado unitario que define nuestra
organizacin poltica.
Por otra parte la disparidad de niveles de densidad poblacional en los
distintos departamentos tambin genera otra dificultad en el rgimen poltico,
porque debido a la menor cantidad de poblacin en algunos departamentos, tales
como Madre de Dios o Tumbes, no existe una distribucin equitativa de escaos
en funcin de la cantidad de electores. El reconocimiento de mnimos
representativos por distrito electoral deja de lado el criterio de la asignacin de
cupos representativos segn el criterio poblacional: si slo contara la cantidad de
electores ni Madre de Dios ni Tumbes contaran con representantes, por eso se les

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reconoce por lo menos un representante por distrito de forma que no quede un


departamento sin por lo menos un representante.
Pero esta solucin no est exenta de una dificultad adicional, porque
favorecer la presencia de representantes de todos los departamentos significa que
algn otro distrito pierda capacidad representativa. Eso es lo que ocurre de
manera singular con los representantes de la provincia de Lima, que actualmente
cuentan con 36 representantes debido a su mayor densidad poblacional, pero esta
cantidad de escaos sacrifica entre 5 y 8 representantes para que regiones con
menor densidad puedan optimizar su presencia poltica ante el Congreso nacional.
6. El perodo electoral, el principio, las reglas y la frmula de eleccin de
los representantes
Si la vida poltica del Per se organiza representativamente a travs de un
Congreso unicameral elegido por el pueblo, cmo llegamos a elegirlos?
Las elecciones para representantes ante el Congreso, conforme lo indica el
Artculo 90 de la Constitucin, tienen lugar cada 5 aos. El Artculo 47 del
Reglamento del Congreso precisa el contenido de este artculo constitucional
sealando que el perodo parlamentario comprende desde la instalacin de un
nuevo Congreso elegido por sufragio popular, hasta la instalacin del elegido en
el siguiente proceso electoral. El perodo parlamentario tiene una duracin
ordinaria de cinco aos.
En el Per elegimos a los congresistas en multiplicidad de circunscripciones
(distritos electorales mltiples), en distritos plurinominales (a excepcin de las
circunscripciones de tan baja densidad poblacional que no les corresponde sino
un representante) segn la regla de la representacin proporcional (principio de
proporcionalidad), segn la frmula de la cifra repartidora, previa aplicacin de
una barrera electoral, y con la opcin de modificar la lista que presentan los
partidos mediante el uso del doble voto preferencial.
Los congresistas tienen un mandato que dura la integridad del perodo de 5

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aos y el ejercicio de su cargo no se suspende ni interrumpe salvo por dos


razones. La primera de carcter general, que se refiere al supuesto de que el
Congreso sea disuelto en el supuesto de que como resultado de dos crisis en el
gabinete ministerial el Presidente de la Repblica dispusiera la disolucin del
Congreso y la inmediata convocatoria a elecciones generales; y la segunda, de
carcter particular, cuando ocurre que, por razones disciplinarias, o por motivos
basados en el inicio de un proceso penal en su contra, ocurriera que se les
suspende en el ejercicio de sus funciones. La suspensin, o la conclusin
anticipada del mandato, se lleva a cabo en un proceso disciplinario, o a travs de
una acusacin constitucional. En el ltimo caso, si se trata de una acusacin
constitucional esta puede ocurrir por la comisin de un delito cometido durante el
ejercicio de la funcin representativa, o por habrsele encontrado responsable de
una infraccin constitucional. Si la acusacin es por haber cometido un delito el
proceso se conoce como antejuicio poltico, y si es por infraccin constitucional
como juicio poltico.
Cuando un congresista es suspendido en el ejercicio de sus funciones slo es
reemplazado en el caso que la suspensin tenga lugar en un proceso de acusacin
constitucional. La suspensin por razones disciplinarias no genera el reemplazo
del congresista por su suplente. El suplente es el congresista electo que sucede al
congresista suspendido en el orden de votacin en las elecciones generales.
Excepcionalmente slo cabra la realizacin de eleccin complementaria si ocurre
que no hubiera quien lo sucediera como reemplazante o suplente, lo que si bien no
ha ocurrido en la experiencia reciente no quiere decir que ese supuesto no pueda
ocurrir, como sera el caso si los reemplazantes o hubieran fallecido o se
encontraran afectos a un impedimento basado en incompatibilidad para la
asuncin del puesto de congresista.
Las elecciones parlamentarias en el Per se realizan en el mismo acto en
que se elige al Presidente y vicepresidentes de la repblica. A esta forma de
eleccin se la conoce como elecciones concurrentes, porque en la misma fecha y

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en el mismo sufragio coincide la votacin por el jefe del Poder Ejecutivo y por la
totalidad de representantes ante el Congreso. De esta modalidad se afirma que
tiene una propiedad como la que tienen las marcas en los productos con alto poder
de ventas de generar el factor arrastre; es decir, la capacidad que le corresponde
a la figura que postula para el cargo presidencial de generar el voto a favor de su
grupo poltico en la lista de candidatos al parlamento. En las elecciones no
concurrentes la influencia de la figura presidencial asla el voto de los electores,
quienes

deben

formarse

el

juicio

sobre

la

representacin

parlamentaria

independientemente de quin ocupe o pretenda ocupar el puesto de Presidente de


la Repblica.
Para la eleccin de los congresistas se utiliza un mtodo diferente al
empleado para la eleccin del Presidente y vicepresidentes de la repblica. Las
reglas principales para la eleccin de representantes son la representacin
proporcional, la barrera electoral y el doble voto preferencial.
Barrera electoral
Con el objeto de disminuir la dispersin y fragmentacin excesiva de
agrupaciones presentes en el Congreso el sistema electoral prev una regla de
seleccin a la que se conoce como valla o barrera electoral, que dispone que para
tener opcin a representacin en el Congreso los partidos a los que pertenecen los
candidatos deben haber alcanzado ms del 5% de representantes en uno o ms
distritos electorales, o ms del 5% de los votos vlidos a nivel nacional. Si los
partidos que compiten en el proceso superan esa valla son considerados en el
clculo del nmero de escaos correspondientes a travs del mtodo de la
representacin proporcional.
Representacin proporcional
La proporcionalidad y su concrecin en el mtodo de representacin
proporcional es un principio electoral cuyo fin es permitir la presencia significativa
de minoras en el Congreso. La representacin proporcional es un mandato
constitucional. El Artculo 187 de la Constitucin indica que en las elecciones

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pluripersonales hay representacin proporcional. Variar este tipo de principio para


sustituirlo por el que se reconoce como representacin mayoritaria significara
que habra que reformar la Constitucin para sustituirlo por el principio
mayoritario.
El uso del principio de la proporcionalidad, sin embargo, slo es posible
aplicarlo en distritos electorales plurinominales (otro modo de denominar a lo que
la Constitucin designa como elecciones pluripersonales); es decir, distritos
electorales en los que los electores participan en procesos en los que el nmero de
representantes por una circunscripcin es por ms de un representante por
distrito. Cuando los electores slo eligen a un representante la diferencia entre la
representacin mayoritaria y la representacin proporcional se elimina. Por esta
misma razn es que cuanto mayor es el nmero de representantes a elegir
tambin es ms factible advertir la concurrencia de las minoras entre los elegidos.
Es por ello que las ventajas del reconocimiento de la presencia de las
minoras en el Congreso a travs del mtodo de la representacin proporcional
puede verse con claridad en los casos de distritos electorales de mediana o de alta
magnitud, lo que significa en distritos con 5 a 10 representantes (mediana
magnitud), o con ms de 10 representantes (alta magnitud). En los distritos de
pequea magnitud electoral la diferencia de los efectos entre la aplicacin del
principio proporcional y el mayoritario es menor, o inexistente, porque el menor
nmero de escaos disponibles excluye la posibilidad de que las minoras puedan
quedar reconocidas.
Cuando el nmero de representantes por distrito es de 5, 10 o 36, como en
el caso de Lima, la diversidad de representantes funciona de modo semejante, y
por analoga, al que ocurre con la eleccin de representantes en distrito nico
para todo el territorio nacional, como ocurri durante los procesos electorales de
los aos 1995 y 2000, cuando los electores de todo el Per definamos quines
seran la totalidad de representantes ante el Congreso. A partir del proceso
electoral del ao 2001 el Congreso se elige por distritos mltiples y, por lo tanto,

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cada circunscripcin elige a los representantes de cada distrito electoral.


Las propuestas de reforma del sistema de eleccin de los representantes
mediante distritos uninominales sostienen que con este tipo de arreglo tiende a
mejorarse el desempeo del sistema de partidos y a elevar la capacidad de
eleccin de los electores, porque se reduce el nmero de partidos (tendencia al
bipartidismo). Los distritos uninominales favorecen la identificacin del electorado
con un representante, a diferencia de lo que ocurre con los distritos
plurinominales de magnitud mediana o alta en los que al electorado no le resulta
posible

definir

personalizadamente

quin

es

el

representante

de

cada

circunscripcin. La mayor visibilidad o personalizacin del representante en la


modalidad de distritos uninominales es compatible con la propuesta de quienes
postulan la revocabilidad del mandato parlamentario que, sin embargo, no tiene
reconocimiento constitucional, principalmente porque sera incompatible con la
clusula que estipula la no imperatividad del mandato parlamentario.
El principio de la proporcionalidad se aplica en el Per a travs de un
mtodo que se denomina cifra repartidora o mtodo dHondt, segn el cual debe
encontrarse un denominador o divisor comn que ordena y determina el nmero
de escaos que le corresponde a cada partido segn el nmero de votos recibido
en relacin con el total de votos vlidos emitidos en la circunscripcin respectiva.
Los partidos cuya cantidad total de votos no alcanza el mnimo fijado en la cifra
repartidora tampoco consiguen presencia ante el Congreso y siguen la misma
suerte que los que no alcanzan la valla o barrera electoral. Todos los que superan
esa cifra tienen el total de escaos que les corresponda segn la cantidad de votos
obtenidos.
Doble voto preferencial
La tercera regla electoral con la que es posible identificar al conjunto de
representantes es el denominado doble voto preferencial. Este mtodo tiene el
propsito de aumentar la capacidad del elector de direccionar las propuestas que
presentan los partidos polticos en las listas con las que compiten. La modalidad

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del doble voto preferencial pretende modificar o corregir el orden en el que los
candidatos son propuestos por los partidos polticos pero, como su uso es
facultativo los votos de los electores no son afectados en su validez si el votante
opta por no ejercitar, o por ejercitar slo parcialmente la alternativa de la
modificacin o correccin del orden postulado por los grupos polticos.
Luego que se determina qu partidos han pasado la valla electoral y cuntos
escaos le corresponde a cada partido despus de aplicar la frmula de la cifra
repartidora, el escrutinio realizado en cada mesa permite determinar el orden
total de los representantes en cada partido segn cada circunscripcin. Es en este
momento en el que el mayor o menor uso del doble voto preferencial define
quines son los congresistas electos en cada uno de los partidos. El ejercicio de la
facultad de reordenar la lista presentada por los partidos no es total, pero la
identificacin de dos de los candidatos de cada lista s permite definir de manera
directa cmo es que el pueblo decide reordenar las prioridades que los partidos
presentan en sus listas.
Cuando el sistema electoral permite la reformulacin de las prioridades
partidarias el voto ciudadano adquiere relevancia singular, porque s causa efectos
importantes en relacin con el equipo que cada partido lleva al Congreso con
participacin de la voluntad popular. Al mtodo segn el cual el votante puede
afectar el orden en que accede a un puesto el representante que postula por un
partido poltico se lo llama lista cerrada no bloqueada, por oposicin al mtodo de
lista cerrada y bloqueada que existe en pases en los que el ciudadano no puede
alterar el orden secuencial de acceso a un puesto representativo. Se trata pues de
una lista cerrada, porque el elector slo puede escoger al partido de su
preferencia, y dentro de la lista de este partido expresar cules dos querra
anteponer encima de todos los dems candidatos. En el Per no es posible que el
ciudadano opte por dos partidos ni listas sino slo por uno, de ah la denominacin
de lista cerrada, pero porque esa lista no es bloqueada es que cabe modificar el
orden de acceso a un puesto representativo.

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7. Los efectos de la eleccin en el funcionamiento del rgimen poltico


Uno de los sntomas que llevan a diagnosticar que la ocurrencia de sucesos y
la insatisfaccin de los resultados generados por el Congreso se deben a la
incomprensin y a la desinformacin sobre su finalidad poltica es la dificultad
que tienen los ciudadanos sobre los efectos que genera su decisin electoral. La
eleccin que expresamos en el acto de sufragio en el momento en que
depositamos nuestro voto en las urnas tiene consecuencias que van mucho ms
all de que un partido tenga o no mayora en el Congreso, o de que algn
candidato haya resultado electo con el voto que emitimos en su favor.
La responsabilidad de elegir a quienes nos representan ante el Congreso de
la repblica durante un perodo de 5 aos no se agota con escoger el partido y
eventualmente a los dos candidatos de nuestra preferencia. Es frecuente que al
momento en que el elector define su voto no tenga en cuenta las condiciones del
juego que se realizar dentro del Congreso, ni entre el Congreso y el gobierno, en
particular porque no alcanza a darse cuenta que la eleccin del parlamento y del
Presidente y vicepresidentes de la repblica define la manera en que funcionar el
principio de separacin de funciones, tambin llamado de divisin de poderes,
entre ambos rganos del Estado.
A partir del momento en que concluye el acto electoral la suma de nuestras
preferencias individuales genera un sistema de relaciones complejas al interior del
Congreso entre mayoras y minoras, as como otro entre el Congreso y el
gobierno. La concrecin de la voluntad popular en las elecciones generales define
si como resultado de la votacin habr un partido con mayora absoluta suficiente
en el Congreso para realizar reformas importantes, o si contaremos con un
Congreso fragmentado sin mayoras partidarias claras que requerirn de
compromisos, alianzas y transacciones para llegar a acuerdos crticos que, de
acuerdo a la Constitucin y a las leyes vigentes exigen un nmero altamente
calificado de votos.

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El resultado electoral tambin define el tipo de relacin que existir entre el


Congreso y el gobierno, porque los actos estatales exigen la concurrencia de
voluntades entre ambos rganos en diversidad de asuntos cruciales. Las
elecciones definen, por eso, si el gobierno tendr o no mayora holgada en el
Congreso, o si tendr que realizar esfuerzos especiales e intensos para generar
mayoras que lo respalden en las polticas pblicas que forman parte del programa
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de gobierno que impulse.


En nuestro rgimen poltico el principio de separacin de poderes exige la
coordinacin y algn nivel de integracin entre el gobierno y el parlamento. Si el
gobierno no tiene mayora propia en el Congreso estar obligado a construirla, a
gestionarla y a cultivarla, ya sea por la integridad del perodo constitucional, o de
manera voltil segn la diversidad de temas respecto de los cuales se manifieste la
exigencia de coordinacin. La ausencia de mayora propia del gobierno en el
parlamento supone, por lo tanto, un enorme desgaste poltico y el abono de cuotas
de concesin y de transaccin entre las fuerzas polticas con flexibilidad suficiente
como para convenir en el apoyo de los programas y de la accin poltica del
gobierno.
Si el voto final del electorado le niega, por lo tanto, mayora propia y holgada
al gobierno en el parlamento, eso significa tambin que el resultado del voto ha
decidido que existan niveles importantes de oposicin y grados ms o menos
intensos de control de la accin del gobierno. Cuanto ms presencia tengan
grupos opositores de signo radical la dificultad del gobierno ser mayor y tambin
ms difcil, si no infructuoso, el proceso de construccin de mayoras favorables
para desarrollar las polticas pblicas cuyo anuncio se dio durante la campaa
electoral.
Inversamente, por otro lado, si el resultado de las elecciones le da al
gobierno una mayora amplia en el Congreso, el costo y desgaste del gobierno es
menor en relacin con los esfuerzos que debe realizar para contar con mayoras
que le permita llevar adelante su programa de gobierno. El gobierno ya no

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necesitar contactar con voceros clave cuya intervencin y colaboracin facilite el


desarrollo de la accin estatal en la diversidad de sectores administrados por el
gobierno, porque los voceros de su mayora parlamentaria sern mucho ms
eficaces en generar la disciplina y cohesin con la demanda de apoyo del gobierno.
Pero contar con mayoras propias y suficientes en el Congreso tiene consigo
el riesgo de la paulatina deslegitimacin del gobierno y de las mayoras
parlamentarias ante la poblacin debido, paradjicamente, a la mayor tendencia a
la complacencia, a la autosuficiencia y a los menores niveles de actitud crtica en
el Congreso. La minimizacin del papel de las minoras y de la oposicin cuando el
electorado le da mayoras amplias al gobierno tambin es una manera de debilitar
la potencia conductora del gobierno que se siente cmodo para tomar decisiones
sin objeciones en la institucin representativa.
Este es el tipo de efectos que suele pasar por alto el elector al momento en
el que toma la decisin sobre el destino de su voto en las elecciones generales. No
es irrelevante para el funcionamiento del Estado cuando se toma en cuenta que el
Congreso y el gobierno deben colaborar en diversidad de ejes de la accin estatal,
en particular los ejes de la produccin de normas, y del control sobre la gestin y
uso de recursos pblicos por el gobierno.
Tener consciencia sobre los efectos que tiene el voto permite el mayor
control respecto de la capacidad del ciudadano en la participacin de las
decisiones polticas durante la integridad de un proceso electoral. Descuidar las
consecuencias que tiene el voto de cada ciudadano y de la totalidad del electorado
tiene un impacto grande en la posterior comprensin y evaluacin de lo que
ocurre entre parlamento y gobierno.
Cuando el gobierno tiene mayoras propias en el Congreso es esperable que
la capacidad de fiscalizacin del Congreso se reduzca hasta niveles prximos a su
inexistencia. Pero cuando el gobierno no tiene mayoras propias y debe realizar
esfuerzos extraordinarios para conseguirlas es esperable que la capacidad de
control del Congreso sea mayor, que los costos de transaccin y de compromiso

148

148

entre el gobierno y el Congreso sean ms elevados, y tambin que las dificultades


de gobernanza aumenten significativamente. Los extremos son, por lo tanto, el
conformismo parlamentario y la obstruccin; entre ambos extremos hay diversidad
de alternativas, costos y tipos de desgaste. Lo que gobierno y Congreso tengan
que hacer para que las funciones en ambas instituciones estatales funcionen
depende fundamentalmente del resultado que genera la participacin ciudadana
en la definicin de los cuadros que protagonizarn el funcionamiento del rgimen
poltico durante el perodo electoral.
8. Dificultades territoriales del rgimen representativo
Son 130 nuestros representantes, pero los habitantes de nuestro pas somos
alrededor de 30 millones. De los 30 millones aproximadamente10 millones residen
en Lima. Este dato indica que la tercera parte de los habitantes se concentra en la
capital de la repblica y tambin que dos tercios del Per se distribuye en el resto
del territorio. La centralizacin y el centralismo en el Per es uno de sus ms
grandes problemas polticos. Tanto por lo que ocasiona la concentracin humana
en una megalpolis como Lima, como por la desatencin en que se sumen las
poblaciones que residen en los lugares ms apartados o inhspitos del pas.
Aproximadamente 22 millones de peruanos tienen capacidad electoral
distribuidos a lo ancho de nuestra geografa. Los 22 millones elegimos a 130
representantes. Esto significa que cada congresista representa a casi 170 mil
electores, y a 231 mil peruanos. Desde una perspectiva aritmtica esta relacin no
parece muy prxima ni cercana entre representantes y representados, por lo
extrao que resulta que un solo congresista tenga posibilidad de mantener
vnculos significativos con 231 mil personas o con casi 170 mil electores. Esta
realidad

conduce

diversas

propuestas

de

optimizacin

del

rgimen

representativo, sea con el aumento del nmero de nuestros representantes como


con el restablecimiento del Senado.
Pero, adems del problema de la debilidad del vnculo entre representantes

148

148

y representados, nuestro rgimen representativo tiene un reto significativo en


relacin con el centralismo, porque la mayor distancia geogrfica de algunas
poblaciones respecto del gobierno y del Congreso configura una situacin de
exclusin para esas localidades ms alejadas de Lima. En las zonas amaznicas y
en la regin andina abundan espacios en los que no existe presencia alguna del
Estado, pero tambin en la costa, aunque en menor grado, existen territorios
desconectados de las redes de decisin y representacin poltica. Son bolsones de
ausencia estatal general y de imposibilidad representativa en particular. La lejana
de la capital hace ms leve e inaprensible el vnculo entre la poblacin y los
centros o ncleos en los que se toman decisiones que afectan la situacin y destino
colectivo.
Esta realidad es la que exige la postulacin de una reforma significativa del
rgimen representativo que incorpore e incluya la geografa humana en la que
menor densidad estatal se constata. El sistema segn el cual los congresistas
representan a los departamentos no tiene mayor utilidad para atender los
problemas de lejana geogrfica, porque los propios representantes de los
departamentos son elegidos en razn a la mayor concentracin poblacional en las
urbes con mayor concentracin poblacional. La representacin de las zonas
rurales, en un contexto de urbanizacin por migracin en busca de bienestar y
mejores condiciones de vida econmica, est obviamente en flagrante menoscabo
comparativo.
De ah que no carezca de sentido la propuesta de modos de representacin
orgnica, en particular en el Per rural en el que sobrevive y subsisten formas de
organizacin comunitaria a travs de federaciones regionales o locales, de
confederaciones de gremios, y de comunidades nativas o campesinas, en la que los
representantes lo sean por decisin de instancias territoriales, de los gremios y de
las comunidades locales en vez del mecanismo de representacin mecnica segn
la cual cada ciudadano tiene un voto. La representacin orgnica ha sido
formulada como un medio alternativo para integrar el Senado, a inicios del siglo

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148

XX por Vctor Andrs Belaunde, y en el siglo XXI por Javier Valle-Riestra.


Es de apremiante necesidad disear una alternativa socialmente eficaz para
el desafo pendiente de atencin que es la constatacin de que en la geografa
poltica peruana los lugares de menor densidad estatalmente representativa
tambin son territorios con menor competitividad econmica en el mercado
productivo y de asignacin de recursos. El mayor alejamiento poltico y geogrfico
excluye de la participacin en el mercado y, por lo tanto, de las posibilidades de
acceso a mejores niveles de calidad en la vida de nuestra poblacin.
COMPROBACIN

DE APRENDIZAJES

1. Cul es la causa principal de la falta de aceptacin general del Congreso segn


el autor, y cul es el propsito de esta obra?
2. Por qu se dice que el orden y los actos del parlamento se sustentan en la
voluntad popular?
3. En qu sentido el orden que las reglas de la Constitucin le fija a los
representantes tiene lmites flexibles o voltiles?
4. Por qu la finalidad institucional del Congreso decide si hay o no conflicto entre
la voluntad poltica y los contenidos constitucionales?
5. Cul es la razn de la existencia del Congreso en el rgimen poltico peruano?
6. Por qu la vigencia de la democracia constitucional depende del compromiso de
la comunidad y de las autoridades?
7. Por qu se dice que tiene carcter constituyente la voluntad orgnica de nuestra
asamblea representativa?
8. Por qu el Reglamento del Congreso tiene valor instrumental?
9. En qu consiste el carcter normativamente productor del Reglamento del
Congreso?
10. En qu sentido y por qu se afirma que el Reglamento del Congreso tiene
carcter convencional?

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11. Cmo se diferencian y qu efectos tienen el distrito nico y el distrito mltiple


en la representacin de la poblacin ante el Congreso?
12. Cules son las causas por las que puede ser suspendido o interrumpido el
ejercicio del cargo de un representante?
13. En qu consisten la representacin proporcional, la valla electoral y el doble
voto preferencial?
14. Qu efectos genera en el funcionamiento del rgimen poltico la eleccin de los
representantes para un perodo constitucional?
15. Cules son los principales problemas de rgimen representativo en relacin
con el territorio nacional y qu alternativas cabe plantear para superarlos?

II. LA

ORGANIZACIN DEL

CONGRESO

9. Las metas organizacionales del Congreso unicameral


La Constitucin le reconoce al Congreso la funcin de legislar y de fiscalizar.
Quienes legislan y controlan lo hacen en su condicin de representantes. La
funcin representativa tiene una finalidad propia, pero tambin otra de carcter
indirecto como es el uso de la calidad representativa de los congresistas y del
Congreso para legislar y para controlar o fiscalizar. La finalidad propia es la que
cumplen los congresistas cuando honran la confianza que el pueblo les entrega
con su voto, y se concreta de manera visible cuando los congresistas contactan de
manera personal a las poblaciones de las circunscripciones por las que se los elige
para recibir sus pedidos, denuncias, o reclamos. Los congresistas procesan los
pedidos, denuncias y reclamos a travs del Congreso cuando exigen que el
gobierno o cualquier otra autoridad estatal respondan por las insatisfacciones o
incumplimientos que se les imputan.
La meta ms importante del Congreso es honrar la confianza de la repblica,

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148

y para conseguirlo tiene que producir resultados capaces de mejorar de manera


sostenida y no aparente, episdica o coyuntural el bienestar y el desarrollo del
pas. Para alcanzar esa meta el objetivo decisivo es desempearse con eficacia y
eficiencia desde el papel representativo que debe cumplir por cuenta e inters de
la comunidad. Los objetivos organizacionales bsicos y centrales que se derivan de
esa finalidad, meta y objetivo centrales son, por lo tanto, afirmar el origen
representativo del poder; apoyar la gestin sostenible y prospectiva de
gobernabilidad

desarrollo;

procesar

la

demanda

social

con

resultados

legislativos priorizados y de alto valor agregado; y vigilar el uso constitucional y


transparente del poder.
En otras palabras, lo que el Congreso debe proveer y producir para la
sociedad son resultados sustentables a travs de las funciones legislativa y de
control, de forma tal que con dichos resultados genere y asegure un alto grado de
confianza de la colectividad que otorga un mandato a sus representantes. De modo
que pueda alcanzar ese propsito debe estar capacitado para operar como una
organizacin eficiente en el proceso estatal de generacin de representatividad.
En tanto organizacin integrante de la estructura estatal los objetivos polticos
centrales del Congreso deben alcanzarse con el esfuerzo colectivo y singular de
todos los representantes y de las agrupaciones a las que pertenecen, en la
diversidad de rganos que integran la estructura organizacional del Congreso.
En consecuencia, las metas ms importantes derivadas de esos objetivos son
asegurar una representacin eficaz que garantice la unidad y la soberana de la
repblica, la produccin de leyes que mejoren las condiciones de vida de todos,
y el control tangible sobre el uso eficiente, lcito y constitucional del poder y de
los recursos pblicos. Estas metas generales sealadas se concretan en el eje de
sus funciones legislativa y de control.
Las metas legislativas son producir leyes con sustento, deliberadas y
consensuadas, las mismas que sirvan para mantener el carcter unitario y
descentralizado

del

Estado,

que

sean

148

eficaces

para

atender

problemas

148

colectivos, que constituyan una respuesta eficiente del sistema estatal ante la
demanda poltica de la poblacin, que sean plausibles de aplicacin efectiva, que
esa aplicacin sea susceptible de evaluacin, medicin y control, que sean
producto de la concertacin entre los partidos en el Congreso, y leyes que se
basen en el conocimiento probado e informacin suficiente sobre la realidad
legislada.
Las metas relacionadas con el ejercicio de la funcin de control
parlamentario

son

declaraciones

asegurndose

que

hacer

efectiva

programas
cuenta

su

polticos
con

capacidad
en

la

informacin

de

autoridad
fidedigna

revisin

de

estatal,
sobre

la

roles,

controlar
realidad

controlada, que sus actos de control se sustenten en el adecuado manejo del


marco normativo exigible, que el criterio principal del control parlamentario se
base en el paradigma constitucional del ejercicio del control, y que exista
voluntad efectiva de exigencia de responsabilidad.
En el cuadro que sigue se consigna de manera resumida y sinptica el
esquema de las metas referidas, cuya finalidad es mejorar la confiabilidad y
credibilidad

del rgimen

representativo ante la

comunidad poltica.

La

identificacin, formulacin y reconocimiento de las metas en la organizacin


parlamentaria es un medio indispensable para asegurar la vigencia del orden
representativo de nuestra democracia poltica. En la experiencia representativa
se constata de forma intensa la ntima relacin entre la dimensin real y
material de la vida poltica, y la dimensin formal del orden normativo, porque el
concepto formal del derecho segn el cual la norma existe en una esfera ajena,
separada e indiferente a la de las vivencias, afectos y subjetividad de las
personas, niega patolgicamente la integracin del sujeto con la comunidad en
la que adquiere su identidad y propio sentido de pertenencia. De ah que sea
necesario comprender el derecho y el orden parlamentario sin escindirlos de la
aplicacin prctica y concreta de la base organizacional que es parte de la
estructuracin de la vida democrtica, de la experiencia representativa y del

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148

sentimiento poltico de nuestra comunidad histrica.


MAPA

DE METAS DEL RGIMEN REPRESENTATIVO EN EL

CONGRESO

PERUANO

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10. Los planes, los procesos y la estructura organizacional del Congreso


El inciso g) del Artculo 30 del Reglamento del Congreso prev que el
Consejo Directivo tiene como atribucin aprobar los planes de trabajo legislativo
() y cualquier otro plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el desarrollo
de las sesiones y el buen funcionamiento del Congreso. En el mismo sentido, el
inciso f) del Artculo 32 del mismo Reglamento precisa que es responsabilidad
del Presidente del Congreso someter a consideracin del Consejo Directivo ()
cualquier plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el desarrollo de las
sesiones y la productividad del Congreso. Sin embargo, e independientemente
de que exista una norma que as lo disponga, est en la naturaleza de cualquier
organizacin que para alcanzar las metas que justifican su existencia se procure
canalizar los recursos y energas de sus operadores segn un plan de accin
para el perodo durante el que se ejercita el mandato.

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Si la meta es honrar y ganar el mximo de confianza de la ciudadana a


travs de la sostenibilidad de los bienes, productos, servicios y resultados
conseguidos durante la vigencia del mandato, los planes de accin deben prever
una duracin por lo menos de 5 aos para que la demanda que recibe la
organizacin representativa procese los requerimientos de accin con el mximo
valor agregado posible.
Los instrumentos bsicos de gestin del trabajo parlamentario son tres, el
plan estratgico, la agenda legislativa anual, y la agenda de las sesiones. El
primero slo se ha usado, a iniciativa del congresista Carlos Ferrero Costa, en su
condicin de Presidente del Congreso, en el perodo del 2001 al 2006, e integr
los esfuerzos de los grupos parlamentarios y del servicio parlamentario con
xito. Desde entonces la experiencia ha sido desaprovechada de manera general,
a excepcin de los ejercicios que han continuado realizndose para funcionar
como si existiera un plan estratgico. La naturaleza del planeamiento consiste
en el esfuerzo deliberado que realiza una organizacin para identificar los
factores crticos de su xito en un perodo de tiempo de largo alcance. A
diferencia de los planes operativos, el plan estratgico es un instrumento en
cuyos contenidos participan transversalmente todos los estamentos de una
organizacin, desde la plana operativamente ms baja hasta los niveles ms
altos de direccin a cargo de la fijacin de las polticas generales y la
conduccin institucional. Y otra diferencia es que los planes operativos nacen de
una visin a plazos no superiores del ao, en tanto que los plazos estratgicos
pueden disearse segn un horizonte que puede llegar a 10 o a 20 aos.
La Agenda Legislativa se us tambin de manera efectiva tambin durante
el perodo 2001 al 2006, como resultado del impulso del propio Carlos Ferrero
Costa, y se abandon prcticamente por completo desde el ao 2006. Este
instrumento de gestin permite articular el largo plazo de los planes
estratgicos con medidas priorizadas de accin organizacional para un plazo no
mayor al ao. De ah que se la conozca tambin como la Agenda Legislativa

148

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anual. La sucesin de aos dentro de un mismo perodo constitucional concretan


operativamente las metas y objetivos de largo plazo en una sucesin de tareas
pequeas y diferenciadas que se priorizan para cada ao. Tanto el plan
estratgico como la Agenda Legislativa anual definen los compromisos a los que
se sujetan todos los rganos que integran la estructura organizacional del
parlamento, de manera tal que resulte posible programar segn un cronograma
qu

insumos

deben

comprometerse

proveer

los

distintos

niveles

organizacionales para alcanzar los resultados y logros colectivos. Desde la


experiencia observada entre los aos 2001 y 2006 el Congreso no ha mantenido
la misma disciplina organizacional y se ha limitado a enfoques de trabajo
eminentemente cortoplacista.
La agenda de sesiones, que por su naturaleza tiene ndole eminentemente
presentista y coyuntural, s tiene uso continuo, uniforme y regular, aunque
tambin con alguna limitacin. Es principalmente debido a la prisa que cada da
de sesin cuenta con una propuesta de temas a abordar, debatir y votar, en la
que la prioridad la decide tanto el inters que expresa el Poder Ejecutivo como
las

caractersticas

del

desarrollo

que

imprime

la

atencin

meditica,

principalmente en razn a los escndalos o asuntos resaltados por la prensa.


Ms all de esas referencias imprecisas en el Reglamento del Congreso a
los planes para el ordenamiento del trabajo parlamentario no existe otro
reconocimiento a la importancia del planeamiento organizacional. Sin embargo
s se ha incluido como parte del Reglamento el reconocimiento de la agenda
legislativa anual. El segundo prrafo del Artculo 29 indica que al inicio del
perodo anual de sesiones, los grupos parlamentarios y el Consejo de Ministros
presentarn una propuesta detallando los temas o proyectos de ley que
consideren necesario debatir y aprobar durante dicho perodo.

El Pleno del

Congreso votar la inclusin en la Agenda Legislativa de estos proyectos,


incluyndose en la misma slo a los que obtengan mayora simple. El debate de
estos proyectos de ley tiene prioridad, tanto en Comisiones como en el Pleno del

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Congreso, salvo lo dispuesto por el artculo 105 de la Constitucin Poltica del


Estado y no impide que puedan dictaminarse y debatirse otros proyectos.
Adems el tercer prrafo del Artculo 36 manda que las Comisiones Ordinarias
ordenen la prioridad de sus estudios y decisiones con la agenda legislativa anual
cuando seala que el plan de trabajo de la Comisin debe tomar en cuenta la
agenda legislativa aprobada por el Pleno del Congreso y responder al acuerdo
de los distintos grupos parlamentarios representados en la Comisin. Esta
norma no ha sido observada por el Congreso, excepto por el perodo 2001-2006,
y en vez ha prevalecido la lgica de librar los debates a las prioridades
coyunturales que negocian segn la ocasin los voceros de los grupos
parlamentarios para la agenda de cada sesin durante los perodos de sesin, o
las que concede la Mesa Directiva a las Comisiones o a aliados estratgicos de
los miembros de la Mesa Directiva.
La experiencia en el uso del plan estratgico que dur entre los aos 2001
y 2006, as como su concrecin en las agendas legislativas anuales de ese mismo
perodo, dej como leccin que transparentar abiertamente los objetivos e
identificar los productos organizacionales por lograr es factible y beneficioso. Y
la leccin tambin de que es posible ordenar el trabajo representativo conforme
a una visin de futuro, si quienes conducen la labor y estn a cargo de ese orden
se apegan disciplinadamente a la voluntad que se concret en el plan inicial.
La ausencia de un plan en el que se expliciten los objetivos de un perodo
deja librada la conduccin de la organizacin parlamentaria a la discrecin de
quienes asumen los puestos directivos desde los que se define qu es parte de la
agenda, y por lo tanto al mbito privado de las transacciones que los directores
del trabajo organizacional llevan a cabo con quienes pretenden que sus
proyectos e iniciativas se discutan y aprueben. Por lo tanto la ausencia de
planeamiento no resulta ser slo una medida corporativamente negatoria de la
eficiencia y de la productividad econmica de la organizacin parlamentaria
sino, adems, una severa vulnerabilidad poltica en el frente de agentes privados

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interesados en afectar las decisiones del Estado.


La falta de costumbre en el planeamiento y programacin coordinada del
tiempo en los procesos parlamentarios no slo niega de modo implcito la
finalidad poltica del Estado, sino que incide dramticamente en la generacin
de ineficiencias organizacionales por la falta de sincrona entre las metas y
objetivos organizacionales y los bienes o servicios que debe producir el rgimen
representativo. Cuando los procesos no coordinan entre s, por el insuficiente
uso de capacidades disponibles (personal competente y recursos presupuestales,
por ejemplo), o por la falta de coordinacin en la oportunidad en que los insumos
llegan o se procesan en la cadena deliberativa y decisoria (como cuando se
asignan tareas de acopio de informacin en la gestin del conocimiento
disponible), la falta de sincrona y oportunidad, los atrasos o adelantos unos
respecto de otros, impiden la gestin econmica del proceso de representacin
poltica (habiendo insumos y stock de recursos en el almacn organizacional
su suministro no se explota ni asimila en el proceso organizacional, o se utiliza
operativamente en tasas de transformacin comparativamente mnimas).
Los dficits de uso de hbitos y de metodologas de planeamiento y de
programacin por lo tanto minimizan las posibilidades de rendimiento exitoso en
las responsabilidades y en la gestin representativa del Estado, y disminuyen la
posibilidad de alcanzar la meta organizacional del Congreso. La meta
organizacional debiera planearse y programarse de modo tal que pueda
concretar los avances en planes por perodos y en cada uno de ellos programar y
disear con claridad las estrategias para minimizar las dificultades y las
amenazas, as como las que permiten explotar las oportunidades y las fortalezas
propias de la posicin corporativa en el entorno en que opera y en el que se
desarrollan sus actividades institucionales. De la claridad con la que se
diagnostique la base de la situacin organizacional depender tambin que se
definan los factores crticos para tener xito en alcanzar las metas corporativas,
y a su vez los factores de xito definen los objetivos y las pautas para medir

148

148

cunto de ellos se alcanzan o no.


Los procesos y la organizacin del Congreso se definen en funcin de los
objetivos y de las metas que se quiere alcanzar. Las etapas que integran los
procesos tienen la finalidad de integrar los esfuerzos de agregacin de valor y de
calidad en la transformacin del insumo que es la demanda de accin
institucional para producir resultados tiles a la colectividad. Igualmente la
estructura organizacional es tambin funcional a las necesidades productivas de
la corporacin. La sensibilidad con la que se produzca el alineamiento
organizacional con las metas, objetivos y tareas que se propone cumplir el
Congreso en un perodo determinado es condicin del xito y de que se alcancen
los logros y resultados previstos.
No es una correcta poltica institucional planear y definir procesos o una
estructura organizacional, independientemente de las metas, objetivos y tareas
que se acuerda alcanzar. Los procesos y la estructura organizacional sirven para
dirigir los recursos y las energas con el fin que es necesario materializar. No
son variables que se manejan instrumentalmente de forma independiente a la
visin global para el futuro que se pretende construir con el esfuerzo de todos
los integrantes de la organizacin parlamentaria. Es condicin necesaria en la
conduccin de una institucin lograr la congruencia entre la visin de los
resultados futuros que se quiere lograr y los procesos y estructura con los que
esa visin se cumpla.
11. Los perfiles del puesto de congresista
Para desempearse como congresista el Artculo 90 de la Constitucin slo
requiere que el candidato a representante de la voluntad popular sea mayor de
25 aos, que sea peruano de nacimiento, y que goce del derecho de sufragio
(esto es, que no tenga inhabilitacin penal que le impida el ejercicio de un cargo
pblico). La existencia de estos requisitos mnimos pretende asegurar que quien
quiera que asuma un puesto representativo no tenga impedimentos basados en

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barreras que limiten la aplicacin del principio de igualdad en un rgimen


democrtico. Son requisitos que pretenden garantizar la accesibilidad a puestos
representativos a los ciudadanos de nuestra repblica. As se concreta el
Artculo 31 de la Constitucin, cuando establece que en el Per los ciudadanos
tienen el derecho de ser elegidos, esto es, el ejercicio pasivo del derecho poltico
a la participacin representativa en la organizacin poltica del pas.
Una vez que se reconoce que la accesibilidad universal a un puesto
representativo est constitucional y polticamente garantizada, lo siguiente ser
verificar si el acceso potencial a dicho puesto es una condicin suficiente para
que las tareas y actividades que realice un representante que cumpla con esos
requisitos garantiza la eficiencia del puesto representativo por quien sale
elegido en un proceso incuestionablemente democrtico. Y en esta etapa crtica
es donde caemos en cuenta que el Estado y la sociedad democrticos exigen
para su funcionamiento efectivo de requisitos adicionales a los que prev la
Constitucin para el acceso al puesto representativo. Es decir, los hechos nos
obligan a admitir que existe una brecha innegable entre los requisitos para
acceder a un puesto representativo y los requisitos para el desempeo eficiente
de ese mismo puesto dadas las exigencias funcionales del Estado para que las
responsabilidades en la gestin del Congreso se cumplan.
Durante el ejercicio de la funcin representativa los congresistas asumen
la responsabilidad de realizar eficazmente algunas tareas y funciones concretas
y fundamentales. En primer lugar, el desempeo efectivo de las tareas de
representacin exige que los congresistas estn en capacidad de afirmar los
principios y valores inherentes al tipo de Estado, sociedad y rgimen de
gobierno democrtico, republicano y representativo en el Per, y proceder con
lealtad y correccin tica en ejercicio pblico de sus responsabilidades. En
segundo lugar, los congresistas deben tener destrezas suficientes para
comprender cundo los problemas de la realidad deben ser solucionados
mediante la creacin o modificacin de leyes, cuya aplicacin sea factible y cuya

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148

vigencia remedie de manera eficaz los problemas diagnosticados. Y en tercer


lugar, deben desempearse correctamente como agentes de control de la
vigencia de nuestro orden poltico y constitucional, sin condonar excesos ni
convertirse en agente de conflicto

ni de obstruccin en el funcionamiento

regular del Estado.


En el marco del tipo de actividades en las que los congresistas se
desempean, y con el reconocimiento de que la meta del Congreso es un bien
intangible como lo es la confianza pblica de la colectividad, la gestin de
quienes deben alcanzarla mediante su desempeo eficaz, supone un tipo de
actitudes, competencias, habilidades y destrezas altamente comprometidas con
el bien pblico al que debe atenderse y servirse. La confianza es un bien
intangible altamente sensible y voltil. Cualquier fragilidad en el cultivo de su
existencia y mantenimiento la devala y la destruye. Nunca puede darse por
descontado que se la tiene, que permanecer y que no puede irse para no volver.
El mnimo descuido en la consecucin de la confianza pblica desva
dainamente el propsito por el cual existe la organizacin representativa.
De ah la tremenda importancia de la calidad de los representantes para
que el Congreso honre su razn de ser, por lo tanto, tambin, la calidad de los
candidatos que los partidos proponen en sus listas al electorado as como, por
ltimo, la propia calidad de la ciudadana que opta por comprometerse como
militantes en los partidos polticos. Si los representantes no crean confianza, si
no la cultivan, si menosprecian el efecto que tiene caer en el descrdito y
deshonrar la expectativa de la comunidad de tener un Congreso y congresistas
que se conduzcan como agentes depositarios de su confianza y tambin del
destino del pas, la consecuencia inevitable es el desnimo, la sorna y el cinismo
colectivo que resultan de la duda y de la sospecha en los representantes y en la
buena disposicin con la que proceden.
Si la meta organizacional es la produccin de confianza de una manera
sustentable y sostenida, los operadores de los procesos representativos en el

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148

Congreso tienen un mandato adicional al del cumplimiento laxo de representar


de la manera que sea o con indiferencia a la calidad del modo en que la
representacin se ejerza. Los representantes no representan si su actividad no
cumple

con

representativa.

exigencias
Y

esto

propias
significa

de
que

una
el

representacin
desempeo

de

con
sus

calidad
tareas

responsabilidades se lleve a cabo de manera eficaz y eficiente en la diversidad


de funciones de la organizacin parlamentaria y en los distintos papeles que
debe cumplir un congresista durante la vigencia de su mandato. La eficacia y la
eficiencia exigen que los congresistas cuenten o se preocupen por adquirir
competencias y habilidades que permitan la generacin de productos, bienes,
servicios y resultados representativos de calidad.
En el cuadro que sigue pueden encontrarse formas alternativas de
concebir las competencias tiles para el mejor y ms eficiente desempeo del rol
representativo en el Congreso, que optimizaran la productividad de esta
institucin estatal

a la vez que fortaleceran las ventajas comparativas que

puede ofrecer el rgimen representativo en provecho de una sociedad y un


Estado democrtico. No son competencias o destrezas constitucional ni
legalmente exigibles, pero s algunas de las habilidades deseables de encontrar
entre quienes ocupan un puesto representativo en una corporacin estatal que
tiene una misin y objetivos qu cumplir en beneficio de nuestro pas. Que no
sean competencias normativamente exigibles no significa que sean menos
necesarias para que la capacidad de gestin del Congreso sea ms eficiente y
confiable. La diferencia es que la ausencia de exigibilidad normativa debera
complementarse con el papel que cumplen los partidos polticos como agentes
de intermediacin entre el Estado y la colectividad para asegurar que nuestro
sistema mejore su capacidad democrtica en el desempeo de sus operadores.
MODELO

DE PERFILES DE PUESTOS EN ROLES REPRESENTATIVOS

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148

12. Las limitaciones y las prerrogativas del estatus representativo


El estatus representativo es conocido comnmente como el estatuto
parlamentario. El ejercicio de las tareas representativas inherentes al mandato
popular premune a las posiciones o puestos representativos de un conjunto de
obligaciones, prerrogativas y derechos o beneficios que ordenan y estructuran el
cumplimiento de las metas que corresponde a la institucin parlamentaria y a
cada representante de la nacin. El estatuto parlamentario se define como la
integridad de caractersticas propias de la posicin representativa conforme a las
cuales se rige quien por mandato popular resulta elegido para desempear con
carcter representativo dicha posicin.
El estatuto parlamentario tiene el propsito de definir las facultades que se
les reconoce a quienes representan al pueblo ante el Congreso. El estatuto
parlamentario consiste del marco discrecional controlado que a la vez que
establece ms amplios grados de accin en el escenario poltico y constitucional,
establece lmites contra el exceso en el uso de su albedro. En este sentido el

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estatuto parlamentario

es el rgimen o sistema ad hoc de facultades y

atribuciones para el apropiado ejercicio del estatus representativo.


La Constitucin y el Reglamento del Congreso sealan que los congresistas
se sujetan a restricciones y a prerrogativas. Las restricciones del puesto
representativo son (1) la dedicacin a tiempo completo a la funcin parlamentaria
durante las horas de funcionamiento del Congreso; (2) la irrenunciabilidad del
mandato; y (3) las incompatibilidades. Las prerrogativas ms importantes son (1)
la no imperatividad del mandato; (2) la inviolabilidad de voto y opinin; y, (3) la
inmunidad de arresto y proceso.
Dedicacin a tiempo completo
El Artculo 92 de la Constitucin seala que la funcin de congresista es de
tiempo completo; le est prohibido desempear cualquier cargo o ejercer
cualquier profesin u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso.
Porque los congresistas deben dedicarse a tiempo completo durante los 5 aos de
su mandato no les resulta factible asumir compromisos profesionales o personales
que les impida tener la disponibilidad para atender con prioridad sus obligaciones
funcionales con el Congreso y con el mandato representativo.
Esas obligaciones comprenden desde el vnculo con las colectividades a las
que representan, hasta la concurrencia a las sesiones del Pleno, de las Comisiones
o de cualquier otro rgano parlamentario a los que pertenezcan, y el desempeo
de obligaciones directivas o de gestin cuando ocupan puestos directivos o de
voceros de sus respectivas agrupaciones parlamentarias. As lo reconoce el
Artculo 18 del Reglamento del Congreso cuando indica que la funcin de
Congresista comprende los trabajos en las sesiones del Pleno, de la Comisin
Permanente y de las Comisiones, as como en el Grupo Parlamentario y la
atencin a los ciudadanos y las organizaciones sociales, y cualquier otro trabajo
parlamentario, eventualmente, la asuncin de algn cargo en la Mesa Directiva
o en el Consejo Directivo del Congreso.
Irrenunciabilidad del mandato

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En el Artculo 95 la Constitucin dispone que el mandato legislativo es


irrenunciable. La irrenunciabilidad es una restriccin en el sentido de que asumir
el compromiso representativo vincula al congresista con el desempeo del manato
popular durante la integridad del perodo, sin que le sea permitido renunciar ni
asumir cualquier otra responsabilidad pblica o privada sobreviniente que
signifique la emergencia de una situacin de incompatibilidad funcional con el
148

puesto representativo.
Esta restriccin impide que un congresista, por ejemplo, renuncie, en virtud
del solo inters en desvincularse del mandato con o sin expresin de causa, para
dedicarse a otra actividad profesional o personal, como igualmente le impide que
acepte cargos incompatibles con el cargo como podra serlo la designacin como
embajador ante otro pas u organismo internacional, o como candidato a otro
puesto accesible por eleccin popular tal como la presidencia de una regin o a
alcalde de una provincia o distrito determinado.
Incompatibilidades y prohibiciones del mandato
Las incompatibilidades se precisan en el Artculo 92 de la Constitucin y en
el Artculo 19 del Reglamento del Congreso. Son restricciones porque impiden el
libre uso del tiempo del representante para realizar otras tareas calificadas como
conflictivas con la funcin representativa. Entre esas tareas se incluye el ejercicio
de cualquier funcin pblica (excepto la de Ministro de Estado); el desempeo,
sin previa autorizacin del Congreso, de comisiones extraordinarias de carcter
internacional;

el

desempeo

como

gerente,

apoderado,

representante,

mandatario, abogado, accionista mayoritario o miembro del directorio de


empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de
aprovisionamiento, o que administran rentas o prestan servicios pblicos; o
asumir la condicin de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado,
accionista mayoritario o miembro del directorio de empresas o de instituciones
privadas que, durante su mandato, obtengan concesiones del Estado, as como
en empresas del sistema bancario, financiero y de seguros supervisadas por la

148

Superintendencia de Banca y Seguros.


Son causales de incompatibilidad la intervencin en favor de terceros en
causas pendientes de resolucin ante el Poder Judicial, como consecuencia de la
lgica del principio de separacin de poderes, para asegurar que el Poder
Judicial no sea afectado en el ejercicio independiente de su actividad
jurisdiccional; y el impedimento de integrar las Comisiones fiscalizadoras en
caso de conflicto de inters. El Reglamento del Congreso seala, adems, en el
inciso d) del Artculo 20 que los congresistas estn prohibidos de integrar la
Comisin de Fiscalizacin y Contralora, Comisin de tica Parlamentaria y la
Subcomisin de Acusaciones Constitucionales de la Comisin Permanente, as
como otras Comisiones Ordinarias que acten en ejercicio de su funcin
fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos en procesos penales dolosos
en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la Repblica ha solicitado el
levantamiento de su inmunidad parlamentaria.
Prerrogativas parlamentarias
Las

prerrogativas

son

parte

del

estatuto

parlamentario.

Que

los

congresistas tengan prerrogativas no significa que cada uno de ellos, personal e


individualmente, tenga mayores derechos que el resto de ciudadanos, sino que
quien quiera que con la autoridad del mandato de representacin recibido ocupe
un puesto representativo, debe desempearlo con facultades y atribuciones
apropiadas, de carcter extraordinario en una sociedad y Estado democrtico,
para que la misin y tareas propias del puesto ante la asamblea representativa
del Estado puedan cumplirse efectivamente, sin las limitaciones que de otro
modo afectaran a nuestro representante sin el estatus especial inherente al
ejercicio de la representacin.
Son facultades excepcionales o extraordinarias de las que carece quien no
tiene un mandato del pueblo para que por su cuenta e inters lleve su voz y
tome decisiones desde el Estado. Es una caracterstica indesligable de un
rgimen representativo, porque sin este poder especial el poder popular carece

148

148

de medios idneos para cumplir la misin poltica inherente a la democracia en


una repblica basada en el carcter popular y representativo del poder del
Estado.
Como en general corresponde a todos los aspectos que conforman el
estatuto parlamentario, las prerrogativas son caractersticas inherentes al
puesto representatitvo, no a la persona designada y electa para ocuparlo, y se
reconocen con la exclusiva finalidad de que el rgano estatal que es el Congreso
tenga los medios adecuados para que las metas polticas del rgimen y los
objetivos representativos de la repblica se alcancen con xito.
No imperatividad del mandato
El Artculo 93 de la Constitucin dice que los congresistas no estn sujetos a
mandato imperativo ni a interpelacin. La no imperatividad del mandato significa
que el representante no est vinculado a ningn tipo de promesa ni de instruccin
de sus votantes, ni de las colectividades por los que es electo, y por lo tanto, una
vez elegido, sus electores no pueden revocarle el mandato que le dieron. Al
congresista slo le es exigible cualquier incumplimiento si opta por postular a la
reeleccin. La no imperatividad del mandato es coherente con la regla
constitucional que dispone que los congresistas representan a la nacin y no a una
localidad o circunscripcin determinada, porque la no imperatividad es la garanta
que se les otorga para que procedan con independencia suficiente para tomar
decisiones por cuenta de todo el pas, y no slo por parte de nuestro territorio.
Ningn congresista recibe instrucciones de la colectividad que lo elige para que
proceda durante su perodo en un sentido u otro, bajo condicin de que el
apartamiento de aqullas importe una causal de revocatoria o prdida del cargo
representativo. Irrevocabilidad y no imperatividad del mandato son dos lados de la
misma moneda.
El supuesto central de la no imperatividad del mandato es que los
congresistas deben actuar segn la autonoma de su consciencia poltica y moral,
y no segn inters, influencia u orden algunos. Por eso es que si bien la

148

148

independizacin entre elector y representante es una forma de diluir la calidad


concreta y slida de la representacin, el desempeo, resultados y xito de la
representacin depende fundamentalmente de las calidades, competencias,
habilidades y virtudes polticas del representante que se comporta y decide, en
esencia, de acuerdo a los mandato que siente en la soledad de los compromisos
que honra genuinamente en su consciencia.
Inviolabilidad de votos y opiniones
Una segunda prerrogativa es la inviolabilidad de votos y opiniones. El
segundo prrafo del Artculo 93 de la Constitucin y el 17 del Reglamento del
Congreso prescriben que los congresistas no son responsables ante autoridad ni
rgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio
de sus funciones. Qu significa la inviolabilidad de voto y opinin? En un primer
sentido es la libertad con que cuenta todo representante en el proceso de emisin
de sus votos y de motivar sus denuncias, votos o propuestas durante el ejercicio de
sus funciones en un rgano parlamentario, o con ocasin del ejercicio de su
funcin representativa a propsito de una materia sobre la que tiene competencia
el Congreso o el congresista en su calidad de representante de la repblica. En un
segundo sentido la inviolabilidad de votos y opiniones se refiere a la inexigibilidad
de responsabilidad por las opiniones que expresan mientras cumplen con las
funciones propias de su representacin.
No obstante que el congresista es irresponsable por las opiniones que emite
en el Pleno o en Comisiones, ello no significa que no est sujeto a las medidas
ticas o disciplinarias previstas en el Reglamento del Congreso, as como a las
normas del Cdigo Penal por los delitos que cometan excedindose en el uso de su
libertad de expresin, porque, en principio, tanto el Congreso como el Poder
Judicial son competentes para sancionar a un congresista por los excesos que
cometa con ocasin del ejercicio de su funcin representativa. El Congreso lo hace
a travs de la potestad disciplinaria que ejerce sobre sus integrantes, y el Poder
Judicial por el derecho que la Constitucin le reconoce a cualquier ciudadano para

148

148

exigir la proteccin de sus libertades cvicas y polticas sin afectacin de estas por
quienes tienen una posicin superior en la estructura de poder.
Inmunidad de proceso y de arresto
La tercera prerrogativa es la inmunidad parlamentaria, la misma que incluye
la inmunidad de proceso y la inmunidad de arresto, respecto del procesamiento
judicial o la detencin o reclusin de un congresista por la comisin de delitos
comunes. El tercer prrafo del Artculo 93 de la Constitucin manda que los
congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorizacin del
Congreso o de la Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un mes
despus de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el
cual son puestos a disposicin del Congreso o de la Comisin Permanente dentro
de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privacin de la libertad y
el enjuiciamiento.
La inmunidad de proceso se refiere al inicio formal de la accin penal contra
un congresista contra el que exista denuncia por la comisin de un delito comn.
La inmunidad de proceso impide al juez ejercitar sus funciones jurisdiccionales
hasta que el Congreso verifique que la denuncia planteada no se deba a
motivacin distinta a la legal. El proceso que debe cumplirse en el Congreso antes
del inicio de la accin jurisdiccional del juez es el proceso de levantamiento de la
inmunidad parlamentaria, tambin conocido como levantamiento del fuero
parlamentario. Como consecuencia del levantamiento de la inmunidad de proceso
el juez ordinario queda habilitado para encausar a un congresista, sin que ste
quede suspendido en el ejercicio de su mandato, funciones o cargo representativo,
el mismo que mantiene su vigencia mientras dura el proceso.
El Artculo 16 del Reglamento del Congreso ha limitado el alcance de la
inmunidad a partir de su reforma de mayo del ao 2006, segn la cual la
inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de
naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los
procesos

penales

iniciados

ante

la

autoridad

148

judicial

competente,

con

148

anterioridad a su eleccin, los que no se paralizan ni suspenden. La inmunidad


de proceso no protege al congresista respecto de los juicios penales que ya se
hubieran iniciado antes de su eleccin, los mismos que continan su curso sin que
sea necesario que el Congreso le levante el fuero parlamentario. Pero
adicionalmente la inmunidad tampoco protege al congresista respecto de las
investigaciones preliminares que realiza el Ministerio Pblico con el objeto de
verificar la necesidad de iniciar un proceso penal como resultado de lo cual luego
habr de requerirse el pedido que presente la Corte Suprema para el
levantamiento del fuero.
La inmunidad de arresto comprende igualmente casos derivados de la
comisin de delito comn por un congresista, pero no se refiere al inicio del
proceso penal sino a la detencin de la que debe ser objeto. Este tipo de proceso
se inicia en primer trmino cuando el delito comn cometido ha sido bajo la
condicin de delito flagrante y el congresista es apresado por la polica en el acto
de comisin para su entrega al fuero parlamentario con el fin de que se autorice la
detencin policial formal. Tambin cabe porque existe un proceso previo a la
eleccin del congresista, o porque el proceso se inici dentro del mandato
representativo respecto del cual hubo antes el levantamiento de la inmunidad de
proceso, pero en ambos casos la condicin es que exista sentencia en la cual se
condena al congresista a pena privativa de la libertad por la comisin de delito
doloso con prisin efectiva. No se requiere el levantamiento de la inmunidad de
arresto si la potencial condena es por delito culposo, o si siendo por delito doloso
el mandato es con pena privativa de la libertad suspendida. Adicionalmente cabe
el levantamiento del fuero parlamentario en caso que exista sentencia contra un
congresista condenado por delito doloso a pena privativa de la libertad
suspendida, aunque con inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica
durante el perodo de su mandato representativo. Cuando el pedido de
levantamiento de la inmunidad se refiere a la inmunidad de arresto la autorizacin

148

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para el arresto, detencin o prisin del congresista suele designarse como su


desafuero.
Para el inicio del proceso de levantamiento del fuero parlamentario debe
existir un pedido dirigido al Presidente del Congreso por el Presidente del Poder
Judicial, el mismo que se sustenta en la evaluacin del expediente que llega a esa
instancia previo examen de una Comisin integrada por magistrados designados
para verificar el cumplimiento de los requisitos que ameriten el levantamiento de
la inmunidad de proceso o de arresto. La peticin de levantamiento de la
inmunidad es acompaada de un cuadernillo que contiene copia de lo actuado en
instancia inferior como sustento para incoar al congresista en el proceso penal.
El levantamiento de la inmunidad parlamentaria pueden autorizarlo el Pleno
o la Comisin Permanente. La competencia de la Comisin Permanente no est
condicionada ni restringida a algn tipo de casos, ni cabe distinguir que slo cabe
su avocamiento en casos de delito flagrante o cuando se solicita a la vez el
levantamiento de la inmunidad de proceso y de arresto. La Comisin Permanente
tiene plenitud de competencia, por mandato constitucional, para conocer y
resolver sobre los casos de levantamiento de la inmunidad. Basta que el Pleno est
en receso para que ese supuesto habilite a la Comisin Permanente como rgano
responsable de autorizar el levantamiento de la inmunidad parlamentaria. En
cualquier caso, sin embargo, sea el Pleno o la Comisin Permanente, se requiere
previo informe de la Comisin de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria,
la misma que est compuesta por 5 congresistas, quienes revisan que no exista
motivacin de ndole poltica o discriminatoria en el proceso.
La autorizacin para el levantamiento del fuero se acuerda con el voto de la
mayora absoluta del nmero legal. Segn el Artculo 93 de la Constitucin el
levantamiento de la inmunidad parlamentaria lo puede autorizar o el Pleno, o la
Comisin Permanente durante el receso del Pleno; por lo tanto, el clculo de la
mayora absoluta del nmero legal corresponde a 66 congresistas si es el Pleno el
rgano que resuelve el pedido de la inmunidad, pero si el levantamiento debe

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realizarlo la Comisin Permanente la mayora absoluta depender del nmero de


integrantes de este rgano para el respectivo ao parlamentario en el que se deba
acordar el levantamiento. El nmero legal de miembros de la Comisin
Permanente comprende el nmero que fija el Pleno a propuesta del Consejo
Directivo, adems de los miembros natos de dicha Comisin que son los
integrantes de la Mesa Directiva.
La condicin poltica y jurdicamente especial que la Constitucin les
asigna a los congresistas no los exime de responsabilidades. De ah que, as
como cabe que se les levante la inmunidad de proceso o arresto respecto de los
delitos comunes que pudieran cometer, se prevea su procesamiento mediante el
trmite de las denuncias constitucionales por delitos cometidos durante el
ejercicio de su funcin o por las infracciones constitucionales de que fueran
responsables, y tambin cabe su procesamiento por razones disciplinarias y
ticas contrarias a las normas de cortesa y buena conducta que prev el
Reglamento del Congreso y el Cdigo de tica Parlamentaria. Los congresistas
pueden ser suspendidos, amonestados y multados por razones ticas y
disciplinarias, pero tambin suspendidos, destituidos e inhabilitados por
infraccin de la Constitucin, y enjuiciados por la Corte Suprema por los delitos
que cometieran en el ejercicio de la funcin parlamentaria.
13. Los rganos del Congreso y los principios de pluralidad y de
proporcionalidad
Para el funcionamiento exitoso de cualquier organizacin se debe definir la
finalidad, la meta y los objetivos colectivos que pretenden alcanzar quienes la
constituyen, establecer las caractersticas que deben cumplir quienes se
encarguen de los procesos de produccin o transformacin de la demanda en
resultados, la designacin de quienes ocupen los puestos desde los cuales se
cumplirn los procesos de la asociacin constituida, y el tipo o estructura
organizacional de la corporacin.

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Segn este modelo ya quedaron definidos la finalidad, metas y objetivos y


tambin las caractersticas que idealmente debieran tener quienes ocupen los
puestos representativos para cumplir con la finalidad poltica y democrtica que
debe llevar a cabo la asamblea de congresistas. El siguiente paso para armar la
lgica

del

funcionamiento

del

Congreso

es

reconocer

y comprender

la

racionalidad de su estructura organizacional; es decir, cules son los rganos a


travs de los cuales se realizarn los procesos de agregacin de valor a la
demanda poltica recibida para generar los resultados, bienes o servicios que la
colectividad confa que produzca el rgimen representativo.
La accin y decisiones de la organizacin parlamentaria deben realizarse
mediante operadores cuya tarea y meta principal es ponerse al servicio de la
misin corporativa e institucional para que los productos que procesen cuenten
con el mayor valor y la mejor calidad posible al momento en que dichos productos
se entreguen al destinatario final que es la colectividad. La estructura
organizacional debe ser funcionalmente apta para alcanzar los logros y resultados
que justifiquen la finalidad y razn de ser del rgimen representativo y del
Congreso.
El propsito de cualquier estructura organizacional es minimizar los niveles
de indefinicin e incertidumbre para alcanzar eficientemente las metas y objetivos
institucionales, y sirve para asegurar la conduccin de la energa colectiva y para
facilitar el flujo econmico de la carga entre las unidades especializadas que
asumen la estrategia de las operaciones de la asociacin. El diseo de la
estructura toma en consideracin los niveles de especializacin para procesar la
demanda, la capacidad y cantidad de tareas de quienes dirigen el procesamiento
desde los distintos puestos, y las reglas que normalizan el trabajo de produccin
de bienes o servicios que elabora la organizacin.
La utilidad y valor de la estructura organizacional depende de la capacidad
que le presta a la agrupacin para asumir las tareas y actividades permanentes a
travs de los distintos roles de quienes la operan; por esta razn el diseo debe

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distinguir con cuidado las tareas y los roles coyunturales o accidentales, de


aqullos otros que s exigen procesamiento regular para atender los patrones
constantes de responsabilidades funcionales. La estructura organizacional del
Congreso, de esta forma, queda habilitada para disminuir y minimizar la
indefinicin de la calidad de los productos que elabora y para aumentar el valor
agregado que sus operadores generan con su intervencin.
Ahora bien, si de un lado se concepta que el diseo de la estructura
orgnica de cualquier corporacin es funcional a la finalidad, las metas, y los
objetivos que se definen como prioritarios de su existencia y razn de ser, y de otra
parte existe de hecho una estructura orgnica en el Congreso, la cuestin ser
determinar si es que la estructura existente es conveniente para cumplir
eficazmente su misin representativa o para alcanzar la finalidad, las metas, los
objetivos y las tareas polticos y constitucionales del Congreso.
Sobre la base de la dinmica antes sealada existen algunos pies forzados o
restricciones para establecer el diseo de la estructura orgnica del Congreso,
que son los que establece la Constitucin. La libertad del proceso organizacional,
en consecuencia, es limitada y la gestin y conduccin de la corporacin
parlamentaria debe adecuarse a esa estructura, modificarla siguiendo la ruta que
la Constitucin establece, o reformar la Constitucin.
En ejercicio de la discrecionalidad que la Constitucin le reconoce al
Congreso la divisin ms grande de las tareas y del trabajo parlamentario se da
entre el Pleno y la Comisin Permanente, por un lado, y los distintos tipos de
Comisiones por el otro, pero adems entre los rganos directivos como la
Presidencia, la Mesa Directiva, el Consejo Directivo y la Junta de Portavoces, los
tpicos rganos promotores de la accin organizacional que son los grupos
parlamentarios y, de alguna manera, cada uno de los Despachos parlamentarios
como unidades funcionales antes que propiamente orgnicas. En el cuadro
siguiente se grafica el conjunto de rganos del Congreso peruano.

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148

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En

el

pice

de

la

organizacin

parlamentaria,

como

instancia

jerrquicamente ms alta, se encuentra el Pleno y, subsidiariamente, la Comisin


Permanente, cuya funcin central y concentrada es la de tomar las decisiones
como asamblea sobre la diversidad de materias respecto de las cuales tiene
competencia orgnica por mandato constitucional.
El Artculo 29 del Reglamento del Congreso seala que el Pleno es la
mxima asamblea deliberativa del Congreso. Lo integran todos los Congresistas
incorporados y funciona de acuerdo con las reglas de qurum y procedimiento
que establecen la Constitucin y el presente Reglamento. En l se debaten y se
votan todos los asuntos y se realizan los actos que prevn las normas
constitucionales, legales y reglamentarias. El Pleno es el titular corporativo de
las atribuciones legislativas y de control que la Constitucin le asigna al rgimen
representativo. Cada congresista y cada rgano parlamentario est investido de
funciones parlamentarias, pero slo el Pleno tiene las atribuciones completas.
Los congresistas y los diversos rganos parlamentarios tienen esas mismas
funciones competencial y materialmente limitadas en la medida que sus tareas
precisan el aval implcito y potencial del Pleno respecto de sus alcances y
eficacia. De manera singular esas competencias son de carcter residual o
disminuido cuando el Pleno delega o encarga tareas puntuales qu cumplir,
como cuando se conforman Comisiones, por ejemplo, que no tienen potestad
para resolver sobre el estado de materias legislativas o de control por su propia

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cuenta, debido a que son rganos auxiliares y subordinados al Pleno.


El unicameralismo peruano compensa el congestionamiento funcional, las
deficiencias de productividad organizacional, y el comparativamente mayor
apresuramiento en sus operaciones corporativas, con la incorporacin de
alternativas destinadas a simular el funcionamiento en doble instancia o
bicameral. Entre esos arreglos organizacionales puede mencionarse la creacin de
la Comisin Permanente, integrada por miembros de la misma asamblea
representativa, y que no puede ser disuelta, y el sistema de doble votacin de las
iniciativas que se pone bajo consideracin del Pleno.
Segn el Artculo 43 del Reglamento del Congreso la

Comisin

Permanente se rene durante el receso del Congreso y en los dems


casos sealados en este Reglamento, sin perjuicio de su instalacin luego
de la designacin de sus miembros por el Pleno. Sin embargo, puede ser
convocada dentro del perodo ordinario o extraordinario de sesiones cuando sea
necesario cumplir con el trmite de acusacin constitucional a que se refiere
el Artculo 99 de la Constitucin Poltica. La Comisin Permanente es un
apndice del Pleno, integrado por no ms del 25 por ciento del total de miembros
del Pleno, al que cabe delegarle funciones legislativas en general de las cuales
quedan exceptuadas las materias que el inciso 4 del Artculo 101 de la
Constitucin Poltica reserva al Pleno, como son las relativas a la reforma
constitucional,

tratados

internacionales,

leyes

orgnicas,

las

leyes

de

presupuesto y de la cuenta general de la Repblica.


Adems de las atribuciones de orden legislativo, la Comisin Permanente
tiene otras propias de la funcin de control poltico, entre las que la ms
importante es el conocimiento, en primera instancia, del proceso de acusaciones
constitucionales, sea por la presunta comisin de delitos durante el ejercicio de la
funcin (antejuicio poltico) como por infraccin de la Constitucin (juicio poltico).
A este fin la Comisin Permanente cuenta con un grupo especializado de trabajo,
al que se conoce como Subcomisin de Acusaciones Constitucionales, que

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investiga y prepara las denuncias para que resuelva, en primera instancia, la


Comisin Permanente.
El Consejo Directivo y la Junta de Portavoces son rganos de planeamiento y
de concertacin interpartidaria. Son rganos de apoyo de la gestin institucional,
porque quienes los integran identifican y deciden cules son las metas, los
objetivos y las principales tareas que sern asumidas por el Pleno o por la
Comisin Permanente. Uno de los papeles fundamentales a cargo del Consejo
Directivo es la definicin de la Agenda de las sesiones del Pleno o de la Comisin
Permanente, pero esta tarea puede delegarse a la Presidencia, con cargo a que
realice las coordinaciones con los congresistas que solicitan la inclusin de
algunas

materias. La composicin

del Consejo Directivo

tiene carcter

proporcional y, por lo tanto, el nmero de miembros de cada grupo


parlamentario refleja la cantidad de escaos que el grupo tiene en el Pleno.
La Junta de Portavoces, a diferencia del Consejo Directivo, se integra
segn un criterio de pluralidad, porque en principio tiene tantos miembros como
grupos parlamentarios reconocidos existen, pero para el clculo de los votos el
de cada portavoz se pondera en funcin de la cantidad de escaos del grupo que
representa y por lo tanto la preferencia de cada portavoz representa tantos
votos como el nmero de miembros que pertenecen a su grupo. La funcin
central de la Junta de Portavoces es la articulacin de los acuerdos ms
importantes en la organizacin del debate y de las votaciones, as como para la
utilizacin de vas sumarias en la inclusin de la agenda de la sesin (esto es, la
dispensa

de

envo

de

dictamen

de

Comisiones,

la

exoneracin

de

prepublicacin, o la ampliacin de la agenda de la sesin luego que esta ha sido


fijada por el Consejo Directivo, o por la presidencia si sta cuenta con
delegacin para fijarla), con la votacin calificada que prev el Reglamento del
Congreso en el Artculo 31-A.
La Mesa Directiva y la Presidencia del Congreso son los rganos de
direccin o rectores de la gestin administrativa de la organizacin; las funciones

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que se les asignan estn relacionadas con la atencin de las exigencias


presupuestarias, tecnolgicas o logsticas que, desde el punto de vista operativo,
permiten el funcionamiento de la integridad del Congreso. El papel de la Mesa
Directiva y de la Presidencia se minimizan en la medida que su capacidad
conductora queda reducida al perodo anual en el que quienes ocupan esos
puestos tienen a su cargo la orientacin de la actividad corporativa. La Mesa
Directiva se integra por el Presidente del Congreso y por tres vicepresidentes,
cada uno de los cuales asume las responsabilidades que se asignan al inicio de
cada perodo anual. Lo crtico del papel que cumplen estos rganos es que el
escaso tiempo de su mandato le impide impulsar proyectos, medidas o reformas de
mediano o de largo plazo, porque no existe una visin ni proyectos estratgicos
acordados con ese tipo de duracin al inicio del quinquenio representativo. Y
cuando el titular de los rganos directivos intenta emprender alguna reforma para
cuyo xito se requiera la continuidad y estabilidad en el esfuerzo es altamente
probable que el proyecto se agote una vez que concluye el perodo anual del
directivo que pretendi llevarlo a cabo. La constatacin de esta realidad muestra
que con un estilo de funcionamiento semejante ser muy difcil que el Congreso
realice una labor ms eficaz en el proceso de agregacin de valor pblico en los
productos que le corresponde elaborar en beneficio de la colectividad.
Segn el Artculo 29 del Reglamento del Congreso, el Pleno es la mxima
asamblea deliberativa del Congreso. Lo integran todos los Congresistas
incorporados y funciona de acuerdo con las reglas de qurum y procedimiento
que establecen la Constitucin y el presente Reglamento. En l se debaten y se
votan todos los asuntos y se realizan los actos que prevn las normas
constitucionales, legales y reglamentarias. El Pleno es integrado por la totalidad
de congresistas. Y la Comisin Permanente, cuyo nmero no puede exceder del
25 por ciento del total de congresistas (32 representantes), que funciona
principalmente durante el receso del Pleno, resuelve sobre las materias que le
reserva la Constitucin en el Artculo 101, as como las que le delega el Pleno

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que no tengan carcter indelegable o que no sea posible la asuncin indirecta de


competencia por la Comisin Permanente. El inciso 4 del Artculo 101 indica que
no puede delegarse a la Comisin Permanente la reforma de la Constitucin, la
aprobacin

de

tratados

internacionales,

las

leyes

orgnicas,

la

ley

de

presupuesto ni la ley de la cuenta general de la repblica.


Las Comisiones, sean Ordinarias, Investigadoras o Especiales, son rganos
consultivos o de apoyo a los que se les encomienda la preparacin de los asuntos
sobre los que deben resolver el Pleno o la Comisin Permanente. Los grupos
parlamentarios son las unidades mnimas de generacin de propuestas, iniciativas,
y de promocin de las decisiones corporativas.
Las Comisiones son expresin de una tendencia gradual y an incipiente del
policentrismo parlamentario. La expresin se refiere a la agudizacin del
fenmeno de la desconcentracin de funciones que previamente eran de exclusiva
e indelegable competencia del Pleno, y se manifiesta en los distintos niveles y
magnitud de autonoma que van procurando para s las Comisiones asumiendo
capacidades de control y de conduccin poltica dentro de los sectores sobre los
cuales

tienen

competencia.

En principio

las

Comisiones

son

grupos

de

congresistas a los que se les delega la responsabilidad de preparar el debate y


votacin de materias para las cuales se requiere el acopio de insumos que no
pueden procesarse eficientemente en el Pleno, pero el carcter auxiliar y
subordinado que les corresponde con el objeto de dividir aspectos funcionales
relativos al estudio y anlisis en unidades de menor concentracin de personal va
perdiendo ese perfil para asumir el de instancias desvinculadas de la dependencia
clsica que han tenido del Pleno.
La delegacin habilita a las Comisiones para que un nmero reducido de
congresistas se encargue de obtener informacin, y avance, tanto en el proceso de
evaluacin de las materias bajo estudio y anlisis parlamentario, como en el
proceso de construccin y afinamiento de consensos entre la pluralidad de grupos
parlamentarios. El objeto es disminuir las posibilidades de atomizacin de la

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opinin colectiva, estructurndola alrededor de lneas base o eje en la


normalizacin de la materia objeto de propuesta, y lograr de ese modo abreviar el
debate y optimizar la capacidad de gestin corporativa
Las Comisiones Ordinarias tienen competencias primariamente legislativas y
complementariamente realizan acciones de control sobre los sectores propios de
la materia de sus sectores. Las Comisiones Investigadoras tienen la finalidad de
realizar pesquisas y acopiar informacin relativa a asuntos de inters pblico,
sobre

hechos

en

los

que

estn

comprometidos

valores

bienes

constitucionalmente protegidos y respecto de los cuales, eventualmente, pudiera


existir alguna responsabilidad de agentes estatales o privados. Y las Comisiones
Especiales pueden tener un variado espectro de competencias y que puede
referirse, por ejemplo, a la obtencin de informacin que permita elaborar una
propuesta de ley de especial significacin y alcance para la sociedad, o al
cumplimiento de actos protocolares tales como las Comisiones de Anuncio y de
Recibo que intervienen el da en que el Presidente de la Repblica asiste al
Congreso a dar su mensaje a la nacin el da de la patria.
Las Comisiones Ordinarias
La nomenclatura de las Comisiones Ordinarias se basa, en principio, en la
estructura que se observa en los distintos sectores que cubre el gabinete de
ministros. Sin embargo, existe un nmero de Comisiones mayor que el de
ministerios en razn a las competencias privativas y reservadas del Congreso, de
ah, por ejemplo, las Comisiones de Constitucin y Reglamento, la de Presupuesto
y Cuenta General, o las de Descentralizacin y de Fiscalizacin, que no
reproducen

la

divisin

propia

del

gabinete

ministerial.

Los

congresistas

pertenecen a las diversas comisiones segn la gama de sus intereses temticos o


la especialidad que han desarrollado o que pretenden abarcar durante su
mandato. En muchos casos la cuestin de la especialidad de los congresistas es
ms una pretensin o una expresin excedente de buenos deseos que una
realidad, porque no cuentan con el expertise o destrezas precisas como para

148

148

contar con las calificaciones que caracterizan a un especialista en los temas de


algunas de las Comisiones Ordinarias.
En el cuadro que sigue puede compararse dos momentos histricos a travs
de las diferentes visiones que se ha tenido sobre la especializacin y divisin del
trabajo y actividades funcionales del Congreso: el momento inicial del Congreso el
ao 1995, con 120 congresistas, y la situacin del Congreso 20 aos despus, el
ao 2014, con 130 congresistas. El cuadro tambin permite comparar la cantidad
de miembros en cada una de las Comisiones en el lapso de los 20 aos del inicio
del congreso unicameral.
DIVISIN

DE LAS ESPECIALIDADES EN EL SISTEMA DE COMISIONES ORDINARIAS


(COMPARACIN AOS 1995 Y 2014)

CUADRO DE COMISIONES
(1995)
Miembr
COMISIN
1. Asuntos Agrarios, Medio
Ambiente y Amazona
2. Constitucin y Reglamento
del Congreso
3. Defensa Nacional y Orden
Interno
4. Derechos Humanos y
Pacificacin
5. Descentralizacin
Econmica y Poltica
6. Economa

CUADRO DE COMISIONES
(2014)
COMISIN

Miembr

os
12

1. Agraria

os
17

16

2. Ciencia, Innovacin y Tecnologa

15

12

3. Comercio Exterior y Turismo

15

12

4. Constitucin y Reglamento

17

12

5. Cultura y Patrimonio Cultural

15

12

16

7. Educacin, Cultura y
Deportes

12

8. Energa, Minas, Pesquera,


Industria y Comercio

12

9. Fiscalizacin

16

10. Justicia
11. Presupuesto y Cuenta
General
12. Relaciones Exteriores e
Interparlamentarias
13. Salud, Poblacin y Familia

12
16

6.
Defensa
del
Consumidor
y
Organismos
Reguladores
de
los
Servicios Pblicos
7. Defensa Nacional, Orden Interno,
Desarrollo Alternativo y Lucha contra
las Drogas
8. Descentralizacin, Regionalizacin,
Gobiernos Locales y Modernizacin de
la Gestin del Estado
9. Economa, Banca, Finanzas e
Inteligencia Financiera
10. Educacin, Juventud y Deporte
11. Energa y Minas

12

12. Fiscalizacin y Contralora

17

12

15

14. Trabajo y Seguridad Social


15. Turismo,
Telecomunicaciones e
Infraestructura

12
12

13. Inclusin Social y Personas con


Discapacidad
14. Inteligencia
15. Justicia y Derechos Humanos

148

17
17
17
17
17

7
17

148

16. Mujer y Familia


17. Presupuesto y Cuenta General de la
Repblica
18. Produccin, Micro y Pequea
Empresa y Cooperativas
19. Pueblos Andinos, Amaznicos y
Afroperuanos, Ambiente y Ecologa
20. Relaciones Exteriores
21. Salud y Poblacin
22. Trabajo y Seguridad Social
23. Transportes y Comunicaciones
24. Vivienda y Construccin
TOTAL DE POSICIONES

192

15
22
15
15
17
17
15
15
15
382

En tanto que segn el cuadro del ao 1995 el sistema de comisiones prevea


192 posiciones por cubrir, y un requerimiento promedio de 2 Comisiones por cada
congresista, 20 aos despus, el ao 2014, el sistema aumenta el nmero de
posiciones por cubrir a 382 y el requerimiento promedio de alrededor de 3
Comisiones por cada congresista. La consecuencia del aumento del nmero de
Comisiones, a la vez que tambin del nmero de miembros por cada Comisin
representa una mayor carga de trabajo para cada congresista, porque existe un 50
por ciento mayor cantidad de posiciones de las que tiene que hacerse cargo.
Considerando que las Comisiones tienen una sesin semanal, si cada congresista
debe atender por lo menos a 3 Comisiones, las 3 sesiones semanales le exigen
tambin una demanda de asistencia fsica y una atencin mayor respecto de los
asuntos sobre los que tienen competencia las Comisiones Ordinarias. En efecto, si
la cantidad de posiciones por las que es responsable cada congresista se
multiplicara por el nmero de sesiones a las que debe atender durante las 32
semanas que comprende el total de semanas en las dos legislaturas ordinarias del
ao legislativo, la diferencia significara que en vez de tener que asistir a slo 64
sesiones de Comisin por ao, tendra que asistir a 96 sesiones, respecto de cada
una de las cuales es indispensable que se prepare y dedique un tiempo especial
para participar e intervenir con conocimiento de causa.
La lgica de la existencia y del funcionamiento de las Comisiones se sustenta
en la capacidad que debe ganar el Pleno con la mayor capacidad operativa que es
posible acumular de preparar las decisiones corporativas con un espacio

148

148

especializado para el acopio de informacin de calidad y la articulacin de


consensos entre la pluralidad de agrupaciones polticas. Sin embargo, el nmero
excesivo de comisiones, a lo que se agrega las exigencias del nmero de
posiciones que debe cumplir y atender cada congresista, genera tanta mayor
demanda de atencin en los congresistas que no slo hace ms difcil su
concurrencia fsica al mayor nmero de sesiones, exige mayor demanda de
documentacin, anlisis y estudio respecto de los asuntos que se enva para
estudio de las Comisiones, y dificulta las posibilidades de llegar a arreglos o
consensos suficientemente representativos y vinculantes para y entre los grupos
parlamentarios a travs de los miembros de las Comisiones que los representan.
A esta dificultad cabra aadir la tendencia ms o menos reciente a la
creacin de cada vez mayores nmeros de grupos de trabajo al interior de las
distintas Comisiones Ordinarias, a los que se distribuyen tareas focalizadamente,
con el propsito de que la capacidad de cobertura de la comisin aumente gracias
a la delegacin y divisin de tareas entre los miembros de grupos de trabajo. Tanto
ms grupos de trabajo se creen tambin mayor nmero de responsabilidades en la
carga de tiempo y de trabajo que deben administrar los grupos parlamentarios y
los congresistas. La sola creacin de grupos de trabajo no es una solucin a las
expectativas de intervencin del Congreso en las necesidades de la colectividad.
De ah, una vez ms, la importancia, necesidad y urgencia de priorizar
estratgicamente las metas y los objetivos de toda la organizacin parlamentaria
en vista de las limitaciones que la realidad impone a quienes la operan y la hacen
funcionar.
Si el sistema de Comisiones existiera y se fundara bajo el principio del
planeamiento
parlamentaria

priorizacin
arreglos

racional

institucionales

de

las
de

metas
esa

de

especie

la

organizacin
podran

ser

significativamente eficaces. Sin embargo, debido a la ausencia de metas, objetivos


y tareas priorizadas durante el perodo constitucional, la consecuencia es que cada
Comisin funciona y se desarrolla con altos niveles de autonoma respecto de los

148

148

productos organizacionales, segn un esquema en el que cada una establece


planes de trabajo y de actividad independientemente de las prioridades polticas
que debiera tener el Congreso.
Porque no se usan mtodos organizacionalmente eficientes como podra
serlo el planeamiento y priorizacin de tareas segn las cuales se define la
estructura organizacional, los procesos, la infraestructura y los recursos
disponibles, y porque no existe una metodologa para medir o evaluar la calidad
del valor agregado que son capaces de aportar las distintas instancias
organizacionales, el Congreso infla ineficazmente su estructura y abulta el nmero
de pasos procesales o de agrupaciones organizacionales sin visin ni horizonte
institucional.
Dado que los recursos fiscales se asignan al Congreso sin condicin, nexo ni
vnculo alguno con su productividad, ni con la calidad de los resultados que es
capaz de generar, cabe hablar de dispendio e ineficacia del presupuesto estatal
que

se

le

adjudica

cada

ao,

ello,

paradjicamente,

en

virtud

al

sobredimensionamiento del carcter representativo de la voluntad popular que les


corresponde a los congresistas como operadores de los procesos estatales por
cuenta de la sociedad y de la comunidad poltica, sobredimensionamiento que est
muy lejos de marchar aparejado con la aprobacin ni con la satisfaccin popular
por el desempeo y performance de quienes cumplen la funcin representativa.
A propsito del carcter representativo del Congreso y de la relacin de
pertenencia a las Comisiones segn la membresa a un grupo parlamentario es
relevante la referencia a los principios segn los cuales se define la integracin de
esos rganos por los grupos parlamentarios. El Reglamento del Congreso
establece que la conformacin de todos los rganos del Congreso se rigen por los
principios de pluralidad y de proporcionalidad, en cuanto stos sean aplicables. De
esta regla escapa la Mesa Directiva, que generalmente es elegida entre dos o ms
alternativas de grupos o de alianzas de grupos, en las que existe exclusin
recproca entre quienes compiten entre s.

148

148

Principio de pluralidad
La

pluralidad

es

un

principio

de

mayor

flexibilidad

que

el

de

proporcionalidad, porque no toma en cuenta la magnitud de la relacin entre las


distintas agrupaciones de acuerdo al mayor o menor nmero de escaos en el
Pleno.
Para la aplicacin plena del principio de pluralidad es necesario que el
rgano se conforme con un nmero de integrantes que no sea inferior al nmero
de grupos parlamentarios; por lo tanto, sobre la base de un nmero de grupos
parlamentarios mayor que el nmero fijo de miembros en algunas comisiones
como el caso de las Comisiones tica, de Levantamiento de la Inmunidad
Parlamentaria o en las Comisiones Investigadoras, que reglamentariamente se
integran con una cantidad menor que la del nmero de grupos parlamentarios, es
posible que no pueda cumplirse con el principio de pluralidad porque cabe que
algn grupo quede excluido de pertenecer a ellas debido a que el Reglamento
prescribe que el nmero de sus miembros sea una cantidad usualmente menor al
nmero de grupos parlamentarios para el perodo. La imposibilidad de incluir a
todos los grupos en algunos de los rganos del rgimen parlamentario peruano se
agudiza cuando el nmero de miembros de varios grupos parlamentarios
minoritarios es el mismo, porque si el nmero de miembros de una de las
Comisiones mencionadas lo permitiera, el empate del mismo nmero de miembros
en un grupo creara el problema de cul de las agrupaciones podra ser parte de la
Comisin y cul no.
Siendo as que el principio de pluralidad es comparativamente ms laxo que
el principio de proporcionalidad, pero que, a pesar del carcter abierto y flexible
que lo caracteriza y que lo define, puede ocurrir que algunos grupos
parlamentarios queden fuera de algunos de los rganos parlamentarios por ser
material, lgica y matemticamente imposible que queden integrados por un
nmero superior de miembros, no es difcil caer en cuenta que algunas reglas de
composicin prescritas en el Reglamento del Congreso adolecen de serias

148

148

deficiencias o imperfeccin en cuanto a la calidad de su composicin y


constitucin, lo cual genera tambin niveles tangibles de exclusin poltica.
En efecto, si el Reglamento dispone que exista un nmero fijo de integrantes
para la Comisin de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria, que tiene 5,
para la Comisin de tica Parlamentaria, que tiene 7, y para las Comisiones
Investigadoras que no pueden tener menos de 3 pero no ms de 7, este arreglo
institucional tiene como efecto directo e inmediato que si el nmero de grupos
parlamentarios es mayor que 5, o que 7, los grupos en exceso de este lmite estn
privados de participar en esas funciones orgnicas del Congreso.
La situacin descrita configura una situacin problemtica porque as como
es deseable evitar la exclusin de cualquiera de las fuerzas polticas en los
procesos y funciones parlamentarias, no es menos cierto que dejar abierta a la
indeterminacin del nmero de grupos que se creen durante un perodo
parlamentario

tambin

puede

constituir

una

causa

de

ineficiencias

organizacionales. Precisamente en razn a la necesidad de disear y gestionar


eficientemente el procesamiento de la produccin institucional del Congreso es
que se ajustan los lmites para la integracin de los rganos parlamentarios con
nmeros de integracin mximos, de forma tal que as aumenten la capacidad de
la organizacin para realizar eficientemente sus funciones y producir resultados.
La organizacin parlamentaria, en este sentido, est marcada por el carcter
ambivalente de sus reglas, porque la amplitud de la pluralidad no puede ser
indefinidamente elstica y es preciso acotarla en alguna medida. De ah que sea
preciso reconocer los costos polticos del nmero limitado de integrantes o del
nmero de rganos que es posible crear. Esta es precisamente la razn por la cual
el nmero de Comisiones Ordinarias no debe ser tan alto que niegue o reduzca la
productividad del sistema parlamentario, como ocurre cuando se reconocen tantas
comisiones que la cantidad de trabajo que muchas de ellas realiza, y el
presupuesto que a ellas debe asignrsele, no justifica su existencia.
Por ello es que se ha propuesto que el nmero de Comisiones Ordinarias no

148

148

deba ser superior al doble del nmero de grupos parlamentarios, de manera tal
que segn esta pauta cada congresista miembro de un grupo parlamentario. Bajo
una lgica parecida tambin podra resultar ms conveniente que la regla para la
composicin

de

comisiones

como

la

de

levantamiento

de

la

inmunidad

parlamentaria, la de tica, y las investigadoras, sea que el nmero de sus


miembros se define conforme al criterio o principio de pluralidad y que el nmero
mximo es la cantidad de grupos parlamentarios acreditados durante el perodo
constitucional.
Principio de proporcionalidad
La exigencia del principio de proporcionalidad es ms alta, porque no basta
que exista por lo menos un representante por grupo sino que requiere que,
habiendo pluralidad, esta exprese y reproduzca el juego entre mayoras y minora
que se advierte en el Pleno. Se dan casos ocasionalmente en los que los grupos
sacrifican la magnitud de su presencia en determinadas Comisiones con el
propsito de facilitar que stas se hagan cargo de la misin en razn de la cual se
las crea, pero la colaboracin a travs de la posposicin del derecho a la
proporcionalidad es una liberalidad que excepcionalmente concede quienes dejan
de exigirla. Por otro lado, se dan tambin casos en los que el principio de
proporcionalidad puede ser ms eficiente adems de equitativo, porque cuando el
nmero de puestos por cubrir es ms pequeo que el del nmero de grupos
parlamentarios, la proporcionalidad es una solucin cuando no es factible aplicar
la capacidad de maximizar el pluralismo. Esto ltimo ocurre, por ejemplo, cuando
para conformar una Comisin Investigadora debe designarse a sus integrantes; si
el mximo de integrantes es 7, y el nmero de grupos parlamentarios es 8 o 9, es
ms sencillo resolver la designacin aplicando el principio de proporcionalidad
que mediante la aplicacin del principio de pluralidad porque con este ltimo
quedaran insatisfactoriamente por lo menos dos grupos fuera de la conformacin,
en tanto que la aplicacin estricta del principio de proporcionalidad existe una
regla que facilita la racionalizacin de la composicin segn la cual se reproduce

148

148

la fuerza electoral de los grupos en la Comisin Investigadora por constituir.


Para que los rganos de la corporacin parlamentaria cumplan con eficacia
la finalidad, las metas y los objetivos del Congreso es necesario asegurar la
pertinencia de la forma en que se comprende el diseo de la estructura orgnica
del Congreso. De escasa ayuda es saber cules son los rganos que se dividen las
tareas funcionales del Congreso si no se toma en consideracin las maneras y la
calidad del procesamiento de las actividades organizacionales.
Los aspectos crticos ms importantes en el funcionamiento de la estructura
orgnica

del Congreso son, por ejemplo, inestabilidad que generan los

insuficientes compromisos de largo plazo en los grupos respecto de metas y


objetivos corporativos, la que se manifiesta particularmente en la forma en que los
cargos directivos ejercen la conduccin del Congreso en la anualidad de sus
mandatos; la limitada representatividad de los miembros de una bancada en las
Comisiones respecto de sus respectivos grupos a los que pertenecen; el excesivo
nmero de Comisiones Ordinarias o Investigadoras que se crean, que generan una
cantidad desproporcionada, contraproducente e ineficientemente ejecutable de
responsabilidades para los grupos y para los congresistas; y la cantidad exagerada
de personal que se contrata para compensar las deficiencias de tiempo y atender
la carga desmedida de trabajo que el errneo concepto de la misin y funcin
representativa sostienen y reproducen los congresistas.
Como lo demuestra la experiencia reciente, al inicio del rgimen unicameral,
cuando el nmero de congresistas llegaba a 120, el nmero de Comisiones
Ordinarias era de 15. Actualmente, cuando el nmero de representantes es de
130, se ha aumentado el nmero de Comisiones Ordinarias a 24. El criterio para
aumentar la cantidad de Comisiones no ha sido la eficacia o el mejoramiento de la
productividad del Congreso, sino la relevancia que se le ha otorgado a diversidad
de temas de trascendencia pblica segn los distintos perodos electorales.
Desafortunadamente con el aumento del nmero de Comisiones no se asegura la
mejor atencin a los problemas pblicos, porque los problemas no se corrigen con

148

148

ms Comisiones sino con la concentracin de la atencin, del debate y de los


recursos para contar con mejor informacin y mejores elementos de anlisis en los
procesos de deliberacin y votacin. El aumento injustificado de las Comisiones
slo ha servido para distribuir mayor cantidad de posiciones o cupos, sin que el
trabajo efectivo haya resultado en logros significativos y productos o servicios que
generen mejores niveles de credibilidad y de confianza en la poblacin.
De la calidad con la que se procesa el trabajo parlamentario depende
tambin la calidad del rgimen y del modelo de democracia que rige en el Per.
Por esta razn las reglas y normas de naturaleza organizacional tienen enorme
trascendencia

consecuencias

polticas.

El

derecho

parlamentario

tiene

decisivamente un impacto notable en los procesos y en la organizacin del


Congreso, y de sus usos depende a la larga la mejor o la peor calidad del valor
agregado que les es posible aportar a quienes nos representan. Si se comprende,
concepta y disea adecuadamente los procesos y la estructura organizacional, y
se establecen adecuadas prcticas de produccin corporativa, es natural que se
eleven las posibilidades de que el desempeo de nuestros cuerpos representativos
genere nuestra confianza.
La ausencia de correctos diagnsticos organizacionales, o los que se realizan
sin propsito o disposicin sincera de reconocer las fallas y debilidades del
sistema representativo, para corregir lo que impide aumentar la calidad de los
resultados y la confianza de la poblacin, no pueden solucionar ni remediar la
desaprobacin ni falta de credibilidad que la sociedad tiene y siente respecto de
sus representantes en particular, y respecto de la corporacin parlamentaria, es
decir, del Congreso, de manera masiva y general. El funcionamiento del rgimen
de democracia representativa es mucho ms que la validez legal de los actos de
los protagonistas de los procesos de la organizacin parlamentaria: el objetivo no
es que todo acto merezca la adecuacin con la norma escrita, el objetivo es que
todos los procesos en los que participan nuestros representantes sean eficaces y
sean capaces de aumentar las posibilidades de contar sosteniblemente con un

148

148

rgimen eficiente de gobernabilidad que aumente consistentemente el desarrollo


integral de nuestro pueblo.
14. La programacin y calendarizacin del trabajo parlamentario
Para completar la cuestin de la conduccin planeada y organizada del
Congreso los dos ltimos elementos son la programacin y calendarizacin de
las actividades durante el plazo que dura el mandato, y durante los sucesivos
perodos

anuales

entre

los

que

se

descompone

su

trmino.

Sobre

la

programacin y calendarizacin s existen reglas explcitas, a diferencia de los


apuntes del esquema de planeamiento previamente presentado, sobre el cual la
prctica ni la costumbre han creado hbitos organizacionales sostenidos,
saludables y provechosos capaces de optimizar la eficacia representativa y los
resultados organizacionales del rgimen representativo. En ausencia de planes,
objetivos,

metas

organizacionales

la

conduccin

de

la

institucin

parlamentaria opera a partir de la conduccin del da a da con unidades de


tiempo marcadas por la falta de visin de un futuro especfico por lograr.
Fue una norma usualmente incluida en las Constituciones anteriores a la
de 1993 que se definiera en su texto el perodo de sesiones anuales del
Congreso, ya sea segn el nmero mximo de das de legislatura ordinaria, o el
nmero de los perodos de legislatura y las fechas de su inicio y fin. La
Constitucin de 1993 se aparta de esta costumbre constitucional y la deja
librada al Reglamento del Congreso; esta decisin del constituyente tiene como
ventaja que sea mucho ms sencillo modificar los perodos de legislatura y el
nmero de das en cada uno, y esta ventaja fue usada con provecho cuando
como consecuencia del colapso del rgimen que se inici en 1990 fue necesario
adelantar la conclusin de la primera legislatura en Octubre del ao 2000 para
cumplir con las reformas que exigi la transicin hacia el perodo que empez el
ao 2001.
El Artculo 49 del Reglamento del Congreso seala que dentro del perodo

148

148

anual de sesiones, habr dos perodos ordinarios de sesiones o legislaturas: el


primero se inicia el 27 de julio y termina el 15 de diciembre; el segundo se inicia
el 1 de marzo y termina el 15 de junio. En cualquiera de los dos casos el
Presidente del Congreso puede ampliar la convocatoria con agenda fija. Tambin
debe ser convocado si lo solicita por lo menos el cincuenta por ciento ms uno
de los Congresistas. Las dos legislaturas ordinarias comprenden un perodo
anual, que es el trmino del mandato de la Mesa Directiva tanto del Congreso
como de las distintas Comisiones Ordinarias. Entre una y otra legislatura el
Congreso se encuentra en receso, y las materias que fuera necesario atender
entre ambas se procesan a travs de la Comisin Permanente, a la que slo
puede

delegrsele

las

materias

sobre

las

que

la

Constitucin

reserva

competencia expresa al Pleno.


El ltimo prrafo del Artculo 49 del Reglamento faculta, adems, al
Presidente del Congreso a ampliar las legislaturas ordinarias, las que con
Decreto de Presidencia pueden quedar prorrogadas al finalizar el plazo
reglamentario con agenda cerrada o fija. La prrroga o ampliacin de una
legislatura ordinaria con agenda fija significa que durante el perodo de
prrroga las materias de debate slo comprenden los asuntos explcitamente
consignados en la agenda. La prrroga de las legislaturas ordinarias es una
forma de eludir la convocatoria a legislaturas extraordinarias que, en sus
efectos, tienen los mismos alcances que la prrroga de una legislatura ordinaria.
La diferencia entre la prrroga y la legislatura extraordinaria es que para
la prrroga slo se requiere que as lo decida el Presidente del Congreso o, en
todo caso, por pedido de 66 congresistas (50 por ciento ms uno), y que puede
ser sucesivas veces renovada sin lmite que lo impida. La legislatura
extraordinaria, por el contrario, tiene una regulacin de nivel constitucional
porque la reconocen el inciso 6) del Artculo 118, y el ltimo prrafo del Artculo
130, en el supuesto de que la convocatoria la realice el Presidente de la
Repblica, para lo cual se aprueba y publica un Decreto Supremo con refrendo

148

148

ministerial. Adicionalmente cabe, conforme al segundo prrafo del Artculo 50


del Reglamento del Congreso, la denominada autoconvocatoria, que consiste en
el pedido de convocatoria solicitado por 78 congresistas (tres quintas partes del
nmero legal); cumplido el requisito del nmero de firmas y la definicin de los
temas materia de la convocatoria, el Presidente del Congreso lleva a cabo la
convocatoria en el plazo de 15 das posteriores a la recepcin de la solicitud.
Como en el caso de la ampliacin o prrroga de una legislatura ordinaria,
las legislaturas extraordinarias tambin se realizan con agenda cerrada y se
sujetan a las materias para las que han sido convocadas. Por esta razn no cabe
ampliar la agenda sino por el mismo medio con el que se realiza la convocatoria.
Esto es, por Decreto Supremo si la convocatoria la realiza el Presidente de la
Repblica, o por Resolucin del Congreso en caso de autoconvocatoria. En estos
casos no procede la ampliacin de la agenda mediante acuerdo de Junta de
Portavoces, porque esa atribucin slo se cumple dentro del perodo de
legislaturas ordinarias. Sin embargo, un procedimiento oblcuo, que se
encuentra dentro de las potestades inherentes al Congreso, podra ser que,
mediante el voto del nmero de congresistas requerido para la autoconvocatoria
(tres quintas partes del nmero legal) la agenda se ample cumpliendo de esta
manera con el requisito material para decidir sobre qu materia puede debatir y
votar el Congreso en una legislatura extraordinaria, supeditando de esta manera
la formalidad del requisito previsto en el Reglamento a la capacidad y
competencias funcionales del Congreso.
La divisin del tiempo parlamentario en legislaturas o perodos anuales
tiene el propsito fundamental de concentrar la actividad legislativa y de control
que realizan los representantes, de forma que durante los perodos en los que la
corporacin entra en receso los congresistas tengan oportunidad de contactar
con mayor intensidad con la poblacin en general y las circunscripciones en
particular. Adems de esta ventaja para la organizacin del trabajo funcional del
Congreso, tambin es un arreglo segn el cual el gobierno cuenta con mayor

148

148

discrecin

para

realizar

su

gestin

sin

el

escrutinio

estrecho

de

los

representantes.
La ventaja que representa la posibilidad de mejorar la comunicacin de los
representantes con la poblacin local, sin embargo, se relativiza y disminuye a
raz del reconocimiento de la denominada semana de representacin, que se
regula a partir de Agosto del ao 2011 en el inciso f) del Artculo 23 del
Reglamento. La semana de representacin constituye una modalidad pensada
para mejorar las posibilidades de interaccin entre los congresistas y la
poblacin. En el inciso sealado se indica en efecto que los congresistas se
constituyen cinco das laborables continuos al mes en la circunscripcin
electoral de procedencia, individualmente o en grupo.
Con el reconocimiento de espacios amplios y especficos para acentuar las
relaciones de representacin de los congresistas con la poblacin se pretende y
procura optimizar la calidad del vnculo representativo, de manera que la labor
propiamente institucional que se desarrolla en los procesos legislativos y de
control integre la informacin y demandas que recogen los congresistas en su
mayor proximidad fsica con la colectividad. Estas son oportunidades, en
consecuencia, en las que a la poblacin le resulta ms factible conseguir la
atencin de sus representantes sobre las demandas de intervencin en las que
cabe que asuma competencia el Congreso. De esta manera, adems del perodo
de receso entre legislaturas ordinarias los congresistas cuentan con 5 das
continuos al mes para acentuar el vnculo y comunicacin con el electorado.
Conforme a la reforma de Octubre del ao 2009 sobre el segundo prrafo
del Artculo 51 del Reglamento el Pleno del Congreso se rene en sesin en los
perodos ordinarios de sesiones por lo menos tres (3) veces al mes o en
cualquier momento cuando lo solicite la mitad ms uno de los Congresistas o
cuando lo convoque el Presidente por razones extraordinarias o de emergencia o
cuando el mismo Pleno o el Consejo Directivo acuerde un rol especial de
sesiones. La regla bsica entonces es que durante las legislaturas ordinarias

148

148

debe haber no menos de 3 sesiones mensuales, que la prctica ha establecido


que se realicen normalmente los das jueves a partir de las 9 de la maana, de
forma que una semana al mes se utilice para cumplir con la semana de
representacin, y que los das en los que el Pleno no sesiona pueda realizarse el
trabajo de estudio, investigacin y debates en las Comisiones.
Adems de la sesin semanal es posible que se convoque a sesin para
das adicionales si lo solicita la mayora absoluta de congresistas, si lo dispone el
Presidente por razones extraordinarias o de emergencia, o si lo acuerda el Pleno
o el Consejo Directivo. Si no se produce ninguno de estos supuestos la regla es
que el Pleno sesiona 3 veces al mes, y que el resto del tiempo los congresistas
preparan, estudian y discuten las materias sobre las que tienen competencia las
Comisiones, o cumplen actividades durante la semana de representacin. Es por
esta razn que la decisin respecto a un nmero adicional de sesiones al mes, o
a la semana, haga necesario prever el efecto que la convocatoria al Pleno genera
en el qurum de las sesiones adicionales, as como en la suspensin en las
actividades o en los trabajos pendientes y previamente programados en las
Comisiones.
Qu se debate y vota en el Pleno es parte de la agenda de una sesin. El
inciso f) del Artculo 32 del Reglamento dice que el Presidente del Congreso
somete a consideracin del Consejo Directivo la agenda de las sesiones del
Pleno y de la Comisin Permanente; el inciso e) del Artculo 30 seala que es
atribucin del Consejo Directivo aprobar

la

agenda

de

cada

sesin

del

Pleno, definiendo los proyectos que se tratarn en el orden del da de la


sesin,

ponindolos

en conocimiento de los Congresistas veinticuatro horas

antes del inicio de la sesin.; y el inciso f) del mismo Artculo 30 aade que el
Consejo Directivo fija el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la
agenda de la sesin del Pleno. La prctica ha establecido como regla que para
cada debate se asigna el tiempo de modo proporcional segn el nmero de
escaos de cada agrupacin parlamentaria.

148

148

Han existido experiencias conforme a las cuales, sin embargo, la


atribucin del Consejo Directivo ha sido delegada explcita o tcitamente a la
presidencia del Congreso, y es parte de las facultades de la Junta de Portavoces,
segn el inciso a) del Artculo 31-A, acordar la ampliacin de la agenda de la
sesin y la determinacin de prioridades en el debate.
Entre la visin poltica y la ejecucin cotidiana de las actividades
representativas existe un espacio organizacional que debe cubrirse. La
metodologa regular para que ese espacio se acorte y anule es la labor de
planeamiento y programacin de las actividades. Segn puede advertirse, el
Congreso s cuenta con un marco claro dentro del cual debe organizar su carga
de tiempo, que son el nmero de legislaturas ordinarias al ao, y el nmero
regular de sesiones semanales por mes. Las obligaciones bsicas que recoge el
Reglamento del Congreso consisten en que debe haber una sesin por semana,
que deben haber tres sesiones al mes, y que el Consejo Directivo define qu
temas se propone debatir y votar semanalmente el Pleno, con la cantidad de
tiempo correspondiente a cada uno distribuido proporcionalmente entre los
distintos grupos parlamentarios.
En contraste con ello, las normas ni la prctica organizacional regulan, ni
han recogido, ni dan cuenta, de la experiencia de planeamiento y ejecucin de
actividades operativas segn planes adoptados. Para suplir la inexistencia de
normas

explcitas

que

dispongan

formalmente

la

necesidad

de

operar

logsticamente conforme a una visin, planes, objetivos y metas organizacionales


bastara con hbitos prcticos capaces de reconocer que la carga de trabajo y la
carga de tiempo deben administrarse y gestionarse con consciencia de la
eficiencia con la que debe realizarse el proceso de agregacin de valor por los
representantes en el tiempo que dura su mandato.
La productividad del Congreso debiera resultar del modo como invierten el
tiempo disponible las unidades orgnicas entre las que se dividen competencias
y

tareas

para

procesar

la

demanda

148

poltica

que

debe

ser

objeto

de

148

transformacin para producir resultados capaces de mejorar efectivamente las


condiciones generales de vida y de bienestar para la poblacin. Con el tiempo
limitado de las dos legislaturas, de las tres sesiones mensuales, y del tiempo de
debate por cada sesin y por cada uno de los asuntos que el propio Consejo
Directivo establece, el Congreso debe decidir qu ser objeto de su atencin,
qu leyes debe aprobar y qu actos de control debe priorizar.
Si quienes tienen a su cargo la direccin y concrecin de los esfuerzos
representativos tienen una idea clara de la visin y significado del Congreso en
relacin con la vigencia de los principios y valores polticos de nuestra vida
colectiva, es inevitable y necesario que la integridad de actividades bajo esa
direccin se rija explcitamente, y resulte consistente, con la visin y significado
adoptados, de manera que la posicin que ocupa el Congreso en el rgimen
poltico nacional sea resultado de las sinergias que se generen durante el
mandato representativo.
La ausencia de planes organizacionales limita severamente la eficiencia y
la productividad del rgimen representativo, porque se desconoce el mtodo de
uso adecuado de los recursos y del tiempo disponible para alcanzar las metas
institucionales y cumplir los objetivos y tareas que forman parte de los
resultados polticos por los que son responsables todos los representantes. Sin
planes a mediano o largo plazo el uso de los recursos y del tiempo quedan
limitados a las presiones de las sucesivas irrupciones de situaciones de
emergencia coyuntural, o de atencin indiscriminada y difusa de la demanda que
llega al centro de toma de decisin que es el Pleno, a travs del filtro de su
agenda. Decidir sin el horizonte de un plan es una forma antieconmica de
disipar los recursos asignados y por lo tanto de afectar el alejamiento de las
metas y de los objetivos organizacionales por los que son responsables todos los
representantes.
La programacin de las actividades segn un plan y una visin de futuro
no es una tarea ni funcin normativamente obligatoria. No existe norma expresa

148

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alguna que obligue al Congreso ni a sus rganos directivos a programar segn


un plan o prioridades. S se enuncia la posibilidad de valerse de planes, pero la
enunciacin mantiene la necesidad en suspenso porque tiene carcter opcional o
facultativo. La necesidad de programas segn un plan es expresin de un tipo de
orden u organizacin que no resulta de un mandato legal, sino de una
responsabilidad poltica, porque el plan y los programas son instrumentos en los
que se reconoce que existe una visin o un propsito futuro al que se aspira y
pretende llegar de modo deliberado y consciente.
Privarse de planes en el acto de programacin y calendarizacin de las
actividades regulares es un acto sintomtico de la incapacidad de visualizar el
futuro al que se pretende llegar, y es una forma, tambin, de renunciar al
esfuerzo concentrado y focalizado por lograr una meta y a la posibilidad de
evaluar el propio desempeo segn cmo se aproxime o alejen los resultados
mostrados del objetivo preestablecido al momento en que el plan y los
programas se disean y aprueban.
Por lo tanto si la actividad del parlamento no es programada segn una
visin de futuro y metas a largo plazo los actos y los procesos cumplidos sin
planeamiento, paradjicamente, no son afectados formalmente en su validez. La
necesidad de la programacin segn un plan se encuentra en la lgica de las
operaciones y es parte de la dimensin en la que se discute cmo gestionar
mejor las responsabilidades representativas.
No programar segn un plan y una visin a largo plazo no hace del
desempeo parlamentario una conducta jurdicamente reprobable. La ausencia
de exigibilidad legal para la programacin de acuerdo a metas corporativas a
largo plazo tiene naturalmente efectos en la calidad de la democracia
representativa,

pero

esa

calidad

no

resulta

del

cumplimiento

ni

del

desacatamiento de requisitos de validez de la accin funcional de los


representantes, sino del criterio prctico y operativo con el que se organizan las
tareas que deben desarrollar y procesar durante su mandato. El jurdicamente

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ms impecable de los actos representativos puede tener desastrosos impactos


en el plano de los resultados polticos, cuando la legalidad del desempeo se
antepone, y no se integra con la capacidad de decidir segn la finalidad, metas y
resultados que debe asegurarse de alcanzar y conseguir la corporacin
parlamentaria.
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COMPROBACIN

DE APRENDIZAJES

1. Por qu la organizacin y los procesos deben ser consistentes con la finalidad,


las metas y los objetivos del Congreso?
2. Qu rganos son los responsables de la conduccin del proceso de planeamiento
organizacional del Congreso?
3. Qu consecuencias genera en la calidad de la produccin del Congreso la
ausencia, o no uso, de plan estratgico y de la agenda legislativa priorizada en la
organizacin de los procesos parlamentarios?
4. Qu efecto cabe esperar de la brecha entre los requisitos para ser elegido
congresista, y el perfil de capacidades o destrezas necesarias para desempear
ptimamente el puesto y las tareas de representante del pueblo en el parlamento?
5. Qu papel y responsabilidad tienen los partidos polticos en la reduccin de la
brecha entre requisitos para la eleccin del congresista y el perfil de competencias
para el ejercicio ptimo de las tareas representativas?
6. Cmo se define y cul es el propsito del estatuto parlamentario?
7. Cules son y en qu consisten las restricciones del estatuto parlamentario?
8. Por qu las prerrogativas son necesarias y tienen carcter excepcional en un
rgimen republicano de democracia representativa?
9. Qu relacin existe entre la no imperatividad del mandato, su irrevocabilidad y
la representacin de la nacin?
10. Qu finalidad cumple y qu lmites tiene la prerrogativa de la inviolabilidad de

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votos y opiniones?
11. Bajo qu supuesto se requiere el levantamiento de la inmunidad a un
congresista y quin el titular de la solicitud ante el Congreso?
12. Es necesario solicitar el levantamiento de la inmunidad para iniciar, o para
continuar, un proceso penal relacionado con actos anteriores al inicio del mandato
de un congresista?
13. Cules son las diferencias entre las consecuencias del levantamiento de la
inmunidad de proceso, y de la inmunidad de arresto?
14. Qu rganos tienen la potestad de levantar la inmunidad de proceso o de
arresto?
15. Se suspende el ejercicio de la funcin o del cargo al congresista cuya
inmunidad de proceso ha sido levantada?
16. Qu riesgos y deficiencias se generan con la falta de priorizacin de las tareas
y metas que debe cumplir la estructura orgnica del Congreso?
17. Qu caracteriza al policentrismo parlamentario?
18. Qu diferencia y efectos causa el uso de los principios de pluralidad o de
proporcionalidad en la composicin de las Comisiones?
19. Cul es la finalidad de las legislaturas, en qu consisten y cul es el plazo de su
funcionamiento?
20. Qu tienen en comn y cmo se diferencian la ampliacin de la legislatura de
la legislatura extraordinaria?
21. Cmo se ampla la agenda de una legislatura extraordinaria?
22. En qu consiste y para qu sirve la semana de representacin?
23. Por qu el

planeamiento

prospectivo o estratgico

de la

actividad

parlamentaria mejora la productividad y la capacidad de gestin del rgimen


representativo?

III. EL

PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PARLAMENTARIAS

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15. La titularidad de los sujetos procesales en el proceso de toma de


decisiones
La cuestin de la titularidad en el proceso de toma de decisiones
organizacionales supone dos aspectos. Primero, es quines deciden; y segundo,
quin determina sobre qu se decide y cundo quien puede decidir ha tomado una
decisin vlida. Es preciso distinguir entre la cuestin de la capacidad de
propuesta o de impulso en los distintos procesos parlamentarios, y la de quin es
competente para para tomar decisiones corporativas, quin califica sobr que se
decide, y quin discierne y adjudica una decisin como adoptada o no adoptada.
Ha quedado claro que el impulso procesal de la agenda de las sesiones del
Pleno las define el Consejo Directivo; la Junta de Portavoces tiene la atribucin de
ampliar la agenda; y Presidente del Congreso suele recibir la delegacin del
Consejo Directivo para definir qu temas se incluyen en la agenda de una sesin.
El sujeto procesal competente para impulsar los procesos parlamentarios
que se tramitan en la agenda de sesiones lo es quien es reconocido como titular de
actos organizacionales en cualquiera de las funciones que desarrolla el Congreso.
En algunos casos el titular es un sujeto individual, en otros uno colectivo. El tpico
caso del sujeto individual es el congresista, en la medida que, por ejemplo, puede
solicitar informes a autoridades estatales, pedir el uso de la palabra durante los
debates, o votar durante las consultas en los procesos de votacin. Tambin son
sujetos individuales los titulares de un rgano parlamentario, como lo es el
Presidente o vicepresidentes del Congreso, o los Presidentes de Comisiones,
cuando conducen el debate, ofrecen y ceden el uso de la palabra, definen qu se
debate o sobre qu se vota, proclaman el resultado de las votaciones, o dirimen en
casos de empate. De modo singular se advierte el carcter de sujeto procesal del
Presidente de una Comisin cuando integra los planteamientos propuestos
durante un debate y propone un texto sustitutorio a consideracin y para decisin
del Pleno.

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Los sujetos procesales de impulso de carcter colectivo son los que


intervienen en los diversos procesos parlamentarios con decisiones que se adoptan
en el seno de los propios rganos con el voto de quienes son miembros o
pertenecen a ellos. Entre los sujetos procesales colectivos los ms importantes
obviamente son el Pleno y la Comisin Permanente como titulares preeminentes
de las capacidades constitucionalmente reconocidas al rgano representativo por
excelencia en el Estado. Tambin lo son los diversos tipos de Comisiones, y los
grupos parlamentarios.
Las

Comisiones

operan

como

rganos

auxiliares

y dependientes

subordinados del Pleno, carecen de autonoma y de competencia ejecutiva, y


tienen a su cargo la preparacin informada y consensuada de los debates en lo
que respecta

la

labor legislativa,

la

realizacin

de

las

pesquisas,

investigaciones y hallazgos pertinentes a una indagacin de inters pblico en lo


que respecta a la labor de control. De modo anlogo, los grupos de trabajo que se
conforman al interior de las Comisiones operan como instancias desconcentradas
con misin focalizada a las que se encargan labores especficas con el objeto de
que el pleno de una Comisin est en capacidad de abordar materias previamente
documentadas o consensuadas en sus grupos de trabajo. La ms importante
limitacin de las Comisiones y de los grupos de trabajo es que no cuentan con
autonoma para proceder con independencia de los rganos de los que son parte.
La inobservancia de esta limitacin puede ser fuente de severas distorsiones en el
rgimen representativo en la medida que pretender la independencia desvinculada
de la pluralidad del Pleno o de la Comisin es una forma de privar la accin e
intervencin parlamentaria del carcter plural de la estructura organizacional y, lo
que es similar, incidir en una alternativa facciosa de gestin que rie frontalmente
con los procesos del rgimen democrtico.
Los grupos parlamentarios son sujetos procesales en cuanto se los reconoce
como unidades mnimas entre las que se divide y adjudica proporcionalmente el
tiempo u otros recursos organizacionales. El papel de los grupos parlamentarios

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como sujetos procesales se lo percibe con claridad en relacin con el proceso


legislativo, con el proceso de distribucin de puestos en otros rganos
parlamentarios, y con los procesos deliberativos. Los grupos parlamentarios han
desplazado a los congresistas como titulares natos de la iniciativa legislativa,
porque si bien los proyectos son propuestos por uno o ms congresistas
individualmente, el ejercicio efectivo de la iniciativa no puede materializarse a
menos que las iniciativas individuales resulten avaladas y autorizadas por los
grupos parlamentarios a los que pertenecen los autores de las iniciativas. Es en
este sentido que cabe afirmar que los grupos parlamentarios han adquirido el
papel de filtro y tambin son parte de un diseo que pretenden disminuir y
concentrar los niveles de generacin y de produccin de decisiones corporativas.
Se advierte por lo tanto cierta tendencia al nucleamiento de unidades de
decisin previamente disipadas o diluidas, pero a la vez tambin se tiende a
fortalecer la afirmacin de mecanismos plurales y proporcionales de direccin y de
adopcin de acuerdos. Se trata de un logro insuficientemente reconocido en el
marco de la realidad fragmentada o atomizada de agrupaciones polticas, porque a
pesar de la fragilidad y falta de cohesin y disciplina interna de los partidos que
llegan a contar con representacin parlamentaria, tambin se presenta un
mecanismo de formacin de arreglos entre la pluralidad de agrupaciones que se
constituyen y reconforman en el Congreso.
Qu se pone al voto es una atribucin inherente al papel que desempea el
Presidente, sea en una sesin del Pleno, de la Comisin Permanente, o de
cualquier tipo de Comisin o grupo de trabajo. Sin embargo, no obstante la
facultad que se le reconoce al Presidente su juicio respecto de qu es lo correcto o
lo conveniente de someter a votacin, el Presidente debe contar con un margen
indispensable de discrecionalidad para modificar, a su criterio y bajo su
responsabilidad, el orden y programa acordado en la agenda. Si los propios
congresistas invocan la flexibilidad del Presidente para que no aplique el
Reglamento rgidamente cuando, por ejemplo, les toca expresarse en el Pleno, es

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slo civilizado y razonable esperar, recprocamente, que se conceda un margen y


dosis de tolerancia para que no pierda la capacidad de decisin que quien detenta
autoridad tenga la posibilidad de ejercitarla.
El margen de discrecionalidad que se endosa al Presidente no es gratuito,
como puede parecer obvio. El Presidente responde por los eventuales excesos que
el ejercicio de su criterio exija demandarle el Pleno. El Presidente puede
exponerse a una censura, efectivamente, si su discrecionalidad se convierte en
sistemtico ejercicio arbitrario de su capacidad de dirigir el debate e interpretar la
voluntad de la asamblea. No tiene una facultad ilimitada de conduccin porque
con su direccin debe generar confianza en la totalidad de la representacin.
El Presidente es responsable ante el Pleno por las suspicacias o negligencia
en que incurra en la conduccin imparcial, independiente y neutral de todos los
asuntos o materias agendados, as como de la diversidad de incidencias e
imprevistos que se generaran durante el debate regular de la agenda de la sesin.
El manejo que tiene el Presidente durante el desarrollo de la sesin es la condicin
de niveles productivos o estriles del uso del espacio deliberativo durante las
sesiones, en la que se propicien espacios para el intercambio plural de puntos de
vista, agotando al mximo las posibilidades de exposicin de ideas u objeciones
respecto de las materias agendadas para el debate.
La ductilidad del Presidente del Congreso es una capacidad y actitud
indispensable para llegar a resultados colectivos de mejor calidad, pero a la vez la
flexibilidad y permeabilidad no pueden ser absolutas porque la ausencia de
firmeza

debilita

la

autoridad

ante

amenazas

derivadas

de

propsitos

obstruccionistas de las minoras o de la oposicin. El equilibrio entre la


maximizacin de las demandas de la minora y la intolerancia impositiva de la
mayora da un margen de juego en la que el Presidente debe ejercer el arte del
ejercicio equitativo de las facultades y poderes que se le reconocen para que la
autoridad sea respetada.
Ha sido una regla organizacional larga y uniformemente aceptada que el

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debate se realice a partir de una propuesta de decisin colectiva previamente


dictaminada por las Comisiones. Esta regla ha sido incorporada en el Artculo 105
del texto constitucional, en el que se prev la excepcin de que existan casos en
los que se exoneren de esta etapa de conformidad con lo que se establezca en el
Reglamento del Congreso. Siendo la regla general debatir a partir de propuestas
estudiadas y consensuadas por una Comisin, el propio Congreso ha variado la
tendencia a debatir previa preparacin del debate por una Comisin exonerando
de dictamen o de envo a Comisin algunos proyectos o asuntos. Sin embargo, a
pesar de las exoneraciones, ya sea de dictamen o de envo a Comisin, se ha
mantenido el criterio de que quien orienta el sentido del debate sea el Presidente
de la Comisin que tuvo competencia sobre el asunto en debate, o que habra
tenido competencia sobre materia propia de su Comisin.
En este contexto es pertinente definir quin tiene la titularidad en los
procesos de toma de decisin corporativa, independientemente de la condicin
general relativa al sujeto procesal a cargo de la iniciativa y del impulso de las
tareas corporativas del Congreso. La cuestin de quin decide en los procesos
corporativos se responde sealando que las decisiones del Congreso las toma o el
Pleno, o la Comisin Permanente, segn los niveles de competencia respecto de
los cuales sea necesario tomar una decisin, y las condiciones que se exigen para
que la decisin se tenga por vlidamente aprobada o acordada. De manera
anloga, las decisiones que toman las Comisiones tambin deben ser resueltas por
el propio rgano al que le compete adoptar un acuerdo determinado. La decisin
de cada unidad orgnica es acordada si el rgano cuenta con el qurum
reglamentario, y si el nmero de votos a favor de la propuesta de acuerdo es
superior a los votos en contra o a las abstenciones, por supuesto, segn el tipo de
mayora que la norma establezca como condicin de validez y eficacia para el tipo
de asunto bajo consulta.
Diferente es la cuestin respecto de quin determina qu se pone al voto y
sobre qu se decide. A partir de la base de la agenda de una sesin se debaten los

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temas en el orden en que la Mesa los enuncia. Usualmente los debates se realizan
segn un orden de prioridades que gestiona la Presidencia, ya sea porque el
Consejo Directivo ha acordado su inclusin en la agenda de la sesin, o porque el
Presidente ha elaborado la agenda segn la delegacin que le otorga el Consejo
Directivo. De manera que la pregunta no es qu ingresa en la agenda de una
sesin, sino qu se pone al voto cuando un asunto determinado ha sido objeto de
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debate.
Todo voto se produce sobre una materia expedita para adoptar un acuerdo
definitivo. El carcter conclusivo del texto sobre el que se vota depende de la
decisin que propone el Presidente de la Comisin encargado de explicar y
sustentar los alcances de la propuesta. Si durante el debate se producen
sugerencias, observaciones, comentarios u objeciones, el Presidente de la
Comisin las asimila y se responsabiliza de elaborar la propuesta sobre la cual el
Presidente del Congreso realiza la consulta al Pleno o a la Comisin Permanente.
El procedimiento regular prevea que, si durante el debate surgan
alternativas qu tomar en cuenta, el Presidente de la Comisin se reuniera con los
miembros de la Comisin para uniformar criterios y proponer una frmula de
consenso. Esa prctica fue sustituida por otra segn la cual es el Presidente de la
Comisin quien de modo autnomo e individual puede proponer qu texto es el
que debe consultarse y votarse. De este modo es como debe reconocerse la
especial gravitacin que tienen los Presidentes de Comisin como sujetos
procesales en los actos de formacin de la decisin del Pleno del Congreso. Lo que
autoriza el Presidente de Comisin al finalizar el debate en el Pleno es lo que debe
poner al voto el Presidente del Congreso, sin que se requiera coordinacin formal
alguna con los miembros de la Comisin dictaminadora. Esta ha sido una prctica
sostenida aunque no sin generar espordicamente protestas por la minimizacin
del carcter plural y corporativo con el que debe determinarse el contenido de la
propuesta que se pone al voto.

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16. El nmero legal, el nmero de hbiles y el nmero de presentes


En las situaciones sobre las que se definen situaciones organizacionales es
inevitable determinar si existe o no la mayora necesaria para que se reconozca un
estatus o una decisin determinada. La determinacin se produce segn que se
haya o no alcanzado la mayora que para cada situacin prev la norma. En las
asambleas ocurre lo que pasa con las votaciones generales en las que se dice que
una votacin es vlida si concurre determinado nmero de electores, o si
existiendo validez de la votacin se alcanza o no el nmero de votos necesario
para que el acuerdo prospere o se rehse.
Es por eso una cuestin indispensable para definir si existe acuerdo sobre
determinada materia objeto de consulta a los rganos parlamentarios conocer cul
es la frmula para el clculo que refiere la norma, y cul es la base sobre la cual la
frmula se aplica. La frmula puede expresar que un asunto se aprueba por
mayora o por mayora absoluta, o indicar un porcentaje o proporcin especficos.
La base sobre la que se aplica la frmula consiste en el nmero respecto del cual
se aplica la frmula. La base puede ser el nmero legal, el nmero de hbiles, o el
nmero de presentes.
Porque no es infrecuente que se descuide, confunda o se pase por alto que
las frmulas para tomar decisiones colectivas definen el nmero de votos
necesarios para que los acuerdos se aprueben sobre diferente base de clculo, es
necesario explicar el mtodo para usar correctamente las frmulas y definir si un
asunto qued como efectivamente aprobado, o no. El resultado de la aplicacin de
una frmula de votacin ser distinto segn que se realice sobre una u otra base.
Las bases para el clculo de las frmulas son el nmero legal, el nmero de
hbiles y el nmero de presentes. Cuando la regla es que un acuerdo se adopta
con la mayora absoluta, es decir con ms de la mitad del nmero legal, por
ejemplo, la exigencia ser distinta y ms alta que si debe adoptarse con ms de la
mitad del nmero de hbiles o de presentes. De las tres opciones nicamente la
primera permite anticipar o predecir una cantidad fija. Como el Congreso se

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integra con 130 congresistas, el nmero legal es 130, y la mayora absoluta (ms
de la mitad) es igual a 66 votos, porque es el primer nmero entero superior a la
mitad que es 65.
A diferencia del nmero legal, el nmero de hbiles es siempre una cantidad
lquida,

porque

flucta

segn

la

cantidad

de

congresistas

con

licencia,

suspendidos, no incorporados, inhabilitados, o autorizados para no concurrir y


bajar por lo tanto la base del nmero de hbiles. Las licencias son autorizadas por
el Consejo Directivo, el que no puede autorizar a un nmero superior al 20 por
ciento del total de congresistas. Pero adems del lmite que generan las
licencias convencionales

(que concede el Consejo Directivo) caben dos

excepciones en relacin con la cantidad de licencias vigentes; la primera, que el


Artculo 52 del Reglamento considera automticas, o licencias de hecho, porque
no requieren ni solicitud ni autorizacin por el Consejo Directivo, que son las
que comprenden las ausencias del congresista que se encuentre fuera de la
capital de la repblica o las ausencias causadas por enfermedad y que se
atiendan en hospital, clnica o en el domicilio del congresista. A las licencias de
hecho que se reconocen cuando el congresista est fuera de la capital de la
repblica, y que no necesitan solicitud sino que se otorgan de manera
automtica, se las suele considerar licencias por representacin, o licencia
oficial, segn que se trate de licencias sin goce de haber, o con goce de haber.
La segunda excepcin es la prevista en el inciso d.7 del Artculo 89 del
Reglamento, que reconoce las licencias de oficio o licencias de pleno derecho,
para todos los integrantes de la Sub Comisin de Acusaciones Constitucionales
durante la etapa del proceso de investigacin de los denunciados en
cualesquiera de los rganos del Congreso a los que estuvieran obligados a
asistir.
Bajo el supuesto de que los congresistas con licencia regular no pueden ser
ms de 26 (y que no existieran licencias de hecho ni licencias de pleno derecho), el
nmero de hbiles sobre el cual habra que definir la mayora absoluta (ms de la

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mitad del nmero de hbiles) sera 104 congresistas, en cuyo caso la cifra para
aprobar el acuerdo sera de 53 votos. Sin embargo, no debe perderse de vista que
tampoco incluye el nmero de hbiles a los suspendidos, a los no incorporados, y a
los inhabilitados. Por eso es que al mximo de 26 con licencia hay que adicionar
los

dems

congresistas

que

se

encontraran

entre

los

suspendidos,

no

incorporados, inhabilitados, o que contaran con licencias de hecho o de pleno


derecho. Una vez definido el nmero de los excluidos como no habilitados, ese
nmero se convierte en la base cierta para aplicar la frmula de la mayora
absoluta.
Algo similar ocurre con los casos en los que la base se fija en el nmero de
los congresistas presentes. Si la frmula indica que una votacin se aprueba con
ms de la mitad del nmero de presentes (esto es, la mayora absoluta de los
presentes), todo lo que cuenta es cul es el nmero de congresistas asistentes
durante el debate y votacin del asunto materia de la consulta. El nico requisito
esencial adicional para determinar si se lleg a aprobar la cuestin es que el
nmero total de votos alcanzados (la suma de los votos a favor, en contra y las
abstenciones) sea igual o mayor al nmero exigido para el qurum de la sesin. Si
el total de votos no alcanza el qurum exigido para la sesin no hay acuerdo
vlido, a pesar que se cuente con una mayora absoluta sobre los presentes,
porque el nmero de presentes no es suficiente para que el rgano parlamentario
sesione.
Similares consecuencias cabe prever respecto de otras frmulas, como el
tercio, 15 por ciento, 20 por ciento, 25 por ciento, o 40 por ciento, tres quintos,
dos tercios, o cuatro quintos, etc. Si se tomara el ejemplo de la frmula para
tramitar las interpelaciones, puede apreciarse cmo se recurre a dos tipos de
frmulas y tambin a dos tipos de base para fijar la mayora con la cual se puede
presentar y la mayora con la cual se admite la interpelacin. Para presentarla se
exige 15 por ciento del nmero legal, pero para admitirla el tercio del nmero de
hbiles. De igual modo, para el trmite de los pedidos de vacancia del Presidente

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de la Repblica, el Artculo 89-A del Reglamento del Congreso establece que se


presentan con el 20 por ciento del nmero legal, la admisin se prev con el 40
por ciento del nmero de hbiles, y la aprobacin se alcanza con dos tercios del
nmero legal.
La regla general es que las frmulas que exigen una mayora basada en el
nmero legal, o en el total de miembros del Congreso, son ms estrictas, porque
requieren una mayor cantidad de congresistas. En siguiente lugar se consideran
las frmulas que exigen mayora del nmero de hbiles, porque se deben excluir
del nmero legal a un grupo de congresistas autorizados, impedidos o
inhabilitados para estar presentes o votar en la sesin o en la materia particular
objeto de consulta. Las frmulas que se establecen sobre la base del nmero de
presentes suelen exigir menor base de clculo, porque dejan de lado la
consideracin al total legal de miembros del rgano o asamblea, as como la
contingencia de que haya congresistas no hbiles ni habilitados para votar.
Cuando en la referencia anotada en el prrafo precedente se seala que
existen niveles ms estrictos de exigibilidad de un nmero de congresistas es
necesario precisar que la relacin de exigibilidad entre los tipos de base para
calcular la frmula es vlida fundamentalmente cuando el porcentaje o la
proporcin es la misma. Vale decir, si respecto de cualquiera de los tipos de base
para una misma frmula es distinta, como cuando se compara la mayora absoluta
del nmero legal, de hbiles o de presentes. Puede no existir una comparacin
lineal de nivel de exigibilidad si se pretende comparar, por ejemplo, el tercio del
nmero de hbiles con el 15 por ciento del nmero legal, o el 35 por ciento del
nmero legal con la mayora absoluta de los presentes, porque en estos casos bien
puede ocurrir que la base sea ms baja, pero la frmula de la mayora exigida
ocasione que, a pesar que se requiera el clculo sobre la base del nmero legal, la
exigencia de la frmula sea ms elevada, como ocurrira si se comparara, por
ejemplo, el 15 por ciento del nmero legal (para presentar una mocin de
interpelacin) con la mayora absoluta del nmero de presentes (para aprobar el

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presupuesto anual de la repblica).


17. El qurum
El qurum es el nmero de asistentes, o de votos, con el que una reunin, o
una decisin, tienen validez, legitimidad y carcter vinculante para la asamblea u
rgano que sesiona o vota sobre una cuestin determinada.
La premisa es que las reuniones y los acuerdos de una instancia colectiva,
como lo es la asamblea, deben contar con mnimos de concurrencia y de votos
para que las discusiones y las decisiones se consideren como suficientes o
aprobadas. La nocin de qurum apela al nmero de los que deben estar en una
reunin, o concurrir con el mismo parecer en una votacin, como seguridad para
que el acto colectivo se considere como un acto representativo de la asamblea. Los
actos representativos son los actos aprobados por una mayora capaz de producir
resultados polticamente legtimos, seguros, justos y confiables.
La diferencia de situaciones a las que se les atribuye requerimiento de
qurum ms alto o ms bajo depende de la forma en la que en la que cada
organizacin valore o priorice el tipo de consulta que se realiza, sea para iniciar o
continuar una sesin, o para admitir o aprobar una propuesta. La diversidad de
propuestas a su vez puede generar diferente nivel de exigencia. En unos casos se
considerar que debe facilitarse el logro de acuerdos con nmero bajo de
miembros, en tanto que en otros se preferir no dar por aprobado un asunto si no
cuenta con un nmero especialmente elevado de votos a favor. En el primer
supuesto bastar la voluntad de un nmero minoritario de integrantes de la
asamblea, en tanto que en el segundo se eleva la valla a efecto de aproximarse a la
unanimidad entre las tendencias existentes en el rgano que toma la decisin.
La regla central para el qurum de inicio en las sesiones el Congreso
peruano, la establece el Artculo 52 del Reglamento cuando seala que el qurum
para la realizacin de las sesiones del Pleno es de la mitad ms uno del nmero
hbil de congresistas. Esta misma regla se aplica para los dems rganos del

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Congreso, y as lo explicita el mismo artculo cuando seala que el qurum para la


realizacin de las sesiones de la Comisin Permanente y de las distintas
Comisiones del Congreso de la Repblica es de la mitad ms uno del nmero hbil
de sus miembros.
La calificacin del qurum le corresponde al Presidente de la asamblea. El
tercer prrafo del Artculo 58 del Reglamento indica que al inicio de cada sesin y
despus de pasar lista, el Presidente informar al Pleno el qurum legal de la
sesin. La expresin qurum legal en esta expresin significa cul es el nmero de
congresistas que deben estar presentes en la sala de sesiones despus de haber
aplicado la frmula para calcular el qurum; esto es, qu nmero representa la
mitad ms uno del nmero hbil de congresistas. Por lo tanto, hecho el anuncio la
cifra que indica el Presidente determina que se inicie la sesin. El inciso a) del
Artculo 54 prescribe que de no haber qurum en la Sala, el Presidente lo
anunciar y suspender la reunin, convocando para nueva hora o fecha y
ordenando la publicacin de los nombres de los congresistas que con su ausencia
han impedido que se realice la sesin. De esta lista sern excluidos slo los
congresistas que se encuentren gozando de licencia o en sesin de Comisin
debidamente autorizada.
Adems de la determinacin del qurum que se efecta al inicio de una
sesin, el Reglamento tambin prev que se conozca si lo hay o no luego de
anunciarse la conclusin del debate y antes de la votacin. El segundo prrafo del
Artculo 56 seala que luego que el Presidente anuncia que se proceder a votar
se verificar el qurum. Desde ese instante, ningn congresista debe abandonar la
Sala, permaneciendo en su escao hasta que concluya el acto de votacin.
Lo regular es que el resultado de las votaciones exprese un total de votos
que demuestren la existencia de qurum. Sin embargo, en el ltimo prrafo del
Artculo 58 del Reglamento incluye la hiptesis contraria al prever que cuando el
resultado de alguna votacin sea inferior al qurum establecido, el Presidente
queda autorizado para volver a someter el tema a votacin el mismo da, sin

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necesidad de que sea tramitado con una reconsideracin y continundose la


sesin con el debate de otro asunto. Esta regla reconoce el supuesto de que la
asamblea pueda continuar sesionando y debatiendo aun cuando no exista qurum
en la sala de sesiones.
Un supuesto alternativo se consigna en el segundo prrafo del Artculo 52,
que refiere el caso en el que, antes de una votacin, un congresista cualquiera
pide que se verifique el qurum. El texto de esa regla dice que cuando exista duda
sobre el nmero de congresistas presentes en la sesin, cualquier congresista
puede solicitar que antes de la votacin se verifique el qurum. Esta regla se
aplica para el caso en que la sesin se encuentre en una situacin anterior a una
votacin. La cuestin es qu tanto antes de una votacin puede solicitarse la
verificacin del qurum, aunque la usanza regular ha sido entender que la facultad
de solicitar esa verificacin se restringe al momento que comprende entre la
declaracin de haberse agotado el debate y el anuncio del Presidente sobre el
sometimiento del asunto a votacin.
Esa comprensin del texto reglamentario, sin embargo, parece carecer de
sentido, porque entender restrictivamente que slo cabe solicitarse la verificacin
del qurum antes de la votacin es un supuesto redundante, dado que es parte del
procedimiento regular que siempre antes de la votacin el qurum se verifique sin
necesidad que ningn congresista lo solicite, segn lo prev el Artculo 56 cuando
prescribe que terminado el debate de un asunto, o el tiempo prefijado por el
Consejo Directivo, o cuando ya han hecho uso de la palabra los integrantes de
todos los grupos parlamentario que lo soliciten o cuando as lo establezca el
Reglamento, el Presidente anunciar que se proceder a votar. Hecho el anuncio,
se verificar el qurum ().

En consecuencia, si es lo normal que luego de

concluido el debate, y antes de la votacin, deba verificarse el qurum, es


irrelevante que se reconozca restrictivamente como facultad de cualquier
congresista que solicite esa verificacin porque lo solicitara o no es parte de la
lgica material en el procedimiento de deliberacin y votacin. Por esta razn

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cabe afirmar, por lo tanto, contrariamente a la prctica regularmente observada


en el Congreso, que la facultad de solicitar la verificacin del qurum no se
restringe al momento inmediato anterior a la votacin sino a cualquier momento,
sea o no inmediato, y por ello mismo a cualquier momento durante el debate, o
durante el desarrollo de la sesin.
Si ocurriera que se comprobara que no hay qurum durante una sesin
existen dos alternativas. Primera, suspender la sesin y convocar a su reanudacin
en hora posterior el mismo da, o en fecha distinta. Segunda, continuar con la
sesin sin someter ninguna materia a votacin de manera que no se afecte la
validez ni eficacia de los acuerdos que se adopten. Cuando se ha advertido que no
hay qurum la opcin ms conveniente ha sido la suspensin de la sesin (ya sea
para reanudarla el mismo da o en fecha distinta), o la convocatoria a Junta de
Portavoces para acordar medidas que aseguren la asistencia suficiente de los
congresistas de todos los grupos parlamentarios y la verificacin del qurum.
Puede advertirse as que son efectos posibles de la inexistencia de qurum
que se suspenda la sesin, o que sta contine sin que sea posible votar ninguna
materia mientras la inexistencia de qurum subsista. Pero otra esfera de
consecuencias

por

la

omisin

de

qurum

es

que

se

haga

efectiva

la

responsabilidad de los congresistas que con su ausencia impiden la validez del


funcionamiento pleno de la asamblea.
En armona con el precepto constitucional que establece en el Artculo 92 de
la Constitucin que la funcin de congresista es de tiempo completo, el mismo que
reproduce el Artculo 18 del Reglamento, cuando las inasistencias afecten el
qurum debe aplicarse el ya mencionado inciso a) del Artculo 54 que dispone que
se publique los nombres de los congresistas que impiden que se realice la sesin.
Pero adems, el inciso a) del Artculo 23 refiere que las inasistencias injustificadas
a las sesiones del Pleno y de la Comisin Permanente se publican en el Portal del
Congreso y dan lugar al descuento correspondiente, el mismo que se calcula en
funcin a la ausencia por da en las votaciones que se realicen y registren en las

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sesiones. Las inasistencias por eso pueden ser sancionadas con el descuento de
sus emolumentos, conforme a las reglas, modalidad y porcentajes de descuento
segn el nmero de ocasiones en que hayan estado ausentes.
18. Las reglas generales del debate
El debate que se realiza en el Pleno o en la Comisin Permanente se regula,
en principio, por los incisos a), b) y d) del Artculo 55 del Reglamento del
Congreso. Este artculo contiene reglas bsicas de divisin del tiempo de
intervenciones e interrupciones en funcin de los temas y del rol que desempea
quien interviene. Los supuestos del debate general se basan en el caso de la
sustentacin y deliberacin de los proyectos dictaminados (o exonerados de
dictamen), por una Comisin Ordinaria, o en los informes que presentan las
Comisiones Investigadoras y comprenden situaciones en las que adems del
dictamen o informe en mayora existan otros en minora. En el cuadro que sigue se
presentan las principales reglas contenidas en los incisos a), b) y d) del referido
Artculo 55, as como las que la prctica ha establecido como usuales o
recomendables.

PROPOSICIONES

DISPENSADAS

Qu se lee?
Cunto dura la
sustentacin?
Quin sustenta?

Dictmenes e
Informes por
unanimidad
Dictmenes e
informes en
mayora y en
minora
Dictmenes de
ms de una

REGLAS BSICAS DEL DEBATE


(ARTCULO 55 DEL RC)
DE DICTAMEN; DICTMENES E INFORMES

DE

COMISIONES

Slo se leen si el Presidente lo estima necesario


Se lee la sumilla de la Agenda, o la parte resolutiva
Se sustenta el dictamen en mayora
La sustentacin del dictamen en mayora se realiza en 10 minutos
La sustentacin del dictamen en minora se realiza en 10 minutos
El dictamen o informe en mayora es sustentado por el Presidente,
Vicepresidente o Secretario. Cabe la delegacin a otro miembro de la
comisin, con acuerdo de la Comisin
El dictamen o informe en minora lo sustenta uno de sus firmantes (aun
cuando recomienden la no aprobacin del proyecto)
Pueden votarse sin debate
Es facultad del Presidente conceder 2 minutos por grupo parlamentario para
exponer su posicin
Si hay dictmenes o informes en mayora y en minora, se debate primero el
dictamen o informe en mayora
Si se rechaza el dictamen o informe en mayora se debate el dictamen o
informe en minora
Si dictamina ms de una comisin sobre un proyecto se debate primero el
dictamen de la comisin principal, que es el que figura primero en el decreto

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Comisin
Dictmenes
conjuntos

Dictmenes
negativos
Autor de la
proposicin
Interrupciones

de envo
Las Comisiones competentes sobre las iniciativas dictaminadas en conjunto
tienen iguales facultades para sustentar, siguiendo la regla de que primero lo
hace el Presidente de la Comisin principal. La sustentacin se realiza sobre el
proyecto contenido en el dictamen conjunto, segn la especialidad de cada
comisin
Recomiendan el archivamiento o no aprobacin del proyecto
La Comisin en mayora, o los firmantes en minora, estn facultados para
sustentar la recomendacin
Puede hacer uso de la palabra por no ms de 5 minutos
Las concede el Presidente, previa autorizacin de quien est en uso de la
palabra
No exceden de 1 minuto
Se descuentan del tiempo del orador interrumpido
No proceden las interrupciones de una interrupcin
No cabe ms de 2 interrupciones por orador

El inciso c) del Artculo 55 prev un modelo de escenarios de divisin del


tiempo de debate entre los que puede decidir el Consejo Directivo, pero esas
alternativas han cado en desuso principalmente debido a la progresiva inaccin
de dicho rgano parlamentario que no se rene antes de cada sesin, conforme se
previ en el esquema original del Reglamento del Congreso. En vez de cualquiera
de las opciones previstas en el inciso c) la regla es que si el dictamen o informe es
presentado por la mayora de los miembros de la Comisin cada congresista
cuenta con 3 minutos para intervenir, y si el dictamen o informe es presentado por
unanimidad a cada congresista se le reconozca 2 minutos por intervencin. En
cualquier caso es parte del entendimiento de los usos en el debate que la Mesa
autorice la prrroga de dichos lmites.
El inciso a) del Artculo 61 del Reglamento del Congreso, que se refiere a la
potestad del Presidente del Congreso para conceder el uso de la palabra, seala
que el Presidente est facultado para conceder el uso de la palabra en los
trminos reglamentarios o segn lo que acuerde el Consejo Directivo. Tambin
puede conceder un tiempo adicional cuando considere que ello contribuir a
ilustrar, aclarar, o concordar conceptos y posiciones. La ampliacin no podr
exceder de tres minutos y no podr conceder ms de diez ampliaciones durante el
debate de cada asunto. La manera en que se cumple esta facultad, sin embargo,
no ha quedado restringida a las pautas reguladas por este artculo, porque la

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prrroga

ampliacin

del

tiempo

de

intervencin

se

establece

independientemente de la valoracin de los alcances o contenidos en la


participacin del orador, y porque cuando los debates son prolongados suele
ocurrir que conceda un nmero de ampliaciones superior a las 10 que prev el
Reglamento.
Adems de las reglas generales el Reglamento del Congreso prev reglas de
debate para materias distintas y especficas, relacionadas con la participacin del
gabinete en sesiones del Pleno del Congreso, as como las reglas para el uso del
derecho de defensa en los procesos vinculados a denuncias constitucionales.
Dichas reglas se prevn, en general, en el inciso e) del Artculo 55; el inciso e) del
Artculo 54 se refiere a la concurrencia voluntaria de los Ministros a sesin del
Pleno; y el Artculo 85 a la estacin de preguntas. A continuacin el cuadro en el
que se resean las principales pautas para la conduccin y desarrollo del debate
en el Pleno.
REGLAS
CONTROL

ESPECIALES SEGN MATERIA DEL DEBATE

PARLAMENTARIO Y ACUSACIONES CONSTITUCIONALES

Investidura
Interpelacin

Invitacin a Ministros para


informar

Concurrencia voluntaria de
Ministros
Estacin de preguntas

Presidente del Consejo de Ministros tiene 60 minutos


Ministros pueden intervenir 15 minutos cada uno
Congresistas intervienen por su grupo parlamentario
Presidente del Consejo de Ministros puede responder por
tiempo ilimitado
Ministros intervienen segn lo establezca la Mesa
La Mesa autoriza las interrupciones por no ms de 2 minutos
Si slo se invita a un Ministro, tiene hasta 60 minutos para
informar
Si se invita a varios Ministros, se fija el tiempo a cada segn
acuerdo del Consejo Directivo
Voceros de los grupos parlamentarios 20 minutos cada uno
Los Ministros participan en el debate en las mismas condiciones
que los congresistas
A los Ministros les corresponde las mismas prerrogativas que se
le reconoce a un grupo parlamentario
Los Ministros pueden votar si son congresistas
La lectura de la pregunta no excede de 1 minuto
El Ministro responde la pregunta en 3 minutos
El congresista repregunta en 1 minuto
La respuesta a la repregunta no excede de 2 minutos
Tiene lugar en la presentacin del proyecto por el gobierno (en
Setiembre), y cuando se debate el dictamen de la Comisin de
Presupuesto (entre el 15 y el 30 de Noviembre)
En el debate de Setiembre exponen el Presidente del Consejo de
Ministros y el Ministro de Economa y Finanzas durante 60
minutos, para referirse a las prioridades de gasto y a las fuentes

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Debate presupuestal

Acusacin constitucional

de financiamiento. En seguida hacen uso de la palabra los


voceros de cada grupo parlamentario, durante 20 minutos cada
uno.
En el debate de Noviembre el Ministro de Economa y Finanzas
sustenta el pliego de ingresos sin lmite de tiempo
Salvo acuerdo distinto del Consejo Directivo, los dems
Ministros, el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la
Nacin, el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones y el
Defensor del Pueblo sustentan sus pliegos de egresos en 30
minutos cada uno
El debate parlamentario sigue las reglas de uso del tiempo
acordadas por los voceros de los grupos parlamentario
A los altos funcionarios acusados constitucionalmente se les
concede 20 minutos para que expongan su alegato en los
diversos rganos en los que se estudia o debate la denuncia
El tiempo asignado al acusado puede compartirlo con su
abogado defensor

Durante el debate se pueden presentar cuestiones incidentales que lo


suspenden o interrumpen, desviando la materia del debate sobre la incidencia
introducida. El Reglamento reconoce la cuestin de orden y la cuestin previa, las
que son reguladas en los Artculos 59 y 60. Segn el Reglamento la cuestin de
orden se usa exclusivamente para llamar la atencin sobre la correcta
interpretacin y aplicacin del Reglamento del Congreso, en tanto que la cuestin
previa tiene por finalidad llamar la atencin sobre un requisito de procedibilidad
del debate o de la votacin basado en hechos. En el caso especfico de la cuestin
de orden el Reglamento prev que se sustenten en no ms de 2 minutos y que al
hacerlo el autor de la cuestin de orden debe invocar el artculo reglamentario en
el que sustenta su argumento. Y sobre la cuestin previa se establece que luego
del planteamiento que con autorizacin del Presidente realiza el autor en 3
minutos puede someterse de inmediato a votacin, pero que cabe abrirse debate.
Bajo esta lgica, sin embargo, la prctica ha reconocido usos variados, y
momentos de su uso o de su invocacin diversos, algunos de los cuales se incluyen
en el cuadro que sigue.
CUESTIN DE ORDEN
Requerimiento
de
aplicacin
del
Reglamento
- Pedido de pase a sesin secreta
- Declaracin de agotamiento del debate o
declaracin
del
punto
como
suficientemente discutido y pase a votacin
(cloture o closure, guillotina, o mocin de
-

CUESTIN PREVIA
- Aplazamiento (suspensin o interrumpcin)
de la discusin por tiempo determinado o
indeterminado
- Pase o envo de la iniciativa a otras
Comisiones
- Vuelta o retorno a del proyecto a la
Comisin dictaminadora

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cierre)
- Suspensin momentnea de la sesin
(cuarto intermedio, o parntesis)
- Retiro de frases ofensivas o injuriosas
- Pedido de cmputo de quorum
- Dar cuenta de asunto que afecte al fuero
de la Cmara o al estatuto de sus
miembros

Presencia del autor de una iniciativa, de los


miembros de la comisin dictaminadora, o
de los ministros competentes sobre asunto
que se discute en el Pleno
Agotamiento del debate y consulta
inmediata de la materia en discusin

Los debates no tienen duracin indefinida. Se sujetan a las normas


generales del Reglamento, y al calendario, al cronograma o a las reglas de
racionalizacin y distribucin del tiempo acordadas de antemano. Puede ocurrir
que se apruebe una propuesta de agotamiento del debate, que ya no exista ms
pedidos de uso de la palabra o que se hubiera agotado el rol de oradores. Ante tal
circunstancia el Artculo 56 del Reglamento seala que terminado el debate de un
asunto, o el tiempo prefijado por el Consejo Directivo, o cuando ya han hecho
uso de la palabra los integrantes de todos los Grupos Parlamentarios que lo
soliciten o cuando as lo establezca el Reglamento, el Presidente anunciar que
se proceder a votar. Hecho el anuncio, se verificar el qurum. Desde ese
instante, ningn Congresista debe abandonar la Sala, permaneciendo en su
escao hasta que concluya el acto de votacin. El Congresista que se abstenga
podr fundamentar su posicin por escrito hasta la sesin siguiente.
Puede advertirse, de esta manera, que la racionalizacin en el uso del
tiempo del debate segn materias, sin embargo, es una forma de distribuir cuotas
segn la fuerza proporcional de las mayoras. Sin embargo, el proceso de
racionalizacin que en casos genera niveles mnimos de discusin que no alcanza
a cubrir la comprensin de los alcances de las materias debatidas, y por lo mismo
resulta escaso para mejorar la calidad de los productos procesados en el Pleno, no
se aplica respecto de la visin integral del perodo parlamentario ni conforme a
metas u objetivos de trascendencia nacional para la integridad del perodo del
mandato. De ah que el uso asistemtico de la racionalizacin como metodologa
organizacional resulte contraproducente y contrario al propsito para el que sirve.
Sin visin del trabajo a largo plazo las reglas del debate se convierten en un
problema ms, antes que en un instrumento valioso para la optimizacin del

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rendimiento y del desempeo del rgimen representativo.


19. La forma y el contenido de las votaciones
El requisito esencial y ms importante para el proceso de votacin es que el
Pleno tenga noticia sobre cul es el contenido de la propuesta de acuerdo a
adoptar. El contenido de la propuesta determina cul es la forma en que debe
consultarse la voluntad del Pleno. Segn la naturaleza del acuerdo se define cul
es la frmula de votacin que se aplicar, la mayora exigida para que el acuerdo
ocurra, se produzca y se perfeccione, y la forma en que declararn su voluntad los
congresistas.
La votacin es la forma de declarar la voluntad colectiva de la corporacin
parlamentaria. La voluntad de decidir se expresa a travs de la aprobacin de una
propuesta de resolucin respecto de la cual se consulta a los miembros presentes
en la sala de sesin. Sin propuesta no es posible concretar el contenido de la
voluntad y, por lo tanto, tampoco cabe identificar cul es la declaracin de la
resolucin, acuerdo o decisin adoptada. La propuesta es una condicin
indispensable porque sin ella no se delimita ni precisa qu quiere la corporacin.
De ah se deriva que las consultas realizadas con cargo a redaccin equivalgan a
formas inciertas de imputar una voluntad concreta al rgano que vota por su
aprobacin.
El efecto ltimo de dejar en la incertidumbre el tenor y la frmula de una
decisin colectiva es que a quien queda en la posicin de redactar el texto se le
asigna un amplio marco y alto grado de discrecionalidad para definir e interpretar
qu quiso el Pleno. Si ante la indefinicin e incertidumbre del acuerdo, quien
queda en situacin de determinar facultativamente qu fue lo que acord el Pleno
es un congresista o un operador del proceso sin mandato representativo, en
cualquiera de los casos, es elemental y obvio que en esa situacin la decisin
colectiva quedar transferida o delegada a un sujeto distinto al titular del acto
colectivo. De ah la apremiante necesidad de que quien proponga el texto de lo

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que se consulta lo haga explcitamente conocido, y que quienes voten estn en la


condicin consciente de saber con claridad por qu votarn y qu quedar
establecido con la resolucin, afirmativa o negativa, del rgano parlamentario. Y
de ah tambin el peligro de que la celeridad o premura en los procesos de
decisin colectiva sean correctamente gerenciados por quien conduce el debate,
de manera tal que, en lo posible, se elimine la intervencin de agentes extraos al
proceso de decisin colectiva. Obviar estas precauciones disminuye la capacidad y
calidad democrtica de los procesos institucionales dejndolos en manos ajenas y
abriendo, adems, posibilidades para la comisin de irregularidades, entre las que
cabe ciertamente el abuso y la ilicitud.
Si la propuesta de resolucin, acuerdo o decisin se establece de modo
indubitable, la voluntad de la corporacin se perfecciona; si no es posible definir
con claridad y precisin sobre qu se vota, las posibilidades de que la voluntad
declarada sea efectivamente vinculante para el rgano que vota por su aprobacin
se reducen y diluyen. La falta de concordancia entre intencin o voluntad y
declaracin da lugar a una seria falla en el perfeccionamiento de la decisin y
puede generar espacios para el disenso y discordancia entre los titulares del acto
procesal en grado tal que quepa desconocer o impugnar el acuerdo adoptado bajo
esas condiciones.
Una decisin declarada en disenso esencial con la voluntad de resolver una
materia da lugar a la inexistencia de la decisin y, por lo tanto, puede ser materia
de desconocimiento de la decisin o acuerdo por impedimento para causar
efectos. Si la discrepancia entre la declaracin contenida en la resolucin o
acuerdo y la voluntad es menor, si se debe a un error no esencial, fcilmente
identificable como tal, la falta es susceptible de subsanacin de forma tal que,
previa confirmacin de la voluntad en una declaracin conforme con aqulla, se
aclare cul era el texto respecto del cual se produjo el acuerdo.
A este ltimo procedimiento se lo designa como aclaracin, y consiste en la
presentacin del error detectado y la correccin del mismo por el rgano en el que

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se gener. La aclaracin no es un recurso de origen reglamentario, sino que ha


surgido en las necesidades prcticas de encontrar un medio que permita realizar
correcciones ms all de lo que las previsiones reglamentarias habilitan.
Originalmente se las design como correcciones, y la primera data del mes de
mayo del ao 2002, en el proyecto sobre edificacin rural, y se las reconoce as
hasta que aparece la primera aclaracin. El objeto de una aclaracin es la
modificacin de un texto que no coincide con la voluntad del legislador, en razn
de lo cual se pide la rectificacin antes de la elaboracin de la autgrafa que
contiene la voluntad corporativa que aprueba el Pleno. Su aparicin se remonta
al perodo 2006-2011, cuando se la us por primera vez durante la presidencia
del congresista Gonzales Posada el 3 de Abril del 2008, sobre un proyecto de ley
dictaminado por la Comisin de Constitucin. Hasta esta fecha el nmero de
correcciones lleg a 5. Luego se realizan concurrentemente 3 correcciones ms
hasta que prevalece la denominacin de aclaracin.
La aclaracin ha sido mantenida a lo largo de los ltimos tres perodos
constitucionales. Su uso ha tendido a incrementarse con el tiempo y ello, a la vez
que revela rasgos de ineficiencia y negligencia tcnica en el diseo de la
propuesta resolutiva contenida en el dictamen, es aparentemente expresivo de
la mayor prisa y del menor cuidado en el proceso de estudio y deliberacin en la
fase de Comisiones, que es en la que el anlisis tiene carcter constitutivo de la
norma y es una especialmente relevante porque es el objetivo central de esta
etapa procesal.
En otras palabras, la aclaracin como recurso innovativo del proceso
parlamentario surge y se mantiene como consecuencia del reconocimiento
institucional de que las Comisiones no cumplen las funciones organizacionales
que se les asigna ni, por lo tanto, aumentan el valor pblico que normalmente
les corresponde en el proceso legislativo. Solamente en el perodo 2011-2016
bordea la treintena de casos en los que se ha utilizado la aclaracin para
corregir errores en la emisin de la declaracin de la voluntad legislativa

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durante el curso de la aprobacin de la ley. Si bien algunas de las aclaraciones


nacen en el curso del debate en el Pleno, no es menos cierto que es el
Presidente de la Comisin a quien le corresponde cuidar la calidad tcnica del
texto y quien, durante el debate en el Pleno, puede examinar durante la
interrupcin del debate en el cuarto intermedio los alcances de las propuestas
que se le hacen o los efectos de las que las modificaciones generan en el texto
de la ley que debe ponerse al voto de la asamblea.
La aclaracin es un instrumento paralelo a la reconsideracin, que es un
recurso para impugnar el acuerdo adoptado. La aclaracin no tiene carcter
contencioso y est referida a la rectificacin de un error que no es sujeto a
discrepancia en la voluntad de los titulares del acto procesal, sino a la falta de
correspondencia entre la declaracin y la voluntad. La existencia de la
aclaracin de este modo tiene una causa distinta a la que corresponde a la
reconsideracin, porque el objeto no es cambiar el acuerdo aprobado sino
aclarar el sentido expresado durante el proceso de votacin para armonizar la
voluntad del legislador con el texto declarado en la norma aprobada por el
Pleno. El texto recogido en la decisin, por lo tanto, no recoge con exactitud la
voluntad sobre la cual s existe armona y acuerdo corporativo, por lo cual debe
ajustar la declaracin para que ella diga mejor cul es la voluntad corporativa.
Porque la aclaracin no ataca la voluntad ni el contenido de la decisin,
sino que precisa y corrige las imperfecciones acontecidas en el proceso de
expresin, elaboracin y declaracin de la voluntad de acordar el texto de la ley,
es que no hay necesidad de reconsiderar un acuerdo ni la votacin que se
produce sobre aqul. La aclaracin permite as el perfeccionamiento en el
proceso de expresin de la declaracin. No reemplaza la voluntad de acordar
sino la declaracin incorrectamente expresada, consignada y adoptada por el
Pleno. Este recurso no contradice norma alguna sino que recupera el carcter
eminentemente convencional de las normas por las que se rige la corporacin
representativa del Estado en un rgimen poltico cuyo sustento es, en ltimo

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trmino, la voluntad popular segn la expresan quienes tienen la titularidad


representativa del mandato emanado en el sufragio.
Una modalidad no aceptada, sin embargo, es la formulacin de pedidos de
aclaracin de aclaracin. Este supuesto se presenta cuando un primer pedido de
aclaracin se presenta y sustenta sin la suficiente diligencia y, por ello, se hace
necesario corregir una vez ms lo que no se tuvo la capacidad ni cuidado
suficiente para enmendar la primera vez. Este tipo de pedidos se intent
infructuosamente de usar con un documento que present el Presidente de la
Comisin de Constitucin el 17 de Diciembre del 2014, con ocasin de los
errores de redaccin en el proyecto 1618, mediante el que se ampliaban las
funciones de la Defensora del Pueblo como rgano encargado del mecanismo
nacional de prevencin de las torturas y otros tratos o penas crueles, inhumanos
o degradantes. El pedido fue posteriormente retirado con comunicacin
presentada el 16 de Enero del 2015.
Los errores que surgen de la discrepancia entre la voluntad y la declaracin
corporativa no son subsanables mediante la fe de erratas que se publica en el
diario oficial, porque las erratas ocurren nicamente cuando el texto publicado ha
sufrido alguna suerte de manipulacin en el proceso de transmisin en el diario
oficial y no coincide con el texto de la autgrafa que aprueba el Congreso y
promulga el Presidente de la Repblica. Las erratas no califican como tales
cuando se las pretende usar para alterar el contenido volitivo del texto, sino
nicamente cuando el texto publicado no es el mismo que el texto aprobado. La
errata es nicamente un error de transmisin en el proceso de publicacin de la
norma, no el disenso entre el texto y la voluntad que se deduce de la aprobacin
con el voto del Pleno.
Los errores ocurridos durante el proceso de consulta de la votacin del
Pleno o de la Comisin Permanente no son calificables como erratas, porque son
producto de una elaboracin incorrecta de la frmula que se presenta al Pleno
para que se pronuncie sobre ella, y no han tenido lugar en el proceso de

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transmisin del acuerdo una vez que ste ha quedado debidamente perfeccionado
con la aprobacin del Congreso y la promulgacin del Presidente de la Repblica.
La incorrecta calificacin de un error material como errata puede representar una
grave alteracin de la voluntad representativa del Congreso, independientemente
de lo mnimo o tcnico que pueda ser. Si bien ha ocurrido que, como
consecuencia del descuido o de la negligencia tcnica de la Comisin, en algn
caso se ha solicitado, procesado y tramitado como fe de erratas la referencia e
inclusin de un artculo en el texto de una ley votada y aprobada sin dicha
referencia e inclusin, este tipo de usos no es parte de las prcticas aceptables
ni recomendables, no obstante que existiera consciencia y consenso sobre los
riesgos asumidos durante la tramitacin.
De ah que la referencia al contenido sobre el que se consulta la votacin sea
crucial para determinar cundo una decisin es vlida, y cundo carece de validez.
Por esta razn es operativamente sustancial que toda votacin tenga lugar, se
realice y produzca, respecto de un texto en el que conste de modo inconfundible la
declaracin que reproduzca fielmente la voluntad sobre la cual se consultar y
pronunciar la corporacin u rgano parlamentario. De ah el sentido que tiene la
insistencia y nfasis en los pedidos que formula el Presidente del Congreso para
que los Presidentes de Comisin remitan el texto de las propuestas en las que
consignan los alcances del acuerdo que debe tomar el Congreso, en vez de asumir
con ligereza la alternativa de liberar a la posterior redaccin del texto a cargo del
Presidente de una Comisin. Permitir esa opcin configurara una concesin para
que la voluntad del Pleno quedara en las manos de uno de los miembros del
Congreso, sin posibilidad que el Congreso pueda conocer ni revisar el contenido
que tendr la declaracin sobre la que se afirme equvocamente que refleja la
voluntad del ntegro de la representacin nacional.
Otro aspecto que puede comprometer la validez de una votacin es la
cuestin de quines pueden votar. En principio todos los congresistas estn
obligados a votar, pero existen algunos supuestos que impiden el ejercicio del

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voto, y otros que constituyen dispensa para no votar. La regla general es que votan
quienes tienen mandato vigente, han sido incorporados, y se encuentran
habilitados para votar. No pueden hacerlo los representantes electos que no han
juramentado el cargo y, por lo tanto, no han sido an incorporados. Tampoco
pueden hacerlo quienes contaran con una sancin disciplinaria de suspensin del
cargo, mandato o funcin durante su perodo, o si los afectara una sancin de
suspensin en procesos de acusacin constitucional, sea en la modalidad de
antejuicio o de juicio poltico. Existen adems supuestos ticos en los que los
congresistas no estn impedidos de votar cuando existen asuntos en los que se
presenta una situacin calificable como conflicto de inters, pero tienen la
obligacin de explicitar la vinculacin con el beneficio econmico, directo,
personal o familiar que los favorezca. El Artculo 4 inciso e) del Cdigo de tica
Parlamentaria seala que es un deber de los congresistas que en el caso de
participar en la discusin de temas, investigaciones y/o el debate o aprobacin
de leyes en las cuales puedan estar favorecidos intereses econmicos directos
personales o familiares, deber hace explcitas tales vinculaciones.
Y por ltimo hay otro supuesto importante asociado a la exclusin que prev
el Artculo 89 en las votaciones que se realizan sobre las acusaciones
constitucionales como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional en
la STC 6-2003, segn la cual en el Pleno no deben votar quienes fueran miembros
de la Comisin Permanente. El impedimento est relacionado con la participacin
efectiva en el proceso de deliberacin y votacin en una sesin de la Comisin
Permanente, y no slo con la condicin de miembro titular o suplente de este
rgano parlamentario.
El Congreso ha adoptado la prctica de excluir en la votacin en el Pleno
nicamente a quienes hayan intervenido y participado en la Comisin
Permanente, independientemente de su condicin de miembros. Igualmente, se
ha asumido como prctica regular que no se considere impedidos de votar en el
Pleno quienes tuvieran la condicin de denunciantes, de miembros de una

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Comisin Investigadora o de la Comisin de tica como resultado de cuyas


indagaciones se hubiera presentado una denuncia. Si bien este arreglo se ajusta
en sentido literal con la previsin establecida en la STC 6-2003-AI/TC, la
exclusin de quienes tienen en alguna forma, grado o magnitud la condicin de
denunciantes no cumple ni se ajusta estrictamente al principio de juez
parlamentario imparcial que cabe deducir del tipo de tutela reforzada en el que
se basa la referida sentencia del Tribunal Constitucional ni, en general, a las
reglas del debido proceso en cuyo nombre el Tribunal Constitucional decidi que
en los casos de procesos de acusacin constitucional por la comisin de delitos
en el ejercicio de la funcin el parlamento deba votar las acusaciones con una
regla similar a la que recoge el artculo relativo al levantamiento de la
inmunidad parlamentaria.
La consecuencia del errneo modo de comparar y homologar ambos tipos
de instituciones generar el indeseable efecto de que la exigencia de la aparente
aplicacin de los principios del debido proceso parlamentario y del juez
parlamentario imparcial determinar que la declaracin de formacin de causa
de los altos funcionarios denunciados y, por lo tanto, el inicio del proceso penal
respectivo en sede judicial ser mucho ms complicado de lograr. Ello puede
significar tambin el debilitamiento de la capacidad del Congreso en los
procesos de lucha contra la corrupcin, porque la exigencia fijada para alcanzar
la mayora es ms complicada de lograr, y por la misma razn el debilitamiento
tambin del Congreso en el rgimen poltico en su calidad de custodio de la
constitucionalidad, porque la misma si no mayor dificultad se advertir en los
procesos de juicio poltico por infraccin de la Constitucin en los que el
Tribunal Constitucional exige que la destitucin, inhabilitacin o suspensin slo
ocurra con el voto de 2/3 de miembros del Congreso (con exclusin de la
Comisin Permanente).
Adems de los casos en los que existe impedimento para votar debe incluirse
los casos de imposibilidad para votar entre los que cabe incluir los casos de

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licencias para no asistir por razones de ausencia fsica motivada por enfermedad o
de viaje, y las licencias por razones de pertenencia al gabinete ministerial. Todos
estos casos tienen previsin reglamentaria expresa y generan justificacin para
dar por cumplido el deber de asistir a la sesin.
Adicionalmente es necesario incluir el supuesto de las licencias para
desempear funcin ministerial que quedan en suspenso cuando el congresista
que es parte del gabinete est en el Pleno o en la Comisin Permanente y desea
ejercitar el mandato recibido. Lo que ha solido percibirse como un exceso que
afecta la imparcialidad en el principio de separacin de poderes. Sin embargo,
este tipo de situaciones tiene parentesco con el reciente viraje en una prctica
parlamentaria segn la cual el Presidente del Congreso no vota sino para dirimir,
porque desde el perodo 2011-2012, con el Presidente Vctor Isla Rojas, los
presidentes votan en todos los procesos y cuando hay empate votan adems para
dirimir.
Este ltimo tipo de usos de la funcin parlamentaria y del derecho de voto
de cada congresista, ha llevado a que se asuma con mayor naturalidad la
condicin esencialmente personal de la representacin, al costo, sin embargo, de
formas de ejercicio institucional del poder poltico, porque la afirmacin plena,
fuerte, y total de la posicin representativa a despecho del matiz de los distintos
roles que pueden desempear los parlamentarios durante el desempeo y ejercicio
de su mandato, puede incidir en el abuso, en la imprudencia, en el desorden o en
el desequilibrio del sistema de valores en una sociedad y en un Estado
democrticos. Si esas son las maneras en que se practican e interpretan las reglas
y principios generales regulares que orientan los procesos de toma de decisin
colectiva es predecible que la radicalidad y maximalismo con los que afirma el
papel representativo generen efectos contrarios a la finalidad poltica prevista en
el rgimen constitucional. En consecuencia la laxitud del rol representativo se
aleja de la mesura y proporcionalidad inherente a la gestin del Estado a cargo de
los operadores de las instituciones con las que funciona.

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Una vez conocida la propuesta de acuerdo o resolucin, la validez de la


decisin depender de que se use la forma y la frmula correctas para expresar el
voto. Segn el Artculo 57 del Reglamento, las votaciones pueden ser pblicas o
secretas. Se considera pblica una votacin cuando cada Congresista acciona el
sistema de votacin electrnica o manifiesta el sentido de su voto levantando la
mano o ponindose de pie. A su vez, son secretas las votaciones cuando lo
dispone el Reglamento, lo estime conveniente el Presidente o lo solicite un
tercio del nmero de Congresistas. La distincin entre uno y otro tipo de
votacin es importante en particular respecto de dos casos en los que no se
permite la votacin secreta. El artculo sealado cita expresamente que en la
votacin referida a reforma constitucional o censura a la Mesa Directiva, no se
usar en ningn caso votacin secreta. Por lo tanto, independientemente de que
por unanimidad el Pleno acordara votar en secreto una reforma constitucional o
la censura a la Mesa Directiva, ni uno ni otro supuestos tendran validez. La
nica manera en que esta restriccin no se aplicara a uno y otro supuestos
ocurrira si esa norma fuera reformada segn el proceso formal y regular para
modificarlo. De este modo puede percibirse cmo ni an la unanimidad podra
dejar sin aplicacin una regla establecida en el Reglamento. Obviar la
formalidad podra generar una causal de invalidacin o de anulacin del acuerdo
adoptado, no obstante el Congreso ignore las consecuencias de apartarse de las
normas con las que formaliza sus procesos.
Adems el Reglamento seala que las votaciones pueden ser ordinarias,
nominales o por cdula. Con la introduccin del sistema de votacin electrnica
cinco aos despus de aprobarse el Reglamento la diferencia entre las votaciones
ordinarias y nominales se ha reducido significativamente. El Artculo 57 prescribe
que son ordinarias las votaciones cuando cada Congresista acciona el sistema de
votacin electrnica, registrndose en acta su nombre y sentido de su voto, y
aade que tambin son ordinarias las votaciones a mano alzada aunque prev
que esta modalidad debe usarse por excepcin. El texto, en efecto, dice

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excepcionalmente la votacin se har levantando la mano.


Luego el Reglamento refiere las votaciones nominales, las mismas que
ocurren cuando el relator llama a cada uno de los congresistas por su nombre y
stos responden s, no o abstencin; o bien cada uno registra su voto en el
sistema de votacin electrnica y se imprime el listado de congresistas en orden
alfabtico, con

el

sentido de

su

voto, consignndose

en

el acta

correspondiente. Sobre el carcter obligatorio de las votaciones nominales


seala el que Reglamento que las votaciones se efectuarn forzosamente en
forma nominal, cuando se trate de adoptar o comprobar acuerdos que requieran
el voto a favor de por lo menos los dos tercios del nmero legal de Congresistas,
segn lo establecido por la Constitucin Poltica y el Reglamento del Congreso
de la Repblica. Por lo tanto, en todo caso en el que la Constitucin o el
Reglamento prevean una votacin calificada equivalente a una mayora superior
a los dos tercios de los votos, calculados sobre el nmero legal, no puede
prescindirse de la votacin nominal, sea a travs del sistema de votacin
electrnica o del mtodo de opcin oral al llamado del nombre de cada
congresista. En la prctica las votaciones nominales que se expresan oralmente
a travs del llamado del nombre de cada congresista ocurre fundamentalmente
en la Comisin Permanente y en las dems Comisiones, y en el Pleno slo si por
alguna razn el sistema de votacin electrnica ha sufrido algn desperfecto y
no es posible utilizarlo.
En consecuencia las votaciones ordinarias y las nominales son todas
igualmente pblicas, y se diferencian en que existen votaciones ordinarias no
nominales, como cuando se consulta la decisin a travs del sistema de mano
alzada; e igualmente hay votaciones nominales que no son reconocidas como
ordinarias, como el caso de la votaciones orales al llamado del nombre de cada
votante. Las votaciones mediante la opcin de ponerse en pie para expresar el
sentido del voto son una votacin pblica, pero no son nominales tampoco, ni se
las considera ordinarias. Si la votacin a mano alzada es una modalidad de

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votacin ordinaria, pero a la vez se la considera una forma excepcional de


consulta, cabe dudar del carcter ordinario que se le atribuye, porque se trata
de una votacin pblica (como la opcin de votar ponindose en pie) de uso no
ordinario ni frecuente. En resumen, las votaciones propiamente ordinarias son
las votaciones mediante el uso del sistema de votacin electrnica, y las
votaciones a mano alzada y de ponerse en pie son en realidad formas no
ordinarias sino excepcionales de expresin del voto, independientemente de que
a todas estas formas de votacin pblica el Reglamento las clasifique
apropiadamente como ordinarias (a mano alzada) o no.
Si bien es cierto las Comisiones cuentan con un sistema de votacin
electrnica, el mismo que se adquiriera durante el perodo 2001-2006, dicho
sistema no se ha implementado ni se utiliza. Las ventajas de la inversin y de la
compra, por esta razn, no ha quedado justificada, debido a las complicaciones
generadas con la volatilidad del rgimen de suplencias en las sesiones, que
hacen muy difcil sustituir en el sistema a un congresista por otro durante el
desarrollo de las sesiones.
Este es un caso en el que la cultura organizacional ha sufrido un
desencuentro con las pretensiones de racionalizacin y democratizacin de los
procesos parlamentarios, porque la capacidad de transparentar el voto en las
Comisiones no ha sido posible alcanzarla debido al carcter repentino y sbito
con el que es posible que se altere la composicin del pleno de una Comisin. No
se ha logrado el equilibrio adecuado entre el control de las asistencias para
efectos del descuento en los emolumentos, y los beneficios de permitir un
rgimen abierto y transparente en el proceso de toma de decisiones en las
Comisiones. Las inestabilidades que se producen con la alteracin del qurum y
asistentes durante el desarrollo de las sesiones de

Comisiones han hecho

virtualmente imposible conocer el sentido del voto de los congresistas en los


procesos desarrollados en estos rganos, con lo cual la optimizacin, el
fortalecimiento y la calidad del ejercicio de la representacin tampoco mejora,

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porque privilegiar la necesidad de no sufrir descuentos por inasistencias tiene


un peso mayor que los beneficios dejar constancia sobre el sentido del voto de
cada congresista en cada una de las Comisiones a las que pertenecen y de las
que son miembros.
Por ltimo la votacin por cdula es una forma no pblica de expresin del
voto. Dice el Reglamento que la votacin es por cdula cuando cada congresista
reciba una cdula de votacin, exprese en ella su voto y la deposite en el nfora.
Esta forma se utiliza para la eleccin anual de la Mesa Directiva. Los congresistas
no pueden ser identificados porque las cdulas se depositan sin que el nombre del
votante pueda conocerse. En la prctica los congresistas pueden prescindir del
carcter secreto de este tipo de votacin cuando luego de emitir su voto lo hacen
pblico y lo exhiben ante el resto de los representantes para, precisamente,
eliminar la reserva y dejar que se conozca la adhesin a una lista o posicin. Dada
la aceptacin generalizada de esta prctica entre los congresistas no se exige el
respeto que el propio Reglamento prescribe al carcter secreto de los asuntos que
se tramitan en los diversos rganos parlamentarios, aunque una visin estricta de
la dimensin de la reserva del proceso de votacin exigira modos menos
concesivos o permisivos de conducta corporativa.
Una forma de votacin que ha sido parte de la prctica parlamentaria
nacional ha sido la votacin por balotas. La votacin por balotas, anteriormente
reservada para la aprobacin de pensiones de gracia, o para la designacin de
altos funcionarios (vocales supremos, embajadores, o los ms altos mandos
militares), ha cado en desuso. Aunque el Congreso tiene an la responsabilidad de
elegir a algunos de los ms altos funcionarios titulares de los rganos
constitucionales autnomos, la votacin suele ser pblica y no secreta, y se
recurre regularmente al sistema de votacin electrnica. De otro lado, a pesar que
se ha reducido el nmero de casos en los que se otorga pensiones de gracia este
tipo de casos no se consulta mediante balotas, sino segn la forma ordinaria y
nominal de votacin a travs del sistema electrnico.

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Por ltimo otra forma de votacin que ha cado en desuso es la modalidad


del carpetazo, que se utilizaba en el rgimen bicameral hasta el ao 1992. Se
conoca a esta forma con el nombre de carpetazo porque los Diputados o
Senadores solan soltar la tapa de sus carpetas para hacer conocer el sentido de
su voto. La manera de conocer cul era la decisin adoptada era a travs del
mayor o menor ruido causado por los adherentes de una u otra opcin, a favor o
en contra. El carpetazo ha sido reemplazado desde 1993 por la votacin a mano
alzada.
Una vez concluido el debate, en los casos de votacin pblica y ordinaria, y
es necesario que sobre la materia en debate se consulte el parecer y voto de los
representantes, lo regular es recurrir al sistema de votacin electrnica. En ese
caso el Presidente del Congreso anuncia que luego de haberse concluido el rol de
oradores se otorgar el uso de la palabra al Presidente de la Comisin
dictaminadora o informante para que fije el texto sobre el que se consultar el
voto. Este momento y acto es de la mayor importancia porque queda en manos del
Presidente de la Comisin, o de quien haga sus veces, la capacidad de fijar sobre
qu convocar el Presidente del Congreso a fijar posicin en la votacin.
No ha sido nunca tan claro el papel del Presidente de la Comisin respecto
de esta funcin como lo es en la prctica reciente, porque el procedimiento normal
siempre consisti en que, cuando como consecuencia del debate es preciso
realizar modificaciones en el texto que se propone en el dictamen o en el informe
de la Comisin, el Presidente de la Comisin consulte durante un cuarto
intermedio con los dems miembros cul es la posicin de la Comisin a someter a
votacin. No ha estado exento de crtica y cuestionamiento el nivel de gravitacin
que ha tomado para s el Presidente de la Comisin, pero mientras la prctica
contine el Congreso sigue avalando esta costumbre considerada de poca
raigambre parlamentaria, en la medida que se confiere un poder extraordinario a
un solo congresista, a despecho del parecer que puedan tener los dems
integrantes de un rgano cuya principal caracterstica es estar constituido segn

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reglas de la pluralidad y de la proporcionalidad entre los grupos parlamentarios.


Definido el contenido del acuerdo cuya aprobacin propone el Presidente de
la Comisin el Presidente del Congreso insta a los congresistas a registrar su
presencia en el sistema de asistencia y votacin, y luego de un perodo razonable
de tiempo, suficiente para que los congresistas anoten digitalmente el sentido de
sus preferencias, avisa que proceder a declarar el cierre del clculo de la
asistencia. Al declarar el cierre de la asistencia se determina el nmero de
congresistas presentes en la sala y, por lo tanto, si ese nmero es igual o superior
al qurum necesario para sesionar vlidamente y para tomar una decisin
colectiva. Si se comprueba que existe qurum en la Sala de Sesiones se inicia el
proceso de votacin propiamente dicho, el mismo que empieza con el anuncio del
Presidente de que existiendo el qurum reglamentario se proceder a votar, para
lo cual solicita a los congresistas que anoten y registren el sentido de su voto en el
sistema de votacin electrnica.
A diferencia de lo que ocurra hasta la vigencia del Reglamento de 1995, en
el rgimen bicameral las Cmaras Legislativas slo se valan de los votos a favor y
en contra. No se reconoca la abstencin como

forma vlida de emisin y

expresin del voto parlamentario. Para que exista acuerdo sobre una materia
determinada se aplica y compara la frmula exigida respecto del nmero de
congresistas presentes, hbiles, con el resultado de los votos a favor, en contra, o
que se abstienen. Si se alcanza el nmero que exige la frmula por aplicar el
acuerdo se aprueba. Si no se alcanza el asunto queda sin aprobar. Y si el nmero
de votos en contra es superior al nmero de votos a favor se rechaza. En el
supuesto en que el nmero de abstenciones sea superior al nmero de votos a
favor o en contra el asunto queda sin resolver y queda pendiente para volverse a
consultar, porque no cabe dar el asunto ni por aprobado ni por rechazado debido a
que la mayora ha preferido que ni se apruebe ni se rechace, sino que an no se
resuelva la materia bajo consulta.

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20. Los tipos de mayora


Las reglas para tomar decisiones vlidamente en el Congreso se encuentran
en principio en la Constitucin y en el Reglamento del Congreso. En algunos casos
las reglas para alcanzar resultados se encuentran tambin en leyes orgnicas,
como la del Tribunal Constitucional o la del Defensor del Pueblo.
Las mayoras exigidas para alcanzar un acuerdo pueden clasificarse segn el
mayor nmero de votos exigidos o la base sobre la cual se calculan las frmulas de
votacin. Obviamente con la misma frmula las exigencias sern mayores si la
base es el nmero legal, que si se aplica sobre el nmero de hbiles o de los
presentes en el acto de consulta en una sesin determinada.
La regla general para adoptar acuerdos es la mayora relativa, tambin
llamada mayora simple. Este tipo de mayora consiste en comparar los tres
resultados posibles para definir cul es el que mayor cantidad de votos ha
alcanzado. La cuestin queda aprobada si los votos a favor, o verdes, son ms que
los votos en contra o que los votos por la abstencin. La cuestin queda rechazada
si los votos en contra son ms que los votos a favor o que las abstenciones. La
cuestin queda sin decidir y postergada para volverse a consultar si las
abstenciones son ms que los votos a favor o que los votos en contra. Y la cuestin
es objeto de dirimencia por el Presidente si al expresarse las preferencias de los
votantes existe empate simple o compuesto, en cuyo caso el Presidente resuelve
en cualquiera de los tres sentidos que le parezca correcto.
La razn por la que se conoce a esta frmula como mayora relativa es que
no es posible saber con qu cantidad de votos se aprobar una decisin
determinada. Es la forma ms sencilla de establecer cmo se resuelve un asunto.
Si existe un caso en el que el Pleno o la Comisin Permanente deben tomar una
decisin, y no existe una frmula explcita para definir con cuntos votos se toma
el acuerdo, la regla es la de la mayora simple. A esta frmula tambin se la
conoce como la regla de la pluralidad; era bajo ese nombre que se la conoca en el
antiguo Reglamento Interior de las Cmaras Legislativas de 1853. Por lo tanto son

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tres maneras de designar al procedimiento de consulta bajo la frmula de la


mayora: pluralidad, mayora relativa y mayora simple, y su propiedad
fundamental es que se aplica sobre la base de los votantes o de los presentes,
puesto que no resulta relevante el nmero legal ni el nmero de hbiles para la
sesin.
Los principales requisitos para que la decisin sea vlidamente tomada, en
consecuencia, son que no haya empate, que no ganen las abstenciones, y que el
total de votantes sea igual o mayor al qurum necesario para que haya sesin.
La siguiente frmula ms comn es la de la mayora absoluta. La mayora
absoluta, por oposicin a la mayora relativa o mayora simple, supone que se
alcance una cantidad de votos superior a la mitad o, de modo similar, superior al
cincuenta por ciento. Establecer que la mayora sea superior a la mitad significa
que basta alcanzar ese lmite para que se considere resuelta la cuestin
consultada. Sin embargo, suele asimilarse a este tipo de frmula una variante que
es en realidad una frmula ms exigente o calificada que la mayora absoluta y
que consiste en precisar que debe alcanzarse una cantidad de votos no menor,
igual o superior a la mitad ms uno. Cuando la frmula de la mayora absoluta se
aplica respecto de un nmero par de votantes no existe diferencia en el fraseo,
porque un nmero de votos superior a la mitad siempre ser igual a un voto ms
que la mitad de la cantidad de votantes.
La diferencia si es crtica cuando el nmero de votantes es una cantidad
impar, porque en ese caso ms de la mitad resulta ser una cantidad menor que la
exigida si el requisito se frasea como la mitad ms uno, dado que la mitad de un
nmero impar siempre es un nmero decimal. Considerando que ms de la mitad
supone el redondeo prximo al siguiente nmero entero, el requisito de ms de la
mitad se cumple al alcanzar el nmero entero ms cercano al decimal. Sin
embargo, cuando se especifica que la mayora absoluta ser la mitad ms uno, el
decimal que resulta de la divisin entre dos no puede redondearse al siguiente
nmero entero, porque ese nmero entero no ser an un voto ms que la mitad y

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por lo tanto habr que sumar un nmero al decimal, y slo entonces redondear al
siguiente entero.
La significancia de la variante de la mitad ms uno tambin es visible de
modo claro en los casos en que el nmero de votantes es ms pequeo, como
cuando debe definirse si se aprueban o no los acuerdos de una Comisin con un
nmero pequeo de integrantes. El caso ms claro puede consistir en el que se
materializa con las Comisiones de 3 integrantes, porque en ese supuesto ms de la
mitad exige que sean 2 votos, pero la mitad ms uno ser inevitablemente la
unanimidad o el 100 por ciento de los miembros de la Comisin. En la medida que
el nmero de votantes aumenta en un cuerpo impar de sufragantes la proporcin o
porcentaje de la exigencia de votos disminuye.
Una variante adicional es que la mayora absoluta puede calcularse sobre el
nmero total o nmero legal de integrantes, sobre el nmero de hbiles, y sobre el
nmero de presentes. Habiendo quedado claro en acpite anterior la diferencia
entre los tres distintos tipos de figuras, slo resta reiterar que el nmero legal se
refiere a la integridad de miembros que pertenecen al cuerpo en el que tiene lugar
la votacin; el nmero de hbiles es el que queda luego de excluir a los no
incorporados, a los suspendidos, y a los que tienen licencia; y el nmero de
presentes es la cantidad de congresistas hbiles en una sesin con qurum.
Cuando la frmula se aplica sobre el nmero legal la cantidad de votos exigidos es
ms alta que cuando se aplica sobre el nmero de hbiles, y cuando se exige
aplicarla sobre el nmero de hbiles la regla es que ese nmero sea una cifra de
votantes mayor que la exigible cuando haya de aplicarla sobre el nmero de
presentes.
En el siguiente cuadro se muestra los casos en los que la Constitucin o el
Reglamento del Congreso prevn la adopcin de acuerdos con el requisito de
mayora absoluta, sea sobre el nmero legal, de hbiles o de presentes, en la
variante rgida que se expresa como la mitad ms uno, o en la variante ms
flexible que se formula como ms de la mitad. Se incluye igualmente un caso en el

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que el Reglamento refiere equvocamente la exigencia de mayora simple cuando


el propsito es requerir la mayora absoluta (el caso de la eleccin de la Mesa
Directiva, en el que la regla es la previsin de la segunda vuelta cuando no se
alcanza mayora simple en la primera; el concepto de segunda vuelta slo es
aplicable en el supuesto de mayora absoluta, de ah que la prctica parlamentaria
haya corregido el equvoco utilizando uniformemente la exigencia de mayora
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absoluta de los concurrentes para la primera vuelta).


ACUERDOS

QUE REQUIEREN MAYORA ABSOLUTA EN EL


PERMANENTE

PLENO

O EN LA

MATERIA
MAYORA ABSOLUTA (MITAD MS UNO) SOBRE EL NMERO LEGAL
La Comisin de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria
es designada con el voto de la mitad ms uno del nmero legal
El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de
la mitad ms uno del nmero legal de Congresistas
El qurum para que el Consejo Directivo del Congreso realice
sesiones vlidas es de la mitad ms uno del nmero legal de sus
miembros
Los documentos con los que se comunica la eleccin de los
representantes titulares y representantes de los grupos
parlamentarios ante los rganos directivos, deben estar
firmados por no menos de la mitad ms uno del nmero de
miembros del grupo parlamentario
El Pleno del Congreso puede reunirse en cualquier momento
cuando lo solicite la mitad ms uno de los congresistas
Si una proposicin de ley o resolucin legislativa es rechazada
no puede presentarse la misma proposicin u otra sobre
idntica materia hasta el siguiente periodo anual de sesiones,
salvo acuerdo de la mitad ms uno del nmero legal de
congresistas
La reforma de la Constitucin se aprueban con el voto favorable
de por lo menos la mitad ms uno del nmero legal de
congresistas y luego se someten a referndum
Las leyes orgnicas se aprueban o modifican con el voto de por
lo menos la mitad ms uno del nmero legal de congresistas
El acuerdo de haber lugar a la formacin de causa en una
acusacin constitucional por delitos cometidos en el ejercicio de
la funcin se aprueba con el voto favorable de por lo menos la
mitad ms uno del nmero de los Congresistas presentes, sin
participacin de los miembros de la Comisin Permanente
En un proceso de antejuicio poltico el acuerdo para suspender
a un alto funcionario en una acusacin constitucional por
delitos cometidos en el ejercicio de la funcin se aprueba con el
voto favorable de por lo menos la mitad ms uno del nmero de
los
congresistas, sin participacin de los miembros de la
Comisin Permanente
MAYORA ABSOLUTA (MITAD MS UNO) SOBRE EL NMERO DE HBILES
El qurum para las sesiones del Pleno y de cualquier comisin
es de la mitad ms uno del nmero hbil de Congresistas

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COMISIN

SUSTENTO
Art. 16, inc. 1), del
RC
Art. 16, penltimo
prrafo, del RC
Art. 31 del RC
Art. 37 del RC

Art. 51 del RC
Art. 78 del RC

Art. 81, inc. a), del


RC
Art. 81, inc. b), del
RC
Art.
89,
inc.
i),
segundo prrafo del
RC

Art.
89,
inc.
i),
segundo prrafo del
RC

Art. 52 del RC

MAYORA ABSOLUTA (MITAD MS UNO) SOBRE EL NMERO DE PRESENTES


La ley de presupuesto se aprueba con el voto de por lo menos la
mitad ms uno del nmero de congresistas presentes
MAYORA ABSOLUTA (MS DE LA MITAD) SOBRE EL NMERO LEGAL
Las reconsideraciones aprueban con el voto de ms de la mitad
del nmero legal de Congresistas
Para la insistencia en la reconsideracin de leyes observadas
por el Presidente de la Repblica se requiere el voto de ms de
la mitad del nmero legal de miembros del Congreso
Para la aprobacin de la censura se requiere del voto de ms de
la mitad del nmero legal de miembros del Congreso.
MAYORA ABSOLUTA (MS DE LA MITAD) SOBRE EL NMERO DE PRESENTES
La eleccin de la Mesa Directiva es elegida con un nmero de
votos igual o superior a la mayora simple de los congresistas
concurrentes

Art. 81, inc. c), sexto


prrafo, del RC
Art. 58 del RC
Arts. 108 de la CP, y
79 del RC
Arts 132 de la CP y
86 del RC
Art. 12, inc. d), del
RC
(por
prctica
parlamentaria
se
corrige el concepto
de mayora simple
por el de mayora
absoluta)

El cuadro precedente deja ver que la modalidad ms recurrida en la


exigencia de la mayora absoluta es su clculo sobre el nmero legal, en la
alternativa de la mitad ms uno. Comparativamente es menor el nmero de casos
en los que la mayora absoluta se formula en trminos de ms de la mitad.
La mayora relativa o simple y la mayora absoluta son los modos ms
comunes de consultar la votacin del Pleno. Existen sin embargo otros modos de
definir los resultados, algunos de los cuales son exigencias ms altas que la
mayora absoluta, y otros con una cantidad menor de votos que la mayora
absoluta. En ningn caso, sin embargo, se prev el acuerdo unnime de todos los
miembros, sea respecto del nmero legal, de hbiles o de presentes.
Los casos en los que se requiere un nmero de votos mayor a la mayora
absoluta se conocen como casos de mayora calificada porque se trata de
situaciones especialmente exigentes. Pero hay otros casos en los que existe
tambin una cantidad fija o determinada de votos, pero menores a la mayora
absoluta, a los que se los conoce como mayoras mnimas regulan principalmente
los derechos bsicos de las minoras para conseguir la activacin de procesos o de
recursos organizacionales. En el cuadro que sigue puede verse, por ejemplo, las
referencias de casos en los cuales es necesario que el Pleno cuente con las
mayoras calificadas. Son las que corresponden al requisito de dos tercios del

148

148

nmero legal o del nmero de hbiles, y de los tres quintos del nmero legal.
ACUERDOS

QUE REQUIEREN MAYORA CALIFICADA DE DOS TERCIOS Y DE TRES QUINTOS


EN EL PLENO O EN LA COMISIN PERMANENTE

MATERIA

SUSTENTO

Son nominales las votaciones sobre acuerdos que requieran el voto


a favor de por lo menos los dos tercios del nmero legal de
Congresistas
La aprobacin de la reconsideracin de una reconsideracin requiere
el voto de los dos tercios del nmero legal de congresistas
La reforma de la Constitucin puede aprobarse en dos legislaturas
ordinarias sucesivas con el voto aprobatorio de un nmero
superior a los dos tercios del nmero legal de Congresistas
Establecimiento selectivo y temporal de tratamiento tributario
especial para una zona determinada del pas mediante ley
El acuerdo sancin de suspensin, inhabilitacin o destitucin por
infraccin constitucional, en un juicio poltico, se adopta con la
votacin favorable de los dos tercios del nmero de miembros del
Congreso, sin participacin de la Comisin Permanente
El acuerdo de vacancia del Presidente de la Repblica se aprueba
con votacin no menor a los dos tercios del nmero legal de
miembros del Congreso
Con el voto de los dos tercios del nmero legal de miembros del
Congreso pueden ser removidos los integrantes del Consejo Nacional
de la Magistratura
Con el voto de los dos tercios del nmero legal del Congreso es
elegido o removido el Defensor del Pueblo
Con el voto de los dos tercios del nmero legal de miembros del
Congreso se elige a los miembros del Tribunal Constitucional
El acuerdo de realizar una votacin secreta se toma con el voto de
dos tercios de los miembros hbiles del Pleno
Los voceros de los grupos parlamentarios que representen a los tres
quintos del nmero legal de congresistas pueden presentar
excepcionalmente, por una sola vez, los pedidos de reconsideracin
sobre una reconsideracin
La aprobacin de crditos suplementarios, transferencias y
habilitaciones de partidas en la Comisin Permanente se produce
con el voto favorable de tres quintos del nmero legal de sus
miembros

Artculo 57, inciso


b), del RC
Artculo 58 del RC
Artculos 206 de
la CP, y 81, inciso
a), del RC
Artculo 79 de la
CP
Artculo 89, inc.
i), tercer prrafo,
del RC
Artculo 89-A, del
RC
Artculo 157 de la
CP
Artculo 161 de la
CP
Artculo 201 de la
CP
Artculo
57 del
RC
Artculo 58 del RC

Artculos 80 de la
CP, y 81, inc. d),
del RC

De modo similar, en el cuadro que sigue se consignan los supuestos en los


que se establecen mayoras mnimas, inferiores a la mayora absoluta. Porque
existe un marco de incertidumbre en frmulas como la de la mayora simple, o en
todo otro caso en el que la frmula debe calcularse sobre una base voltil o
movible como ocurre con el nmero de hbiles o de presentes, es que puede
ocurrir y es posible que la fijacin de mayoras mnimas en algunas situaciones
conduzcan a una cantidad ms exigente que al aplicar las frmulas de la mayora
simple o de mayora absoluta sobre la base de los hbiles o de los presentes. El
objetivo y la razn de ser de las mayoras mnimas es facilitar que ante situaciones

148

148

especficas sea factible que las minoras cuenten con ms oportunidades para
iniciar la accin corporativa o los procesos parlamentarios.
ACUERDOS

QUE REQUIEREN MAYORAS MNIMAS EN EL

MATERIA
El pedido de interpelacin se formula mediante mocin de orden
del da, firmada por no menos del quince por ciento del nmero
legal de Congresistas
La admisin de la interpelacin se aprueba con el tercio del
nmero de congresistas hbiles
La mocin de censura la deben presentar no menos del
veinticinco por ciento del nmero legal de Congresistas
Para la admisin a debate y aprobacin de las mociones de
constitucin de comisiones investigadoras se requiere el voto
aprobatorio del treinta y cinco por ciento (35%) de los miembros
del Congreso
El pedido de vacancia del Presidente de la Repblica se formula
mediante mocin de orden del da, firmada por no menos del
veinte por ciento del nmero legal de Congresistas
Para la admisin del pedido de vacancia del Presidente de la
Repblica se requiere el voto de por lo menos el cuarenta por
ciento de Congresistas hbiles

PLENO
SUSTENTO
Arts. 131 de la CP y
83, inc. a) del RC
Arts. 131 de la CP, y
83, inc. b) del RC
Arts. 132 de la CP y
86, inc. a) del RC
Art. 88, inc. a) del
RC
Art. 89-A, inc. a) del
RC
Art. 89-A, inc. b)
del RC

Las mayoras mnimas por antonomasia en el rgimen parlamentario


peruano prevn tres situaciones especiales en las que se favorece el derecho de
accin de las minoras: para la presentacin y admisin de las mociones con las
que se crean comisiones investigadoras; para el -trmite de las interpelaciones
ministeriales; para la presentacin de la mocin de censura; y para la presentacin
y admisin de los pedidos de vacancia del Presidente de la Repblica. De los casos
indicados slo la creacin de comisiones investigadoras y los procesos de
interpelacin no requieren accin ulterior, pero para la censura de miembros del
gabinete y para la vacancia presidencial s se requiere accin ulterior para la que
no tienen autonoma las minoras porque supone una decisin en la que queda
comprometida la mayora. De ah que sea necesaria la lectura integral de los
cuadros de forma que sea posible distinguir la diferencia entre el inicio del
proceso y la resolucin de la iniciativa corporativa que se propone adoptar.
COMPROBACIN

DE APRENDIZAJES

148

148

1. Quin decide la agenda de la sesin, y qu se pone al voto luego del debate?


2. Cul es la diferencia entre la mayora absoluta, y la mayora simple o relativa?
3. Cmo se define el nmero de hbiles para una votacin?
4. Qu finalidad cumple el qurum en las sesiones y votaciones de la asamblea?
5. Qu valor se alcanza mediante la racionalizacin de las reglas del debate en el
Pleno?
6. Por qu es necesario que coincidan la voluntad del legislador y el texto que
aprueba el Pleno, y qu efectos causa la falta de coincidencia?
7. En qu se diferencian la reconsideracin y la aclaracin?
8. Cul es el objeto y lmites de la fe de erratas?
9. En qu casos existe impedimento para ejercitar el voto y qu efecto genera el
voto de quien est impedido de votar?
10. Puede votar el Presidente del Congreso en las sesiones del Pleno, o slo vota
para dirimir en caso de empate?
11. Cul es la diferencia entre las votaciones ordinarias y las votaciones
nominales?
12. En qu casos se usa la votacin por cdula?
IV. EL

PROCESO LEGISLATIVO

El proceso legislativo es uno de los distintos tipos de procesos que se


realizan y desarrollan en la institucin parlamentaria. Indica el Artculo 64 del
Reglamento del Congreso que los procesos parlamentarios son el conjunto de
actos sucesivos e integrados que se realizan para promover el debate y los
acuerdos del Congreso destinados a producir leyes y resoluciones legislativas,
actos de control poltico y designaciones y nombramientos. La nocin de proceso
que asume el Reglamento, sin embargo, se restringe en sentido estricto a las
consideradas como principales funciones del Congreso. En ese entendido es que
los procesos parlamentarios se reducen al mbito exclusivo de procesos

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148

propiamente congresales; esto es, a los procesos en los que se realizan actos
corporativos que tienen a los congresistas como los nicos sujetos titulares de la
actividad representativa del Estado.
En el cuadro siguiente se presenta el esquema de los distintos tipos bsicos
de procesos que tienen lugar en el Congreso, los mismos que extienden el mbito
de los procesos parlamentarios en sentidos an ms amplios que el prescrito en el
Artculo 64, porque integran tareas y actividades de mayor detalle y menor rango
organizacional con las que se facilitan, habilitan y permiten los productos finales
del Congreso. El conjunto de tipos de procesos parlamentarios integran el sistema
procesal cuyos principios de organizacin y funcionamiento se desprenden de la
finalidad poltica representativa de la institucin parlamentaria en nuestra vida
constitucional.
TIPOLOGA

DE LOS PROCESOS QUE INTEGRAN EL SISTEMA PARLAMENTARIO

1. Procesos congresales
2.
Procesos
de
apoyo
parlamentario
3. Procesos administrativos
4. Procesos de gestin del
conocimiento
5. Procesos intangibles

Legislativo, de control, presupuestario, informativo o directivo


Soporte constitucional y consultora procesal, trmite
documentario, agenda, diario de debates, pedidos/mociones,
estudio y evaluacin de proyectos de ley
Gestin prospectiva y estratgica, gestin organizacional,
gestin de recursos materiales, gestin de recursos humanos,
gestin de riesgos, gestin econmica y presupuestal
Gestin documental e informacin, capital intelectual
capacitacin e investigacin-, telemtica y tecnologas de
proceso masivo de bases de datos y gestin de contenidos
Actitud y tica personal de actores, motivacin e identificacin
con la ciudadana, imagen corporativa, identidad diferencial

El proceso legislativo presupone la interaccin directa e indirecta con los


otros tipos de procesos parlamentarios en los que se apoya o con los que se
complementa en mayor o menor magnitud. El proceso legislativo no es un sistema
aislado en la produccin de representacin poltica a travs de las diversas
funciones que el rgimen poltico le asigna al Congreso. Por ello es que el proceso
legislativo es parte de un sistema de generacin y de agregacin de valor poltico
y no es un rgimen atomizado ni aislado. Para que el proceso legislativo cumpla
con la finalidad que le corresponde y que la ley que dicte el Congreso sea un
instrumento socialmente ms efectivo en manos de quienes nos representan es
todo el sistema el que debe fortalecerse, desarrollarse con congruencia y

148

148

mantenerse en sintona segn la finalidad poltica propia de la gestin


representativa de la comunidad y del Estado.
La ley es un mandato estatal con vocacin de orden y estructuracin del
espacio o esfera colectiva. Las leyes se aprueban ante la necesidad de definicin
de modos universales de convivencia en nuestra repblica. Sirven para
homogenizar maneras de entendernos y relacionarnos segn reglas imperativas
148

de interaccin personal.
Quines pueden dictar ese mandato general con carcter vinculante y
coactivo en el Per estn expresamente reconocidos en la Constitucin. La ley
puede dictarla, en primer trmino, el rgano legislativo central del Estado que es
el Congreso. Pero tambin puede dictarla, bajo ciertas restricciones y con cargo a
rendir cuenta ante el Congreso, el Presidente de la Repblica, a travs de decretos
legislativos o decretos de urgencia.
En el plano subnacional tienen igualmente facultad para dictar normas con
rango

legal

los

gobiernos

regionales

locales,

en

el

mbito

de

sus

correspondientes competencias territoriales. La ley puede dictarla igualmente el


pueblo cuando ejercita su iniciativa legislativa a travs del Congreso, o mediante
el referndum popular.
Tienen tambin competencia para afectar contenidos legislativos o los
procesos de creacin de la ley el Poder Judicial, las instituciones pblicas
autnomas y los colegios profesionales en las materias que les son propias. Por
ltimo, y de modo singular, el Tribunal Constitucional ha asumido competencias
igualmente legislativas mediante el proceso de calificacin de la constitucionalidad
de la ley, a travs de la expedicin de contenidos legislativos en sus sentencias
integrativas y manipulativas (ablativas, reductoras, repositivas, o aditivas).
La competencia legislativa del Congreso es prevalente, o preeminente, y la
de todas las dems instancias tiene naturaleza de competencia residual. La
diferencia es de origen axiolgico y se basa en el carcter representativo con el
que el Estado peruano gestiona los procesos estatales en nuestro rgimen poltico.

148

El carcter prevalente de la competencia legislativa del Congreso se deriva de la


titularidad que excepcionalmente caracteriza a este rgano del Estado, en razn al
origen popular del poder y de la potestad soberana de la nacin de dictar sus leyes
con autonoma.
Existe pues una suerte de concurrencia entre las agencias estatales, las
instancias gremiales y la propia comunidad, para decidir el orden poltico del pas
a travs de la ley. El Congreso aprueba la ley; el gobierno dicta decretos
legislativos y decretos de urgencia; los gobiernos regionales normas regionales y
los locales ordenanzas. Adems, los otros rganos y sujetos con iniciativa
legislativa proponen los textos de ley que procesa, evala y debate el Congreso. Si
existen datos que inducen a pensar que las capacidades legislativas del Congreso
estn comparativamente menoscabadas, a la luz de la mayor eficacia tcnica del
gobierno para producir normas con rango de ley, los usos que los operadores
estatales realizan de las potestades constitucionales no hace mella en los
principios y valores cuya primaca es desconocida al amparo de criterios
pragmticos, y por el contrario es una seal de la brecha que se abre entre la
vigencia de los deseos constitucionales y los hechos polticos, que slo es posible
reducir cuando todos los operadores comparten el mismo compromiso por los
modos de organizacin que se plantean en los textos constitucionales.
En el rgimen poltico peruano se reconoce la prelacin o precedencia
axiolgica entre los diversos tipos de normas. La Constitucin tiene rango ms alto
que la ley y la ley a su vez superioridad sobre los decretos, reglamentos o
resoluciones que dicta el gobierno. De este tipo de arreglo se desprende que en
caso de contradiccin o conflicto entre uno u otro tipo de norma debe preferirse la
aplicacin directa e inmediata de la Constitucin. En segundo lugar de la ley, y as
sucesivamente.
Esta visin del ordenamiento normativo nacional, sin embargo, no admite un
mtodo automtico o mecnico de aplicacin de la norma, porque los significados
constitucionales o legales son inevitablemente susceptibles de interpretacin

148

148

segn valores, premisas o intereses, que propone e integra la comprensin del


sujeto que adscribe sentidos a los textos y documentos normativos. Por esta razn
la supuesta jerarqua o precedencia normativa tiene en realidad naturaleza
simblica

metafrica,

porque

la

interpretacin

de

los

textos

permite

ineludiblemente la extrapolacin de significados que no quedan reducidos ni


congelados en el lenguaje textual y escrito de la Constitucin ni de la ley.
El proceso legislativo, en este sentido, consiste en la sucesin secuencial de
fases, etapas, trmites o pasos por los que debe pasar una pretensin poltica de
crear una norma. La secuencia de procedimientos tiene el propsito de garantizar
que el resultado o producto de la participacin del legislador en el proceso mejore
las condiciones generales de bienestar, de felicidad y de prosperidad de la
sociedad en general. Que se sigan los pasos, por eso, es mucho ms que un
fenmeno jurdico en el que cabe examinar la validez o constitucionalidad de una
ley, porque la utilidad y finalidad de la ley se define no slo por la verificacin del
cumplimiento formal del proceso o de la escrupulosa observancia de los requisitos
abstractos que la Constitucin y el Reglamento del Congreso preceptan. La ley
no es mejor ni cumple propiamente la finalidad en razn de la cual existe y se
aprueba slo porque los procesos se hayan cumplido segn niveles razonable de
interpretacin de la Constitucin o del Reglamento.
La ley tiene estndares y niveles sustantivos, materiales, concretos y
efectivos que si se descuidan o pasan por alto, por impericia o por negligencia,
devalan la calidad de la vida poltica de la repblica. La calidad de la ley, en este
sentido, es mucho ms que la observancia de los requisitos de validez en la
produccin de la norma. La calidad de la ley depende de la idoneidad de la norma
para alcanzar la finalidad poltica superior que es la calidad de la convivencia en la
comunidad, de forma tal que todos los ciudadanos cuenten con condiciones de
bienestar, de seguridad y de justicia que haga ms valiosos la unidad y el vnculo
colectivo que la anomia o la disociacin de la colectividad.

148

148

21. La ley y los supuestos implcitos de su utilidad y sentido


La legislacin es en esencia una funcin estatal. El Estado es la instancia
que representa la voluntad colectiva a travs de la capacidad de mando que le
reconoce el pacto poltico que recoge la Constitucin. El titular preeminente de
esta funcin es el Congreso y residualmente lo es el Poder Ejecutivo.
Segn

el

Artculo

72

del

Reglamento

del

Congreso

mediante

el

procedimiento legislativo se persigue aprobar leyes de carcter general y


resoluciones legislativas. Para efectos del proceso de produccin legislativa la
distincin es significativa, porque se seala una caracterstica y finalidad
especfica en la actividad legislativa. Dice el Reglamento que el proceso
legislativo tiene como y por finalidad la aprobacin de leyes de carcter general
y tambin resoluciones legislativas. De la ley se dice que las que se aprueban
mediante el proceso legislativo tienen carcter general. Esta caracterstica
armoniza con la norma prevista en el Artculo 103 de la Constitucin segn la
cual pueden expedirse leyes especiales porque as lo exige la naturaleza de las
cosas, pero no por razn de las diferencias de las personas.
Esto es, las leyes no se procesan ni producen cuando no tienen carcter
general, y las leyes especiales slo pueden aprobarse cuando la materia sobre la
que se legisla no se basa en la diferencia de las personas. El significado de estas
reglas es la exclusin de toda ley con la cual se beneficie, afecte o ataque a
personas o grupo de personas de manera particular o singular. La demanda de
intervencin legislativa, por esta razn, no procede si la pretensin se basa en el
trato diferenciado segn el cual se privilegie, o se discrimine, a una persona o a
grupos particulares de personas.
La ley tiene una finalidad ineludiblemente general. Es aberrante su uso
para fines singulares o particulares y, peor an, privados. Sin embargo las
resoluciones legislativas son la especie cuyo objetivo s es regular aspectos o
materias especficamente previstas en la Constitucin que sobre las cuales tiene
competencia el Congreso. Las resoluciones legislativas son usadas en casos

148

148

singulares.

Las resoluciones legislativas se usan como medio documental para

canalizar los acuerdos del Congreso en los que el Parlamento ejercita una funcin
administrativa, la misma que puede (como en el caso de la aprobacin de un
tratado), o no, tener los efectos generales de una ley. Su numeracin no es propia
y mantiene el orden que les corresponde a las leyes, porque se les aplica las reglas
del proceso legislativo ordinario y, por lo tanto, debe promulgarlas el Presidente
de la Repblica. Con ellas se aprueban tratados, se otorgan pensiones de gracia,
se designa a los magistrados del Tribunal Constitucional o al Defensor del Pueblo
cuando los elige el Parlamento, se autoriza la salida al exterior del Presidente de la
Repblica, y se conceden amnistas. Cuando segn las Constituciones anteriores
el procedimiento era bicameral las resoluciones legislativas servan para aprobar
la Cuenta General de la Repblica; acordar los ascensos del personal de los ms
altos mandos militares; la eleccin de los Vocales de la Corte Suprema (v. gr. las
12852 a 12855), el reconocimiento de tiempo de servicios (v. gr. la 12467) o
aumento de pensiones de montepo, (v. gr. la 12543); se conceda permiso para
prestar servicios en fuerzas armadas extranjeras (v. gr. la 12844), atribucin sta
que corresponde ahora al Presidente de la Repblica; se declaraba a los prceres
de la independencia (v. gr. la 12177); se aprobaba crditos adicionales y
transferencias de partidas (v. gr. la 12152); se aprobaba contratos de empresas
extranjeras (v. gr. la 12077); o se conceda indultos a nivel general (como las
12290, 12466, 12654, 12812 y otras) o individual (como las 12841, 12132 o
12289).
A partir del rgimen unicameral que se inicia en 1993 se reconoce que las
resoluciones legislativas son de dos tipos. Uno es sobre aqul sobre cuyas
materias tiene competencia el Presidente de la Repblica. El otro es sobre el
que existe competencia exclusiva del Congreso y, por lo tanto, no requiere
remisin ni promulgacin por el Presidente de la Repblica. Las primeras se
denominan resolucin legislativa a secas, siguen la numeracin de las leyes, y se
usan para aprobar tratados, autorizar la salida del Presidente de la Repblica al

148

148

exterior, otorgar pensiones de gracia, o autorizar el ingreso de personal militar


extranjero con armas de guerra. A las segundas se las designa resoluciones
legislativas del Congreso, tienen un rgimen de numeracin autnoma, y sirven
para reformar el Reglamento del Congreso, aprobar la Agenda Legislativa,
delegar facultades a la Comisin Permanente, resolver las acusaciones
constitucionales, imponer la sancin de suspensin disciplinaria a congresistas,
levantar la inmunidad parlamentaria, declarar la vacancia del cargo de
congresistas, o nombrar o remover funcionarios segn disposicin constitucional
y reglamentaria.
El desempeo de la actividad legislativa depende de diversidad de factores
que interactan y condicionan los resultados y logros. En principio el sistema
que ordena la accin legislativa tiene la misin de procesar y resolver una
demanda de intervencin legislativa, cuyo objeto es un aspecto de la realidad
sobre el que se propone la adopcin de una poltica pblica normativa que debe
materializarse

en

una

decisin

concreta

con

alcances

normativos

para

responder, mediante la agregacin de valor que realizan los representantes


mediante el proceso legislativo, ante la demanda ingresada. El sistema de
agregacin de valor opera, en consecuencia, entre el inicio y formulacin de
demandas de intervencin, y la definicin de alternativas o lneas de accin que
concluye en un resultado de ndole legislativo o normativo.
La realidad asimilable dentro del sistema es altamente diferenciada y
compleja. El cuerpo de materias y las modalidades de su procesamiento es
ilimitado e inacotable. El producto legislativo es una variable dependiente de la
demanda de intervencin que surge a partir de la problemtica colectiva que
recogen los actores o titulares del proceso normativo. Adems de la dependencia
exgena de factores en los que existe material legislable a los productos
legislativos del rgimen representativo se aade la complejidad que se deriva de
la visin y distintos niveles de capacidad de los operadores del sistema. La
realidad externa al Congreso y los valores, intereses y capacidad de los titulares

148

148

del proceso legislativo afectan decisivamente la calidad de la ley que puede


aprobar el Congreso. La correlacin de fuerzas e intereses partidarios juegan un
papel crtico en la calificacin de la demanda y las modalidades de asimilacin
de su procesamiento. Desde el reconocimiento de la demanda hasta la definicin
y aprobacin de una accin a seguir el proceso es altamente diferenciado debido
tanto a la inagotable variedad de posibles puntos de interaccin con agentes
externos

al

sistema,

como

la

irreproducible

variedad

de

intereses,

expectativas, afinidades, coaliciones o deseos que orientan el curso de


participacin de los actores.
La estructura procesal y los trmites regulares para la transformacin de
la demanda tienen un alto nivel de complejidad porque dependen de los distintos
tipos de uso discrecional que la flexibilidad normativa franquea a los actores
para canalizar sus propsitos y posiciones respecto del sentido de la
intervencin que se pretende alcanzar en el plano de la accin colectiva a
aprobar. La caracterstica principal de la ley es su vocacin general o universal.
Por esta razn es que la Constitucin seala en el Artculo 103 que pueden
expedirse leyes especiales porque as lo exige la naturaleza de las cosas, pero no
por razn de las diferencias de las personas y el Artculo 72 del Reglamento del
Congreso que mediante el procedimiento legislativo se persigue aprobar leyes
de carcter general y resoluciones legislativas. El esfuerzo primero que debe
realizar el legislador es identificar con claridad que, ms all de toda
particularidad concreta, existe un marco que restringe quines pueden ser
diferenciados o distinguidos en una accin legislativa especfica. Cada ley debe
procurar que el beneficio final represente una ganancia general para la sociedad
en su conjunto y no slo mayores ventajas o privilegios para un grupo en
perjuicio del todo en que consiste la repblica y la colectividad general de
nuestra comunidad.
El mandato legislativo es, en efecto, un mandato general y la funcin
legislativa slo se cumple efectiva y correctamente cuando el mandato considera

148

148

tiene

presente

la

finalidad

ltima

que

debe

atender

toda

ley,

independientemente y ms all de los ocasionales beneficiarios cuya identidad


se invoque o deduzca de cada proyecto legislativo. Cuando las leyes se usan
para atender expectativas, necesidades o intereses que carecen de relevancia o
utilidad general para toda la comunidad. De lo contrario, el uso del medio
legislativo para un fin no general configura una situacin perversa que se
reconoce como la generacin de privilegios particulares a expensas de la
distorsin del uso un sistema que debe servir para atender mejor a la
prosperidad y bienestar de toda la comunidad.
El

legislador

tiene

la

responsabilidad

de

prepararse

para

juntar,

seleccionar y mejorar la presentacin de la realidad sobre la que se pretende


intervenir de manera que cuente con argumentos y elementos de juicio
suficientes sobre la idoneidad de las medidas con las que se pretende intervenir.
Ello importa encontrar la dinmica que explica la situacin observada en la
realidad que se pretende alterar, mejorar, o corregir; obtener datos y anlisis
previos o actuales relativos a la problemtica, de modo tal que pueda conocerse
la relacin entre fenmenos y las consecuencias o efectos que generan en los
diversos sectores afectados de la sociedad.
Una forma de conducir la accin legislativa es debatir y aprobar los
proyectos priorizados conforme a una visin y objetivos corporativos segn los
cuales se estructura la programacin y los planes de trabajo de las Comisiones y
del Pleno.
En el cuadro siguiente se muestran algunas de las caractersticas propias
de la Agenda Legislativa, en tantoAccin
instrumento
de planeamiento y articulacin
legislativa
informada, transparente,
Visin
programtica del proceso
legislativo.
Segn ha sido referido
previamente,
pasar
Gestin inclusiva
y
medible y abierta
prospectiva del

eficiente del proceso

pas
por alto la funcionalidad
de la Agenda Legislativa, o lalegislativo
minimizacin de su

trascendencia y utilidad, llevan al descuido y a su inutilizacin o al insuficiente


uso de

Direccin por
Polticas legislativas fijadas
valores
y objetivos
sus caractersticas.
Caractersticas
por consenso entre los
con visin
de la Agenda
rganos
y grupos
nacional
CARACTERSTICAS INSTRUMENTALES
DE LA AGENDA L
EGISLATIVA
parlamentarios, y el gobierno
Legislativa
Gestin y
evaluacin por
resultados

Uso eficiente de recursos


148para
alcanzar objetivos institucionales
segn programa y calendario
legislativo

Seguimiento y control
eficaz y mensurable de
metas y tareas acordadas

148

La valoracin del papel que cumple la Agenda Legislativa como medio de


organizacin del trabajo parlamentario en general, y de los procesos legislativos
en particular, es un factor crtico que mejora el impacto que tiene la gestin de
los representantes en el Congreso. Usar este mtodo de organizacin del trabajo
es definitivamente un indicador de la capacidad de gestin y de los resultados y
de la eficacia organizacional de la organizacin parlamentaria. Reconocerlo y
usarlo denota el esfuerzo que realizan los representantes para proyectar su
accin representativa y para definir metas y objetivos que procurarn alcanzar
en el corto curso de su gestin y labor representativa. Inversamente, obviarlo o
desconocerlo indica la sumisin de los representantes al confuso y turbulento
inframundo de la coyuntura y de la sucesin de episodios mediticos segn los
cuales acabarn reaccionando como vctimas de designios y fuerzas superiores a
las que la comunidad cree que debieran guiar sus conductas corporativas.
De ah la importancia de comprender los alcances que est potenciada a
ofrecer como instrumento de programacin y gestin legislativa. Cada una de
las caractersticas dejada de usar es una prdida de valor pblico en nuestro
sistema poltico. No es slo una cuestin que debiera entenderse como cuestin
de preferencias

o estilos

de manejo de quienes

ocupan una posicin

representativa. Los valores pblicos que debe cumplir el Congreso vinculan


incluso a los representantes, y si ellos los pasan por alto su misin y tareas
representativas devienen en inefectivas, y el mandato no se cumple ni se honra
la confianza de la colectividad que lo entreg de buena fe.
La presentacin de las caractersticas de la Agenda Legislativa es un modo
de plantear una gua para la evaluacin del rendimiento del Congreso, y de esas
caractersticas cabe derivar la construccin de indicadores de medicin de la
calidad de los resultados del rgimen representativo. De cada una de ellas puede
desprenderse mtodos de verificacin de la calidad de los productos legislativos,
en los que se anoten los indicadores de calidad, eficacia, eficiencia y economa

148

148

en la gestin. Esta no es slo una cuestin de tcnicos; lo es, antes, de los


funcionarios de nivel ms alto que el de la direccin del servicio parlamentario.
Esto es, de los propios representantes que deben establecer el cuerpo de
prioridades legislativas capaz de empujar la accin parlamentaria por acuerdo
de los rganos que consensuan tales prioridades para alcanzar metas valiosas
para la nacin.
148
22. Las fases del proceso legislativo, sus objetivos y valor agregado
La aprobacin de la ley se cie a un conjunto de reglas procesales generales.
Esas reglas se perfilan en la Constitucin y se desarrollan en el Reglamento.
Bsicamente comprenden la fase de presentacin de la propuesta; la remisin a
una Comisin dictaminadora que la estudia y que propone un acuerdo al Pleno
sobre su texto; el sustento, debate y aprobacin general del texto; el envo de la
ley aprobada al gobierno para su promulgacin u observacin; la reconsideracin
de la ley por el Congreso cuando la ley es observada; y finalmente la publicacin
luego de la promulgacin de la ley aprobada o reconsiderada.
Las fases antes indicadas tienen carcter bsico y estructural. En ellas estn
contenidos los requisitos elementales para crear una ley y para establecer las
condiciones de intervencin eficaz en la sociedad. Cada una de esas fases bsicas
tiene una finalidad o propsito poltico y corporativo. En la presentacin se
reconoce, por ejemplo, la necesidad de restringir las propuestas legislativas al
cumplimiento de condiciones para que la iniciativa tenga el valor agregado que
cuente con el acuerdo de uno o de ms grupos parlamentarios.
En el envo a una Comisin el objetivo consiste en derivar a un cuerpo de
representantes de los grupos parlamentarios que, en nombre y por cuenta de
ellos, cumplan con la tarea de estudiar y deliberar preliminarmente la iniciativa
segn la naturaleza del problema acotado y la viabilidad tcnica de su atencin
con una solucin de poltica legislativa en general. Con el envo a Comisin el
sistema pretende que el Congreso tome decisiones polticamente consensuadas,

148

desde el punto de vista tcnico suficientemente informadas, y con el conocimiento


prctico necesario sobre el efecto a generar, de manera que la propuesta de
solucin no signifique un dao antes que un beneficio a la colectividad en general.
Durante la etapa en las Comisiones ocurre un escenario de contraste, cotejo
y confrontacin de ideas y pareceres basados en la pluralidad de visiones
representativas, complementarias o contradictorias, de la comunidad poltica, el
mismo que debe resolverse primero con el voto de las mayoras en Comisiones y
que probablemente alcance resultados similares luego en la deliberacin que tiene
lugar en el Pleno.
El debate en el Pleno tiene el objeto de definir los contenidos precisos del
texto

normativo

mediante

la

deliberacin

abierta

de

la

integridad

de

representantes en la asamblea. Es una manera de validar la decisin que


preliminarmente acuerdan los representantes de los grupos parlamentarios en las
Comisiones. El dictamen, en este sentido, no precluye el debate sino que lo
anticipa, lo prepara, lo enriquece y le aade valor para que la asamblea integre los
aportes obtenidos en las Comisiones. Si las Comisiones slo operan como un ente
formal que prescinde de informacin relevante u omite la valoracin tcnica y
poltica de las consecuencias del texto de una propuesta legislativa no cumple con
el sentido ni con el valor que debi aportar en el sistema legislativo. El Pleno
espera la preparacin y tambin la suficiencia de una adecuada sustentacin por
la Comisin. Un proyecto bien dictaminado debiera consignar respuestas
oportunas para el debate en el Pleno. El Pleno opera como la garanta en ltima
instancia que cada una de las disposiciones del proyecto que propone la Comisin
es correcto, til y necesario para asegurar el mayor bien a la comunidad, y que
cada uno de los artculos de la ley que apruebe tiene justificacin razonada y
suficiente para la representacin que se responsabiliza de ese texto con los votos
que emite para aprobarla.
Ms all de las fases propiamente parlamentarias la fase del envo de la ley
al gobierno para su promulgacin u observacin, y la del retorno al Congreso para

148

148

la convalidacin o correccin del texto aprobado, tienen el propsito de afirmar el


tipo de rgimen poltico nacional y el principio de separacin de poderes en el
Per, segn el cual la decisin legislativa es una decisin en la que cooperan y que
comparten ambos rganos estatales. La ley es una forma de integrar las visiones
plurales de la sociedad contenidas en el Congreso y el gobierno. El acto de
participarle al Presidente de la Repblica el producto elaborado y adoptado por los
representantes de la pluralidad de la colectividad nacional permite fortalecer y
legitimar el vnculo del Estado con el pueblo como una forma de reconocimiento
del origen popular del poder y del Estado nacional.
La secuencia bsica de etapas o fases en el proceso legislativo reseadas
puede sin embargo desagregarse en una lgica organizacional ms precisa, segn
la cual es posible determinar cmo cada una de las fases tienen un distinto
objetivo poltico y procesal, y tambin cmo a cada fase le corresponde la
agregacin o fortalecimiento de la accin legislativa con un valor especfico. En el
cuadro que sigue se presenta el objetivo y valor de cada fase, con el objeto de
comprender mejor por qu existe cada etapa diferenciada y por qu en cada una
debe aspirarse, procurarse y lograrse los objetivos sealados, y as asegurar que
en cada instancia la legislacin se aproxima al cumplimiento de una utilidad
colectiva de ndole normativa.
OBJETIVOS
FASE

Y VALOR AGREGADO EN LAS FASES DEL PROCESO LEGISLATIVO

OBJETIVO

VALOR

Creativa

Emergencia y definicin
del concepto legislativo

Consultiva

Evaluacin
de
conveniencia y pertinencia
como
alternativa
de
solucin
Diseo de la propuesta
bajo responsabilidad del
titular de la iniciativa

Propositiva

Instructiva

Definir admisibilidad de la
proposicin y adjudicar la
competencia a la Comisin
dictaminadora

148

GENERADO O FORTALECIDO

Examen
de
problemtica
en
la
realidad, identificacin de alternativas
posibles de solucin, e indagacin de
plausibilidad legislativa
Seleccin de alternativa posible a
ingresar en el sistema legislativo por el
titular de la iniciativa
Elaboracin de la propuesta de texto
resolutivo y su sustento tcnico y
emprico,
segn
requerimientos
normativos vigentes
Identificacin
de
la
prioridad,
relevancia, urgencia, y factibilidad de
pronta resolucin por el Pleno y por
del
rgano
corporativamente
responsable de estudiar y evaluar

148

Deliberativa

Estudio tcnico, valoracin


poltica, deliberacin y
votacin del dictamen en
las Comisiones

Constitutiva

Inscripcin
en
las
prioridades de la Agenda
de debate y votacin en el
Pleno

Integrativa

Evaluacin,
sancin
y
promulgacin de la ley
aprobada
por
el
Presidente de la Repblica

Reconsiderativa

Revisin parlamentaria de
las
observaciones
del
Presidente de la Repblica

Registral

Numeracin y publicacin
de la ley en el diario oficial

tcnicamente y consensuar plural y


polticamente la propuesta normativa
para su discusin y aprobacin por el
Pleno
Afirmacin del principio de realidad en
la materia legislada, mediante la
valoracin tcnica de la
situacin
emprica y del impacto social segn el
juicio de especialistas, y afirmacin de
la pluralidad representativa de la
comunidad, mediante la inclusin de
las
diferentes
agrupaciones
representativas en el Congreso
Priorizacin en la agenda y debate en
la consideracin de las polticas
legislativas del Estado por los voceros
de los grupos parlamentarios, y
decisin corporativamente deliberada
sobre los contenidos y los textos de las
normas estatales en el Pleno
Garanta de calidad tcnica de la
legislacin
para
fortalecer
la
seguridad, certeza y precisin jurdica
y evitar la proliferacin y la dispersin
legislativa
Legitimacin de la decisin de la
asamblea representativa, mediante la
participacin del gobierno en el
consentimiento sobre el contenido de
la poltica legislativa
Confirmacin
del
principio
de
soberana popular y convalidacin de
la
decisin
estatal,
mediante
la
ratificacin
de
la
voluntad
representativa de la asamblea en
relacin con la voluntad del gobierno
Generacin del carcter vinculante de
la voluntad legislativa, mediante la
identificacin y difusin de la voluntad
estatal ante la comunidad

A partir del marco lgico del cuadro precedente es posible deducir los
requerimientos que establece la Constitucin para estructurar la actividad
legislativa del rgimen representativo. A partir del valor que se aspira y pretende
concretar y realizar, mediante la transformacin de la demanda de intervencin
legislativa y la obtencin del producto legislativo, el Congreso asume la
responsabilidad de tomar decisiones informadas y razonablemente sustentadas
conforme a las cuales los problemas de la realidad sean atendidos eficaz y
oportunamente con los resultados legislativos que genera para la sociedad. El
objetivo bsico que existe para que la Constitucin recoja pautas de tratamiento

148

148

de la materia y del proceso legislativo consiste en garantizar lneas mnimas de


estudio, reflexin y debate de forma que los resultados legislativos que se le
entregan a la comunidad mejoren las condiciones de convivencia de la sociedad en
general.
Independientemente de la dimensin material del estudio efectivo y de la
generacin de conocimiento que obtengan los rganos parlamentarios durante el
proceso de estudio, deliberacin y dictamen en relacin con los problemas de la
realidad que se pretende legislar, en el cuadro siguiente se presentan las
referencias formales al proceso legislativo que tienen reconocimiento, origen y
naturaleza constitucional. Son las diversas fases del proceso legislativo ya
presentadas a las que se les reconoce relevancia y regulacin constitucional y, por
lo tanto, tienen el carcter de observancia formalmente indispensable en la
capacidad de manejo y gestin de los representantes.
REGLAS DEL PROCESO LEGISLATIVO DE OBSERVANCIA CONSTITUCIONAL
FASE

MATERIA LEGISLATIVA CONSTITUCIONALMENTE NORMADA

PROCESAL

Propositiva

Instructiva

Deliberativa
Constitutiva

Carcter plural y participativo de la iniciativa legislativa (no es


exclusiva del Congreso)
Restricciones para proyectos de habilitacin de facultad
legislativa al Presidente de la Repblica
Materias indelegables de aprobacin legislativa a la Comisin
Permanente
Materia reservada del Congreso (derechos humanos; soberana,
dominio
o
integridad
del
Estado;
defensa
nacional;
obligaciones financieras del Estado)
Materia de ley orgnica segn criterio sustantivo y funcional
Materia normativa reservada del Presidente de la Repblica
(exclusin de competencia parlamentaria de iniciativas con
contenidos que impliquen gasto, reduccin de ingresos, de
naturaleza presupuestal, o la cuenta general de la repblica;
tratados internacionales ejecutivos; normas de contenido
tributario; estados de excepcin)
Requisitos de presentacin de proyectos
Requisito de dictamen
Requisito de informe en dictmenes en materia tributaria
Preferencia de trmite
No hay sancin de ley sin dictamen previo de Comisiones
Requisito de debate y sustentacin de proyectos de ley
Plazo de aprobacin de proyectos de presupuesto y cuenta

148

148

Integrativa

Reconsidera
tiva

general de la repblica
Mayoras calificadas para aprobacin por la Comisin
Permanente
(crditos
suplementarios,
transferencias
y
habilitaciones de partidas)
Requisito de equilibrio financiero del presupuesto para su
aprobacin
Votacin de leyes de tratamiento tributario especial segn
zonas
Requisito de mayora absoluta para aprobacin de leyes
orgnicas
Modalidad y requisito de mayoras calificadas para aprobar la
reforma de la Constitucin
Validacin de decretos legislativos y decretos de urgencia
mediante proceso de rendicin de cuentas al Congreso
Requisito de remisin de autgrafa al Presidente de la
Repblica
Requisitos de plazo de 15 das para la promulgacin u
observacin de la ley
Promulgacin de la ley por el Presidente del Congreso cuando
el Pleno insiste en el texto aprobado antes de la observacin
Promulgacin del presupuesto y de la cuenta general por
decreto legislativo por omisin en la aprobacin en el plazo
perentorio
Plazo general y especial de vigencia de la ley (al da siguiente
de publicada)
Requisito de dacin de cuenta de normas dictadas por
Presidente de la Repblica
Requisito de mayoras para aprobacin de la reconsideracin
(insistencia) de la ley observada

De este modo la lgica de las fases resulta congruente con los objetivos que
se aspira a alcanzar en el proceso legislativo y, ms importante an, congruente
tambin con esos valores en nombre de los cuales la Constitucin establece
requisitos o condiciona modalidades de operacin para optimizar el papel
representativo del Estado, para administrar solventemente el principio de divisin
y autonoma de poderes, y para fortalecer el rgimen poltico y representativo de
nuestro pas. Los requisitos formalmente fijados en el texto constitucional son los
que definirn la procedibilidad y validez de los actos y de las decisiones de
contenido legislativo en el proceso de produccin de la ley por el Congreso, y a esa
procedibilidad y validez formales debe aadirse la calidad que aporten
sustantivamente los representantes mediante la gestin idnea de la informacin
con la cual aseguren materialmente que la ley que aprueben impactar efectiva y

148

148

positivamente en la salud pblica de la comunidad poltica.


23. Los tipos del proceso legislativo
La finalidad del proceso y de las distintas fases que lo componen es probar
que la demanda de accin es necesaria para garantizar que la decisin sea
probablemente ms beneficiosa que perjudicial para la comunidad. El proceso es
necesario porque atiende a una finalidad institucional cuyo cumplimiento
justifica la existencia del Congreso como rgano de representacin de la
colectividad. Si el proceso obstaculiza, distorsiona o impide ese resultado los
actos cumplidos aisladamente en las etapas, o si los actores simulan o se
sobreadaptan formalmente a las exigencias de las reglas del proceso, sin servir a
dicha finalidad, los usos de este estilo no son legtimos y debieran justificar que
los resultados alcanzados con el mismo sean susceptibles de impugnacin
poltica.
Los procesos se clasifican segn la naturaleza de la materia legislativa;
esto es, procesos legislativos en los que la materia es constituyente,
presupuestaria, u orgnica. Tambin pueden ser clasificados segn que la
materia tenga contenido normativo o autoritativo (como lo son los procesos de
autorizacin de salida al exterior, o de ingreso de tropas extranjeras). Y cabe
igualmente

distinguir

entre

procesos

que

cumplen

una

funcin

preeminentemente legislativa y otros de funciones ajenas (como el control


poltico). El que los procesos tengan variantes segn el titular parece una
cuestin ms bien accesoria, puesto que los procesos en general no varan de
acuerdo a quin presenta la iniciativa, sino nicamente en cuanto a los
requisitos para presentar o admitir los proyectos en el proceso legislativo y,
eventualmente, a la capacidad reconocida para sustentarlos durante el estudio y
deliberacin en los rganos parlamentarios. Fuera de esta restriccin, siempre
que se trate de materia propia del proceso legislativo tpico, el proceso es
esencialmente el mismo y no vara luego de resolverse la fase o etapa de anlisis

148

148

de su admisibilidad.
La razn de ser del proceso es que permita conseguir la finalidad poltica
en virtud de la cual se lo define. Si el proceso no rinde, o no es polticamente
rentable para la sociedad, la conclusin debiera ser que las actuaciones
verificadas durante su curso carecen de mrito para contar con el status de ley
de la repblica. Este tipo de prueba es el que deben exigir quienes participan en
los procesos legislativos, y ello aun cuando incluso las propias reglas del proceso
no prevean este tipo de evaluacin finalista o teleolgica de las reglas, ni de los
actos realizados a su amparo que no se sujeten a la finalidad ltima en razn de
la cual existe el proceso.
Comprendido el proceso legislativo como la sucesin consecutiva de fases (y
excepcionalmente concurrente, como cuando se agenda el debate de un proyecto
en el orden del da sujeto al condicionamiento de la exoneracin o dispensa de
algn trmite pendiente, mediante la opcin del proceso legislativo abreviado),
con las que se materializa la finalidad poltica de agregacin de valor pblico
sobre una demanda de intervencin legislativa a travs de los actores del proceso
parlamentario,

es

posible

distinguir

los

tipos

de

procesos,

con

fines

eminentemente didcticos o expositivos, segn la funcionalidad cumplida, segn la


titularidad de la iniciativa, y segn la regulacin del perfil procesal.
La diferencia entre diversos tipos de proceso obedece a la distinta
naturaleza o finalidad de la materia de la ley. El legislador se sujeta a distintos
tipos de requisitos segn el contenido y los alcances de la ley. No se tramita de
igual forma una propuesta de reforma constitucional que un pedido de permiso del
Presidente para salir del territorio de la repblica, por ejemplo, no obstante que
ambas propuestas deban ser aprobadas mediante una ley, ni una iniciativa
ciudadana que una ley de delegacin de facultades legislativas, una ley orgnica,
una ley de demarcacin territorial, una ley para conceder una pensin de gracia, o
la ley de presupuesto. La tipologa obedece a la clasificacin de los distintos fines
que se pretende alcanzar segn la materia de que trate una propuesta de

148

148

intervencin o de accin legislativa.


Variantes segn la funcionalidad cumplida
El proceso legislativo tiene dos variantes bsicas en razn a la distinta
funcionalidad cumplida. En un primer bloque, propiamente legislativo, se
agrupan los tipos de proceso mediante los cuales se observa un proceso
formalmente normativo. En uno segundo cabe incluir los tipos de procesos
normativos en los que el Congreso realiza el escrutinio y revisin sobre el
ejercicio de facultades normativas desarrolladas por el gobierno.
De

esta

manera,

las

variantes

desde

una

perspectiva

funcional

comprenden la elaboracin y deliberacin dentro de un tipo de proceso en el que


el resultado es una norma o acto legislativo o autoritativo para la accin del
gobierno, y el rgimen de control sobre el ejercicio de facultades de carcter
normativo por el gobierno, en el que, si bien es posible la conclusin de carcter
tpicamente normativo, lo particular es la evaluacin de la conducta y productos
normativos

realizados

por

un

agente

legislativo

distinto

por

cuyo

comportamiento y resultados se rinde cuenta ante el titular preeminente de la


facultad legislativa que por cuenta e inters de la colectividad realiza el
Congreso.
Si bien son aplicables a la perspectiva propiamente legislativa las mismas
observaciones formuladas respecto a las variantes relativas a la regulacin
formal del perfil procesal, toda vez que se enmarcaran bajo la opcin legislativa
subvariantes como son las alternativas constituyente, financiera (presupuestal),
de organizacin territorial (demarcacin), la organizacional (reglamentaria) o la
autoritativa de actos controlados preventivamente por el Congreso (permisos al
Presidente para viajes al exterior o ingreso de tropas extranjeras), no obstante,
todo ese bloque es oponible al relativo al del control posterior sobre el ejercicio
por un actor distinto al Congreso. El bloque del proceso legislativo realizado
para cumplir la funcin de control permite advertir la finalidad extra legislativa
inherente a la actividad legislativa.

148

148

El proceso legislativo puro es una excepcin. La ley es procesada para


atender una finalidad ajena y externa a la de la propia ley. La ley sirve a un
objetivo no inherente a ella misma. El proceso legislativo puro es extrao a la
naturaleza de la ley. La ley es un instrumento para el orden poltico y social.
Cabe, es cierto, imputarle una causalidad o finalidad tpica, de carcter jurdico
y legislativo; sin embargo, la causa y razn de ser de la ley se encuentra fuera
de ella misma y atiende fines externos a su propio cuerpo. Si la ley no sirve a
una exigencia poltica de la comunidad la propia actividad representativa de los
delegados de la sociedad se desvirta. La ley no es una entelequia desvinculada
del contexto poltico en el que ella se justifica. Ley y vida poltica estn
recproca, irremisible e indisolublemente fusionadas.
Los bloques propiamente legislativo y de control traen como consecuencia
que el concepto de proceso legislativo mantenga un marco de flexibilidad y
apertura tales que permita la inclusin del carcter dinmico de la actividad
poltica. La rigidez conceptual, en efecto, se opone a la formulacin de una
nocin de proceso legislativo que divida lo supuestamente legislativo de lo que
sirve a una finalidad supuestamente ajena a la naturaleza legislativa.
Variantes segn el titular de la iniciativa
No obstante tener sustento incierto la identificacin de variantes del
proceso legislativo en virtud de la sola razn del titular de la iniciativa, no deja
de tener sentido plantear el asunto de los procesos en funcin de la posicin de
quienes tienen reconocida la facultad legislativa, segn la reserva material o no
que se establezca en su favor.
Las variantes relativas a la materia sobre la que los diversos titulares
pueden presentar iniciativas legislativas dependen, en general, del mbito
propio de cada agente. se sera el caso, por ejemplo, del Poder Judicial, el
Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, las
instituciones pblicas autnomas, los Gobiernos regionales, los Gobiernos
locales, y los colegios profesionales. Ninguna de estas corporaciones tiene

148

148

discrecin para presentar iniciativas sobre cualquier materia. Pueden hacerlo


nicamente sobre aquellas enmarcadas en el mbito o esfera de competencia.
Cul es el lmite en cada caso? No existe un lmite material preciso, aunque s
rgano responsable de determinarla. Ese rgano es el Congreso en su condicin
de titular prevalente o preeminente de la potestad legislativa en el Estado.
Para el caso de iniciativas que pueden presentar los congresistas y el
Presidente de la Repblica s existe un marco de reservas desarrollado por el
Reglamento del Congreso. Este marco prev las formas positiva y negativa de
las reservas previstas, lo cual importa que al reconocer qu se reserva al
Presidente de la Repblica tales tpicos se excluyen explcitamente de la
competencia del Congreso. La transgresin de las reservas fijadas supone una
causal de improcedencia de la iniciativa presentada.
Variantes segn el perfil de su regulacin procesal
Una tercera manera de clasificar los tipos de proceso legislativo es el
perfil de su regulacin procesal. Es importante deslindar la clasificacin que se
formula en este libro respecto de la que recoge el Reglamento del Congreso en
su Artculo 72. El Reglamento llama variantes del procedimiento legislativo a lo
que en esta obra se designa como procesos legislativos especiales, y dentro de
dichas variantes el Reglamento incluye a las leyes ordinarias. El autor distingue
las reglas procesales del proceso legislativo ordinario de las variantes de un
proceso que tiene sin embargo el mismo perfil general, a

excepcin de

requisitos o caractersticas menores que no representan una regulacin


procesalmente distinta ni significativamente diversa del proceso general u
ordinario.
En esta obra se designa procesos legislativos especiales los casos en los
que la materia exige una modalidad que se aparta de la regulacin general de
manera ms notable en razn del momento o de los plazos en los que la materia
debe tramitarse, o de los requisitos especficos que debe observarse. Segn la
aclaracin indicada en este libro se coincide con la clasificacin planteada en el

148

148

Artculo 72 del Reglamento del Congreso respecto del proceso para aprobar
leyes

orgnicas,

autoritativas

de

habilitacin

legislativa,

de

amnista

demarcatorias, pero se excluye el proceso que se usa para aprobar el


presupuesto, y la reforma de la Constitucin. La principal crtica que cabe
plantear a la categorizacin contenida en el Reglamento del Congreso es la falta
de sistematicidad funcional y la insuficiencia en la tipologa de la cobertura
148

procesalmente legislable.
La clasificacin de los procesos segn el perfil de su regulacin procesal se
refiere a las distintas maneras en que, por razn de la distinta naturaleza de la
materia

legislada,

se

sealan

requisitos

para

su

presentacin,

debate,

aprobacin o promulgacin, o modos de tramitarlos con prioridad o velocidad


durante el proceso. Segn esta categora es posible diferenciar el proceso
legislativo ordinario, las variantes del proceso legislativo ordinario, los procesos
legislativos especiales, y el procedimiento legislativo abreviado. En todos estos
distintos tipos de procesos los principios son esencialmente los mismos, y la
ubicacin o clasificacin en una categora u otra obedece ms a la necesidad de
distinguir la materia legislativa mediante criterios segn los cuales algunos tipos
de normas se debaten o aprueban segn reglas procesales de debate, votacin o
abreviacin especficas.
VARIANTES

PROCESOS

DEL PROCESO LEGISLATIVO


ORDINARIO

LEGISLATIVOS
ESPECIALES

Leyes orgnicas
Leyes autoritativas
Leyes de amnista
Leyes de demarcacin territorial
Prrroga del estado de sitio
Declaratoria de guerra
Firma de paz
Ingreso de personal militar extranjero
Pensiones de gracia
Permiso de viaje al Presidente de la
Repblica
Reforma del Reglamento del Congreso

Ley de Presupuesto
Crditos
suplementarios,
transferencias y habilitaciones de
partidas
Ley de la Cuenta General
Tratados internacionales
Iniciativas ciudadanas
Reforma
Poltica

de

la

Constitucin

Las variantes del proceso legislativo ordinario incluyen los casos de leyes
que prevn la reserva o el dominio reservado de la ley en relacin con la

148

titularidad del sujeto facultado a presentarla. En este supuesto se encuentran las


leyes de habilitacin de facultades legislativas al gobierno, la prrroga del estado
de sitio, las leyes de demarcacin territorial, la autorizacin para el ingreso de
tropas extranjeras al territorio nacional, la declaratoria de guerra y firma de la
paz, o el permiso para viajes al exterior del Presidente de la Repblica. Todos
estos casos son de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica,
naturalmente, con la aprobacin del Consejo de Ministros. En el caso inverso, las
leyes de amnista y las reformas del Reglamento del Congreso, son iniciativa
reservada y exclusiva del Congreso, y sobre estas materias no puede presentar
iniciativas legislativas ningn otro titular de aqullas.
Cabe incluir tambin como variante del proceso legislativo ordinario los
proyectos de leyes orgnicas, pero no en razn de la diversidad de titulares a
quienes se restrinja o se reserve la competencia para presentarlas, sino slo por la
mayora especial requerida para aprobarlas, no porque este tipo de leyes sean
necesariamente iguales o de distinta jerarqua que las leyes ordinarias, sino por el
criterio arbitrario de que formalmente toda norma constitucionalmente calificable
como ley orgnica requiera para su aprobacin el voto de ms de la mitad del
nmero legal de miembros del Congreso (66 congresistas). Las leyes orgnicas
tienen la peculiaridad de no ser materia delegable ni al gobierno ni a la Comisin
Permanente, y por esta razn son parte del espectro normativo con una
caracterstica que las distingue de las normas y del proceso ordinarios.
Adems existe una categora a la que pertenecen los procesos legislativos
con variantes o alteraciones significativas en el proceso ordinario, a las que cabe
designar como procesos legislativos especiales. La diferencia entre una variante
en el proceso legislativo ordinario, y un proceso legislativo especial no tiene base
normativa. Toda clasificacin es una aproximacin a las particularidades o a la
singularidad de realidades que se apartan de un estndar, una regularidad o una
generalidad bsica. Por lo tanto no puede tener sino una base estimativa,
discrecional y en algunos casos acaso arbitraria, segn la posicin de quien la

148

148

establezca, la aprecie o la critique.


Procesos legislativos especiales
Los procesos legislativos especiales son una categora an ms marcada que
los considerados como una variante del proceso legislativo ordinario. Se apartan
del proceso legislativo ordinario en ms diferencias que en el criterio de la
titularidad de la iniciativa o, como en el caso de las leyes orgnicas, en la cuestin,
basada tambin en la titularidad e indelegabilidad, pero adems en la mayora
especial exigida para su aprobacin. En la categora de procesos legislativos
ordinarios deben incluirse esas normas cuyo proceso tiene caractersticas
materiales tales que su trmite debe ajustarse a plazos, votaciones, o niveles de
interaccin orgnica con instancias intra o supraestatales. No son simples
variantes del proceso legislativo ordinario, sino que se trata de procesos
legislativos en los que el concepto normativo impacta en tal grado y magnitud que
debe atenderse a cuidados especiales.
La diversidad integral y sistemtica de tratamiento procesal a este tipo de
normas sigue una lgica y se basa en premisas en razn de las cuales se justifica
la diferencia procesal. Los procesos no se definen arbitrariamente ni segn
caprichos sino por fines y por objetivos polticos y constitucionales especficos. Los
procesos constituyen un sistema de pasos secuenciales que permiten alcanzar un
fin y cumplir una misin colectiva. Su valor consiste en la posibilidad que permite
para agregar utilidad a la comunidad con la mejor comprensin de las necesidades
e incentivos que permitirn superar dificultades colectivas. Pasar por alto el valor
y las caractersticas funcionales del proceso importa desconocer incluso las bases
y fundamentos del carcter constitutivo del pacto de asociacin poltica en
general, pero del rgimen poltico en especial. De ah que, atendiendo a esta
razn, sea necesario elaborar y comprender con conceptos apropiados la realidad
a la que esas leyes y esos procesos pertenecen.
Procedimiento legislativo abreviado
Por ltimo, bajo la categora del procedimiento legislativo abreviado se

148

148

incluye el procesamiento de las iniciativas que, bajo la condicin de que no exista


impedimiento

prohibicin

expresas,

pueden

acelerar

su

produccin

parlamentaria gracias a recursos que facilitan e impulsan su conclusin a travs


de recursos cuya exoneracin se consulta segn frmulas que, generalmente,
suponen la aprobacin de aqullas con mayoras que el Reglamento del Congreso
o la prctica indican. Esas frmulas pueden ser el recurso a la exoneracin de
envo a Comisiones, estudio de Comisiones, dictamen de Comisiones, de
publicacin del dictamen, la dispensa de debate, o la exoneracin de la doble
votacin. No toda ley puede ser dispensada de estos pasos procesales, como
tampoco toda ley exige para su aprobacin alguno de ellos (como los casos en los
que el Reglamento prev que algunas leyes no requieran de segunda votacin).
DISPENSA

DE REQUISITOS PROCESALES POR LA JUNTA DE

MATERIA

PORTAVOCES
SUSTENTO

La exoneracin de envo a Comisiones de un proyecto se aprueba


con tres quintos de los miembros del Congreso representados en
la Junta de Portavoces
La exoneracin de envo a Comisiones de un proyecto urgente del
Poder Ejecutivo se aprueba con la mayora absoluta del nmero
legal de los miembros del Congreso representados en la Junta de
Portavoces
La exoneracin de estudio en Comisiones de un proyecto se
aprueba con tres quintos de los miembros del Congreso
representados en la Junta de Portavoces
La dispensa de dictamen en Comisiones de un proyecto se
aprueba con tres quintos de los miembros del Congreso
representados en la Junta de Portavoces
La exoneracin de publicacin de los dictmenes se aprueba con
tres quintos de los miembros del Congreso representados en la
Junta de Portavoces
La exoneracin de publicacin de los dictmenes de un proyecto
urgente del Poder Ejecutivo se aprueba con la mayora absoluta
del nmero legal de los miembros del Congreso representados en
la Junta de Portavoces
La ampliacin de la agenda de la sesin para incluir temas no
previstos se aprueba con tres quintos de los miembros del
Congreso representados en la Junta de Portavoces
La modificacin de la agenda de la sesin en el curso del debate
se acuerda con mnimo tres quintos de los miembros del Congreso
representados en la Junta de Portavoces
La exoneracin de debate en el Pleno se acuerda con tres quintos
de los miembros del Congreso representados en la Junta de
Portavoces
La exoneracin de aprobacin en segunda votacin con tres
quintos de los miembros del Congreso representados en la Junta

148

Art. 31-A, inc. 2 73


ltimo prrafo del RC
Art. 31-A, inc. 2, del
RC
Art.
73
ltimo
prrafo del RC
Art.
78
primer
prrafo del RC
Arts. 31-A, inc. 2, 73
ltimo prrafo y 78
primer prrafo del
RC
Art. 31-A, inc. 2, del
RC
Art. 31-A, inc. 3, del
RC
Art. 53 del RC
Art.
73
ltimo
prrafo del RC
Art.
73
ltimo
prrafo del RC

148

de Portavoces
La exoneracin de cumplimiento del plazo para la segunda
votacin se aprueba con la mayora simple del voto de los
miembros del Congreso representados en la Junta de Portavoces

Aun

cuando

no

exista

una

norma

expresa

Prctica
parlamentaria

que

lo

prohba,

independientemente de las atribuciones que se le reconoce a la Junta de


Portavoces, debe considerarse limitaciones o restricciones a su competencia para
eximir de requisitos regulares en el proceso ordinario con las mayoras indicadas
en el cuadro anterior, acontecimientos derivados de acuerdos o posiciones
adoptados por el Pleno, en su condicin de rgano jerrquicamente superior a la
Junta de Portavoces. Tales acontecimientos son, por ejemplo, que el Pleno haya
acordado explcitamente la remisin o retorno de un proyecto a Comisiones, o que
hubiera rechazado la exoneracin de segunda votacin. No parece, en efecto,
congruente con el reconocimiento de la superior voluntad de la asamblea que se
pretenda dejar sin efecto los acuerdos que el Pleno aprueba para remitir o
reenviar un proyecto a Comisiones o para no dispensarlo de segunda votacin,
mediante un acuerdo de Junta de Portavoces, y ello con tanta menor razn cuanto
ms prxima se encuentre la oportunidad en la que el Pleno hubiera acordado la
remisin o retorno a Comisiones de un proyecto, o que hubiere rechazado la
exoneracin de segunda votacin. Pasar por alto la voluntad expresa de la ms alta
instancia parlamentaria de no prescindir de etapas procesales regulares en la
aprobacin de una ley es una forma de deslegitimarla y de distorsionar o
transgredir una regla elemental de orden mediante artificios de dudosa calidad
tica y poltica. La Junta de Portavoces es un rgano que colabora en el proceso de
adopcin de decisiones corporativas facilitando la capacidad de formacin de la
voluntad del Pleno; no es afn a su existencia ni sentido la obstruccin ni
sustitucin del Pleno cuando el Pleno resuelve cmo debe procesarse una
incidencia procesal. A la naturaleza prevalente de los acuerdos aprobados por el
Pleno se le reconoce carcter intangible, porque resulta aberrante e inconsistente
con la superioridad orgnica del Pleno que un rgano especializado en la
coordinacin asuma para s una competencia materialmente resuelta por la

148

148

mxima instancia deliberante y decisoria del rgano representativo del Estado.


24. La estructura bsica del proceso legislativo
No obstante la diversidad de tipos de procesos existe una estructura bsica
o central que es comn a todos y sus variantes o especialidades, las mismas que se
adaptan a la estructura bsica y general. En el cuadro siguiente se presenta el
esquema de los requisitos reglamentarios centrales para todo proceso legislativo
de acuerdo a la etapa procesal en la secuencia de pasos sucesivos por los que
debe pasar toda propuesta en el proceso de produccin legislativa antes de su
transformacin o conversin en ley de la repblica.
REQUISITOS
PROPOSITIVA

Sustento
general

Tcnica
legislativa
Proposiciones
de
congresistas

Proposiciones
del
Presidente de
la Repblica

Proposiciones
por iniciativa
popular
Proposiciones
corporativas

ESTABLECIDOS EN EL

REGLAMENTO

DEL

CONGRESO

SEGN FASES

/ CARACTERSTICAS
Fundamento de la proposicin en la Exposicin de
Motivos
Anlisis del efecto de la vigencia de la norma en la
legislacin nacional (impacto o colisin normativa)
Anlisis costo-beneficio en afectados por la norma y
efectos generales en la sociedad
Comentario de incidencia ambiental
Consignar relacin con la Agenda Legislativa y con el
Acuerdo Nacional
Frmula legal dividida en ttulos, captulos, secciones,
artculos, prrafos, incisos, numerales o literales,
disposiciones complementarias finales, transitorias,
modificatorias y derogatorias,
Firma de mayora de miembros del grupo parlamentario,
si el grupo tiene seis miembros
Firma de no menos de 6 miembros del grupo
parlamentario, si el grupo tiene ms de 6 integrantes
Certificacin del respaldo reglamentario del grupo
parlamentario por el Directivo-Portavoz
Refrendo ministerial
Dominio
reservado
y
exclusivo sobre iniciativa
presupuestal y financiera; delegacin de facultades
legislativas;
demarcacin
territorial;
tratados
internacionales; ingreso de tropas extranjeras; prrroga
del estado de sitio; declaracin de guerra; firma de la
paz; permiso para viajes al exterior.
Firmas del 0,3% de la poblacin electoral
Resolucin de la ONPE que declara conformidad de firmas

SUSTENTO
Arts. 75, y 76 inc.
1, literal e) del
RC, y Art. 2 de la
Ley 26889

Deben referirse a slo a materia de su exclusiva


competencia las iniciativas del Poder Judicial, Ministerio
Pblico, Defensor del Pueblo, Jurado Nacional de
Elecciones, Consejo Nacional de la Magistratura, Tribunal
Constitucional, Contralora General, Banco Central de
Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Regiones,
Municipalidades y colegios profesionales

Art. 76, inc. 4,


del RC

REQUISITOS

148

Art. 75 del RC y
Art. 5, prraf. 5.1
de la Ley 26889
Art. 76, inc. 2,
del RC

Arts. 120 y 125,


inc. 1 de la CP;
Art. 76, inc. 1,
literales a) a j)
del RC
Art. 76, inc. 3,
del RC

148

Publicidad

INSTRUCTIVA

Dictamen
previo
Envo a
Comisiones

Comisiones
adicionales
DELIBERATIVA
Naturaleza y
contenido del
dictamen

Calificacin
de
admisibilidad

Tipo de
conclusin en

Recepcin y registro de la proposicin


Publicacin en el Portal web del Congreso
Comunicacin a Vicepresidencia encargada de derivar
proposiciones a Comisiones
REQUISITOS / CARACTERSTICAS
No se puede debatir ningn proyecto de ley que no tenga
dictamen, ni ningn dictamen que no haya sido publicado
en el Portal del Congreso por lo menos 7 das calendario
antes de su debate en el Pleno
Servicio parlamentario consulta con Vicepresidencia
competente para definir la Comisin a que se enve la
proposicin
Las proposiciones se envan como mximo a dos
Comisiones
Para la remisin a Comisiones se aplica el criterio de
especializacin
Oficial Mayor enva la proposicin a Comisiones por
encargo de la Vicepresidencia competente
El decreto de envo consigna fecha de recepcin, nmero
de la proposicin, y nombre de la Comisin a la que se
enva
El orden de la designacin de las Comisiones a las que se
enva determina la importancia asignada a la Comisin
(Comisin principal o secundaria)
Los pedidos excepcionales de asuncin de competencia por
una Comisin adicional los resuelve el Consejo Directivo
El acuerdo de envo a Comisin adicional incluye la
ampliacin del plazo para dictaminar la proposicin
REQUISITOS / CARACTERSTICAS
Los dictmenes son los documentos que contienen una
exposicin documentada, precisa y clara de los estudios
que realizan las Comisiones sobre la proposiciones
Los dictmenes incluyen sumilla de las opiniones de la
ciudadana recibidas
Los dictmenes presentan conclusiones y recomendaciones
derivadas del estudio que realizan las Comisiones
competentes
El Ministerio de Economa y Finanzas dispone del plazo de
30 das calendario desde que recibe el pedido para
informar a las Comisiones sobre leyes de ndole tributaria
sobre beneficios o exoneraciones
La Comisin competente califica la admisibilidad de los
proyectos (verificacin de constitucionalidad y requisitos
reglamentarios para presentar la iniciativa)
El incumplimiento de reglas de admisibilidad faculta a la
Comisin para rechazar de plano y archivar la proposicin
El rechazo de plano no requiere dictamen, y la proposicin
se archiva mediante decreto
En el acta de la sesin se especifica las causales del
rechazo de plano (plagio, o incompatibilidad con la
Constitucin) y el Secretario puede entregar copia del acta
en que se toma el acuerdo
Los congresistas y los voceros de los grupos pueden pedir
explicaciones sobre la decisin de archivamiento
El acuerdo de inadmisibilidad y archivo de plano se
comunica a Oficiala Mayor
Los dictmenes pueden recomendar:
- La aprobacin del proyecto original

148

Art. 77 del RC

SUSTENTO
Art. 78 del RC

Art. 77 del RC

148

Art.

77,

tercer

prrafo, del RC
SUSTENTO
Art. 79 de la CP,
Art. 70 del RC, y
Ley 26642

Arts. 70, cuarto


prrafo, inciso c),
y
77,
cuarto
prrafo, del RC

Art. 70, cuarto


prrafo, del RC

los
dictmenes

Tipo de
respaldo del
dictamen

Plazo para
dictaminar

CONSTITUTIVA

Existencia
previa de
dictamen
Inclusin en
la agenda
Publicidad de
dictmenes

Preexistencia
de dictamen

- La aprobacin de modificaciones en el proyecto original


(proyecto sustitutorio)
- La no aprobacin del proyecto y su envo al archivo
- La inhibicin de la Comisin por carecer de competencia
en la materia
- La creacin de una Comisin Especial de Estudio
(enquete, o encuesta), para estudiar el asunto con mayor
profundidad y proponer una frmula legal apropiada
- Solicitar plazo adicional para expedir dictamen
Los dictmenes pueden ser por mayora, en minora y por
unanimidad
Los dictmenes en mayora son firmados al menos por la
mayora de los congresistas presentes en el momento de la
aprobacin en que se debati el asunto
Los dictmenes en minora puede firmarlos cualquier
nmero de miembros de la Comisin
Si por adhesiones posteriores el nmero de firmas en los
dictmenes en minora iguala o supera el nmero del
dictamen en mayora ambos dictmenes retornan a la
Comisin para definir con claridad cul es el de mayora
Slo los dictmenes en minora pueden presentarse el
mismo da en que se debate la materia si el dictamen en
mayora est en el Orden del Da
Los dictmenes por unanimidad deben estar firmados por
todos los miembros hbiles de la Comisin (en la prctica
se requiere la firma de los miembros hbiles presentes en
el momento de la sesin en que se acuerda el dictamen)
Las Comisiones tienen plazo mximo de 30 das tiles
para dictaminar
El plazo para dictaminar de la segunda Comisin
(adicional) no excede de 30 das tiles
Si la proposicin se reenva a Comisiones por efecto de
una cuestin previa, el plazo para dictaminar no excede
de 30 das tiles
El plazo para dictaminar la reconsideracin de una ley
observada por el Presidente de la Repblica no excede de
30 das tiles
REQUISITOS / CARACTERSTICAS
No puede debatirse en el Pleno ningn proyecto de ley
que no tenga dictamen
El Consejo Directivo incluye los dictmenes en la agenda
del Pleno a propuesta del Presidente
No puede debatirse en el Pleno ningn dictamen que no
haya sido publicado en el Portal web del Congreso por lo
menos 7 das calendario antes de su debate en Pleno
Los dictmenes que se incluyen en la agenda se
distribuyen entre los congresistas por correo electrnico
De manera especial puede disponerse la distribucin
fsica
En casos urgentes el Presidente puede disponer la
entrega fsica en el domicilio
La distribucin de los dictmenes se realiza con
anticipacin de 24 horas antes del debate del proyecto
Los dictmenes se publican igualmente en el Portal web
del Congreso
No se aceptan los dictmenes en mayora que se
presenten el mismo da del debate en el Pleno

148

Art. 70, segundo


y tercer prrafos
del RC

Art. 77, tercer y


cuarto prrafos,
del RC

SUSTENTO
Art. 78, primer y
quinto prrafo in
fine del RC
Art.
77, sexto
prrafo, del RC
Arts. 77, sexto
prrafo, y 78 del
RC

Art. 70, tercer


prrafo, del RC

148

el da de
debate
Sustentacin
del dictamen

Aprobacin

Doble
votacin

Redaccin de
la proposicin
aprobada

INTEGRATIVA

Redaccin de
la autgrafa
de la ley
Firma de la
autgrafa
Remisin al
Presidente de
la Repblica
Promulgacin
por el
Presidente de
la Repblica
Promulgacin
por el
Presidente
del Congreso
Publicacin
de la ley

El orden de prelacin para sustentar el dictamen en


mayora es el Presidente, el Vicepresidente, el Secretario
de la Comisin y, por delegacin de la Comisin alguno
de sus miembros
La sustentacin del dictamen en mayora se realiza en no
ms de 10 minutos
El dictamen en minora lo sustenta uno de los firmantes
en 10 minutos
El autor de la proposicin puede intervenir en el debate
por no ms de 5 minutos
Las leyes ordinarias se aprueban con la mayora simple
de los presentes (con qurum en la sala)
Si la proposicin es rechazada el Presidente ordena su
archivo
Las proposiciones rechazadas no pueden presentarse
durante el mismo perodo anual de sesiones, salvo
acuerdo de la mitad ms uno del nmero legal de
congresistas
Sin el requisito de doble votacin la Mesa Directiva no
puede proseguir con el trmite de la ley, ni enviarla al
Presidente de la Repblica para su promulgacin
La segunda votacin se realiza transcurridos 7 das
calendario como mnimo
La segunda votacin es a totalidad y con debate
A pedido de un congresista o de un grupo parlamentario
el Pleno puede acordar la conformacin de una Comisin
de Redaccin
La Comisin de Redaccin puede aprobarse con el voto
de la mayora simple de los presentes
La Comisin de Redaccin se conforma con tres
congresistas
Los integrantes de la Comisin de Redaccin son
propuestos por el Presidente del Congreso
El objeto de la Comisin de Redaccin es revisar la
redaccin de las proposiciones aprobadas
REQUISITOS / CARACTERSTICAS
Aprobada la ley la oficina especializada de la Oficiala
Mayor redacta la autgrafa

Art. 55, inciso b),


del RC

La autgrafa de la ley es firmada de inmediato por el


Presidente y uno de los Vicepresidentes
La autgrafa de la ley es enviada al Presidente de la
Repblica para su promulgacin
El Presidente de la Repblica promulga la ley dentro del
plazo de 15 das tiles
Si el Presidente de la Repblica no tiene observaciones
promulga la ley
Luego de promulgada la ley el Presidente de la Repblica
ordena su publicacin
Si el Presidente de la Repblica no promulga la ley que le
remite el Congreso en el plazo de 15 das tiles, la
promulga el Presidente del Congreso

Art. 78, quinto


prrafo, del RC
Art. 79, primer
prrafo, del RC

La ley es obligatoria desde el da siguiente de su


publicacin en el diario oficial

Art. 80, tercer


prrafo, del RC

148

Arts. 52, tercer


prrafo, y 78,
segundo prrafo,
del RC

Art. 78, sexto y


sptimo prrafos,
del RC

Art. 78, tercer


prrafo, del RC

SUSTENTO
Art. 78, quinto
prrafo, del RC

Art. 80, primer


prrafo, del RC
Art. 80, segundo
prrafo, del RC

148

RECONSIDERATIV
A

Observacin
de la ley

Reconsideraci
n de la ley

La ley puede establecer mayor perodo para el inicio de


su vigencia total o parcial (vacatio legis)
REQUISITOS / CARACTERSTICAS
El Presidente de la Repblica puede hacer observacin
total o parcial de la ley aprobada
Las observaciones a la ley se presentan al Congreso en el
plazo de 15 das tiles
Las observaciones
se
tramitan
como
cualquier
proposicin
Las observaciones forman parte del expediente que dio
origen a la ley observada
La reconsideracin de la ley observada requiere el voto
favorable de ms de la mitad del nmero legal de
miembros del Congreso (requisito que la prctica
establece slo para la insistencia, y que para el
allanamiento establece como igual mayora que la
necesaria en la aprobacin de la ley)

SUSTENTO
Art. 79, segundo
y tercer prrafos,
del RC

Art. 79, tercer


prrafo, del RC

En el esquema anterior se ha prescindido de las reglas que se refieren a


algunos procesos especiales, como los de iniciativa legislativa popular, de reforma
constitucional, la ley de presupuesto, la ley de la cuenta general o las leyes
orgnicas, que tienen cobertura y espacio especficos en el curso que sigue.
25. La iniciativa legislativa orgnica
Si bien desde el punto de vista propia y tcnicamente procesal y legislativo
se prevn fases anteriores a la de la presentacin formal de un proyecto en el
Congreso, queda claro que los pasos preparatorios anteriores a la presentacin (a
los que en este libro se designa como las fases creativa y consultiva), no inician
propiamente el proceso legislativo, sino que slo lo anticipan y configuran modos
de sustentacin preliminar de una propuesta para que sta cuente con mejores
posibilidades de xito organizacional pero, ms importante an, para que la
aprobacin de la ley asegure mayores beneficios polticos e impacto final en la
comunidad. Los pasos preparatorios o preliminares que comprenden las fases
creativa y consultiva, en este sentido, son parte de las actividades procesalmente
indispensables de la iniciativa legislativa. En ellos empieza la tarea de sustentar la
iniciativa para que el diagnstico con el que se propone la intervencin legislativa
no sea ineficaz, engaoso, espurio ni falaz.
Las fases creativa y consultiva comprenden tambin las coordinaciones que

148

148

realizan quienes son titulares del proceso legislativo en general, y los congresistas
al interior de los grupos a los que pertenecen en particular, para

validar y

respaldar ideolgica, tcnica o polticamente la iniciativa. El origen de la idea de la


ley surge de diversidad de fuentes, entre las cuales las ms comunes pueden ser la
opinin o conciencia pblica, el pedido de electores, investigaciones de grupos de
inters (ONGs, grupos confesionales, empresariales o productivos, laborales,
profesionales, etc.), la inventiva personal del parlamentario o de personal de su
confianza o, eventualmente, la evaluacin del impacto social de normas
previamente vigentes.
La iniciativa legislativa tiene propiamente carcter orgnico. No obstante la
referencia al carcter personal con el que el Artculo 107 de la Constitucin
reconoce la atribucin propositiva del Presidente de la Repblica, la cual debe
ejercitarse con el aval, aprobacin y refrendo de todo o parte del gabinete
ministerial, segn lo prev el inciso 1) del Artculo 76 del Reglamento que indica
que las proposiciones presentadas por el Presidente de la Repblica deben estar
refrendadas por el Presidente del Consejo de Ministros y, en forma opcional, por
el Ministro o los ministros cuyas carteras se relacionen en forma directa con la
materia cuya regulacin se propone. Igualmente la iniciativa parlamentaria tiene
igualmente carcter orgnico, en particular a partir de la reforma del Reglamento
del Congreso de Julio del ao 2006, segn la cual la iniciativa individual de los
congresistas requiere del aval o respaldo del grupo al que pertenece. As lo indica
el inciso 2 del Artculo 76 cuando precisa que las proposiciones de ley o de
resolucin legislativa que presentan los congresistas lo sern a travs del grupo
parlamentario y requieren del respaldo: 2.1 de la mayora de sus miembros, en el
caso del grupo parlamentario conformado por 6 congresistas, o 2.2 de no menos
de 6 congresistas en el caso de los grupos parlamentarios conformados por un
nmero de integrantes superior a 6 parlamentarios. En ambos casos el directivoportavoz o quien lo reemplace deber certificar dicho respaldo. Con el enfoque de
la iniciativa parlamentaria como una atribucin colectiva y no individual se filtra el

148

148

vnculo personal del congresista a travs de la visin compartida en unidades


organizacionales ideolgica y polticamente ms relevantes que las que mantiene
cada individuo con capacidad representativa.
De acuerdo al Artculo 107 de la Constitucin la atribucin de la iniciativa
legislativa tambin la tienen el Poder Judicial, las instituciones pblicas
autnomas, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, y los colegios
profesionales en las materias que les son propias. Y sin el lmite material anterior
la misma capacidad la tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa
conforme a ley. La mencin que realiza el Reglamento del Congreso a los titulares
de la atribucin legislativa precisa el alcance de la referencia a las instituciones
pblicas autnomas, las mismas que, de acuerdo al inciso 4) del Artculo 76
incluyen al Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de
Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la
Contralora General, el Banco Central de Reserva, y la Superintendencia de Banca
y Seguros y AFPs. Se excluye por lo tanto otras instituciones pblicas autnomas
tales como la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Registro Nacional de
Identificacin y Estado Civil, que integran el sistema electoral bajo la precedencia
del Jurado Nacional de Elecciones; organismos reguladores o supervisores como
SUNAT, SUNASS, OSIPTEL, OSINERGMIN,

SUTRAN, SUNAGI, SUNAFIL o la

OSCE; instancias de organizacin cultural y territorial como lo son las


comunidades campesinas y nativas; ni organizaciones o corporaciones en las que
se agrupe o agremia el empresariado o los trabajadores en forma confederativa o
federativa.
Una de las razones por las que existen importantes niveles de preocupacin
por la intervencin de voceros de intereses en los distintos procesos estatales
parece deberse a la ausencia de canales conforme a los cuales se formalice la
presentacin de dichos intereses ante el rgano representativo de la colectividad.
En esta gran ausencia de canal es en la que se piensa cuando se postula la
alternativa del bicameralismo, porque as como la Cmara de Diputados es el nivel

148

148

en el que se representa la poblacin en general, sin distincin de los niveles de


organizacin, el Senado es el espacio en el que, en particular en sociedades como
la peruana con persistentes niveles de organizacin tradicional, cabe integrar e
incorporar

la

representacin

orgnica

de

confederaciones

de

gremios,

representantes designados por universidades, por niveles regionales y locales de


gobierno, y de las comunidades campesinas y nativas. El Senado, en este sentido,
es la opcin natural para mejorar y sincerar con transparencia la presentacin de
intereses que slo imperfecta e inapropiadamente tratan de llegar al Congreso
unicameral.
26. La iniciativa urgente y reservada del gobierno
Adems de las atribuciones que el Artculo 104, y los incisos 8 y 19 del
Artculo 118 de la Constitucin, le reconocen al gobierno para dictar decretos
legislativos, decretos de urgencia en materia econmica y financiera y, en general,
para aprobar decretos sin transgredir ni desnaturalizar leyes vigentes, el Artculo
107 le reconoce explcitamente la capacidad para usar la atribucin de presentar
propuestas legislativas ante el Congreso. Este conjunto de potestades normativas
del Presidente de la Repblica es uno de los signos distintivos del tipo de rgimen
poltico peruano, porque escapa al concepto rgido del principio o doctrina de
separacin de poderes. El Poder Ejecutivo peruano, en efecto, es tambin un
rgano legislador, de modo similar a como en el mbito del control poltico el
Congreso tambin comparte con el gobierno la capacidad de decisin respecto al
origen o remocin del gabinete o de alguno de sus miembros, o como el gobierno,
recprocamente, puede acortar la duracin del mandato parlamentario mediante la
disolucin del Congreso si ste ha denegado confianza o censurado a dos
gabinetes ministeriales.
La capacidad de iniciar el proceso legislativo mediante la presentacin de
propuestas no es un reconocimiento intrascendente ni accesorio, sino todo lo
contrario, en particular cuando se considera el tremendo poder que significa

148

148

conducir y dirigir la actividad general de la sociedad mediante la definicin de


polticas pblicas y medidas concretas de ordenamiento y organizacin colectiva.
Este poder neutraliza la primaca que en el tpico modelo presidencial es exclusiva
del Congreso, la misma que debe ser compartida y por lo tanto reducida. Es en
buena cuenta por este tipo de razones que la optimizacin prctica y concreta de
las atribuciones por uno cualquiera de los operadores es lo que define quin hace
mejor uso del poder y, por lo mismo, quin ocupa una posicin dominante en la
estructura estatal ante la comunidad. El ms apto para usar eficazmente la
atribucin legislativa es quien hegemoniza los procesos polticos de la repblica.
El carcter concurrente e igualitario de la capacidad de iniciativa puede no ser en
s mismo definitorio del modelo poltico, pero s lo es el uso ms competente y
sustentado de esa capacidad.
El equilibrio que se basa en la capacidad concurrente de ambos titulares en
el reconocimiento de la iniciativa legislativa se rompe porque la Constitucin y la
prctica parlamentaria establecen un rgimen de precedencia o preferencia
respecto de los proyectos que el Poder Ejecutivo presenta con carcter de
urgencia. El Artculo 105 de la Constitucin seala que tienen preferencia del
Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carcter de urgencia.
Al amparo de la solicitud de trmite urgente las Comisiones y el Pleno del
Congreso priorizan el estudio, debate y votacin de los proyectos que el
Presidente de la Repblica califica de esta manera. A esta modalidad se la
concibi durante el debate de la Asamblea Constituyente de 1979 como
legislacin de urgencia. El constituyente suprimi en el texto constitucional la
facultad de dictar decretos de urgencia, convinindose que permanezca, sin
embargo, en su sustitucin, la figura de la legislacin de urgencia que la
Constitucin de 1979 regulaba en su Artculo 189 (ver el Diario de los Debates de
la Asamblea Constituyente, Tomo VII, p. 333). El Diputado Ramrez del Villar
recordaba, en la sesin del 10 de Diciembre de 1991,

que la legislacin de

urgencia slo significa preferencia de preferencias en los debates de ambas

148

148

Cmaras.
El Reglamento del Congreso tiene una norma especfica para acelerar el
trmite de los proyectos urgentes del Presidente de la Repblica, si se opta por
recurrir al proceso legislativo abreviado. Esta norma es la prevista en el inciso 2
del Artculo 31-A, que facilita la exoneracin del trmite de envo a Comisiones y
de publicacin con la exigencia de una mayora ms baja para lograrla. Si para
cualquier otro tipo de proyecto de ley el Reglamento requiere la aprobacin de los
tres quintos de los miembros representados ante la Junta de Portavoces para
exonerar de envo a Comisin y de publicacin, para el caso de los proyectos
urgentes del Presidente de la Repblica el Reglamento dispone que en caso de
proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carcter de urgente, estas
exoneraciones son aprobadas por la mayora del nmero legal de los miembros del
Congreso all representados.
Es preciso reparar que existe una diferencia procesal importante entre la
exoneracin del envo a Comisin, y la exoneracin del dictamen de la Comisin
a la que un proyecto es enviado. Cuando el objetivo es acelerar lo mximo
posible la tramitacin de un proyecto la va ms rpida consiste en eliminar su
paso por la fase de Comisiones y, por lo tanto, se procura exonerarlo del envo a
aquellas. Sin embargo, si la urgencia no es tan grande y el proyecto ya se
encuentra en Comisiones pendiente de dictamen, pero la Comisin no ha
logrado dictaminarlo dentro del plazo reglamentario, la va indicada es la
exoneracin o dispensa del dictamen. La diferencia tiene consecuencias y
exigencias procesales decisivas, porque el Reglamento no tiene una regla
especial para la exoneracin de dictamen en los proyectos urgentes del gobierno
y, por lo tanto, debe aplicarse la regla contenida en el segundo prrafo del
Artculo 73 que dispone que la exoneracin general slo se consigue con el voto
de no menos de tres quintos de los miembros representados en la Junta de
Portavoces, regla que se reitera expresamente en el primer prrafo del Artculo
77 sobre envo a Comisiones, que prev que la Junta de Portavoces, con el voto

148

148

de los tres quintos de los miembros del Congreso all representados, puede
exonerar de algn requisito en forma excepcional, en caso de proposiciones
remitidas por el Poder Ejecutivo o que se consideren urgentes. A pesar de esta
notable diferencia, sin embargo, ha sido tambin un arreglo aceptado que a la
dispensa de dictamen para los proyectos urgentes del gobierno se les exija la
misma mayora que si se tratara de la exoneracin del envo a Comisin de la
que trata el inciso 2 del Artculo 31-A. Se ha entendido, en este ltimo tipo de
supuestos, que los Artculos 73 y 77 son de aplicacin slo para proyectos
distintos a los que enva el gobierno con la calificacin de urgentes.
Ms all de este tratamiento excepcional no existe un procedimiento formal
ad hoc para priorizar los proyectos urgentes del gobierno. Sin embargo es una
prctica uniforme que en cada una de las fases del proceso se repare en la
calificacin que da el gobierno a sus propuestas legislativas y, en consecuencia,
que se procure anteponer los proyectos urgentes respecto de todos los otros que
estn pendientes. Esta regla se ha acatado y respetado con singular regularidad
desde el ao 1993, independientemente de la fuerza poltica del gobierno en el
parlamento as como de la fragmentacin o atomizacin partidaria en el Congreso,
y se aplica y mantiene desde el envo a Comisiones, la preparacin de los
dictmenes, el estudio, debate y votacin en Comisiones, hasta la inclusin en la
agenda de cada sesin, y la priorizacin del debate y votacin en el Pleno.
Una forma de comprender la prioridad legislativa de la legislacin de
urgencia que propone el Poder Ejecutivo ha consistido, por ltimo, en la
interpretacin que se ha hecho de que cuando existe delegacin de facultades a la
Comisin Permanente durante el receso entre legislaturas, basta que en la
delegacin se incluyan los proyectos calificados como urgentes por el gobierno
para que, por su solo mrito, pueda inclurselos en la agenda de la Comisin
Permanente, sin requerir acuerdo de la Junta de Portavoces para la ampliacin de
la agenda, ni la exoneracin del plazo de publicacin del dictamen. Los casos de
uso del procedimiento abreviado ms comunes en este tipo de supuestos son los

148

148

de los proyectos de ingreso de tropas con armas de guerra al territorio nacional


segn la programacin que se realiza en el Ministerio de Defensa.
La precedencia que se reconoce al gobierno en el ejercicio de la funcin
legislativa sin embargo no es absoluta, porque el Congreso es finalmente el rgano
que tiene la ltima palabra sobre el momento

en que se debaten y sobre el

contenido preciso que tienen las leyes, ltima palabra que, por cierto, en gran
parte depende de la mayor o menor fuerza del partido de gobierno en el Congreso
(mayor fuerza equivale a mayor capacidad de inclusin y preferencia en la agenda,
as como mayores posibilidades de aprobar el texto de la ley segn el diseo con
que la presenta el gobierno e, inversamente, la mayor fragmentacin o fragilidad
de alianzas debilita la capacidad legislativa del gobierno). Las diferencias entre
uno y otro rganos estatales siempre pueden resolverse, en ltimo trmino,
mediante las observaciones presidenciales o las insistencias parlamentarias sobre
el texto de la ley.
Adicionalmente el Reglamento del Congreso ha creado otra forma de
asimetra o desbalance orgnico entre gobierno y Congreso mediante el
reconocimiento de un rgimen de dominio reservado y excluyente a favor del
gobierno. El establecimiento de un dominio reservado del gobierno importa,
recprocamente, la anulacin de la iniciativa en el cuerpo de representantes y por
lo tanto la negacin del concepto y rol de titularidad absoluta en el proceso
legislativo. El Artculo 76 reconoce la competencia exclusiva del gobierno y
tambin la negacin expresa de competencia legislativa del Congreso.
En el inciso 1) del Artculo 76 dice el Reglamento que las proposiciones que
presenta el Presidente de la Repblica pueden versar sobre cualquier asunto y de
manera exclusiva le corresponde la iniciativa en materia presupuestal y
financiera, legislacin delegada, legislacin demarcatoria territorial, tratados
internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras sin afectar
la soberana nacional, prrroga del estado de sitio, declaracin de guerra y firma
de la paz y autorizacin para ausentarse del pas. De modo complementario los

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148

literales a) y b) del inciso 2 del mismo artculo prescriben que las proposiciones de
los congresistas no pueden contener propuestas de creacin ni aumento de gasto
pblico, y que no pueden versar sobre viajes al exterior del Presidente de la
Repblica

ni

prrroga

del

estado

de

sitio

ni

aprobacin

de

tratados

internacionales ni autorizacin del ingreso de tropas extranjeras ni declaracin de


guerra y firma de la paz.
El contraste entre el dominio exclusivo del gobierno y el dominio excluido
del Congreso permite advertir que hay un mbito en el que el Congreso puede
concurrir con competencias, en principio, exclusivas del gobierno. Por ejemplo, el
propio literal a) del inciso 2 del Artculo 76 seala que, a pesar que las
proposiciones no pueden contener propuestas de creacin ni aumento de gasto
pblico, esta restriccin no afecta el derecho de los congresistas de hacer
proposiciones en ese sentido durante el debate del presupuesto. Igualmente no ha
quedado excluido expresamente del dominio legislativo del Congreso la capacidad
de iniciativa sobre legislacin delegada ni sobre legislacin demarcatoria
territorial, temas respecto de los cuales el Congreso puede no iniciar propuestas
legislativas pero s alterar o modificar las que enva el gobierno.
27. La iniciativa legislativa popular
Lo peculiar de la iniciativa popular son las restricciones para la
presentacin de las propuestas, as como el trmite propiamente parlamentario
para las mismas. Las restricciones son garantizadas por el sistema electoral, que
debe asegurar que el nmero y legitimidad de las firmas ha sido cumplido. En
realidad lo significativo de la titularidad de la comunidad para la presentacin
de iniciativas es el proceso de constatacin de firmas por los organismos
electorales. El Congreso es el rgano que revisar luego la procedibilidad de las
iniciativas presentadas.
El sistema electoral no examina la procedibilidad de la iniciativa en
relacin con las materias a legislar. Precisamente por esta razn es que en

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cumplimiento de sus funciones el Jurado Nacional de Elecciones habilit en el


perodo 2005-2006 una iniciativa popular cuyo objetivo consista en la
realizacin de un referndum sobre la aprobacin del Tratado de Libre
Comercio, no obstante que, si bien la legislacin vigente reconoca la posibilidad
de presentar proyectos de ley siempre que la gestin cuente con la adhesin de
las firmas del 0,3 por ciento del total del padrn de electores (48 mil firmas), la
propia legislacin prevea que para la realizacin de referendos el nmero de
firmas exigidos no debiera ser menor al 10 por ciento del padrn electoral (esto
es, a la fecha en que se presenta la iniciativa, 1 milln 600 mil firmas). Qued
bajo competencia del Congreso, por lo tanto, aclarar la inviabilidad de la
iniciativa, pero no por razn del insuficiente nmero de firmas para presentar un
proyecto de ley (de convocatoria a un referndum), sino en razn a que la va
usada esquivaba el proceso directo y natural correspondiente al propsito final
de la iniciativa (esto es, el sometimiento a referndum del tratado en cuestin
antes de su aprobacin por el Congreso).
Tambin configura un requisito de orden temporal el plazo que seala la
Ley 26300 para que el Congreso se pronuncie sobre una propuesta legislativa
presentada dentro del procedimiento de iniciativas ciudadanas. El Artculo 13 de
esa ley prescribe que las iniciativas legislativas populares deben recibir el
pronunciamiento del Congreso dentro del plazo de 120 das calendarios. El
sentido del trmino final dentro del cual existe la obligacin de pronunciamiento
del Congreso es la necesidad de que no exista una decisin unilateral que le
permita disponer de una voluntad superior, como lo es la voluntad de un grupo
de la colectividad legitimado para accionar legislativamente.
Solo el Congreso no puede definir si una iniciativa popular puede quedar
sin consideracin parlamentaria. La ley establece la obligacin de resolver sobre
los alcances de una propuesta que califica para que el parlamento la tome en
consideracin. Los ciudadanos que ejercitan la facultad legislativa son as el
bien legalmente protegido con la fijacin del plazo dentro del que debe

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pronunciarse el Congreso. El titular de la funcin legislativa en el Estado que es


el Congreso, est comprometido a valorar la iniciativa popular y a decidir sobre
ella dentro del tiempo mximo que establece una ley que el propio Congreso ha
aprobado y ante la que queda obligado a actuar y ejecutarla. La ausencia de
declaracin y voluntad del Congreso representa una omisin legal respecto de la
cual, eventualmente, los promotores de la iniciativa tienen derecho a iniciar una
accin de cumplimiento ante el Poder Judicial.
No existiendo presuncin de silencio legislativo, en sentido positivo ni
negativo, ni mecanismo alternativo que permita, reconozca, ni habilite a los
promotores a recurrir a una instancia o procedimiento ulterior que asegure la
valoracin de la iniciativa en caso que el Congreso fuera remiso a proceder
segn el plazo, no es posible ms que presumir que el supuesto de la omisin
por el Congreso equivale a la desatencin de la iniciativa popular, lo que a su vez
representa una forma tcita de desaprobacin de la misma. Sin embargo, por
mandato de la propia Ley 26300 los promotores nicamente tendran la
posibilidad de requerir la consulta de la iniciativa mediante referndum si
aquella hubiera sido puesta en consideracin de la asamblea y sta hubiera
dispensado la iniciativa con no menos de dos quintos de los votos del nmero
legal de representantes (48 votos), y adems se hubiera alcanzado un total de
firmas igual al diez por ciento del electorado nacional. Caso anlogo se presenta,
por tanto, el caso en que el Congreso omite pronunciarse dentro del plazo de
120 das calendarios, que se pronuncie desaprobando la iniciativa sin llegar al
10 por ciento de votos favorables del nmero legal de representantes, o que la
Comisin a la que se encargara dictaminar se pronunciara disponiendo el
archivo de plano de la iniciativa. En estas tres situaciones la iniciativa popular
es denegada o desaprobada sin que, en principio, quepa accin legislativa
alguna a los promotores ni firmantes de la propuesta.
28. La reforma de la Constitucin y las leyes orgnicas

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Entre los diferentes tipos de iniciativas y de procesos los normativamente


ms importantes son los que se refieren a la reforma de la Constitucin, y a la
estructura y reglas de funcionamiento de los principales rganos del Estado. La
Constitucin porque define el tipo de sociedad, Estado y economa del pas, el
modelo de rgimen poltico, consolida la estructura fundamental de las relaciones
entre el pueblo y el Estado, establece los lmites del estado frente al ciudadano, y
declara los derechos fundamentales y bsicos que el Estado le reconoce al pueblo
como parte de la organizacin poltica.
La Constitucin es el documento fundante en el que se fija el programa de
vida colectiva que disean quienes recibieron el encargo popular de identificar y
registrar el deseo y el proyecto de identidad poltica. Las leyes orgnicas son la
especie normativa de naturaleza documental en la que se detallan las
responsabilidades y atribuciones de los rganos estatales de mayor relevancia
constitutiva y las funciones que desempean en los procesos polticos. El Artculo
106 de la Constitucin seala que mediante leyes orgnicas se regulan la
estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitucin, as como tambin las otras materias cuya regulacin por ley
orgnica est establecida en la Constitucin.
El proceso de reforma constitucional y el de las leyes orgnicas difieren del
proceso

ordinario

en

las

fases

propositiva,

constitutiva,

integrativa

reconsiderativa de la propuesta. La peculiaridad ms importante es la relativa a


las limitaciones relativas a la fase integrativa, porque el Presidente de la
Repblica carece de facultad para observar las leyes de reforma constitucional. En
el cuadro siguiente se consigna el perfil de las diferencias ms saltantes segn la
fase procesal en la que se advierten requisitos distintivos.
PERFIL
FASE PROCESAL
Propositiva

DE DIFERENCIAS PROCESALES

LEY ORGNICA

REFORMA CONSTITUCIONAL

No
puede
presentarse
proyectos de delegacin de
facultades legislativas sobre ley
orgnica al Presidente de la
Repblica

No puede presentarse proyectos


de delegacin de facultades de
reforma
constitucional
al
Presidente de la Repblica
La iniciativa le corresponde al

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Constitutiva

Integrativa

Reconsiderativ
a

Materias acotadas: elecciones,


uso de recursos naturales,
garantas
constitucionales,
efectos de la declaracin de
inconstitucionalidad
e
ilegalidad de las normas, leyes
de funcionamiento, entre otros,
de Contralora, BCR, Poder
Judicial, Consejo Nacional de la
Magistratura, Defensora del
Pueblo, Municipalidades
No pueden delegarse el debate
ni la votacin a la Comisin
Permanente
Para aprobar una ley orgnica
el Pleno debe lograr el voto
favorable de ms de la mitad
del nmero legal

S procede la observacin
presidencial
de
las
leyes
orgnicas
La Ley 26889 dispone que las
leyes orgnicas cuenten con
una numeracin especfica (en
la prctica no se cumple)
La
insistencia
sobre
las
observaciones recadas en leyes
orgnicas requiere el voto de
ms de la mitad del nmero
legal
Para el allanamiento en las
observaciones
sobre
leyes
orgnicas se requiere la misma
mayora que para aprobarlas
(voto favorable de ms de la
mitad del nmero legal)

Presidente de la Repblica, con


aprobacin
del
Consejo
de
Ministros; a los congresistas; y al
0,3% de la poblacin electoral

No pueden delegarse el debate ni


la votacin a la Comisin
Permanente
El Pleno la aprueba con la
mayora absoluta del nmero legal
y se ratifica mediante referndum,
pero
el
referndum
puede
obviarse si el Pleno la aprueba en
dos
legislaturas
ordinarias
sucesivas con el voto de 2/3 del
nmero legal
No proceden las observaciones
del Presidente de la Repblica
sobre las leyes de reforma
constitucional

No procede la reconsideracin
sobre observaciones, porque el
Presidente de la Repblica no est
facultado para observar

Entre la diversidad de rasgos que definen la identidad de los procesos


relativos a las leyes orgnicas o a las leyes de reforma constitucional el ms
saltante es relativo a la aprobacin de uno y otro tipo de leyes. La mayor exigencia
en el nmero de votos obedece a un propsito poltico, porque ninguno de los dos
casos se lo quiere tramitar como si se tratara de una ley ordinaria. El propsito
consiste en fijar una valla ms difcil de vencer para las agrupaciones
parlamentarias, con el objetivo de que la Constitucin y la estructura orgnica de

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las

principales

instituciones

estatales

tenga

mayor

estabilidad

menor

vulnerabilidad a las necesidades de una minora de representantes


En el caso especial de la Constitucin existe una suerte de candado para
impedir la volatilidad de su reforma, la misma que deja al Congreso ante
alternativas cualitativamente significativas. La primera opcin es una votacin con
mayora absoluta sujeta a la aprobacin mediante referndum, y la segunda es una
votacin de ms de dos tercios sin referndum. Los escenarios en los que cabe
lograr la reforma son, primero, uno en el que exista una mayora significativa
capaz de alcanzar respaldo popular en las urnas; y segundo, otro en el que,
independientemente de la opinin pblica exista niveles especialmente elevados
de acuerdo o consenso entre los grupos parlamentarios. La lgica de los candados
de la Constitucin para que no se reforme con facilidad consiste por lo tanto en
que el modelo se mantenga y que la Constitucin siga fiel al designio e ideales
libidinales del constituyente del ao 1993.
Independientemente de las reglas de difcil cumplimiento para la reforma de
la Constitucin es necesario llamar la atencin respecto de la inconsistencia que
se advierte en el modo en que se replica la regla constitucional sobre los
momentos en que debe realizarse las consultas de la reforma. El Artculo 206 de la
Constitucin prescribe que, en el caso de la consulta sin referndum, luego de
obtenida la mayora de dos tercios, la segunda votacin debe realizarse en una
segunda legislatura ordinaria sucesiva. Sin embargo, el inciso a) del Artculo 81
vara la referencia, ignora el distingo entre legislatura ordinaria y perodo anual y
dispone que la aprobacin debe realizarse en dos perodos anuales de sesiones
sucesivos. La diferencia es relevante porque segn la Constitucin la reforma
tendra que haber ocurrido en menos de un ao calendario, en tanto que segn el
Reglamento del Congreso la reforma tendra que ocurrir en dos perodos anuales
distintos (esto es, en ms de un ao). Ante una situacin de disconformidad entre
la Constitucin y el Reglamento del Congreso el criterio para eliminar la
contradiccin es que la norma que debe aplicarse y anteponerse es la que se

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reconoce en el Artculo 206 de la Constitucin, y entender que la norma


reglamentaria adolece de un serio defecto de comprensin de la regla
constitucional.
Si bien es objeto de generalizado reconocimiento la supremaca normativa
de la Constitucin, es ms controversial el lugar de las leyes orgnicas en la
estructura jurdica. El Tribunal Constitucional ha concebido a las leyes orgnicas
como una especie normativa de igual jerarqua que las leyes ordinarias. Sin
embargo, cuentan con atributos de alcances tales que no admiten una reduccin
como la fijada en las STCs 4-2001-AI/TC; 22-2004-AI/TC; o 47-2004-AI/TC. Existen
criterios que permiten atribuir a las leyes orgnicas una calidad normativa
jerrquicamente superior, en particular por los efectos o impacto normativo que el
carcter orgnico de su condicin genera en el resto del espectro normativo,
condicin e impacto de la que carecen normas de naturaleza puramente ordinaria.
No se trata, en consecuencia, de meros ni arbitrarios requisitos formales (el
nombre parece tener un significado y sentido mayor que el de slo corresponder a
normas de organizacin estatal), sino que existe una racionalidad material desde
la que se afecta y no es indiferente el resto del ordenamiento normativo del pas:
las reglas propias de la organizacin y funcionamiento bsico de un rgano estatal
tienen impacto material, tcnico, normativo, competencial y tambin presupuestal,
en nivel tal que, precisamente por dicho tipo de impacto, se exige una racionalidad
especial en las votaciones acorde con la proporcionalidad que tal impacto genera y
representa en el Estado en particular y en la sociedad en general.
El mayor valor y superioridad jerrquica de las leyes orgnicas sobre las
leyes ordinarias, que desconoce el Tribunal Constitucional, se deduce de la
especial capacidad y posicin desde la que los sujetos de los procesos estatales
regulan, aplican y deciden al amparo de las competencias orgnicas que les
corresponden en la estructura estatal. La ley orgnica, por esta razn, tiene
niveles de exigencia para su aprobacin o modificacin en razn al mayor cuidado
que se impone para que niveles ms altos en el Estado estructuren el orden

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colectivo en la sociedad. No se trata de un capricho desconectado de un propsito


o razn. El mayor nmero de votos se exige porque se tiene consciencia de la
trascendencia que representa la adjudicacin de niveles jerrquicos en la
estructura

organizacional

del

Estado,

as

como

los

distintos

niveles

de

desagregacin de competencias y funciones en la estructura administrativa.


29. La ley de presupuesto, y la cuenta general de la repblica
La ley de presupuesto es uno de los instrumentos ms importantes para la
gestin del Estado, pero su utilidad debe medirse en funcin de la capacidad de
planeamiento que tengan quienes operan los servicios estatales. Cuanto mejor sea
la capacidad de previsin mayores beneficios ser posible alcanzar al finalizar el
ao fiscal. De modo similar, cuanto mejores sean las destrezas de los operadores
para alcanzar objetivos y resultados mayores tambin los logros que tendr la
colectividad con los servicios y bienes que estn a su alcance.
La ley de presupuesto forma parte de un grupo de normas de vigencia anual
que se procesan de manera simultnea. Es una prctica corriente que antes de
aprobar la ley de presupuesto se aprueben tambin la ley de endeudamiento y la
ley de equilibrio financiero. Durante el rgimen bicameral se distingua el proceso
de aprobacin del presupuesto y el proceso de aprobacin de las leyes de
endeudamiento y de equilibrio financiero, porque el presupuesto se aprobaba en
sesin conjunta de ambas cmaras, y slo poda discutirse al final de la primera
legislatura ordinaria una vez que las leyes de endeudamiento y de equilibrio
financiero hubieran sido previamente aprobadas por separado en cada una de las
cmaras.
Las leyes de endeudamiento y de equilibrio financiero complementan y
anteceden a la ley de presupuesto porque son las que indican los conceptos y el
lmite de los montos de endeudamiento interno y externo para los diversos
sectores estatales. Estas leyes permiten la estructuracin del sistema anual de
presupuesto del sector pblico con equilibrio y sin desbalances contables o

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financieros.
El rgimen presupuestal que establece la Constitucin prev algunas
restricciones importantes respecto de su contenido. Quiz la ms importante es la
contenida en el Artculo 77 de la Constitucin que indica que el presupuesto
asigna equitativamente los recursos pblicos, su programacin y ejecucin
responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales bsicas y de
descentralizacin, que plantea la direccin y principio que deben seguir las
decisiones relativas a la asignacin y prioridades en el uso de los recursos pblicos
del Estado. Otra restriccin de naturaleza operativa es la que recoge el Artculo 74
que ordena que las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden
contener normas sobre materia tributaria, con el objeto de que el manejo de las
obligaciones tributarias de la sociedad tengan un rgimen claro e inconfundible.
Tanta es la importancia que atribuye la Constitucin a esta regla que el mismo
artculo constitucional prescribe que no surten efecto las normas tributarias
dictadas en violacin de lo que establece el presente artculo.
La ley de presupuesto se aprueba conforme a un rgimen especial en el que
cabe advertir las caractersticas propias de la aprobacin de las leyes en el
rgimen bicameral. La similitud consiste en que es la nica ley que se sustenta y
que se debate dos veces en el Congreso; primero, al momento en que se presenta,
y despus luego de haber sido dictaminada por la Comisin de Presupuesto. En
uno y otro caso existen reglas fijas relacionadas con el plazo en el que puede
presentarse el proyecto y en el que el presupuesto debe remitirse al Presidente de
la Repblica para su promulgacin, as como reglas especiales para las
intervenciones en cada debate en el Pleno.
El debate al momento de la presentacin de la ley tiene el objeto de que el
Poder Ejecutivo sustente los ingresos que se considera alcanzar y la asignacin de
recursos que prev realizar para las distintas partidas o pliegos en el ao fiscal
entrante. Segn el inciso c) del Artculo 81 del Reglamento del Congreso dentro
de las 48 horas de presentados al Congreso los proyectos de ley de presupuesto,

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de endeudamiento y ley de equilibrio financiero, el Presidente del Congreso


convoca a una sesin extraordinaria destinada a la sustentacin de las referidas
iniciativas por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economa y
Finanzas. Es comn que entre la fecha de presentacin del proyecto del Poder
Ejecutivo y el da en que se realiza el debate transcurra una cantidad de das que
va entre 4 y 15. Durante la exposicin y debate se siguen las reglas indicadas en el
Reglamento.

Luego

de

la

presentacin

del

dictamen

de

las

leyes

de

endeudamiento, equilibrio financiero y presupuesto el proyecto es enviado a la


Comisin de Presupuesto y Cuenta General para su estudio, coordinacin,
actualizacin y dictamen.
La Comisin empieza su labor dictaminadora a partir de la informacin que
recibe del gobierno y desde entonces tambin recibe a todos los titulares de los
pliegos o sus representantes para que expongan los alcances de los proyectos y
previsiones de gastos que planean ejecutar durante el ao fiscal siguiente. El plazo
para que la Comisin presente su dictamen sobre los proyectos de ley de
endeudamiento, de equilibrio financiero y de presupuesto vence el da 15 de
Noviembre, que es la fecha a partir de la cual el Reglamento indica que debe
empezar el debate de los tres proyectos, pero en especial y puntualmente el
debate del proyecto de presupuesto, en el Pleno del Congreso.
La nica excepcin en el proceso presupuestal es la correspondiente al
presupuesto del Congreso. En primer trmino, porque conforme a la Constitucin
el Congreso tiene autonoma presupuestal y, por lo tanto, tiene iniciativa para
establecer los montos que le corresponden en el presupuesto del sector pblico.
Cuando el Congreso decide cul es el presupuesto que se fija a s mismo, sin
intervencin del gobierno, se reafirma su precedencia en el rgimen poltico como
rgano representativo de la voluntad popular.
En segundo lugar, porque el presupuesto del Congreso se fija en la prctica
durante el mismo perodo en el que la Comisin de Presupuesto y Cuenta General
realiza el estudio y dictamina los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo.

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Hasta 1992 los presupuestos de las Cmaras eran preparados por el Tesorero de
cada una de ellas, aprobado por la Mesa Directiva, y debatido y votado en el Pleno,
antes de remitirse a la Comisin Bicameral de Presupuesto para su estudio y
dictamen junto con el presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo. Desde 1993
el presupuesto del Congreso es preparado por el personal del servicio
parlamentario, aprobado por la Mesa Directiva, y discutido en sesin de Consejo
Directivo, para ser remitido a la Comisin de Presupuesto slo pocos das antes
del 15 de Noviembre, sin que, a pesar que as lo prescribe el Reglamento, sea
debatido por el Pleno. Por lo tanto, no se agenda ni llega a debatirse el Pleno el
presupuesto del Congreso y paradjicamente, en consecuencia, se elude de este
modo la transparencia y publicidad de la racionalidad y sustento del monto que se
asigna en el marco de su autonoma constitucional.
En tercer lugar, por la fuerza de los hechos, la Comisin de Presupuesto no
analiza, estudia ni debate los alcances del presupuesto del Congreso, como
consecuencia de que el debate se realiza en el Consejo Directivo mediante los
voceros, titulares o suplentes, de cada uno de los grupos. El Consejo Directivo se
sustituye, de este modo, tanto a la Comisin de Presupuesto como al Pleno, como
rgano en el que se resuelve qu monto se asigna al Congreso y para realizar qu
tipo de gastos o inversiones.
La Comisin de Presupuesto cuenta con aproximadamente dos meses para
dictaminar, porque conforme lo seala el inciso c) del Artculo 81 del Reglamento
del Congreso el debate de la ley de presupuesto se inicia el 15 de Noviembre y
debe ser aprobada con el voto favorable de por lo menos la mitad ms uno del
nmero de los congresistas presentes, y enviada al Poder Ejecutivo, de lo
contrario entrar en vigencia el proyecto enviado por el Presidente de la
Repblica, quien lo promulgar mediante decreto legislativo. La previsin
reglamentaria marca de este modo el plazo mximo para la labor dictaminadora al
establecer la fecha en la que debiera empezar el debate en el Pleno, pero tambin
prev un plazo de 15 das para el debate de la ley de presupuesto cuyo trmino

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final concluye, segn el Artculo 80 de la Constitucin, que dispone que si la


autgrafa de la ley de presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el 30 de
Noviembre, entra en vigencia el proyecto de este, que es promulgado por decreto
legislativo. Sin embargo, el plazo no comprende en sentido estricto 15 das
calendario o naturales, considerando que si el dictamen se presentara el mismo
da 15 de Noviembre, que es cuando debiera empezar el debate, el texto debe
votarse con suficiente anticipacin de manera que la autgrafa quede expedita
para la firma del Presidente y del vicepresidente del Congreso con suficiente
antelacin como para que la ley pueda remitirse al Poder Ejecutivo antes del 30 de
Noviembre. Luego de quedar aprobado el presupuesto la elaboracin de la
autgrafa no es un proceso ni corto ni automtico, puesto que el texto debe
revisarse para evitar inconsistencias tcnicas y optimizar su redaccin u
organizacin.
El tiempo que se requiere invertir para revisar las autgrafas de las leyes
anuales de presupuesto luego de haber sido aprobada la ley por el Pleno es
variable, pero en promedio puede demorar alrededor de 16 horas. Este tiempo no
equivale a dos das de trabajo, sino que puede ser necesario realizarlo sin parar
inmediatamente despus de la aprobacin de la ley, y en el proceso de revisin
interviene personal de la Comisin de Presupuesto y el personal del servicio
parlamentario encargado de la elaboracin de la autgrafa, de la tramitacin del
texto para la firma del Presidente y vicepresidente del Congreso, de la remisin a
Palacio de Gobierno, y de la digitalizacin y publicacin del texto en el portal del
Congreso.
Es normal que el personal de la Comisin de Presupuesto a cargo de la
revisin del texto que se consignar en la autgrafa consista en 4 personas y que
el personal del servicio parlamentario a cargo de la elaboracin revisin de la
autgrafa alcance de 8 a 10 personas. La suma de la carga de tiempo por todo este
personal puede equivaler a alrededor de 24 horas para el personal de Comisiones,
y a 78 horas para el personal a cargo de la autgrafa. En total, aproximadamente,

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alrededor de 102 horas-hombre desde que concluye la aprobacin de la ley de


presupuesto, para poder cumplir con el mandato constitucional de remisin de la
autgrafa al Poder Ejecutivo antes del 30 de Noviembre.
Otra peculiaridad del proceso de debate del presupuesto anual es que
pudiendo realizarse durante cerca de 15 das, lo usual es que ocurra en slo 2 o 3,
los que tienen lugar las fechas ms prximas al plazo mximo para que el
presupuesto se apruebe. El propsito de este tipo de arreglo es postergar lo ms
que se pueda el debate del presupuesto para evitar en lo posible la afectacin de
las cifras y la inclusin de coberturas no aceptadas en el presupuesto del gobierno
como consecuencia

de la exposicin a presiones extraordinarias de los

congresistas interesados en que sus requerimientos sean incluidos en la ley luego


incluso de haber sido aprobada en el Pleno.
Usualmente lo ms tarde que ha ocurrido que se presenta el dictamen de la
Comisin de Presupuesto es el da 22 o 23 de Noviembre, lo ms pronto que se
inicia el debate del presupuesto es el da 24 o 25 de Noviembre, y lo ms tarde
que se inicia ha sido el da 29 de Noviembre quedando tiempo muy escaso para el
debate y votacin, en primer trmino, pero por lo mismo, muchsimo menos para
la revisin de la autgrafa y su remisin oportuna al Poder Ejecutivo. Desde la
vigencia de la Constitucin de 1993 slo se cuenta un caso en el que el
presupuesto ha sido promulgado mediante Decreto Legislativo por el Presidente
de la Repblica, y ello ocurri el ao 2000 a pocos das de haberse registrado el
colapso del rgimen del ex presidente Alberto Fujimori.
Segn el procedimiento regular lo que se debate y vota en el Pleno es el
dictamen en mayora que presenta la Comisin de Presupuesto y Cuenta General.
Sin embargo, aunque no es lo normal, cabe que luego de votarse el proyecto
contenido en el dictamen de la Comisin ste se rechace. En este caso debe
debatirse y votarse el proyecto contenido en el dictamen en minora, a pesar
incluso de que el Poder Ejecutivo haya expresado su conformidad con el proyecto
que presenta la Comisin en mayora. Si el dictamen en minora fuera aprobado

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hay mayores probabilidades de que la ley de presupuesto sea observada por el


Presidente de la Repblica.
En el supuesto de que el Pleno rechazara el proyecto del dictamen en
mayora y aprobara el contenido en el dictamen en minora surgen algunas
dificultades respecto de las cuales no existen reglas ni constitucionales ni
reglamentarias. Puede el Presidente de la Repblica, en primer trmino, observar
la ley de presupuesto? O, puede el

Presidente de la Repblica promulgar

parcialmente la parte del presupuesto que no observe? Y si observa la ley de


presupuesto, ya sea que se trate de la aprobacin del dictamen en mayora como
del dictamen en minora, puede el Congreso reconsiderar la ley de presupuesto
que aprob en un plazo posterior al que fija la Constitucin como lmite para
remitirlo al Presidente de la Repblica?
En la experiencia reciente el nico caso que se conoce en el que el
presupuesto haya sido observado es con los de los aos 1991 y 1992, que el
Congreso aprobara en Diciembre de 1990 y 1991, respectivamente al amparo de
las reglas de la Constitucin de 1979. Con ocasin de la aprobacin del
presupuesto para el ao 1991, a la par que el Presidente de la Repblica
observara parcialmente la ley tambin promulg parcialmente los extremos en los
que no tena observacin (Ley 25293, del 29 de Diciembre de 1990). Frente a la
posicin del Poder Ejecutivo el Congreso de entonces acord que el presupuesto
no era observable y que tampoco tena validez la promulgacin parcial por el
Presidente de la Repblica, en razn de lo cual el Congreso acord insistir y
promulgar el texto originalmente remitido al Poder Ejecutivo (Ley 25303, del 28
de Enero de 1991). De modo similar, el presupuesto del ao 1992 tambin fue
observado parcialmente, pero el Presidente de la Repblica no promulg
parcialmente la parte no observada. El Congreso desconoci la observacin y se
acord la promulgacin de la ley de presupuesto aprobada en Diciembre de 1991
(Ley 25388, del 9 de Enero de 1992).
A la luz de esas experiencias habra que colegir que en un escenario

148

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confrontacional, voltil y de alta fragmentacin partidaria no sera improbable que


situaciones

de

esa

naturaleza

volvieran

presentarse.

Lo

que

resulta

razonablemente claro es que el Presidente de la Repblica no tiene la potestad ni


competencia constitucional de realizar la promulgacin parcial de una norma,
porque la Constitucin slo le reconoce la capacidad o de promulgar o de
observar, pero no de combinar una y otra facultades. Pasar por alto las
atribuciones positivas y expresas representara un caso de abuso o infraccin del
marco constitucional.
Si el Presidente, sin embargo, no usara la opcin de promulgar parcialmente
el presupuesto pero s optara por observar la ley, se enfrentara otro problema
constitucional, porque no existe tampoco regla constitucional relativa al modo en
el que el Congreso tendra que resolver la negativa presidencial de promulgar el
presupuesto que el Congreso aprueba. Independientemente de que el Presidente
observara el proyecto contenido en el dictamen en mayora o el que recoge el
dictamen en minora, la cuestin es cmo interpretar la clusula constitucional
que prescribe expresamente cmo resolver la falta de remisin de la autgrafa del
presupuesto al Poder Ejecutivo el da 30 de Noviembre. Qu hacer si se remite la
autgrafa dentro del plazo pero, como consecuencia de la observacin que se
dirige al Congreso, resulta que no podra haber presupuesto pblico a menos que
se utilizara el procedimiento para reconsiderar las observaciones del Poder
Ejecutivo?
Nuevamente, ms all de que la ley aprobada y observada sea la contenida
en el dictamen en mayora o en minora, los matices de la situacin exigen la
integracin del proceso presupuestal como una especie del proceso legislativo, en
el

cual

existe

un

mecanismo

expreso

para

procesar

las

observaciones

presidenciales mediante la insistencia o el allanamiento, que son las alternativas


que se examinan en la reconsideracin de las observaciones presidenciales.
Considerando que el proceso presupuestal es una variante del proceso legislativo,
no cabe cercenar con rigidez el proceso presupuestal como si no cupiera integrar

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el proceso de aprobacin de una norma especial con el proceso general de


resolucin de conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. La regla relativa al
plazo para la remisin de la autgrafa opera como una condicin para situaciones
normales. Lo excepcional, en efecto, es que la ley de presupuesto, aprobada y
remitida, genere tales reparos en el Poder Ejecutivo que haya de valerse del
mecanismo de la observacin como una oportunidad adicional para tratar de
corregir las discrepancias de visin con el Congreso. Si el Poder Ejecutivo necesita
observar, por lo tanto, su decisin requiere el procesamiento parlamentario. La
observacin no niega el procesamiento sucesivo por el Congreso.
En efecto, si en vez de promulgar el Presidente de la Repblica cree
necesario observar, la observacin es un medio que genera el recurso a proceso
conforme al cual debe tramitarse cualquier observacin. La observacin
presidencial lejos de caducar, extinguir o anular la posibilidad del Congreso,
reconoce el poder que le corresponde a este rgano del Estado para atender la
pretensin de revisin inherente o implcita a las diferencias de opinin que
formula el Poder Ejecutivo. Es inconducente, por estas razones, refugiarse en la
clusula constitucional relativa al proceso de aprobacin del presupuesto, porque
la observacin es una facultad presidencial ulterior a la aprobacin.
Slo si se estimara que el presupuesto de la repblica no es susceptible de
observacin, segn la tesis que sostuviera el legislador en Enero de los aos 1991
y 1992, cabra negar la competencia del Congreso para reconsiderar las
observaciones del Poder Ejecutivo, puesto que la consecuencia de negar la
competencia de observar la ley de presupuesto sera que el Poder Ejecutivo slo
podra promulgarla, de modo similar al que ocurre con los proyectos de reforma
constitucional, con la diferencia que la Constitucin indica con precisin,
inconfundible y explcitamente, que el Presidente de la Repblica no puede
observar las leyes de reforma constitucional. Este tipo de provisin no existe para
el trmite de la ley de presupuesto, por lo que cabe colegir que, si el Presidente
puede observar el presupuesto, en reciprocidad simtrica del modelo, el Congreso

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tambin puede reconsiderar, puesto que la posibilidad o supuesto de que el


Presidente

observe

sin

que

el

Congreso

reconsidere

(sea

insistiendo

allanndose) equivaldra a la negacin de la posibilidad de que exista presupuesto.


La opcin de que el Presidente de la Repblica observe va aparejada lgicamente
con la exigencia material de la reconsideracin. Caso contrario habra que
concluir que fuera posible que el Estado se gestionara sin una ley en la que se
reconozca la asignacin de recursos fiscales para los proyectos de inversin y los
gastos corrientes del sector pblico.
De modo similar, si el Presidente procediera, como ocurri el ao 1991,
observando parcialmente el presupuesto y promulgando lo que del presupuesto no
le

representara

diferencias

con

el

Congreso,

la

consecuencia

generara

nuevamente una fuente de contradiccin constitucional, porque la Constitucin no


le reconoce al Presidente de la Repblica la capacidad de promulgar una ley que
ha sido objeto de observacin, puesto que el supuesto constitucional es slo de
que el Presidente puede observar todo o parte de la ley y que el Congreso
reconsidera lo que quiera que haya observado el Presidente de la Repblica. En el
Per no es procedente la promulgacin parcial de la ley.
En relacin con el mecanismo procesal para la aprobacin del presupuesto y
la eventual tramitacin de una observacin y la reconsideracin consiguiente, el
modelo de la Constitucin de 1993 es ms ventajoso que el de la Constitucin de
1979, porque al adelantar la fecha en la que el presupuesto puede ser remitido al
Poder Ejecutivo permite que en casos extraordinarios o excepcionales puedan
tramitarse las observaciones del gobierno en el Congreso sin que se afecte el
inicio del perodo fiscal con la ausencia de presupuesto.
Precisamente fue el suceso registrado el ao 1991, con la observacin y
promulgacin parcial de la ley de presupuesto para ese mismo ao, el que propici
un enfoque constitucional distinto en relacin con la condicin que debe cumplirse
para que el presupuesto se promulgue mediante decreto legislativo. No es slo
cuestin de que la Constitucin de 1993 ha adelantado la fecha en la que el

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presupuesto debe quedar aprobado de forma tal que se pueda remitir la autgrafa
al Poder Ejecutivo, tambin es cuestin de que, segn la Constitucin de 1979, la
condicin consista en que al 15 de Diciembre deba haber quedado aprobado el
presupuesto, en tanto que segn la Constitucin de 1993 debe haberse remitido la
autgrafa al Poder Ejecutivo. La diferencia entre que el presupuesto quede
aprobado y que la autgrafa sea remitida es que, habindose aprobado el
presupuesto, segn la Constitucin de 1979, era posible que la autgrafa sea
remitida al Poder Ejecutivo despus del 15 y antes del 31 de Diciembre. Lo usual
era que la autgrafa se remita alrededor del 22 o 23 de Diciembre. En el modelo
de la Constitucin de 1993 el presupuesto debe debatirse desde el 15 de
Noviembre y la autgrafa debe quedar remitida al gobierno antes del 30 de
Noviembre. El plazo fijado en la Constitucin de 1993, en este sentido, se ha
establecido a favor del gobierno y en contra del Congreso.
Es precisamente en relacin con el plazo para aprobar el presupuesto que es
usual que a fines de Noviembre todos los aos en el Congreso reaparezca la
discusin respecto a lo que debe hacerse si el Congreso no remite al Poder
Ejecutivo la autgrafa del presupuesto hasta el da 30 de Noviembre. La primera
arista es la aludida en prrafos anteriores relativa a la diferencia que existe entre
no aprobar el presupuesto antes del plazo constitucional, y no remitir la autgrafa
del presupuesto antes de dicho plazo. La Constitucin de 1979 se refera a la no
aprobacin del presupuesto. La de 1993 a la no remisin de la autgrafa.
La principal diferencia en la disimilitud de tratamiento entre una y otra
Constituciones es que habindose aprobado el presupuesto, la Constitucin de
1979 permita que la autgrafa fuera preparada y remitida algunos das despus al
Poder Ejecutivo para su promulgacin u observacin. La Constitucin de 1993
impide

que

la

remisin

se

produzca

das

despus

porque

no

es

constitucionalmente factible que la autgrafa se prepare ni redacte antes del plazo


establecido. Por lo tanto, si bajo el imperio de la Constitucin de 1979 el
presupuesto deba aprobarse antes del 15 de Diciembre de cada ao, una vez

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aprobado era irrelevante el da en que la autgrafa se remita al Poder Ejecutivo.


Y, a la vez, si no llegaba a aprobarse el presupuesto, o si ste era rechazado, la
consecuencia era la misma: el Poder Ejecutivo poda promulgar el presupuesto
enviado al Congreso, o el que hubiera hecho suyo durante el debate parlamentario
el Presidente del Consejo de Ministros o el Ministro de Economa y Finanzas en
nombre del Poder Ejecutivo.
Al resaltar el aspecto de la no remisin de la autgrafa se reduce el marco
de accin del Congreso, que tiene la obligacin de aprobar y de remitir la
autgrafa antes del da 30 de Noviembre. La Constitucin de 1993 acota y
restringe el margen de accin del Congreso, porque el plazo no toma en
consideracin la decisin del Congreso de aprobar o no aprobar el presupuesto,
sino el acto polticamente menor de remitir el documento en el que consta el
presupuesto.
Puede ser que la no remisin se deba o a la no aprobacin o a una dificultad
material para hacer efectiva la remisin. La no aprobacin a su vez puede ocurrir
si no se llega a votar el presupuesto dentro del plazo, pero tambin si votndose el
nmero de abstenciones es mayor que los votos a favor o en contra, y finalmente si
puesto al voto el presupuesto ste es rechazado con un nmero de votos en contra
mayor que el nmero de votos a favor.
La no remisin es una situacin ms amplia que la no aprobacin. Una de las
razones por las que no pueda remitirse la autgrafa es que no exista por una razn
procesal como la que consiste en que el presupuesto no haya llegado a aprobarse,
o que se haya rechazado. La no remisin por causa procesal puede tener lugar por
haberse dilatado la discusin sin llegar a votar el texto, porque habindose votado
las abstenciones resultan ser ms que los votos a favor o en contra y no llega a
superarse este estado con votaciones sucesivas dentro del plazo o, por ltimo,
porque los votos en contra son ms que los votos a favor o las abstenciones.
La no remisin por causa material tendra lugar si existiendo aprobacin del
presupuesto no se hubiera podido concluir con el perfeccionamiento del

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documento o, habindose perfeccionado, no se pudiera remitir dentro de plazo.


Las dificultades de perfeccionamiento de la autgrafa pueden ocurrir porque no se
culmina con la digitalizacin del texto aprobado, o porque el Presidente del
Congreso o uno cualquiera de los vicepresidentes no llegan a firmar la autgrafa a
tiempo.
Si bien con la Constitucin de 1979 era posible prever que cualquiera de las
formas de no aprobacin importaba que el presupuesto a promulgar debiera ser o
el que envi el Presidente de la Repblica o el que por cuenta del Poder Ejecutivo
hubiera hecho suyo durante el debate presupuestal el Presidente del Consejo de
Ministros o el Ministro de Economa y Finanzas, la variante introducida con la
regla de la Constitucin de 1993 representa una dificultad operativa, porque en la
eventualidad de que el presupuesto hubiera sido rechazado, o de que no llegara a
aprobarse, no sera posible elaborar ninguna autgrafa. Por lo tanto habra que
asimilar el supuesto de que el rechazo, o la no aprobacin, se traten como si
estuviera vigente la regla que se consignaba en la Constitucin de 1979. Ello
importara que se entendiera que la imposibilidad de remitir la autgrafa tuviera
otras causas distintas a la sola razn de que el Congreso no llegara a votar ni
aprobar el presupuesto, y que cupiese que la no remisin de la autgrafa incluyera
tambin el rechazo del presupuesto propuesto en el dictamen.
El examen de los supuestos anteriores permite deducir que cabe que el
Presidente

de

la

Repblica

promulgue

mediante

Decreto

Legislativo

el

presupuesto no slo cuando no termina de debatirse o de votarse el presupuesto,


sino tambin si se vota pero no se obtuviera como resultado una decisin
aprobatoria, sea porque el nmero de abstenciones es mayor que los votos a favor
o en contra y no llega a superarse la indecisin, o porque el nmero de votos en
contra es superior al de los votos a favor o a las abstenciones y por lo tanto el
presupuesto es rechazado por el Pleno. En caso sea necesario que el Presidente de
la Repblica promulgue el presupuesto por Decreto Legislativo el texto a
promulgar es el que el Poder Ejecutivo envi al Congreso el 30 de Agosto, a menos

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que, en observancia de prctica parlamentaria de antigua data, durante el debate


parlamentario el Presidente del Consejo de Ministros o el Ministro de Economa y
Finanzas manifestaran su conformidad, o hicieran suyo, el proyecto formulado por
la Comisin de Presupuesto.
Una cuestin ms relacionada con la ley de presupuesto es la relativa a las
modificaciones que esta puede sufrir durante su vigencia. Salvo las que se refieran
a sus disposiciones normativas propiamente dichas, existen otras a las que la
Constitucin denomina crditos suplementarios, transferencia de partidas, y
habilitacin de partidas. Estas tres especies, a diferencia de la ley de presupuesto,
s pueden tramitarse, durante el receso parlamentario, ante la Comisin
Permanente; pero para que se aprueben la Constitucin exige una mayora
calificada que consiste en los tres quintos del nmero legal de miembros de la
Comisin Permanente.
Recientemente sin embargo su uso va quedando progresivamente en el
desuso, en particular a partir de la vigencia de la Ley 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, conforme a la cual se flexibiliza el trmite en el
uso de las reglas presupuestales. A resultas de la vigencia del sistema de
flexibilizacin ocurre que es posible utilizar Decretos de Urgencia para crditos
suplementarios relacionados a recursos ordinarios, Decretos Supremos para los
relacionados a endeudamiento externo, y resolucin del titular para otras fuentes
de financiamiento. De manera similar cabe que por Decreto Supremo se realicen
transferencias de partidas en general y, a partir del 2013, tambin de programas
presupuestales. Y por ltimo, en relacin con las habilitaciones de partidas, a las
que se considera como modificaciones presupuestarias en el nivel funcional
programtico, su procesamiento puede ocurrir mediante resolucin del titular. Con
este tipo de mecanismos de flexibilizacin puede verse sin mucha dificultad cmo
as ya no es necesaria la intervencin del Congreso para procesar crditos
suplementarios, transferencias ni habilitaciones de partidas, lo cual en algn
sentido configura una situacin de vaciamiento del texto constitucional que

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ameritara la revisin y reforma de su texto si es as que hay modos ms eficientes


de gestionar los recursos pblicos.
Luego de aprobado el presupuesto el Congreso debe realizar el seguimiento
en la ejecucin del mismo. Esta actividad no tiene una regulacin especfica ni
existe prctica
regularmente

para

con

realizarlo.

remitir

Las

distintas

informacin

agencias

peridica

sobre

estatales
la

cumplen

ejecucin

del

presupuesto anual, pero el Congreso no procesa la informacin recibida de


manera tal que sea posible verificar si se observan los trminos que la ley
establece en su texto. Cosa distinta es la que ocurre con el anlisis de la cuenta
general, que consiste en el acto formal de rendicin de cuentas que el gobierno
remite al Congreso sobre la ejecucin del presupuesto del ao vencido.
De acuerdo al primer prrafo del Artculo 81 de la Constitucin, y al literal c)
del inciso 1 del Artculo 76 del Reglamento del Congreso, el Presidente de la
Repblica remite al Congreso la cuenta general en un plazo que vence el 15 de
Agosto del ao siguiente a la ejecucin del presupuesto, acompaada del informe
de auditora de la Contralora General. El segundo prrafo delArtculo 81 de la
Constitucin indica que la Cuenta General es examinada y dictaminada por una
comisin revisora hasta el 15 de Octubre. El Congreso de la Repblica se
pronuncia en un plazo que vence el 30 de Octubre. Si no hay pronunciamiento del
Congreso de la Repblica en el plazo sealado, se eleva el dictamen de la comisin
revisora al Poder Ejecutivo para que este promulgue un decreto legislativo que
contiene la Cuenta General de la Repblica. De modo similar el inciso e) del
Artculo 81 del Reglamento del Congreso se refiere al estudio, dictamen y votacin
de la Cuenta General por el Pleno del Congreso, sealando que la cuenta general
que remite el Presidente de la Repblica debe ser revisada y dictaminada en un
plazo que vence el 15 de Octubre. Una vez revisada y dictaminada por la Comisin
respectiva, el Pleno se pronunciar en un plazo que vence el 30 de Octubre; de lo
contrario, se enva el dictamen de la Comisin Revisora al Presidente de la
Repblica para que la promulgue mediante decreto legislativo. Cuando la

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Constitucin y el Reglamento hacen mencin a la comisin revisora la referencia


apunta a la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica.
No es difcil caer en cuenta que el criterio utilizado respecto al trmino final
del plazo de la cuenta general es distinto que el reconocido para el presupuesto.
Mientras que la Constitucin y el Reglamento usan el criterio de la remisin del
presupuesto dentro de plazo, en el caso de la cuenta general uno y otro texto
normativos se refieren al pronunciamiento. Pronunciarse no significa aprobar la
cuenta sino nica y exclusivamente que existe algn tipo de acuerdo o resolucin,
as estos no sean aprobatorios. Por lo tanto slo si es que el Congreso no llegara a
votar el dictamen de la Comisin hasta el 30 de Octubre correspondera remitir el
dictamen al Presidente de la Repblica para su promulgacin.
Los alcances de esa condicin asumen como supuesto que en efecto
existiera dictamen. Si la Comisin no cumpliera con dictaminar la cuenta general
dentro de plazo, o lo hiciera de manera extempornea, no seran exigibles las
consecuencias que la Constitucin y el Reglamento prescriben. Del mismo modo,
tampoco seran exigibles esas consecuencias si fuera as que, existiendo dictamen,
y que el Pleno lo aprobara, aqul recomendara la no aprobacin o el rechazo de la
cuenta remitida por el Presidente de la Repblica, ni sera exigible igualmente si,
existiendo dictamen en el sentido que fuera (aprobacin o rechazo) el Pleno
desestimara o desaprobara el dictamen de la Comisin.
En

la

experiencia

reciente

ha

ocurrido

que

la

cuenta

general

correspondiente al ejercicio presupuestal del ao fiscal 2011 fue dictaminada con


la recomendacin que la cuenta no fuera aprobada. El Pleno en ese caso aprob el
dictamen y, por lo tanto, no se aprob la cuenta general del 2011. De igual modo,
respecto de la cuenta general del ao 2013, no obstante el dictamen con la
recomendacin de la Comisin para que se apruebe dicha cuenta, el Pleno rechaz
el dictamen y la aprobacin de la cuenta general. En este tipo de circunstancias no
es, en consecuencia, aplicable la imputacin constitucional ni reglamentaria que
consiste en la remisin del dictamen al Presidente de la Repblica para la

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promulgacin de la cuenta general mediante decreto legislativo. Lo que


corresponde hacer es remitir una comunicacin oficial mediante la cual se hace de
conocimiento del Presidente de la Repblica que el Pleno ha rechazado la cuenta
general. Una cuenta rechazada por el Congreso no puede promulgarse por el
Presidente de la Repblica y, por la misma razn, la desaprobacin, a diferencia de
la inaccin o silencio parlamentario, tiene como consecuencia la activacin del
sistema de control para revisar las responsabilidades derivadas del desacuerdo del
Congreso con la ejecucin del presupuesto.
El vaco operativo y normativo muestra la falta de visin y de decisin
respecto de reas de intervencin poltica propias de la funcin representativa,
porque cuando en un acto regular de fiscalizacin y control el Congreso discrepa
de los modos en los que se ha desarrollado el uso de recursos o de fondos pblicos
es necesario que proceda a demandar y exigir las responsabilidades a quienes
corresponda, en particular si est de por medio el informe de auditora de la
cuenta general que adjunta el Presidente de la Repblica.
30. Los dictmenes
El decreto de envo genera competencia y prioridades entre las Comisiones
responsables de emitir dictamen. Segn el Artculo 70 del Reglamento del
Congreso los dictmenes son los documentos que contienen una exposicin
documentada, precisa y clara de los estudios que realizan las Comisiones sobre las
proposiciones de ley y resolucin legislativa que son sometidas a su conocimiento,
adems de las conclusiones y recomendaciones derivadas de dicho estudio. Para
producir estos documentos el Reglamento les fija a las Comisiones un plazo. El
cuarto prrafo del Artculo 77 del Reglamento dice que las Comisiones tienen un
mximo de 30 das tiles para expedir el dictamen respectivo.
Los sucesivos reglamentos parlamentarios han diferido sobre el plazo que
se asigna a las Comisiones para presentar sus dictmenes. El Reglamento
Interior de las Cmaras Legislativas de 1853 estableca el plazo de una semana.

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El Artculo 101 del Reglamento de la Cmara de Diputados prescriba que las


Comisiones Ordinarias emiten dictmenes dentro de un plazo no mayor de 60
das, despus de recibida la proposicin o proyecto. De no emitirse dictamen
dentro del plazo fijado, la proposicin pasa directamente a Orden del Da a
pedido del autor. El Reglamento de 1995 fija el plazo de 30 das, pero no adopta
posicin sobre el efecto del vencimiento del plazo. Por lo tanto la existencia del
plazo tiene valor eminentemente declarativo y referencial y no genera
consecuencias porque no causa un estado diferente si se omitiera su
cumplimiento. No es pues un plazo perentorio sino bsicamente orientador
porque no tiene mayor valor que el de una recomendacin o pauta general para
concluir la tarea dictaminadora.
Si por la diversidad de la materia del proyecto debe ser remitido a ms de
una Comisin, el segundo prrafo del Artculo 77 prev que en el caso de envo a
ms de una Comisin, el orden en que aparezcan en el decreto determina la
importancia asignada a la Comisin en el conocimiento del asunto materia de la
proposicin. A la Comisin ms importante en orden de especializacin se la
considera como Comisin principal, y a la segunda la Comisin secundaria. Esta
regla sin embargo confronta dificultades cuando en el proceso dictaminador la
Comisin acumula proyectos que tienen materia igual, similar y complementaria,
en cuyo caso los criterios para determinar la prelacin en la fase de debate y
decisin sobre los trminos en que debe votarse una iniciativa varan. Los criterios
generalmente invocados son el de la la Comisin principal en el proyecto
presentado con mayor antigedad, el mayor nmero de decretos en los que
aparece una Comisin, o el de la afinidad temtica del mayor nmero de proyectos
acumulados. Lo razonable en situaciones de contradiccin, a falta de regla expresa
que fije el modo de resolverla, es la relativa a la importancia de la materia bajo
discusin antes que criterios episdicos o formalistas como el de la primera
aparicin en el proyecto de ms antigua presentacin.
La tarea dictaminadora se cumple cuando las Comisiones competentes

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emiten el instrumento designado dictamen, el que contiene la motivacin y la


propuesta de resolucin normativa que se recomienda al Pleno del Congreso. Si
bien el dictamen es el pronunciamiento sobre una consulta y, por lo tanto, tiene el
carcter de una recomendacin fundamentada, no deja de consistir a la vez en una
decisin adoptada por el propio rgano al que se requiri la recomendacin.
En tanto acto parlamentario el dictamen es consecuencia de una declaracin
compleja de un rgano colectivo. Los miembros de una Comisin deben acordar
cul es la declaracin que deben dirigir al Pleno como rgano del que dependen.
El acuerdo resulta de la adopcin de criterios o temperamentos comunes
acordados por la mayora o por la unanimidad de los miembros de la Comisin. Por
eso el carcter complejo de la declaracin que se presenta al Pleno es resultado de
la pluralidad de voluntades y criterios de sus miembros. Cuando quienes discuten
el contenido del dictamen armonizan plenamente sus posiciones el dictamen se
emite por unanimidad. De lo contrario puede emitirse por mayora.
La prctica consuetudinaria ha establecido que la determinacin de la
cantidad de adherentes se establece en funcin del acuerdo al que llegan quienes
se encuentran presentes en la sesin de la Comisin en que se pone al voto la
propuesta de dictamen. No es, por lo tanto, la unanimidad ni la mayora de hbiles
ni del nmero legal de miembros de la Comisin, y ello a pesar del texto literal de
la norma contenida en el Artculo 70 del Reglamento que prescribe que los
dictmenes por unanimidad deben estar firmados por todos los miembros hbiles
de la Comisin, y que a su vez los dictmenes en mayora requieren estar firmados
al menos por la mayora de los congresistas presentes en el momento de la
aprobacin en que se debati el asunto, luego de verificado el qurum, y por los
miembros que decidan suscribirlos posteriormente y hasta antes de ser
considerados por el Consejo Directivo. Se trata por lo tanto de una suerte de
derogacin tcita por desuso de la norma reglamentaria, cuya justificacin se
sustenta en las dificultades para que todos los congresistas hbiles estn
presentes en la sesin, as como en las dificultades en el proceso de acopio de

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firmas en el dictamen luego de la sesin en la que se consulta y adopta el acuerdo


en la Comisin. La calificacin del dictamen como uno por unanimidad o mayora,
en consecuencia, depende del acuerdo que toman quienes estn presentes en la
sesin al momento en que se vota el dictamen, siempre que el nmero de
presentes sea igual o mayor a las necesidades de qurum para la sesin en que se
acuerda el sentido del dictamen.
La naturaleza compleja de la declaracin contenida en un dictamen aumenta
cuando son dos las Comisiones las que concurren en la misma. La plurilateralidad
que hace compleja a esa declaracin, en consecuencia, es resultado de la
presencia de diversidad de sujetos todos ellos miembros de la Comisin y por lo
tanto habilitados para votar, y de que dichos sujetos son representantes de los
grupos parlamentarios por cuya cuenta pertenecen a la Comisin, pero adems
puede ser plurilateral tambin porque los dictmenes conjuntos de dos o ms
Comisiones integran las competencias especializadas que a cada una le
corresponde.
Otra caracterstica de los dictmenes es que constituyen declaraciones de
conocimiento. No tienen la capacidad de resolver un proceso organizacional sino
de agregar valor cognitivo y poltico para que el rgano decisorio se forme y
perfeccione la voluntad legislativa. Los dictmenes integran la informacin y los
conocimientos que le permiten decidir al Pleno con sustento suficiente. Con ellos
se facilita la decisin gracias no slo a la motivacin que contienen en la que se
establece el estado de la situacin que se invoca como habilitatoria para crear una
ley, sino tambin a la frmula que proponen al Pleno para que ste la haga suya
con el voto de la mayora de sus miembros. La Comisin no decide por el Pleno,
porque slo se le encarga que estudie y que proponga al Pleno qu sera mejor
que resolviera. El dictamen es el aporte que parte de la corporacin parlamentaria
entrega al Pleno para que, con el acopio de informacin y el anlisis generado, la
decisin corporativa contenga mayor valor gracias a los insumos que proporcione
la Comisin.

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Porque los dictmenes son declaraciones de conocimiento es que el mayor


valor que agregan consiste en la capacidad de quienes integran las Comisiones
para informarse con las mejores fuentes de datos y de conocimientos disponibles.
Esta caracterstica apela a la previsin de recursos para la inversin en la
adquisicin de informacin y tambin para pagar los las opiniones a expertos o a
especialistas que conozcan o que hayan investigado sobre las distintas materias
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sobre las que se pretende legislar.


La capacidad de seleccin de la informacin obtenida, y luego la
sistematizacin de la misma que permita comprender mejor la naturaleza del
problema para el que se pretende dar solucin legislativa, es una capacidad
especialmente requerida y valorada cuando de lo que se trata es de realizar una
gestin representativa de calidad. Los dictmenes son el instrumento por
antonomasia del que depende la calidad de la ley, no slo porque en ellos debe
dejarse constancia expresa que la ley es el instrumento idneo y eficaz para
solucionar realmente un problema social, sino porque adems de sustentar que la
ley asegurar una mejora colectiva apreciable tambin propondr un texto que
garantice con suficiencia que el lenguaje de la ley har que nuestro sistema
poltico sea jurdicamente ms seguro, menos confuso, ms certero y tcnicamente
menos complejo.
Si el proceso dictaminador no se lo toman en serio los congresistas que
dictaminan es natural esperar que el Pleno del Congreso reciba menos que lo que
necesita para que las leyes que produce atiendan bien la demanda de intervencin
legislativa propuesta. Un modo de constatar las deficiencias en la calidad de la
actividad dictaminadora son las intervenciones durante los debates en el Pleno, en
los que se advierte la insuficiente preparacin de quienes firman y sustentan los
dictmenes ante las crticas que presentan congresistas que no pertenecen a la
Comisin dictaminadora. Parece obvio que quienes hayan estudiado y discutido la
materia dictaminada cuenten con mejor preparacin y capacidad de respuesta
frente a los comentarios o crticas de quienes no pertenecen a la Comisin; sin

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embargo, son frecuentes los casos en los que la Comisin dictaminadora queda sin
respuestas suficientes y prosperan, por tanto, las cuestiones previas de vuelta a
Comisin.
La referencia precedente permite reconocer que la tarea de elaboracin de
los dictmenes es bastante ms que una fase superflua o banal. La finalidad y
valor de la etapa dictaminadora en el proceso legislativo es sustancial y crtica
para el xito de una intervencin legislativa. La fase de Comisiones es mucho ms
que una actividad formal o superficial. Los dictmenes no son meras piezas
retricas que sirvan para avalar los proyectos en los que tiene inters un grupo
parlamentario, independientemente de la realidad sobre la que se desea legislar o
de la informacin que permite conocer, considerar y valorar antes de aprobar una
ley de alcance nacional. De ah que tenga sentido exigir que parte de la
comprensin de la funcin dictaminadora suponga la integracin del Congreso en
la sociedad del conocimiento y que el Congreso se conciba a s mismo como una
organizacin permeable al aprendizaje. Cuando se desaprovecha el espacio para
explicar el sentido que tiene normar y los detalles en que la norma consiste los
actos de representacin pierden valor y la ley se convierte en poco ms que en una
mercanca plstica y descartable, cuyo principal servicio es funcionar como
amuleto o estampa para amarrar el aprecio popular al desacreditado afecto
representativo.
El contenido del dictamen comprende dos partes distinguibles, una
expositiva y otra resolutiva. La seccin expositiva integra la revisin de la
competencia asumida por la Comisin, los antecedentes del proyecto y su
admisibilidad y procedibilidad procesal, la relacin de aportes, informes u
opiniones recibidos en relacin con la materia legislativa propuesta, y la
valoracin del uso de las metodologas que el Reglamento exige para la
presentacin de los proyectos de ley. Dichas metodologas son principalmente el
anlisis costo beneficio, el impacto o colisin normativa, la incidencia de impacto
ambiental, y el uso de las pautas de tcnica legislativa que contribuyen a la

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homogenizacin de la redaccin con reglas que hacen efectivo el principio de


seguridad y certeza jurdica con un lenguaje tcnicamente uniforme y riguroso. En
el cuadro siguiente puede percibirse el conjunto de metodologas a las que es
necesario recurrir para que el dictamen cumpla con el fin por el que una
proposicin sea objeto de la discusin y del anlisis en una Comisin
dictaminadora.
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La seccin resolutiva se presenta segn la estructura y requisitos que refiere


el Artculo 5 de la ley 26889, Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin
Legislativa, que distingue los casos de leyes segn su amplitud, y al referirse a la
estructura de los artculos seala que los artculos pueden dividirse en prrafos,
incisos, numerales o literales y que cada prrafo de un artculo debe expresar un
solo concepto pero los prrafos que expresen un concepto distinto deben ser
numerados.
En el plano prctico es usual que los dictmenes comprendan los
antecedentes del proyecto sobre el que se dictamina, las opiniones o estudios que
se reciben y, con distintos niveles de calidad y de profundidad, el estudio sobre el
objetivo de la iniciativa y la pertinencia de los artculos del proyecto mediante los
cuales se estima que deber alcanzarse el objetivo. No es muy comn ni suele

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revisarse el uso de la metodologa de anlisis costo-beneficio ni en la etapa del


examen de admisibilidad ni en la del estudio del fondo de la materia para verificar
si la proposicin resulta de beneficio colectivo para la sociedad o no. En la
evaluacin de la admisibilidad en muchos casos concluira que muchos proyectos
debieran desecharse porque no se los presenta incluyendo este tipo de anlisis.
Pero la evaluacin material, de fondo y sustantiva sobre el uso idneo de la
metodologa de anlisis costo-beneficio en relacin con la propuesta de ley
revelara que en un nmero significativo de casos las normas cuya aprobacin se
pretende no generan mayor valor ni utilidad colectiva con su adopcin si no que,
por el contrario, aprobarlas podra representar ms un costo o un dao colectivo
que un beneficio general.
Cuando se propuso como requisito que toda proposicin fuera acompaada
de una evaluacin costo-beneficio se parti de la creencia que la fijacin de la
regla bastaba para modificar los hbitos del legislador. La realidad mostr que la
fijacin del requisito ha servido para muy poco fuera de la mayor complicacin
para quienes siguen creyendo que las leyes tienen capacidades mgicas y
omnipotentes. La complicacin slo ha significado que los titulares de la
potestad legislativa se han adaptado al requisito etiquetando un espacio fsico de
la propuesta con el ttulo de anlisis costo-beneficio cuyo nico objeto es impedir
que se diga que la proposicin se present invlidamente porque careci de la
formalidad reglamentaria establecida. Los esfuerzos que se realizaron para
capacitar a legisladores y a su personal de asesora, as como para crear
proponer metodologas que sirvieran a la finalidad prevista han servido de muy
poco porque la tendencia general es que el uso muestra que tiene el valor de un
clich. Los hbitos siguen siendo los mismos y la regla sobrevive como lo hacen
las lpidas que recuerdan la ausencia del occiso.
En suma, la naturaleza eminentemente cognitiva del dictamen hace de l un
instrumento decisivo para determinar si la iniciativa presentada es o no til para
dar solucin al problema colectivo detectado. En la medida que la explicacin de la

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problemtica sea adecuadamente comprendida por la solucin normativa diseada


se garantiza que la ley no perder su sentido. La agregacin de valor en el proceso
de aprobacin de una ley consiste en que se maximice todo lo posible el estudio
del problema para el que se propone una solucin legislativa. Los puntos crticos
en esa agregacin de valor, por lo tanto, son, primero, decidir si la ley es una
solucin idnea y eficaz para el problema de la realidad referido; y segundo, en
caso que la opcin legislativa sea la idnea y mejor que toda otra, cul es la forma
en que debe quedar redactada la ley para cubrir los extremos en los que ella
interviene para evitarse, minimizarse o corregirse el carcter problemtico
reseado.
Cuantos recursos y tiempo se use en adquirir la informacin y los
conocimientos necesarios para atender las necesidades colectivas mediante la ley
no puede ser un costo, ni un gasto, sino una inversin bien hecha, cuyos
resultados debe apreciar la sociedad una vez que la ley se aplique de conformidad
con el espritu y extremos anticipados y calculados durante el debate. Es porque el
dictamen tiene el objetivo de preparar el debate en el Pleno que si ste se vale del
estudio, anlisis y discusin que tiene lugar en la Comisin las Comisiones
justifican su existencia en la estructura organizacional como rganos auxiliares de
la asamblea o corporacin parlamentaria.
En este proceso de agregacin de valor con el fin ltimo de procurar que las
leyes que se aprueben sean efectivas como solucin a problemas colectivos es
parte de las responsabilidades funcionales de las Comisiones demostrar en sus
dictmenes que conocen la naturaleza concreta de los problemas referidos en las
propuestas legislativas, y que tanto es lo que en realidad conocen esas propuestas
que pueden probar que como consecuencia de la aprobacin de la ley ser posible
que la problemtica enunciada mostrar cambios de magnitud significativa en un
plazo que el propio dictamen anticipe.
Este

tipo

de

aproximacin

en

el

enfrentamiento

de

la

capacidad

dictaminadora de la Comisin se lo conoce como la metodologa de evaluacin del

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impacto social, el mismo que es ex ante cuando se proyecta la relacin entre la


problemtica y la solucin legislativa recomendada, y es ex post cuando luego de
la aplicacin de la medida legislativa en un plazo determinado en el tiempo es
posible evaluar y medir la eficacia y resultados efectivos de la ley como la solucin
que se plante para eliminar, reducir o controlar la situacin problemtica en cuyo
nombre surgi la iniciativa propuesta en el proceso legislativo. Esta metodologa
no es reconocida formal ni normativamente, pero tiene est en la categora en que
su ubican las necesidad clamorosa de su utilizacin. Es impostergable que, desde
el punto de vista organizacional, se realicen los esfuerzos necesarios para su
reconocimiento, diseo y uso,

lo cual supone, mucho ms que una mera

obligacin constitucional o reglamentaria, o que la aprobacin de directivas, la


capacitacin, los recursos y la voluntad de su uso generalizado en la totalidad de
Comisiones dictaminadoras.
31. El debate y aprobacin por totalidad
Entre los cambios procesales y organizacionales ms notables del rgimen
unicameral peruano uno en los que mayores diferencias se encuentra con el
rgimen bicameral es la eliminacin en la discusin en el Pleno del debate del
proyecto artculo por artculo. En armona con la tradicin y prctica general en la
mayora de instituciones parlamentarias del mundo los debates siempre se
realizan en dos tiempos: un debate general sobre los objetivos del proyecto y otro
en detalle con precisiones sobre la especificidad de los alcances contenidos en
cada uno de los artculos del proyecto.
Desde la vigencia del Reglamento de 1995 se ha eliminado el debate artculo
por artculo con el pretendido objeto de resolver ms rpidamente los problemas
de la realidad cuya existencia invocan las propuestas legislativas. El criterio para
adoptar este tipo de procedimiento es, como puede fcilmente colegirse, la
rapidez, la
colectividad,

velocidad, y la aceleracin en la atencin de la demanda de la


porque se ha asumido

como diagnstico

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del

insatisfactorio

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desempeo del Congreso las ineficiencias que causa con la lentitud de su reaccin
y respuestas. Eso explica que se haya eliminado el Senado como instancia de
revisin que duplica el debate y tambin los costos en el presupuesto pblico. El
solo criterio de la prisa puede traer efectos e impactos fciles en la percepcin de
la opinin pblica, pero ms all de los logros episdicos y ligeros que se
consiguen en la imagen vendida las medidas que niegan espacios y oportunidades
para definir cmo se ordenar la sociedad no hace ms que debilitar la capacidad
representativa del Congreso y causar a fin de cuentas mayor malestar colectivo a
la sociedad con medidas insuficientemente comprendidas y adoptadas con debates
afectados por la rapidez.
Asumir que el Congreso es una agencia de produccin de normas a escala
genera el tratamiento de las normas como si stas pudieran adoptarse sin medidas
especialmente diligentes y reflexivas. Es muy difcil que el Congreso logre
efectivamente agregar valor pblico en el proceso de adopcin de la ley cuando se
concibe la discusin como una tarea desconectada de la reflexin y anlisis
informado sobre las consecuencias que las normas por adoptar tendrn en la
sociedad. Si ya resulta preocupante la existencia del proceso al que se ha
denominado abreviado, segn el cual los atajos que forman parte de su perfil
eliminan pasos o etapas de regular cumplimiento, la supresin del debate artculo
por artculo se convierte en un mecanismo que incentiva negligentemente la
acumulacin de errores y defectos en el diseo y aprobacin de las polticas
legislativas por las que es responsable el cuerpo de nuestros representantes. Y
tanto ms grave es el dao poltico que se genera cuanto menor sea la calidad del
desempeo en la etapa de estudio en Comisiones.
En el rgimen bicameral, adems ciertamente de los debates que tenan
lugar en cada una de las cmaras, todo proyecto pasaba por un primer debate de
totalidad o integral al momento de su presentacin en el Pleno para determinar su
admisibilidad y constitucionalidad y para determinar cules deban ser las
Comisiones a las que se lo remitiera para estudio. Era un proceso de pblica

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presentacin y conocimiento ante el Pleno, con un debate breve y general sobre


los alcances o propsito de la propuesta. Luego de dictaminado el proyecto ocurra
regularmente el debate en el Pleno artculo por artculo. Finalmente, luego de
aprobado en ambas cmaras el proyecto se derivaba a la Comisin de Redaccin
con el objeto de pulir la consistencia gramatical, y ortogrfica en la consistencia y
sintaxis del texto adoptado. Se trataba por lo tanto de tres distintos momentos en
los que el Pleno de cada una de las cmaras conoca la materia legislativa y
revisaba los extremos de las normas creadas. A este arreglo se le conoce como las
tres lecturas porque, independientemente del estudio, anlisis y debate en el
proceso dictaminador que realizan las Comisiones, el Pleno conoce y discute hasta
tres veces la misma materia legislativa, desde distinta perspectiva operativa y
funcional.
La aceleracin y supresin de tiempos de debate ha generado el
recalentamiento del proceso legislativo y tambin ha aumentado los espacios en
los que el error puede introducirse. A ello se aade que segn las reglas de
racionalizacin del debate es hoy prctica regular que a las proposiciones se les
asigna un nmero de minutos u horas de debate el mismo que debe ser
distribuido en proporcin al nmero de escaos que corresponde a cada grupo
parlamentario, no es difcil anticipar que las posibilidades de aportar para
corregir los alcances de la norma se reducen. Y como ltimo adorno en la
arquitectura del diseo es una costumbre sostenida que, contra la lgica
elemental propia de toda organizacin plural, luego del debate se consulta
nicamente al Presidente de la Comisin sobre el texto que se debe poner al
voto, sin que sea necesario que consulte con los dems miembros del rgano que
l preside, y quien, adems, es el principal promotor de la eliminacin de la
segunda votacin cuya exoneracin solicita en aproximadamente el 90 por
ciento de los casos.
La suma de condiciones adversas resulta en un proceso cuya finalidad no
es asegurar la aprobacin de normas socialmente convenientes o necesarias,

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sino cumplir con la formalidad de las reglas que permiten que la mayora
convierta en ley lo que quiera que haya sido incluido en la agenda de la sesin,
sin plan alguno ni objetivos nacionales o institucionales que hayan sido materia
de acuerdo por las fracciones parlamentarias. De ah el abultamiento de leyes
cuya tramitacin y aprobacin sean formalmente irrefutables, pero que concreta
y materialmente sean de dudosa necesidad y conveniencia. Mientras los
operadores del proceso legislativo no ordenen su accin institucional segn una
visin de lo que se quiera para el pas, conforme a la cual se prioricen las tareas
y planes de las Comisiones y del Pleno en un cronograma de estudio,
deliberacin y votacin, es muy probable que sigan pasando por leyes
propuestas mal concebidas, peor evaluadas, psimamente discutidas en el Pleno
y redactadas sin garantas adecuadas de legitimidad con el acuerdo pluralmente
acordado.
32. La segunda votacin
Otra fase importante del proceso legislativo es el requisito de doble
votacin sobre un mismo texto. Este requisito exige que en dos tiempos distintos
el Congreso apruebe la integridad y totalidad de uno solo y mismo documento
legislativo. No queda cumplido este requisito si una misma iniciativa es
aprobada en dos sesiones con dos textos diversos (salvo, por cierto, se hubiera
dispensado de segunda votacin el ltimo texto aprobado).
No cabe pues usar la segunda votacin como medio para modificar el texto
aprobado en la primera votacin. La aprobacin de la iniciativa o del dictamen
en primera votacin fija, congela y cierra el contenido de la materia en el
tiempo. Si en el segundo debate ocurriera que se modifica el texto aprobado en
el primero, el texto aprobado como consecuencia del segundo debate debe
tenerse por aprobado por primera vez, naciendo de este modo la exigencia de
una obligatoria segunda votacin. El debate y las modificaciones producidas en
la segunda votacin en ningn caso bastan para el cumplimiento del requisito de

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segunda votacin. Si el texto es modificado en segundo debate el requisito cuyo


cumplimiento exige la regla de la doble votacin es cumplible nicamente si las
modificaciones introducidas en el segundo debate que apruebe el Pleno es
nuevamente sometido a segundo debate y votacin sobre el texto corregido,
asumiendo de este modo que el primer debate y votacin carecen de valor para
que la regla de la segunda votacin se cumpla.
El rgimen de doble votacin tiene naturaleza similar a la que corresponde
a una decisin sujeta a una condicin suspensiva. Esto significa que las primera
votaciones se presumen generadoras de efectos si y slo si en segunda votacin
el Congreso aprueba el mismo texto. Si como consecuencia del segundo debate
se producen modificaciones la condicin suspensiva no se cumple y quedan
anulados los efectos potenciales de la primera votacin.
Es por ello que el Reglamento del Congreso precisa que la segunda
votacin se cumple con un debate y votacin a totalidad. Esto es, debe debatirse
y votarse el texto como una unidad total y completa. Rota la totalidad debe
entenderse que el Congreso ha aprobado dos distintas iniciativas. El requisito es
que una misma iniciativa sea aprobada dos veces con el mismo texto. Si hay dos
voluntades en el tiempo el Congreso no aprueba, mantiene ni ratifica dos veces
una misma declaracin legislativa. El requisito de segunda votacin no niega ni
impide que el texto aprobado en primera votacin reciba modificaciones, puesto
que siempre es posible que la representacin cambie el sentido de sus
apreciaciones y su decisin. Lo que significa la segunda votacin es nicamente
la garanta y seguridad de que la voluntad es la misma en igual alcance y sentido
en dos distintos momentos.
Por lo tanto, si dentro del proceso legislativo la iniciativa es debatida en
una segunda ocasin y cambia el texto aprobado en la primera votacin, el
primer debate y votacin carecen de efecto vinculante, no surten efectos. La
voluntad del Congreso slo se considera perfeccionada siempre y cuando se
ratifica en dos ocasiones la misma decisin. El principio que sustenta la

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exigencia de la segunda votacin es el que se deduce o deriva del proceso


legislativo en regmenes bicamerales, en los cuales el mismo texto debe ser
acordado por una y otra Cmaras. El requisito del tiempo est as asociado a la
materia que se debate y aprueba. Si la materia cambia no se cumple la condicin
que permite validar la aprobacin ocurrida durante el primer debate. Al carecer
de efecto la primera aprobacin ocurrida en el proceso legislativo en razn a la
modificacin de su texto durante la consulta de totalidad en la segunda votacin,
obviamente, ese primer texto caduca, se reputa como parte de la historia del
iter legislativo, y forma parte del expediente en el archivo de la ley que
finalmente fuera aprobada por el Congreso en dos votaciones.
No basta pues que el texto haya sido debatido dos, tres, cuatro o ms
veces. La segunda votacin consiste en la aprobacin consecutiva de la totalidad
de un mismo texto legislativo, con el mismo tenor, en dos ocasiones diversas. Si
durante el debate el texto vara y se aprueba con variaciones, el nuevo texto y
las modificaciones incluidas deben someterse a un nuevo debate y votacin. Sin
segunda votacin el acto no rene los requisitos de validez y, en principio, no
debiera surtir efectos jurdicos porque la regla que el propio Congreso establece
ha sido desconocida y pasada por alto, sin que se hubiera usado del tratamiento
excepcional que las propias normas prevn, como lo sera si se dispensara
formalmente del trmite de segunda votacin, sea por la Junta de Portavoces o
por el Pleno, o que, previa dispensa del plazo reglamentario de siete das
calendarios la consulta en segunda votacin tuviera lugar en un plazo inferior al
regular.
33.

La

promulgacin

la

reconsideracin

de

las

observaciones

presidenciales
Concluida la votacin de la proposicin el documento aprobado se
transforma y adquiere formalmente una naturaleza diferente. Ya no es ms un
proyecto. An cuando an no cuenten con promulgacin, carezcan de numeracin

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y no hayan sido publicados, la voluntad del Congreso basta para que se los
considere ley. La Constitucin trata a los proyectos aprobados por el Congreso
como una ley. As se deduce del texto del Artculo 108 de la Constitucin que dice
que la ley aprobada segn lo previsto por la Constitucin, se enva al Presidente
de la Repblica para su promulgacin dentro del plazo de 15 das. Por lo tanto lo
que el Congreso remite y lo que el Presidente de la Repblica recibe es no un
proyecto aprobado, sino una ley adoptada por el Congreso de la Repblica,
respecto de la cual cabe que la promulgue, que la observe, o que ni la promulgue
ni la observe.
Sin embargo, entre el momento en que la ley se reputa aprobada con el voto
regular de la mayora parlamentaria y el momento en que la ley se remite al
Presidente de la Repblica, existe algn tipo de revisin posterior antes de la su
remisin de la autgrafa al Presidente de la Repblica? El principio es que la
voluntad del Pleno es intangible. Slo cabe que lo que el Pleno aprueba vare si el
propio Pleno lo acuerda. El procedimiento regular para corregir o para precisar un
texto que ha recibido aprobacin regular del Congreso es, o la reconsideracin del
acuerdo o la revisin del texto por la Comisin de Redaccin. Cualquier alteracin
de la voluntad de la Asamblea por acto unilateral constituye una alteracin
contraria a la voluntad poltica de la ms alta jerarqua representativa del Estado.
Por lo tanto constituye una grave falta contra la base misma del rgimen poltico.
No obstante la regla general, durante algn tiempo en la prctica reciente
se desarroll una dinmica altamente controversial y contraproducente. Se trat
de la costumbre de aprobar leyes con cargo o sujetas a redaccin. Mediante esta
alternativa el texto del acuerdo quedaba sujeto a alteraciones que, generalmente,
resultaban de la opcin que se reconoca al Presidente de la Comisin para
resolver cmo quedaba la frmula aprobada por el Pleno. La modalidad de
intervencin en el texto legislativo sujeta a la frase con cargo a redaccin, fue
usada de manera generalizada y consensual, y se desconoce si el carcter pacfico
con el que prosper durante, en particular, el perodo 2001-2006, se haya debido

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al expertise tcnico, y tambin poltico, de los diferentes Presidentes de Comisin


a los que se encomend esta tarea, o a la circunstancia de que los congresistas no
se preocuparan de validar cmo qued el texto acordado con el voto de la
Asamblea.
Como ocurre con el caso de las exoneraciones de doble votacin que se
aprueban al amparo del criterio de la amplitud generalizada del apoyo de los
representantes, en el caso de la prctica de la aprobacin con cargo a redaccin la
aprobacin y condescendencia con su uso tambin se difundi y se convirti en
una costumbre de valor cuasi normativo. Luego de una experiencia trgica con la
modificacin del texto aprobado de la ley orgnica del Poder Ejecutivo, conocido
como el caso de la Ley LOPE, el principio del respeto a la voluntad de la Asamblea
se encarril nuevamente, y con ello el proceso legislativo recuper tambin la
transparencia de su administracin. No obstante la seriedad de los Presidentes de
Comisin el cuidado del proceso y de los productos legislativos no puede delegarse
a terceros cuya voluntad, por ptima que fuera, no tiene por qu ser la misma que
la de la pluralidad de la Asamblea.
La idea de aprobar las leyes con cargo a redaccin fue una prctica de uso
general aceptado por la diversidad de agrupaciones parlamentarias, pero el
reconocimiento plural de este tipo de arreglo no fue garanta suficiente de
fidelidad a la voluntad de la representacin nacional. An cuando el cuidado
confiado a un Presidente de Comisin se verificara dentro de lmites de correccin,
en ningn caso cabe que la voluntad de la Asamblea sea objeto de tutela por un
tercero que se asume mejor preparado para decidir qu quiere el Pleno. Lo que el
Pleno decide lo sabe, bien o mal, el Pleno y slo el Pleno. Ningn tercero, por ms
ilustre que sea su prosapia o sabidura tcnica. Menos an cuando la decisin se
adopta para abreviar, para acelerar o para generar la apariencia de mayor
eficiencia legislativa con la expedicin de mayor nmero de leyes en el menor
tiempo posible.
Esta prctica, sin embargo, permite rescatar una regla consuetudinaria en la

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tradicin parlamentaria peruana. Si el texto de una ley requiere ajustes, en


particular adecuaciones estilsticas o gramaticales, el procedimiento regular es
recurrir a la Comisin de Redaccin. Aunque ha cado recientemente en desuso
relativo, hasta el ao 1992, los proyectos aprobados por las Cmaras eran
enviados a la Comisin de Redaccin. Dentro del rgimen bicameral esta Comisin
era una mixta, compuesta por Diputados y Senadores.
El Reglamento Interior de las Cmaras Legislativas de 1853 sealaba que
esta Comisin estaba compuesta por dos Diputados y un Senador y que su misin
era la redaccin de los proyectos que se aprueben. Aada este Reglamento que
esta Comisin deba presentar a cada Cmara, en el perentorio plazo de tercero
da, "los redactados para su aprobacin" y, adems que sin este requisito no
podran pasarse los proyectos aprobados al Poder Ejecutivo para su promulgacin
u observacin.
Los Reglamentos del Senado de 1946, 1980 y 1988 indicaban que esta
Comisin Mixta estaba compuesta por un Senador y tres Diputados para la
redaccin de los proyectos que se aprueben. Con texto anlogo al del Reglamento
de 1853 aada que esta Comisin estaba encargada de presentar a cada Cmara,
en el perentorio trmino de tercero da, "los redactados para su aprobacin",
diferencindose del Reglamento de 1853 en que s permite expresamente la
dispensa de redaccin antes de la remisin del proyecto al Poder Ejecutivo.
El Reglamento de la Cmara de Diputados de 1987, por su parte, sealaba
que la Comisin de Redaccin tiene como funcin revisar los proyectos de ley
aprobados por ambas Cmaras, antes que la autgrafa respectiva sea enviada al
Poder Ejecutivo para su promulgacin, a fin de evitar incoherencias y errores de
carcter gramatical, sin modificar su contenido. A la Cmara le corresponde
nombrar dos Diputados.
El Congreso Constituyente de 1993 se limit a usar la Comisin de
Redaccin en casos excepcionales y ad hoc. No se trataba de una Comisin
Permanente, sino designada segn los casos. Por lo tanto, tampoco se la concibi

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como un paso indispensable, como s lo haca el Reglamento de 1853.


Debe funcionar regularmente esta Comisin? Si debiera ser as, cules
seran los lmites de su competencia? Sera posible que ella efectuara
correcciones gramaticales en los textos aprobados por el pleno sin alterar
efectivamente su significado? Las interrogantes tienen como respuesta, que el
sentido de la Comisin de Redaccin es tanto mayor, cuanta mayor sea la prisa o
descuido con que pudiera haberse aprobado una ley. Sin embargo, debe tenerse
presente que los cambios que ella introdujera en el texto aprobado, para hacerlos
tcnicamente ms apropiados y correctos, deben ser en ltima instancia debatidos
y votados por el propio Pleno. De modo tal que si la Comisin de Redaccin
incurriera en un exceso ste quedara plenamente saneado por el Pleno, ya sea
porque enmienda el dictamen de la Comisin o bien porque lo aprueba.
El Pleno no puede abdicar de su propia voluntad. Incluso los textos
propuestos formalmente por la Comisin de Redaccin, para ratificacin de sus
alcances por el Pleno, exigen debate y votacin, puesto que los integrantes de
dicha Comisin pueden incurrir en yerro, no obstante la ms destacada de sus
preparaciones y destrezas, y no obstante la ubrrima fe con la que estn
capacitados para proceder. Ley es lo que el Pleno aprueba. Y lo que aprueba con
consciencia plena de sus alcances. Consecuencia de ello es que si el Pleno no
tiene consciencia plena del significado del acto que protagoniza la insuficiencia
redunda en la devaluacin del proceso y de los productos legislativos que
entrega a la sociedad.
Habida cuenta de las seguridades que debe rodearse al proceso de consulta
de un texto legislativo, sea en el Pleno como en las Comisiones Ordinarias, es una
buena prctica, que no siempre se observa, que se de lectura al texto final de
cualquiera que fuese la versin que luego del debate debe someterse a votacin.
Esta prctica permite al Pleno conocer sobre qu va a votar. La lectura de viva voz
es una forma de dejar constancia que se difundi pblicamente el texto materia de
la consulta. De este modo se documenta el producto que queda acordado de un

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modo abierto y objetivo. Es de este texto que se deja constancia en el Acta, en el


Diario de los Debates, y en la autgrafa que se remite al gobierno.
As el texto sea el mismo que consta en el dictamen debatido, es la mejor
forma de asegurarse que se cumpli con el requisito de publicidad del objeto de
una votacin. Cuando se obvia este paso la sombra de la incertidumbre se cierne
sobre la transparencia de la gestin representativa. Por esta razn es an ms
necesario que cuando el texto sufre una variacin que resulta del debate o del
intercambio de opiniones o pareceres entre los representantes la frmula que
resulta de ese entendimiento se haga pblica antes de someterse a votacin. Este
tipo de alternativa se opone a la prctica de dudosa factura que dejaba la voluntad
del Pleno a disposicin del Presidente de Comisin bajo cuyo criterio quedaba la
condicin de la aprobacin sujeta al cargo de redaccin.
El documento en el que consta el texto de la ley aprobada es conocido como
la autgrafa de la ley. Su preparacin, elaboracin y redaccin es parte de un
trmite intermedio sobre el que usualmente se repara poco. Es el trmite que va
entre el acto de votacin de la ley por la asamblea y la recepcin y toma de
conocimiento de la misma por el Presidente de la Repblica. En ese nterin el
acto ms importante es la firma de la ley aprobada por el Presidente del
Congreso. El documento que contiene la ley es la autgrafa, la misma que, en
seal de conformidad y autenticidad, se firmada por el Presidente y uno de los
Vicepresidentes del Congreso. El Presidente de la Repblica recibe la autgrafa
como evidencia de la sancin que ha recado en el Congreso sobre un deseo
normativo.
La preparacin, elaboracin y redaccin de la autgrafa consiste en el
proceso de revisin y verificacin de que el texto de la ley aprobada contiene las
indicaciones y acuerdos que han sido objeto del voto del Pleno o de la Comisin
Permanente. Este proceso es al que hace referencia el quinto prrafo del Artculo
78 del Reglamento cuando indica que de aprobarse la proposicin de ley o
resolucin legislativa, la oficina especializada de la Oficiala Mayor redactar la

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autgrafa, la misma que ser firmada de inmediato por el Presidente y uno de los
Vicepresidentes. La preparacin y redaccin de la autgrafa comprende desde la
revisin ortogrfica y gramatical para pulir imperfecciones menores de redaccin,
hasta el contraste tcnico del documento ledo o distribuido que es materia de
votacin, con la transcripcin del debate, con las referencias a disposiciones
legales, y las remisiones o reenvos contenidos al interior de la ley aprobada. La
revisin tcnica recibe la aprobacin y anuencia de los Presidentes de Comisin,
as como del Presidente y Vicepresidente que firman la autgrafa. A partir del
perodo 2001-2006 la autgrafa es sellada y rubricada por los funcionarios que se
responsabilizan de la autenticidad y fidelidad del texto ante el Presidente del
Congreso.
Al referir el inicio de la fase integrativa mediante la atribucin del
Presidente de la Repblica para promulgar u observar la ley, se cit el Artculo 108
de la Constitucin en el que se indica que existe un plazo para ejercitar la
observacin. Si bien la Constitucin no precisa el tipo de das segn el cual se
calcula el plazo, esta omisin la salva el Artculo 79 del Reglamento que precisa
que la promulgacin (y por lo tanto tambin la observacin) debe cumplirse
dentro del plazo de 15 das tiles, recogiendo de esta manera una prctica regular
conforme a la cual se consider que ese plazo se interpretaba en beneficio del
gobierno y no del Congreso.
Una vez que la autgrafa es remitida al Presidente de la Repblica, qu
trmite reciben los proyectos observados por el Presidente de la Repblica? Desde
una perspectiva bsica o general, las observaciones pueden ser de carcter
poltico o tcnico. Las primeras representan por lo general una discrepancia de
nfasis poltico con el Congreso. Las segundas importan una correccin al enfoque
o informacin tcnicos (econmico, jurdico, tcnica legislativa, procesal, etc.) de
los que dispuso o que tuvo presente el parlamento.
Pueden ser tambin sobre la integridad de la iniciativa (observacin total) o
slo sobre parte de su texto (observacin parcial). Las observaciones totales

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condicionan la relacin del Presidente de la Repblica con el Congreso de una


manera global o integral. Contrariamente, las observaciones parciales tienden a
dar mayor capacidad de manejo en la agenda legislativa al Presidente de la
Repblica, en la medida que lo facultan a dirigir sus planteamientos para afectar
las alianzas o compromisos parlamentarios entre las agrupaciones que definen su
apoyo al texto final de una ley en funcin de votos que se prestan para que otras
agrupaciones consigan los alcances del texto a los que respaldan.
Si para aprobar un proyecto las distintas facciones polticas deben ceder y
conceder, en vista del propsito comn de aprobar el proyecto, con la observacin
parcial el Presidente de la Repblica puede neutralizar las propuestas con las que
discrepa al interior del proyecto aprobado, observando precisamente esos
extremos en los cuales hubo un compromiso legislativo entre grupos para sacar
adelante y aprobar la ley. La observacin parcial se formula teniendo presente
que, para que prime la voluntad del parlamento sobre la del gobierno, tendr que
vencerse la barrera de la mayora que la Constitucin exige para insistir y
reconsiderar la versin originalmente aprobada. En otras palabras, para superar
las observaciones del gobierno el parlamento requerir mayor cantidad de votos
que la regular, lo cual pondr las concesiones recprocamente otorgadas en un
estado de fragilidad crtica.
Recibido el oficio de la observacin total o parcial, se da cuenta al Pleno en
el despacho. Luego de leda la sumilla del oficio cabe, o que siga el expediente de
trmite regular de remitir las observaciones a la Comisin o Comisiones que
conocieron el asunto para que pongan el proyecto observado en estado de
resolucin, o que se dispense de Comisiones y pase al Orden del Da para debate
en la misma o prximas sesiones.
Las Comisiones proceden de forma ordinaria a evaluar las observaciones y
emiten su dictamen en mayora. La conclusin de las Comisiones puede ser que se
reconsidere el proyecto observado, insistiendo en el texto con el que se envi al
Presidente de la Repblica; que se remita al gobierno el texto del proyecto

148

148

extrayendo la parte observada con el fin de que pueda ser promulgado por el
Presidente de la Repblica; o, finalmente, opta por sustituir el texto originalmente
observado, por otro en el que se concilian las discrepancias con el gobierno y los
puntos de vista de las fracciones parlamentarias. El dictamen pasa al Orden del
Da y queda expedito para que el Consejo Directivo lo programe en el cronograma
de debates.
Es solamente en el caso de la reconsideracin del proyecto observado con la
insistencia sobre el texto original de la ley, que se requiere la mayora que la
Constitucin exige. Es solamente cuando el parlamento insiste en el texto que
remiti originalmente al gobierno cuando se precisa de una mayora especial,
porque la mayora especial es a la que se atribuye el cumplimiento de una
condicin extraordinaria que permite vencer el, de otro modo, mayor poder
presidencial que la Constitucin reconoce. Dicha mayora es ms de la mitad del
nmero legal de miembros del Congreso, esto es, de 66 representantes.
Si dentro del proceso de reconsideracin de las observaciones el dictamen
recomienda el allanamiento del Congreso, la mayora para resolver conforme a la
recomendacin del dictamen es la misma que se requiere para aprobar la materia
legislativa contenida en el texto de la ley observada. La principal dificultad con la
calificacin del allanamiento consiste en el espacio de discrecionalidad que se crea
cuando durante el proceso de redaccin de la observacin presidencial se obvia u
omite indicar en qu trminos cabra aprobar la ley para lograr de este modo la
concurrencia de voluntades entre el gobierno y el Congreso.
Cuando las observaciones presidenciales pasan por alto este aspecto se
promueve, facilita y propicia que el Congreso asuma la capacidad de determinar
cmo cree que se cumple con la observacin presidencial y, al hacerlo,
naturalmente, puede generarse un exceso una de cuyas consecuencias puede ser
la negacin de la facultad del gobierno de pronunciarse sobre un texto que, al
tratrselo como allanamiento, ya no ms volver a remitrselo para cumplir con el
proceso de observacin. De ah la responsabilidad que tienen ambos rganos

148

148

estatales de cuidar el principio de divisin de poderes, as como la naturaleza y el


tipo de nuestro rgimen poltico mediante el celo que deben poner en el respeto
de las facultades que a cada uno le asigna la Constitucin, sin aprovechamiento ni
usurpacin fraudulenta de las atribuciones del otro.
Llegado el turno de debatir los extremos de la ley observada y en proceso de
reconsideracin, el Presidente anuncia que pondr en debate las conclusiones
contenidas en el dictamen de la Comisin competente, precisando cul es el
sentido de tales conclusiones (por la reconsideracin con insistencia, o por el
allanamiento a las observaciones del gobierno). En seguida concede el uso de la
palabra a los voceros de cada uno de los grupos parlamentarios segn la tabla de
tiempo acordada en Consejo Directivo. Concluido el debate, el Presidente seala
que si ningn otro congresista hace uso de la palabra, dar el punto por debatido y
se proceder a votar.
El Presidente, por lo general, consulta exclusivamente la votacin a favor de
la reconsideracin. Alcanzado el nmero de votos exigido por la Constitucin se
conoce si quedan o no aprobadas las conclusiones del dictamen de la Comisin
dictaminadora. En principio ya no sera necesario consultar los votos en contra ni
las abstenciones, aunque a pedido de algn representante el Presidente podra
acceder a hacerlo.
Si durante el proceso de consulta y votacin se rechaza la insistencia o no se
aprueba el allanamiento, como consecuencia de que no se alcance el nmero de
votos en un sentido u otro, la ley observada queda trunca y se remite al archivo.
Pero si se aprueba y acuerda la reconsideracin, el Presidente del Congreso debe
promulgar el proyecto. Para la promulgacin no hay lugar ni momento prescritos.
El Presidente puede hacerlo en privado, en una ceremonia pblica especial, o en
pleno recinto del Congreso en una sesin ordinaria sea del Pleno como de la
Comisin Permanente.
La promulgacin parlamentaria tiene lugar en dos tipos de supuestos o
circunstancias. Cuando la reconsideracin es exitosa (sea como insistencia o como

148

148

allanamiento), o cuando, a consecuencia del silencio presidencial respecto a la


promulgacin u observacin dentro del plazo constitucional, la ley aprobada queda
sin su promulgacin. En este caso tambin procede la promulgacin por el
Presidente del Congreso.
Una cuestin que ha sido materia de discusin parlamentaria en el curso de
investigaciones parlamentarias realizadas sobre el ejercicio de la funcin
presidencial, ha sido la duda respecto a si cabe o no que, mientras rige el plazo
constitucional para promulgar u observar una ley, el Presidente en un nuevo
perodo constitucional retire las observaciones presentadas por el Presidente
saliente del perodo inmediato anterior. Un caso que grafica esta situacin fue la
que tuvo lugar cuando, dentro de plazo constitucional que le corresponde al
Presidente de la Repblica para promulgar u observar, con fecha 21 de Julio del
2006, el Congreso recibe las observaciones que present el Presidente de la
Repblica sobre la ley relativa a la exoneracin del pago de multas por omisin
al deber de sufragio. Igualmente dentro de plazo constitucional, el 27 de Julio
del 2006 el Congreso recibe las observaciones que formula el Presidente de la
Repblica sobre la ley que optimiza la gestin de las entidades prestadoras de
servicios de saneamiento. Con fecha 1 de Agosto del 2006 el Presidente de la
Repblica dirige sendas comunicaciones a la

Presidenta del Congreso,

refrendadas a tal fin por el Presidente del Consejo de Ministros, indicndole que
consideraba necesario retirar las observaciones presentadas, respectivamente,
los das 21 y 27 de Julio, por lo que solicit a la Presidenta del Congreso que
dispusiera su devolucin a la brevedad posible. En consecuencia con el retiro de
las observaciones, ambas leyes aprobadas por el Congreso fueron promulgadas,
respectivamente, los das 2 de Agosto y 11 de Agosto. La ley promulgada el 2 de
Agosto fue publicada con el nmero 28859, y la ley promulgada el 11 de Agosto
fue publicada el da 12 de Agosto y tiene por nmero el 28870.
El Presidente de la Repblica tiene facultad para observar leyes, y esta
facultad incluye y comprende la de corregir su opcin, de retirar sus

148

148

observaciones y, por lo tanto, de proceder a promulgar la ley que aprueba el


Congreso. El trnsito entre un perodo constitucional y el siguiente no limita ni
obstaculiza el ejercicio de las facultades presidenciales. El Presidente de la
Repblica entrante no queda condicionado por las opciones, razones y voluntad
expresadas por el Presidente de la Repblica saliente. En todo caso, son riesgos
y consecuencias naturales a la decisin de observar una ley en las postrimeras
de un perodo, que los titulares de la potestad de intervenir en el proceso
legislativo asuman a plenitud tal facultad constitucional y realicen los actos que
mejor convengan a la visin y opcin a que tienen derecho los nuevos actores en
el proceso.
En principio, es coherente con la voluntad del Congreso que una ley que
ste aprueba pueda reconducir su trmite en la esfera y competencia propias del
Presidente de la Repblica, de modo que en vez de continuar con el trmite de
reconsideracin se enderece la vocacin de existencia de la ley y sta sea
promulgada. El retiro de una observacin presidencial, en todo caso, coincide
con la voluntad constitucionalmente expresada por el propio Congreso en un
perodo anterior. La validez del procedimiento de retiro de las observaciones
queda legitimada cuando en el curso del tiempo ni el Congreso ni el Consejo de
Ministros se oponen a la decisin presidencial una vez conocida pblicamente la
promulgacin mediante el acto de publicacin de las leyes.
Desde el punto de vista legislativo un ltimo aspecto relativo al proceso de
creacin de la ley es el relativo a la fe de erratas. La fe de erratas es un trmite
extraordinario que permite la rectificacin de errores en el proceso de aprobacin
y promulgacin de la ley. Cuando los errores se originan en sede parlamentaria
corresponde que el Congreso inicie el trmite ante el diario oficial El Peruano.
Como no es un remedio de uso indiscriminado, la Ley 26889 establece un plazo
dentro del cual puede tramitarse la correccin. Ese plazo son 8 das tiles para
que el rgano que produce la norma solicite el remedio ante el diario oficial, y 2
das tiles ms para que el diario oficial realice la publicacin conteniendo la

148

148

rectificacin. Si el Congreso o, en su caso, el rgano que produjera la norma, no


solicita la publicacin de la fe de erratas, el nico modo de corregir cualquier
error es mediante la aprobacin de una ley en la que se realice las rectificaciones
pertinentes.
El marco correcto de uso de la fe de erratas es solucionar deficiencias en el
proceso de transcripcin de la voluntad del Pleno, cuyos alcances no sean
sustantivos, sino ms bien estilsticos o formales. La fe de erratas tiene por
finalidad enmendar errores de carcter leve, no grave ni muy grave. No es el
medio apropiado para subsanar negligencias notables en el proceso de
formalizacin de la declaracin legislativa.

COMPROBACIN

DE APRENDIZAJES

1. Cul es el propsito del proceso legislativo?


2. Qu se entiende por la calidad de la ley?
3. Por qu las leyes tienen carcter general?
4. Qu utilidad tiene la Agenda legislativa priorizada?
5. Por qu las fases del proceso legislativo suponen distintos tipos y niveles de
agregacin de valor?
6. Qu tipo de procesos se incluyen dentro de la categora de procesos legislativos
especiales?
7. Cules son las principales caractersticas del procedimiento legislativo
abreviado?
8. Por qu se dice que la iniciativa legislativa tiene carcter orgnico?
9. Qu efectos produce la calificacin de los proyectos del gobierno con carcter
urgente?
10. Qu alternativa tienen los promotores de una iniciativa legislativa popular ante
la inaccin del Congreso sobre un proyecto que no se vota dentro del plazo legal?

148

148

11. Qu diferencias existen en los procesos de reforma constitucional y de leyes


orgnicas?
12. De qu manera puede aprobarse una reforma constitucional en el Congreso y
qu restricciones existen respecto de la iniciativa y de la promulgacin?
13. Qu argumento existe para sostener que las leyes orgnicas no tienen igual
jerarqua que las leyes ordinarias?
14. Qu plazos deben observarse para presentar, para estudiar, para discutir, para
aprobar y para remitir el presupuesto al gobierno?
15. Cmo se aprueba el presupuesto del Congreso?
16. Qu mayora se requiere para aprobar el presupuesto de la repblica?
17. Qu procedimiento puede seguir el Congreso en caso que el Presidente de la
Repblica observe el presupuesto?
18.Qu criterios permiten determinar cul es la comisin principal cuyo dictamen
debe ser objeto de debate?
19. La calificacin de un dictamen por unanimidad o por mayora se realiza segn
el nmero de congresistas hbiles, o de los congresistas presentes en la sesin?
20. Por qu se dice que de los dictmenes depende la calidad de la ley?
21. Qu tipos de insumos y metodologas deben usarse en el proceso de
preparacin de los dictmenes?
22. En qu consiste la metodologa de evaluacin del impacto social, qu tipos
existen, y cules son las diferencias?
23. Cul es la diferencia entre el debate de totalidad y el debate en tres lecturas
por el Pleno?
24. Qu es la segunda votacin y qu requisitos son necesarios para que la
segunda votacin tenga esa naturaleza?
25. Qu peligros y lesin se generan con la aprobacin de acuerdos con cargo a
redaccin?
26. Cul es la finalidad de la Comisin de Redaccin?
27. Qu es y cules son las caractersticas de la autgrafa de la ley?

148

148

28. Tiene facultad el Presidente de la Repblica para promulgar parcialmente una


ley objeto de su observacin parcial?
29. Qu opciones tiene el Congreso en el proceso de reconsideracin de una ley
observada?
30. Qu mayoras se requieren para la insistencia en la ley aprobada y para el
allanamiento a las observaciones del Presidente de la Repblica?
31. Quin promulga la ley sobre la cual insiste o sobre la cual se allana el
Congreso?
32. En qu casos, bajo qu supuestos y qu requisitos debe cumplirse para que el
Presidente de la Repblica promulgue una ley previamente observada?

V. LOS

PROCESOS DE DIRECCIN, INFORMACIN Y CONTROL PARLAMENTARIO

34. La investidura
El Artculo 121 de la Constitucin indica que

los ministros, reunidos,

forman el Consejo de Ministros. () El Consejo de Ministros tiene su Presidente.


Corresponde al Presidente de la Repblica presidir el Consejo de Ministros
cuando lo convoca o cuanto asiste a sus reuniones. A su vez el Artculo 122 de la
Constitucin establece que el Presidente de la Repblica nombra y remueve al
Presidente del Consejo de Ministros. Nombra y remueve a los dems ministros, a
propuesta y con acuerdo, respectivamente, del Presidente del Consejo. Ambas
normas son una seal importante del carcter ambivalente si no antinmico en el
Poder Ejecutivo, porque el Presidente del Consejo de Ministros, en realidad, no es
quien preside ni conduce el gobierno, sino que ese papel lo retiene el Presidente
de la Repblica, el que, adems, segn el Artculo 110 es el Jefe del Estado y
personifica a la Nacin, y segn los incisos 3, 11 y 17, dirige la poltica general del
Gobierno, dirige la poltica exterior y las relaciones internacionales, y administra
la hacienda pblica.
La figura del Presidente del Consejo de Ministros es constitucionalmente

148

148

un exceso retrico. La seleccin y designacin de los miembros del gabinete es


raramente a propuesta autnoma del Presidente del Consejo de Ministros.
Generalmente es ejercicio de un acto deliberado de la potestad del Presidente
de la Repblica. Lo usual es que slo a falta de una preferencia expresa del
Presidente de la Repblica se le pide a quien se plantea como Presidente del
Consejo que le haga las propuestas respectivas al Presidente de la Repblica. Lo
cual significa, obviamente, que el jefe del Estado y del gobierno, en materia de
direccin de las polticas de gobierno y de seleccin del equipo que las gestione
es el Presidente de la Repblica.
Es en ese marco de potestades exentas de autonoma y capacidad concreta
para operar y desempearse efectivamente como jefe de gobierno, que debe
comprenderse la magnitud real del poder que pueda tener el Congreso de la
Repblica cuando la Constitucin dispone en su Artculo 130 que el Presidente del
Consejo concurre al Congreso, en compaa de los dems ministros, para exponer
y debatir la poltica general del gobierno y las principales medidas que requiere su
gestin. Qu tipo de relacin seria y eficaz puede establecerse entre el gobierno y
el Congreso cuando, conforme puede deducirse de lo sealado en el inciso 3 del
Artculo 110 de la Constitucin, no es quien la dirige quien expone la poltica
general del gobierno y solicita la confianza del parlamento? Qu tipo de papel es
el que cumple el gabinete cuando concurre, segn el propio Artculo 130, y
plantea la cuestin de confianza?. Es el Presidente del Consejo de Ministros algo
ms que un mensajero o nuncio del Presidente de la Repblica? Cul es el
contenido y qu grado y estndar de calidad tiene la confianza que vota el
parlamento cuando se la solicita, en realidad, en nombre del Presidente de la
Repblica, el Presidente del Consejo de Ministros?
La respuesta a las preguntas anteriores decide tanto el poder poltico del
Congreso, como el tipo de rgimen poltico del Per, y por lo tanto la diferencia y
lmites entre la nominalidad de las atribuciones parlamentarias y la virtual
impotencia poltica del Congreso cuando debate con quien slo opera como

148

148

mandatario del titular efectivo en la conduccin del gobierno que es el Presidente


de la Repblica.
El ejercicio, permanencia y remocin de los integrantes del gabinete estn
sujetos y dependen tanto del Presidente de la Repblica como del Congreso, pero
dentro de las competencias conductoras o directivas del Congreso su margen es
escaso respecto de la capacidad real de afectar los contenidos de polticas de
gobierno cuyo titular no es el Consejo de Ministros sino el Presidente de la
Repblica. La exposicin de las polticas generales de gobierno no resulta de este
modo sino un acto y un proceso en el que el ejercicio de la capacidad deliberativa
de la corporacin parlamentaria slo indirectamente llega a influenciar el poder
legtimo y concreto que posee en realidad slo el Presidente de la Repblica. El
Congreso slo puede adherir o no a la poltica que se expone. No tiene modo ni
capacidad de definirla ni modificarla, excepto por la informacin que aproveche el
gabinete durante el debate para ajustarla o matizarla. Mayor es el poder que tiene
el Congreso en la composicin de los miembros del gabinete, no obstante que este
aspecto no tenga previsin formal en el texto constitucional, ni se defina ni
reconozca cuando se califica el tipo de rgimen poltico nacional.
En el cuadro que sigue se presentan las dos partes del proceso de
constitucin del gabinete ministerial, las que comprenden la competencia del
Presidente de la Repblica respecto del nombramiento del gabinete y la del
Congreso respecto del otorgamiento de confianza.

148

148

148

La investidura es propiamente el proceso en el que se debe definir si se


consolida y perfecciona el nombramiento dispuesto por el Presidente de la
Repblica. El nombramiento y juramentacin del gabinete bastan para que ste
ejercite y desempee efectivamente las funciones propias de cada ministerio y del
gabinete en conjunto. Pero a pesar de la legalidad y efectos que se reconocen
desde el inicio de las funciones ministeriales luego de la juramentacin, el
perfeccionamiento propiamente dicho del ttulo con el que se cumplen esas
funciones slo se confirma con la confianza que le otorga el parlamento al
gabinete. A este proceso de perfeccionamiento es al que en trminos jurdicos se
denomina como el ejercicio ministerial sujeto a condicin resolutiva. Las
condiciones resolutivas son una modalidad de concrecin de una relacin
jurdica en la que el inicio de las facultades o derechos y responsabilidades
adquiridos depende de que surja un evento o hecho incierto pero previsible
segn

cuya

concrecin

quepa

que

la

relacin,

facultades,

derechos

responsabilidades se conviertan y se consoliden en una relacin exenta de


condicionamiento e incertidumbre.
A diferencia de las condiciones suspensivas, la ocurrencia de una
condicin resolutoria no impiden el inicio de la relacin sino que la hacen
depender de la aparicin de la condicin para que la relacin descontine o se
extinga. La condicin resolutoria importa que el no otorgamiento de confianza

148

del parlamento, por lo tanto, extinga el nombramiento que otorga el Presidente


de la Repblica. Mientras el Congreso no rechace o desestime el nombramiento
presidencial con una negacin del voto de confianza solicitado (es decir,
mientras el nmero de votos a favor de la confianza sea mayor que el nmero de
votos en contra o el nmero de votos a favor de la abstencin) el vnculo del
gabinete designado y sus efectos sobreviven y contina con regularidad en el
ejercicio y desempeo de sus funciones.
Segn el Artculo 130 de la Constitucin el proceso de investidura del
gabinete debe iniciarse dentro de los 30 das de haber asumido sus funciones.
Adems el propio Artculo 130 de

la Constitucin y el mismo Artculo 82 del

Reglamento indican que el plazo debe cumplirse as el Congreso se encontrara en


receso, porque disponen que si el Congreso se encontrara en receso, el Presidente
de la Repblica convocar de inmediato a legislatura extraordinaria. Como puede
notarse el clculo del plazo empieza con el inicio en la asuncin y el ejercicio de
las funciones. La Constitucin, en consecuencia, reconoce que la investidura no es
una condicin para el desempeo regular de la actividad ministerial y, por lo tanto,
que las funciones ejercitadas luego del nombramiento y juramento ante el
Presidente de la Repblica generan plenitud de efectos, an cuando el gabinete no
cuente con el voto de confianza del Congreso.
El Artculo 82 del Reglamento del Congreso precisa que el plazo para la
presentacin del gabinete se calcula en das naturales, y de esta manera
interpreta que es un plazo menos largo del que dispondra el gabinete si se lo
concibiera en das tiles o hbiles. El carcter restrictivo que se deduce de la
opcin por los das naturales obedece a una exigencia de principio inherente al
carcter representativo de nuestro modelo republicano y al origen popular y
democrtico del poder estatal, el mismo que demanda la necesidad de acotar y
reducir la ausencia de confianza en la corporacin representativa del Estado. El
bien constitucionalmente protegido es la perentoriedad con la que debe reducirse
el desempeo ministerial sin el aval o confianza de la fuerza representativa del

148

148

poder popular.
En el cuadro siguiente se muestra los resultados de los distintos procesos de
investidura ocurridos durante el perodo 2011-2016, en el que es posible percibir
no solamente las dificultades crecientes de los distintos gabinetes para
mantenerse en el ejercicio de su gestin y funciones, sino tambin para lograr la
confianza del parlamento en un contexto de progresiva fragmentacin y
148

atomizacin partidaria.
PROCESOS DE INVESTIDURA DEL GABINETE
2011-2015
GABINETE
PERODO

VOTACIN
CONSTITUCIONAL

2011-2014

(130

CONGRESISTAS)

FECHA

FAVO

CONTRA

DE LA INVESTIDURA
ABSTENCION
PRESENT
ES

ES

PREMIER

25 Agosto
2011

Salomn Lerner Ghitis

5 Enero 2012

scar Valds Dancuart

20 Agosto
2012

Juan Jimnez Mayor

20 Noviembre
2013

Csar Villanueva Arvalo

14 Marzo
2014

Ren Cornejo Daz (*)

20 Agosto
2014

Ana Jara Velsquez (*)

PROMEDIO

87

32

119

67

30

97

73

38

113

74

39

114

66

52

127

55

54

118

70

31

14

115

(*) El voto de confianza de los gabinetes Cornejo, y Jara, se logr en la tercera votacin. Para el
gabinete Cornejo en la primera votacin el resultado fue de 47 a favor, ninguno en contra y 71
abstenciones; y en la segunda votacin fueron 42 a favor, 6 en contra y 73 abstenciones. Para el
gabinete Jara en la primera votacin el resultado fue de 50 a favor, 1 en contra y 63 abstenciones; en
la segunda votacin fueron 54 a favor, 3 en contra, y 58 abstenciones. En la tercera votacin para la
investidura del gabinete Jara los resultados fueron 54 votos a favor, 54 en contra y 9 abstenciones,
pero la Presidencia us el voto dirimente para zanjar el empate, otorgndosele en consecuencia el
voto de confianza.
Fuente: rea de Redaccin del Acta
Elaboracin: propia

El papel conductor que le corresponde al Congreso en la direccin de las

principales polticas pblicas es especialmente visible en relacin con la


investidura, porque es durante el debate de la poltica general del gobierno que el
gabinete apunta y toma en consideracin cules son los puntos de especial inters
para la representacin parlamentaria y, en consecuencia, las materias que
priorizar y cuidar de manera singular en su relacin con el Congreso. Sin

148

embargo, el poder conductor del Congreso no es pleno sino relativo, en particular


cuando se recuerda que el gabinete slo opera como mensajero del Presidente de
la Repblica, a quien resguarda el gabinete y el que, adems, tiene la salvaguarda
constitucional de no tener responsabilidad poltica ante el Congreso. Estos son
algunos de los rasgos que permiten calificar al rgimen poltico peruano como un
tipo de rgimen normativamente hbrido o semiparlamentario, pero operativa y
148

funcionalmente presidencialista.
Si el gabinete obtiene la confianza de las mayoras parlamentarias la
condicin resolutiva se liquida, el nombramiento se perfecciona, la validez en el
desempeo de las funciones ministeriales adquiere plenitud legal, y sobre los
efectos de los actos y actividades del gabinete ya no ms existe incertidumbre
poltica alguna. Pero si el nmero de votos a favor de la investidura es inferior a
los votos en contra y a las abstenciones la condicin resolutoria surte efecto y el
nombramiento del gabinete pierde validez y eficacia. La falta de confianza
parlamentaria resuelve y elimina el ttulo con el que ejercitaron las funciones
ministeriales todos los miembros del gabinete en su conjunto. El ltimo prrafo del
Artculo 82 del Reglamento del Congreso prescribe que si el Pleno negara su
confianza al Consejo de Ministros, el Presidente de la Repblica aceptar la
renuncia del Presidente del Consejo de Ministros y de los dems ministros, que
debe realizarse de inmediato. No rige, por lo tanto, el plazo de 72 horas que el
Artculo 132 de la Constitucin establece para que el Presidente de la Repblica
acepte la dimisin ministerial luego de la renuncia comunicada como resultado de
la negacin de confianza en el acto y proceso de investidura del gabinete.
La negacin de confianza de dos gabinetes en procesos de investidura en un
mismo perodo constitucional habilita la facultad planteada en el Artculo 134 de la
Constitucin para que el Presidente de la Repblica disuelva el Congreso, cuando
indica expresamente que el Presidente de la Repblica est facultado para
disolver el Congreso si ste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de
Ministros. Sin embargo, si la segunda negacin de confianza derivada de un

148

proceso de investidura tuviera lugar durante el ltimo ao del mismo perodo


constitucional se cumplira el supuesto previsto en el tercer prrafo del propio
Artculo 134 que dispone que no puede disolverse el Congreso en el ltimo ao de
su mandato.
35. Los procedimientos informativos y la interpelacin
La eficacia poltica, organizacional y representativa del Congreso es tanto
mayor cuanto mejores sean los estndares de calidad de la informacin que
analizan los congresistas en las actividades funcionales en las que intervienen.
Ms all de la capacidad de obtener y gerenciar la informacin disponible de
manera informal, la Constitucin reconoce recursos para recibir informacin con
carcter vinculante y coactivo. Son medios, a la vez, que configuran supuestos de
rendicin de cuentas o de entrega obligatoria de informacin de que dispone o
custodia el gobierno y otras agencias o instancias estatales. Los principales
recursos o medios de procurar informacin son los pedidos de informes, la
estacin de preguntas, la concurrencia ministerial voluntaria al Congreso, la
invitacin parlamentaria para la concurrencia ministerial, y la interpelacin.
Cada uno de esos recursos tiene reglas y procedimientos regulados en la
Constitucin y en el Reglamento del Congreso, pero lo que tienen en comn es el
reconocimiento de su capacidad para satisfacer la necesidad del Congreso de
realizar escrutinio poltico sobre asuntos de inters representativo para los
congresistas o para los rganos de los que son miembros.
Los pedidos de informes tienen una regulacin en el Artculo 96 de la
Constitucin. Esta norma prev que, bajo responsabilidades de ley, cualquier
representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado
Nacional de Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones, a los Gobiernos Regionales y Locales y a las instituciones que seala la
ley, los informes que estime necesarios. La informacin solicitada supone el
carcter e inters pblico de la misma, as como la utilidad relacionada al ejercicio

148

148

de la funcin representativa, se extiende a la expresin de sugerencias a los


destinatarios, y se excluye de su mbito los pedidos que contengan ruegos o
peticiones de privilegios o de favores.
De manera especfica el Artculo 87 del Reglamento prevn los pedidos
relacionados a procesos judiciales en trmite. Estos pedidos de informacin
pueden no ser atendidos por el Poder Judicial o el Ministerio Pblico, a menos que
la informacin solicitada fuera pblica, o que el juez, el fiscal o la Sala
competentes accedan a proporcionarla si es que las leyes orgnicas del Poder
Judicial y del Ministerio Pblico o las leyes procesales lo permiten o no lo
prohben.
El Reglamento del Congreso refiere la modalidad en que los pedidos y su
reiteracin se procesan en los Artculos 22 inciso b), 69, y 87. Luego de
presentado el pedido por escrito, la omisin en la respuesta luego del plazo de 15
das hbiles da lugar a la reiteracin, y la renuencia luego de la reiteracin
habilita la exigencia de concurrencia al Pleno o a las Comisiones competentes. En
el cuadro siguiente se presentan indicadores sobre la capacidad y calidad de la
atencin a los pedidos escritos de informacin segn perodos constitucionales.
CALIDAD

DE LA ATENCIN A LOS PEDIDOS DE INFORMACIN PARLAMENTARIA

PERODO

PROMEDIO MENSUAL

PROMEDIO MENSUAL

PROMEDIO MENSUAL

PROMEDIO MENSUAL

PEDIDOS ESCRITOS

PEDIDOS ATENDIDOS

PEDIDOS NO ATENDIDOS

PEDIDOS REITERADOS

302
(53,4%)
132
(68,8%)
84
(55,3%)

263
(46, 5%)
60
(31,3%)
68
(44,7%)

121
(21,4%)
72
(37,5%)
90
(59,2%)

183
(57%)

137
(42,7%)

95
(29,6%)

2001-2006

566

2006-2011

192

2011-2016
(hasta el 29 de
Dic. 2014)
Promedio

152
321

Fuente: rea de Despacho Parlamentario del Congreso de la Repblica


Elaboracin: propia

El cuadro permite advertir que pareciera existir una tendencia hacia el


menor uso de los pedidos de informacin, la que no se corresponde precisamente
con la mejor capacidad o voluntad de respuesta del destinatario, pero tambin que
a pesar del menor uso de los pedidos de informacin la exigencia de cumplimiento
aumenta (en particular si se toma en consideracin el progresivo aumento y

148

148

elevacin en el porcentaje de reiteraciones de perodo a perodo). Pareciera existir


una curva relativa al aprendizaje en el desempeo representativo (porque se afina
mejor el criterio respecto a cuntos pedidos debe presentarse: cada vez se
presenta menos pedidos de informacin) y ello no obstante la baja tasa de
reeleccin de los congresistas en los distintos perodos, pero tambin a la mayor
seriedad con la que se procede a exigir la responsabilidad de quienes son
renuentes a atender los requerimientos de informacin (la reiteracin de los
pedidos va en aumento constante y progresivo, a la par que el nmero de pedidos
presentados disminuye perodo tras perodo).
Ligado a los pedidos escritos de informacin que presentan los congresistas,
tambin debe incluirse la obligacin que por mandato de ley las distintas agencias
estatales deben suministrar al Pleno o a las Comisiones del Congreso. En el cuadro
que sigue se muestra la periodicidad de informes que, por mandato legal, deben
ser agendados en las sesiones del Pleno durante el ao parlamentario.
AGENDA

DE

INFORMES

PERIDICOS QUE RECIBE EL


MANDATO LEGAL

PLENO

DEL

INFORMANTE
Defensor del
Pueblo

OPORTUNIDAD
Informe anual que
se realiza durante
el mes de Mayo

MATERIA
Informe de gestin
del Defensor del
Pueblo

Ministros de
Educacin, y de
Promocin de la
Mujer

Informe anual

Presidente del
Consejo de
Ministros

Informe se realiza
la primera sesin
ordinaria de la
segunda semana de
Abril de cada ao

Ministro de

Informe se

Progresin de los
programas de
educacin de las
nias y
adolescentes
rurales
Lineamientos de
poltica y metas del
plan nacional de
medidas
administrativas y
normativas que se
apliquen para
garantizar el
cumplimiento de los
derechos
reconocidos en la
Convencin de los
Derechos del Nio
Cumplimiento de

148

CONGRESO

POR

SUSTENTO
Artculo 94 del
Reglamento del
Congreso y Ley
26520
Ley 27558

Ley 27666

Ley 27806

148

Economa y
Finanzas

Representacin
parlamentaria
ante el
Parlamento
Andino
Ministro de
Economa y
Finanzas
Ministros de la
Mujer y
Desarrollo Social,
y de Salud

presenta dentro de
los 15 das
siguientes a la
fecha en que el
Banco Central de
Reserva presente
su evaluacin sobre
la materia a la
Contralora
General y al
Ministerio de
Economa y
Finanzas antes del
ltimo da hbil del
mes de Marzo de
cada ao
Informe anual

los compromisos
contrados en el
marco
macroeconmico y
las reglas
macrofiscales

Informe sobre su
participacin

Ley 28360 y Art. 98


del Reglamento del
Congreso

Exposicin se
realiza el 30 de
Mayo de cada
ejercicio fiscal
Informe se realiza
con periodicidad
anual

Estado situacional
de la deuda pblica
y de la poltica de
endeudamiento
Medidas tomadas
en cumplimiento de
la ley de las
personas adultas
mayores
Cumplimiento de la
ley de igualdad de
mujeres y hombres
Sobre avances en
el cumplimiento del
Plan Nacional de
Accin por la
Infancia, de la Ley
de Igualdad de
Oportunidades, y el
Plan Nacional de
Derechos Humanos
Sobre el proceso de
aseguramiento
universal en salud
Avances del
proyecto educativo
nacional
Avance y eficacia de
las polticas y
directrices
aprobadas en

Ley 28563

Presidente del
Consejo de
Ministros
Presidente del
Consejo de
Ministros

Informe debe
presentarse con
periodicidad anual
Informe anual

Ministro de Salud

Informe anual

Ministro de
Educacin

Informe anual debe


realizarse el mes
de Marzo
Informe se sustenta
anualmente

Ministro de
Justicia

148

148

Ley 28803

Ley 28983
Ley 29158

Ley 29344
Ley 29515
Ley 29807

Presidente del
Consejo de
Ministros, y
Ministro del
Interior

Dacin de cuenta
se realiza el mes de
Setiembre de cada
ao

Ministro de la
Mujer y
Poblaciones
Vulnerables

Sustentacin ante
el Pleno es anual

materia de poltica
criminal
Forma en que se
adoptan las
medidas para el
cumplimiento de las
metas y objetivos
del Plan Nacional
de Accin contra la
Trata de Personas
Avances en el
cumplimiento de la
ley de la persona
con discapacidad

Ley 29918

Ley 29973

De modo similar, existen normas que disponen la obligacin de presentar


informes de manera regular ante las Comisiones Ordinarias. En el cuadro que se
inserta a continuacin presenta los casos en los que la ley ordena que estos
informes deban dirigirse, y ante qu Comisin.
INFORMES ESCRITOS ANTE COMISIONES ORDINARIAS POR MANDATO LEGAL
COMISIN
SUSTENTO NORMATIVO
Agraria
Leyes 29779 y 29596, y Decreto de
Urgencia 9-2010
Comercio Exterior y Turismo
Leyes 27595, 27889, 27890, 28008 y
28890
Cultura y Patrimonio Cultural
Ley 27785
Defensa Nacional
Leyes 27933, 28455, y 29006
Defensa del Consumidor
Ley 29694
Descentralizacin
Leyes 27783 y 27867
Economa, Banca, Finanzas e
Leyes 27245, 27344, 27391, 27595,
Inteligencia Financiera
27681, 27693, 28008, 28881, 28940,
28965, 29200, y 29518
Educacin
Leyes 28588 y 29694
Fiscalizacin
Leyes 28716, 28008, 29211 y 29265
Inclusin Social
Ley 29242
Inteligencia
Ley 28664
Justicia
Leyes 27595, 28008, 28592 y 29807
Presupuesto y Cuenta General
Leyes 26533, 26859, 27162, 27245,
27627, 28278, 28411, 28693, 28927,
29006, 29125, 29211, y 29242
Produccin
Leyes 27633, 27890 y 27595
Pueblos Andinos, Ambiente y
Leyes 27785, 28736, 28804 y 28082
Ecologa
Relaciones Exteriores
Salud y Poblacin
Trabajo y Seguridad Social

Leyes 29056 y 29235


Leyes 28588, 28804 y 29242
Ley 28459

148

148

Leyes 28525, 29380 y 29754

Transportes y Comunicaciones

Y, por ltimo, existen otras normas que disponen la obligacin legal de


concurrir peridicamente ante las Comisiones de Pueblos Andinos (Leyes 28082
y 28608), de Educacin (Leyes 28086 y 29735), Agraria y de Comercio Exterior
(Leyes 28890 y 29073), de Vivienda y Construccin (Ley 29236) para informar
sobre alcances respecto de los cuales dichas Comisiones tienen competencia y
deben ejercitar la funcin de control.

148

Otro recurso para el acopio de informacin es el proceso denominado


estacin de preguntas. El Reglamento del Congreso refiere el procedimiento que
se observa para la estacin de preguntas en dos artculos, el 51 y el 85. En el
artculo 51 dice que por lo menos en una de las sesiones que realice al mes el
Pleno, se destinarn hasta dos horas para la estacin de preguntas a que se
contrae el tercer prrafo del Artculo 129 de la Constitucin Poltica. No
obstante, el Consejo Directivo puede acordar efectuar la estacin de preguntas
en una sesin plenaria especial. Esta norma concreta el criterio de periodicidad
que establece la Constitucin en el artculo 129. El Reglamento define el criterio
mensual como pauta de periodicidad. La aplicacin estricta del Artculo 51
llevara a esperar que desde el inicio de la vigencia de la Constitucin de 1993,
esto es, desde enero de 1994, debieran haberse producido como mnimo 9
estaciones de preguntas por cada ao legislativo. Sin embargo lo regular es una
tendencia de alrededor de una estacin de preguntas por cada legislatura, desde
julio de 1995 hasta Diciembre del 2014.
El Artculo 85, de otro lado, desarrolla el procedimiento en cuatro
sentidos. El de los contenidos de las preguntas; el del derecho a formular un
nmero de preguntas por vez de los congresistas, que se fija en una pregunta
mensual; el del manejo del plazo en la preparacin de la sesin y del uso del
tiempo para preguntar, responder, y repreguntar; y el del trmite que se de a las
preguntas que no se responden. De los cuatro aspectos los dos ltimos requieren
alguna explicacin especial. La organizacin de la estacin de preguntas

148

pareciera exigir una prctica y organizacin que no llegan a consolidarse, las


que pudiera explicar porqu no hay mayor frecuencia en su uso. Seala el
artculo 85 que las preguntas se entregan por escrito a Oficiala Mayor cuatro
das antes de la sesin, y adems que el rol de preguntas es remitido al
Presidente del Consejo de Ministros con una anticipacin de 72 horas a la
sesin. Son un total mnimo de 8 das desde la presentacin de las preguntas
hasta la sesin de la estacin de preguntas. A este plazo es necesario aadir el
mnimo adicional relativo a la revisin de la idoneidad de las preguntas
presentadas que, segn el Reglamento del Congreso, deben tener como
caractersticas principales de fondo que se refieran a un solo hecho de carcter
pblico, que no se refieran a asuntos de inters personal, que no supongan
consultas de ndole estrictamente jurdica, que no exijan la elaboracin de datos
estadsticos

muy

complejos,

como

caractersticas

formales

que

cada

congresista no puede formular sino una pregunta por mes y que por su
extensin brevedad su lectura no demande ms de un minuto. En consecuencia,
la revisin del cumplimiento de estas caractersticas debe aadirse al plazo de 8
das, lo cual en el peor de los casos, incluyendo los trmites de consulta en los
casos lmite o dudosos, no excede de uno o a lo ms dos das ms. En total, por
lo tanto, incluido el perodo de evaluacin de las preguntas presentadas, el plazo
material puede estimarse en 10 das.
La finalidad de la estacin de preguntas es ampliar las alternativas para el
mejor cumplimiento de las funciones representativas y fiscalizadoras de los
congresistas. El medio para conseguirlo es el espacio pblico ineludible en el
que el que posee la informacin y las explicaciones atiende la cuestin
pblicamente, ante el Pleno de la representacin nacional. La fuerza de este
procedimiento es el carcter pblico de la demanda de informacin y de su
atencin. El ministro responde para todos y deja constancia de manera general.
La materia deja el espacio circunscrito de la comunicacin escrita y reservada
para adquirir la relevancia de un asunto pblico. La materia de las preguntas y

148

148

de las respuestas es una materia pblica.


La funcionalidad de la estacin de preguntas en el rgimen de Gobierno
peruano es, en primer trmino, el fortalecimiento del carcter dialogal y
deliberante de la accin pblica. Es un canal disponible para que el Congreso
intervenga y penetre en la administracin indagando sobre materias que, an
cuando se concrete en un plano particular, por la naturaleza del modo en que se
atiende por el Gobierno adquiere relevancia general y pblica. El uso del
espacio de intercambio comunicativo es un factor positivo en la consolidacin de
una Repblica reflexiva en la que los actos y decisiones son razonables y
discutibles. La afirmacin de la palabra, de los argumentos y de la razn a su vez
son maneras de entender el uso del poder en el marco de un concepto
responsable de la autoridad. La accin pblica no est desvinculada del
razonamiento y de la razonabilidad de los actos a cargo del Estado. Las
preguntas son uno de los instrumentos de los que se vale la sociedad poltica
para dar fe del uso de la palabra para que las decisiones del Congreso y del
Gobierno se tomen informada y razonadamente. El mayor o menor consumo de
estos espacios indica, por eso, en cunto valor se tenga la capacidad de escucha
de uno y otro rganos del Estado y la valoracin tambin sobre la importancia
de la transferencia efectiva de informacin para la mejor comprensin del
manejo de los servicios a la colectividad y, por lo tanto, el efectivo y satisfactorio
desempeo de la misin poltica de representantes y del Gobierno.
Un supuesto adicional en la estructura del proceso de informacin y
control parlamentario es la concurrencia voluntaria de los ministros al Pleno del
Congreso. Esta alternativa se reconoce en el Artculo 129 de la Constitucin,
que dice que el Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado
pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las
mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son
congresistas. El supuesto para que se d la concurrencia de los ministros a su
propia iniciativa, es la existencia de algn asunto de inters pblico respecto del

148

148

cual el Gobierno estima conveniente y necesario enterar al Congreso u ofrecer


explicaciones, antes de que tales explicaciones sean demandadas por el propio
Congreso, de que las mismas trasciendan al conocimiento pblico sin que el
Congreso haya tenido acceso a ellas o, por ltimo, antes de que el Congreso
requiriera la presentacin de dichas explicaciones por un medio distinto.
El sentido de la concurrencia voluntaria de los ministros ante el Pleno o
ante la Comisin Permanente tiene que ver con el significado de esa relacin
fiduciaria y la legitimacin entre los dos rganos del Estado, y entre la
pluralidad de fuerzas polticas presentes en el Congreso y esa fuerza o alianza
de fracciones que logra conformar el Gobierno. No tiene polticamente el mismo
significado hacerse presente en el Congreso porque ste lo convoca cuando hay
un asunto de pblico inters sobre el cual es necesario explicar o enterar a la
representacin nacional y, por su intermedio, a la comunidad y a la opinin
pblica, que acudir ante los representantes de la colectividad para que stos
reciban la informacin o explicaciones sobre sucesos o decisiones a adoptar
antes que trascienda lo acontecido por va distinta a la de la comunicacin
directa por el Gobierno ante el Congreso.
Dentro de la misma dinmica de los procesos vinculados a la funcin
informativa y de control parlamentario se incluyen las mociones para invitar a
los ministros a informar al Pleno, y las mociones de interpelacin. En qu se
diferencian la interpelacin y la invitacin? Una y otra son formas de controlar la
informacin. La primera es un procedimiento inquisitivo. La segunda es un
mecanismo ms cordial, menos agresivo.
La invitacin es el medio con el que cuenta la mayora para pedir
explicaciones de todo el gabinete, o de un ministro en particular, en un contexto
en el que la nica finalidad es obtener informacin o inteligencia de un problema,
respecto del cual el gobierno es ms competente o ilustrado que el parlamento. La
naturaleza de la invitacin es conceptual, intelectual. No la de la interpelacin.
Conforme al cuarto acpite del inciso e) del Artculo 55 del Reglamento del

148

148

Congreso los ministros invitados cuentan con 60 minutos para informar. En


seguida intervienen los voceros de los grupos parlamentarios por un tiempo no
mayor a veinte minutos cada uno. Si el Ministro lo solicita, el Presidente le
concede nuevo tiempo para aclarar algn concepto dudoso o referirse a lo
expresado por los congresistas que intervinieron.
La interpelacin es, por el contrario, el derecho de la representacin
parlamentaria, mediante el cual se demanda la presencia de un ministro, o de todo
el gabinete, para que explique y d cuenta de su gestin, declaraciones o acciones
llevadas a cabo personalmente o por subordinados de su portafolio. Es un acto por
el que el parlamento pide informes al gobierno sobre los hechos que conciertan la
preocupacin o atencin pblicas. En la invitacin el tono tenso de la interpelacin
es virtualmente inexistente. La interpelacin increpa donde la invitacin pregunta.

PERODO
FECHA

INTERPELACIONES MINISTERIALES
2001-2014
CONSTITUCIONAL 2001-2006
MINISTERIO
TITULAR

26 Marzo 2003
15 Octubre 2003
29 Abril 204
15 Abril 2004
17
Noviembre
2004
18 Mayo 2006

Justicia
Defensa
Interior
Transportes
Agricultura
Interior
Economa y Finanzas
PCM
Transportes
PCM

Fernando Olivera Vega


David Waisman Rjavinsthi
Fernando Rospigliosi Capurro
Javier Retegui Rosell
Francisco Gonzales Garca
Fernando Rospigliosi Capurro
Pedro Pablo Kuczynski Godard
Carlos Ferrero Costa
Jos Ortiz Rivera
Pedro Pablo Kuczynski Godard

PERODO
FECHA

2006-2011
MINISTERIO

TITULAR

22
Noviembre
2006
2 Mayo 2007
26
Setiembre
2007
31 Octubre 2007
28 Agosto 2008
13
Noviembre
2008
25 Junio 2009
25 Junio 2009

Energa y Minas

Juan Valdivia Romero

PCM
Interior

Jorge del Castillo Glvez


Luis Alva Castro

Salud
Transportes
Vivienda

Carlos Vallejos Sologuren


Vernica Zavala Lombardi
Enrique Cornejo Ramrez

PCM
PCM
Interior

17 Octubre 2009
23 Marzo 2010

Energa y Minas
Educacin

Yehude Simon Munaro


Yehude Simon Munaro
Mercedes
Cabanillas
Bustamante
Pedro Snchez Gamarra
Jos Antonio Chang Escobedo

4 Diciembre 2001

PERODO

CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIONAL

2011-2016

148

148

FECHA

MINISTERIO

TITULAR

9 Abril 2012
16 Agosto 2012
7 Marzo 2013
13 Junio 2013
1 Agosto 2013
15 Agosto 2013
3 Octubre 2013
7 Enero 2014
8 Mayo 2014

Interior
Educacin
PCM
Produccin
Defensa
Interior
Salud
Defensa
Salud
Trabajo
Interior
Energa y Minas

Daniel Lozada Casapa


Patricia Salas OBrien
Juan Jimnez Mayor
Gladys Triveo Chan Jan
Pedro Cateriano Bellido
Wilfredo Pedraza Sierra
Midori de Habich Rospigliosi
Pedro Cateriano Bellido
Midori de Habich Rospigliosi
Ana Jara Velsquez
Walter Albn Peralta
Eleodoro Mayorga Alba

Salud
Interior

Midori de Habich Rospigliosi


Daniel Urresti Elera

8 Mayo 2014
11
y
22
Setiembre 2014
22 Octubre 2014
23 Octubre 2014

Fuente: rea de Redaccin del Acta


Elaboracin: propia

La finalidad de las interpelaciones es exigir la dacin de cuenta y la


indagacin sobre las responsabilidades que se presume existen en contra de un
ministro de Estado por hechos, acontecimientos o declaraciones realizadas a
propsito de la gestin del sector a su cargo. La interpelacin es un arma de las
minoras o de la oposicin al gobierno, cuyo objetivo principal suele ser su
desestabilizacin, aprovechando a este efecto las incorrecciones que trascienden
en el manejo y gestin del sector afectado.
Para presentar la interpelacin se elabora una mocin, a la que se acompaa
un pliego de preguntas al que se conoce con el nombre de pliego interpelatorio. El
pliego interpelatorio recoge las cuestiones que se quiere ver absueltas, las que
varan en nmero desde 2 o 3 hasta 90 o ms. La redaccin de las preguntas tiene
un estilo inquisitivo. Segn el inciso a) del Artculo 83 del Reglamento del
Congreso las mociones de interpelacin tienen preferencia en el Orden del Da y
son vistas antes que cualquier otra mocin pendiente en la agenda. Una vez
presentada la mocin de interpelacin queda sujeta a un plazo de enfriamiento
que consiste en la postergacin de la oportunidad en la que concurre el ministro
interpelado, sujeto tambin a un plazo mximo final dentro del cual es imperativo
que concurra.
Conforme se indica en el grfico siguiente, para presentar la Mocin se

148

148

requieren 20 firmas de representantes (15% del nmero legal de congresistas). Y


para admitirla el tercio de los congresistas hbiles en la sesin que se consulta. El
Artculo 131 de la Constitucin y el inciso b) del Artculo 83 del Reglamento
prescriben de modo taxativo que la votacin sobre la admisin se efecta,
indefectiblemente, en la siguiente sesin a la de la presentacin de la mocin y el
pliego. Por la redaccin de los requisitos puede percibirse que el propsito es
asegurar que el titular del pedido de interpelacin sea una minora calificada.

Terminada la exposicin del gabinete o del ministro interpelado, segn el


segundo prrafo del inciso e) del Artculo 54, y el primer acpite del inciso e) del
Artculo 55 del Reglamento del Congreso, se abre un rol de oradores, aplicando las
normas reglamentarias o las reglas que acuerde la Junta de Portavoces. Al
finalizar las intervenciones de los congresistas que participan en el debate, se
concede nuevamente el uso de la palabra al Presidente del Consejo de Ministros o
al ministro para que responda las preguntas formuladas por los Congresistas y
defienda sus puntos de vista.
La invitacin es resultado de una proposicin presentada en una Mocin, sin
pliego de preguntas, y sin un mnimo de firmas. Basta su consulta y aprobacin
por la mayora. En el grfico que sigue se sealan los requisitos de presentacin
de la Mocin, as como el rgimen para su debate y aprobacin. La invitacin no
est sujeta a un perodo de enfriamiento como el que afecta a la interpelacin.
El distingo entre la interpelacin y la invitacin es capital para

148

148

comprender la calidad de la relacin interorgnica entre el

Congreso y el

gobierno, puesto que el tipo de rgimen poltico en el pas no depende slo del
nombre de las instituciones que son reconocidas en el texto constitucional, sino
de la efectividad que stas tienen en el ejercicio prctico de los actores. De ah
que resulte necesario documentar cmo lo que constituye una exigencia intensa
de dacin de cuenta ante el Congreso puede transformarse en un gesto inverso,
mediante el cual el gobierno transforma una interpelacin, con toda la carga
emocional y poltica que es propia de este tipo de requerimiento parlamentario,
en una presencia voluntaria, corts y condescendiente con el Congreso para
enterarlo del mismo tipo de situacin crtica respecto de la cual la inflamacin
del nimo parlamentario ha urgido la presencia ministerial bajo los trminos de
una interpelacin.
Se han dado casos extraordinarios y atpicos en los que, a pesar de la
rigurosidad formal que se estila en el debate parlamentario en el Pleno, se
concedi de manera irregular la participacin de un funcionario en el Pleno del
Congreso, no obstante que conforme a la tradicin parlamentaria peruana
nicamente

pueden

intervenir

en

el

Pleno

las

autoridades

estatales

expresamente reconocidas en las normas para hacerlo, a excepcin del caso del
proceso de acusacin constitucional en el que se reconoce la posibilidad de que
el denunciado se valga de un abogado para el ejercicio de su defensa. Es el
Pleno el que define los trminos en los que se relaciona con el gabinete. La
interpelacin es un recurso de las minoras, de ah que slo si stas estiman que
es mayor su ventaja si se allanan a la maniobra intentada por el gabinete cabra
explicarse por qu se enfra la temperatura de una exigencia poltica. Pero si no
existe evidencia de ganancia institucional para las minoras parlamentarias slo
cabe la suspicacia de que la dejadez equivale a pusilanimidad, o que la ventaja
es tan ominosa que resulta impronunciable.
La poltica de los buenos gestos y de la cortesa slo se explica antes de la
decisin de interpelar. Cuando la interpelacin se presenta, y peor an si ella ya

148

148

ha sido admitida, pero se canjea por la presencia voluntaria del ministro, existe
una inocultable cesin de posicin de dominio, que trae como resultado
inevitable el incumplimiento del papel controlador desde el que en particular la
oposicin exige cuentas al gobierno. El disvalor constituye un acto de signo
poltico contrario a la virtud que le es inherente al rgimen representativo as
como al principio del origen popular del poder en un modelo democrtico de
148

Estado, de gobierno y de sociedad.


El desempeo de los representantes puede evaluarse, entre otros criterios,
por la destreza y eficacia con la que se valen de los procedimientos y recursos
disponibles para la deliberacin y la confrontacin. Si se opta por la interpelacin
como mtodo de exigencia de responsabilidad, la declinacin en el uso una vez
iniciado el proceso slo se justificara si el medio alternativo es ms eficaz que la
interpelacin para realizar la funcin de control y supervigilancia del poder a
cargo de los representantes. La interpelacin tiene una finalidad o una causalidad
perfectamente distinguible, y es en funcin de ella que debe decidirse si se opta
por recurrir a ella o no. No es un arma de esgrima poltica cuya potencia de
impacto o dao sea muy grande. Despus de todo es una forma de regaar o
amonestar a quien se reprocha inadecuado, impropio, desacertado, negligente o
constitucionalmente irregular, desempeo, o rendimiento, en el ejercicio del cargo
ministerial. Ms all del cuestionamiento, la interpelacin no hace sino ventilar y
exhibir las deficiencias advertidas con el esperado propsito de que la exposicin
de dficits, faltas, inconformidades o errores genere, en el ministro interpelado, en
el gabinete, o en el Presidente de la Repblica, la suficiente vergenza poltica que
impulse a la renuncia o a la remocin.
Los extremos institucionales entre los que se juega son la interpelacin y la
posible censura del ministro, y la completa ausencia del ministro para dar cuenta
ante el Congreso. As como el trmino medio resulta ser la sustitucin de la
interpelacin por una concurrencia como invitado, el mximo beneficio para el
gobierno es la exencin de cualquier forma de dar la cara, de rendicin de cuentas

148

y de control.
Si bien la interpelacin ha sido tradicionalmente la antesala prctica de la
censura, las normas y el uso ha tendido progresivamente a disociar una alternativa
de la otra. Por un lado porque la normatividad vigente en el Congreso peruano
trata de modo similar, la relacin entre la censura y la interpelacin, la invitacin,
y la concurrencia por voluntad propia (o incluso la omisin a concurrir cuando a
pesar de haber sido citado el ministro falta y no concurre). Y por otro lado porque
las mayoras exigidas para conseguir la censura ministerial no son fciles de
alcanzar. Como resultado de esta situacin la interpelacin que se practica en la
actualidad en el Congreso peruano ha perdido el grado de nocividad que la
caracteriz hasta el inicio de vigencia de la Constitucin de 1979, con la que
empieza el proceso de racionalizacin y enfriamiento en la interpelacin y la
censura.
La interpelacin es un arma sin la capacidad de dao que tuvo en el Per
hasta, por lo menos, el ao 1968 si no quiz, en el mejor de los casos, hasta el ao
1992. Desde 1995 la efectividad de la interpelacin ha disminuido notablemente,
sea por las insuficiencias en la experiencia de los actores, o por los mayores
niveles de desvergenza o indignidad poltica de ministros que, a pesar de quedar
expuestos

en

la

gravedad

de

su

impropio,

inadecuado,

inexperto

desenvolvimiento, se obstinan en mantenerse en un puesto que debiera conducirse


con mayor eficiencia o virtud poltica.
36. La censura al gabinete y la disolucin del Congreso
El Artculo 132 de la Constitucin refiere que el Congreso hace efectiva la
responsabilidad poltica del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado,
mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestin de confianza. As como la
investidura es la atribucin que le reconoce la Constitucin al Congreso en el
nombramiento del gabinete, la censura es la atribucin del Congreso en su
remocin. Son las modalidades que matizan el carcter presidencial de nuestro
rgimen poltico y modulan la rigidez en la aplicacin del principio de divisin o

148

148

separacin de poderes.
La censura es una medida extrema de sancin como consecuencia del
ejercicio de la potestad de control del Congreso. Tiene carcter eminentemente
punitivo. Es una forma de control posterior sobre actos, declaraciones, desempeo
o rendimiento insatisfactorio del Presidente del Consejo de Ministros, de uno o
ms miembros del gabinete, o de la integridad del Consejo de Ministros. Concreta
la exigencia de responsabilidad singular o solidaria por actividades o conductas
abiertamente contrarias al juicio, expectativas y confianza del parlamento en el
gabinete. La censura castiga faltas polticas o constitucionales de notable
gravedad en el gobierno y en la gestin de los servicios a cargo de uno o ms
sectores ministeriales, o en general en la conduccin de la integridad de las
polticas de gobierno a cargo del Consejo de Ministros.
La base sobre la que se emite y resuelve el juicio parlamentario a favor de la
censura son, en principio, los trminos de la exposicin que el gabinete realiza en
la sesin de investidura, pero de manera complementaria el gabinete es
responsable por toda declaracin o poltica general anunciada por el Presidente de
la Repblica, as como por las medidas que el propio Presidente hubiera dispuesto
u ordenado cumplir o ejecutar a travs de los distintos sectores ministeriales. De
manera genrica, sin embargo, el marco de exigencia de responsabilidad
ministerial son los principios y reglas que recoge la Constitucin, y cada una de las
leyes orgnicas en que se indican las competencias, atribuciones, funciones y
obligaciones de los ministerios. La causa, el sustento o la motivacin tpicos de
una censura se encuentra en la ausencia de cuidado, diligencia o pericia en la
administracin, gestin o ejecucin de las polticas o programas de gobierno, la
atencin de los servicios pblicos a la sociedad, los principios bsicos del Estado y
de la separacin de poderes, del rgimen poltico, del modelo representativo de
repblica, de las normas fundamentales de organizacin y responsabilidades del
Estado, y del reconocimiento apropiado de los lmites del Estado respecto de las
libertades y de los derechos polticos de la ciudadana.

148

148

El

procedimiento

de

la

censura

ha

generado

alguna

controversia

recientemente respecto de las condiciones de su procedencia. Si bien la


Constitucin no establece ms requisito para la presentacin de la mocin de
censura que se presente con 33 firmas (no menos del 25% del nmero legal de
congresistas), y para la aprobacin con 66 votos (ms de la mitad del nmero legal
de miembros del Congreso), el inciso a) del Artculo 86 del Reglamento del
Congreso introduce una modalidad de aplicacin que genera disenso y dudas
respecto de su exigibilidad, cuando dice que la mocin de censura la pueden
plantear los Congresistas luego de la interpelacin, de la concurrencia de los
ministros para informar, o debido a su resistencia para acudir en este ltimo
supuesto o luego del debate en que intervenga el Ministro por su propia voluntad.
Se trata de una condicin, de un requisito, de un impedimento, de una
prohibicin? O se trata ms bien de supuestos en los que es facultativa y opcional
su presentacin y en los que se permite y cabe que ocurra la presentacin de la
mocin de censura?
El Reglamento del Congreso no podra restringir ni hacer ms severos los
requisitos para limitar la potestad de los representantes con el objeto de remover
al gabinete, porque ello implicara y significara una alteracin en el tipo de
rgimen poltico y en los lmites del principio de separacin o divisin de poderes.
Por lo tanto sera difcil asumir que los supuestos planteados en relacin con la
presentacin de la mocin de censura tienen la condicin de requisitos o de
impedimentos sin cuya observancia no cabra plantearla. Por la propia naturaleza
eminentemente convencional y operativa del Reglamento del Congreso cabe
deducir que se trata de pautas para el adecuado manejo entre el gobierno y el
parlamento, que precisamente por esa naturaleza, no tiene carcter prohibitivo ni
categrico. Es parte de las buenas maneras en las que es conveniente desarrollar
las relaciones entre gobierno y parlamento. Es una norma de adecuado
tratamiento entre poderes del Estado, cuando son normales las condiciones en las
relaciones entre uno y otro.

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La referencia anterior es necesaria porque la aplicacin de esos supuestos


como si desempearan la funcin de un requisito de obligado cumplimiento
limitara la capacidad y atribuciones constitucionales del Congreso para valerse de
la censura cuando existen condiciones en las que es indispensable el control
fulminante del parlamento ante una inconducta flagrante o culposa de uno o ms
miembros del gabinete. Si existen condiciones excepcionales, por lo tanto, en las
que carezca de sentido ralentizar la exigencia de responsabilidad refugiarse en los
supuestos adicionados por el Reglamento limita la capacidad quirrgica que le
asiste al Congreso segn nuestro modelo constitucional.
Lo central del proceso en la tramitacin de una mocin de censura es, como
en el caso de la interpelacin, el perodo de enfriamiento, porque existen candados
procesales

que sujetan la decisin al cumplimiento

de un rgimen de

racionalizacin de su consulta. Una vez presentada no es posible debatirla ni


votarla a menos que se cumpla con los plazos que establecen el Artculo 132 de la
Constitucin y el inciso a) del Artculo 86 del Reglamento, cuando indican que se
debate y vota entre el cuarto y el dcimo da natural despus de su presentacin.
Una cuestin lmite de no difcil ocurrencia es cmo tramitar las mociones de
censura presentadas a pocos das de concluir la legislatura ordinaria, sin que se
haya dispuesto la prrroga o ampliacin de la convocatoria, como extensin del
propio perodo ordinario de sesiones, o sin que se hubiera sido posible solicitar la
convocatoria a una legislatura extraordinaria despus de clausurada la legislatura
ordinaria. Suele pasar en la dimensin voltil de la condicin humana que el
transcurso del tiempo favorece la instalacin del olvido y la ocupacin del espacio
poltico con temas que desplazan la atencin de los promotores de la censura. El
receso parlamentario entre legislaturas puede conducir, en estas circunstancias, al
congelamiento definitivo de la censura en la memoria e inters de los
representantes.
Similar a la censura es el rechazo o la negacin de confianza. El Artculo 132
de la Constitucin indica que la cuestin de confianza slo cabe por iniciativa

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ministerial, con la precisin que hacen los incisos c) y d) del Artculo 86 del
Reglamento del Congreso de que debe plantearse en sesin del Pleno del
Congreso y de que la Mesa Directiva rechazar de plano cualquier proposicin de
confianza presentada por congresistas. La modalidad en que se produce la
cuestin de confianza por iniciativa ministerial supone que el Ministro anuncie al
Pleno que hace cuestin de confianza respecto de la aprobacin de un proyecto de
ley presentado, alguna declaracin pblica realizada, alguna accin o actividad
cumplida, o alguna conducta o comportamiento concretado. No existe una
categorizacin ni sistemtica para la inclusin o exclusin de materias respecto de
las cuales el ministro pueda hacer cuestin de confianza. Si la iniciativa se vota y
aprueba la confianza se le otorga o renueva y queda indemne en su cargo. Si la
iniciativa se le deniega, desestima o rechaza est obligado a renunciar en razn de
que hizo de esa aprobacin una cuestin de confianza.
El tratamiento de la cuestin de confianza por iniciativa ministerial difiere
procesalmente del que corresponde a las censuras, porque conforme al inciso
indicado la cuestin de confianza ser debatida en la misma sesin que se plantea
o en la siguiente. No se prev si la fecha en que se vota debe tambin ser el mismo
da en que se plantea y debate, o si debe o puede ser en fecha posterior. A falta de
regla no existe impedimento ni para que se vote el mismo da en que se debata, ni
para que pueda votarse en fecha posterior.
Lo que resulta claro y definitivo es que, con el distingo que introduce el
Reglamento al diferenciar el proceso de enfriamiento de la censura por iniciativa
parlamentaria, con el proceso de debate de la cuestin de confianza por iniciativa
ministerial, deslinda uno y otro procesos, y desvincula tambin la mayora exigible
para aprobar la censura de la mayora con la que se producira el rechazo o la
negacin de confianza. Por lo tanto, ocurrira con el rechazo o negacin de
confianza lo mismo que tiene lugar con la investidura del gabinete, respecto de la
cual tambin por iniciativa ministerial se plantea la cuestin de confianza, y en
consecuencia bastara para rechazar o negar la confianza la mayora simple de

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votos de los congresistas presentes en la sesin en que se hace la cuestin de


confianza sobre una iniciativa ministerial.
Menor claridad y precisin existe en relacin con la oportunidad y con el
plazo dentro del cual el Presidente de la Repblica acepta la dimisin ministerial
resultante del rechazo de la cuestin de confianza, porque el texto del cuarto
prrafo del Artculo 132 de la Constitucin indica, en general, que el Presidente
de la Repblica acepta la dimisin dentro de las 72 horas siguientes. Sin embargo,
los incisos b) y e) del Artculo 86 del Reglamento homologan el uso del plazo para
ambos supuestos, distinguiendo las consecuencias de la no aprobacin de la
investidura y la no aprobacin o rechazo de una cuestin de confianza, porque
segn el ltimo prrafo del Artculo 82 del Reglamento si el Pleno niega confianza
en el proceso de investidura el Presidente de la Repblica debe aceptar la
renuncia del gabinete de inmediato.
Sobre el proceso de disolucin del Congreso no hay desarrollo especial ni
sistemtico en el Reglamento del Congreso y, a pesar de ser una herramienta
polticamente disponible desde la vigencia de la Constitucin de 1979, no ha sido
utilizada segn los supuestos previstos en la Constitucin (s se ha usado, sin
embargo, de manera inconstitucional con ocasin del denominado autogolpe del 5
de Abril de 1992). Los rasgos ms importantes de esta herramienta con la que la
Constitucin dota al Presidente de la Repblica es que no puede utilizarla a su slo
criterio o estimativa poltica, sino que debe cumplirse con una condicin
indispensable. El Congreso, segn el Artculo 134 de la Constitucin, debe haber
censurado o negado confianza a dos gabinetes. Se trata de una facultad y por esa
razn cabe que a pesar de que se cumplan las condiciones la disolucin no se
concrete ni produzca. La posibilidad de disolver el Congreso slo puede utilizarla
el Presidente de la Repblica, adems, durante los primeros cuatro aos de su
mandato, porque el tercer prrafo del Artculo 134 dispone que no puede
disolverse el Congreso en el ltimo ao de su mandato, y tampoco puede hacerlo
si existe declaratoria de estado de sitio en todo o en parte del territorio nacional.

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La disolucin del Congreso deja a salvo la integridad de la Comisin


Permanente, que no puede ser disuelta. Con el decreto de disolucin el Presidente
de la Repblica tambin tiene la obligacin de realizar la convocatoria a
elecciones parlamentarias, la que debe realizarse dentro de los 4 meses de la
fecha de disolucin.
37. Las comisiones investigadoras
Las comisiones investigadoras, son rganos cuya misin es obtener
informacin

sobre

materias

respecto

de

las

cuales

el

Congreso

estima

indispensable realizar una labor especializada y concreta de escrutinio sobre una


materia que concierne al inters colectivo. El Artculo 97 de la Constitucin refiere
que el Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de inters
pblico. Y el Artculo 88 del Reglamento del Congreso aade que realiza esa tarea
promoviendo un procedimiento de investigacin que garantice el esclarecimiento
de los hechos y la formulacin de las conclusiones y recomendaciones orientadas a
corregir normas y polticas y/o sancionar la conducta de quienes resulten
responsables. Se crean para indagar sobre asuntos pblicos, o de efectos pblicos,
que afectan el regular manejo de la hacienda o fondos pblicos o el
incumplimiento de la Constitucin o las leyes.
Segn el inciso a) del propio Artculo 88 del Reglamento la creacin de una
Comisin Investigadora se propone mediante una mocin de orden del da, y su
funcionamiento dura por el tiempo que propongan los firmantes de la mocin y
que acuerde, prorrogue o extienda el pleno. El mismo inciso indica respecto de la
composicin de sus miembros que integrarn a Comisin entre 3 y 7 congresistas,
propuestos por el Presidente del Congreso, respetando hasta donde sea posible el
pluralismo y proporcionalidad de los grupos parlamentarios. A fin de garantizar el
debido proceso, se evitar que la integren quienes hayan solicitado su
constitucin. La limitacin sobre el nmero genera dificultades especiales cuando
el nmero de grupos parlamentarios es mayor que 7, porque la exclusin de los
que no la componen incentiva la falta de apoyo de los grupos que quedan sin

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integrarla.
Mayor fuente de discusin puede generar, sin embargo, el nombramiento
como miembros de la Comisin Investigadora de congresistas que proponen su
creacin y son firmantes de la Mocin de Orden del Da presentada en la que
consta la solicitud. No existe una prctica regular ni uniforme sobre esta materia
porque ha ocurrido que el Pleno ha impedido y evitado, efectivamente, que los
proponentes aparezcan como miembros de la Comisin cuya creacin solicitaron,
pero tambin ha ocurrido que se han conformado e integrado Comisiones
Investigadoras con los firmantes de la iniciativa en la que constaba el pedido de
creacin.
A partir del inicio del rgimen unicameral el ao 1995, a las Comisiones
Ordinarias se las concibe como rganos bifuncionales, porque adems de hacerse
cargo de competencias dictaminadoras sobre proyectos de ley tambin se les
asigna la tarea de supervigilar y monitorear el sector respecto del cual tienen
capacidad normativa, en una modalidad similar a la que les corresponde a las
Comisiones Investigadoras. Sin embargo, las Comisiones Ordinarias carecen de un
atributo especfico que es exclusivo de las Comisiones Investigadoras, a menos
que, segn lo prev el cuarto prrafo del Artculo 88 del Reglamento, el Pleno se
los asigne y delegue de manera expresa. Ese atributo es la facultad de apremiar a
los sujetos cuya concurrencia estima necesaria para que asistan, entreguen
documentacin y provean informacin sobre la materia de la indagacin, pesquisa
o escrutinio. El mismo artculo constitucional seala que

es obligatorio

comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales


investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento
judicial. Y aade que para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden
acceder a cualquier informacin, la cual puede implicar el levantamiento del
secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la informacin que afecte la
intimidad personal.
Los procesos de investigacin que realizan las Comisiones Investigadoras

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tienen una estructura, naturaleza y lgica de funcionamiento, desempeo y


resultados, esencialmente distinta de la que se reconoce en los procesos de
carcter penal. Perder de vista la finalidad, objetivo y lmites que son propios del
proceso de investigacin parlamentaria ha sido causa de confusin y distorsiones
conceptuales, doctrinarias y tambin organizacionales y operativas, que han
afectado la comprensin y el funcionamiento eficaz de este importante ejercicio de
la funcin de control parlamentario, en particular en el marco de su contribucin
en la lucha contra la corrupcin. En el cuadro siguiente se muestran algunos de
los rasgos bsicos ms importantes que distinguen la naturaleza, finalidad y
atributos de los procesos penales y de investigacin parlamentaria.
DIFERENCIAS BSICAS ENTRE EL PROCESO PENAL
Y EL PROCESO DE INVESTIGACION PARLAMENTARIA
Materia
procesal
1. Incoacin o
inicio del
procedimiento
2. Meta del
proceso

3. Actuaciones
en el proceso

Proceso penal
- Principio de criminalidad
objetiva
- Establecimiento de culpa o
no culpa penal de acuerdo al
derecho penal
- No cabe autonoma
respecto de normas
procesales (no
convencionalidad ni libre
disponibilidad normativa)
- Divisin entre
procedimiento no pblico
pre-proceso, y proceso
pblico
- Etapas formales de
administracin de la justicia

4. Condiciones
de interaccin

- Equilibrio de roles entre el


denunciante, el juez y el
fiscal
- Conduccin neutral por el
juez
- Presencia permanente del
juez durante el proceso
(inmediatez)
- Obligacin de reserva del
juez

5. Efectos de

- Cabe la restriccin severa

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Proceso de investigacin
parlamentaria
- No se requieren indicios objetivos
de criminalidad
- Indagacin de los hechos segn
metas o fines ticos o polticos
- La observancia de normatividad o
reglas convencionales es de
aplicacin convencional (no
imperatividad normativa)
- Los actos de investigacin son no
pblicos en la Comisin, y el debate
parlamentario s es pblico en el
Pleno
- Consideracin y sensibilidad
respecto de la influencia externa o
meditica
- Ausencia de sujetos cuyas
posiciones sean comparables al
proceso judicial
- No existen reglas sobre intereses e
imparcialidad en la investigacin
- No se requiere la presencia
permanente de los miembros de la
Comisin
- En principio no hay obligacin de
estricta reserva en los miembros de
la Comisin
- La aprobacin de las conclusiones

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la conclusin y
resolucin del
proceso

de derechos y la sancin del


imputado con medidas que
afectan la libertad y el
patrimonio

carece de carcter vinculante en


rganos jurisdiccionales
- No cabe limitacin alguna en la
libertad o patrimonio del investigado,
porque las Comisiones Investigadoras
ni el Pleno tiene competencia
punitiva ni sancionatoria en el
proceso

Con el propsito de que las pesquisas cuenten con un marco que favorezca
la obtencin de informacin la labor de las Comisiones Investigadoras es, en
principio, reservada. La reserva puede levantarse si no afecta los derechos a la
intimidad o a la dignidad, a la reserva tributaria,

al secreto bancario, o a la

seguridad nacional. La reserva dura durante todo el perodo en el que las


Comisiones Investigadoras estn en actividad y puede extenderse hasta el debate
del Informe en el Pleno si la informacin obtenida, de acuerdo al quinto prrafo
del inciso a) del Artculo 88 del Reglamento, no es estrictamente necesario
expresarla y comentarla con la finalidad y para justificar la existencia de
responsabilidad en el informe de la comisin ante el Pleno del Congreso.
En

el cuadro adjunto se resea la dinmica que siguen las comisiones

investigadoras desde su instalacin hasta que se aprueba el informe final. En el


caso particular de las Comisiones Investigadoras existe disposicin explcita de
que sus facultades, actividades y plazos no se suspenden durante el receso
parlamentario (inciso k) del Artculo 88 del Reglamento del Congreso)

En el desarrollo de la experiencia reciente, y como consecuencia de las


exigencias que han fijado una dinmica expansiva tanto el Tribunal Constitucional
como los rganos jurisdiccionales de nivel supranacional, se ha creado la

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tendencia de intervenir en las reglas que rigen los procesos parlamentarios. De


esa dinmica ha resultado la formulacin de la teora del debido proceso
parlamentario, segn la cual los rganos del Congreso tienen que ajustarse a
reglas de tutela reforzada en las actividades funcionales que afectan derechos
sobre los cuales exista amenaza de efectos restrictivos o sancionatorios.
Entre las sentencias del Tribunal Constitucional que mayor repercusin ha
causado la STC 156-2012-PHC/TC es probablemente la ms notable. Esa
sentencia contiene un conjunto de lineamientos y pautas segn las cuales debe
optimizarse los procedimientos de investigacin parlamentaria de manera que sea
posible mejores niveles de salvaguarda de los derechos fundamentales de las
personas citadas, o investigadas, y que se minimice el riesgo de parcializacin en
el ejercicio de competencias de efectos jurisdiccionales durante el desarrollo del
escrutinio y de las pesquisas a cargo de las Comisiones Investigadoras. Esas
pautas se consignan en el cuadro adjunto.
PAUTAS

PARA OPTIMIZAR LOS PROCESOS DE INVESTIGACIN PARLAMENTARIA


(LNEAS MARCADAS POR LA STC 156-2012-PHC/TC)

MATERIA
1. Taxatividad
2. Garantas de
investigados y
citados
3. Proteccin
contra la
indefensin
4. Limitaciones
mediticas y
divulgacin de
avances
5. Conflictos de
inters
6. Motivacin de
pedidos de
levantamiento del
secreto bancario

SENTIDO DE SU ADOPCIN EN EL RGIMEN PARLAMENTARIO


Mejorar la orientacin disponible sobre los tipos o categoras de
infraccin segn la materia constitucional afectada y la gravedad
de la lesin
Adecuar los procesos de investigacin a la gramtica de las
garantas constitucionales, sin afectar la plenitud de la capacidad
poltica del control parlamentario mediante la indagacin e
investigacin por medios ni herramientas propios de los rganos
con funcin jurisdiccional
Definir los lmites procesales para el ejercicio de la defensa, y la
definicin de las articulaciones susceptibles de notificacin y
defensa por los imputados
Restringir la liberalidad y exposicin meditica de los integrantes
de las Comisiones que realizan funciones de control poltico.
El contenido de las declaraciones pblicas se restringen a la
difusin de los acuerdos adoptados como difundibles por la
Comisin que investiga
Desarrollar los supuestos de conflicto de inters, para orientar el
ejercicio neutral de la funcin de control parlamentario
(inhibiciones, recusaciones, tachas e impedimentos)
Definir el impacto que se logra con el levantamiento del secreto
bancario facilita su concesin, y tambin la calidad de los actos de
control que se realiza con la informacin obtenida.

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No obstante que no forma propiamente parte explcita de los lineamientos


de la STC 156-2012-PHC/TC, en el cuadro que se presenta a continuacin se
esbozan algunas de las medidas que, desde una perspectiva maximalista, es
posible anticipar que haya requerimiento para su observancia en el caso de la
concurrencia de los citados en calidad de investigados. No son reglas que formen
parte del derecho parlamentario vigente, pero es factible que dentro de la lgica
de la defensa que practican quienes asesoran a las personas que participan o que
cuentan con informacin relacionada con los hechos materia de investigacin, se
articulen, primero en sede parlamentaria, y luego en sede propiamente
jurisdiccional. Con el objeto de anticipar eventuales incidencias generadas con la
interposicin de recursos que afecten la eficacia del proceso de acopio de
informacin,

as como

la

posterior

labor

de anlisis

de las

eventuales

responsabilidades deducibles en que hubieran incurrido los investigados, es


preferible tener presente el escenario en el que se requiera o exija el
reconocimiento o cumplimiento de estos alcances.
DERECHOS

DE LOS CITADOS COMO INVESTIGADOS

- Derecho y garanta de ser odo


- Derecho a ser citado y odo en caso exista variacin de los hechos respecto de
los que sean necesarios descargos o aclaraciones
- Derecho a saber el status, el motivo y circunstancias que ameritan la citacin
- Derecho de asistencia legal, y a la participacin efectiva del letrado en el
proceso investigatorio
- Derecho de presencia en todas las actuaciones en las que se obtenga datos o
informacin
- Derecho de ofrecer y proponer pruebas (evidencia)
- Todos los derechos que les corresponden a los testigos y a todos los que poseen
evidencia relevante relativos a la presentacin de pruebas y evidencias
- Derecho de exponer hechos conexionados al caso, y de hacerlo oportunamente
antes y despus del testimonio de los testigos
- Derecho a estar presente o representado en cada actuacin de pruebas y en
principio de igual forma en el ofrecimiento o recepcin no pblica de pruebas
- Exigir informacin relacionada con ofrecimientos o actuaciones de pruebas
sobre las cuales no se le permita participar desvindolo de las excepciones que
debiera reconocrsele
- Derecho a presentar preguntas e interrogatorios
- Derecho de interrogar a los testigos y a los expertos que son citados a la
Comisin

El conjunto de condiciones que cabe esperar que exijan quienes tienen la

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condicin de investigados deben ser resueltas por la Comisin Investigadora


segn reglas de razonabilidad que tienen base eminentemente convencional y que
se sujetan al criterio y juicio de sus miembros. La decisin sobre los extremos que
cabe conceder se rige de conformidad con la naturaleza, finalidad, objetivos y
consecuencias o efectos tpicos de los procesos de investigacin parlamentaria,
deslindando a este propsito las caractersticas inherentes al proceso penal que se
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presentaron previamente.
38. La acusacin constitucional
La acusacin constitucional es un proceso parlamentario cuya finalidad es
determinar las eventuales responsabilidades en que pueda haber incurrido un alto
funcionario, al que se lo denuncia por la comisin de delitos cometidos en el
ejercicio de la funcin desempeada (antejuicio poltico), o la infraccin
constitucional en que hubiera incurrido (juicio poltico) durante el desempeo de
uno de los cargos que se enuncia en el Artculo 99 de la Constitucin. Los altos
funcionarios susceptibles de denuncia constitucional mediante el proceso de
acusacin constitucional son el Presidente de la Repblica, los congresistas, los
Ministros de Estado, los miembros del Tribunal Constitucional, los miembros del
Consejo Nacional de la Magistratura, los vocales de la Corte Suprema, los fiscales
supremos, el Defensor del Pueblo, el Contralor General.
La acusacin constitucional no es una prerrogativa de duracin ilimitada. El
procesamiento de los altos funcionarios sealados est sujeto a un plazo. Ese
plazo, segn el Artculo 99 de la Constitucin, rige hasta 5 aos despus de que
hayan cesado en el ejercicio de la funcin que desempeaban. Aun cuando la
Constitucin ni el Reglamento del Congreso lo precisan, la tendencia ha sido
considerar que es un plazo de caducidad y que, por lo tanto, no est sujeto a
suspensin ni interrupcin.
Por la distinta gravedad de las consecuencias relativas a la esfera de los
derechos de los afectados, parece necesario distinguir la aplicacin del plazo en
distinto sentido segn que se trate de un proceso de antejuicio o de juicio poltico,

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principalmente porque las consecuencias de la prerrogativa en el tiempo afectan


de distinta manera los derechos polticos de los altos funcionarios afectados, y
porque los resultados del juicio poltico son definitivos y no prevn examen del
caso en sede judicial. Por la razn anterior cabe entender que el plazo de la
prerrogativa en casos de delitos de ndole funcional es un plazo de prescripcin,
que s admite suspensin e interrupcin, en tanto que en los casos de infraccin
constitucional es un plazo de caducidad no sujeto a suspensin ni interrupcin.
Tanto el antejuicio como el juicio poltico son procesos de raz y rasgos
jurisdiccionales porque tienen por objeto el examen de la conducta de un alto
funcionario conforme a la normatividad vigente, sea de carcter penal o
constitucional. El juzgador es en ltimo trmino el Congreso de la Repblica, pero
el proceso que se sigue cuenta con reglas bsicas y fundamentales destinadas a
permitir la defensa del denunciado, cuenta con requisitos de cumplimiento regular
cuya inaplicacin puede deducirse como causal de vicio o invalidez procesal, as
como cuenta igualmente con niveles plausibles de imparcialidad en las instancias
de valoracin reconocidas con el objeto de evaluar y de revisar las decisiones en
ms de un nivel organizacional.
El proceso de acusacin constitucional consta de dos instancias, la que est
a cargo de la Comisin Permanente que decide si debe o no acusarse al
funcionario denunciado, y la que resuelve si respecto del funcionario acusado por
la Comisin Permanente hay o no mrito o para la formacin de causa ante la
Corte Suprema (en el proceso de antejuicio por delito de ndole funcional), o para
destituirlo, suspenderlo o inhabilitarlo (en el proceso de juicio poltico por
infraccin de la Constitucin). Esta ltima es la instancia de competencia exclusiva
del Pleno, en la que las decisiones se toman sin participacin de quienes lo
hicieron ante la Comisin Permanente. La etapa del proceso ante la Comisin
Permanente cuenta con una fase especfica y propiamente investigatoria que est
a cargo de la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales, que es un rgano
dependiente y auxiliar de la Comisin Permanente.

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No obstante el inters que ha mostrado el Tribunal Constitucional en el


desarrollo de la nocin del debido proceso en las Comisiones Investigadoras, que
carecen por completo de atribuciones jurisdiccionales y cuyas conclusiones por
mandato constitucional no tienen carcter vinculante, es el proceso de acusacin
constitucional en el que con mayor rigor se exigen y observan las reglas y
principios del debido proceso. Dichas reglas se establecen en el Artculo 89 del
Reglamento del Congreso y forman parte de un desarrollo especializado cuyo
comentario excede los lmites propios de esta obra.
Para aprobar la formacin de causa ante la Corte Suprema por la comisin
de delitos de ndole funcional el Reglamento dispone en el segundo prrafo del
inciso i) del Artculo 89 que el acuerdo aprobatorio de una acusacin
constitucional, por la presunta comisin de delitos en el ejercicio de sus funciones
requiere la votacin favorable de la mitad ms uno del nmero de miembros del
Congreso, sin participacin de los miembros de la Comisin Permanente. Esta
mayora es inferior a la exigida para acordar la sancin por infraccin de la
Constitucin. El tercer prrafo del mismo inciso seala que el acuerdo aprobatorio
de

sancin

de

suspensin,

inhabilitacin

destitucin

por

infraccin

constitucional se adopta con la votacin favorable de los 2/3 del nmero de


miembros del Congreso, sin participacin de la Comisin Permanente.
Con la aprobacin de la propuesta de haber lugar a la formacin de causa en
el antejuicio por la comisin de delitos de ndole funcional se habilita el
procesamiento del alto funcionario en sede judicial. El segundo prrafo del
Artculo 100 de la Constitucin seala que en caso de resolucin acusatoria de
contenido penal, el Fiscal de la Nacin formula denuncia ante la Corte Suprema
en el plazo de 5 das. El Vocal Supremo Penal abre la instruccin correspondiente.
Y el cuarto prrafo precisa que los trminos de la denuncia fiscal y del auto
apertorio de instruccin no pueden exceder ni reducir los trminos de la
acusacin del Congreso.
Si el proceso parlamentario concluye con la adjudicacin de responsabilidad

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por infraccin de la Constitucin, el Congreso puede, segn el primer prrafo del


Artculo 100 de la Constitucin, inhabilitar al alto funcionario para el ejercicio de
la funcin pblica hasta por 10 aos, destituirlo de su funcin sin perjuicio de otra
responsabilidad, o suspenderlo en el ejercicio de la funcin si an la desempeaba
al momento en que el Congreso resuelve el juicio poltico.
39. La vacancia del Presidente de la Repblica
El proceso de vacancia presidencial que establece el Reglamento se refiere
nicamente a la causal que la Constitucin recoge en el inciso 2 del Artculo
113, relativo a la permanente incapacidad moral o fsica del Presidente de la
Repblica. No incluye, por ejemplo, la vacancia que resultara del supuesto
contemplado en el inciso 4 que se refiere a salir del territorio nacional sin
permiso del Congreso o no regresar a l dentro del plazo fijado.
El Artculo 89-A del Reglamento desarrolla el artculo constitucional como
consecuencia de los planteamientos elaborados por el Tribunal Constitucional en
la STC 6-2003-AI/TC, en la que estableci requisitos para tramitar los pedidos de
vacancia. La adicin que result de la reforma prev la evaluacin y decisin del
Congreso, sin Comisin alguna que prepare el caso ante el Pleno. Como ocurre
con casos de flagrante indisciplina parlamentaria que puede concluir con la
sancin de suspensin de un miembro del parlamento, el Pleno puede abocarse
de modo directo e inmediato al conocimiento de un pedido de vacancia
presidencial. Este arreglo supone que el proceso tiene carcter sumario, y no se
precisa de consulta a rganos a los que se asigne la preparacin de evidencia ni
consenso antelado alguno.
El instrumento con el que se inicia el proceso es una Mocin de Orden del
Da presentada por lo menos por 26 congresistas, que equivale al 20 por ciento
del nmero legal. La Mocin debe motivarse con sustento de hecho y de
derecho, adems de la documentacin conforme a la cual puede acreditarse las
afirmaciones relevadas en la Mocin. Esta Mocin tiene preferencia en el
debate, lo cual importa que debe tramitrsela antes que cualquier otro asunto

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pendiente en la agenda o el orden del da. Considerando que existe una


redaccin similar en relacin con las mociones de interpelacin a los ministros
de Estado, cabe entender que por la mayor gravedad y significado que tiene
para la conduccin del pas, no obstante coexistir un mismo tipo de provisin
para ambas situaciones, la que prevalece en caso de concurrencia debe ser el
tratamiento de la mocin relativa a la vacancia de la presidencia.
El Presidente de la Repblica est asistido de la facultad de recibir el texto
de la mocin presentada, y durante el proceso de debate que ocurra en su
oportunidad cuenta con espacio de 60 minutos para realizar su defensa y los
descargos correspondientes, por s mismo o con asistencia de quien l designe
como defensor o letrado.
Luego de presentada la Mocin y de correrse traslado al Presidente de la
Repblica, el Reglamento precepta que debe consultarse la admisin de dicha
Mocin. El nmero de votos requeridos para admitir la Mocin es el que
represente una cantidad de congresistas superior al 20 por ciento de los hbiles.
La fecha en que debe votarse la Mocin tambin tiene una previsin: no puede
dejar de consultarse en la sesin siguiente a aqulla en la que se da cuenta de la
Mocin.
Si la Mocin es admitida el Reglamento establece como siguiente paso el
debate y votacin del pedido de vacancia. Como ocurre con las mociones de
interpelacin y de censura, las de vacancia del Presidente de la Repblica
tambin cuentan con el denominado perodo de enfriamiento, que para este caso
consiste en que el debate no puede iniciarse antes del tercer da ni luego del
dcimo. Sin embargo este perodo admite dispensa de plazo menor, el mismo
que puede incluso ocurrir de modo fulminante e inmediato, mediante el voto de
104 congresistas, que equivale a las cuatro quintas partes del nmero legal. Si
por inconvenientes relativos a fechas y plazos fuera necesario se prev tambin
la posibilidad de que se convoque a una sesin especial con el objeto de debatir
y votar el pedido de vacancia.

148

148

Para vacar al Presidente de la Repblica se requieren 87 votos, que es el


nmero mnimo de congresistas superior a los dos tercios prescrito en el inciso
d) del Artculo 89-A. Si este nmero se alcanza el Presidente queda vacado. La
formalidad exigida luego de la vacancia es que sta sea publicada y comunicada.
La Resolucin del Congreso en que consta el acuerdo es publicado en el diario
oficial dentro de las 24 horas posteriores a la recepcin del instrumento que se
transmite para su inclusin o, si el caso lo requiriese, por orden del Presidente
del Congreso se dispone la publicacin en un diario de los de mayor circulacin
nacional.
La vacancia rige, segn qu suceso ocurriera en primer lugar, o desde que
sta se comunica al Presidente que con la toma de conocimiento del instrumento
en que ella consta queda removido, o desde que la resolucin de vacancia es
publicada en los medios de comunicacin. A la par que opera la remocin,
simultneamente, se genera el acto de reemplazo del Presidente conforme a la
cadena de sucesin segn el orden que prev la Constitucin.
40. El control de las potestades normativas del gobierno
Con la aparicin del Estado intervencionista durante la primera mitad del
siglo XX y particularmente con su apogeo en el Per durante la etapa del gobierno
revolucionario de las fuerzas armadas (1968-1980), se inician cambios importantes
en los procesos polticos, algunos de los cuales han marcado y dejado una secuela
an tangible en el rgimen parlamentario peruano. Es el inicio de una fuerte
tendencia al intervencionismo legislativo, bajo el incierto supuesto de que la
realidad debe quedar regulada por normas y que la libertad debe ser un espacio
circunscrito y limitado por el Estado. La desconfianza en los usos apropiados de la
libertad, y la concepcin tutelar del Estado bajo un modelo hegemnico de la
economa, de la sociedad y de la vida en general, favoreci que el Estado peruano
se convirtiera en una mquina productora de normas desde la visin vertical y
fundamentalistamente unidimensional del gobierno militar.
Si bien durante el gobierno de facto se gobern con decretos leyes, cuya

148

148

caracterstica principal era la de tener el rango de una ley sin que ste fuera
elaborada por un cuerpo de representantes electos por el pueblo, luego la
tendencia legislativa asumida por el Poder Ejecutivo se mantuvo y fortaleci desde
el proceso de retorno de la constitucionalidad en Julio de 1980, luego de la
Asamblea Constituyente de 1979. Aprovechando tendencias intervencionistas
similares de origen europeo, principalmente francs y espaol, la Constitucin de
1979 reconoci el proceso de delegacin de facultades y la capacidad del gobierno
de dictar medidas extraordinarias de carcter econmico mediante decretos
expedidos por el Poder Ejecutivo, y formaliz las competencias legislativas del
rgano administrador del Estado.
Dentro de este contexto y antecedentes es que la Constitucin de 1993
mantiene y reproduce el paradigma del intervencionismo legislativo del Poder
Ejecutivo y, en consecuencia, la lgica de la regulacin de las diversas
dimensiones en que opera la sociedad desde las premisas del derecho
administrativo. El papel del Congreso como legislador vara potencialmente desde
el perodo del gobierno militar y se concreta un nuevo reposicionamiento del
rgano legislativo a partir de 1980. Es en este contexto que el ejercicio de la
funcin y de la actividad legislativa tiene un perfil que nunca conoci el
parlamento peruano antes de 1968. El Poder Ejecutivo interviene prolficamente
como legislador, y el Congreso, en ese nuevo escenario, debe desempearse como
instancia de control de las potestades legislativas asumidas por el rgano
administrador del Estado.
La Ley 25397, del reequilibrio de poderes
El relativo margen de intervencin legislativa del gobierno entre 1980 y
1992 no tuvo mayor control, sin embargo, hasta que el Congreso logr aprobar la
Ley 25397, llamada ley del reequilibrio de poderes, en la que se especificaban los
requisitos y el proceso de control sobre la dacin de cuenta que estaba obligado a
rendir el Presidente de la Repblica, y respecto de la cual el gobierno de Alberto
Fujimori indic que consista en un golpe de Estado del Congreso contra el Poder

148

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Ejecutivo.
Previamente a la aprobacin y vigencia de la Ley 25397 existi una
corriente de opinin que reclamaba mayor control en el ejercicio de las
atribuciones normativas del Presidente de la Repblica. El ao 1991 se intent
la censura contra el Ministro de Trabajo de entonces, Carlos Torres y Torres
Lara, cuando acudi a la Cmara de Diputados para responder un pliego
interpelatorio en el que se lo cuestionaba por la expedicin de decretos de
urgencia con los que se modificaba el contenido de una ley. El Ministro no fue
censurado y de esta forma se condonaron usos de otro modo excesivos de una
potestad normativa, no slo carentes de sustento constitucional expreso, sino
adems potencialmente usurpativos de la facultad legislativa preeminente y
primordial del Congreso. Como consecuencia de esta situacin se percibi y
gener la necesidad de dictar una norma de desarrollo constitucional conforme
a la cual se sistematizaba todos los casos en los cuales el Presidente de la
Repblica deba dar cuenta al Congreso por el ejercicio de potestades de ndole
normativa, a la vez que se perfilaban los procesos de control parlamentario
sobre dicho ejercicio normativo.
La dacin de la Ley 25397 corona y normaliza el proceso de mutacin
constitucional formalizando no slo el ejercicio que vena realizando el
Presidente de la Repblica entre 1980 y 1992, sino adems estableciendo el
proceso que deba seguirse en las Cmaras respecto de cada uno de los actos
normativos expedidos por el Poder Ejecutivo. La Ley 25397 se origin en
proyectos iniciados en el Senado durante el perodo 1985-1990, los que luego de
su actualizacin en el perodo 1990-1995, dieron lugar a la aprobacin de la ley
por ambas Cmaras. El gobierno observa la ley con fecha 7 de Enero de 1992. La
Comisin Permanente del Congreso tramita las observaciones al Congreso con
fecha 8 de Enero.

Luego de autoconvocado el Congreso segn la facultad

consignada en el Artculo 168 de la Constitucin, se remite las observaciones al


Senado, como Cmara de origen, con fecha 20 de Enero de 1992.

148

El Senado

148

reconsidera la ley aprobada el 23 de Enero, insistiendo en el texto sancionado por


ambas Cmaras, por 38 votos a favor y 12 en contra.

Diputados recibe la

comunicacin del Senado el 24 de Enero, fecha en que la enva a la Comisin de


Constitucin. El 29 de Enero pasa al Orden del Da el dictamen, oportunidad en
que se debate y vota la reconsideracin, insistiendo por la ley aprobada 102
Diputados. En sesin solemne desarrollada en el Saln de la Presidencia del
Senado, la ley fue promulgada conforme al Artculo 193 de la Constitucin de
1979, el 3 de Febrero de 1992, por el Senador Felipe Osterling, en esa
circunstancia Presidente del Congreso. Su texto fue publicado el 9 de Febrero, y
su vigencia se inici, segn el Artculo 195 de la Constitucin, el da 25 de Febrero
de 1992.
No obstante el conflicto que se gener entre el Congreso y el Presidente
de la Repblica en Febrero de 1992, el Reglamento del Congreso que aprob el
Congreso Constituyente en Julio de 1995, reconoci la facultad de control
parlamentario sobre la potestad presidencial de dictar decretos legislativos
previa habilitacin de facultades al amparo del Artculo 104 de la Constitucin,
decretos de urgencia de ndole econmica o financiera, con carcter provisional
segn lo prev el inciso 19 del Artculo 118 de la misma ley fundamental, y la
celebracin, ratificacin o adhesin de los convenios o tratados internacionales
ejecutivos al amparo del Artculo 57 de la Constitucin. La adopcin del marco
general de la Ley 25397 ha dado lugar a discusiones respecto a la vigencia de
reglas especficas sobre las que los artculos reglamentarios guardan silencio.
Entre

las

materias

ms

controvertidas

objeto

de

discusin

debe

considerarse la vigencia del procedimiento de control sobre la declaracin del


rgimen de excepcin, sobre el que no hay previsin alguna en el Reglamento.
Igualmente se ha dejado de precisar la cuestin del plazo de vigencia de los
decretos de urgencia que, segn la Ley 25397 tena como mximo 6 meses
(presuncin de caducidad), y su prdida de vigencia desde que el Congreso
resuelve que exceden los parmetros constitucionales (ya sea con efectos

148

148

ultractivos, o retroactivos).
En el cuadro que se adjunta a continuacin puede advertirse la cantidad
de normas con rango o valor de ley que producen los rganos del Estado central,
en el que es posible advertir el flujo o tasa de aprobacin de normas en el Per,
as como los distintos perfiles legislativos en el uso de la potestad normativa en
cada uno de los perodos constitucionales segn rgano estatal, desde que entra
en pleno vigor la Constitucin de 1993 en Julio de 1995, hasta finalizar el mes de
Diciembre de 2014 (casi 20 aos de ejercicio poltico), y el ratio de actividad
normativa de valor legal del gobierno en relacin con la produccin legislativa
del Congreso.
PRODUCCIN Y FLUJO NORMATIVO EN EL ESTADO
(Julio 1995 - Diciembre 2014)
Perodo

1995-2000
(Prom.
mensual)
2000-2001
(Prom.
mensual)
2001-2006
(Prom.
mensual)
2006-2011
(Prom.
mensual)
2011-2016
(a
31
Dic.
2014)
(Prom.
mensual)
TOTAL
(Prom.
mensual)

CENTRAL

Leyes y
Resoluc.
Legislativas

Decretos
Legislativ
os

Decretos
de
Urgencia

Ratio suma
DDs.
Legislativos
y Urgencia /
Leyes

Total
normas
del
perodo

815
(13,6)

120
(2)

456
(7,6)

0,71/1

1391
(23,2)

169
(14,1)

13
(1,1)

171
(14,25)

1,1/1

353
(29,4)

1367
(22,8)

42
(0,7)

205
(3,3)

0,18/1

1612
(26,9)

924
(15,4)

135
(2,3)

383
(6,3)

0,56/1

1442
(24)

514

178

42

0,43/1

743

(12,5)

(4,3)

(1,02)

3789
(16,3)

488
(2,1)

1257
(5,4)

(18,1)
0,46/1

5541
(23,8)

Fuente: SPIJ
Elaboracin: propia

El cuadro que precede es til para caer en cuenta de los medios que debe
adoptar el Congreso para optimizar tanto el ejercicio de la atribucin legislativa
que ejercita por derecho propio, como los recursos que debe prever para

148

148

cumplir eficientemente la funcin de control que le corresponde. La pregunta es


si es posible producir normas a una tasa superior a una norma por cada da til,
en condiciones tales que la norma cuyo texto se aprueba rena las condiciones y
estndares de calidad que aseguren que su vigencia crea ms beneficios que
costos para la sociedad.
En otras palabras, qu tan eficaz es el papel legislativo del Congreso y la
tarea que le corresponde como rgano de control de la legislacin que pone en
vigencia el Poder Ejecutivo, como para asegurar la calidad de las normas de
valor legal a una tasa igual a una norma por da hbil? Ha fijado el Congreso
estndares tcnicos de normalidad legislativa segn los cuales demostrar la
eficacia, impacto y eficiencia de su desempeo, como rgano representativo del
Estado, y cuenta con las competencias, con un modelo de sus procesos, y con el
personal y los recursos logsticos necesarios, para garantizar que cada norma es
necesaria, til y tcnicamente correcta para cumplir con las necesidades
legislativas de la sociedad?
Una cuestin general que ha quedado sin precisar es que en todos los
casos de dacin de cuenta previstos en el Reglamento, independientemente de
la denominacin que se diera a la forma del acto del Congreso, el acuerdo en el
que se formalice su conclusin y resolucin se agota con la promulgacin del
Presidente del Congreso, y por lo tanto, en armona con el principio de
proscripcin de la concentracin del poder poltico inherente a todo rgimen
republicano, no puede ser objeto de observacin alguna por el Presidente de la
Repblica.
Los decretos legislativos
Los decretos legislativos son una especie normativa cuya peculiaridad es
que se aprueban sin otra intervencin del parlamento que la ley, a propuesta del
gobierno, con la que se habilita al Poder Ejecutivo para que legisle durante el
plazo y sobre las materias objeto de delegacin. El gobierno legisla, en este caso,
porque el Congreso lo faculta y lo habilita para que use la potestad legislativa,

148

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dentro de un plazo determinado, y por las materias especficamente establecidas


en la ley habilitatoria.
Es un caso de asuncin consentida de atribuciones o potestades legislativas
privativas del Congreso. El antecedente histrico ms prximo de esta figura,
anterior incluso al Artculo 188 de la Constitucin de 1979, fue la habilitacin
otorgada por las leyes 8463, 9047, 14953, 16701, o 17044, durante la vigencia de
la Constitucin de 1933, que no previ el uso de los decretos legislativos ni
reconoci la posibilidad de delegacin de facultades legislativas.
No obstante no incluirse entre los impedimentos previstos en el literal b)
del inciso 2 del Artculo 76 del Reglamento del Congreso, la habilitacin legislativa
se considera parte del dominio reservado al Poder Ejecutivo y procede a propuesta
del Presidente de la Repblica segn los lmites establecidos en el literal d) del
inciso 1 del mismo artculo. Es parte de la lgica en el funcionamiento de la
habilitacin legislativa que se concede que, durante el plazo en el que rige, el
Congreso se inhibe de legislar sobre las materias objeto de delegacin. De manera
similar es parte de esta lgica que el Congreso queda liberado de la restriccin
inherente a la delegacin desde que el decreto legislativo es publicado y, por lo
tanto, que el mismo puede ser objeto de modificacin a pesar de que existiera
vacatio legis en el mismo que anunciara un trmino de vigencia distinto al que la
Constitucin seala en el Artculo 109.
Segn el inciso a) del Artculo 90 del Reglamento, la dacin de cuenta de
la expedicin de decretos legislativos debe realizarse dentro de los tres das
posteriores a su publicacin. El rgano encargado de analizar el ejercicio
regular de la delegacin es la Comisin de Constitucin, o la que la propia ley
habilitatoria indique. Las caractersticas del anlisis suponen que el mismo sea
de carcter formal y no material, sobre el cumplimiento de los trminos del
encargo o habilitacin impuestos sobre la extensin de la materia y los trminos
del tiempo de la delegacin, que el ejercicio de la habilitacin se haya cumplido
dentro de los lmites de la Constitucin.

148

148

Concluida la evaluacin, segn el inciso c) del Artculo 90 del Reglamento la


Comisin presenta su dictamen, obligatoriamente, en un plazo que no mayor de
diez das. El control normativo no supone, de suyo ni en principio, una evaluacin
sobre la materia delegada, no tiene las caractersticas de un examen jurisdiccional
sobre la constitucionalidad del decreto legislativo y, como consecuencia de la
actividad de control, cabe el inicio de la actividad legislativa, como proceso aparte,
para derogar o modificar el decreto legislativo dictado. Segn los trminos del
dictamen el Pleno puede tomar medidas para subsanar el exceso o la
contravencin sin perjuicio de la responsabilidad poltica de los miembros del
Consejo de Ministros.
Los decretos de urgencia
Los decretos de urgencia son otra especie normativa excepcional que escapa
al principio poltico de que en una democracia representativa las leyes son
aprobadas por el pueblo a travs de sus mandatarios. Los decretos de urgencia
son normas. Tienen fuerza y rango de ley. Segn el inciso 4 del Artculo 200 de la
Constitucin puede usarse la accin de inconstitucionalidad para demandar que
queden sin efecto.
Los decretos de urgencia los dicta el Presidente de la Repblica en dos
casos: (1) cuando el inters nacional exige que, sin recurrir a aprobacin del
Congreso, cree o modifique legislacin, sobre materias que el inciso 19 del
Artculo 118 de la Constitucin exige taxativamente que sean de carcter
econmico y financiero, bajo la condicin de que lo requiera el inters nacional; y,
(2) segn el segundo prrafo del Artculo 135 de la Constitucin durante el
interregno entre una disolucin del Congreso y la instalacin del nuevo Congreso.
En tanto especie legislativa los decretos de urgencia son normas afectadas
de precariedad debido a su naturaleza urgente, excepcional y provisional. No
son permanentes, ni indefinidos. Nacen con vocacin de caducidad. Son pues un
instrumento precario (tolerado e inestable, y sin ttulo bastante para tener el valor
de la ley, aunque tenga su fuerza), temporal (el transcurso de su plazo de vigencia
los liquida) y extraordinario (su abordaje de materias legales es excepcional, no
regular).

148

148

De estas tres caractersticas la nica que no reconoce el Reglamento del


Congreso es la temporalidad y caducidad, que s se prev en la Ley 25397, cuya
vigencia no ha sido frontal ni legislativamente cuestionada. Tampoco se regulan
los efectos que genera el silencio parlamentario durante el proceso de control de
los decretos de urgencia, ni cabe, por lo tanto, presumir la convalidacin (silencio
positivo que convierte formalmente el decreto de urgencia en norma por
aplicacin de una condicin resolutoria positiva), ni la derogatoria (silencio
negativo que formalmente deja sin efecto el decreto de urgencia por aplicacin de
una condicin resolutoria negativa ), ni si tales efectos operaran retroactiva (ex
tunc) o ultractivamente (ex nunc), porque tampoco se ha previsto un plazo mximo
de inaccin u omisin parlamentaria. Esta dimensin est pendiente de resolverse
y mientras no se atienda cabe calificar la situacin pendiente de atencin como
delicada en atencin precisamente a la precariedad normativa en que se ha dejado
el rgimen legislativo con decretos de urgencia que son tratados y mantenidos en
una condicin de normalidad jurdica y poltica que no les corresponde. La validez
de los decretos de urgencia, en este sentido, se ha desatendido y descuidado no
sin cierto grado de negligencia en el ejercicio de la funcin representativa, porque
la precariedad de este tipo de norma es tratada sin caer en cuenta de la gravedad
del estado que tienen estas modalidades del uso excepcional del poder por el
gobierno.
El inciso a) del Artculo 91 del Reglamento prev que dentro de las 24
horas posteriores a su publicacin, el Presidente de la Repblica da cuenta, por
escrito, al Congreso o a la Comisin Permanente, segn el caso, adjuntando
copia del decreto. El inciso b) del mismo artculo dispone que el Presidente del
Congreso, a ms tardar el da til siguiente, enva el expediente a la Comisin
de Constitucin y Reglamento para su estudio dentro del plazo improrrogable de
15 das tiles. La evaluacin y escrutinio de la Comisin de Constitucin
comprende la verificacin de las condiciones calificadas como urgentes y, segn
el inciso c) del Artculo 91 del Reglamento fundamenta su opinin respecto a la

148

148

urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo


inminente de que se extiendan constituye un peligro para la economa nacional
o las finanzas pblicas.
Los convenios internacionales ejecutivos
La tercera modalidad de control de potestades normativas del gobierno
es la referida a los tratados o convenios internacionales ejecutivos. Son los
instrumentos a que se refiere el Artculo 57 de la Constitucin cuando los
distingue de la forma general de los tratados que son aprobados por el
Congreso. El Artculo 92 del Reglamento los identifica sealando que los
tratados internacionales que celebre o ratifica y adhiere el Presidente de la
Repblica al amparo del artculo 57 de la Constitucin Poltica se denominan
Tratados Internacionales Ejecutivos para efectos internos, aun cuando fuere
diferente la denominacin que en los mismos convenios internacionales se
expresen, y slo pueden versar sobre materias distintas a las contempladas en el
artculo 56 de la Constitucin Poltica. El Artculo 56 de la Constitucin contiene
el dominio reservado del Congreso en materia de tratados, y la materia positiva
y privativa de exclusiva competencia del Congreso sobre la que no procede
aprobacin por el Poder Ejecutivo son los tratados que se refieran o afecten los
derechos humanos, la soberana, dominio o integridad del Estado, la defensa
nacional o las obligaciones financieras del Estado, la modificacin o supresin
de tributos, el contenido de alguna ley, o los que requieran medidas legislativas
para su ejecucin.
De acuerdo al Artculo 92 del Reglamento del Congreso, el Presidente de la
Repblica da cuenta al Congreso o a la Comisin Permanente, por escrito, dentro
de los 3 das tiles posteriores a su celebracin, de los tratados internacionales
ejecutivos a que d curso. No debe esperarse, segn esta norma, que el gobierno
formalice la aprobacin mediante un decreto o resolucin con la cual se haga de
conocimiento pblico la asuncin de los compromisos contenido en el convenio, ni
es necesario tampoco que se conozca los alcances o contenido, ni que el convenio

148

148

haya sido publicado. La obligacin de dar cuenta se inicia con la celebracin, la


misma que se ejecuta estrictamente entre las partes del convenio.
Desde el momento de la celebracin empieza a correr el plazo que debe
cumplir el gobierno. El propio Artculo 92 prescribe que la omisin de este
trmite suspende la aplicacin del convenio, el cual, si ha sido perfeccionado
con arreglo a las normas del Derecho Internacional, no surte efectos internos.
La consecuencia por la omisin en que incurre el Presidente de la Repblica, y
que el Reglamento sanciona con la suspensin en la aplicacin del convenio y
con la negacin de efectos en territorio nacional, es una cuestin delicada y
discutible. Con esta regla se disocian los frentes internacional y domstico
convirtiendo

al

Per

en

potencial

infractor

de

compromisos

asumidos

internacionalmente.
Anticipar y prever las consecuencias de inaplicacin sealadas en el
Artculo 92 lleva consigo la exigencia en el gobierno en general, y en la
Cancillera en particular, de tomar precauciones relativas a eventuales ajustes
normativos internos que resultan del proceso de control que el parlamento debe
ejercitar sobre los convenios que, excepcionalmente, puede aprobar, celebrar,
adherir, ratificar y denunciar el Presidente de la Repblica. Obviar la norma de
control prevista en el Reglamento del Congreso hace polticamente responsable
al gobierno por la suspensin unilateral en la ejecucin y aplicacin del convenio
internacional, y responsable

a nivel estatal, adems, por la negligencia

cometida respecto de los alcances del compromiso establecido.


Salvo que el instrumento internacional sujetara la aplicacin de su
contenido a algn proceso funcional, orgnico o normativo interno, para la
comunidad internacional las normas rigen desde que se presume vlidamente
formada la voluntad por los agentes involucrados en el proceso internacional de
generacin de la voluntad. Contradecir la aplicacin con una provisin
suspensiva de la vigencia y otra negatoria de efectos produce un marco
potencialmente complejo de conflictos de orden prctico y normativo, porque

148

148

propicia la esquizofrenia legal entre el orden internacional y el orden interno en


vez de armonizar uno y otro mbitos.
Luego de recibida la rendicin de cuentas del Poder Ejecutivo el segundo
prrafo del Artculo 92 del Reglamento dispone que a ms tardar dentro de los
tres das tiles, el Presidente del Congreso remite copia a las Comisiones de
Constitucin y Reglamento, y de Relaciones Exteriores, las que estudian y
dictaminan los tratados internacionales ejecutivos puestos en su conocimiento
en el plazo de 30 das tiles, verificando si se ha cumplido con lo dispuesto por
los artculos 56 y 57 de la Constitucin y el Reglamento del Congreso. Como
parte del proceso de control la Comisin discute y vota sobre el ejercicio de la
atribucin presidencial, y aprueba el dictamen correspondiente.
El Reglamento slo prev la situacin de un dictamen negativo, indicando
que el Presidente del Congreso debe poner el dictamen negativo a consideracin
del Pleno o de la Comisin Permanente, y que si se aprueba la conclusin del
dictamen negativo, emite resolucin legislativa dejando sin efecto el tratado, lo
que notifica al Presidente de la Repblica para que dentro de los cinco (5) das
tiles siguientes corra aviso a las dems partes. Una vez publicada la resolucin
legislativa, el tratado pierde vigencia interna. Como en el caso de la omisin del
acto de dar cuenta oportuna sobre la celebracin de un convenio internacional
ejecutivo, la consecuencia prevista en el Reglamento tambin importa la
disociacin entre las obligaciones internacionales del Estado y la aplicacin de
esas obligaciones en la esfera interna, con lo cual se precipita la posibilidad de
acciones con las que se exija la responsabilidad del Estado ante su contraparte.
Para facilitar la coordinacin entre el parlamento y el gobierno parecera
una alternativa idnea, conveniente y justificada, la utilizacin de un proceso de
consulta previo entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, para evitar situaciones
incorregibles o de consecuencias graves para el Estado, porque el actual
mecanismo de control ex post incentiva y facilita la irremediable creacin de
conflictos en caso de discrepancia entre parlamento y gobierno. Resulta mucho
ms fcil que la coordinacin se produzca antes de asumir obligaciones

148

148

internacionales que llegar a situaciones o de sumisin parlamentaria o de


infraccin constitucional por disenso en la interpretacin de las facultades y
competencias en cada uno de los rganos del Estado. De ah que parezca ms
conveniente prever una regla dentro de la lgica de la cooperacin y anticipacin
que estableciera que el Presidente de la Repblica puede someter a consulta de
las Comisiones de Constitucin y Reglamento y de Relaciones Exteriores del
Congreso, el texto de los tratados internacionales ejecutivos que proyecte
celebrar o ratificar, a fin de que stas los estudien y expresen su conformidad
con carcter preliminar y sin carcter vinculante para el Pleno. La coordinacin
ex ante puede, en efecto, ser de mayor utilidad e impacto que el control ex post
en los trminos que ha recogido el texto actual del Artculo 92 del Reglamento.
COMPROBACIN

DE APRENDIZAJES

1. En qu sentido es que la figura del Presidente del Consejo de Ministros es un


exceso retrico?
2. Por qu se afirma que el nombramiento del gabinete por el Presidente de la
Repblica es un acto sujeto a condicin resolutiva?
3. Qu tipo de mayora es necesaria para la aprobacin de la investidura del
gabinete?
4. Cules son los principales procedimientos para obtener informacin en el
Congreso, y cules son los rasgos ms importantes que los distinguen unos de
otros?
5. Con cuntos das de anticipacin debe remitirse al gobierno las preguntas que
presentan los congresistas en el procedimiento de estacin de preguntas?
6. Por qu suele recurrirse a la concurrencia voluntaria, o a la invitacin, en vez de
la interpelacin?
7. En qu consiste el perodo de enfriamiento de la interpelacin?
8. Es constitucional e imperativamente exigible que antes de la censura los
ministros hayan concurrido al Pleno del Congreso?

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9. Cules son las reglas aplicables al perodo de enfriamiento de la censura?


10. Qu rgimen de plazos se aplica a la consulta sobre la aprobacin de la
cuestin de confianza planteada por un ministro?
11. Pueden los proponentes de la creacin de una Comisin Investigadora ser
miembros de sta?
12. En qu se diferencian el proceso penal y el proceso de investigacin
148

parlamentaria?
13. Qu justifica que el proceso de investigacin parlamentaria tenga carcter
reservado, y en qu momento la investigacin tiene carcter pblico?
14. Cmo se diferencian el antejuicio y el juicio

polticos en el proceso de

acusacin constitucional?
15. Es indefinido el plazo dentro del cual rige la prerrogativa de la acusacin
constitucional?
16. Con qu mayora aprueba el Pleno las resoluciones sobre los casos de
antejuicio y de juicio poltico?
17. Es exigible la vacancia de la presidencia de la repblica por salir del territorio
nacional sin permiso del Congreso, o por viajar ms all de los lmites de su
autorizacin?
18. Con qu mayora se presenta la mocin para vacar al Presidente de la
Repblica, y con qu mayora se aprueba la vacancia?
19. Puede considerarse que el Congreso produce mayor cantidad de legislacin
que el gobierno en el Per?
20. Pueden los congresistas presentar proyectos de delegacin de facultades al
Presidente de la Repblica?
21. Qu comisin es competente para dictaminar sobre la correccin del uso de
facultades delegadas?
22. Qu caractersticas tienen los decretos de urgencia?
23. Sobre qu se pronuncia la Comisin que examina los decretos de urgencia?
24. Qu materias estn excluidas de la facultad de aprobar convenios

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internacionales ejecutivos?
25. Qu consecuencias genera que el Congreso apruebe dejar sin efecto el
convenio internacional ejecutivo aprobado por el gobierno?

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