Sistema Nacional

de Atencin Integral
al Nio y al Adolescente

DIAGNSTICO
2006

Contenido
1.
2.
3.
4.
5.

Introduccin ........................................................................................... 5
Marco conceptual................................................................................... 7
Las normas estn ah: hay que aplicarlas ................................................. 9
Una realidad que debe cambiar ........................................................... 13
La situacin de los nios, nias y adolescentes ...................................... 19
5.1 Salud.......................................................................................... 19
a. El control prenatal ................................................................. 20
b. La atencin profesional del parto .......................................... 20
c. Las complicaciones post-parto y la mortalidad materna ......... 20
d. El crecimiento y desarrollo durante la primera infancia .......... 21
e. Mortalidad infantil................................................................. 21
f. Lactancia materna ................................................................. 22
g. Nutricin infantil ................................................................... 22
h. Inmunizaciones ..................................................................... 23
i. VIH/SIDA .............................................................................. 23
j. Morbilidad infantil ................................................................ 24
k. Saneamiento bsico .............................................................. 24
l. Comportamiento presupuestal .............................................. 25
5.2

Educacin .................................................................................. 26
a. Cobertura ............................................................................. 26
b. La educacin preescolar ........................................................ 26
c. Inasistencia a la escuela ......................................................... 26
d. El atraso escolar .................................................................... 27
e. Desaprobacin...................................................................... 27
f. Abandono escolar ................................................................. 27
g. Calidad educativa ................................................................. 27
h. Educacin intercultural y bilinge .......................................... 27
i. Inclusin de nios con discapacidad ..................................... 28
j. Comportamiento presupuestal .............................................. 28

5.3

Proteccin de derechos .............................................................. 29

a. El derecho a la identidad y al nombre ................................... 29
b. El trabajo infantil ................................................................... 29
c. El maltrato y la violencia familiar e infantil ............................. 30
d. Los nios, nias y adolescentes vctimas de violencia
poltica .................................................................................. 30

e. La explotacin sexual comercial infantil (ESC)........................ 31

f. Comportamiento presupuestal .............................................. 33
6. Hallazgos del trabajo de campo ............................................................ 35
6.1

Normatividad ............................................................................. 35

6.2

Enfoques .................................................................................... 39

6.3.

Los subsistemas: cmo funcionan y cmo se articulan

sus componentes........................................................................ 39
a. El subsistema de desarrollo de capacidades vinculado
al derecho a la supervivencia y al desarrollo .......................... 39
b. El subsistema de proteccin de la infancia en situaciones
de vulnerabilidad y riesgo ..................................................... 42
c. Subsistema de garanta de acceso y administracin
de justicia a la infancia .......................................................... 44
d. Subsistema normativo de exigibilidad de derechos ................ 45

6.4

Articulaciones entre los subsistemas ............................................ 46

a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.

Funcionamiento del Sistema.................................................. 47

Barreras de acceso a los servicios del Sistema ........................ 48
Condiciones adversas para el funcionamiento del SNAINA .... 48
Problemas de la infancia ms frecuentes y el SNAINA ........... 48
Problemas de la infancia menos frecuentes y el SNAINA ....... 49
Lo que menos funciona en el Sistema ................................... 50
Participacin de las nias, nios y adolescentes ..................... 51
Las defensoras del nio y el adolescente............................... 52

i. Potencialidades para el funcionamiento del Sistema .............. 53

7. Un Sistema por construir ...................................................................... 55
8. Conclusiones ........................................................................................ 57

1. Introduccin

odo nio y nia tiene derecho a que, desde

su gestacin, la sociedad le proporcione las
condiciones para su desarrollo pleno. El Estado
y la sociedad civil deben reconocer y garantizar la realizacin de estos derechos. El Estado
es responsable de formular polticas pblicas
que reduzcan las desigualdades y la exclusin
social en las que viven y crecen nuestros nios
y nias, y de comprometerse a llevarlas a la
prctica. Es indispensable que la infancia est
en el corazn mismo de las polticas pblicas.
El Sistema Nacional de Atencin Integral al
Nio, y al Adolescente (SNAINA) fue creado
para alcanzar estas metas.
Un colectivo de organizaciones cooperantes,
integrada por Every Child Per, UNICEF, Accin por los Nios, Plan, World Vision y Adra
Ofasa, encargaron la presente consultora para
realizar un estudio sobre la situacin de dicho
Sistema1 en el pas, a partir del cual se elabore
un conjunto de recomendaciones para mejorar su funcionamiento. Para el estudio se cont con la asesora tcnica del Ministerio de la
Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).
Para cumplir con este objetivo se defini una
metodologa que permitiera recoger informacin directa, ya que no existen estudios previos sobre el tema ni literatura a nivel nacional
y de Amrica Latina.
Se conform un pequeo equipo de especialistas que viaj a recoger informacin a nueve
departamentos. Para la definicin de los mbitos geogrficos se tuvo en cuenta los siguientes
criterios: a. zona rural y urbana, b. regiones

naturales costa, sierra y selva, c. indicadores

de situacin de la infancia y d. presencia de
alguna de las instituciones cooperantes.
Dentro de cada mbito geogrfico se hizo
entrevistas a los operadores del Sistema, teniendo en cuenta los tres niveles de gobierno:
regional, provincial y distrital (comunal), en
el entendido que ello permitira identificar el
funcionamiento del sistema en lo que llamamos la articulacin vertical.
Dentro de cada nivel se realizaron entrevistas
al mximo de operadores del Sistema, en lo
que entendimos la articulacin horizontal, teniendo en cuenta sectores del Estado y de la
sociedad civil vinculados a las polticas, programas, proyectos y estrategias institucionales
para el desarrollo pleno de las capacidades
de la infancia y polticas, as como programas,
proyectos y estrategias institucionales orientadas a la poblacin infantil en riesgo para prevenir amenazas, restituir derechos y reparar las
consecuencias de su vulneracin.
Las entrevistas se realizaron de forma semiestructurada2 a partir de un cuestionario que
contena preguntas sobre cinco ejes bsicos:

En adelante el Sistema.

Permite flexibilidad para profundizar tpicos resaltantes

que surgen en la misma entrevista.

1. Lo normativo. 2. Articulaciones entre operadores del Sistema. 3. Las necesidades de

la infancia y el Sistema. 4. Enfoque de las intervenciones. 5. Liderazgo del Ente Rector.
6. Participacin de los nios, nias y adolescentes.
Hemos revisado tambin la frondosa normatividad relacionada a la infancia que existe, as
como la documentacin producida por diversos operadores.

La informacin ha corroborado, enriquecido

y, en algunos casos, modificado nuestras hiptesis. Los hallazgos obtenidos nos han llevado
a conclusiones y propuestas para construir el
Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio
y al Adolescente, el cual, en la prctica, existe
slo en la norma mas no as en la realidad.
Creemos, sin embargo, que si se acogen dichas propuestas se superarn las debilidades
actuales en beneficio de la infancia y la adolescencia del pas.

2.

Marco conceptual

a Convencin Internacional de los Derechos

del Nio es el marco conceptual en el que se
debe establecer y funcionar el Sistema3 Nacional de Atencin Integral al Nio y al Adolescente. Este enfoque de derechos y atencin integral
supera el enfoque de necesidades que ha marcado hasta hace muy poco la responsabilidad
y accin del Estado en los temas de infancia.
Se trata de asumir y atender sus necesidades en
cumplimiento de sus derechos, entendiendo a
los nios como sujetos de derechos con opinin
que debe ser oda y no como objetos pasivos de
acciones (buenas) de terceros.
Este enfoque afirma adems que los derechos
son integrales4, indivisibles, universales y que su
realizacin requiere de la construccin de un
sistema que lo garantice y no slo que un actor
o sector o nivel de gobierno se responsabilice de su cumplimiento. Este enfoque cambia
cualitativamente no slo el aspecto conceptual
sino tambin los arreglos institucionales del Estado necesarios para su cumplimiento.

En este marco entendemos que el SNAINA

debe necesariamente incluir dos grandes tipos
de sectores, polticas y programas:
- Polticas, programas, proyectos y estrategias
institucionales para el desarrollo pleno de
las capacidades de la infancia. (Derecho a
la supervivencia y al desarrollo)
- Polticas, programas, proyectos y estrategias
institucionales orientadas a la poblacin
infantil en riesgo para prevenir amenazas,
restituir derechos y reparar las consecuencias de su vulneracin, poniendo especial
nfasis en las diversas formas de maltrato
infantil. (Derecho a la proteccin).

Se entiende por sistema conjunto ordenado de elementos

que contribuyen a un fin.

Mientras que el Estado acta sectorialmente.

El derecho a la participacin debe ser transversal a ambas. Si bien es responsabilidad del

conjunto de la sociedad Estado y sociedad
civil garantizar y proteger los derechos de
la infancia, debemos tener en cuenta que es
el Estado, por la voluntad de sus ciudadanos,
quien asume la responsabilidad de garantizar
la vigencia de los derechos bsicos y el bien
comn. Debemos analizar el Sistema entendido como diferentes elementos articulados
que tienen como fin comn la realizacin de
los derechos de la infancia que define la forma como se articulan y coordinan los sectores del Estado que directamente tienen que
ver con la infancia, como el MIMDES, Salud,
Educacin, Vivienda, Justicia, Poder Judicial y
tambin los que a travs de sus polticas sectoriales influyen indirectamente en la situacin
de la infancia, como el MEF, Agricultura y Trabajo. A esta articulacin la podramos llamar la
dimensin horizontal del Sistema.
Los tres niveles de gobierno nacional, regional
y local son componentes que deben configurar un Sistema en su dimensin vertical para
garantizar la realizacin de los derechos de la
infancia, recogiendo las particularidades de

Ver definicin en la Introduccin.

cada espacio, sobre todo en un pas tan diverso como el nuestro.

Las que llamamos dimensin horizontal y vertical del Sistema tienen a su vez otras dimensiones que le dan forma y contenido, como son:
i) marco jurdico normativo, que se refiere a
la legislacin que en materia de infancia tiene
como base el SNAINA y que adems establece
competencias y funciones en ese campo para
el conjunto de los organismos del Estado; ii)
marco poltico, que se refiere al conjunto de
polticas y programas en materia de infancia;
iii) marco administrativo - institucional, que
tiene que ver con los arreglos institucionales
para poder ejecutar lo planteado en los otros
tres; iv) marco financiero, referido a la asignacin de recursos humanos y econmicos que
facilitan o dificultan el funcionamiento del Sistema; y v) formas de participacin en los tres
niveles de gobierno de los propios sujetos de
la poltica5.
Componente del Sistema es tambin la sociedad civil organizada, especialmente la infancia; y las articulaciones entre el Estado y la sociedad civil para la ejecucin de polticas.

3.

Las normas estn ah:

hay que aplicarlas

a Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio, emitida en 1989, y la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia de 1990
fueron los puntos de partida para el establecimiento en el Per de una normatividad a favor
de la infancia. La Convencin fue ratificada en
1990 y dos aos despus se promulg el Cdigo de los Nios y Adolescentes6, el cual fue
reemplazado por uno nuevo en el 2000.
El Nuevo Cdigo de los Nios y Adolescentes
define el Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y al Adolescente como el conjunto
de rganos, entidades y servicios pblicos y
privados que formulan, coordinan, supervisan,
evalan y ejecutan los programas y acciones
para la proteccin y la promocin de los derechos de los nios, nias y adolescentes.
En setiembre del 2000, adems, el Estado peruano se comprometi a cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, seis de los cuales
estn vinculados directamente con la infancia.

Luego, el Acuerdo Nacional, conformado por

representantes del Estado, de los partidos con
representacin parlamentaria, de diversas organizaciones de la sociedad civil y de la Mesa
de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, aprob 29 Polticas de Estado7. La Decimosexta dice a la letra: Fortalecimiento de
la familia, proteccin y promocin de la niez,
la adolescencia y la juventud para lograr el
bienestar, el desarrollo integral y una vida digna
para los nios, nias, adolescentes y jvenes,
en especial de aquellos que se encuentran en
situacin de riesgo, pobreza y exclusin.
Su Duodcima Poltica de Estado, aprobada
en el 2002, propone el acceso universal a una
educacin pblica, gratuita y de calidad y la
defensa de la cultura y el deporte. Y en abril

El Cdigo del Menor databa de 1962 siendo obsoleto.

Aprobadas el 22 de julio del 2002.

del 2004 aprob un conjunto de acuerdos

de corto plazo. All se plante, como objetivo de inters nacional, la atencin prioritaria
a la primera infancia bajo el lema Los Nios
Primero.

- Ley N 26260 de Proteccin Frente a la

Violencia Familiar,

Asimismo, durante todo este perodo, el Estado peruano elabor y aprob tres planes de
accin por la infancia: uno para los aos 1992
a 1995, otro para los aos 1996 a 2000 y, el
tercero (con rango de ley) en agosto de 2002,
llamado Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010 PNAIA8.

- Ley N 28251 contra la explotacin sexual

comercial de nios, nias y adolescentes,

El Ministerio Pblico, por su parte, aprob el

Plan Estratgico de Infancia y Adolescencia
2004-2010 mediante R.F.N. N 1419-2004MP-FN, y el Ministerio del Interior aprob el
Plan de Accin por la Infancia y la Adolescencia 20022010, mediante R. M. N0519-2004IN de abril del 2004. Los gobiernos regionales
tambin han manifestado su preocupacin
por este tema y siete de ellos han elaborado
planes regionales por la infancia de acuerdo
a las particularidades de cada departamento:
Cajamarca, Cusco, Moquegua, Lambayeque,
Tacna, Puno y Ucayali.
Otras normas promulgadas, planes y consultas
aprobados son:

Aprobado por Decreto Supremo N 003-2002-PROMUDEH.

10

- Ley N 28190 que protege a los menores

de edad de la mendicidad,

- Decreto Supremo N 007-2004-MIMDES,

que simplifica los procedimientos de acreditacin y autorizacin para que la Defensora del Nio, Nia y Adolescente pueda
celebrar actas de Conciliacin Extrajudicial,
- Decreto Supremo N 007-2005, que aprob el Reglamento de Alimentacin Infantil,
- Resoluciones Ministeriales N126-2004/
MINSA y N 610-2004/MINSA, que aprobaron los Lineamientos de Alimentacin y
Nutricin Materno Infantil del Per,
- Plan Nacional de Restitucin de la Identidad 2005 2009,
- El Programa Nacional de Emergencia Educativa, aprobado en el 2006.
- Estrategia Nacional de Salud Sexual y Reproductiva, orientada a disminuir la muerte materna y perinatal y Gua Nacional de
Atencin Integral del a Salud Sexual y Reproductiva (R.M N 668-2004/MIMSA),
- Consulta para un Acuerdo Nacional por la
Educacin, realizada en el 2001,

- Consejo Nacional de Educacin, creado el

28 de agosto del 20029.
Existen otros compromisos internacionales. En
el marco de la Sesin de las Naciones Unidas a
Favor de la Infancia, se realiz en Nueva York el
Dilogo Global por la Niez entre los sectores
pblico y privado. Entre los tres jefes de Estado
que asistieron estuvo el Presidente del Per. En
la declaracin final, ambos sectores se comprometieron a ejecutar medidas concretas para
mejorar la situacin de la infancia en el mundo. Como consecuencia de este compromiso,
en mayo de 2003 se llev a cabo la reunin
inaugural del Dilogo Nacional por la Infancia
entre dichos sectores, los mismos que se comprometieron a hacer una alianza eficaz para
cumplir las metas del PNAIA 2002-201010.
A ello hay que aadir que existen espacios de
articulacin entre el Estado y la sociedad civil
para realizar en forma conjunta o coordinada
acciones para la proteccin y defensa de los
derechos de los nios, nias y adolescentes,
como el Comit Directivo Nacional para la
Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil,
la Red Nacional contra el Maltrato del Nio y
Adolescente, la Mesa Intersectorial sobre el Servicio de Defensoras, la Mesa Intersectorial de
Adolescentes en conflicto con la Ley Penal, la
Comisin Multisectorial Encargada de la Implementacin de Acciones Sealadas en el PNAINA 2002-2010, entre los ms importantes.
Aqu destaca la Comisin Nacional por los
Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes
(CONADENNA), una organizacin conforma-

da por representantes de los nios, nias y

adolescentes, instituciones pblicas, privadas,
organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales de base y organismos de cooperacin internacional que realizan acciones
orientadas a fomentar la defensa y promocin
de los derechos de la niez y adolescencia en
nuestro pas y que tiene como objetivo trabajar por la vigencia de una cultura de respeto
a los derechos de las nias, nios y adolescentes, buscando incorporarlos como agentes
de cambio. La CONADENNA funciona desde
1994, pero el origen de su labor se remonta al
12 de setiembre de 1991, fecha en la que, de
acuerdo a ley N 25339, se instituye la Semana Nacional por los Derechos del Nio.
Mencin especial merece el Foro Educativo,
una asociacin sin fines de lucro, plural y autnoma, comprometida con la transformacin
y el desarrollo de la educacin peruana en la
perspectiva del desarrollo humano sostenible y
de una cultura democrtica. Su propsito central es hacer de la educacin tema prioritario en
la agenda nacional, participando, promoviendo el debate pblico, generando y articulando
propuestas y acuerdos, impulsando el empoderamiento de la sociedad civil, para influir en
la formulacin, implementacin y vigilancia de

Sobre este punto, se puede consultar a Manuel Iguiz, (2004)

La Transformacin Educativa y el Acuerdo Nacional en el Per,
artculo presentado al I Foro Latinoamericano de Educacin.
Pacto y participacin: Retos de la Educacin Actual.

10 Dialogo por La Niez Entre Los Sectores Pblico y Privado,

(2005), para organizar las intervenciones en materia de
niez y adolescencia.

11

las polticas educativas y para promover su eficacia en el mbito de los derechos, la equidad
y calidad de la educacin peruana.
Y si menos de la tercera parte de las regiones
han elaborado sus propios planes, los gobiernos locales s estn obligados por la nueva Ley
Orgnica de Municipalidades a que en cada
municipalidad distrital funcione una Defensora
Municipal del Nio y del Adolescente, con personal y recursos asignados. Estas defensoras, los
Comits Municipales por los Derechos de los
Nios y Adolescentes, COMUDENAS, y las Mesas de Trabajo sobre el tema, tienen, sin embargo, un desarrollo desigual, debido a la escasez
de recursos, su falta de articulacin con otros

12

sectores estatales y la sociedad civil, o la poca

atencin por parte de los gobiernos locales.
Las organizaciones sociales de base, las comunidades andinas y amaznicas, tambin
aportaron su iniciativa formando defensoras
comunitarias.
La organizacin de los propios nios, nias
y adolescentes es ms bien precaria. Salvo la
red nacional MANTHOC y los NATS (Nios y
Adolescentes Trabajadores), no existe un desarrollo en este campo. Hay, s, algunas otras
redes menores impulsadas por organismos no
gubernamentales, municipios escolares y otras
instituciones.

4.

Una realidad que debe

cambiar

a vida de los menores de 18 aos, que representan el 40% del total de la poblacin
del Per, se desarrolla en un contexto nacional
cuyos principales rasgos son los siguientes:
- Consolidacin de la institucionalidad democrtica. A partir del 2001, los cambios
en el Estado permitieron avances importantes en la consolidacin de la democracia.
Entre ellos hay que sealar el proceso de
descentralizacin; la institucionalizacin
de mecanismos y procesos de participacin
ciudadana, como los planes concertados y
los presupuestos participativos; la formacin
de espacios de concertacin como las Mesas de Concertacin para la Lucha contra la
Pobreza y el Foro del Acuerdo Nacional; la
mayor transparencia en la informacin del
Estado que permite a la poblacin un mejor
conocimiento de la gestin pblica. La conformacin de la Comisin de la Verdad y la
Reconciliacin (CVR) y su posterior informe
tambin han sido de vital importancia para
la democracia y el pas.

- Pese a estos avances, existe una gran distancia entre las expectativas de la poblacin y la capacidad y dificultad del Estado
y las polticas econmicas para resolver las
demandas sociales. La crisis del sistema de
partidos, su debilidad y su dificultad para
representar a la poblacin, se expresan en
una profunda desconfianza social hacia la
clase poltica.
- En noviembre del 2002 se inici el proceso de descentralizacin11 con la realizacin
de elecciones regionales y municipales.
Se cre el Consejo Nacional de Descentralizacin (hoy desaparecido) para dirigir la
implementacin del proceso, institucin
pblica con la que se pretenda avanzar
11 Incluye la modificacin del Ttulo XIV de la Constitucin en
lo referido a la descentralizacin, la aprobacin de la Ley de
Bases de la Descentralizacin, la Ley Orgnica de Regiones
y la Ley Orgnica de Municipalidades. Se ha promulgado
la Ley de Integracin de Regiones y la conformacin de las
juntas de presidentes regionales.

13

en la entrega de diversas competencias y

funciones a los gobiernos regionales, lo que
se ha realizado en forma parcial y extremadamente lenta. Actualmente sus funciones
han sido asumidas por la Secretaria Nacional de Descentralizacin.
- Otros problemas a resolver en este proceso
son la persistencia del modelo centralista y
concentrador del poder, y las dificultades
de los gobiernos regionales y municipales
para desarrollar sus capacidades programticas, tcnicas y administrativas para liderar
el desarrollo de base territorial.
- El actual gobierno ha planteado 20 puntos
para acelerar el proceso de descentralizacin, el shock descentralista, con el que
se compromete a transferir a los gobiernos
regionales, antes del 31 de diciembre de
2007, las 185 funciones que estn contempladas en la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales.
- Uno de los mayores problemas que incide en la crisis social y, por ende, en la
situacin de nuestra infancia, es el actual

12 CONADES, (2004), Documento preparado para la IX Conferencia Nacional de Desarrollo Social, Lima.
13 Humberto Campodnico lo llama crecimiento excluyente.
14 CONADES, Financiamiento y Orientacin del Gasto Pblico. Lima, diciembre 2004.
15 Referencia del IDH-PNUD 2002 que precisa como fuente a
Pasc-Font y Saavedra (2001).

14

modelo econmico que permite un crecimiento importante pero en el cual hay una
ausencia del desarrollo social y de redistribucin12. La economa peruana ha crecido
de manera sostenida en los ltimos aos,
pero la mayora de la poblacin se mantiene en una situacin de pobreza y de exclusin social, y el empleo adecuado no crece
o lo hace en forma exigua13.
- No existe un plan de desarrollo nacional
al que se articulen los planes estratgicos
multianuales de los sectores del Estado ni
tampoco un enlace entre los sectores y al
interior de ellos14. Se aprob la creacin del
Centro Nacional de Planificacin, pero no
se le ha asignado presupuesto para su financiamiento.
- Un territorio difcil de articular y el desarrollo desigual entre los diferentes departamentos o regiones, han generado una situacin de pobreza y desigualdad frente a la
cual resulta insuficiente la asistencia social
que brinda el Estado.
- El Per es uno de los pases con mayor desigualdad distributiva de la riqueza e ingresos.
El 20% de la poblacin ms rica concentra
el 48% de los ingresos nacionales, mientras
que el 20% ms pobre slo el 6%15.
- La tasa de pobreza disminuye muy lentamente. En el cuarto trimestre del 2001,
sta era de 54.8% de la poblacin y la de
extrema pobreza de 24.4%. En el cuarto trimestre del 2002, la tasa de pobreza era de

54.3% y la de extrema pobreza de 23.9%.

En el cuarto trimestre del 2003, la tasa de
pobreza era de 54% y la de pobreza extrema de 21.6%16.
- La tasa de pobreza rural es mayor que la
urbana, y disminuye con lentitud. Pas de
78.4% en el cuarto trimestre del 2001, al
76% en el cuarto trimestre del 2003. Por
el contrario, la pobreza urbana aument
de 42% en el cuarto trimestre del 2001 al
43.2% al cuarto trimestre del 2003. En el
caso de la pobreza extrema, disminuye a
nivel nacional entre el 2001 y el 2003, sobre todo en la selva rural, donde pas de
43.7% en el 2001 al 25.4% el 200317.
- El dficit calrico a nivel nacional era de
33.3% en el 2001; aument a 35.8% en
el 2002 y disminuy muy poco a 34.2%
en el 2003. En el mbito rural disminuy
de 46.6% en el 2001 a 39.2% en el 2003.
Mientras que en el rea urbana aument
de 26.2% en el 2001 a 29.4% en el 2002
y a 31.4% en el 2003. En Lima aument
de 18.7% en el 2001 a 29.8% en el 2003,
por encima del promedio urbano18. Y en
el 2002, cinco departamentos tenan una
tasa de dficit calrico de 50% o ms: Hunuco, Huancavelica, Lambayeque, Puno y
Loreto19.
- Como es obvio, la situacin de pobreza, la
falta de salubridad, el dficit calrico y la
ausencia de servicios de salud y educacin,
inciden directamente en la vida de los nios
y nias de nuestro pas. Causa alarma que,

del total de nios, el 62% est en situacin

de pobreza y el 20.4% en situacin de pobreza extrema20. La niez de situacin de
pobreza extrema se ha incrementado entre
1997 y 2001. As, en 1997, el 25.7% de los
nios y nias de 0 a 4 aos estaban en situacin de extrema pobreza, mientras que
para 2001 aument a 33.4%; en 1997, el
26% de los nios de 5 a 9 aos estaban en
situacin de extrema pobreza, pero para
2001 aumentaron a 35.2%; el 25.5% de los
nios de 10 a 14 aos estaban en situacin
de extrema pobreza en 1997, pero esta cifra se increment en 2001 al 33.7%; y el
17.7% de los adolescentes de 15 a 19 aos
estaban en dicha situacin en 1997, pero
en 2001 la cifra aument a 23.2%21.
El gobierno peruano ha aprobado varios planes para enfrentar los problemas de pobreza: el Plan Nacional para la Superacin de la
Pobreza, el Plan de Desarrollo Rural, el Plan
de Seguridad Alimentaria, el Plan Integral de

16 HERRERA, Javier IRD-INEI, (2004), La Pobreza en el Per.

2003. Advertencia sobre los Cambios Metodolgicos, Lima,
Documento de trabajo.
17 dem.
18 Comparando la ENAHO, ltimo trimestre del 2001,2002 y
2003.
19 HERRERA, Javier IRD-INEI, (2004), La Pobreza en el Per.
2003. Advertencia sobre los Cambios Metodolgicos,
Lima, Documento de trabajo.
20 APRODEH-CEDAL, (2005), Informe anual 2004 Derechos
Econmico, Sociales y Culturales.
21 INEI, Encuesta nacional de Hogares IV trimestre, 1997-2001.

15

Reparaciones, y el Plan Nacional de Accin

por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010.
Asimismo, El Foro del Acuerdo Nacional estableci la Dcima Poltica de Estado sobre Reduccin de la Pobreza.

y una alta relacin capital-trabajo. En la

agroindustria de exportacin que existe en
la costa, sucede lo contrario: sta ha generado un mayor crecimiento del empleo que
el que se ha dado en Lima Metropolitana.

- El empleo en el Per, tal como existe actualmente, no es un mecanismo de redistribucin. La mayora de los peruanos carece de un ingreso adecuado y condiciones
dignas de trabajo. Este ha crecido ms en
la pequea y microempresa, que es un sector compuesto en su mayora por unidades
domsticas con ingresos de subsistencia,
sin seguridad y sin beneficios sociales. El
porcentaje del subempleo llega al 40% de
la PEA, mientras que el desempleo abierto
fue de alrededor del 10% en el ao 2005,
el porcentaje ms alto del pasado reciente.
El empleo remunerado ha perdido su capacidad adquisitiva, han empeorado las condiciones de trabajo y se han perdido varias
conquistas laborales22.

- El Estado peruano ha desarrollado propuestas de ingreso temporal urbano y rural, adecuadamente focalizados, sin uso
clientelista, pero con resultados modestos
para el empleo e ingreso temporales. Se
ha dado una ley laboral especfica para las
microempresas, la misma que no entra en
total vigencia, adems de ser bastante controvertida. El Acuerdo Nacional aprob la
Decimocuarta Poltica de Estado sobre Empleo Digno y Productivo.

- El crecimiento econmico se sustenta bsicamente en el dinamismo del sector minero exportador y en la agroindustria de
exportacin. El primero no genera empleo,
ya que tiene poco eslabonamiento interno

22 GAMERO, Julio, (2005), El Empleo en el 2004: Punto de

Inflexin o de Reflexin? En: Pobreza y Desarrollo en el
Per. Informe Anual 2004-2005, Lima, OXFAM.
23 Segn investigaciones de Ganuza, Len y Sauma presentados en el documento del Ministerio de Economa y Finanzas
(2005). Gasto Pblico Social en el Per: Taxonoma, Definiciones y Opciones de Poltica. Lima.

16

- En la dcada anterior, el Estado expandi

su oferta de infraestructura bsica de salud
y de educacin, ampliando el acceso de
la poblacin a estos servicios pblicos. Sin
embargo, esta ampliacin no ha ido acompaada de una mejora en la calidad de la
enseanza ni del acceso universal, gratuito
y de calidad de los servicios de salud.
- El gasto per cpita en salud y educacin en
nuestro pas es uno de los ms bajos de la
regin. Adems, entre 1994 y 1996, el gasto
per cpita en servicios sociales bsicos fue
uno de los ms bajos23. Sin embargo, para
esos mismos aos aument el gasto vinculado a programas de compensacin social
como FONCODES y PRONAA, aunque no
necesariamente en los rubros considerados
gasto social bsico a nivel internacional.

- Entre 1999 y 2004, tanto el gasto pblico

total como el gasto social crecieron, pero el
gasto social lo hizo a un ritmo bastante menor que el gasto pblico total. Dentro del
gasto social, el complementario creci ms
que el bsico24 y ste se increment menos
que el gasto social total. Desde 1995, el gasto social se incrementa a 46% del gasto total
del presupuesto, luego cae a 36% en 1997
y crece otra vez en 1999, ao a partir del
cual se mantiene entre el 42% y el 45%25.

Sin embargo, adems de los problemas de

eficacia y eficiencia, an no se ha podido
revertir la situacin de pobreza generada
por un crecimiento econmico incapaz de
generar empleo productivo adecuado.
24 Se entiende por gasto social bsico: salud bsica, educacin bsica, agua y saneamiento y nutricin.
25 VERSTEGUI, Roco, (2005), El Gasto Social y los Programas de Extrema Pobreza, Lima, rea de Estudios Sociales
del CIP.

17

5.

La situacin de los nios,

nias y adolescentes26

i bien el pas ha avanzado en el marco normativo y en planes a favor de la infancia y

han mejorado algunos indicadores como la
mortalidad infantil o el acceso a la educacin
primaria, la mejora en la situacin de la infancia
es lenta por la persistencia de la pobreza, las desigualdades regionales, as como por la ausencia
de estrategias claras para la implementacin de
las polticas y planes aprobados, y por los insuficientes recursos econmicos asignados27.

funcionamiento del SNAINA. En los departamentos visitados, salvo Lima e Ica, lo encontrado es preocupante. Un rpido examen a la
situacin de la salud, educacin y proteccin
de derechos de los nios, nias y adolescentes
en el Per, basta para revelarnos la necesidad
de acciones urgentes.

La situacin de la infancia, especialmente en

las regiones, es un indicador para evaluar el

Los indicadores de salud de las madres gestantes, la atencin del parto, el estado de salud
de los nios y de las nias, las condiciones de
salubridad en las que viven y el acceso a los
servicios de salud, han mejorado en los ltimos aos, y parece que seguirn esta tendencia. Sin embargo, el ritmo de esas mejoras es
tan lento que todava no se han superado las
desigualdades entre los departamentos y entre grupos sociales28. Tampoco ha mejorado
la posicin del Per en relacin a otros pases
de Amrica Latina y en varios departamentos

26 Revisar el informe sobre el cumplimiento de las Metas del

Milenio. Lima, enero del 2005.
27 La Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la
OEA, en su segundo informe sobre el Per, recomend
hacer campaas de educacin sobre los derechos de la infancia.
28 Lineamientos de Poltica Sectorial para el Periodo 20022012 y Principios Fundamentales para el Plan Estratgico
Sectorial Quinquenal Agosto 2001-Julio 2006. MINSA.
Pag.9.

5.1 Salud

19

algunos indicadores se colocan en el mismo

nivel de pases como Etiopa. Adems, nuestro
pas tiene de manera simultnea problemas de
salud propios del viejo perfil epidemiolgico,
como las enfermedades respiratorias agudas, y
del nuevo perfil, como la transmisin vertical
del VIH/ SIDA a los nios y nias29.

b. La atencin profesional del parto

a. El control prenatal

La atencin es mucho mayor en reas urbanas, pero lo positivo es que el incremento en

el rea rural es ms significativo. La cobertura
en el rea rural pas del 15% (ENDES 1996) al
24% (ENDES 2000) y al 44% (ENDES Continua
2004).

El acceso al control prenatal ha mejorado

pero es desigual en el pas. En reas urbanas
es mayor alcanzando el 97%, segn la ENDES
Continua 2004, mientras que en el rea rural
solo alcanz 82%, llegando a 91% a nivel nacional30.
Las diferencias son notables. Segn la ENDES
2000, el quintil ms rico tiene una cobertura
de 76.6%, mientras que solo el 32% del quintil
ms pobre tiene de 4 a ms controles. Segn la
ENDES 2000, en Amazonas, Cajamarca, Hunuco y Loreto, menos del 40% de las mujeres
recibe atencin.

El porcentaje de mujeres que han tenido un

parto atendido por profesionales a nivel nacional ha ido aumentando en los ltimos aos31,
de 55% (ENDES 1996), a 58% (ENDES 2000),
y a 70% (ENDES Continua 2004).

Del quintil ms pobre, solo el 20% de mujeres se atendi en un establecimiento de salud,

frente al 93% de las mujeres del quintil ms
rico. Adems, segn la ENDES 2000, los departamentos con menor atencin profesional
del parto eran Amazonas, Cajamarca, Huancavelica, Hunuco y Puno, lo que evidencia
aun las desigualdades existentes en la atencin
y acceso a las mujeres y nios.

c. Las complicaciones post-parto

y la mortalidad materna
29 Lineamientos de Poltica Sectorial para el Periodo 20022012 y Principios Fundamentales para el Plan Estratgico
Sectorial Quinquenal Agosto 2001-Julio 2006. MINSA.
Pag.9.
30 En el informe del ENDES 2004 se puede ver que muchos
de los indicadores han mejorado considerablemente en el
perodo 2000-2004.
31 Fuente: ENDES Continua 2004. INEI.USAID. Junio 2006.

20

Las mujeres del quintil ms pobre son las que

presentan el mayor nmero de complicaciones post-parto. Segn la ENDES 2000, en el
periodo 1994-2000, la tasa de mortalidad materna a nivel nacional fue de 185 por cada 100
mil nacidos vivos. Por ser un promedio, la cifra
esconde las diferencias entre los departamen-

tos y al interior de estos: en los departamentos

ms pobres, la tasa de mortalidad es de ms
de 400 por cada 100 mil nacidos vivos32.

d. El crecimiento y desarrollo durante

la primera infancia33
Entre los principales problemas que influyen
en el buen desarrollo de la infancia, tenemos
que el 22% de las adolescentes de las reas
rurales han estado alguna vez embarazadas y
que la anemia por deficiencia de hierro durante la gestacin es frecuente. Segn la ENDES
2000, la anemia afectaba al 39% de mujeres
embarazadas y al 40% de las mujeres que
daban de lactar. De estos porcentajes, corresponda a anemia severa el 17% de los casos.
La ENDES Continua 2004 no reporta el estado
de deficiencia de hierro, pero seala que el
65% tom algn suplemento de hierro, incrementndose en cinco puntos en relacin con
la ENDES 2000.
La pobreza tambin influye en el peso de los
nios al nacer. As, el 14% de madres en situacin de extrema pobreza tiene bebs con menos de 2,5 kilos al nacer34, frente a 12.8% de
las que viven en situacin de pobreza y 9.7%
de no pobres. Sin embargo, las Estadsticas
Vitales del Ministerio de Salud muestran una
disminucin en este indicador: en el 2000 fue
de 6.17%, en 2001 baj a 5.85%, a 4.48% en
2002 y a 4.34% en 200335.
Estas desigualdades, aunque no tan marcadas,
continan despus del nacimiento, pues solo

el 5.1% de menores de tres aos en extrema

pobreza cont en el 2000 con el control del
nio sano, frente a 8.3% de pobres no extremos y 5.9% de no pobres36.

e. Mortalidad infantil
Desde 1991-1992, la tasa de mortalidad infantil se ha ido reduciendo en el Per, cifra que
baj a 43 en 1996, 33 en el 2000 y a 23 en
200437. Sin embargo, la mortalidad neonatal
aument y en el continente solo Hait y Bolivia
tienen tasas superiores38.
Estas cifras son muy desiguales entre las diversas regiones y entre zonas rurales y urbanas39.
Los departamentos con mayor mortalidad infantil (menores de un ao) son: Cusco, con 84
por cada mil nacidos vivos; Huancavelica y
Apurmac con 71; Hunuco con 63; Puno con
59; y Pasco con 58.

32 Fuente: ENDES 2000, INEI.

33 Se toma como referencia el documento El Estado de la Niez en el Per, captulos 3 y 4.
34 INEI-UNICEF. Op. cit., p. 34. Elaborado sobre la base de la
informacin de la INNIV 2000. Lima: Cunto S.A.
35 MIMDES, (2003), Informe anual de avances del Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia a nivel
regional, sectorial y nacional 2002-2003.
36 ENAHO 2000.
37 Fuente: ENDES Continua 2004.
38 INEI-UNICEF, Op. cit., p. 34.
39 Op. Cit. P. 35.

21

Las causas de esta mortalidad estn en las enfermedades peri-natales (38%), las infecciones
respiratorias agudas (14%), las enfermedades
diarreicas agudas (3%), las enfermedades congnitas (8%), la desnutricin y otras (27%).
En el rango de menores de cinco aos, la tasa
de mortalidad tambin disminuy: de 78 en
1992 a 32 en 200440.

f. Lactancia materna41
Un indicador positivo del Per es el de la lactancia materna exclusiva hasta los seis meses,
que segn la ENDES Continua 2004 es de
64%, una de las ms altas de Amrica Latina42.
La cifra es mayor en los sectores ms pobres:
de acuerdo con la ENDES 2000, el 53% de
nios y nias en situacin de extrema pobreza recibi lactancia exclusiva hasta los cuatro
meses, frente al 39% de nios y nias de estratos no pobres. Sin embargo es preocupante
encontrar que en relacin a la ENDES 2000
donde se ubic en 67%, en el 2004 desciendi a 63% la lactancia materna exclusiva.43

40 Fuente : ENDES Continua 2004.

41 Los datos estadsticos de ENDES 2004 muestran una ligera
disminucin de la lactancia materna en el perodo 20002004.
42 Op. cit., p. 35.
43 Fuente: ENDES Continua 2004.
44 Encuesta Nacional de Consumo de Alimentos ENCA
CENAN/INS 2003.

22

El Ministerio de Salud ha acreditado y monitorea establecimientos de salud que promueven

la lactancia materna como Hospitales Amigos de la Madre y el Nio, mientras que el
MIMDES ha establecido lactarios. Otra estrategia importante para la promocin de la lactancia es la aprobacin del D.S. N 009-2006MIMDES, donde se ordena la implementacin
de lactarios en instituciones del sector pblico
donde laboren veinte o ms mujeres en edad
frtil y al que el MIMDES viene realizando seguimiento para su cumplimiento.

g. Nutricin infantil
En el Per, la problemtica nutricional se expresa principalmente en la carencia de nutrientes especficos como hierro y vitamina A.
Entre los nios menores de 5 aos, esta carencia afecta especialmente en los dos primeros
aos de vida.
Aunque la anemia por deficiencia de hierro,
el problema nutricional de mayor prevalencia,
tuvo una leve reduccin entre los aos 1996 y
2000, sigue siendo una de las ms altas de la
regin. El 56% de los nios menores de 5 aos
sufre anemia, cifra que crece hasta 76% entre los nios menores de 2 aos. El rea rural
es la ms afectada, con el 68.9% de los nios
menores de 5 aos, pero en el rea urbana la
cifra es tambin preocupante porque llega a
52.3%44, ms de la mitad. Adems de la deficiencia de hierro en la dieta, la alta frecuencia
de parasitosis agrava el problema.

En este tema no existen grandes diferencias

entre los departamentos, pues segn la ENDES 2000, son 12 las regiones que tienen ms
del 50% de la poblacin menor de 5 aos con
anemia: Cusco vuelve a ocupar el primer lugar con 70.7%, seguido de Tacna45 con 62.8%,
Puno con 61%, Huancavelica con 58.6%,
Hunuco con 56.1%, Piura con 51%, Madre
de Dios con 54.8%, Junn con 54.4%, Tumbes
con 54.3%, Ayacucho y Cajamarca con 52.7%,
y Lambayeque con 51.4%. Siete departamentos tienen entre 50% y 40% y solo cuatro entre
38% y 26%.
La desnutricin crnica se redujo entre 19921996, pero mantuvo sus cifras entre este ao
y el 200046. Las regiones sierra y selva son las
ms afectadas, y el mayor nivel de desnutricin crnica se presenta en el rea rural. La
ENDES 2000 encontr que el 25.4% de nios
menores de cinco aos la sufran, frente a 32%
de los nios menores de dos aos.

h. Inmunizaciones
Hemos visto cmo un porcentaje significativo de la mortalidad infantil es provocado por
enfermedades prevenibles. De all que el descenso de esta tasa se explique en el mayor acceso de nios y nias a las vacunas bsicas.
La ENDES Continua 2004 da cifras alentadoras y cercanas al total en la mayora de estas
vacunas: el 95% de nios de 18 a 29 meses
recibi la BGC, las tres dosis de DPT tuvieron
una cobertura de 87%, las tres dosis de polio
llegaron a 81%, y la del sarampin alcanz al
90% de nios entre 19 y 29 meses47. El 100%

de cobertura en los nios menores de un ao

se alcanz en la vacuna contra la hepatitis B y
la anti-amarlica.
Sin embargo, se han presentado problemas
de desabastecimiento temporal de vacunas
y falta resolver las carencias de la cadena de
fro en el mbito nacional, pues solo el 5% de
los establecimientos del MINSA puede asegurar la temperatura adecuada para las vacunas.
El plan de reposicin de esta cadena tiene un
costo de 10 millones de dlares48.

i. VIH/SIDA
En 1983 existan 31 mil personas con diagnstico conocido de VIH/SIDA, 14,180 de estos
casos fueron reportados en la ltima etapa de
la enfermedad. Ms de 20 aos despus, se
estima que existen 76 mil afectados49. Si hablamos de nios y nias, los casos reportados

45 Lo que llama la atencin porque es un departamento que

no es considerado pobre.
46 Segn ENDES 2000, la prevalencia de DNC se mantiene
en 25.4%; y segn MONIN CENAN 2002, se mantiene en
25.6%.
47 FRANCKE, Pedro, seala en su artculo Balance de la
Poltica de Salud 2001-2005 en: Pobreza y Desarrollo en
el Per 2004-2005 (2005). Lima: OXFAM: que respecto
de las vacunas, los datos del MINSA y la ENDES son contradictorios. Mientras que los primeros sealan una cada de
cobertura, los segundos muestran un incremento.
48 Nota de Prensa, Sala Prensa Virtual. Oficina de Comunicaciones. MINSA.
49 CABELLO, Robinson, (2004), Situacin y Respuesta al VIH/
SIDA en el Per, Lima, Va Libre.

23

desde el inicio de la epidemia llegan a 665,

de los cuales 393 se conocieron en la ltima
etapa del mal.
Aunque la enfermedad se contrae entre los 20
y 29 aos, en la medida que el inicio sexual
es cada vez ms temprano, crece el riesgo de
contraer el VIH/SIDA a menor edad, lo que
hace urgente la educacin sexual y el uso de
preservativos.
El nivel de conocimiento de esta enfermedad
ha crecido entre las mujeres de 15 a 49 aos50.
Mientras que la ENDES 2000 report que el
87% de ellas haba escuchado sobre el SIDA,
en la ENDES 2004 llegaron al 91%. En las reas
rurales y de la sierra estn menos informadas,
sobre todo las que no tienen grado alguno de
instruccin: segn la misma fuente, en el 2004
solo el 47% haba odo hablar del SIDA.
Del universo de afectados, merece especial
preocupacin el 3% que tiene VIH/SIDA por
contagio vertical de madre a hijo, por lo que
prevenir y combatir el SIDA forma parte de las
Metas del Milenio que el Per se ha comprometido a cumplir y es tambin uno de los resultados del PNAINA 2002-2010.

50 INEI (2005). Per: Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar; ENDES Continua 2004. Informe Preliminar. Lima.
51 ALTERNATIVA CEDAL, (2004), Desafos del Derecho Humano al Agua en el Per, Lima.

24

j. Morbilidad infantil
Las enfermedades diarreicas y respiratorias
(causa y efecto de la desnutricin) son las de
mayor prevalencia en los estratos econmicos
que viven en situacin de pobreza: las diarreas
son la cuarta causa de mortalidad infantil y la
neumona es la segunda.
Las tasas, sin embargo, han ido disminuyendo. Segn el informe presentado por el Primer
Ministro al Congreso sobre los avances del
PNAINA en el ao 2003, las muertes por neumona cayeron sucesivamente de 1,927 en
1999 (tasa 6.65), a 1,385 en 2000 (tasa 4.75),
909 en 2001 (tasa 3.14) y 776 en 2002 (tasa
2.69). Y respecto a las enfermedades diarreicas, las tasas dadas por el Primer Ministro fueron de 0.77 en el ao 2000, frente a 0.63 en
2001, y 0.43 en 2002.

k. Saneamiento bsico
Tanto las enfermedades diarreicas como la parasitosis, causantes de la desnutricin, tienen
su origen principalmente en las malas condiciones de salubridad en que crecen los nios y
las nias, condiciones que estn directamente
vinculadas con su desarrollo.
Es cierto que el Per ha hecho un gran esfuerzo en este campo, pero la cobertura contina
siendo desigual entre las zonas urbanas y rurales y entre las diversas regiones. En el 2002, el
64%51 de los hogares tena agua por red pblica y el 49% desage por red pblica, pero la

diferencia entre las zonas urbanas y rurales es

abismal: mientras que en las primeras la cobertura de agua por red pblica llega al 80.1%, en
las segundas solo alcanza al 33.4%. Y la brecha
en el caso de desage por red pblica se profundiza aun ms: 72.6% frente a 5.5%.
Las desigualdades entre costa, sierra y selva
son tambin muy significativas: la cobertura
de desage por red pblica en los hogares es
de 69.6% en Lima Metropolitana y el resto de
la costa, de 28.7% en la sierra y de 25% en la
selva.
El actual gobierno ha puesto en marcha el programa Agua para Todos, que busca ampliar
esta cobertura.

l. Comportamiento presupuestal52
Para el perodo 2003-2005, el gasto en salud
de nios y adolescentes represent el 1.4%, en
promedio, del gasto total. La cifra es baja y tuvo
un ligero descenso entre 2004 y 2005, cuando
pas de 1.55% a 1.54%, luego de haber crecido de 1.16% a 1.55% entre 2003 y 2004.
En el sector Salud, los organismos responsables
son el Instituto Nacional de Salud (INS), el Ministerio de Salud (MINSA) y el Seguro Integral
de Salud (SIS). En el perodo examinado, el
gasto del INS en atencin a la infancia cay de
28 millones de nuevos soles a 19 millones. El
SIS, en cambio, luego de crecer de 143 a 248
millones de 2003 a 2004, cay a 219 millones
de nuevos soles en 2005.

Si examinamos algunos programas especficos, la tendencia es la misma. La alimentacin

y nutricin bsica para grupos en riesgo tuvo
20,510 millones de nuevos soles en 2003, subi a 21,056 en 2004 y cay a 15,444 en 2005.
Y el control de crecimiento y desarrollo tuvo
un significativo crecimiento de 762 millones a
1,115 millones entre 2003 y 2004, para caer
estrepitosamente a 324 millones en 2005.
Los programas que experimentaron el mayor
crecimiento durante 2005 fueron la atencin
integral de salud del nio y el control epidemiolgico - vigilancia de los riesgos para la salud, con incrementos en sus gastos de 53.3% y
25.3%, respectivamente.
La nutricin es un rubro que sufre graves problemas, segn hemos visto. Aqu, aunque el
gasto se ha ido incrementando en el perodo
estudiado, representa apenas 1.56% del gasto
pblico total.
Son cinco los sectores presentes en el gasto en
nutricin: gobiernos locales, gobiernos regionales, MIMDES, PRONAA y Salud. De ellos,
los gobiernos locales, gracias al Programa del
Vaso de Leche, representan el 53.5% del gasto entre 2003 y 2005. Recordemos que fue
precisamente en 2003 cuando ese programa
pas de los gobiernos regionales a los gobiernos locales. El MIMDES (incluido el PRONAA)
ocupa el segundo lugar con el 46%.
52 Una aproximacin al gasto pblico destinado a nios y adolescentes 2003-2005, Consultora realizada por Humberto
Ortiz Ruiz.

25

5.2 Educacin53
a. Cobertura
El acceso a la educacin primaria es uno de
los grandes avances en el pas. As, en el ao
2003 se matricularon 7 millones 900 mil nios
y nias en educacin bsica: inicial, primaria
y secundaria54. En el nivel inicial, se matricularon 1 milln 100 mil nios y nias, de los
cuales el 83% pertenece al sector pblico. Se
logr una cobertura del 90%55. En este nivel
no se nota una diferencia dramtica entre las
reas rural y urbana. En el rea rural, la cobertura es del 89%, mientras que en el rea
urbana es del 91%. Tampoco la cobertura es
diferente segn estratos socioeconmicos, ni
entre nios y nias.
En secundaria de menores, la cobertura disminuye en relacin con la educacin primaria.
Slo se llega al 67%. Adems, se dan diferencias entre las reas rural y urbana. En la urbana, la cobertura llega al 78%, mientras que en
la rural slo al 50.1%, lo que nos dice que hay
un problema de acceso a la educacin para los
nios entre 12 y 17 aos. Tambin son notables las diferencias segn grupos socioecon53 INNIVI, (2000), Lima: Cunto S.A., citado en el texto El Estado de la Niez en el Per, captulo 5.
54 MINISTERIO DE EDUCACIN, (2004), Cifras de la Educacin 1998-2003. Lima: Unidad de Estadstica Educativa.
55 INEI. ENAHO 2002.
56 Ibd.

26

micos: de los no pobres asiste el 87%56, mientras de los que viven en situacin de pobreza
slo asiste el 58.5%.
No existe diferencia en la matrcula entre nios y nias en la educacin inicial y primaria,
mientras que en la educacin secundaria es
ligeramente desfavorable para las nias.

b. La educacin preescolar
La cobertura de los programas de estimulacin
temprana a menores de 3 aos todava es muy
reducida, pues no llega al 2.54%. Segn el Ministerio de Educacin, en el 2004 la poblacin
atendida en educacin inicial comprendida
entre los 3 a 5 aos aument a 46.3%. El Estado ha planteado su importancia y los diversos
sectores van incorporando dentro de su enfoque la necesidad de una intervencin intersectorial entre el MINEDU, MINSA y MIMDES
dirigida a este grupo de edad, iniciativa que va
avanzando, aunque todava lentamente.

c. Inasistencia a la escuela
Si bien la asistencia escolar ha mejorado a nivel nacional, existen diferencias segn sexo,
nivel de pobreza y lugar de residencia. Durante el 2000, el 4% de los nios entre 6 y 17
aos no asisti a un centro educativo. De stos, el 8.4% proviene de hogares en situacin
de pobreza, frente al 3.3% que proviene de
hogares no pobres. Los nios presentan una
mayor asistencia que las nias, sobre todo en
hogares pobres.

d. El atraso escolar

g. Calidad educativa

Las tres cuartas partes de los nios y nias que

viven en situacin de pobreza presentan retraso escolar, asociado a los pocos recursos
econmicos para cubrir el costo de los tiles
escolares y el transporte. En zonas urbanas, el
50% de los nios y nias tiene atraso escolar
frente al 65% de las zonas rurales. El 80% de
los nios y nias de 5, 6 y 7 aos que asisten a
la escuela estn por encima de la edad normativa. Slo el 30% de los estudiantes concluye la
educacin bsica en la edad normativa57.

El sistema educativo es de baja calidad, especialmente en las zonas rurales. Una alta proporcin de los nios y nias no ha logrado los
aprendizajes bsicos de comprensin lectora,
escritura y razonamiento matemtico. Tampoco existen sistemas adecuados de evaluacin.
Slo el 5.8% de los estudiantes del sexto grado
de la escuela pblica tiene una tasa de acierto
por encima del porcentaje de respuestas correctas requeridas en pruebas de comprensin
de textos y slo el 2.2% lo logra en escuelas
multigrados y unidocentes.

e. Desaprobacin
En el 2001, el 9% de los estudiantes de primaria (358,000) desaprob el grado que cursaban, mientras que el 7% de los estudiantes de
ese nivel (300,000) fue retirado por inasistencia. En secundaria, el 10% de los estudiantes
(225,000) desaprob el ao que cursaba, la
mayora en rea urbana, mientras que el 6%
(128,000) fue retirado.

f. Abandono escolar
En el 2002, el 4% de estudiantes de primaria
(159,000) y el 6% de alumnos de secundaria
(147,000) abandonaron el sistema educativo de manera temporal o definitiva. Entre los
aos 1998-2002, se redujo en 19% el nmero
de nios que abandonaron el sistema en primer grado de primaria, pero se increment en
25% el abandono en segundo grado y en menor medida en los grados siguientes.

Existe tambin una diferencia de calidad en

la educacin pblica y privada que tiene entre sus causas el dispar acceso a la tecnologa.
Por ejemplo, en el 200358, el 8% de los centros educativos pblicos, frente al 46% de los
privados, contaba con una computadora para
uso acadmico.

h. Educacin intercultural y bilinge

Se ha ido incrementando el porcentaje de nios y nias que participa en la educacin bilinge intercultural. Por ejemplo, en Ayacucho
en el 2002, a nivel de primaria slo el 30% de

57 MINISTERIO DE EDUCACIN, (2002), Cobertura y calidad

en el sistema escolar peruano. Citado en el documento:
El Proyecto Abriendo Puertas: 1999-2003: Respuesta para
la Educacin Rural en el Tringulo de la Exclusin, elaborado por UNICEF.
58 MINISTERIO DE EDUCACIN, Op cit., p. 17.

27

nios y nias de zonas donde el idioma materno no es el castellano participaban de una

educacin bilinge intercultural, aumentando
para el 2003 al 49%. En el caso de Amazonas,
este porcentaje aument del 74% al 87% en
ese perodo. Ancash es el departamento donde
ms se mejor este aspecto: del 24% al 61%59.

i. Inclusin de nios con discapacidad

El acceso al sistema educativo de nios y nias
con discapacidad ha sido incorporado como
meta dentro del PNAINA. Hasta el momento
se ha avanzado en la capacitacin de personal
docente y la incorporacin del 10% de personal especializado en los Programas de Intervencin Temprana (PRITE) y en los centros de
educacin especial.
El 55% de la poblacin escolar con discapacidad leve o moderada (44,000) est matriculado en los centros educativos integradores
regulares comprendidos en el Programa de
Educacin Inclusiva.
59 MIMDES, Op. cit., Toma como fuente: Estadstica de la Direccin Nacional de Educacin Bilinge Intercultural del
MINEDU.

28

j. Comportamiento presupuestal
El gasto en educacin de nios y adolescentes
creci de 10.9% a 12.4% del gasto pblico total entre 2003 y 2004, pero cay ligeramente
a 12.1% en 2005. Sin embargo, cabe resaltar
que en ese perodo, el 69.1% del gasto destinado a educacin y cultura se dirigi a la educacin de nios y adolescentes.
Los programas de mayor importancia son los
de educacin primaria y secundaria, que representan en promedio el 86% del gasto total
destinado a la educacin de nios y adolescentes en ese perodo. En general, hay un incremento en el gasto de todos los programas, a
excepcin de la educacin especial, que sufri
una contraccin de 23.8% en 2005, ao en el
cual la infraestructura educativa tuvo el mayor
crecimiento: 67%.
En cifras globales, el gasto en educacin de
nios y adolescentes pas de 4,330 millones
de nuevos soles en 2003 a 4,768 millones en
2004 y lleg a 4,907 millones en 2005. Es decir, hubo crecimiento, pero ste no fue significativo.

5.3 Proteccin de derechos

a. El derecho a la identidad y al nombre
Se calcula que cada ao 94,200 nios y nias
ms no tendrn partida de nacimiento y que
slo el 2% tiene DNI60. Mltiples estudios realizados demuestran la relacin entre indocumentacin y pobreza61.
Diversos sectores del Estado y la sociedad civil han tomado conciencia de esta situacin y
han realizado campaas y propuestas de modificaciones normativas que eliminan los obstculos para la inscripcin de los nios y nias;
asimismo, se aprob el Plan de Restitucin de
la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009.
Segn las proyecciones del Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica (INEI)62, la poblacin peruana estimada al 30 de junio del 2005
ascendera a 27 millones 946 mil 774 personas, de las cuales el 49.7% seran mujeres y
el 50.3% varones. De esta poblacin, 61.7%
seran personas mayores de 18 aos y el
38.3%63 serian menores de edad.64
En relacin a los nios, nias y adolescentes,
el RENIEC ha otorgado DNI, (hasta marzo del
2005), a 250 mil 46 menores, lo que equivale
al 2% de la poblacin menor de edad, es decir
el 98% de la poblacin infantil peruana an
no cuenta con DNI.65 Durante el ao 2006,
el RENIEC, UNICEF y Plan Internacional, estn realizando acciones para lograr entregar

ms DNIs a nios, nias, adolescentes y adultos en zonas de extrema pobreza. Asimismo,

el MIMDES promovi la cruzada nacional Mi
Nombre, junto con la Alianza por el Derecho
Ciudadano, que logr la promulgacin de la
Ley N 28720 que permite inscribir a los hijos extramatrimoniales aunque el padre est
ausente.

b. El trabajo infantil
La incorporacin de los nios y nias al trabajo
es uno de los indicadores ms claros de que
a pesar de que la economa crece, sta no es
capaz de generar puestos de trabajo adecuados a los adultos jefes de familia. En el 2001,
la Encuesta Nacional de Hogares reporta que
en el Per 1 milln 987 mil nios, nias y adolescentes trabajan66, representando el 27% de
la poblacin entre 6 y 17 aos. El aumento se

60 Documento que es obligatorio a partir de los 18 aos de

edad.
61 COMISIN ESPECIAL DE ALTO NIVEL PARA ELABORAR
PLAN NACIONAL DE RESTITUCIN DE LA IDENTIDAD,
(2005), Documentando a las Personas Indocumentadas
2005-2009. Lima.
62 Fuente: INEI-Per: Estimaciones y proyecciones de poblacin
1950-2050.
63 Fuente: Estimacin realizada por la Gerencia de Planificacin y Presupuesto de la RENIEC.
64 Cita textual del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad. Resumen Ejecutivo. 2005-2009. RENIEC.
65 Plan Nacional de Restitucin de la Identidad. Resumen
Ejecutivo. 2005-2009. RENIEC.
66 Segn la Encuesta Nacional de Hogares del cuarto trimestre
del 2001.

29

est dando ms en nios y nias entre los 6 y

11 aos, edades en las que deberan estar en
el colegio, que en los adolescentes entre 12 y
17 aos.
El trabajo infantil en zonas rurales est vinculado al trabajo agrcola familiar y en zonas urbanas se realiza en condiciones de mayor desproteccin y riesgo. Mencin aparte merece el
trabajo de los nios en la minera artesanal y
las ladrilleras, donde las condiciones de explotacin son inhumanas.
En los departamentos de la sierra el trabajo infantil es mayor con 42%, frente a los departamentos de la selva con 19% y a los de la costa
con 16%67. En nmeros absolutos, Cajamarca,
Lima y Puno son los departamentos donde el
mayor nmero de nios entre los 6 y 17 aos
trabaja. Por otro lado, la relacin de la poblacin ocupada de nios y nias sobre la poblacin total es mayor en Puno, Huancavelica
y Apurmac, departamentos donde la mayora
de menores trabaja bajo la categora de trabajadores familiares no remunerados, lo que va
cambiando cuando llegan a la adolescencia,
cuando se emplean en el comercio, el trabajo
domstico o como peones de labranza.

67 Documento MT OIT, p. 5.
68 REPBLICA DEL PER, (2002), Plan Nacional de Accin
por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010, Lima, p. 38.

30

c. El maltrato y la violencia
familiar e infantil
El maltrato infantil es muy frecuente en el
hogar y la escuela. Existen muchas formas de
violencia, desde la privacin de los bienes bsicos para el desarrollo de capacidades hasta el
abandono y la violencia psicolgica y fsica.
Segn la ENDES 2000, el 50% de las madres
que emplean la violencia fsica para castigar
a sus hijos pertenece a los dos quintiles ms
pobres. Por otro lado, la violencia psicolgica
no es slo usada en los hogares pobres sino
tambin en los ricos. Se puede afirmar que
en el maltrato influye el nivel educativo de los
padres, establecindose que a menor nivel
educativo de estos, mayores son las posibilidades de que los nios y las nias sufran el
maltrato.
Se estima que 8 de cada 10 casos de abuso
sexual tienen como victimario a un miembro
del entorno familiar de la vctima. De cada 10
embarazos de nias de 11 a 14 aos, 6 son
producto de incesto o violacin68.

d. Los nios, nias y adolescentes

vctimas de violencia poltica
De 1600,000 personas afectadas por la
violencia poltica, el 30% est constituido por
nios, nias y adolescentes. La violencia poltica ha dejado un aproximado de 43 mil hurfanos. Muchos de ellos, adems de perder a

su familia, han tenido que desplazarse de sus

lugares de origen, lo que ha afectado su desarrollo personal69.
La Comisin de la Verdad y la Reconciliacin
en su informe dice que existieron 2,952 casos
de crmenes y violaciones que vulneraron los
derechos de los nios y de las nias, cometidos por los agentes del Estado, por el Partido
Comunista del Per Sendero Luminoso (PCPSL) y por el Movimiento Revolucionario Tpac
Amaru (MRTA).
Las ejecuciones arbitrarias; las vctimas de minas y granadas; la tortura y los tratos crueles,
inhumanos y degradantes; la violencia sexual;
el reclutamiento forzado y el secuestro, vinieron de ambos lados del conflicto. Las Fuerzas
Armadas recurrieron a las levas como mecanismo compulsivo de alistamiento, imponiendo el Servicio Militar a nios entre 15 y 17
aos de edad, provenientes de zonas rurales y
pobres del pas, lo que contravena las normas
nacionales y el Derecho Internacional Humanitario.
El PCP-SL tuvo una poltica persistente y continua de reclutamiento forzado de nios y
nias, en especial en las zonas de Ayacucho,
Huancavelica, Hunuco y Junn. Considerados
como parte del Ejrcito Guerrillero Popular, los
menores eran destinados a trabajos de vigilancia, espionaje, provisin de alimentos, entre
otros. A partir de los doce aos, eran adiestrados en el manejo de armas y estaban listos
para participar en acciones de guerra.

La Comisin de la Verdad y la Reconciliacin

ha planteado la necesidad de reparar a quienes siendo nios y nias en la poca de la
violencia poltica no slo sufrieron carencias,
sino el dolor de diversas prdidas: la de sus
padres, la de hbitat y la del futuro de sus propios hijos.

e. La explotacin sexual
comercial infantil (ESC)70
Segn la OIT, la explotacin sexual comercial
infantil se define como la utilizacin del nio
o nia como objeto sexual, mercanca negociable a cambio de una transaccin monetaria
o en especies. Es un delito, que consiste en
la utilizacin de nios, nias y adolescentes
en actos sexuales o erticos, para la satisfaccin de los intereses y deseos de una persona
o grupo de personas, a cambio de un pago o
promesa de pago o cualquier otro tipo de beneficio. Implica el sometimiento del cuerpo y
la voluntad de las vctimas, despojndolas de
sus ms elementales derechos humanos.71

69 Op cit. p. 38.
70 Fuente: MIMDES Direccin General de la Familia y la Comunidad.
71 ESCIA, ESCI o ESCNNA son algunas de las siglas con las que
indistintamente se hace referencia a la situacin de la que
son vctimas nias, nios y adolescentes. ESCI, explotacin
sexual comercial infantil; ESCNNA, explotacin sexual comercial de nias, nios y adolescentes; ESCIA, explotacin
sexual comercial infantil y adolescente. En el presente texto
se utilizar solamente la sigla ESC. Fuente MIMDES.

31

Los explotadores por lo general no actan individualmente, sino que se valen de redes u
organizaciones criminales, para captar o reclutar a sus vctimas, como por ejemplo:
- La captacin en las zonas de origen de las
vctimas con conocimiento o engao a los
progenitores de stas, mediando a veces
incluso un pago a la familia por el enganche inicial de las mismas; en algunos casos, se recurre a la figura cultural del compadrazgo.
- El uso de publicidad engaosa y ofertas
de empleo (mediante agencias de empleo
o avisos en los medios de comunicacin)
relacionados con ofertas de trabajo bien
remunerado (como empleadas domsticas,
meseras de bares, discotecas, y otros), propuestas matrimoniales, agencias de modelaje y participacin en concursos de belleza, etc.
- Enamorados, amigos o compaeros(as) de
colegio y jvenes enamoradores de las
redes y bandas organizadas.
- Cabinas de internet, en las que los explotadores realizan el contacto indirecto a travs
del CHAT con sus potenciales vctimas, en-

72 Informacin obtenida de OITIPEC. Trabajo Infantil en el

Per.
73 Informacin obtenida de OITIPEC. Trabajo Infantil en el
Per.

32

volvindolas en situaciones de abuso, que

incluyen en algunos casos el sometimiento
a la produccin de pornografa infantil.
Actualmente se distinguen las siguientes modalidades: turismo sexual; trata con fines de
explotacin sexual; pornografa infantil y la
explotacin sexual remunerada. Sin embargo,
la ESC ha evolucionado tanto que las modalidades, formas y lugares de explotacin se han
ampliado.
Por las caractersticas del problema no hay datos que puedan reflejar su magnitud72. Sin embargo, por diversas fuentes (reportajes periodsticos, trabajo de campo, etc.) se han elaborado
mapas en donde se describen los principales
focos de ESC en el pas y puede decirse que
se trata de un problema nacional. El Plan de
reduccin de la explotacin sexual de nias,
nios y adolescentes estim para el ao 2006
un nmero mnimo de 9,600 vctimas visibles,
existiendo un alto sub registro que nos lleva
a pensar que se tratara de una cifra mucho
mayor. Se sabe que generalmente son nias
entre los 10 y 17 aos. Las regiones donde el
MIMDES ha corroborado la problemtica son
Lima, Loreto, Cusco, Madre de Dios, San Martn, Tacna, Ucayali, Ancash (Chimbote), Cerro
de Pasco, Junn, Tumbes, Ica, Cajamarca, Lambayeque y Puno. De otro lado, la OIT73 informa que generalmente son nias entre los 10
y 17 aos. Y que se concentran en zonas urbanas como Chiclayo, Iquitos, Pucallpa, Lima,
Cusco, Puno y Cajamarca. Por lo general, en
lugares donde se encuentran hombres solos,
como puertos, minas y lugares tursticos.

El Plan Nacional de Accin por la Infancia y

Adolescencia 2002 2010 ha previsto en su
resultado 21 la Reduccin de ESC de nias,
nios y adolescentes, para ello, se cuenta
con una propuesta de Plan de implementacin sobre el tema, que viene siendo revisado
y aprobado por cada Sector involucrado en
la temtica, adems de conformar una sub
comisin sobre el resultado 21 al interior de
la Comisin Multisectorial del PNAINA. Asimismo, el MIMDES present a la cooperacin
tcnica del Reino de Blgica un proyecto para
la lucha contra esta problemtica en el Per,
el cual fue aprobado por el fondo multilateral
y lo ejecuta UNICEF en coordinacin con los
sectores del Poder Ejecutivo, Poder Judicial,
Ministerio Pblico, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y sociedad civil, en los departamentos de Lima, Cusco, Madre de Dios y
Loreto.
El MIMDES en el ao 2006, elev a rango de
Decreto Supremo N 014-2006-MIMDES, los
Lineamientos para la intervencin en focos de
explotacin sexual de nias, nios y adolescentes, en donde se les reconoce como vctimas y se busca su proteccin por todas las
entidades del Estado. A su vez desde, el 2004
viene realizando acciones de incidencia (Ley
28251, que introduce diversos delitos propios, como la pornografa infantil, el usuario
cliente y el turismo sexual); el funcionamiento de Casas de Acogida para vctimas (2005);
estudios y proyectos con apoyo de organizaciones de Cooperacin Extranjera (UNICEF,
Cooperacin Tcnica del Reino de Blgica),

campaas comunicacionales a nivel distrital y

nacional, as como Capacitacin a los centros
de Emergencia Mujer y el fortalecimiento de
la Lnea de Apoyo y recepcin de casos de
explotacin sexual de nias, nios y adolescentes. (Lnea 100). Del mismo modo, por
Resolucin Ministerial N 122-2007-MIMDES
se declar el mes de mayo de todos los aos
como el Mes de lucha contra la ESC de nias, nios y adolescentes a nivel nacional en
el Sector.

f. Comportamiento presupuestal74
Los sectores involucrados en justicia y bienestar
social de nios y adolescentes son el MIMDES,
los gobiernos regionales y el Poder Judicial.
El primero de ellos es el ms importante, pues
representa en promedio el 79.1% del gasto en
este rubro en el perodo 2003-2005. Las cifras globales, no obstante, no son alentadoras.
El gasto en justicia y bienestar para nios y
adolescentes llega apenas al 0.28% del gasto
pblico total en esos tres aos.
Si examinamos los montos, vemos que el
gasto fue de 105.2 millones de nuevos soles
en 2003, que bajaron a 103.1 millones en
2004 y subieron a 118.2 millones en 2005.
El Poder Judicial tuvo aproximadamente el
10% de esos montos, con 10.6 millones el

74 Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera del

Sector Pblico.

33

primer ao, 11.3 el segundo y 11.1 millones

el tercero.

y las aldeas infantiles, a cargo de los gobiernos

regionales, ocupan el cuarto lugar con 10.3%.

La atencin al menor de tres aos del programa Wawa Wasi represent el 33.7% en promedio en el perodo estudiado. Le siguen en
orden de importancia los programas apoyo al
nio y adolescente con 29.8% y apoyo a las
beneficencias con 10.8% (ambos del INABIF)

Durante 2005, los programas de asistencia y de

defensa de los derechos del nio y adolescente,
experimentaron significativos crecimientos. El
primero pas de 129 millones de nuevos soles
a 135 millones, y el segundo de 2,697 millones
a 4,592 millones.

34

6.

Hallazgos del
Trabajo de Campo

ara la realizacin del trabajo de campo se

realizaron entrevistas semiestructuradas,
seleccionando a los entrevistados segn criterios propios de la investigacin cualitativa.

6.1 Normatividad
En agosto de 1996 naci el Sistema Nacional
de Atencin Integral al Nio y al Adolescente.
Fue creado por la Ley N 26815, promulgada
en cumplimiento del Cdigo de los Nios y
Adolescentes. Esta Ley establece la finalidad
del Sistema y sus integrantes, sus objetivos, su
estructura y su constitucin como programa
presupuestal del desaparecido Ministerio de
la Presidencia. Dentro de l, se seala el Ente
Rector como rgano central del Sistema.
El Reglamento lleg en octubre del mismo
ao, a travs del Decreto Supremo N 018-96PRES. El organigrama aprobado coloc al Ente
Rector del Sistema al mismo nivel que los vice

ministerios del Ministerio de la Presidencia al

que estaba adscrito. El artculo 5 le otorg autonoma tcnica, funcional y administrativa.
Dentro del Ente Rector, el Directorio era el
rgano de mayor jerarqua que estableca las
metas, formulaba, orientaba y aprobaba las
polticas del Sistema. Era presidido por un representante del Ministerio de la Presidencia e
integrado por un representante de cada uno
de los siguientes ministerios: Salud, Educacin, Justicia, Trabajo, y Economa y Finanzas,
dos representantes de la Iglesia Catlica y tres
representantes de la sociedad civil.
Asimismo, la norma prevea la conformacin
de entidades semejantes al Ente Rector a nivel
regional que dependan administrativa, funcional y tcnicamente de l y tenan sus respectivos directorios. Estableca que la finalidad
del Sistema era coordinar, orientar, integrar,
estructurar, formular, supervisar y evaluar las
polticas, planes, programas y acciones a nivel

35

nacional dirigidas a la atencin integral de todos los nios y adolescentes.

En octubre de 1996, por Decreto Legislativo
N 866 se crea el Ministerio de Promocin de
la Mujer y del Desarrollo Humano, PROMUDEH, poniendo bajo su jurisdiccin al Ente
Rector del SNAINA. El Sistema y el Ente Rector
pierden peso y autonoma, ya que el mismo
Vice ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano ser responsable tambin de la rectora de
otras problemticas. Luego, en abril de 1999
se emite el Decreto Supremo N 004-99-JUS
que aprueba el Texto nico Ordenado del Cdigo de los Nios y Adolescentes, cuyo libro
segundo norma el SNAINA pero no hace referencia al Ente Rector. Y el 7 de agosto del 2000
se promulga la Ley N 27337, Nuevo Cdigo
de los Nios y Adolescentes, vigente hasta hoy,
que tambin en su libro segundo establece
el SNAINA y al PROMUDEH como su Ente
Rector.
Como se aprecia, la normatividad del SNAINA
va sufriendo constantes modificaciones. As,
en el gobierno de Alejandro Toledo se producen cambios en el Ministerio de la Mujer que
afectarn al Ente Rector del Sistema, mientras
el Sistema mismo desaparece en su implementacin y aun ms en el conocimiento y la conciencia de los diversos operadores del Estado
acerca de su existencia.
El 25 de julio del 2002, mediante la Ley N
27793 de Organizacin y Funciones, se define
la estructura orgnica del MIMDES as como
su competencia. Entre ellas seala, en el Ar-

36

tculo 2, que el MIMDES Aprueba, ejecuta

y supervisa las polticas de mujer y desarrollo
social promoviendo la equidad de gnero
igualdad de oportunidades para la niez, la
tercera edad y las poblaciones en situacin de
pobreza y pobreza extrema, discriminadas y
excluidas. La novedad es que crea dos vice
ministerios: el de la Mujer y el de Desarrollo
Social.
El Reglamento de Organizacin y Funciones
fue aprobado por Decreto Supremo N 0082002 MIMDES. Su captulo V seala que los
rganos de lnea que dependen del despacho
Viceministerial de la Mujer son tres, uno de
ellos la Direccin General de Nios, Nias y
Adolescentes, el cual, a su vez, tiene dos rganos de lnea: La Oficina del Plan Nacional
de Accin por la Infancia y Adolescencia y la
Oficina de Defensoras.
Los cambios continan y en diciembre de
2004 se aprueba un nuevo Reglamento de Organizacin y Funciones del MIMDES mediante Decreto Supremo N 011-2004-MIMDES.
Al definir las funciones del Vice ministerio, en
ninguna se incluye a los nios, nias y adolescentes (art. 19). De manera confusa se incluye
como funcin de la Direccin General de la
Familia y la Comunidad, la rectora del Sistema Nacional de Poblacin en Riesgo (Ley N
26918). Luego en el artculo 60 establece que
la Direccin General de la Familia y la Comunidad tiene tres rganos uno de los cuales es
la Direccin de Nios, Nias y Adolescentes,
antes considerada como Direccin General.
El Artculo 61 seala como una de sus fun-

ciones la de Coordinar y supervisar al Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y al

Adolescente de acuerdo a las funciones establecidas en el Cdigo de los Nios y Adolescentes y normas complementarias. Pese a ser
mencionados ambos sistemas, no se menciona
la relacin que debe existir entre ellos.
En nuestro pas, que est en pleno proceso de
descentralizacin, es de suma importancia que
la normatividad de los otros niveles de gobierno, es decir regional y local, sea concordante
con los objetivos del Cdigo, el SNAINA y el
Ente Rector. Sin embargo, la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales no establece las competencias de este nivel de gobierno en el tema
de infancia ni hace mencin al SNAINA. Lo
mismo sucede con la Ley Orgnica de Municipalidades, que si bien establece el servicio de
las DEMUNAS, lo que es un avance, no hace
referencia a la responsabilidad del municipio
propiamente en la elaboracin de polticas
y ejecucin de programas orientados a la
infancia.
En conclusin, si bien la ley de creacin del
Sistema Nacional de Atencin al Nio y al
Adolescente no se ha derogado, y algunas normas en sus considerandos se basan en ella,
en la prctica los cambios institucionales la
han dejado sin efecto.
El Cdigo de los Nios y Adolescentes slo
hace explcita mencin a dos operadores o
elementos del Sistema: las defensoras y el trabajo infantil y por lo tanto del Ministerio de
Trabajo. Ni las leyes ni el Cdigo han dado lu-

gar a un reglamento y arreglos institucionales

claros que permitan orientar en concreto a los
poderes del Estado, a los sectores del Ejecutivo y a cada nivel de gobierno en el funcionamiento del SNAINA.
El Cdigo de los Nios y Adolescentes pone
mayor nfasis en el Ente Rector y mucho menos en el diseo del Sistema. Hasta ahora lo
que ms se ha desarrollado normativamente
es el Ente Rector, sin embargo ste ya no tiene
un directorio que era su instancia de mayor
jerarqua; ya no existe un directorio intersectorial con la participacin de la sociedad civil,
que apruebe las polticas.
El trabajo de campo ha demostrado que en
la prctica la normatividad referida al Sistema
es ms aplicable en las zonas urbanas que en
las rurales, porque se ajusta ms a la realidad
social, cultural e institucional urbana, donde
es mayor la presencia del Estado.
El marco normativo, entonces, plantea las siguientes limitaciones:
- El Cdigo define muy brevemente el Sistema y su composicin, desarrolla ms las
funciones del Ente Rector.
- A diferencia de la Ley de Creacin del
Sistema, el Cdigo no incluye como parte de l a los diversos sectores del Estado (pone nfasis en el PROMUDEH, hoy
MIMDES). Por ello, el Poder Judicial, por
ejemplo, se siente tangencial al Sistema y
no parte de l.

37

- Aunque existe una normatividad extensa

en relacin con la infancia, desde leyes
sectoriales hasta leyes especficas, ninguna
de ellas menciona la obligatoriedad o por
lo menos la necesidad de ser parte de un
Sistema.
- Tanto el Cdigo como la Ley carecen de
una reglamentacin y especificaciones administrativas que permitan definir estrategias claras para la diversidad de realidades.
- En el Cdigo aparecen, adems del MIMDES, dos operadores: las defensoras y
el Ministerio de Trabajo. El segundo es el
menos articulado al Sistema.
El Ente formalmente Rector en el MIMDES, casi
desaparece o carece de liderazgo a nivel regional, presentando caras diversas (PRONAA,
FONCODES), las cuales no estn identificadas
con los temas de infancia y en muchos casos
se comportan como una institucionalidad pa-

75 Movimiento Nacional de Nats Organizados del Per.

38

ralela y ms fuerte que el propio MIMDES,

aunque formal o legalmente no sea as.
Todos los operadores coinciden en la urgente
necesidad de tener un Ente Rector que oriente
y articule las polticas de la infancia. El sector
Educacin es percibido como el de mayor capacidad para ejercer como Ente Rector, seguido por el sector Salud.
La mayora de operadores pone nfasis en la
importancia de pensar y disear el Sistema y el
Ente Rector a nivel de los gobiernos regionales,
ms aun cuando las competencias y funciones
les van a ser transferidas en el corto plazo.
Son, sin embargo, los nios y nias del Movimiento de Nios Trabajadores de Piura quienes tienen una propuesta ms pensada. Ellos
opinan75 que es necesario constituir e implementar un Consejo Nacional de Infancia
con rango de cartera ministerial, a imagen y
semejanza del Consejo Nacional de la Juventud (CONAJU), con autonoma y presupuesto
propio. Y proponen el nombramiento de un
defensor de los Nios, Nias y Adolescentes
elegido con la participacin de sus propias organizaciones y de toda la sociedad civil.

6.2 Enfoques
El enfoque con el que se aborda la problemtica de la infancia es la base, la correa de
transmisin, la savia del sistema, porque lo
orienta, le da el contenido y una estrategia comn. Para los diversos sectores del Estado, sin
embargo, es un proceso lento pasar del modelo de proteccin al modelo de derechos en
asuntos de infancia. Aunque esto est claro a
nivel normativo, es todava poco asimilado en
la prctica del personal que implementa diversas acciones.
Para algunos entrevistados, los enfoques con
los que trabajan los diversos operadores del
Estado y la sociedad civil son variados y se
combinan segn su rol y objetivo. En los del
Estado predominan las intervenciones asistenciales y de reparacin, mientras que en los de
la sociedad civil predominan las intervenciones preventivas y promocionales. En casi todos
los casos son intervenciones sectoriales y no
integrales.
De acuerdo a los mismos informantes, la Defensora del Pueblo es la excepcin de esa tendencia, razn por la cual tiene un rol clave en
un Sistema de Atencin Integral a la Infancia
en el marco de la Convencin de los Derechos
del Nio y Adolescente. Otras excepciones
encontradas son la Direccin de Planificacin
del Gobierno Regional del Cusco, la Direccin
Regional del Programa Nacional Wawa Wasi
de Piura y la municipalidad distrital de Huancarani-Paucartambo, que s tienen una perspectiva de derechos.

Los operadores en temas de infancia del MIMDES en los diversos departamentos y niveles
de gobierno tienen enfoques no solo distintos
sino tambin contrapuestos. Por ejemplo, en
Piura la Beneficencia Pblica tiene un enfoque
asistencial, mientras que la direccin del programa Wawa Wasi tiene uno de derechos.

6.3 Los subsistemas:

La informacin que se presenta a continuacin
resume los principales hallazgos identificados
durante la realizacin del Informe.

a. El subsistema de desarrollo de
capacidades vinculado al derecho
a la supervivencia y al desarrollo
Su ncleo bsico est formado por los sectores Salud y Educacin, los cuales desarrollan
polticas y programas de carcter universal de
mediano y largo plazo llamados regulares. Sus
servicios tienen relacin directa y universal
con la infancia, desde la gestacin hasta los 18
aos en el caso de Salud y desde los 2 hasta los
18 en el caso de Educacin.
Pero no se han establecido suficientes procedimientos y mtodos que los interrelacionen de
manera permanente. Se ha avanzado en esta
direccin con el Convenio Marco entre Educacin y Salud celebrado en agosto del 2002,
y con la ejecucin del Programa Escuelas
Saludables. Este ltimo, si bien no se ejecuta
en todos los lugares, est bastante difundido.

39

Ambos sectores funcionan ms articuladamente a nivel de provincias que no son capitales

de departamento y en los distritos, pero sobre
todo en comunidades y caseros, donde resultan siendo la nica presencia del Estado.
El sector Salud ha constituido el Consejo Nacional de Salud, como rgano consultivo del
Ministerio de Salud para concertar y coordinar
en todo el pas el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud. Est conformado por consejeros nacionales, regionales y
locales. Tiene representantes de los diversos
sistemas de salud, pblico y privado, y de la
sociedad civil, as como varias comisiones trabajando diversos problemas de salud, pero carece de una comisin de infancia, lo que va
en contra de la estrategia de los modelos de
atencin integral de salud segn ciclo de vida.
Por su parte, el sector Educacin ha constituido
el Consejo Nacional de Educacin, compuesto por consejeros nombrados por el Ejecutivo
entre personalidades reconocidas en el campo
educativo de la sociedad civil, cuyos equivalentes son los Consejos Participativos Regionales y Locales de Educacin, que tienen como
objetivo es elaborar los proyectos educativos
nacional, regionales y locales.
En todas las regiones donde hemos recogido
informacin se han constituido los Consejos
Regionales para elaborar sus planes a partir
76 Consejo Nacional de Educacin. Hacia un proyecto educativo Nacional Propuesta del Consejo Nacional de Educacin, Lima agosto del 2005.

40

de la convocatoria de los gobiernos regionales. Vale la pena resaltar las potencialidades

para la articulacin entre Salud y Educacin
que presenta el Proyecto Educativo Regional
cuando en el tercer resultado de su primer objetivo seala: La primera infancia es prioridad
nacional. El derecho a la vida y a la educacin
desde el nacimiento est plenamente garantizado para toda la infancia, con oportunidades
diversas y de calidad para su ptimo desarrollo76, asegurando la asistencia en salud, nutricin y proteccin a los menores de 3 aos,
afianzando el ptimo desarrollo de capacidades infantiles desde el nacimiento y desarrollando una gestin eficiente de los programas
sociales.
Tanto en el Sector Salud como en el Sector
Educacin, el apoyo que reciben de la comunidad es muy importante. En el primero estn
las promotoras y los agentes comunitarios a nivel de atencin primaria de salud para actividades preventivo promocionales; y en el caso
de Educacin, en las comunidades ms pobres
los PRONOEI funcionan en locales comunales y son atendidos por promotoras educativas
que son lderes de la comunidad y reciben un
pago de 230 nuevos soles mensuales.
En las regiones donde hemos realizado el estudio, hemos encontrado que el sector Salud ha
avanzado en varias estrategias, como la adecuacin cultural del parto en zonas andinas y
amaznicas; la captacin de madres gestantes
a travs de promotoras de salud para garantizar
que tengan sus controles prenatales; y la facilitacin del parto institucional a travs del esta-

blecimiento de Casas de Espera. Se empieza a

trabajar estrategias de atencin diferentes para
sectores juveniles; en Cusco y Huancavelica
por ejemplo, se preocupan por los problemas
de los jvenes en situaciones de riesgo como
violencia, drogadiccin, pandillaje y embarazo
precoz, incorporando su participacin, a travs de la semana de la juventud, la redaccin
de la carta de los derechos de la salud y otras
acciones de prevencin.
En el Sector Educacin, uno de los grandes
avances es el acceso casi universal a la educacin primaria. El Programa de Tutora en los
sitios visitados es importante para atender los
problemas de los adolescentes y para articular
la escuela con otros actores de la comunidad.
Asimismo, la Campaa por el Buen Trato a los
Nios y Nias est funcionando en varias de
las regiones y es un acierto para evitar que la
escuela sea, como lo es en muchos sitios, un
lugar donde se maltrata a los menores de edad.
Por Resolucin Ministerial N 1073-2002-ED
se aprob el procedimiento de investigacin
y proteccin de maltratos fsicos, psicolgicos
o de violencia sexual en agravio de los educandos cometidos por personal del sector
educacin.
En las regiones visitadas, el sector Educacin
ha promovido la formacin de los Municipios
Escolares para incentivar la participacin de los
estudiantes en sus escuelas. En algunas de ellas
se desarrollan el Programa Educacin para el
Trabajo y el concurso Escuela Aprende con el
Ministerio de Trabajo. Un avance significativo
se da en la provincia de Chachapoyas, depar-

tamento de Amazonas, donde se est ejecutando el Programa Integral de Estimulacin

Temprana en base a la Familia, PIETBF.
Sin embargo, persisten varios problemas, principalmente en las provincias que no son capital de departamento, y en las comunidades
andinas y amaznicas. El ms serio es que no
se cuenta con servicios de educacin secundaria y los nios y nias tienen que migrar para
poder estudiar. Por ejemplo, el distrito de Yauli
de la provincia de Angaraes slo tiene servicios
de educacin primaria y el 40% del alumnado
viene de los anexos caminando ms de dos
horas. En Condorcanqui los nios y nias que
migran para estudiar no tienen albergues donde quedarse, salvo los de religiosas que brindan este servicio.
Hay tambin un dficit de servicios de educacin inicial. Los Centros de Educacin Inicial
y los programas no escolarizados que funcionan, son en la mayora de los casos a iniciativa
de la comunidad.
Se presentan tambin problemas de extra
edad, sobre todo en las zonas rurales del Cusco, Ayacucho y Huancavelica, as como la
poca capacidad para atender la necesidad de
una educacin bilinge e intercultural en las
zonas andinas y amaznicas.
Otros graves problemas que hemos encontrado en la mayora de las provincias son: alto
ndice de analfabetismo, nmero elevado de
alumnos por maestro, sobre todo en las comunidades, bajo rendimiento escolar (atribuido a

41

la desnutricin), una mayora de escuelas unidocente y multigrado, ausencia del programa

de educacin rural y de un currculo diversificado de acuerdo a la realidad y necesidades
de las comunidades nativas, profesores sin
preparacin para atender esas necesidades, y
baja calidad educativa, especialmente en lecto-escritura y razonamiento matemtico.
La Ley de Educacin, en los artculos en los
que define su concepcin y principios, no
menciona directamente a la infancia, se afinca ms bien en la familia. En los artculos que
establecen los niveles de la educacin bsica
s lo hace. A nivel de la Educacin inicial menciona la necesidad de una relacin intersectorial para cumplir con sus objetivos. En el nivel
primario seala que su finalidad es educar integralmente a nios y en el nivel secundario
que debe tenerse en cuenta las necesidades y
derechos de los pberes y adolescentes.
La Ley del sector Salud tampoco hace alusin
directa a los derechos especficos de los nios,
nias y adolescentes, ni a la Convencin, el
Cdigo, el PNAIA 2002-2010 y el SNAINA.
Tampoco menciona las necesarias articulaciones con otros sectores, salvo en el nivel inicial,
donde hace nfasis en una articulacin todava vaga con la familia y la comunidad.

77 Ver Reglamento de Organizacin y Funciones del MIMDES,

titulo II artculos 8,9, 10 y ttulo III artculos 11 y 12.

42

b. El subsistema de proteccin
de la infancia en situaciones
de vulnerabilidad y riesgo
Este subsistema tiene a su cargo elaborar las
polticas, programas y proyectos para prevenir,
proteger y atender a los nios, nias y adolescentes en situaciones particularmente negativas
para su desarrollo y que vulneran real o potencialmente sus derechos. Nos referimos especficamente a los problemas de reconocimiento
del derecho a la identidad y al nombre, maltrato infantil y violencia familiar, explotacin
comercial sexual, abandono, trabajo infantil,
violencia poltica, discapacidad y pobreza.
De los diversos sectores del Estado, es el
MIMDES el sector que por su visin, misin y
objetivos77 especficos est orientado a prevenir y atender a los nios, nias y adolescentes
en esas situaciones. Para ello cuenta con dos
instrumentos:
i) La Direccin de Nias, Nios y Adolescentes, rgano de la Direccin General de
Familia y la Comunidad que a su vez es rgano del Vice ministerio de la Mujer. Esta
Direccin es el Ente Rector del Sistema. Su
funcin es normativa y de supervisin de
los temas de infancia, en especial garantizar el buen funcionamiento de los diversos
tipos de defensoras.
ii) El Instituto Nacional de Bienestar Familiar,
INABIF, que segn Ley N 26918 es el r-

gano rector del Sistema Nacional para la

Poblacin en Riesgo, y segn el ltimo ROF
est adscrito al Despacho Viceministerial,
lo cual le da ms poder o rango que al Ente
Rector. Tiene como funciones dirigir y ejecutar acciones orientadas a la poblacin en
situaciones de riesgo, entre ellas los nios,
nias y adolescentes. Supervisa adems las
transferencias programticas destinadas a la
proteccin integral de la primera infancia
de competencia del MIMDES78.
El MIMDES tiene otros programas y rganos
vinculados con la infancia: el Programa Nacional Wawa Wasi, adscrito y dependiente del
INABIF; la Secretara Nacional de Adopciones,
que segn ley de creacin del Sistema era una
de las secretaras tcnicas del sistema, pero
que segn el ROF es un rgano desconcentrado del MIMDES que depende del despacho
de la Viceministra de la Mujer; y el Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria79, adscrito
al Vice ministerio de Desarrollo Social, que
ejecuta programas de complementacin alimentaria y nutricionales orientados a nios,
nias y adolescentes.
Para constituirse internamente en un Sistema
articulado de las direcciones, programas nacionales y rganos descentralizados, el MIMDES constituy, por R.M. N 497-2006, del 26
de julio del 2006, la Comisin Intersectorial
encargada de implementar el PNAINA.
Otros sectores que ejecutan funciones de proteccin son:

- El Ministerio de Trabajo que debe vigilar y

supervisar que los adolescentes que trabajan de manera dependiente estn inscritos
por sus empleadores y que sus condiciones
de trabajo y remunerativas se realicen segn ley. Pero no en todos los lugares hay
una Direccin de Trabajo.
- El Ministerio del Interior, que a travs de la
Polica Nacional ejecuta programas y acciones dirigidos a los nios, nias y adolescentes en situacin de riesgo, como el programa
Colibr, orientado tericamente a los que
trabajan en la calle. Decimos tericamente
porque en muchas comisaras este programa se limita a distribuir alimentos a nios,
nias y adolescentes, independientemente
de si trabajan o no. Tambin desarrollan el
programa Gaviota, que ejecuta acciones
parecidas con las denominadas pandillas.
- El Poder Judicial tiene los centros transitorios para los adolescentes en conflicto con
la ley penal.
- Hay ejemplos de intervencin municipal,
como el Municipio de Lima Metropolitana
que tiene un albergue para los nios, nias
y adolescentes en situacin de abandono:
la Casa de los Petisos.
78 Ver Reglamento de Organizacin y Funciones del MIMDES
Captulo I Funciones de los Programas Nacionales artculo
84.
79 Ver Reglamento de Organizacin y Funciones del MIMDES
Artculo 81 .

43

- Muchas iniciativas dispersas, desarticuladas, que no logran cubrir el universo de

demanda y en muchos casos no tienen un
enfoque de derechos.

de la PNP, y el CEM, rea del adolescente del

MINSA que utiliza fichas de referencia y contrarreferencia, lo cual es un buen mecanismo
para el funcionamiento del sistema.

Vemos as que el MIMDES es slo parte de un

sistema mayor del que forman parte otros sectores que llegan directamente al universo de
nios, nias y adolescentes. Su gran limitacin
es no estar desconcentrado en direcciones regionales como otros sectores; su presencia es
mayor en el gobierno central / nacional que
en el regional y local, donde esa presencia es
dispersa, pues se da a travs de mltiples programas con objetivos diversos y poblacin objetivo distinta que no coordinan entre s.

c. Subsistema de garanta de acceso

y administracin de justicia
a la infancia

Algunos de sus servicios y programas s se relacionan con otros sectores, especialmente

con Salud, pero desde su propia estrategia y
necesidades. Ejemplo de ello son los Centros
de Emergencia Mujer (que adems se relacionan con la Polica Nacional) y el Programa Nacional Wawa Wasi; mientras que el PRONAA
se relaciona con las escuelas; y los servicios y
programas del INABIF con el sector Salud, el
Ministerio Pblico y el Poder Judicial.

Este es el nico subsistema que funciona como

tal, porque cuenta con normas y procedimientos integrados y secuenciales que hace de cada
uno de ellos un eslabn de la cadena del proceso. Las defensoras comunitarias, y en general todas las defensoras, aunque de naturaleza
distinta, son parte de este subsistema, porque
si bien tienen un rol preventivo promocional,
intervienen en casos de reconocimiento de los
nios y nias, de demandas por alimentos, en
situaciones de maltrato infantil y tienen mecanismos de conciliacin para la solucin de
conflictos familiares.

En algunos lugares, como Pucallpa, se ha organizado una Red de Proteccin de los nios, nias
y adolescentes que trabaja con nios que viven
o trabajan en la calle, en riesgo social. Esta Red
est conformada por INABIF, PNP, DEMUNA,
CEM; Centro de Atencin al Nio, Nia y Adolescente Trabajador/a. Tambin se ha formado
una Red de Apoyo al Adolescente promovida
por la Direccin de Participacin Ciudadana

44

Este subsistema est orientado preferentemente a la poblacin infantil en situaciones particulares de riesgo cuyos derechos ya han sido
vulnerados. Su ncleo bsico est constituido
por la Polica Nacional, el Ministerio Pblico,
el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia.

En los ltimos aos este subsistema ha mejorado considerablemente su perspectiva de

trabajo, pues ha introducido la especializacin
en temas de infancia, se han nombrado fiscales y jueces de familia, el Ministerio del Interior aprob el Plan de Accin por la Infancia

y la Adolescencia 20022010, y el Ministerio

Pblico aprob el Plan Estratgico de Infancia
y Adolescencia 20042010.
Sin embargo, preocupa que en las regiones visitadas el proceso de mejora para la atencin
especializada se haya detenido. El tema de
administracin de justicia es uno de los ms
serios, sobre todo en zonas de mayor pobreza,
donde es notoria la ausencia de fiscales y jueces de familia especializados, adems de una
excesiva carga procesal. Una de las principales quejas de los propios operadores es que
el personal no se da abasto. Cuando se pasa
del nivel provincial al distrital, comunidades
y caseros, cada uno de los componentes de
este subsistema va desapareciendo, quedando
como nicos agentes del sistema de administracin de justicia el juez de paz y las defensoras comunitarias. Un problema adicional es
la falta de abogados de oficio que defiendan
a los ms pobres. Adems, algunos fiscales de
familias mantienen una visin patriarcal para
opinar y resolver los problemas.
Sin embargo, hemos encontrado tambin mucho inters y metodologas creativas para aligerar la carga procesal, para identificar cuellos
de botella, homogenizar criterios de acuerdo
a las particulares realidades de cada regin,
as como para acelerar procesos y evitar desanimar a las personas que vienen de comunidades muy alejadas. Se reclama tambin la
presencia de personal profesional calificado
para entender los procesos psicolgicos de los
nios y nias; esta necesidad de psiclogos la
hemos encontrado en todas las regiones.

Existen barreras para acceder a este subsistema, los principales se relacionan con los problemas econmicos: las familias carecen de
ingresos para pagar abogados y para desplazarse continuamente a la provincia o a la capital
de departamento. Las personas que no hablan
castellano no tienen opcin de ser escuchados
en su lengua materna. La dispersin geogrfica
de la poblacin y las comunidades impiden la
llegada de los servicios y no se han planteado,
como en el sector Salud, formar equipos itinerantes. La corrupcin y la demora en los procesos hacen que en muchas comunidades las
decisiones y sanciones de la asamblea comunitaria tengan ms credibilidad, por ejemplo en
el caso de violencia familiar y a ella recurren
con ms frecuencia que al sistema oficial.
Este subsistema, por su naturaleza, se relaciona con varios servicios del MIMDES, como los
Centros de Emergencia Mujer, las Casas de Refugio, las Defensoras, el INABIF y la Secretara
de Adopciones.

d. Subsistema normativo
de exigibilidad de derechos
No debe olvidarse que es el marco normativo
el que da existencia legal a las instituciones y a
sus procedimientos y que obliga a su cumplimiento. El Parlamento es el poder autnomo
del Estado que legisla entre otros en temas de
infancia, pero no tiene ni ha tenido una comisin de infancia.
Es un avance que por ley cada ao el Presidente del Consejo de Ministros debe dar cuenta al

45

Parlamento de los avances del PNAIA 20022010. Hasta ahora, los informes han sido sectoriales, lo que ha puesto en evidencia que no
existe un Sistema propiamente. Adems, no se
ha generado el inters ni una real fiscalizacin
sobre el Ejecutivo, ni ha merecido el inters
de la prensa.
Los consejos regionales y concejos municipales tienen tambin capacidad legislativa a travs de la dacin de ordenanzas. Hasta ahora
slo en contados casos lo han hecho a favor
de la infancia de su localidad. Por ejemplo, se
ha sealado la obligacin de los municipios
distritales de supervisar los centros de cuidados diurnos, pero muy pocas municipalidades
han cumplido con aprobar ordenanzas en ese
sentido. Existen excepciones en algunos municipios que han incorporado en el Presupuesto
participativo la nocin de que los nios deben
ser lo primero.

6.4 Articulaciones entre

los subsistemas
El MIMDES, como Ente Rector, podra haberse
convertido en el articulador de los subsistemas,
pero no lo ha hecho, lo que se explica porque
la Direccin de Nias, Nios y Adolescentes
no tiene una relacin de par con las autoridades de los otros sectores de los subsistemas.
El nivel en que esta direccin est ubicada en
la estructura del ministerio no le permite una
reaccin rpida, visible y autorizada frente a la
problemtica de la infancia. Adems, existe a

46

nivel del gobierno central, pero no tiene equivalentes a nivel regional, provincial y local.
Es cierto que el MIMDES, como Ente Rector,
ejecuta un conjunto de programas, proyectos y
acciones dirigidas a la infancia, pero estos tampoco forman parte propiamente de un subsistema, son vidas paralelas que se relacionan
de manera diferente con los subsistemas.
INABIF y la Secretara Nacional de Adopciones tienen vnculos fuertes con el subsistema
de proteccin, y el Programa Nacional Wawa
Wasi con Salud.
El Centro de Emergencia Mujer, cuando detecta o acuden a l casos en los que se dan situaciones como maltrato infantil y abuso sexual,
reporta al sector Salud para constatar los daos. Asimismo, el MIMDES ha capacitado a
varios sectores, como la Polica Nacional.
A nivel distrital, los municipios ejecutan el programa de Vaso de Leche, que tiene como poblacin objetivo a nios y nias desde los 3 meses hasta los 6 aos, madres gestantes y madres
que dan de lactar. Por ley, se distribuye en todos
los distritos del pas. Pero no tiene relacin con
ningn Ente Rector, se ejecuta por asignacin
presupuestal directa del MEF a los municipios.
Este programa es uno de los que ms presupuesto requiere, llega al mayor nmero de nios en las edades decisivas, est extendido por
todo el pas, ha organizado al mayor nmero de
mujeres a costo cero para el Estado y, sin embargo, no ha merecido la atencin del Estado y
otros operadores para potenciarlo.

a. Funcionamiento del sistema

No existen diferencias sustantivas entre los departamentos de sierra, selva y costa. Se perciben algunos matices importantes para una
estrategia regional, por ejemplo, el problema
comn del maltrato infantil est asociado en la
sierra a la violencia familiar, mientras que en la
selva se vincula a la desintegracin familiar por
la migracin temporal del padre o la madre en
busca de empleo.
En cambio, s existen diferencias notables entre los niveles regional, provincial y local:
- En el nivel regional casi el total de operadores tiene posibilidades de articularse entre
s en los subsistemas; adems encontramos
una presencia muy activa de ONG especializadas en temas de infancia. Es obvia tambin la situacin particular de las capitales
de departamento, sede de los gobiernos regionales, donde los diversos actores tienen
ms fortalezas.
- A nivel provincial va disminuyendo la presencia y las fortalezas de los sectores del
Estado, al disminuir la capacidad de su personal y sus recursos econmicos. El subsistema que ms se debilita es el de la proteccin de derechos, desaparecen las oficinas
de familia en las comisaras, lo mismo que
fiscales y jueces especializados. Los municipios van tomando ms relevancia como
referente de las necesidades de la poblacin. Aunque con una menor presencia en

relacin a las capitales y sede de regin, la

incidencia e importancia de las ONG80, es
importante.
- A nivel distrital y comunal, la presencia de
los operadores estatales va desapareciendo, salvo en los distritos capital de departamento, y el empobrecimiento de la infraestructura estatal es notoria. El nmero
de operadores es mnimo. El municipio y
la comunidad adquieren mayor protagonismo en la ejecucin de acciones concretas a
favor de la infancia.
Hay tambin diferencias entre lo rural y lo
urbano. Como ya mencionamos, los marcos
conceptuales, la comprensin de la realidad y
de los problemas con que se elabora la normatividad en general tienen como referente lo
urbano y lo urbano costeo.
Nociones bsicas como infancia, familia, trabajo infantil, maltrato, salud y enfermedad
tienen connotaciones distintas en las comunidades rurales. Muchos de los operadores
han mencionado que requieren de equipos
multidisciplinarios que les permitan entender
mejor los problemas y los comportamientos de
la poblacin. Han reclamado la presencia de
antroplogos y psiclogos, mientras que el Sistema tiene bsicamente abogados, maestros y
mdicos.

80 Ejemplo de esto es CODENI en el Cusco.

47

b. Barreras de acceso a
los servicios del sistema

chos de la infancia. Para estos temas dependen de la cooperacin internacional y de las

ONGDs.

Son muchas las barreras: distancia geogrfica,

carencia de ingresos econmicos para solventar los gastos de traslado para acudir a los servicios de salud y educacin o para pagar los
honorarios profesionales de los abogados en
casos de litigio y las tasas judiciales. Pero uno
de los ms graves problemas es el desconocimiento de los derechos que asiste a la persona, de la existencia de determinados servicios,
de sus procedimientos y de su gratuidad.

No existen indicadores de funcionamiento del

SNAINA. La capacidad de gestin del Estado
para el tema de infancia todava es limitada.
Existen mltiples e interesantes experiencias,
pero aisladas, sin continuidad. El personal todava no tiene suficiente capacitacin para
trabajar con una perspectiva de derechos. Su
visin y actuacin son todava muy sectorializadas, en muy pocos casos se encuentra una
visin integral de los problemas y de las intervenciones, de tal manera que generen sinergias entre ellos. Tampoco se cuenta con equipos multidisciplinarios que permitan entender
las diversas dimensiones de los problemas, as
como los aspectos sociales y culturales. El personal reclama ser capacitado a travs de formas descentralizadas.

Hay adems falta de credibilidad en la justicia,

ausencia de cultura de denuncia, lentitud en
los procesos, retraso en la solucin de problemas, solicitud de pruebas de oficio. Asimismo,
el uso del castellano como nica lengua oficial
excluye a personas de otras lenguas maternas
de los servicios, cuya condicin tnica es motivo de marginacin.

c. Condiciones adversas para

el funcionamiento del SNAINA
La atencin a la infancia no ha contado con los
recursos adecuados. La ley de Equilibrio Fiscal 2006 estableci que el 30% de los crditos
suplementarios se destinaran a la infancia, sin
embargo no se cumpli. El Ente Rector no encabez una resistencia a este incumplimiento
del propio Ejecutivo.
Hasta ahora los gobiernos locales invierten
escasos recursos para el ejercicio de los dere-

48

d. Problemas de la infancia ms
frecuentes y el SNAINA
Si los ordenamos de acuerdo con su dimensin, los problemas de la infancia que hemos
identificado como los ms frecuentes son:
- Violencia familiar y maltrato infantil: El maltrato est asociado casi siempre pero no
nicamente a la pertenencia a familias que
sufren violencia del varn contra la mujer,
violencia asociada al alcoholismo como
causa inmediata, y a las deterioradas condiciones de vida y las diversas formas de ex-

clusin como causa mediata. Est vinculado

tambin a formas de relacin entre adultos y
menores, donde el rigor parece ser la forma
ms eficaz de ser obedecidos, y se repite en
el hogar y en la escuela, donde en ocasiones toma la forma delictiva de abuso sexual.
Las nias son quienes sufren con mayor frecuencia todas estas formas de maltrato.
- Desnutricin infantil: El SNAINA no funciona
como sistema, no existe un Ente Rector en
materia nutricional; el Ministerio de Salud, a
travs del Instituto Nacional de Nutricin, tiene funciones muy limitadas, como la de supervisar la calidad de los alimentos y mezclas
de los programas del PRONAA. El Programa
del Vaso de Leche est suelto y el Programa
Nacional Wawa Wasi tiene un componente
nutricional que no se articula al PRONAA.
- Educacin rural: Acumula casi todos los
problemas de la educacin pblica: poco
acceso, sobre todo a la educacin inicial y
secundaria; extra edad; alta desercin con
mayor nfasis de las nias; repitencia; falta
de plazas y recursos econmicos para el nmero adecuado de profesores; infraestructura deficiente y deteriorada; ausencia de
materiales educativos culturalmente pertinentes. Frente a esto, el SNAINA reacciona
como un programa de educacin rural que,
por lo menos para el caso del Cusco, se ejecuta centralizadamente, es decir, de manera
directa entre el Ministerio y la escuela rural,
sin pasar por la Direccin Regional de Educacin, lo que permitira tener un desarrollo
de capacidades locales.

e. Problemas de la infancia menos

frecuentes y el SNAINA
Aunque menos frecuentes, otros problemas
identificados, en orden de dimensin, son:
- Trabajo infantil: Aunque el Cdigo, en el
Captulo II sobre el SNAINA, pone especial nfasis en esta problemtica, llama la
atencin que los diversos operadores no la
mencionen. Por ejemplo, en Huancavelica,
donde la relacin de Nios, Nias y Adolescentes que trabajan sobre la poblacin
ocupada es una de las ms altas, ningn
operador mencion este problema; y en
Apurmac, donde tambin es elevada, solo
un operador mencion el trabajo infantil
en el campo.
La problemtica se evidenci en zonas
urbanas: en Piura, donde una de las ocupaciones ms frecuentes en nios es la de
estibadores en los mercados; en Cusco,
donde el problema son las nias y nios
trabajadores del hogar migrantes de zonas
rurales, para quienes no se cumple la Ley
de Trabajadores del Hogar; y en Ica, donde
los adolescentes trabajan en las actividades
agrcolas modernas y como lustradores de
calzado.
En este caso el SNAINA funciona de manera muy precaria e insuficiente, en parte por
la poqusima fuerza e importancia que tiene el Ministerio de Trabajo en la estructura
del Estado en trminos de asignacin pre-

49

supuestal y funcin, y porque la mayora de

ocupaciones de nios, nias y adolescentes
son informales, de modo que el Ministerio
no tiene posibilidades de inspeccin.
En el caso de los nios, nias y adolescentes trabajadores del hogar, el Ministerio de
Trabajo es un operador suelto que no
coordina ni se relaciona con otros operadores, salvo cuando promovi reuniones
de consultas en 12 ciudades sobre el Plan
Nacional de Prevencin y Erradicacin del
Trabajo Infantil.
Existe una controversia sobre cmo debe
funcionar el sistema de proteccin frente
al trabajo infantil. Por un lado, estn los
abolicionistas, y por otro los nios, nias y
adolescentes trabajadores que reivindican
el derecho al trabajo digno.
- La explotacin sexual comercial infantil:
Llama la atencin que este tema no apareciera como preocupacin de casi ningn
operador. En cambio, ms de uno se quej
de que por ser Cusco una ciudad eminentemente turstica se le atribuya este problema como uno particularmente resaltante.
Existe una Mesa de Trabajo para la elaboracin y validacin de criterios y procedimientos de investigacin en focos de explotacin sexual comercial de nios, nias
y adolescentes, en la que participan el MIMDES, el Ministerio Pblico, el Poder Judicial, los ministerios de Justicia e Interior, y
Accin por los Nios.

50

Tambin se constituy el Grupo de Trabajo

Multisectorial Permanente contra la Trata de
Personas, integrado por los ministerios de
Interior, Salud, Justicia, Educacin, Trabajo,
MIMDES y Relaciones Exteriores, el Poder
Judicial, el Ministerio Pblico y representantes de la sociedad civil que han desarrollado
acciones de prevencin y formacin de grupos multisectoriales en Iquitos y Puno.
- Nios, nias y adolescentes con discapacidad: Salvo un operador del sector Educacin en Huancavelica, no hemos tenido
mencin alguna a la necesidad de que el
Sistema responda a las necesidades particulares de los nios, nias y adolescentes
con discapacidad; tampoco encontramos
infraestructura y personal especializado
para atenderlos, ni instituciones de la sociedad civil que hayan asumido incidencia
poltica en este tema.

f. Lo que menos funciona en el Sistema

Lo que menos funciona en el Sistema son las
instituciones tutelares. Existen aquellas que tienen que ver con nios y nias en abandono
(albergues, casas de refugio pblicas o las privadas que el MIMDES tiene dificultades para
supervisar). Pero en el caso de los adolescentes
infractores, no se cuenta en casi ningn lugar
con hogares transitorios; stos tienen que ser
llevados a la ciudad ms cercana en caso de los
nios y a Lima en caso de las nias, alejndolos
de su ambiente y haciendo imposible la visita
de su familia y el acceso a una defensa.

No se cuenta con centros de rehabilitacin,

solo existe uno en Cusco y otro en Ucayali.
Ninguno tiene el servicio de orientacin a
adolescentes. Cuando no hay mrito a internamiento, carecen de medidas alternativas
(como el servicio comunitario). Solo existe
una experiencia piloto en Lima, en el distrito
de Independencia, y en Trujillo cuentan con el
compromiso de los municipios y el apoyo tcnico y financiero de una ONG de cooperacin
internacional.

g. Participacin de las nias,

nios y adolescentes
Hemos encontrado que la participacin de los
nios, nias y adolescentes no es un objetivo
explcito de los diversos operadores del Sistema. Una excepcin puede ser el sector Educacin, que ha desarrollado en varios departamentos de manera efectiva los Municipios
Escolares. Son las ONGDs las que ms han
promovido la participacin de los nios, nias
y adolescentes.
Mencin especial merece la organizacin de
los nios, nias y adolescentes trabajadores
que han promovido liderazgos infantiles de
mucha calidad. El Movimiento de Nios Trabajadores Catlicos, organizacin que va a cumplir 30 aos, es un espacio de capacitacin de
liderazgo de nios y nias, que con autonoma
del control del Estado tiene capacidad de incidir en las polticas pblicas orientadas a la infancia, de manera particular al sector que trabaja. Su enfoque del trabajo infantil cuestiona

la visin abolicionista y define un conjunto de

reivindicaciones de los nios, nias, y adolescentes trabajadores en temas de condiciones
laborales, salud y educacin.
En esa misma lnea pero desde los movimientos no confesionales, existe el Movimiento
Nacional de Nios Trabajadores Organizados
y la Coordinadora Nacional de diversas organizaciones de nios, nias y adolescentes que
agrupa a menores de los Municipios Escolares,
Boy Scout, organizaciones juveniles de los barrios, los NATS y los del programa Colibr.
En el 2006, la UNICEF promovi la campaa
Vota por la Niez realizada durante la campaa electoral nacional, en la que comprometieron a cada uno de los candidatos con una
plataforma por la infancia elaborada por los
propios nios. Tambin se organizaron eventos nacionales para que los candidatos expusieran su programa por la infancia.
Para nuestro estudio realizamos encuestas a
353 nios, nias y adolescentes entre los 6 y
17 aos en Apurmac, Chachapoyas, Huancavelica, Ica y Piura, adems de delegados al
Congreso Internacional, llegando a participar
en la encuesta representantes de 48 provincias
procedentes de 20 departamentos.
De los encuestados, el 70% afirma conocer
que en el lugar donde viven existen los siguientes operadores del Sistema: comisara, posta
mdica, colegio, municipalidad, comedor popular, comit del Vaso de Leche, parroquia y
otras iglesias. A los servicios que ms han acu-

51

dido han sido a la posta mdica, al hospital, al

colegio y a la parroquia. Las que menos conocen y a la que menos acuden son el MAMIS,
el Centro de Emergencia Mujer, consultorios
jurdicos gratuitos, fiscalas. Slo el 1.4% de los
entrevistados declar que haban sido tratados
mal. Casi el 74% dice que participa en las actividades promovidas por las instituciones, el
34% tiene una participacin activa dando opiniones para mejorar los programas.
El principal problema de la infancia que perciben es el maltrato infantil expresado en maltrato fsico, psicolgico y abuso sexual. El 30%
no identific ningn problema.

h. Las Defensoras del Nio

y el Adolescente81
En el Per, la labor de las Defensoras del Nio
y el Adolescente se ha convertido en un elemento dinmico que contribuye al gran objetivo de generar una cultura de respeto a los
derechos de las nias, nios y adolescentes
constituyndose en un espacio importante de
promocin y defensa de estos derechos.
La experiencia de las DNA es un ejemplo del
paso de una atencin parcial meramente legal

81 Fuente: MIMDES. Sub Direccin de Defensoras del Nio y

del Adolescente.
82 Fuente: MIMDES. Sub Direccin de Defensoras del Nio y
del Adolescente.

52

a una atencin multidisciplinaria de las nias,

nios y adolescentes, que nos lleva a una atencin integral.
Este servicio se institucionaliza con el Cdigo de
los Nios y Adolescentes, y es a partir de ello
que tanto las instituciones pblicas como privadas se organizan para contar con un servicio
de DNA, para ello logran involucrar a personas
de la misma comunidad que con un gran espritu de solidaridad entregan parte de su tiempo
para trabajar por el bienestar de nuestras nias,
nios y adolescentes, lo que permite que las soluciones a las que se arriben sean eficaces. El
MIMDES ha aprobado el reglamento del Servicio de Defensora del Nio y el Adolescente y
los procedimientos de atencin de casos
En la actualidad existen 1,803 Defensoras de
diversos modelos, las mismas que se ubican en
todo el territorio nacional, de las cuales 417
Defensoras han reportando, haber atendido
165,785 casos de violacin de derechos, durante el ao 2006. Dichos casos encontraron
en las Defensoras una solucin viable ya sea
a travs de la conciliacin, derivacin, denuncia, o el despliegue de diversas acciones administrativas que permitieron la restitucin de
alguno de los derechos vulnerados, constituyndose en una va importante de acceso a la
justicia y una posibilidad de desjudicializacin
de los procesos en los casos de alimentos, tenencia y rgimen de visitas82.
Las organizaciones no gubernamentales han
promovido tambin Defensoras Comunita-

rias. Cusco es un caso paradigmtico en ese

sentido, donde UNICEF, Guamn Poma IDL y
World Visin las han promovido. Sin embargo,
en algunos casos son percibidas, aunque est
lejos de ser la intencin de las instituciones,
como apndices de las ONG y reproducen sus
conflictos o alianzas.
Estas defensoras son creadas por la comunidad
desde una iniciativa externa. Si bien llenan una
necesidad de la poblacin, tienen que pasar
por un proceso de legitimacin que les da sostenibilidad en la poblacin. En algunos lugares,
las defensoras han priorizado su relacin con
la Defensora del Pueblo y el Colegio de Abogados. Se articulan a otras redes de la sociedad
civil, por ejemplo a la Mesa de Concertacin de
Lucha contra la Pobreza en Cusco. Las defensoras comunitarias pueden considerarse un importante logro de los proyectos de proteccin
de derechos.
La eficacia de esta intervencin se expresa en
grupos de mujeres, algunas de ellas analfabetas, de comunidades campesinas muy alejadas
y pobres, que han logrado el reconocimiento
de la poblacin para atender casos de denuncias de violencia familiar, maltrato infantil, reconocimiento de nios y problemas de manutencin de los hijos por los padres, que son los
problemas ms frecuentes. Han logrado que
las personas lleguen a acuerdos y resuelvan
conflictos sin tener que acudir a instancias judiciales que no estn a su alcance por la lejana
y por los costos econmicos. Dedican parte de
su tiempo a esta funcin sin pago alguno y con
gran entusiasmo.

i. Potencialidades para
el funcionamiento del Sistema
El Plan Nacional de Accin por la Infancia y
la Adolescencia 2002-2010, es el documento
marco de polticas pblicas nacionales al 2010
a favor de la niez y la adolescencia y desde
una perspectiva de derechos, es un instrumento para la superacin de la pobreza. Utilizando una lnea de vida, propone para nuestros
nios, nias y adolescentes un conjunto de
intervenciones de acuerdo a su edad orientadas a que tengan igualdad de oportunidades,
servicios de calidad y participen en el ejercicio, promocin y defensa de sus derechos. La
Ley N 28487 eleva a rango de ley el PNAIA,
lo que posibilita que lo sealado en l tenga
un efecto vinculante. El SNAINA tiene mejores
condiciones de construccin como Sistema, es
decir con componentes que cumplan una funcin definida y que coordinen entre s, desde
lo distrital a lo regional, articulando de manera
ms concreta cada nivel.
A nivel distrital y comunal hemos encontrado
en las defensoras comunitarias, DEMUNAS y
COMUDENAS a los operadores y articulaciones con mayores potencialidades, pues generan
sinergias entre el gobierno local y otros sectores
del Estado de un espacio territorial concreto,
e identifican las particulares necesidades de la
infancia. Las defensoras comunitarias son los
nicos operadores que se sienten parte del sistema. En cuanto a las DEMUNAS, en algunos
lugares, como Ica, ellas han sido el ncleo para
la formacin de las COMUDENAS. Este caso es

53

particularmente inspirador de lo que puede ser

replicado a nivel nacional para la formacin de
un sistema a nivel local: distrital-provincial.
As, aunque no en todos los lugares funcionan
las DEMUNAS o las defensoras comunitarias,
ah donde funcionan tienen un papel muy importante porque juegan un rol no solo de restitucin de derechos sino tambin promocional.
Las defensoras son particularmente importantes a nivel de comunidades campesinas, donde no hay un puesto policial y se encuentra
un mini sistema formado por la defensora y
el juez de paz; en algunos casos interviene el
teniente gobernador, que al ser nombrado y
no elegido no tiene la misma legitimidad ante
la comunidad del juez de paz.
Lo distrital y comunal, entonces, pueden y estn demostrando sus posibilidades de conver-

54

tirse en el impulsor del Sistema (las excepciones

en las regiones examinadas son Cusco y Piura).
El instrumento que dar forma y contenido
concreto al SNAINA a nivel regional, provincial
y local son los planes de accin por la infancia concertados. En Ucayali, particularmente,
encontramos iniciativas de articulacin entre
Salud y Educacin muy interesantes.
Un potencial particular es la creacin por D.S.
N 014-2002-MIMDES de la Comisin Multisectorial encargada de la implementacin de
las acciones sealadas en el Plan Nacional de
Accin por la Infancia y la Adolescencia PNAINA, conformada por la PCM, el MININTER, el
INEI, MINSA, MEF, Ministerio Pblico, Poder
Judicial, MINJUS, MINED, MINCETUR, MINTRA, MIMDES, adems de UNICEF, el GIN, la
MCPLCP, como observadores.

7.

Un Sistema por construir

l Sistema, tal como es definido tanto en

el Cdigo como en su Ley de creacin,
no existe en ninguno de los niveles: nacional, regional y local. Para la existencia de un
Sistema de Atencin Integral a la infancia no
basta la espontaneidad y la forma voluntaria como se relacionan los componentes de
una red donde las conexiones no se dan de
manera formalizada ni institucionalizada. Un
Sistema supone un conjunto de elementos o
subsistemas organizados, interrelacionados,
interdependientes que interactan entre s
para lograr objetivos comunes.
Los sistemas tienen tambin un conjunto de
normas, procedimientos y mtodos integrados para la consecucin de un objetivo. De
modo que cada componente tiene funciones
o tareas bien definidas en las normas.
El Sistema adems debe tener una relacin y
articulacin de las competencias y funciones
propias de cada nivel de gobierno: nacional,

regional, provincial y local. En la visita a los

nueve departamentos hemos encontrado que
este aspecto es muy dbil. Esto se explica en
parte porque el MIMDES, Ente Rector del sistema, es uno de los ministerios ms centralizados.
La existencia del Sistema, entonces, no se materializar con la creacin de una nueva institucin sino relacionando sus componentes,
que como hemos sealado existen en subsistemas no relacionados entres s. No se trata de
hacer un organigrama sino de establecer los
procedimientos y mecanismos para lograr esta
interrelacin.
El Sistema debe estar compuesto explcitamente, con compromisos y procedimientos
claros, por los rganos sectoriales e instituciones pblicas que desarrollan polticas y programas que prestan servicios de atencin a
nios, nias y adolescentes, as como por las
instituciones pblicas y privadas y programas

55

de los gobiernos regionales y locales.83 Para

que el Sistema se constituya y funcione es necesario que est dirigido por una instancia al
ms alto nivel de decisiones y que stas sean
vinculantes.

i) Reconocimiento de los derechos especficos de la niez y la adolescencia y los

que les corresponde como persona, concibiendo a los nios, nias y adolescentes como sujetos de derecho.

Lo central de la Propuesta es la conformacin

del Consejo del Sistema Nacional de Atencin
Integral al Nio, Nia y Adolescente, articulado a consejos regionales, provinciales y locales, para que el Sistema funcione a los diversos niveles de gobierno. La propuesta se basa
en que despus de 10 aos de la dacin de
creacin del Sistema, ste no ha funcionado a
travs del actual Ente Rector como su rgano
central, tal como lo establece la ley.

ii) La supremaca del inters superior del nio,

nia y adolescente por sobre cualquier otro
inters.

Este Consejo debe estar ubicado al ms alto

nivel de gobierno en cada uno de sus niveles,
articulando a quienes tienen real poder de decisin en las polticas y acciones de infancia
de los diferentes componentes del Estado y la
sociedad civil.

Qu necesitamos, en resumen, para implementar el SNAINA?:

Los principios bsicos que deben orientar el

Sistema y el Consejo son:

iii) El desarrollo integral de los nios, nias y

adolescentes.
iv) El respeto a la diversidad tnica cultural de
los nios, nias y adolescentes y la bsqueda de la equidad. de gnero.

- Una Ley que determine el funcionamiento

del SNAINA, donde los roles y funciones
de cada uno de los sectores del Estado est
claro y definido, tanto a nivel central como
de los gobiernos regionales y locales, as
como de la sociedad civil.
- Un Presupuesto Pblico especfico para el
funcionamiento del SNAINA

83 Decreto Supremo N 018-96-PRES Reglamento de la Ley

del Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y Adolescente, artculo 4.

56

- Que los gobiernos regionales y locales incorporen el SNAINA en sus planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos, con mecanismos claros para verificar
su cumplimiento.

Conclusiones

8.

1.

El SNAINA existe de manera formal de acuerdo a lo establecido por el Cdigo del Nio y Adolescente, pero no basta su
existencia formal sino real. Encontramos que en el Per todava est en proceso en construccin.

2.

La normatividad es insuficiente, no est reglamentada y no establece claras estrategias y procedimientos institucionales para
su real implementacin.

3.

Existe un conjunto de leyes y normas a diverso nivel relacionadas con la problemtica de la infancia que deben ser concordadas y producir un texto nico, incorporando adems en las
leyes sectoriales la pertenencia al Sistema.

4.

Existen cuatro subsistemas:

- De desarrollo de capacidades,
- De proteccin a la infancia en situaciones de vulnerabilidad y riesgo,
- De garanta de acceso y administracin de justicia a la infancia y,
- Normativo de exigibilidad de derechos.
Pero no trabajan articuladamente.

57

5.

El Ente Rector en la actual estructura organizativa del MIMDES

est debilitado para ejercer el cargo que le compete y necesita
ser fortalecido para el funcionamiento del SNAINA.

6.

La presencia, conocimiento y liderazgo del Ente Rector es casi

inexistente en las regiones, desapareciendo su influencia en
el nivel local, cuya cara son las defensoras municipales y
comunales.

7.

El Sistema y la presencia de los operadores va desapareciendo

del nivel regional, provincial al distrital, comunal en la medida
que el Estado est ausente en ellos.

8.
9.

Los municipios provinciales y distritales, as como los gobiernos regionales, deben liderar la construccin del SNAINA.

10.

Los problemas menos percibidos son: trabajo infantil, explotacin sexual comercial de nios y los problemas de los nios
con discapacidad.

11.
12.
13.

No existen protocolos adecuados para ninguno de los problemas nombrados.

58

Los principales problemas de infancia encontrados son: violencia familiar y maltrato infantil; desnutricin infantil; y los
problemas de la escuela y educacin rural.

Potencial de las DEMUNAS, algunas dan lugar a COMUDENAS.

La Defensora del Pueblo es un aliado estratgico para el
SNAINA, al igual que la sociedad civil.