Formacin profesional,

productividad
y trabajo decente
Fernando Casanova

1. El contexto de los cambios

Ya con un pie en el siglo XXI, es
claro para todos aquellos que se interesan por la formacin profesional y
trabajan en ella que este campo est
asistiendo a profundos y fascinantes
cambios. Como otros, se trata este de
un fenmeno que tiene lugar en todo
el mundo, aunque de maneras diferentes.
Amrica Latina y el Caribe, una
regin que durante dcadas tuvo un
sello particular a la hora de organizar y gestionar la formacin profesional, no es en este sentido una excepcin. Porque si en algo rinde tributo la
formacin profesional americana a su
No. 153

El presente trabajo aborda los procesos de cambio que han tenido lugar en
el campo de la formacin profesional
de Amrica Latina y el Caribe en los
ltimos decenios, y el modo como las
instituciones de formacin de la regin
los han enfrentado. Se presta particular atencin a los vnculos de la formacin con aspectos vinculados al desarrollo econmico y social de los pases, como lo son la productividad, la
competitividad y el objetivo del trabajo
decente. Fernando Casanova es consultor de Cinterfor/OIT.
Casanova@cinterfor.org.uy

pasado es, precisamente, en que perdura an de forma vigorosa aquella tradicin de intentar siempre un desarrollo propio, original y con una fuerte
identidad.

29

Cuando se intenta analizar, aunque solo sea someramente, como en el

caso de este trabajo, los cambios que
tienen lugar en cualquier campo de
actividad (como la organizacin y gestin de la formacin profesional en la
regin), resulta ineludible detenerse
antes a ponderar aquellas cosas que
cambiaron en el contexto en el cual se
ubica y desarrolla el campo analizado.
Muchos otros trabajos ya han estudiado lo que podramos denominar
boletn cinterfor

Si en algo rinde
tributo la formacin profesional
americana a su
pasado es,
precisamente, en
que perdura an
de forma vigorosa
aquella tradicin
de intentar
siempre un
desarrollo propio,
original y con una
fuerte identidad

como el macro-contexto de los cambios, es

decir, de qu forma han
afectado el campo de la
formacin profesional
procesos como las nuevas formas de mundializacin de la economa,
de apertura comercial,
de ajuste econmico, de
desarrollo tecnolgico,
de apuesta por nuevos
modelos de insercin
econmica internacional de los pases, sumados a los desafos tanto histricos como ms recientes en materia de distribucin de la riqueza, de integracin y de cohesin
social.

30

Este trabajo no llegar a ese extremo, ya de por s profusamente abordado. Se ha elegido en cambio, y si se
quiere, un contexto ms modesto:
el de la propia formacin profesional.
Nos limitaremos a aquellos aspectos
que han sufrido transformaciones,
como qu se entiende por formacin
profesional, quines se interesan por
ella y cmo participan los distintos
actores y qu tipos de relacin establece la formacin profesional con
otros campos de la poltica social y
econmica. Se procura echar algunas
luces para entender no solo qu
ha cambiado en materia de su organizacin y gestin, sino tambin acerca
del por qu han tenido lugar estos cambios.

boletn cinterfor

La formacin profesional en el
centro de los debates
nacionales
Que las sociedades latinoamericanas otorgaron una gran importancia a
las polticas de formacin profesional
durante al menos toda la segunda mitad del pasado siglo est fuera de duda.
Seal de ello es que la mayora de los
pases tomaron, antes o despus, la
decisin de crear instituciones nacionales de formacin profesional, de
asignarles frmulas estables de financiamiento en montos significativos, de
dotarlas de esquemas de gestin que
les aseguraran un cumplimiento eficaz
de la misin que les haba sido encomendada: proveer de trabajadores calificados y semicalificados a las industrias nacionales en expansin.
Tal vez en parte por esta misma
prioridad dada a la formacin profesional, en general se tendi a asumir
que eata era un tema de competencia
casi exclusiva de las instituciones en
ella especializadas. Esto aconteci aun
cuando, en la mayora de los casos, se
haba tomado las precauciones de involucrar en su gestin a diversos actores, tales como los Ministerios de Trabajo, las cmaras empresariales y los
sindicatos.
En contraste con esta situacin,
una de las caractersticas fundamentales de la formacin profesional en la
actualidad, y desde hace por lo menos

una dcada, es que ella se sita centralmente en los debates nacionales.

Seal de ello es su inclusin como un
captulo destacado en diversos acuerdos o pactos nacionales, generalmente
tripartitos, pero en algunos casos tambin bipartitos, en materia de productividad, salarios, empleo y equidad social. Tambin pueden considerarse
como sntomas de esta misma centralidad la ms frecuente presencia y el
mayor grado de concrecin que el tema
de la formacin profesional adquiere
en varios de los convenios colectivos
por rama o sector de actividad alcanzados en distintos pases durante la
dcada de 1990.
Existen, sin embargo, otros planos
donde se hace ms patente el renovado inters por la formacin profesional por parte de actores distintos de las
instituciones nacionales. Los Ministerios de Trabajo de todos los pases de
la regin cuentan actualmente con unidades o servicios especializados en
materia de formacin profesional y se
ocupan crecientemente por el diseo
de polticas activas de mercado de trabajo que, ms all de sus diferencias
naturales en virtud de la situacin peculiar de cada pas, siempre incorporan la formacin y la capacitacin
como aspectos centrales y estratgicos.
Tanto el actor empresarial como el sindical revelan un inters creciente en
participar de la toma de decisiones en
materia de polticas pblicas de formacin y en el control y gestin de los
fondos a ellas destinados, sea en el
mbito de instituciones de formacin

profesional, sea en los espacios surgidos en los Ministerios de Trabajo en

el mbito nacional, regional o local.

El advenimiento de la sociedad
del conocimiento
Que la formacin profesional adquiera el grado de centralidad antes
anotado tiene mucho que ver con el
advenimiento de la denominada
sociedad del conocimiento. Esta denominacin pretende describir en trminos simples, lo que constituye una
de las tendencias ms claras y
vigorosas de nuestro tiempo: la
importancia creciente que el factor
conocimiento asume dentro de las
nuevas formas de organizacin y
gestin de la produccin y el trabajo,
as como en las nuevas reglas de la
competencia a nivel global.

31

Efectivamente, el conocimiento
posee hoy una importancia equivalente a la que en otros
momentos de la historia
En la carrera por
detent la tierra, los
incrementar el
bienes de capital e,
valor agregado de
incluso, la propia tecnoproductos y
servicios, el
loga. En la carrera por
conocimiento
incrementar el valor
aparece como un
agregado de productos y
factor efectivo e
servicios, y por lograr
incrementable de
diferenciarse y competir
forma permanente
eficazmente en el nuevo
para contribuir a
contexto global, solo el
los objetivos de
conocimiento,
productividad,
expresado a travs de las
calidad y
capacidades aplicadas
competitividad
boletn cinterfor

32

por los trabajadores en sus respectivos

contextos organizativos, productivos y
laborales, aparece como un factor efectivo e incrementable de forma permanente para contribuir a los objetivos de
productividad, calidad y competitividad.

res, entre otros.

En forma anloga, si en el pasado

la propiedad de la tierra o de los medios de produccin eran los factores
preponderantes que estructuraban las
sociedades en trminos tanto econmicos como sociales y polticos, hoy acceder o no al conocimiento se convierte
en la frontera que separa a los miembros plenos de la sociedad de los no
plenos o excluidos.

Resulta casi una conclusin natural que la formacin profesional, en

tanto posee una capacidad potencial de
aporte a objetivos de carcter diverso
y de concitar la confluencia de intereses distintos, se haya convertido simultneamente en objeto y espacio de negociacin.

De lo anterior se deriva que, tanto

para apuntar a los objetivos econmicos de productividad y competitividad,
como para hacer frente a los procesos
de desintegracin y exclusin social,
el acceso al conocimiento se transforma en una cuestin crucial. La educacin en general y la formacin profesional en particular, cobran especial
relevancia como instrumentos privilegiados para el acceso al conocimiento.
Y su potencial aporte a objetivos tanto
econmicos, como sociales y polticos,
la hace atractiva para los distintos intereses existentes en la sociedad.

Ello explica en buena medida por

qu un tema como la formacin profesional, antes circunscrito a instituciones especializadas, hoy concite la participacin de otros actores como Ministerios de Trabajo, Ministerios de
Educacin, organizaciones de empleadores y organizaciones de trabajadoboletn cinterfor

Formacin y polticas
laborales: la formacin
profesional como espacio y
tema de negociacin

En Amrica Latina y el Caribe se

observa un sostenido incremento y diversificacin de experiencias y mbitos donde la formacin profesional es
objeto de negociacin. Ello ocurre entre Estados en el marco de los procesos de integracin regional y tambin
dentro del propio Estado entre aquellas visiones ms cercanas al mundo
de la educacin y otras que colocan un
nfasis mayor en la realidad productiva y laboral. Es objeto de negociacin
entre gobiernos, empresarios y trabajadores en algunos casos, y en otros,
exclusivamente entre los dos ltimos
actores. Se negocia la formacin profesional en instancias nacionales, pero
tambin en mbitos sectoriales, regionales y locales.
A su vez, y en contextos donde el
dilogo social y la negociacin se vuelven difciles en temas tales como el
empleo, el salario, las leyes laborales

y la seguridad social, el campo de la

formacin profesional se revela como
un espacio donde los acuerdos son
comparativamente ms fciles, aun
cuando se parta de intereses y puntos
de vista dismiles.

jetivos que le son

ms caros. El establecimiento de mecanismos y espacios de dilogo
social y negociacin sobre formacin profesional
aparece, entonces,
como la va ms
adecuada para representar esos di-

Pero, el que la formacin profesional se haya ganado un sitial destacado dentro de las polticas laborales,
y que sea crecientemente visualizada
como un campo estratgico y de negociacin, tiene que ver no solo con su
intrnseca relevancia como factor de
acceso y difusin de conocimiento. A
este respecto importa realizar al menos dos consideraciones:

Primero, el hecho de que la formacin profesional posea la capacidad de aportar significativamente al logro de objetivos diversos,
que representan en buena medida
intereses tambin diversos. La formacin profesional es simultneamente un instrumento de poltica
productiva y de poltica social.
Ella contribuye tanto al incremento de la productividad y la mejora
de calidad y competitividad, como
a la integracin y cohesin sociales, y a la igualdad de oportunidades. La formacin no solo prepara para el trabajo, sino tambin
para la vida en comunidad, para
el pleno ejercicio de la ciudadana. La concurrencia, entonces, de
actores con distintos intereses refleja el intento de cada cual por
hacer prevalecer los propios y
priorizar aquellos principios y ob-

La formacin
profesional no
slo es un tema
laboral en s
mismo, sino que
guarda estrecha
relacin con todos
aquellos temas
relevantes que
son objeto de
negociacin
dentro de los
sistemas laborales

versos intereses y asegurar que, a

travs de la participacin, se
llegue a un equilibrio que explote
todo el potencial de esta herramienta.
Segundo, la formacin profesional no solo es un tema laboral en
s mismo, sino que guarda estrecha relacin con todos aquellos
temas relevantes que son objeto de
negociacin dentro de los sistemas
laborales. Ella se vincula con el
empleo, porque es una de las vas
principales para asegurar el acceso a las competencias que hoy son
requeridas en el mercado de trabajo. Se relaciona con el salario,
porque a travs de sus aportes a la
productividad y competitividad
(tambin estos temas laborales),
contribuye al incremento de los
beneficios y habilita a negociar
sobre su distribucin. Tan obvios
como trascendentes son los vnculos entre formacin profesional y
condiciones y medio ambiente de
trabajo, o con la seguridad y salud laboral. Esto quiere decir que

33

boletn cinterfor

la negociacin sobre formacin

profesional no se agota en s misma. Ella conduce necesariamente
a la negociacin sobre otros temas
y permite, en la mejor de las hiptesis, la emergencia de nuevas visiones y estrategias que faciliten
la confluencia de intereses y de
esfuerzos.

Formacin y polticas
de desarrollo cientfico
y tecnolgico
La estrecha relacin que la formacin profesional mantiene con el mundo de la produccin y el trabajo, le
plantea a este campo de actividad un
desafo permanente en trminos de
acompasar su desarrollo, tanto conceptual como operativo, a los cambios que
34 tienen lugar en materia cientfica y tecnolgica en aquel
Una poltica de
contexto.
desarrollo tecnolgico no llega a
estar completa sin
adecuada preparacin tanto de las
personas que
intervienen
directamente en la
generacin de
innovaciones,
como de aquellos
que tendrn a su
cargo su
implementacin
operativa y su
adaptacin a las
situaciones concretas de trabajo
boletn cinterfor

La historia de este
acompasamiento, que se
podra denominar como
de
actualizacin
tecnolgica, en las instituciones de formacin
profesional americanas
ha conocido momentos
diferentes. Sin embargo,
y a la hora de realizar un
balance, habra que decir que ellas consiguieron realizar una actualizacin tecnolgica
adecuada, sobre todo si

se las compara con otras esferas de la

educacin, como la regular y especficamente la educacin media tcnica.
Lo dicho no quiere decir que no existan situaciones de rezago tecnolgico,
que las hay, pero s que estas instituciones han sido el nico espacio en el
cual ha habido esfuerzos sistemticos
y acumulativos en materia de articulacin de la formacin profesional con
los procesos de innovacin, desarrollo
y transferencia tecnolgica.
La relacin entre formacin profesional y tecnologa posee, sin embargo, diversas dimensiones. La primera,
est dada por el hecho de que la propia
actividad formativa constituye un proceso de transferencia tecnolgica a los
aprendices y trabajadores y, a travs
de ellos, a las empresas. Ello marca de
por s un desafo para cualquier institucin, programa, poltica o sistema de
formacin: el que los contenidos y los
mtodos de la formacin se hallen actualizados tecnolgicamente para asegurar su adecuacin y pertinencia a los
contextos productivos y laborales concretos de cada pas, sector o empresa.
La segunda dimensin de importancia, es que la formacin es parte de
la base sobre la cual se asientan las
polticas de desarrollo cientfico y tecnolgico. En efecto, as como resulta
difcil el concebir polticas activas de
mercado de trabajo sin el componente
formativo, una poltica de desarrollo
tecnolgico no llega a estar completa
sin adecuada preparacin tanto de las
personas que intervienen directamente en la generacin de innovaciones,

como de aquellos que tendrn a su cargo su implementacin operativa y su

adaptacin a las situaciones concretas
de trabajo.
Pero existe una tercera dimensin
en que la relacin entre formacin y
tecnologa cobra relevancia, cual es
que una formacin integral solo es posible cuando est inserta plenamente
dentro de los procesos de innovacin,
desarrollo y transferencia tecnolgica.
As lo han entendido diversas instituciones de formacin profesional de la
regin que, a la par que continan expandiendo su oferta formativa, procuran complementarla con servicios
tecnolgicos a los sectores productivos
y las empresas. Ello encierra una serie
de ventajas:

Se favorece la ya citada actualizacin tecnolgica de las instituciones y centros de formacin.

Se ofrece a los sectores productivos y empresas un abanico de servicios que buscan atender a la
globalidad de las necesidades de
la empresa y no solo a los que refieren a las demandas de calificacin, brindando una mayor dosis
de pertinencia a los propios servicios formativos.
Se facilita la adquisicin de aquellas competencias que hoy son ms
requeridas por los nuevos enfoques de gestin de la produccin
y el trabajo, siendo el trabajador
no ya un mero ejecutor de tareas
prescritas, sino un individuo capaz de entender y relacionarse con
el cambio tecnolgico, con capacidad de adaptar y manejar las in-

novaciones introducidas e involucrase en procesos de mejora continua.

Formacin y polticas
educativas: la educacin
a lo largo de la vida
Hoy en da, tanto el sistema de
educacin regular como los diversos
sistemas de formacin se encuentran
enfrentados a un nuevo contexto que
plantea desafos de gran envergadura.
Dentro de estos, probablemente el mayor sea el de adecuar y actualizar los
contenidos curriculares y las certificaciones ofrecidas a los nuevos perfiles
laborales surgidos como consecuencia
de las transformaciones acontecidas en
el mundo productivo y la nueva realidad del empleo.

35

Sin duda se trata esta de una situacin que viene a afectar ms a los sistemas regulares de educacin que a la
f o r m a c i n ,
Existe hoy un
histricamente ms vinextenso consenso
culada al devenir
en el sentido de
productivo y laboral.
que es preciso
Esa es una de las causas
reestructurar la
oferta de
del
progresivo
educacin
y
acercamiento que se
formacin
en
constata entre ambos
trminos
sistemas, as como tamsuficientemente
bin del surgimiento de
flexibles como
algunas de las ms innopara responder a
vadoras iniciativas que
la diversidad y
tienen lugar en la regin
mutabilidad de las
y que tienden a normalidemandas de
zar la oferta de formacalificacin
boletn cinterfor

cin y educacin con base en los

actuales perfiles de competencia laboral.

36

En todo caso, existe hoy un extenso consenso, tanto en el mbito poltico como de la sociedad, en el sentido
de que es preciso reestructurar la oferta de educacin y formacin en trminos suficientemente flexibles como
para responder a la diversidad y mutabilidad de las demandas de calificacin. Nadie puede esperar hoy que el
acervo inicial de conocimientos constituidos en la juventud le baste para
toda la vida, pues la rpida evolucin
del mundo exige una actualizacin permanente del saber, en un momento en
que la educacin bsica de los jvenes
tiende a prolongarse. La educacin y
la formacin, efectivamente, estn en
mutacin; en todos los mbitos se observa una multiplicacin de las posibilidades de aprendizaje que ofrece la
sociedad fuera del mbito escolar, y la
nocin de especializacin en el sentido tradicional viene siendo reemplazada en muchos sectores modernos de
actividad por la de competencia evolutiva y adaptabilidad.
Se trata este de un cambio bsicamente cualitativo. Si antes alcanzaba
con transmitir determinados conocimientos tcnicos y ciertas habilidades
manuales para que los individuos se
incorporaran a un empleo que los
estaba esperando, ahora es preciso
entregar toda una gama de competencias que anteriormente no eran suficientemente enfatizadas: iniciativa,

boletn cinterfor

creatividad, capacidad de emprendimiento, pautas de relacionamiento y

cooperacin. Estas han de ir acompaadas, adems, por las nuevas competencias tcnicas requeridas que son relativamente menos especficas que en
el pasado: idiomas, informtica, razonamiento lgico, capacidad de anlisis e interpretacin de cdigos diversos, etc.
Resulta entonces prioritario proporcionar medios para que las personas puedan autogestionar sus procesos
de desarrollo laboral y profesional:
encontrar un primer empleo, buscar
uno nuevo, iniciar un emprendimiento
empresarial, recalificarse a travs de
cursos, y formarse permanentemente:
ocupado o desocupado, en su casa o
en su lugar de trabajo.

2. Vnculos entre la
formacin, la productividad y el
trabajo decente
El aporte de la formacin a la
productividad y la
competitividad
El binomio productividad-competitividad es reiteradamente citado como
clave en los esfuerzos por construir
procesos exitosos de desarrollo econmico y social de los pases de Amrica
Latina y el Caribe.
La productividad es genricamente entendida como la relacin entre la produccin obtenida por un sistema de produccin o servicios y los

recursos utilizados para obtenerla.

Tambin puede ser definida como la
relacin entre los resultados y el tiempo utilizado para obtenerlos: cuanto
menor sea el tiempo que lleve obtener
el resultado deseado, ms productivo
es el sistema.
A pesar de que en no pocas ocasiones se privilegian determinadas estrategias basadas en el incremento de
la intensidad del trabajo, ello redunda
en general en aumentos muy reducidos de la productividad. La esencia del
mejoramiento de la productividad radica en trabajar de manera ms inteligente, no ms intensa.
Si bien existen diversos enfoques
y tipos de programas de mejoramiento
de la productividad, existe un consenso bsico en trminos de que no es
posible introducir y utilizar ninguna
tcnica nueva ni ningn plan moderno
a este respecto, sin contar con un personal bien formado e instruido en todos los niveles.
Est claro, por otra parte, que la
mejora de la productividad depende de
varios factores y no solo de la calificacin de los trabajadores. Aspectos tales como la innovacin tecnolgica y
los esquemas de gestin de la produccin y el trabajo son sin duda fundamentales. Y aunque las mejoras (o retrocesos) en materia de productividad
pueden ser medidos y comparados, no
resulta tan sencillo dimensionar el
aporte especfico de cada factor en la
obtencin de determinados resultados.
Ello no quita que, desde cualquier pers-

pectiva, se considere
que, aun sin mayores
posibilidades
de
cuantificar sus efectos,
la formacin desempea
un papel relevante y
absolutamente imprescindible dentro de toda
estrategia genuina de
elevacin de la productividad.

La formacin
desempea un
papel relevante y
absolutamente
imprescindible
dentro de toda
estrategia genuina
de elevacin de la
productividad

El trmino competitividad, por su

parte, en su acepcin ms literal hace
referencia a la capacidad de competir
que posee una empresa, sector o pas
en el marco de la economa. Si bien
este sentido ha tenido vigencia para todas las pocas, adquiere especial relevancia en el contexto actual de globalizacin econmica, donde los procesos de apertura comercial permiten
traslucir con mayor evidencia tanto las
fortalezas como las debilidades de
aquellos actores econmicos.

37

Existen, sin embargo, diversos

enfoques acerca de cules son las estrategias y, sobre todo, la combinacin
de medidas que pueden resultar ms
adecuadas. De una parte encontramos
los ejemplos de estrategias que se basan fundamentalmente en medidas que
tienden a abaratar los costos de produccin, tales como las decisiones en
materia de poltica cambiaria, exoneraciones tributarias o de reduccin de
costos laborales (salarios, indemnizaciones por despido, etc.). De otro, se
plantea la necesidad de realizar esfuerzos no necesariamente contradictoboletn cinterfor

Las inversiones
orientadas a
elevar la
calificacin de la
poblacin son en
s mismas
acciones que
propenden a
elevar la
competitividad

38

rios con los anterioresque apunten a un

horizonte estratgico
marcado por el logro de
lo que ha se ha dado en
llamar competitividad
sistmica.

Una
de
las
principales diferencias
entre uno y otro enfoque
de la competitividad radica en el diferente alcance temporal de sus planteamientos de poltica. El primer enfoque
es, en general, el adoptado con el objetivo de obtener resultados ms o
menos inmediatos, frente a coyunturas
que se revelan como adversas. El enfoque de la competitividad sistmica
apunta, en cambio, al largo plazo. No
depende de un conjunto acotado y
relativamente sencillo de medidas, sino
de un complejo abanico de polticas
que, integradas, daran como resultado
una posicin globalmente ms
competitiva de la economa. Polticas
de inversin en desarrollo de infraestructura pblica y privada, de innovacin y desarrollo tecnolgico, de
integracin de sectores y cadenas productivas, de inversin en capital humano (educacin, formacin y capacitacin), son algunos de los instrumentos
ms tpicos propuestos por este enfoque.
Es justamente dentro de este segundo enfoque que a la formacin profesional corresponde un papel ms claro y relevante. Se entiende as que las
inversiones orientadas a elevar la cali-

boletn cinterfor

ficacin de la poblacin son en s mismas acciones que propenden a elevar

la competitividad y, a la vez, refuerzan la efectividad de otras lneas de
poltica complementaria.
La actual diversidad regional en
materia de formas de organizar la oferta de formacin profesional revela,
entre otros aspectos, diversos enfoques
acerca de cmo acometer de forma ms
eficaz los objetivos del aumento de la
productividad y la competitividad. Esto
supone atender a cuestiones tales como
la cobertura de los sistemas, la calidad
de la formacin impartida, la actualizacin y adecuacin a las necesidades
y demandas del mercado de trabajo y
la sociedad en general.
Lo anterior lleva a una serie de
preguntas, que se buscan responder por
diversas vas en los distintos modelos
institucionales de la formacin.
Con relacin a la cobertura: Debe
buscarse una mayor cobertura dotando de ms recursos a las instituciones
oficiales? o ms bien se trata de desarrollar mercados de formacin o redes que permitan utilizar ms eficientemente los mltiples recursos formativos existentes?
Respecto a la calidad de la formacin: Ella puede ser eficientemente
controlada y asegurada en el marco de
las instituciones especficas y sus centros de formacin? o deberan desarrollarse mecanismos de aseguramiento de la calidad que alcancen a toda la

oferta, pblica y privada del pas?

Puede el mercado asegurar por s solo
la calidad de la formacin?
Con relacin a la actualizacin y
adecuacin a la demanda: Estn las
instituciones de formacin en condiciones de implementar estrategias
eficaces para ello? o es mejor que
las decisiones sobre formacin especfica est en las manos de la empresas,
como garanta de adecuacin? Qu se
debe entender por demanda de formacin?

El trabajo decente requiere una

formacin decente
El trabajo decente ha sido caracterizado como un concepto en construccin, de carcter integrativo y de
profundo contenido tico. Desde el
seno de la OIT, organismo desde el cual
se viene promoviendo tal concepto con
gran nfasis, se le describe como integrado por al menos cinco aspectos fundamentales:

trabajo productivo y seguro

con respeto por los derechos laborales
con ingresos adecuados
con proteccin social
con dilogo social, libertad sindical, negociacin colectiva y participacin

De lo anterior se puede inferir un

giro complementario a lo que ha sido

Si un trabajo
la preocupacin por la
decente es aquel
escasez de empleo, a fin
en el que se
de llevar los esfuerzos
respetan
los
en la direccin de la
derechos
procura de una tambin
laborales,
necesaria mejora en la
entonces
calidad del trabajo. Es
indudablemente
as que la nocin de un trabajo decente
trabajo decente signific
deber respetar el
derecho
un punto de inflexin
fundamental de
importante, al introducir
los trabajadores a
y destacar el contenido
la formacin
tico del trabajo, comprofesional
plementando el anlisis
de la dimensin cuantitativa del empleo con el
de su dimensin cualitativa.

Generar ms oportunidades de trabajo y que estas contengan a su vez las

caractersticas que hacen al concepto
de trabajo decente es, sin duda, un desafo al que han de concurrir diversos
instrumentos. Con toda lgica es posible argumentar que la formacin es no
slo uno de dichos instrumentos, sino
tambin uno especialmente relevante.

39

En primer lugar, si un trabajo decente es, entre otras cosas, aquel en el

que se respetan los derechos laborales,
entonces, indudablemente, un trabajo
decente deber respetar el derecho fundamental de los trabajadores a la formacin profesional. Como ya fuera
sealado en por Cinterfor/OIT en anteriores documentos, el derecho a la
formacin profesional est reconocido
no solamente en la legislacin comparada, en las Constituciones y en las

boletn cinterfor

Para alcanzar un
grado mximo de
efectividad, la
formacin profesional no puede
dejar de ser concebida en trminos estratgicos,
con metas que
superen los estrechos lmites del
corto plazo

normas internacionales,
sino que adems forma
parte del elenco de derechos humanos o
d e r e c h o s
fundamentales. Hoy en
da est fuera de
discusin que la
educacin
y
la
formacin constituyen
un derecho para todos,
tal como lo establece el
prrafo 8 de la Resolucin sobre el
Desarrollo de los recursos humanos
adoptada en la 88 reunin (2000) de
la Conferencia Internacional del
Trabajo.

40

Tambin se considera como un

derecho fundamental el que se corresponde con la igualdad de oportunidades en materia de trabajo e ingresos,
donde han sido demostradas las repercusiones, positivas o negativas segn
el caso, de la estructura de oportunidades de acceso a la educacin y la formacin profesional. En este sentido, es
ya ampliamente conocida la relacin
positiva que existe entre niveles de calificacin y niveles de ingreso. Del mismo modo, tambin es conocida la situacin de estructuras de ingresos
inequitativas que se basan, entre otros
factores, en un desigual acceso al conocimiento. De ah es posible inferir que
una formacin adecuada mejora las
posibilidades de que los trabajadores
que la reciben accedan a ingresos de igual
carcter, y que la mejora en las condiciones de equidad en el acceso a las
oportunidades de formacin repercute

boletn cinterfor

favorablemente en la igualdad de acceso a trabajos con ingresos adecuados.

El objetivo de un trabajo productivo, ya abordado en el apartado anterior, pasa necesariamente por una formacin profesional que contribuya
adecuadamente a su consecucin, tanto desde sus contenidos y enfoques
metodolgicos, como desde sus formas
de organizacin. Y es claro, adems,
que las mejoras en materia de productividad no pueden ser realizadas a costa de poner en riesgo la vida y salud de
los trabajadores y trabajadoras, aspecto este el de la seguridad y salud laboral que solo puede ser eficazmente
atendido mediante el instrumento de la
formacin profesional.
La relevancia de la formacin entre los instrumentos que propenden a
brindar una mayor proteccin laboral
y social es actualmente reconocida,
tanto ms cuando los mercados de trabajo tienden a mostrar crecientes mrgenes de incertidumbre e inestabilidad.
Existen de una parte evidencias de que
la elevacin de los niveles de calificacin tienden a mejorar las oportunidades de encontrar un empleo, mantenerlo o encontrar otro nuevo o, lo que es
igual, de mantener mrgenes aceptables de estabilidad en el mercado de
trabajo. Sin embargo, en contextos restrictivos como los actuales, donde los
mrgenes de creacin de empleo son
reducidos, y ms reducido an es el
objetivo de crear empleo de calidad,
un esfuerzo en solitario de la formacin profesional solo posibilitara, en

la mejor de las hiptesis, cambios en

el orden de la fila o, si se quiere, filas ms equitativas, pero no soluciones de orden general.
La anterior situacin parece requerir no solo un esfuerzo en trminos de
repensar la formacin profesional, sino
tambin los campos de poltica tanto
econmica como social con los cuales ella se relaciona. Parece claro que
una estrategia de formacin profesional puramente reactiva frente a los problemas actuales solo puede, en el mejor de los casos, alcanzar un carcter
remedial, que compense o alivie los
efectos ms regresivos del funcionamiento de la economa y los mercados
de trabajo. Para alcanzar un grado
mximo de efectividad, la formacin
profesional no puede dejar de ser concebida en trminos estratgicos, con
metas que superen los estrechos lmites del corto plazo.
Como ya se mencion, en el pasado los modelos institucionales de organizacin de la formacin profesional tuvieron, entre otras virtudes, la de
encontrarse en una relacin funcional
a determinadas estrategias de desarrollo econmico y social. Dichas estrategias, ms all de los lmites que posteriormente encontraron, tambin posean la caracterstica de fijarse metas
de largo plazo, en funcin de las cuales ordenaban los diferentes dispositivos de poltica, entre ellos los correspondientes a la formacin profesional.
Por tanto, no solo resulta impres-

La formacin
cindible pensar la
profesional posee
formacin profesional
un relevante papel
en
trminos
en la consecucin
estratgicos, sino que las
del objetivo de un
restantes reas de
trabajo decente
poltica hagan otro
para todos,
tanto, ordenadas en
porque no es
funcin de objetivos
posible un trabajo
polticos, econmicos y
decente sin
atender a este
sociales de largo plazo
derecho
que
configuren
fundamental y
autnticos proyectos de
pas. Las dificultades porque ella resulta
vital para la
de dicha tarea son por
concrecin de
dems
evidentes,
cada una de las
principalmente por la
dimensiones que
reduccin de los
lo caracterizan
mrgenes de accin
autnoma de los estados
nacionales y sus gobiernos, pero ella
es sin duda imposible de acometer sin
proyectos de futuro elaborados consen41
suadamente como autnticas polticas
de estado.

Lograr situaciones de mayor estabilidad laboral depende, como en otros

planos donde la estabilidad es tambin
buscada, de una ampliacin de los
mrgenes de previsibilidad de los escenarios futuros. Como otras inversiones, las que se realizan en formacin
requieren de horizontes visualizables
y cierta previsibilidad, dicho esto tanto para las empresas, como para los trabajadores y todos los actores econmicos y sociales.
En este marco, el dilogo social
aparece como el mejor camino para la
construccin de dicha visin estratboletn cinterfor

gica en el plano nacional, de los distintos planos de la poltica pblica y

en las empresas a travs de la negociacin colectiva. A este respecto la formacin profesional tiene mucho para
aportar a partir de las experiencias pasadas y actuales en materia de dilogo
social y participacin, y en tanto espacio de aprendizaje para desarrollar
el dialogo social en otros planos.

42

En resumen, la formacin profesional posee un relevante papel en la

consecucin del objetivo de un trabajo decente para todos. Primero, porque
no es posible un trabajo decente sin
atender a este derecho fundamental, y
segundo, porque ella resulta fundamental para la concrecin de cada una de
las dimensiones que lo caracterizan.
Pero ello solo ser posible en la medida que las formas institucionales de
organizacin de la formacin profesional se ocupen de crear las condiciones
que hagan posible un formacin decente para todos.

3. Las instituciones de
formacin profesional asumen
el desafo del cambio
Resulta casi natural que un modelo de organizacin de la formacin,
como lo fue el de las instituciones nacionales que comenzaron a surgir en
la dcada de 1940 y continuaron fundndose hasta entrada la dcada de
1970, haya permitido visualizar tanto
sus aciertos como sus errores, virtudes

boletn cinterfor

y defectos, logros y carencias. Todo

ello es posible, en primer lugar, porque disponemos de la posibilidad de
observar un desarrollo histrico que
abarca cerca de seis dcadas. La mirada crtica se enriquece, adems, desde
dos fuentes: por el surgimiento hacia
fines de los aos setenta y comienzos
de los ochenta de nuevos enfoques en
materia de organizacin de la formacin profesional, y la posterior implementacin de proyectos y polticas
amparados en nueva lgica, pero tambin por la propia capacidad de autocuestionamiento y transformacin de
las instituciones de formacin profesional.
Que las instituciones de formacin
profesional americanas no solo fueron
capaces de adaptarse y transformarse
en el pasado, sino que tambin lo continan haciendo en el presente, queda
de manifiesto en una serie de aspectos
que se analizan a continuacin.

Nuevos esquemas de
organizacin institucional
Una de las crticas ms recurrentes al modelo de la institucin nacional de formacin profesional se dirigen hacia su tamao y lo pesado de
su estructura. Se hace referencia as a
las instituciones convertidas en instrumentos para la expansin del empleo
pblico, a organigramas organizacionales excesivamente complejos, a la
consiguiente carga burocrtica, a una
lgica centralista de la gestin y admi-

Hoy en da la
misin que
tienden a adoptar
las instituciones
es la de atender,
oportuna y
eficazmente, a las
demandas tanto
de la poblacin
como del sector
productivo

nistracin, al peso del personal administrativo en el total de la plantilla, a

su lentitud para la toma de decisiones
y su implementacin, a su politizacin
y utilizacin con fines ajenos a la funcin para la que fueron creadas, entre
otros sealamientos de una larga lista.
Estas crticas no solo fueron vlidas
sino que an lo son, y llevaron en ms
de un caso a la extincin de la institucin en su antiguo formato o a su traspaso a una gestin directa privada.

formativos, etc. Se
complementa lo anterior
con la adopcin de
modernos enfoques de
gestin, como los equipos de mejora continua
del servicio, y la
bsqueda de una
certificacin parcial o
total de la institucin
con base en los
estndares ISO.

Ahora bien, quiere decir lo anterior que las instituciones no tomaron

nota de estas crticas y que han sido
incapaces de transformarse? Varios
ejemplos de la regin muestran no solo
que no se puede dar respuestas concluyentes a lo anterior, sino que, muy
por el contrario, las instituciones continan siendo capaces de reformularse
ellas mismas y colocarse a la altura de
los desafos que hoy se les plantean.

La segunda lnea de transformacin se ha dirigido directamente a desmontar la lgica centralista de la mayora de estas instituciones, carcter
que, en general, tendan a compartir
con las restantes instituciones y servicios pblicos. Se constata as, la implementacin de reformas que van en el
sentido, tanto de una mayor desconcentracin, como descentralizacin de la
gestin y administracin institucional.
Ganan as en competencias, atribuciones y recursos las unidades o servicios
regionales y locales, quienes pasan a
disponer de un mayor margen de
maniobra para atender ms eficaz y
eficientemente, y sobre todo con mayor grado de pertinencia, a las demandas de sus respectivas reas de
accin. Tambin, y en un sentido ms
sectorial que geogrfico o polticoadministrativo, diversas instituciones
reconvierten sus antiguos centros de
formacin multisectorial en centros
especializados en determinados sectores o cadenas productivas, favoreciendo tanto una lectura ms cercana de
las demandas de stos ltimos, como
una mejor actualizacin tecnolgica y

Un primer esfuerzo emprendido

en varios pases por sus instituciones
nacionales de formacin profesional
va, justamente, en la adecuacin de su
estructura organizacional. De la existencia de mltiples niveles jerrquicos
se pasa a estructuras ms livianas u
horizontales, con la supresin de las
mltiples jefaturas y secciones intermedias. Se sustituye progresivamente
la lgica burocrtica de la organizacin
por la estructuracin del organigrama
con base a procesos: atencin al usuario, desarrollo y servicios tecnolgicos,
administracin y finanzas, servicios

43

boletn cinterfor

la diversificacin de los servicios ofrecidos.

La tercera tendencia o lnea de
transformacin, que ser ms detalladamente abordada en los siguientes
apartados, refiere a la apertura institucional, al establecimiento de alianzas,
acuerdos de cooperacin y de complementacin con otras organizaciones y
actores.

Una nueva misin

institucional o la bsqueda de
nuevos
caminos para realizarla?

44

Si hubiese que construir una respuesta a esta pregunta ella mostrara

que han acontecido ambas cosas: las
instituciones han redefinido su misin
y tambin vienen ensayando nuevos
caminos para su cumplimiento.
En el pasado, las instituciones normalmente concibieron su funcin
como la de calificar a los trabajadores
individualmente considerados para
su insercin en el mercado de trabajo.
Cumplan as una doble funcin: la de
facilitar a los trabajadores su acceso al
empleo y la de satisfacer la demanda
de las empresas por contar con personal calificado o semicalificado.
Hoy en da, aun cuando se mantienen los anteriores objetivos, la misin que tienden a adoptar las instituciones es la de atender, oportuna y eficazmente, a las demandas tanto de la

boletn cinterfor

poblacin como del sector productivo.

Ello comprende por un lado, a los objetivos de integracin social, la elevacin de las condiciones de empleabilidad de los trabajadores y el aseguramiento de la igualdad de oportunidades en el acceso a la formacin y el
trabajo y, por otro, a la elevacin de la
competitividad y la mejora de la productividad de las empresas, los sectores productivos y las economas nacionales. Ello significa que, a la par que
el trabajador individual contina siendo un sujeto de atencin prioritario,
surgen otros nuevos, igualmente importantes. Las empresas consideradas
en tanto organizaciones productivas y
generadoras de empleo, los sectores y
cadenas productivas, las incubadoras
y viveros de empresas, los parques industriales y tecnolgicos son, entre
otros, el nuevo pblico de las instituciones que han venido reformulando
su misin institucional.
Pero, como se dijo, las instituciones de formacin profesional vienen
ensayando nuevos caminos que les
permitan cumplir cabalmente con su
nueva y ms amplia misin. Como en
otras reas, el cambio en las estrategias de intervencin tiene en su raz
un previo cambio conceptual. Sintticamente expuesto, este sera que se
abandona la concepcin de la poltica
pblica de formacin aislada, con su
propia lgica y autorreferente, por la
de la formacin como un componente
trascendente, pero en definitiva uno
ms, de las polticas tanto productivas
y tecnolgicas como sociales.

El ya mencionado enfoque de
atencin a sectores y cadenas productivas, la diversificacin de servicios (en
especial hacia el rea tecnolgica), el
establecimiento de acuerdos de cooperacin y alianzas con universidades e
institutos tecnolgicos, e incluso el
establecimiento de centros en parques
tecnolgicos e industriales, son algunas de las estrategias mediante las cuales las instituciones procuran concretar su aporte a las polticas productivas y de desarrollo tecnolgico.
La coordinacin y cooperacin
con los Ministerios de Trabajo en el
marco de las nuevas polticas activas
de mercado de trabajo, la utilizacin
de modalidades y estrategias formativas flexibles y desescolarizadas, como
los talleres pblicos o los cursos mviles, las alianzas con organizaciones sociales y no gubernamentales, y la bsqueda de acercamientos con los sistemas de educacin regular, forman parte del esfuerzo de las instituciones de
formacin profesional por integrarse
plena y eficazmente en las polticas sociales llevadas a cabo por los gobiernos.
Y con ambos fines, la continuidad
de la ya tradicional apertura al dilogo
social, reforzada ahora con nuevas instancias en el mbito local y sectorial,
se constituye en una herramienta que
no solo ayuda al cumplimiento de la
renovada misin de las instituciones,
sino que las legitima ante otros actores como un espacio de encuentro de
intereses diversos, que necesariamente deben confluir en el nimo de resol-

ver las grandes cuestiones nacionales

pendientes.

Apostando por la gestin

compartida
Una mencin aparte merece la
reformulacin que de su papel en el
escenario nacional de la formacin profesional han realizado varias entidades
de la regin. Una de las caractersticas
del modelo de las instituciones nacionales de formacin profesional es que,
en general, no solo prcticamente hegemonizaban el mercado de la oferta
formativa, sino que tambin se ocupaban de todas las fases involucradas en
la poltica de formacin: deteccin de
necesidades y demandas de calificacin, diseo, planificacin, gestin y
ejecucin de las acciones.

45

Esta concentracin de funciones,

sumada a la pretensin por mantener
su carcter cuasi-monoplico en materia de oferta formativa, llev a varias instituciones a acumular tanto problemas como crticas sobre sus accionar. En especial, comenz a ser objeto
de cuestionamiento el hecho de que,
a pesar de su gran infraestructura, dotacin de personal y presupuesto, su cobertura no era suficiente, ya que no alcanzaba a la inmensa mayora de la poblacin activa. La crtica se profundizaba si, adems de la dimensin cuantitativa se considera la cualitativa: cmo
atender eficazmente a una demanda
crecientemente heterognea de sectores productivos diversos, sectores traboletn cinterfor

La institucin de
formacin legitima
su papel en la
medida que se
hace fuerte en
ciertos aspectos
estratgicos que
difcilmente otra
entidad o actor
pueda asumir con
el mismo grado de
capacidad y
experiencia

dicionales y modernos,
y grupos sociales con
demandas diferentes.

La pregunta bsica
que varias instituciones
de la regin se
formularon entonces
fue: qu es posible
cambiar para, a la vez de
mantener el liderazgo a
nivel nacional de la
institucin en materia de
polticas de formacin profesional, se
tiendan a resolver los problemas
actuales?

46

Parte de la construccin de la respuesta a lo anterior fue el realizar un

anlisis de cules son exactamente
aquellas funciones sustantivas de una
institucin de formacin profesional.
Las instituciones que realizaron dicho
anlisis llegaron a la conclusin que
haba una lista de funciones que configuraban lo que se podra denominar
como el papel rector en materia de
polticas de formacin. Someramente
expuestas, ellas podran ser:

boletn cinterfor

El establecimiento de estndares
mnimos de calidad para los cursos ofrecidos y el montaje de mecanismos de aseguramiento de esa
calidad, por ejemplo, mediante el
establecimiento de servicios de
acreditacin de centros y acciones
formativas.
El anlisis de la demanda de formacin en toda su complejidad.

Esto es, tomando en cuenta no solo

la demanda manifiesta de las personas y empresas por calificacin,
sino tambin la demanda potencial
y las necesidades tanto de orden
social como econmico y productivo que no alcanzan a ser formuladas como demandas.
Las actividades de diseo curricular y de desarrollo de materiales y
equipos didcticos.
La formacin de formadores.
La bsqueda de nuevas frmulas
de articulacin entre los procesos
formativos y la innovacin y desarrollo tecnolgico.

La ejecucin directa de acciones

formativas, aun tratndose de un aspecto importante de la poltica institucional, es vista en cambio como una funcin que no necesariamente debiera ser
retenida con pretensin de exclusividad por la entidad. Aparecen as novedosos esquemas mediante los cuales las
instituciones comienzan abrirse a la
posibilidad de compartir esta funcin.
A la oferta de cursos por parte de la
institucin, que continan, se le busca
agregar otros recursos provenientes del
mercado y de la sociedad. Puede
tratarse de acciones compartidas, centros colaboradores o de proyecto y programas en los cuales la ejecucin pasa
por otra entidad o actor (empresas,
sindicatos, institutos privados, organizaciones sociales y no gubernamentales) y a los que la institucin presta servicios de asistencia tcnica, de suministro de recursos didcticos, de provisin de formadores, entre otras posibilidades.

Las polticas pblicas de formacin profesional se ven as mejoradas

en su capacidad de cobertura y de atencin a sectores y grupos con demandas diferentes. La institucin de formacin legitima su papel en la medida
que se hace fuerte en ciertos aspectos
estratgicos que difcilmente otra
entidad o actor pueda asumir con el
mismo grado de capacidad y experiencia.

4. Los Ministerios de Trabajo

en el centro de la escena
Un nuevo papel para el Estado
Durante la pasada dcada se ha
afianzado en la regin la tendencia a
que los Ministerios de Trabajo asuman
un papel destacado en el escenario de
las polticas pblicas de formacin profesional. Existe toda una gama de experiencias al respecto: si bien en todos
los pases las carteras del rea laboral
disponen de unidades o servicios especializados en el tema, el grado de preponderancia adquirido por ellas vara.
Buscando una caracterizacin
gruesa de la accin desarrollada desde
los Ministerios de Trabajo, es posible
afirmar que ella se ha caracterizado por
intentar definir un nuevo papel en materia de las formas de intervencin estatal en las polticas y el mercado de
formacin. En cierta forma se encuentra aqu una forma de responder a la

crtica a las tradicionales formas de

intervencin estatal, cuando se concentraban todos las fases de la poltica
pblica en el seno de las instituciones
especializadas en el tema.
Este nuevo papel implica renunciar o retirarse de ciertas reas o funciones, pero tambin incorporar y desarrollar otras nuevas. En este enfoque,
el Estado tiende a retirarse de la ejecucin directa de acciones formativas, las
cuales se busca sean asumidas por el
mercado y por la sociedad en general
a travs de sus diversos actores y organizaciones.
Pero simultneamente, y como se
dijo antes, el Estado asume nuevas funciones.
Primero, administra financieramente los fondos pblicos destinados
a polticas de formacin profesional,
sea que ellos provengan de fuentes
externas, sea de fondos pblicos provenientes del presupuesto nacional o
de aportes de empresas y/o trabajadores.

47

Segundo, implementa una serie de

acciones destinadas a desarrollar y fortalecer tanto la oferta como la demanda de formacin, a travs de incentivos tributarios, de la licitacin pblica
de la ejecucin de proyectos y programas, y de programas de capacitacin
de actores y entidades que habrn de
asumir la prestacin de servicios de
formacin.
Tercero, realiza acciones correcboletn cinterfor

tivas frente a falencias o sesgos del

mercado de formacin, fundamentalmente en lo que refiere a la atencin
de sectores vulnerables o con riesgo de
exclusin social.
Cuarto, se promueve expresamente el desarrollo del dilogo social sobre formacin profesional y se abren
espacios para la administracin y gestin de las polticas pblicas de formacin y los fondos que las financian.

tecnolgicos, los sindicatos, las

organizaciones no gubernamentales,
entre otros.
En esta estrategia, el Estado busca aprovechar dichos recursos concertadamente, para lo cual bsicamente
utiliza tres lneas de accin:
a)

Buscando socios para una

mayor cobertura

48

Uno de los supuestos fundamentales de los modelos impulsados desde los Ministerios de Trabajo es que,
en el mercado y en la sociedad en general, existe una multiplicidad de recursos y experiencias disponibles que,
de persistir una lgica monoplica por
parte del Estado (por ejemplo a travs
de las instituciones nacionales de formacin profesional) no son aprovechados.

El concepto de
red es, probablemente, el ms
apropiado a la
hora de graficar el
nuevo escenario
de la formacin
profesional que
desde los
Ministerios de
Trabajo se
pretende
estructurar
boletn cinterfor

El desafo de lograr
una mayor cobertura,
que alcance a una proporcin significativa de
la poblacin activa,
coloca entonces sobre la
mesa la cuestin de
cmo lograr movilizar
los recursos disponibles
en las empresas, las
instituciones
de
formacin, los centros

b)

c)

Despliega las ya mencionadas medidas de estmulo a la oferta y la

demanda de formacin, de modo
tal que la prestacin o utilizacin
de servicios formativos comience
a ser percibido como una oportunidad en trminos de inversin y
rentabilidad (en las diversas acepciones que estas dos pueden
asumir) por parte de los distintos
actores y organizaciones.
A los efectos de conseguir una
coherencia mnima a la globalidad
de las acciones, establece un marco general unas reglas de juego que pueden plasmarse, bien
en un plan nacional de formacin,
bien en un estatuto o ley que reglamente los procedimientos para
acceder a la utilizacin de fondos
o incentivos y a la prestacin de
servicios formativos.
Comparte el nivel poltico de la
toma de decisiones y permite mecanismos de control a los interlocutores sociales, especialmente las
organizaciones empresariales y los
sindicatos, asegurando mediante
mecanismos la asuncin de una
co-responsabilidad por la marcha
y resultados de la poltica pblica
de formacin.

regionales, locales, sectoriales o de

empresa.
Montando redes de
formacin
El concepto de red es, probablemente, el ms apropiado a la hora de
graficar el nuevo escenario de la formacin profesional que desde los Ministerios de Trabajo se pretende estructurar. Cierto es que tambin se hace
referencia al mercado de la capacitacin, aunque, aun dando por vlida la
denominacin, es posible coincidir que
se tratara de un mercado todava extremadamente dependiente de la accin
estatal a travs de estmulos, subsidios
y programas pblicos. Ms vlido parece entonces hacer uso del concepto
de red, que hara referencia a una suerte
de tejido econmico y social, compuesto por diversos nodos que cuentan
con recursos y capacidades diferentes,
y que se articulan en funcin de una
lgica comn.
Dicha red de poltica tiene entonces un nodo principal que cumple las
funciones de administracin y orientacin poltica. Esto se identifica normalmente con el propio Ministerios de
Trabajo a travs de su instancia especializada, con una instancia tripartita
integrada por gobierno, empleadores y
trabajadores, o con amabas cosas simultneamente. Y si bien una proporcin importante de las decisiones que
tienen lugar se adoptan en este tipo de
instancia, tambin existe en este aspecto una desconcentracin hacia niveles

Existen por tanto diversos nodos

o instancias donde se toman decisiones, y distintos nodos donde se prestan servicios formativos. Funciones
tales como la formacin de formadores,
el diseo curricular, la produccin de
materiales didcticos y otras, poseen
una localizacin difusa, pudiendo existir una virtual concentracin de todas
en un nodo (empresa, cmara, sindicato, etc.) o una bsqueda de complementacin que se cristaliza en el establecimiento de alianzas y acuerdos de
cooperacin.

Algunas cuestiones por

resolver
Los modelos que aqu han sido
identificados con los Ministerios de
Trabajo han provocado una serie de
consecuencias benficas para la formacin profesional en la regin. Esto tanto por los propios progresos que con
sus polticas han logrado, como por la
capacidad que mostraron para evidenciar las carencias que los modelos clsicos de organizacin y gestin de la
formacin profesional posean, estimulando as los procesos de transformacin y adecuacin de no pocas instituciones nacionales.

49

Quedan, sin embargo, una serie de

aspectos que, ms all de los progresos registrados, aparecen como cues-

boletn cinterfor

tiones a resolver o que conllevan riesgos.

La primera de ellas refiere al riesgo de la excesiva fragmentacin del
escenario formativo. Si bien es positiva la movilizacin de ms y diversos
recursos y capacidades disponibles o
potenciales y la limitacin al control
excesivamente centralista del pasado,
la adopcin de reglas demasiado laxas
puede llevar a la multiplicacin de lneas de accin sobre las cuales resulta
difcil establecer juicios o realizar balances sobre aspectos tales como su
calidad, la coherencia interna en la red,
y el punto en que la complementacin
se pueda convertir en superposicin y
descoordinacin de esfuerzos.

50

La segunda, consiste en el origen

y naturaleza de los fondos que en varios pases financian las polticas pblicas de formacin profesional. En
algunos casos dichos fondos provienen
de los aportes de empresas y trabajadores del sector formal de la economa, tomando un porcentaje sobre los
salarios que se pagan a las plantillas
de personal. La prdida de peso relativo de este sector frente al sector no
estructurado o informal, sumado a las
dificultades que atraviesan las economas de la regin y que provocan cadas en la recaudacin, conspira contra
la estabilidad de dichos fondos. Tambin estos fondos son en algunos casos destinados no solo a las polticas
activas entre las que se inscriben los
planes de formacin profesional, sino
tambin al financiamiento de los se-

boletn cinterfor

guros de desempleo. Nuevamente,

cuando los fondos son ms necesarios,
se tornan ms escasos.
El tercer aspecto a considerar es
la estabilidad de este tipo de modelos
de poltica. Al contrario del modelo de
las instituciones nacionales, que fueron casi siempre creadas mediante una
ley especial que estableca mecanismos
claros y estables de gestin y financiamiento, las nuevas polticas tienden a
responder ms cercanamente a las definiciones de una determinada administracin. Cierto es que el establecimiento de mecanismos de cogestin y
dilogo social puede ser un factor que
contribuya a que esta lnea de accin
se convierta, a la larga, en una poltica
de Estado. Sin embargo, este extremo
est por confirmarse an en los pases
en que este tipo de modelo se ha desarrollado en mayor grado.
La cuarta y ltima cuestin, radica en cun eficientes pueden ser estos
modelos, concebidos como redes y con
un control o direccin ms difuso que
el de las instituciones, para acometer
aquellas funciones que, a lo largo de
nuestra historia, han precisado de ambientes institucionales estables y con
capacidad de acumulacin. Nuevamente, se hace referencia aqu a aspectos
tales como la formacin de formadores,
el diseo y desarrollo curricular, la produccin de materiales didcticos, los
esfuerzos de integracin entre formacin y tecnologa, el aseguramiento de
estndares de calidad, la lectura e interpretacin de la demanda, entre otros.

lidades.
5. La bsqueda de una
sntesis en materia de modelos
para la organizacin y gestin
de la formacin profesional
La historia de las formas de organizar y gestionar la formacin profesional en Amrica Latina y el Caribe
bien puede ser vista como la de una
regin que adopt por varias dcadas
un determinado paradigma a este respecto: el de la institucin nacional de
formacin profesional. Tal como sucede con todos los paradigmas, sobre
todo cuando han contado con un tiempo dilatado para implementarse y probar su funcionamiento, comenz a
mostrar una serie de carencias o fallas.
Mientras no apareci en la regin
un paradigma alternativo que se le enfrentase, las fallas del antiguo paradigma quedaban disimuladas. El nuevo
paradigma surgi y se fortaleci justamente a partir de la constatacin de
aquellas carencias, proponindose como un modelo alternativo capaz de
solucionar de mejor manera todo aquello que el antiguo paradigma no pareca capaz de hacer.
En las etapas iniciales de este debate, cuando la implementacin del
nuevo enfoque era incipiente, el paradigma de las instituciones llev las de
perder. Era la comparacin entre una
realidad y una promesa, y es sabido que
siempre las promesas tienen ms capacidad de ilusionar que las duras rea-

Pero estamos actualmente en otro

momento histrico. El nuevo paradigma ya no es tan nuevo y ha tenido, a su
vez, la oportunidad de mostrarse en
accin, revelando tanto sus virtudes
como las en principio no tan evidentes
falencias. Y de otra parte, las instituciones de formacin profesional no son ya
las mismas, por lo que la comparacin
debe ser ajustada a la nueva realidad.
Y no solo los trminos del debate
ya no son iguales, sino que el propio
debate parece haber madurado. Si en
algn momento se pretendi ver una
contraposicin excluyente, una encrucijada en la cual era preciso escoger
entre uno u otro modelo, hoy en da
los esfuerzos parecen encaminados
hacia el objetivo de lograr una sntesis
superadora, que aproveche el aprendizaje acumulado tras tantas dcadas de
esfuerzos compartidos.

51

As como en algn momento el

trmino predilecto fue institucin y
en otros red o mercado, hoy da es
cada vez ms frecuente la utilizacin
de la palabra sistema para referirse
a lo que est por construirse.
La idea de sistema de formacin
profesional es ms abierta que la de
institucin, pero tambin es ms slida y con mayores garantas de integracin y acumulacin que la de red o
mercado.
Implica una forma de conduccin
boletn cinterfor

El desafo de la
educacin
permanente lleva a
considerar la
apertura no solo a
ms actores, sino
tambin a ampliar
los lmites
histricamente
asumidos para
demarcar el
campo de la
formacin
profesional

52

u orientacin clara y
legitimada frente a la
sociedad. El dnde se
localice y cmo se
estructure esa capacidad
de conducir el sistema
depender de la historia,
las caractersticas y la situacin concreta de cada
pas, y su logro ser con
seguridad el resultado
de un necesario proceso
de dilogo y negociacin.

Conlleva la idea ampliamente difundida, tanto por Ministerios de Trabajo, como por las transformadas instituciones de formacin profesional, de
que es preciso articular y aprovechar
los recursos y capacidades existentes
en toda la economa y la sociedad. Y
asume, simultneamente, la idea de que
ningn actor o entidad podra, por s
solo, acometer el desafo de atender en
toda su magnitud y heterogeneidad las
demandas y necesidades de formacin.

boletn cinterfor

Si bien puede establecer un mayor grado de libertad de decisin y accin, mediante esquemas organizativos
desconcentrados y descentralizados, no
deja por ello de asignar en forma clara
ciertas funciones estratgicas a determinadas instancias o espacios.
Finalmente, el desafo de la educacin permanente lleva a considerar
la apertura no solo a ms actores, sino
tambin a ampliar los lmites histricamente asumidos para demarcar el
campo de la formacin profesional. La
idea de sistema, y ms exactamente de
sistema de educacin/formacin permanente, conlleva la integracin de los
campos de la educacin bsica necesaria para todos y derecho de todos,
la educacin regular, la educacin media tcnica, la educacin superior, la
capacitacin y la formacin profesional. Ms que parcelas institucionales,
se contara con subsistemas consistentes en clsters de herramientas y respuestas formativas para determinadas
poblaciones y sectores, y para responder eficazmente al cambio que materia de necesidades de formacin atraviesan tanto las personas, como las
empresas y la economa.
Se trata, en definitiva de lograr que
la posibilidad de construir un proyecto profesional, laboral y de vida, se encuentre al alcance de todas las personas, y que para ello cuente con un sistema lo suficiente verstil y flexible
como para permitir recorrer itinerarios
formativos a lo largo de sus vidas. Todo
ello sin la restriccin de barreras institucionales y con el debido reconocimiento por parte de la sociedad.

Argentina: Propuesta del Ministerio de Trabajo, Empleo

y Seguridad Social para la implementacin
de un Sistema Nacional de Orientacin y Formacin Profesional
El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina
ha puesto en consideracin del Ministerio de Educacin, de las organizaciones empresariales, sindicales y de todas aquellas que manifiesten inters en la temtica de la formacin profesional, una propuesta para la
implementacin de un Sistema Nacional de Orientacin y Formacin Profesional (SNOyFP).
Fundamentado en el hecho de que las profundas transformaciones
socio-laborales, culturales, tecnolgicas y econmicas que se han operado en aquel pas en los ltimos aos imponen un mejoramiento de las
condiciones de integracin social, particularmente frente al problema del
desempleo, y de que en ese contexto la formacin profesional es un factor
clave de la modernizacin de la economa, su equidad social y su integracin regional, se propone la creacin de un SNOyFP cuya misin ser,
por un lado, dar respuesta a la necesidad de informar, desarrollar y certificar las competencias a ser alcanzadas en los diversos sectores de actividad, y por otra parte, estimular la formacin de las personas a lo largo de
la vida y coordinar de manera coherente el conjunto de programas y acciones que, desde el mbito pblico y privado, se vinculan con la educacin y la formacin para y en la cultura del trabajo.

53

Las principales lneas de accin contenidas en el documento que presenta la propuesta del MTESS argentino son las siguientes:
Dar respuestas a la demanda social de formacin, que posibiliten la
insercin laboral, el mejoramiento profesional de los trabajadores,
ayuden a la generacin de emprendimientos productivos y de proyectos socialmente relevantes, al mantenimiento del empleo y, fundamentalmente, al desarrollo integral de los trabajadores; en un principio se realizarn fuertes acciones de formacin, seleccionando las
ocupaciones ms representativas de cada sector de actividad que respondan a requerimientos reales de la regin.
Establecer las bases para la implementacin de un Sistema Nacional
de Certificaciones mediante el desarrollo de familias profesionales:
se propone como idea fuerza la consolidacin de este sistema para el

boletn cinterfor

logro de una formacin profesional articuladora, integral y organizadora del mercado laboral en su conjunto, contando como mecanismos de validacin el amplio reconocimiento de los actores sociales.
Generar condiciones de institucionalidad para el establecimiento de
un Consejo Nacional de Formacin y Certificacin, que tendr las
siguientes caractersticas:

Conformacin y gestin tripartita (con participacin, por parte

del Estado de los dos ministerios directamente involucrados en
la cuestin: Educacin y Trabajo).
Administracin y supervisin de acciones integrales de formacin, teniendo en cuenta las necesidades de los actores, cuyo centro es el trabajador.

Para la aplicacin integral del Sistema Nacional de Orientacin y

Formacin Profesional, se ejecutarn las siguientes instancias de trabajo:

54

Diagnstico de la realidad educativa-socio-productiva regional.

Planificacin de la oferta formativa por zonas de influencia y con
relacin a otros posibles centros de formacin que convivan ellas.
Implementacin de las trayectorias formativas.
Evaluacin de las acciones realizadas de manera de ajustar las trayectorias formativas en un proceso de control de calidad permanente.

El SNOyFP, se lee en el citado documento, requiere de la jerarquizacin de la formacin profesional y sus agentes, a travs de la actualizacin y perfeccionamiento de docentes y de los diseos tcnico pedaggicos, la reconversin de los Centros, fortalecindolos en la deteccin de
las necesidades de capacitacin dentro de su zona de influencia y para la
articulacin con diferentes instancias del sistema educativo, con vistas a
requerimientos de terminalidad que surjan de los diagnsticos realizados.
Por otra parte, los centros debern recibir una fuerte capacitacin en todo
lo que hace a gestin, vinculacin con los actores sociales, asociatividad,
modularizacin de la oferta y flexibilidad de las acciones, calidad, etc.

boletn cinterfor