Bab 1

PENDAHULUAN
1.1

Latar Belakang

Secara umum di Indonesia, desa (atau yang disebut dengan nama lain sesuai bahasa
daerah setempat) dapat dikatakan sebagai suatu wilayah terkecil yang dikelola secara
formal dan mandiri oleh kelompok masyarakat yang berdiam di dalamnya dengan aturanaturan yang disepakati bersama, dengan tujuan menciptakan keteraturan, kebahagiaan dan
kesejahteraan bersama yang dianggap menjadi hak dan tanggungjawab bersama kelompok
masyarakat tersebut.
Dalam sistem administrasi negara yang berlaku sekarang di Indonesia, wilayah desa
merupakan bagian dari wilayah kecamatan, sehingga kecamatan menjadi instrumen
koordinator dari penguasa supra desa (Negara melalui Pemerintah dan pemerintah daerah).
Pada awalnya, sebelum terbentukya sistem pemerintahan yang menguasai seluruh bumi
nusantara sebagai suatu kesatuan negara,1 urusan-urusan yang dikelola oleh desa adalah
urusan-urusan yang memang telah dijalankan secara turun temurun sebagai norma-norma
atau bahkan sebagian dari norma-norma itu telah melembaga menjadi suatu bentuk hukum
yang mengikat dan harus dipatuhi bersama oleh masyarakat desa, yang dikenal sebagai
hukum adat. Urusan yang dijalankan secara turun temurun ini meliputi baik urusan yang

Lihat alinea terakhir Pembukaan UUD NRI 1945: untuk membentuk suatu pemerintah
negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah
Indonesia, maka disusunlah susunan negara Republik Indonesia .

hanya murni tentang adat istiadat, maupun urusan pelayanan masyarakat dan pembangunan
(dalam administrasi pemerintahan dikenal sebagai urusan pemerintahan), bahkan sampai
pada masalah penerapan sanksi, baik secara perdata maupun pidana. Urusan yang demikian,
dalam teori dan praktek sistem pemerintahan daerah di Indonesia, selama ini dikenal
sebagai urusan asal-usul.
Dalam perkembangannya, setelah terbentuknya Negara Republik Indonesia, urusan
desa menjadi bertambah, antara lain dengan masuknya urusan-urusan yang timbul karena
adanya pemerintahan negara sebagai kekuasaan supra desa. Dalam hal ini Pemerintah, baik
secara langsung dan dengan tugas pembantuan ataupun melalui pemerintah daerah
dengan desentralisasi otonomi, memerlukan bantuan dari desa untuk menyelenggarakan
urusan-urusan pemerintahan yang dilaksanakan di tingkat akar rumput (grass roots).
Deskripsi di atas disimpulkan secara umum dari kondisi serta pengaturan yang
pernah ada sejak masa sebelum datangnya kekuasaan penjajahan kolonial hingga saat ini.
Berbagai periode kekuasaan dan pengaturan telah dilalui oleh desa dalam perjalanan yang
sangat panjang. Dalam hal pengaturan, disamping tumbuh dan berkembangnya adat istiadat
serta prakarsa masyarakatnya, berbagai kepentingan politik penguasa di tingkat supra desa
telah pula ikut mewarnai pengelolaan desa dan masyarakatnya. Namun demikian, karena
pada dasarnya keberadaan desa sangat tergantung pada kehendak masyarakat pengelolanya,
maka sistem pengelolaan desa yang berkembangpun menjadi sangat beragam.
Dalam literatur modern di Indonesia, sistem pengelolaan desa secara formal tercatat
sejak zaman pemerintahan kolonial Hindia Belanda dengan dikeluarkannya dua peraturan
perundang-undangan, yaitu: Staadsblad No. 83 Tahun 1906 tentang Indische Gemeente
Ordonantie (IGO) yang berlaku bagi desa-desa di pulau Jawa dan Madura, dan Staatsblad

No. 683 Tahun 1938 tentang Indische Gemeente Ordonantie Buitengevesten (IGOB) yang
berlaku bagi desa-desa di luar pulau Jawa dan Madura. Kedua peraturan tersebut banyak
menyerahkan persoalan masyarakat desa kepada hukum adat masing-masing.
Kemudian setelah merdeka, konstitusi Negara Kesatuan Republik Indonesia,
Undang-undang Dasar (UUD) 1945 (sebelum amandemen) dalam Penjelasannya
mencantumkan:
Dalam teritoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landschappen
dan volkgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, nagari di Minangkabau, dusun dan
marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh
karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa.

Dalam paragraf berikutnya dari Penjelasan UUD 1945 tersebut, dinyatakan:

Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut
dan segala peraturan Negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul
daerah tersebut.

Atas dasar Penjelasan UUD 1945 inilah, 3 tahun kemudian dibuat pengaturan
tentang desa yang dimasukkan ke dalam UU No. 22 Tahun 1948 tentang Pokok-pokok
Pemerintahan Daerah dimana desa digolongkan sebagai pemerintah daerah tingkat III.
Penjelasan umum UU No. 22 Tahun 1948 menyebutkan alasan untuk mengatur desa
sebagai daerah tingkat ketiga:2
Menurut Undang-undang pokok ini, maka daerah otonoom yang terbawah ialah desa,
negeri, marga, kota kecil dan sebagainya. Ini berarti bahwa desa ditaruh kedalam
lingkungan pemerintahan yang modern tidak ditarik diluarnya sebagai waktu yang lampau.
Pada jaman itu tentunya pemerintahan penjajah mengerti, bahwa desa itu adalah sendi
negara, mengerti bahwa desa sebagai sendi negara itu harus diperbaiki segala-segalanya,
diperkuat dan didinamiseer, supaya dengan begitu negara bisa mengalami kemajuan. Tetapi
untuk kepentingan penjajahan, maka desa dibiarkan saja tetap statis (tetap keadaannya).
Pemberian hak otonomi menurut ini, Gemeente-ordonnantie adalah tidak berarti apa-apa,
karena desa dengan hak itu tidak bisa berbuat apa-apa, oleh karena tidak mempunyai

Dalam Undang-Undang ini, kepala desa diangkat oleh gubernur dari empat calon yang
diajukan oleh dewan desa.

keuangan dan oleh ordonnantie itu diikat pada adat-adat, yang sebetulnya didesa itu sudah
tidak hidup lagi.
Malah sering kejadian adat yang telah mati dihidupkan pula atau sebaliknya adat yang
hidup dimatikan, bertentangan dengan kemauan penduduk desa, hanya oleh karena
kepentingan penjajah menghendaki itu.

Perkembangan selanjutnya, dibawah rezim Undang-undang Dasar Sementara

(UUDS) 1950, UU No. 22 Tahun 1948 diganti dengan UU No. 1 Tahun 1957 tentang
Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Dalam Penjelasan Umum Undang--Undang ini (Ad. 2)
dinyatakan:
Hal-hal yang disinggung ini tidak dapat kita lepaskan dari pengertian setempat
mengenai kesatuan-kesatuan masyarakat yang paling bawah, yang kita namakan kesatuankesatuan masyarakat hukum. Kesatuan-kesatuan masyarakat hukum ini bentuknya
bermacam-macam di seluruh Indonesia ini. Di Jawa namanya Desa dan Desa itu adalah satu
macam kesatuan masyarakat hukum yang tidak lagi terbagi dalam kesatuan-kesatuan
masyarakat hukum bawahan dan tidak pula Desa itu merupakan bahagian dari lain kesatuan
masyarakat hukum menurut adat, sehingga desa itu berdiri tunggal, mempunyai daerah
sendiri, rakyat sendiri, penguasa sendiri dan mungkin pula harta benda sendiri, sedangkan
hukum-adat yang berlaku di dalamnya adalah sesungguhnya "homogeen". Lain coraknya
umpamanya di Tapanuli, di mana kesatuan masyarakat hukum-adat itu mempunyai bentuk
yang bertingkat, umpamanya Kuria sebagai kesatuan masyarakat hukum-adat yang tertinggi
dan merupakan satu daerah, mempunyai di dalamnya sejumlah kesatuan-kesatuan
masyarakat hukum-adat bawahannya, yang dinamakannya Huta, yang masing-masing
mempunyai sekumpulan rakyat sendiri, satu penguasa sendiri dan mungkin pula
mempunyai daerah sendiri sebagai bahagian dalam daerah kuria itu, sehingga adapula hutahuta yang tidak mempunyai lingkungan daerah itu dalam daerah kurianya sendiri.
Meskipun demikian juga dalam setiap kesatuan kuria itu berlaku hukum adat yang
"homogeen". Contoh yang lain ialah Minangkabau, dimana didapati kesatuan masyarakat
hukum tertinggi yakni Nagari, yang masing-masing mempunyai daerah sendiri sedangkan
dalam daerah itu dijumpai sejumlah suku-asal, yang masing-masing suku merupakan pula
satu kesatuan masyarakat hukum-adat yang terbawah. Juga kesatuan masyarakat hukumnya
yang bernama Suku itu mungkin mempunyai daerah sendiri atau tidak dalam lingkungan
nagari itu. Syarat belakangan ini, mempunyai daerah sendiri adalah syarat mutlak dalam
sistim otonomi, yang memberikan kekuasaan kepada sekumpulan rakyat yang berdiam
dalam suatu lingkungan yang nyata.
Dengan demikian nyatalah bahwa bagi tempat-tempat yang serupa ini sulit kita untuk
menciptakan satu kesatuan otonomi dalam pengertian tingkat yang ketiga (III), sehingga
kemungkinannya atau hanya memberikan otonomi itu secara tindakan baru kepada
kabupaten di bawah Propinsi, atau menciptakan dengan cara bikin-bikinan wilayah
administratief dalam kabupaten itu untuk kemudian dijadikan kesatuan yang berotonomi.
Dalam prinsipnya sangatlah tidak bijaksana mengadakan kesatuan otonomi secara bikinbikinan saja dengan tidak berdasarkan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum yang ada.
Prinsip yang kedua ialah bahwa sesuatu daerah yang akan kita berikan otonomi itu
hendaklah sebanyak mungkin merupakan suatu masyarakat yang sungguh mempunyai

faktor-faktor pengikut kesatuannya.

Sebab itulah maka hendaknya di mana menurut keadaan masyarakat belum dapat
diadakan tiga (3) tingkat, untuk sementara waktu dibentuk 2 tingkat dahulu. Berhubung
dengan hal-hal adanya atau tidak adanya kesatuan-kesatuan masyarakat hukum-adat sebagai
dasar bekerja untuk menyusun tingkat otonomi itu, hendaklah pula kita insyafi bahwa
urusan otonomi tidak "congruent" dengan urusan hukum-adat, sehingga manakala sesuatu
kesatuan masyarakat hukum-adat dijadikan menjadi satu daerah otonomi atau dimasukkan
ke dalam suatu daerah otonomi, maka hal itu tidaklah berarti, bahwa tugas-tugas kepalakepala adat dengan sendirinya telah terhapus. Yang mungkin terhapus hanya segi-segi
hukum-adat yang bercorak ketata-negaraan, manakala hanya satu kesatuan masyarakat
hukum-adat itu dijadikan daerah otonomi, sekedar corak yang dimaksud bersepadanan
dengan kekuasaan ketata-negaraan yang tersimpul dalam pengertian otonomi itu.
Kesanggupan melihat perbedaan itu, yaitu perbedaan antara otonomi dan kekuasaan
adat adalah suatu syarat penting untuk menjalin hidupnya otonomi itu secara yang
memuaskan, keseluruhan rakyat yang mau tak mau masih terkungkung dalam sistim
hukum-adat itu.

Dalam perkembangan selanjutnya yang dimaksud dengan pemerintah daerah tingkat

III berubah dalam UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang
ini

menyebutkan

bahwa

yang

disebut

sebagai

Daerah

Tingkat

III

adalah

Kecamatan/Kotapraja. Namun karena persoalan desa tidak diatur di dalamnya, sebagai

pendamping bagi UU No. 18 Tahun 1965 tersebut dikeluarkan pula UU No. 19 Tahun 1965
tentang Desapraja,3 yang mengatur bahwa desapraja tidak dianggap sebagai tingkat
pemerintahan daerah sebagaimana halnya Provinsi, Kabupaten/Kotamadya dan
Kecamatan, karena dianggap memiliki perbedaan mendasar, yakni adanya otonomi asli
yang sudah hidup secara turun temurun dan menyatu dalam kehidupan masyarakat sebelum
terbentuknya Negara. Namun sayangnya, karena alasan politik tertentu dari penguasa pada
saat itu (rezim Orde Baru), keberlakuan Undang-undang tentang Desapraja ini
ditangguhkan, yang menyebabkan selama lebih kurang 14 tahun sampai munculnya UU

UU No 19 Tahun 1965 disahkan empat minggu sebelum peristiwa Gerakan 30 September

1965. Judul lengkap Undang-Undang ini adalah Undang-undang tentang Desapraja sebagai
bentuk Peralihan untuk mempercepat terwujudnya Daerah Tingkat III di seluruh wilayah
Republik Indonesia.

No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa, peraturan perundang-undangan yang

mengatur tentang desa menjadi kosong. Dalam situasi kekosongan hukum tersebut,
praktis hanya hukum adatlah saat itu yang menjadi pegangan bagi kesatuan masyarakat
yang hidup di desa, mirip seperti sebelum berkuasanya pemerintah kolonial di bumi
Nusantara. Seperti alasan dipisahkannya pengaturan tentang desa dalam UU No. 19 Tahun
1965 dari pengaturan tentang Pemerintah Daerah dalam UU No. 18 Tahun 1965 tentang
Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah, UU No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa
juga dimaksudkan sebagai pendamping bagi UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
Pemerintahan di Daerah dalam mengatur pengelolaan wilayah masyarakat terkecil secara
formal. Akan tetapi, meskipun dalam perumusannya UU No. 5 Tahun 1979 mengakui dan
menghormati keberadaan hukum adat, terdapat banyak aturan dalam undang-undang ini
yang telah membuat penyeragaman dalam berbagai hal, mulai dari penyebutan istilahistilah yang digunakan hingga sistem pengelolaannya. Oleh karenanya, meskipun bertahan
hingga 20 tahun, Undang-Undang ini dianggap tidak konstitusional oleh masyarakat desa,
terutama bagi mereka yang tinggal di luar pulau Jawa, karena telah menyeragamkan bentuk
dan peristilahan desa di seluruh Indonesia. Demi tujuan penyeragaman tersebut bahkan
Pemerintah saat itu melakukan regrouping terhadap beberapa desa. Sebagaimana pernah
dinyatakan oleh salah seorang tokoh adat di Kabupaten Sanggau di bawah ini:4
Dahulu ketika diberlakukan UU No. 5 Tahun 1979, banyak kampung-kampung yang
diregrouping menjadi desa. Hal ini untuk memenuhi syarat menjadi desa. Akhirnya banyak
kampung yang letaknya berjauhan menjadi satu desa dan untuk ke desa pengembangan

BP LAPPERA, Mempertegas Identitas dengan Kembali ke Sistem Pemerintahan Kampung:

Pengalaman Masyarakat Sanggau Mengupayakan Perda Sistem Pemerintahan Kampung,
2002 dalam Analisis Klausul-klausul mengenai Desa dalam UU 32 Tahun 2004: Menutup
Pintu yang terbuka, Paramita Iswari (disampaikan pada diskusi Mendudukkan Otonomi
Asli dengan Memanfaatkan Momentum Politik Otonomi Daerah dalam rangka Penataan
Ulang Relasi Negara dengan Masyarakat Adat, dalam rangka memperingati Hari
Masyarakat Adat Nusantara, yang diselenggarakan oleh Aliansi Masyarakat Adat
Kalimantan Barat di Hotel Merpati, Pontianak, 16 Maret 2005),.

(pusat desa) warga masyarakat harus menempuh jarak berjam-jam hanya untuk mengurus
surat ijin dari kepala desa.

Sebagian kalangan, ada yang menilai bahwa Undang-undang tersebut merupakan

upaya jawanisasi.5 Ada pula yang mensinyalir, bahwa yang menjadi alasan utama
Pemerintah pada waktu itu dalam melakukan penyeragaman tersebut adalah demi
terkendalinya persatuan dan kesatuan Negara Kesatuan Republik Indonesia hingga ke
tingkat pedesaan dimana hidup para petani yang menjadi basis kekuatan komunisme saat
itu, yang dianggap sebagai ancaman utama bagi tegaknya negara yang berdasarkan asas
ketuhanan (sila pertama Pancasila). Dalam perkembangannya, penyeragaman pengelolaan
desa tersebut telah banyak mematikan kehidupan demokrasi di tingkat desa. Dengan
penyeragaman, Orde Baru sebagai penguasa waktu itu telah menjadikan desa sebagai
instrumen untuk mempertahankan tirani kekuasaan.
Selanjutnya dengan bergulirnya arus reformasi tahun 1998 yang meruntuhkan
kekuasaan rezim Orde Baru, lahirlah suatu undang-undang baru di bidang pemerintahan
daerah yang isinya diupayakan dibuat sesuai dengan nilai-nilai demokrasi yang menjadi
tuntutan utama dari Gerakan Reformasi, yakni Undang-undang No. 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah, yang kemudian disempurnakan lagi dengan Undang-undang No. 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang berlaku hingga saat ini. Namun demikian,
meskipun kedua undang-undang itu sudah mengatur tentang desa dalam satu bab khusus,
ternyata hal ini belum cukup memuaskan masyarakat desa itu sendiri.

Yang dimaksud dengan Jawanisasi disini adalah menerapkan model desa Jawa untuk
kesatuan masyarakat adat di luar Jawa. Hal ini terlihat dari definisi desa oleh UU No 5
Tahun 1979: Desa adalah wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai
persatuan masyarakat termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai
organisasi pemerintahan terendah di bawah camat dan berhak menyelenggarakan rumah
tangganya sendiri. Definisi ini tidak memberikan kebebasan kepada desa-desa diluar pulau
Jawa untuk memakai bahasa daerah sendiri dalam penyebutan istilah desa, yang telah
dikenal dan melekat pada kehidupan mereka secara turun temurun.

Sebenarnya, UU No. 22 Tahun 1999 telah memberikan pengakuan terhadap

keragaman dan keunikan desa sebagai self-governing community. Hal ini terlihat dari
definisi desa yang dimuat dalam Pasal 1 Undang-undang ini, yaitu:
Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah kesatuan
masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan
masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat yang diakui dalam
sistem Pemerintahan Nasional dan berada di Daerah Kabupaten.

Pada UU ini, tidak ada lagi penyeragaman penggunaan istilah. Penggunaan istilah
dalam bahasa daerah mendapat ruang kebebasan.6 Kemudian ada beberapa ketentuan lain
yang juga memberikan kebebasan dalam sistem penataan dan pengelolaan desa.7 Secara
normatif, UU No. 22 Tahun 1999 sudah tidak lagi menempatkan desa sebagai bentuk
pemerintahan terendah di bawah kecamatan semata, melainkan juga sebagai kesatuan
masyarakat hukum yang berhak mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat
sesuai hak asal-usul dan adat-sitiadat setempat. Implikasinya adalah, desa berhak
membentuk regulasi desa sendiri untuk mengelola kehidupan di desa. Dengan demikian,
Undang-Undang ini diharapkan dapat membangkitkan wacana, inisiatif, dan eksperimen
otonomi desa, sekaligus mendorong bangkitnya identitas lokal daerah.
Meskipun demikian, UU No. 22 Tahun 1999 bukannya tanpa kelemahan. Beberapa
kesalahan dapat dilihat dalam perumusan judul bagian8 dan definisi. Dalam Undang-

Dalam Penjelasan Pasal 93 ayat (1) UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
disebutkan: Istilah Desa disesuaikan dengan kondisi sosial budaya masyarakat setempat
seperti nagari, kampong, huta, bori dan marga.

Perhatikan penjelasan pasal-pasal 94, 95, 96, 100, 105 ayat (3), dan 110 UU No.22 Tahun
1999 tentang Pemerintahan Daerah.

Bagian kerjasama dalam UU No.22 Tahun 1999 menggunakan judul yang salah, yaitu
Kerjasama Antar Desa. Seharusnya judulnya adalah Kerjasama Desa saja sebagaimana
digunakan dalam UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, karena isinya tidak
hanya mengenai kerjasama antar desa saja tetapi juga kerjasama antara desa dengan pihak
lainnya (Pasal 110 UU No.22 Tahun 1999).

Undang ini, desa didefinisikan sebagai kesatuan masyarakat hukum, ... berdasarkan
asal-usul dan adat-istiadat setempat padahal dalam kenyataannya banyak sekali desa
dengan masyarakat yang memiliki dari lebih dari satu kesatuan masyarakat hukum adat
(seperti di Maluku dengan orang Ambon dan orang Buton), dan banyak juga desa yang
tidak lagi mengatur dan mengurus rumah tangganya berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat
setempat, serta juga ada wilayah kesatuan masyarakat hukum adat dengan batasan berbeda
dengan batasan wilayah desa.
Pada

Undang-Undang

ini,

tidak

tergambarkan

bahwa

desa

juga

dapat

menyelenggarakan urusan pemerintahan (urusan pelayanan dan pembangunan) yang sesuai

dengan keinginan masyarakat desa guna meningkatkan kesejahteraan dan kebahagiaan
masyarakat desa dengan memperhatikan faktor-faktor perlindungan/kelestarian lingkungan
hidup9 yang sangat penting bagi kehidupan masyarakat desa di masa depan. Sebenarnya ada
satu ketentuan dalam Undang-Undang ini yang mencoba memberikan solusi terhadap
permasalahan ini, yakni Pasal 99 huruf b, namun masih belum cukup untuk memberikan
pemecahan. Dalam ketentuan tersebut dinyatakan, bahwa desa memiliki kewenangan yang
oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku belum dilaksanakan oleh Daerah dan
Pemerintah. Dari perumusan ini memang bisa saja diartikan bahwa pendelegasian urusan
pemerintahan terjadi secara otomatis, sepanjang belum dilaksanakan oleh Daerah dan
Pemerintah. Akan tetapi di sisi lain dapat pula berarti bahwa apabila Daerah dan
Pemerintah telah melaksanakannya, maka urusan itupun dengan sendirinya tidak dapat lagi
dilaksanakan oleh desa. Hal ini tidak fair bagi desa, karena dalam prakteknya akan
menyulitkan desa dimana desa tidak memiliki bargaining position untuk meminta, menolak

Masalah kelestarian lingkungan hidup telah diatur dalam Pasal 215 ayat (2) butir d UU
No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

atau mempertahankan urusan tersebut karena alasan kondisi dan tingkat kemampuan
sumber daya, baik sumber daya manusia maupun finansial.
Untuk memecahkan persoalan di atas, seharusnya ada prinsip yang jelas untuk
dijadikan dasar atau pegangan bagi desa untuk bisa meminta, menolak ataupun
mempertahankan urusan-urusan pemerintahan, yang sebenarnya merupakan urusan
pemerintah daerah dan/atau Pemerintah. Desa harus bisa menjadi subyek bagi urusanurusan yang akan dikelolanya, bukan hanya menjadi obyek. Prinsip tersebut harus dapat
menempatkan posisi desa sejajar dengan pemerintah, bukan sub-ordinatif, sehingga
hubungan yang terbentuk adalah hubungan yang bersifat kemitraan, dimana tidak ada
unsur pemaksaan dari satu pihak terhadap pihak lainnya. Dengan prinsip ini desa juga dapat
mempertahankan urusan pelayanan dan pembangunan yang merupakan urusan asalusulnya. Yang harus diciptakan dengan prinsip ini adalah pemerintah daerah dan/atau
Pemerintah hanya dapat mendelegasikan kewenangan atau urusannya kepada desa setelah
mendapat persetujuan dari masyarakat desa melalui penyelenggara desa, dan demikian pula
sebaliknya pihak desa baru dapat melaksanakan urusan pemerintahan yang mereka anggap
sebagai otonomi asli milik desa setelah memperoleh persetujuan dari pemerintah. Kedua
hal tersebut disepakati oleh kedua belah pihak dengan memperhatikan faktor kehendak dan
kesiapan/kemampuan desa10. Memang, setelah berlakunya UU No.22 tahun 1999, ada
peraturan pemerintah (PP) yang lahir sebagai peraturan pelaksana, yakni PP No. 76 Tahun

10

Dalam prakteknya nanti, guna menghindari subyektifitas penilaian baik dari pihak desa
maupun pihak pemerintah, maka diperlukan adanya suatu lembaga independen untuk itu
yang anggotanya terdiri dari berbagai pihak (satake holders) yang mempunyai kepentingan
terhadap desa yang berkedudukan di tiap-tiap kota atau ibukota kapubaten, yang dalam
Naskah Akademik ini diusulkan diberi nama Komisi Penilai Kinerja dan Kondisi Desa
(KOMISI DESA).

10

2001 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa. Namun PP ini juga tidak
menyebutkan secara jelas prinsip yang dimaksud dalam uraian di atas.
Kelemahan lainnya yang dapat dicatat adalah sebagaimana dirumuskan pada
definisi desa dalam UU No. 22 Tahun 1999, bahwa desa hanya terdapat di kabupaten.
Seharusnya sebagai suatu kesatuan masyarakat hukum yang dapat mengatur dan mengurus
dirinya sendiri, desa tidak hanya terdapat di wilayah kabupaten, sehingga di dalam wilayah
kota bisa saja terdapat desa, meskipun disuatu kawasan tertentu telah ada satuan wilayah
kerja pemerintah daerah (dalam hal ini pemerintah kota) dibawah kecamatan yang disebut
kelurahan. Hal ini seharusnya bisa terjadi karena desa sebenarnya bukanlah wilayah kerja
pemerintah kota. Dasar pemikiran ini terkait pula dengan pemikiran bahwa pemerintah desa
sebenarnya bukanlah pemerintah dalam arti yang sebenarnya sebagaimana yang dikenal
dalam istilah Pemerintah (Pusat) ataupun pemerintah daerah. Konstitusi Indonesia (UUD
NRI 1945) yang berlaku saat ini tidak menyebutkan bahwa Pemerintah Desa adalah
pemerintah. Yang disebut Pemerintah dalam Pasal 18 UUD NRI 1945 hanyalah Pemerintah
(Pusat) dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota. Pemerintah desa hanyalah
organisasi yang dibentuk oleh masyarakat desa untuk menyelenggarakan (mengatur dan
mengurus) urusan umum yang menyangkut kepentingan masyarakat desa dan individu yang
berada dan/atau mempunyai kepentingan di desa. Sehingga dalam implementasinya, di
dalam wilayah kecamatan bisa saja terdapat kelurahan sekaligus desa. Sebagai
perbandingan, dapat dilihat keadaan yang ada di Bali, dimana di dalam wilayah kecamatan
bisa terdapat desa administrasi sekaligus desa adat. Desa administrasi mungkin bisa
dianalogikan sebagai kelurahan di kota, tetapi perbedaannya desa administrasi di Bali
adalah organisasi yang dibentuk dan diselenggarakan secara mandiri oleh masyarakat dan
bisa terdapat dimana saja (kota dan kabupaten), sedangkan kelurahan adalah bagian dari

11

dan dibentuk oleh organisasi pemerintah daerah dan hanya terdapat di wilayah perkotaan.
Disamping itu, dengan menetapkan bahwa desa hanya terdapat di kabupaten, maka banyak
desa-desa yang dikota secara dipaksakan diubah menjadi kelurahan, tanpa memperhatikan
aspirasi dari masyarakat desa.
Adanya kelemahan pada UU No. 22 Tahun 1999 telah mendorong pemerintah untuk
merevisinya dengan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Sangat
disayangkan, UU No. 32 Tahun 2004 inipun tidak terlalu menyelesaikan permasalahan
tentang desa yang ada dalam UU No. 22 Tahun 1999 tersebut, karena desain desentralisasi
yang dimiliki UU No. 32 Tahun 2004 tidak jauh berbeda dengan yang dimiliki UU No. 22
Tahun 1999. Memang sudah ada sedikit perbaikan dalam Peraturan Pemerintah (PP) No.72
tahun 2005 tentang Desa yang merupakan peraturan pelaksana dari UU 32 Tahun 2004.
Pasal 9 ayat (1) PP itu menyebutkan:
Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan penyerahan urusan yang menjadi
kewenangan Kabupaten/Kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa ... diatur dengan
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dengan berpedoman pada Peraturan Menteri.

Namun ketentuan tersebut belum memberikan prinsip dasar yang dimaksud dalam
uraian di atas (kesetaraan), yang seharusnya diatur dalam peraturan pada tingkat undangundang, yang berlaku secara nasional. Selanjutnya, Pasal 10 ayat (3) PP No.72 tahun 2005
menyatakan: Desa berhak menolak melaksanakan tugas pembantuan sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) yang tidak disertai dengan pembiayaan, prasarana dan sarana, serta
sumber daya manusia.11 Namun sekali lagi, ketentuan ini juga belum dianggap cukup
untuk memberikan prinsip dasar tentang kesetaraan tersebut, karena hanya memberikan

11

Ketentuan ini sebelumnya diatur dalam Penjelasan Pasal 100 UU No.22 Tahun 1999.

12

aturan mengenai power untuk melakukan penolakan, belum untuk meminta dan
mempertahankan.
Satu kelemahan lain yang cukup signifikan dalam UU No. 32 tahun 2004 adalah
ketentuan Pasal 200 ayat (3) yang menyebutkan:
Desa di kabupaten/kota secara bertahap dapat diubah atau disesuaikan statusnya
menjadi kelurahan sesuai usul dan prakarsa pemerintah desa bersama badan
permusyawaratan desa yang ditetapkan dengan Perda.

Meskipun ketentuan ini telah mengadopsi perhatian terhadap usul dan prakarsa
pemerintah desa bersama badan permusyawaratan desa, namun pengaturan bahwa desa
dapat diubah menjadi kelurahan adalah tidak tepat, dan tidak ada penjelasan mengapa
kelurahan diasumsikan lebih sesuai. Keresahan lainnya adalah adanya ketentuan yang
cenderung meningkatkan kontrol pemerintah terhadap desa, yaitu ketentuan Pasal 202 ayat
(3) yang menetapkan bahwa seorang sekretaris desa diisi oleh Pegawai Negeri Sipil (PNS).
Ketentuan ini dapat menyebabkan ketidakpatuhan sekretaris desa kepada kepala desa
sebagai atasannya, akan tetapi ia hanya akan patuh kepada kekuasaan yang mengatur dan
bertanggungjawab terhadap dirinya sebagai PNS, yang jelas-jelas bukanlah kepala desa tapi
pejabat di jajaran perangkat pemerintah daerah.
Ketidak puasan masyarakat desa akan peraturan perundang-undangan yang ada, kini
telah berujung pada tuntutan bahwa desa seharusnya tidak diatur satu paket dalam undangundang tentang pemerintahan daerah, akan tetapi hendaknya diatur dalam undang-undang
tersendiri yang khusus mengatur tentang Desa. Disamping alasan yang telah diuraikan di
atas, berbagai alasan lain juga melatarbelakangi tuntutan itu, seperti: dianggap bahwa desa
masih kurang diperhatikan oleh pemerintah; pemerintahan desa tidak sama hakikatnya
dengan pemerintah daerah, yang otonominya diberikan secara total oleh Pemerintah Pusat;

13

tidak jelasnya kedudukan desa dalam sistem pemerintahan negara; serta sangat kurangnya
pengalokasian anggaran negara bagi penyelenggaraan pelayanan dan pembangunan di desa.
Dengan fakta-fakta di atas yang dianggap menjadi alasan-alasan utama, Dewan
Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD RI) saat ini mencoba mencarikan jalan keluar
bagi permasalahan-permasalahan tersebut dengan merumuskan suatu rancangan undangundang (RUU) tersendiri tentang desa. Adapun pokok-pokok pemikiran yang ingin dimuat
dalam RUU tersebut adalah hal-hal yang menyangkut:
1.

Ketentuan umum,

2.

Keberadaan dan pembentukan desa,

3.

Pembagian kewenangan antara daerah dan desa,

4.

Sumber keuangan desa,

5.

Penyelenggara Desa (Kepala Desa dan Dewan Perwakilan Masyarakat Desa)

dan Pengurus Desa (Kepala Desa dan Perangkat Desa).

6.

Musyawarah desa,

7.

Pemilihan desa,

8.

Lembaga-lembaga desa,

9.

Peraturan desa dan keputusan kepala desa,

10.

Pengelolaan keuangan dan kinerja desa,

11.

Kerjasama,

12.

Penyelesaian perselisihan,

13.

Pengawasan, pembinaan dan pertimbangan otonomi desa,

14.

Instansi Pemerintah dan pemerintah daerah di desa,

14

15.

Ketentuan pidana,

16.

Ketentuan peralihan, dan

17.

Ketentuan penutup.

Selanjutnya naskah akademik ini akan menguraikan hal-hal yang akan diatur dalam
pokok-pokok pikiran tersebut, yang nantinya akan dituangkan sebagai bab-bab dalam suatu
rancangan undang-undang.

1.2

Tujuan Penyusunan Naskah Akademik

Tujuan dibuatnya naskah akademik ini adalah:

1. Mengkaji dan menganalisa upaya memberdayakan desa agar terwujud desa
sebagai entitas lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik,
berdaya secara ekonomi, dan bermartabat secara budaya.
2. Merumuskan konsep desa ideal yang menjamin terwujudnya desa yang
berperan dalam pembangunan nasional.
3. Memberikan alasan-alasan ilmiah yang diperlukan bagi pembentukan
Rancangan Undang-Undang tentang Desa (RUU Desa) yang memuat peraturan
mengenai penyelenggaraan tata kelola desa, yang wilayahnya merupakan
bagian dari kabupaten/kota yang didiami masyarakat sipil.

1.3

Metode Penyusunan Naskah Akademik

Pendekatan Penelitian dan Tipe Pemaparan

Penelitian yang dilakukan dalam penyusunan Naskah Akademik ini menggunakan 2

15

(dua) metode penelitian. Pertama, metode yuridis normatif yang memusatkan perhatian
pada kajian tentang norma-norma hukum yang terdapat dalam peraturan perundangundangan tentang desa, yaitu peraturan perundang-undangan yang berlaku sekarang
ditambah wawasan dari peraturan perundang-undang yang berlaku sebelumnya, sejak
jaman pemerintahan Hindia Belanda, Orde Lama, Orde Baru hingga Era Reformasi.
Dengan demikian penelitian Naskah Akademik ini merupakan penelitian doktrinal dengan
optik prescriptive (bersifat memberi petunjuk atau menjelaskan) guna menemukan kaidah
hukum yang menentukan apa yang menjadi hak dan kewajiban yuridis dari subyek dan
obyek hukum dalam situasi kemasyarakatan tertentu.
Kedua, di samping peraturan perundang-undangan diatas, penelitian ini menjangkau
pula pandangan masyarakat terutama masyarakat desa dan peran pemerintah dalam bentuk
kebijakan nasional tentang desa yang menjadi topik utama penelitian. Pada tingkat ini,
penelitian ini dilakukan dengan metode kualitatif. Metode ini mengacu pada prosedur
penelitian yang dimaksudkan untuk memberikan gambaran tentang data secara mendalam
dan holistik. Adapun tipe pemaparan yang digunakan naskah akademis ini bersifat
deskriptif-analitis, sehingga kajian yang dilakukan dan uraian yang diberikan dapat menjadi
acuan komprehensif bagi penyusunan suatu Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang
Desa.

Data Penelitian
Data dalam penelitian yang digunakan berupa data primer dan data sekunder.
Pengumpulan data primer dilakukan melalui Focus Group Dissucion (FGD) / konsinyering
dan pembahasan dengan anggota DPD RI yang mengundang secara langsung para
pemangku kepentingan (stakeholders) desa, diantaranya pemerhati desa dan ilmuwan

16

bidang hukum adat dan pemerintahan yang berasal dari beberapa perguruan tinggi serta
konsultasi dengan nara sumber terpilih. Data primer juga diambil dari pertemuanpertemuan lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang mengurus permasalahan desa.12
Sedangkan data sekunder yang digunakan dalam proses penyusunan naskah akademik ini
adalah bahan-bahan kepustakaan yang bersifat yuridis normatif, yang mencakup:
1. Bahan hukum primer, berupa ketentuan hukum dan perundang-undangan
yangberlaku, khususnya UUD NRI Tahun 1945, UU No. 32 Tahun 2004 dan PP
72 Tahun 2005. Juga bahan hukum primer yang berupa ketentuan hukum dan
perundang-undangan yang mengikat pada masa lampau, termasuk UU No. 22
Tahun 1948, UU No. 19 Tahun 1965, UU No. 5 Tahun 1979 dan UU No. 22
Tahun 1999.
2. Bahan kepustakaan akademis, seperti hasil penelitian, hasil karya dari kalangan
hukum, buku-buku, makalah-makalah, artikel-artikel dan sebagainya;
3. Bahan kepustakaan lain, berupa kamus, internet, surat kabar, dan sebagainya.

12

LSM yang hasil pertemuannya dijadikan masukan bagi Naskah Akademis ini antara lain
adalah Forum Warga KAUKUS 17++ dan Asosiasi Pemerintah Desa Seluruh Indonesia
(Apdesi).

17

Bab 2
MATERI PENYEMPURNAAN
Yang dimaksud dengan penyempurnaan dari judul bab ini adalah perubahan
terhadap ketentuan-ketentuan pengaturan tentang desa yang terdapat dalam Bab XI UU
No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang terdiri atas enam Bagian (Umum;
Pemerintah Desa; Badan Permusyawaratan Desa; Lembaga Lain; Keuangan Desa; dan
Kerjasama Desa) dan 17 Pasal (200 216) serta penambahan segala pengaturan yang baru
yang belum diatur oleh UU tersebut, yang mencakup hal-hal dibawah ini dimana pasalpasal hasil perubahan dan penambahan tersebut dibuat sesuai dengan prinsip-prinsip yang
akan dianut dalam UU tentang Desa. Dalam melakukan penyempurnaan tersebut akan
diperhatikan segala ketentuan yang sudah ada dalam Peraturan Pemerintah (PP) No. 72
Tahun 2005 tentang Desa. Ketentuan-ketentuan yang ada dalam UU No.32 Tahun 2004 dan
PP No. 72 Tahun 2005 yang sudah sesuai dengan prinsip-prinsip yang akan dianut dalam
UU tentang Desa akan tetap diadopsi. Sehingga UU tentang Desa yang baru bukanlah suatu
produk peraturan baru yang mengadakan perubahan total terhadap produk peraturan yang
lama, akan tetapi hanya memperbaiki aturan-aturan yang dianggap kurang tepat dan
menambahkan aturan-aturan baru yang memang dibutuhkan dengan menggunakan
prinsip-prinsip atau asas-asas penyelenggaraan tata kelola desa yang tepat dan jelas,
demi tercapainya kesejahteraan dan kebahagiaan masyarakat desa. Dengan demikian,
secara singkat dapat dikatakan, bahwa isi UU tentang Desa adalah gabungan dari
ketentuan-ketentuan yang ada dalam UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No. 72 Tahun 2005

18

yang telah mengalami penyempurnaan. Namun demikian, walaupun sebagian ketentuanketentuan dalam PP No. 72 Tahun 2005 akan menjadi bagian dari UU tentang Desa, teori
tentang tentang materi muatan undang-undang tetap harus diperhatikan. Artinya ketentuanketentuan yang ada dalam PP tersebut yang bukan merupakan materi muatan
undang-undang tidak dapat dimasukkan ke dalam UU tentang Desa yang akan dibuat.
Ketentuan-ketentuan demikian akan tetap menjadi materi muatan dari PP yang akan
menjadi peraturan pelaksana dari UU tentang Desa.

2.1

Ketentuan Umum

Definisi
Persoalan definisi yang akan menjadi Bab tentang Ketentuan Umum dari UU
tentang Desa yang baru dapat dikatakan merupakan bagian yang paling menentukan. Dalam
RUU tentang Desa nantinya, desa didefinisikan sebagai berikut. Desa, yang disebut dengan
istilah sesuai dengan bahasa daerah setempat, adalah bagian wilayah kecamatan dengan
batas-batas yurisdiksi tertentu, bersama masyarakat yang berdiam didalamnya, yang
membentuk kesatuan masyarakat hukum untuk mengatur dan mengurus kepentingan
masyarakat setempat, berdasarkan asal usul/adat istiadat dan/atau prakarsa masyarakat
setempat, sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik
Indonesia, dan yang diakui Pemerintah sebagai Desa. Dari definisi yang diusulkan ini,
terdapat 3 hal yang baru. Pertama, bahwa yang menjadi dasar bagi masyarakat desa dalam
mengurus rumah tangganya tidak hanya asal-usul/adat istiadat, melainkan mereka juga
dapat menggunakan prakarsa atau inisiatif yang berkembang. Agar dapat dijalankan, maka
asal-usul/adat istiadat dan prakarsa tersebut harus diakui dan dihormati (recognised) oleh

19

negara/pemerintah dalam bentuk kesepakatan antara masyarakat desa dengan pemerintah,

yang dituangkan dalam wujud peraturan daerah mengenai kewenangan desa. Selanjutnya
tentu timbul pertanyaan, mengapa harus dengan kesepakatan? Jawabannya adalah karena
desa bukanlah sub-ordinasi dari pemerintah. Artinya, kedudukan desa berada di luar atau
tidak dibawah pemerintah. Akibatnya, sebagai organisasi yang independen, kesatuan
masyarakat desa bebas melakukan kewenangan apa saja selama masih dalam koridor
hukum positif nasional. Namun karena wilayah yang akan digunakan untuk melakukan
kewenangan tersebut pada dasarnya adalah wilayah negara yang diserahkan pengelolaannya
kepada daerah otonom (kapubaten/kota) tertentu, maka agar dapat diakui, dihormati dan
dilindungi oleh negara, kewenangan masyarakat desa harus diatur dengan peraturan
perundang-undangan. Dalam hal ini, menurut hukum yang berlaku saat ini (UU No. 32
Tahun 2004), peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai kegiatan
masyarakat adalah domain dari pemerintah daerah, yaitu peraturan daerah (perda).
Mengenai kewenangan apa saja yang dapat diakui, hal inilah yang perlu dirumuskan
bersama antara pemerintah dengan masyarakat desa dalam kedudukan yang sejajar. Dalam
hukum perdata, pemerintah dan masyarakat desa dapat diibaratkan sebagai para pihak yang
membuat perjanjian.
Lebih jelasnya, pemikiran ini didasarkan bahwa penyelenggaraan tata kelola desa
(disingkat penyelenggaraan desa), atau yang dikenal selama ini sebagai pemerintahan
desa, sebenarnya bukanlah suatu bentuk pemerintahan daerah sebagaimana halnya
provinsi dan kabupaten/kota, yang kewenangannya diperoleh karena otonomi yang
diberikan secara total oleh Pemerintah. Di sini, desa yang sebenarnya adalah lembaga yang
dibentuk oleh masayarakat sipil mempunyai kedudukan yang sejajar dengan pemerintah.
Oleh karena itu bentuk hubungan kemitraan berlaku dalam hal mengatur dan mengurus

20

urusan pemerintahan. Urusan pemerintahan yang merupakan kewenangan pemerintah - baik

pusat maupun daerah kabupaten/kota - dapat dinon-pemerintahkan (dikembalikan kepada
masyarakat desa untuk dijadikan urusan desa) melalui kesepakatan antara pemerintah
dengan penyelenggara desa, berdasarkan kemampuan, kinerja dan kondisi desa. Demikian
pula sebaliknya, urusan desa yang dapat digolongkan sebagai urusan pemerintahan yang
telah dilaksanakan secara turun-temurun sebagai urusan asal-usul, juga harus disetujui
terlebih dahulu oleh pemerintah untuk dapat terus dipertahankan guna dilaksanakan oleh
penyelenggara desa, baik supaya dapat diakui dan dihormati, maupun agar dapat diberi
subsidi. Prinsip kesepakatan ini bahkan juga berlaku bagi urusan adat istiadat yang
mendapat subsidi dari negara.
Sifat obyektif aspiratif dan bottom up yang merupakan ciri utama demokrasi akan
lebih muncul jika dibandingkan dengan bila desa dianggap sebagai bagian dari
Pemerintah/pemerintah daerah (di bawah kecamatan). Lagipula, jika desa ditempatkan
sebagai bagian dari pemerintah daerah adalah sesuatu hal yang tidak mungkin, karena di
desa terjadi proses demokrasi lewat pemilihan desa (pemilihan kepala desa dan
pemilihan dewan perwakilan masyarakat desa (DPMD)13 dan aparat perangkat desa
bersama relawan berasal dari unsur-unsur masyarakat yang bukan Pegawai Negeri Sipil
(PNS).14 Hal ini berbeda dengan kelurahan, yang menurut UU No. 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah merupakan wilayah kerja dari pemerintah daerah (dalam hal ini
kelurahan merupakan bagian dari wilayah kecamatan), dimana kepala dan perangkat

13

Dewan Perwakilan Masyarakat Desa (DPMD) adalah istilah yang diusulkan untuk
mengganti Badan Permusyawaratan Desa, sebagaimana diatur dalam UU No.32 Tahun
2004 tentang Pemerintahan Daerah, dengan tujuan untuk menghindari kerancuan dengan
penggunaan istilah pemerintahan yang sebenarnya.

14

Status kepegawaian di desa dapat disamakan dengan yang berlaku pada lembaga swadaya
masyarakat biasa.

21

kelurahan adalah aparat pemerintah daerah15 yang diangkat oleh pemerintah daerah dengan
status kepegawaian PNS. Dengan definisi di atas, otonomi asli dan/atau hasil prakarsa
masyarakat mengenai (bekas) urusan pemerintahan hanya dapat diatur dan diurus oleh
penyelenggara tata-kelola desa (selanjutnya disingkat penyelenggara desa) setelah
mendapat kesepakatan dengan pemerintah daerah, sementara otonomi asli dan/atau hasil
prakarsa masyarakat, yang bukan mengenai (bekas) urusan pemerintahan, dapat diatur dan
diurus langsung oleh penyelenggara desa tanpa memerlukan kesepakatan dengan
pemerintah daerah, kecuali bila ingin memperoleh subsidi dari negara. Dengan model
pengaturan seperti ini diharapkan desa tidak lagi menjadi obyek, tetapi bisa menjadi subyek
dalam pembangunan. Dengan menempatkan desa sebagai mitra bagi pemerintah,
diharapkan masyarakat desa akan mempunyai ruang gerak yang lebih leluasa dalam
menentukan arah kemajuan yang ingin dicapai. Lalu karena penyelenggara desa bukanlah
bawahannya, maka pemerintah daerah akan tercegah dari tindakan melakukan immidiate
interference berdasarkan keinginan sepihak.
Di sisi lain, guna menjamin obyektifitas bagi pendelegasian kewenangan dan
pemberian anggaran dari pemerintah (baik pusat maupun daerah) kepada penyelenggara
desa, khususnya pengurus desa,16 pada setiap pemerintah daerah kabupaten/kota
diperlukan suatu lembaga independen yang secara rutin membuat penilaian terhadap kinerja
pengurus dan kondisi desa. Dalam RUU Desa yang akan dibuat, lembaga tersebut
diusulkan untuk diberi nama komisi penilai kinerja dan kondisi desa (dapat juga

15

Lihat Pasal 127 ayat (1) dan Penjelasannya UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah.

16

Pengurus Desa adalah istilah yang diusulkan dalam UU Desa yang baru untuk
menggantikan istilah Pemerintah Desa - yang terdiri dari Kepala Desa dan Perangkat Desa segaimana dimaksud dalam UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Desa, dengan
tujuan untuk menghindari kerancuan dengan penggunaan istilah pemerintah yang
sebenarnya.

22

disingkat dengan Komisi Desa), yang para anggotanya terdiri dari berbagai unsur
masyarakat yang berasal dari dalam dan luar desa17, yang ingin bekerjasama secara sukarela
demi kepentingan, kemajuan, kesejahteraan dan kebahagiaan masyarakat desa yang
terdapat dalam suatu kabupaten/kota. Dengan penilaian secara berkala yang obyektif,
diharapkan masyarakat desa benar-benar dapat mengatur dan mengurus urusan yang
memang mampu mereka laksanakan berdasarkan kehendak sendiri dan bukan merupakan
paksaan sepihak, baik dari sisi desa ataupun dari pihak pemerintah. Kalaupun rakyat di desa
itu tidak atau belum/kurang menyadari potensi yang mereka miliki, maka Komisi Desa
akan memberi rekomendasi kepada penyelenggara desa dan pemerintah daerah tentang
dukungan (encouragement) dan pembinaan yang dapat dilakukan untuk meningkatkan
kepercayaan diri mereka. Pola hubungan pemerintah daerah dengan penyelenggara desa
tersebut diatas dapat digambarkan dengan skema berikut:
Gambar 1: Penyelenggara DESA sebagai lembaga masyarakat dengan kekuasaan
sebagai MITRA dari pemerintah daerah

DAERAH

DPRD

DESA

Bupati/Walikota

CAMAT

17

Kepala Desa

DPMD

MASYARAKAT

Diusulkan dalam setiap Komisi Desa hanya perlu sekitar lima sampai dengan sepuluh orang
anggota, dengan staf maksimal 20 orang untuk kabupaten/kota yang besar dan 10 orang
untuk kabupaten/kota yang kecil.

23

Kedua, hal baru yang terkandung dalam definisi yang diusulkan tersebut adalah
selain memiliki kewenangan untuk mengelola hak dan kewajiban yang berasal dari asalusul/adat-istiadat dan/atau prakarsa sendiri, masyarakat desa juga dapat menyelenggarakan
urusan pelayanan dan pembangunan, yang juga harus diatur dengan peraturan daerah
seperti proses yang diuraikan di atas (dengan kesepakatan). Ketiga, keberadaan desa harus
secara nyata diakui oleh Pemerintah dalam bentuk peraturan perundang-undangan (dalam
hal ini Peraturan Daerah). Bila proses kesepakatan ini tidak dilakukan, maka suatu desa
menjadi tidak berhak menerima bagian keuangan negara, baik dalam bentuk Alokasi
Dana Desa (ADD) maupun dana-dana yang diberikan berdasarkan asas pembantuan dan
hibah, termasuk dari pemerintah daerah. Permasalahan yang mungkin timbul dari ketentuan
ini diantaranya adalah terdapatnya beberapa daerah yang berdasarkan kebudayaan setempat
memiliki lebih dari satu sistem kesatuan masyarakat hukum adat yang mempunyai wilayah,
seperti halnya di Sumatra Utara, dimana selain ada Huta juga ada wilayah masyarakat
hukum adat yang disebut Kuria, yang mempunyai kedudukan lebih tinggi daripada Huta.
Dalam hal ini tentunya harus dicari solusi yang terbaik berdasarkan kesepakatan diantara
kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat itu sendiri, seperti pemilihan salah satu di antara
keduanya yang harus diputuskan untuk diakui oleh Pemerintah sebagai Desa ataupun
dengan cara pembagian urusan diantara mereka sendiri. Keberadaan desa adat dan desa
admistratif seperti di Balipun dapat diakomodir untuk mendapatkan ADD yang disalurkan
lewat APBD, asalkan urusan-urusannya ditetapkan terlebih dahulu melalui kesepakatan
antara desa-desa tersebut dengan pemerintah daerah.
Sementara itu sistem tata kelola desa secara internal harus diatur dengan
memperhatikan kepentingan dan aspirasi masyarakat. Disamping pengurus desa yang
berfungsi sebagai pemerintah desa, keberadaan lembaga-lembaga lain dapat dipertahankan.

24

Demikian pula lembaga-lembaga ekonomi yang dapat memajukan kesejahteraan rakyatpun

menjadi penting untuk diatur, misalnya koperasi desa, pasar desa, dan sebagainya.
Disamping itu, berbagai lembaga kemasyarakatan lainnya dapat pula ikut andil dalam
mengelola berbagai kepentingan masyarakat. Sehingga skema di atas dapat dikembangkan
seperti digambarkan berikut ini:
Gambar 2: Tata Kelola Desa

Komisi Penilai
Kinerja dan Kondisi
Desa

Lembaga
Adat
kesepakatan
ttg
urusan desa

Pemda

Pengurus
desa

Lembaga
Kemasyarakatan

ADD sesuai dgn

kebutuhan

Lembaga
Ekonomi
Desa mengatur cara melaksanakan
urusannya sendiri berdasarkan kondisi
yang ada

Ada hal lain yang harus diperbaiki dari UU No.32 Tahun 2004 tentang penyebutan
contoh istilah desa di daerah-daerah yang dicantumkan dalam penjelasan pasal tentang

25

pemerintah desa.18 Seharusnya hal ini dicantumkan dalam penjelasan tentang definisi desa.
Ada pula satu catatan kecil yang mungkin penting diperhatikan dari pencantuman istilah
atau terminologi di daerah sebagai padanan istilah desa, yaitu mengenai dicantumkannya
Gampong yang ada di Provinsi NAD Aceh. Pencantuman Gampong di UU Desa yang baru
sudah tidak relevan lagi, karena Aceh sudah memiliki sistem pemerintahan terendah yang
diatur secara khusus dan berbeda. Pasal 1 Angka 19 dan 20 UU No.11 Tahun 2006 tentang
Pemerintahan Aceh menyebutkan, bahwa gampong adalah kesatuan masyarakat hukum
yang berada di bawah mukim yang merupakan kesatuan masyarakat hukum di bawah
kecamatan yang terdiri atas gabungan beberapa gampong. Hal ini berbeda dengan
pengaturan yang akan dimuat dalam UU Desa yang baru, dimana yang setingkat dengan
desa di Aceh seharusnya adalah mukim. Akan tetapi, mukim juga tidak sama dengan desa,
karena mukim adalah sub-ordinat/bawahan dari kecamatan, sedangkan desa bukan
merupakan bawahan kecamatan.

Tujuan Pembentukan UU Desa

Dibentuknya Undang-Undang tentang Desa secara tersendiri, yang merupakan
pemisahan peraturan perundang-undangan tentang desa dari pemerintahan daerah dengan
misi memperbaiki dan menyempurnakan ketentuan-ketentuan yang ada di dalamnya,
adalah dengan tujuan utuk membentuk desa yang modern berbasis masyarakat sebagai civil
society, dimana tersedia ruang publik dan kondisi yang memungkinkan tumbuhnya
masyarakat dengan ciri-ciri mandiri, otonom, dan sukarela. Selain itu Undang-undang

18

Pasal 202 ayat (1) UU No.32 Tahun 2004: Desa yang dimaksud dalam ketentuan ini
termasuk antara lain Nagari di Sumatera Barat, Gampong di provinsi NAD, Lembang di
Sulawesi Selatan, Desa di Kalimantan Selatan dan Papua, Negeri di Maluku.

26

tentang Desa juga akan memberikan legitimasi dan justifikasi yang lebih kuat bagi self
governing community sesuai dengan kebutuhan dan menggunakan prinsip-prinsip
demokrasi seperti checks & balances, tranparancy, dan accountability. Pencapaian tujuan
tersebut dilakukan dengan cara memperbaiki ketentuan-ketentuan yang ada sekarang, yang
secara khusus dapat dijabarkan sebagai berikut:
a. Lebih mengakui dan menghormati upaya masyarakat desa untuk mengatur dan
mengurus rumah tangga sendiri dan hubungan mereka dengan masyarakat desa
lain;
b. Mengatur tata cara masyarakat desa mengatur dan mengurus hal-hal
sebagaimana dimaksud pada huruf a;
c. Memperjelas aturan mengenai hubungan masyarakat desa dengan Negara,
Pemerintah dan pemerintah daerah;
d. Memberi masyarakat desa alokasi dana sesuai dengan kebutuhan untuk
mengatur dan mengurus hal-hal sebagaimana dimaksud pada huruf a;
e. Mengatur tata cara pertanggungjawaban kinerja dan keuangan pemerintah desa
dengan menggunakan prinsip profesionalisme;
f. Mengatur tata cara pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan
desa.

Prinsip-prinsip penyelenggaraan desa

Dalam Bab tentang Ketentuan Umum RUU tentang Desa nantinya juga akan
27

dicantumkan prinsip-prinsip atau asas-asas yang berlaku bagi penyelenggaraan desa dimana
prinsip-prinsip tersebut harus yang berkaitan dengan kerangka hubungan desa dengan
pemerintah, dimana pada dasarnya penyelenggara desa bukanlah pemerintah dan
mempunyai kedudukan yang sejajar dengan pemerintah dalam bentuk kemitraan, sehingga
hubungan yang terbentuk adalah hubungan kerjasama, bukan hubungan sub-ordinatif.
Prinsip-prinsip tersebut adalah:
-

Kesetaraan dan kemitraan,

Rekognisi (pengakuan dan penghormatan);

Subsidiaritas,

Demokrasi, dan

Profesionalisme, khususnya dalam pengelolaan keuangan yaitu penerapan

prinsip-prinsip keuangan modern, yang telah diadopsi oleh UU No.17 tahun
2003 tentang Keuangan Negara.

Selain prinsip-prinsip diatas juga masih dikenal penerapan asas-asas pemerintahan

yang lain seperti desentralisasi dan tugas pembantuan. Namun dalam penyelenggaraan desa,
penerapan asas desentralisasi agak berbeda dengan desentralisasi yang kita kenal dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah, dimana walaupun negara telah menyerahkan urusan
kepada daerah, urusan tersebut tetap menjadi milik negara, dalam arti negara dapat
mengambil alih urusan tersebut setiap saat dengan perubahan undang-undang terkait.
Sementara dalam penyelenggaraan desa, suatu urusan yang telah diserahkan oleh
pemerintah kepada desa (melalui proses kesepakatan antara pihak pemerintah daerah
dengan pihak desa) akan menjadi urusan desa (tidak lagi merupakan urusan
pemerintahan). Dengan demikian urusan yang telah menjadi urusan desa ini hanya dapat
diambil kembali oleh pemerintah dengan persetujuan dari masyarakat desa dalam bentuk

28

kesepakatan

antara

pemerintah

dengan

penyelenggara

desa,

untuk

selanjutnya

diformalisasikan dalam peraturan daerah. Inilah yang disebut dengan prinsip kesetaraan
dan kemitraan.
Sebagaimana telah diterangkan di atas, dengan prinsip tersebut desa bukanlah
merupakan sub-ordinat dari pemerintah, tapi mitra yang setara dalam rangka memberikan
pelayanan kepada masyarakat desa dan melakukan pembangunan di desa. Dengan prinsip
ini berarti desa dan pemerintah akan saling menghormati, yang merupakan bagian dari
prinsip rekognisi (mengakui dan menghormati). Dalam prinsip rekognisi, negara harus
mengakui keberadaan desa-desa beserta sistem pengelolaan kemasyarakatan dan
lingkungannya. Namun pengakuan dan penghormatan itu tentunya harus dilakukan dalam
kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Desa-desa yang yang harus diakui dan
dihormati tersebut mencakup desa-desa yang telah ada sebelum Negara Kesatuan Republik
Indonesia diproklamasikan dan desadesa yang lahir berdasarkan peraturan perundangundangan yang mengatur tentang desa yang pernah berlaku, yang masih ada sampai saat
UU tentang Desa disahkan.
Sebenarnya konstitusi negara Indonesia pernah merumuskan secara jelas tentang
pengakuan terhadap desa-desa di Indonesia, yakni dapat kita lihat pada bagian Penjelasan
Umum Undang-Undang Dasar (UUD) 1945, yang sekarang telah dihapuskan. Prinsip
rekognisi juga berlaku bagi pengurus desa terhadap lembaga desa lainnya yang
melaksanakan urusan asal-usulnya.

29

Prinsip selanjutnya, yang merupakan suatu prinsip baru yang diperkenalkan dalam
Undang-undang tentang Desa nantinya adalah prinsip subsidiaritas.19 Prinsip ini berkaitan
dengan pembagian kewenangan antara desa dan pemerintah sebagai kekuasaan supra desa.
Prinsip subsidiaritas didefinisikan sebagai prinsip bahwa segala masalah seharusnya
diselesaikan pada tingkat paling kecil/rendah, kecuali ada alasan yang memaksakan
masalah tersebut perlu diselesaikan pada tingkat yang lebih luas.20 Prinsip subsidiaritas
bukan bersifat top-down seperti pada konsep pembagian urusan dalam UU No. 32 Tahun
2004, yang banyak menentukan dimana Pemerintah (Pusat) selalu membuat Peraturan
Pemerintah untuk membagi banyak urusan pemerintahan hingga tingkat kabupaten/kota
bahkan desa. Prinsip subsidiaritas menekankan rekognisi terhadap semua kewenangan asalusul yang dimiliki desa, sebelum pemerintah dapat mengambil alih urusan yang menurut
mereka tidak dapat dilaksanakan oleh desa. Di samping itu, apabila terdapat kewenangan
yang berasal dari hak asal-usul, tetapi kewenangan ini baru ditemukan, maka pemerintah
harus pula me-rekognisi-nya. Asas subsidiaritas dapat dijelaskan dalam diagram berikut:
Gambar 3: Perubahan Paradigma Kepemerintahan

PERUBAHAN
PARADIGMA
KEPEMERINTAHAN
DARI
cara
tradisional
Tata Kelola
Pemerintah

Kebijakan dan
peraturan
Instansi-instansi
Pemerintah Pusat
Instansi-instansi
provinsi
Instansi-instansi
kab/kot
Masyarakat
sebagai penerima
layanan

Kepada

Tata Kelola Pemerintah

berbasis kinerja

Masyarakat sebagai
Pelanggang ( dan pemegang saham!)
PEMKAB/KOTA sebagai pemberi
layanan langsung pada masyarakat
Pemerintah Provinsi dan PUSAT
sebagai fasilitator, dengan
penyusun kebijakan dan membina
Peraturan perundang-undangan
untuk kepastian hukum

(c) 2007 P ublic Management International Institute

19

Prinsip subsidiaritas ini dikenal dalam penyelenggaraan organisasi internasional Uni Eropa,
yakni mengenai hubungan negara anggota dengan Uni Eropa secara keseluruhan.

20

Owen Podger, Komentar atas Naskah Akademis dan RUU Desa versi Depdagri, (Tanpa
Tempat: April 2008), Makalah tidak dipublikasikan. Hal. 9.

30

Dari gambar di atas terlihat, bahwa campur tangan otoritas publik harus datang dari
tingkat hirarki yang lebih dekat dengan warga, sehingga sedapat mungkin komunitaslah
yang akan menangani masalah warganya. Tetapi jika komunitas tidak dapat menyelesaikan
masalah, maka penguasa regional (supra) yang membantu. Jika tidak mampu juga maka
Negara yang harus membantu. Hubungan desa dengan supra desa harus menerapkan prinsip
subsidiaritas, karena meskipun dalam hal eksternalitas diamanatkan adanya campur tangan
supra desa, akan tetapi apabila antara desa-desa yang akan atau telah memiliki suatu
kerjasama tertentu, dan desa-desa tersebut telah memiliki kompetensi untuk mengurus
kerjasamanya, maka peran supra desa tetap harus diminimalisir, atau hanya sebatas sebagai
institusi pengawas bagi hubungan kerjasama tersebut.
Prinsip yang tak kalah penting yang harus dianut dalam penyelenggaraan desa
adalah demokrasi, khususnya dalam penggunannya sebagai dasar perubahan Badan
Permusyawaratan Desa (Bamusda) menjadi Dewan Perwakilan Masyarakat Desa (DPMD).
Keberadaan DPMD adalah agar proses checks and balances dapat terjadi dengan sempurna
dalam mengimplementasikan demokrasi di tingkat desa. Di sini yang sangat penting untuk
diingat adalah bahwa DPMD bukanlah suatu lembaga legislator yang menjadi oposisi bagi
kepala desa seperti apa yang dikenal dalam teori ketatanegaraan, tapi ia hanyalah suatu
lembaga yang bertujuan memberikan koreksi dan menciptakan keseimbangan yang
memberikan dukungan secara langsung kepada kepala desa untuk mencapai hasil-hasil dari
kesepakatan yang dibuat bersama oleh DPMD dan kepala desa. Singkatnya, DPMD dan
kepala desa adalah satu lembaga yang disebut Penyelenggara Desa, bukan dua lembaga
yang berseberangan satu sama lain.
Prinsip yang terakhir adalah profesionalisme, yang khususnya diterapkan dalam
pengelolaan administrasi keuangan, yang harus dilakukan secara modern menurut standar
ilmu keuangan yang telah diadopsi oleh Undang-undang No.17 Tahun 2003
31

tentang Keuangan Negara, sehingga pemerintah tidak perlu lagi membuat aturan-aturan
tersendiri tentang tata-cara pengelolaan keuangan desa. Dalam prinsip ini pengelola
keuangan desa tidak perlu dirangkap lagi oleh sekretaris desa, tapi pembukuan dapat
dilakukan oleh siapa saja yang memiliki kompetensi yang memiliki sertifikasi minimal
sesuai dengan kebutuhan sebagai ahli keuangan dengan persyaratan tertentu sesuai
kebutuhan desa. Pesyaratan ini juga belaku bagi auditor

keuangan desa. Ketentuan

mengenai sertifikasi minimal ini dapat ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan

teknis/pelaksana. Selain itu dengan prinsip profesionalisme, pembukuan keuangan desa
harus dilakukan dengan menggunakan sistem yang universal, dan bila memungkinkan
dibuat on-line agar senantiasa dapat dipantau oleh para stakeholders-nya, sehingga dapat
mewujudkan transparansi manajemen sebagai salah satu perwujudan sistem good
governance.

2.2

Keberadaan dan Pembentukan Desa

Rekognisi keberadaan dan pembentukan Desa

Usulan revisi komprehensif terhadap pengaturan tentang keberadaan dan
pembentukan desa adalah sebagai berikut:

Kenyataan yang ada di Indonesia sehubungan dengan keberadaan desa adalah

keberagaman, terutama dalam hal budaya tatacara mengelola kehidupan bersama, yang
mempunyai filosofi yang spesifik bagi masing-masing desa.

Keberadaan desa tidak ada lagi diatur dalam ketentuan peralihan, namun harus diatur
dalam bab khusus yang mencakup pengakuan terhadap desa-desa yang ada serta aturan

32

main untuk pembentukan desa-desa baru ataupun penghapusan desa. Rekognisi

terhadap desa seharusnya memang tidak diatur dalam Bab tentang Peralihan, karena
rekognisi bukanlah isu peralihan, tetapi merupakan isu konstitusional tentang
kesatuan masyarakat hukum termasuk masyarakat hukum adat. Rekognisi terhadap
keberadaan desa juga akan menghormati dan mengakui adanya nama, simbol dan
atribut desa.

Pembentukan desa baru harus bertujuan untuk meningkatkan pelayanan kepada

masyarakat secara efektif dan efisien. Desa dibentuk dengan keputusan musyawarah
masyarakat desa, yang harus diakui daerah dengan peraturan daerah, yang setelah itu
menjadi peraturan desa tentang pembentukan desa yang baru. Dalam pembentukan desa
baru, perlu diperhatikan data kuantitatif tentang penduduk desa di Indonesia dan
permasalahan sebagai berikut:
(1) Jumlah penduduk desa rata-rata di Indonesia: 3.170 penduduk per desa/kelurahan
dengan 5% daerah kurang dari 500 penduduk per desa/kelurahan, 15% daerah
kurang dari 1.000 penduduk per desa/kelurahan, 50% daerah kurang dari 2.740
penduduk per desa/kelurahan, dan 10% daerah: lebih dari 8.600 penduduk per
desa/kelurahan.
(2) Tidak ada data nasional yang definitif tentang pemekaran desa, tetapi ada beberapa
contoh yang dapat diambil dari beberapa daerah. Misalnya pada tahun 2004 diakui
ada 5.965 gampong di Aceh, dan pada tahun 2007 jumlah tersebut bertambah
menjadi 6.381.
(3) Jumlah desa dalam satu kecamatan ada yang satu desa saja, tetapi ada juga yang
lebih dari 70 desa. Sebagai perbandingan dapat diperhatikan data tentang jumlah

33

Gampong maksimal dan minimal per Kecamatan per Kabupaten/Kota di Aceh

berikut:
Gambar 4: Jumlah maskimal dan minimal gampong
dalam kecamatan di masing-masing kabupaten/kota di Aceh

Sumber: Kode dan Data Wilayah Administrasi Pemerintahan Provinsi NAD 2007

Dalam hal pembentukan desa baru ada suatu pertanyaan penting yang harus dapat
dijawab oleh RUU tentang Desa ini, yaitu apakah diperlukan semacam moratorium
pembentukan desa dan kecamatan baru sampai ada semacam Grand Design untuk desa
dan kecamatan di setiap daerah?

Pengaturan khusus tentang lingkungan kawasan perairan (laut, danau dan sungai) yang
ditempati oleh (sebagian) masyarakat desa. Ini diperlukan karena undang-undang
tentang desa harus melindungi semua rakyat Indonesia. Munculnya ide tentang
pengaturan ini karena mengingat, bahwa secara fisik batas wilayah desa hanya dapat
ditetapkan di atas daratan. Batas wilayah desa di lingkungan kawasan perairan tidak
bisa ditentukan secara fisik, tapi harus ditentukan dengan cara membuat kesepakatan

34

antar masyarakat desa yang bersebelahan dan/atau yang memanfaatkan perairan yang
sama. Dalam UU Desa nantinya diusulkan dimasukkan ketentuan-ketentuan sebagai
berikut:
(1) Desa di lingkungan kawasan perairan mempunyai karakteristik sebagai berikut:
-

Masyarakatnya membangun rumah di atas kawasan perairan;

Masyarakatnya memanfaatkan hasil perairan;

Masyarakatnya menggunakan kawasan perairan untuk transportasi; dan/atau

Masyarakatnya hidup di perahu-perahu yang tidak menetap.

(2) Batas desa, yang masyarakatnya membangun rumah diatas kawasan perairan, dapat
ditetapkan di kawasan perairan dengan membuat tanda-tanda tertentu;
(3) Komunitas dari desa-desa yang bersebelahan bersepakat untuk menetapkan tatacara
bersama dalam memanfaatkan perairan dan hasil perairan yang sama.
(4) Batas desa, yang masyarakatnya hidup di perahu-perahu yang tidak menetap,
dianggap di sekitar lokasi perahu-perahu berada, asalkan dengan kesepakatan
bersama komunitas desa lain yang juga memanfaatkan hasil perairan yang sama.
Pembahasan mengenai pembentukan desa juga dapat dilihat dari definisi desa. Pada
undang-undang yang berlaku sekarang, definisi desa ditekankan pada kesatuan
masyarakat.21 Formulasi demikian secara leksikal menyebabkan pengertian yang agak
membingungkan. Desa seharusnya berarti wilayah kediaman masyarakat tertentu dengan

21

Lihat definisi desa dalam UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004.

35

batas-batas tertentu, sedangkan kesatuan masyarakat yang berdiam secara tetap didalamnya
dengan jumlah tertentu, yang mengelola urusan tertentu bagi kepentingan mereka sendiri,
merupakan salah satu syarat bagi wilayah tersebut untuk dapat diakui sebagai desa. Selain
itu, karena pertimbangan dinamika dan mobilitas masyarakat pada jaman modern ini,
definisi desa seharusnya lebih ditekankan pada paradigma teritorial, bukan kesatuan
masyarakat karena masyarakat tidak akan selalu tetap menjadi satu seperti di masa yang
lampau. Perubahan paradigma seperti ini dilakukan dalam upaya mensinergikan
perkembangan dan dinamika yang terjadi ditengah-tengah masyarakat.
Pada dasarnya dalam merancang ketentuan-ketentuan tentang pembentukan desa
yang akan dimuat dalam UU tentang Desa dapat diadopsi pasal-pasal mengenai hal yang
sama yang ada dalam PP No.72 tahun 2005 tentang Desa, yakni pasal 2, 3 dan 4. Sementara
prinsip-prinsip tentang pembentukan desa berlaku sama bagi penghapusan, penggabungan
ataupun pemekaran desa. Sehingga dalam implementasinya, pemerintah daerah
kabupaten/kota dapat melakukan pembentukan, penghapusan, penggabungan atau
pemekaran desa didalam batas-batas yurisdiksinya yang selanjutnya ditetapkan dengan
peraturan daerah menurut tata cara yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah, dengan
memperhatikan aspirasi dan adat-istiadat masyarakat setempat serta rekomendasi dari suatu
lembaga independen, yaitu Komisi Penilai Kinerja dan Kondisi (Komisi Desa).

Tidak Perlu Terjadi Perubahan Status Desa Menjadi Kelurahan

Pasal 200 Ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 menyatakan, Desa di kabupaten/kota
secara bertahap dapat diubah atau disesuaikan statusnya menjadi kelurahan sesuai usul dan
prakarsa pemerintah desa bersama badan permusyawaratan desa yang ditetapkan dengan

36

Perda. Ketentuan ini tidak sesuai dengan apa yang telah diuraikan di atas, karena
bertentangan dengan upaya mendorong masyarakat sipil untuk melaksanakan asas
subsidiaritas. Ketentuan yang mengamanatkan perubahan desa menjadi kelurahan
harus ditiadakan dalam Undang-Undang tentang Desa. Beberapa landasan pikiran
untuk meniadakan ketentuan perubahan desa menjadi kelurahan dapat dipaparkan sebagai
berikut: Pertama, kelurahan menurut Pasal 127 Ayat (2) dipimpin oleh lurah dan
melaksanakan tugasnya berdasarkan delegasi dari bupati/walikota.22 Ketentuan ini berarti
menempatkan desa (yang telah berubah menjadi kelurahan) sebagai subsistem
kabupaten/kota. Dengan demikian ketentuan ini tidak lagi cocok dengan konsep yang
dikehendaki dalam Undang-Undang tentang Desa yang baru, yang ingin merevitalisasi
konsep civil society sebagai lembaga yang melaksanakan fungsi pelayanan dan
pembangunan yang independen dari struktur pemerintah daerah. Kedua, perubahan desa
menjadi kelurahan juga menuai konsekuensi hilangnya kekayaan dan sumber alam desa
untuk diambil alih oleh kabupaten/kota.23 Kelurahan sebagai subsistem kabupaten/kota
harus menyerahkan semua hak-hak dan kekayaannya untuk diatur dan dikelola oleh
kabupaten/kota, sehingga hak-hak desa atas wilayahnya menjadi hilang. Ketiga, harus
dipahami bahwa terlepas dari jumlah dan besarnya urusan, selama masih ada urusan yang
masih dapat dilaksanakan oleh pengurus desa, harus tetap ada desa. Dengan kata lain,
Undang-Undang tentang Desa yang baru harus mempertegas pelembagaan asas
subsidiaritas. Pelembagaan asas subsidiaritas akan bertentangan bila dikaitkan dengan

22

Pasal 127 Ayat (2) UU No.32 Tahun 2004: Kelurahan sebagaimana dimaksud pada ayat
(1) dipimpin oleh lurah yang dalam pelaksanaan tugasnya memperoleh pelimpahan dari
Bupati/Walikota.

23

Pasal 201 Ayat (2) UU No.32 Tahun 2004: Dalam hal desa berubah statusnya menjadi
kelurahan, kekayaannya menjadi kekayaan daerah dan dikelola oleh kelurahan yang
bersangkutan.

37

ketentuan perubahan desa menjadi kelurahan. Pelembagaan asas subsidiaritas berarti

membantuk desa sebagai self governing community, yaitu suatu komunitas yang
menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan lokal yang didasarkan pada hak asal-usul/adat
istiadat setempat dan prakarsa masyarakat.24 Self governing community bukanlah unit
formal governance, melainkan sebagai bentuk informal governance yang mengelola
kepentingan masyarakat lokal.25 Oleh karena itu, memberikan legitimasi yang kuat bagi self
governing community merupakan upaya mereposisi kedudukan desa menjadi entitas
governance terkecil yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara
ekonomi, dan bermartabat secara budaya, dalam hubungannya dengan negara yang tidak
berada dalam subsistem kabupaten/kota.
Bahkan ide yang muncul dalam penelitian terhadap penulisan naskah akademik ini
adalah penghapusan kelurahan dengan model yang dikenal sekarang. Seyogyanya di kota
juga dapat dibentuk desa, karena sistem desa dapat mendidik masyarakat untuk
menyelenggarakan demokrasi pada lingkup yang paling kecil. Bila semua tingkat
governance yang terendah diselenggarakan dengan sistem desa, maka akan terdapat pilihan
bagi masyarakat untuk menyelenggarakan baik urusan sendiri maupun urusan pelayanan
dan pembangunan yang dibutuhkan. Sementara itu pemerintah daerah masih dapat
menempatkan unit-unit kerjanya di wilayah-wilayah dalam lingkungan kecamatan
berdasarkan situasi dan kondisi, dalam hal desa tidak/belum mampu atau mungkin tidak
bersedia menyelenggarakan urusan pemerintahan tertentu. Unit kerja pemerintah daerah
tersebut dapat saja disebut kantor kelurahan atau suku dinas yang sebenarnya merupakan

24

AA GN. Ari Dwipayana dan Sutoro Eko, Pokok-Pokok Pikiran Untuk Penyempurnaan UU
No. 32/2004 Khusus Pengaturan Tentang Desa, Makalah Masukan Untuk Tim Pakar
DEPDAGRI, hal. 2.

25

Ibid., hal. 6.

38

cabang dari kantor kecamatan atau dinas tertentu, namun tentunya dengan kewenangan
yang sangat bervariasi, tergantung pada variasi kewenangan yang dimiliki oleh desa di
wilayah tersebut. Dengan demikian kewenangan cabang kantor kecamatan (kantor
kelurahan) atau suku dinas yang dibentuk merupakan residu dari kewenangan
pemerintahan yang telah diserahkan pemerintah daerah kepada desa. Sehingga dengan
konsep ini keberadaan suatu kantor kelurahan atau suku dinas tidak bersifat compulsary.

2.3

Pembagian kewenangan antara pemerintah daerah dan pemerintah desa

Menurut teori ilmu pemerintahan, daerah otonom memperoleh kewenangan dengan

menggunakan asas desentralisasi (otonomi yang diberi oleh Pemerintah). Berbeda dengan
desa yang merupakan self governing community menggunakan asas subsidiaritas, dimana
sebagian besar kewenangan itu aslinya memang sudah ada di masyarakat, bukan
pemberian. Dalam desentralisasi, bila daerah tidak mampu, kewenangannya diambil
kembali oleh Pemerintah, sementara dalam subsidiaritas, bila ada eksternalitas, maka
masyarakatlah yang meminta pemerintah untuk mengambil alih. Hal ini sesuai dengan
amanat Pembukaan UUD NRI 1945, dimana pembentukan Pemerintah Negara Indonesia
dimaksudkan untuk mengatur dan mengurus hal-hal yang tidak bisa diselenggarakan oleh
masyarakat sendiri (lihat kalimat Kemudian daripada itu melindungi segenap
bangsa )
Dalam UU No. 32 Tahun 2004, tidak diatur secara jelas tentang kedudukan dan
tata hubungan kewenangan desa dengan supra desa, termasuk pembinaan,
pengawasan, dan pelayanan kebutuhan dasar. Dalam UU ini, pada satu sisi semua
kewenangan ada di tangan negara, dengan sebagian besarnya diserahkan kepada pemerintah

39

daerah provinsi dan pemerintah daerah kabupaten/kota (termasuk kecamatan) untuk diatur
dan diurus, sehingga tidak ada yang tersisa untuk diserahkan kepada desa. Pada sisi kedua,
desa mempunyai otonomi asli, dan UU ini memberi hak untuk desa melanjutkan otonomi
yang masih hidup. Dua sisi ini sebenarnya tidak bisa disatukan (kontradiktif). Untuk itu
diperlukan suatu konsep yang dapat mencarikan solusi terhadap permasalahan ini.
Pembahasan mengenai topik ini dilatarbelakangi oleh kewenangan desa yang
mencakup:
1. Urusan-urusan pemerintahan (pelayanan dan pembangunan) yang harus disepakati
dengan Pemda Kabupaten/Kota:
a. urusan-urusan yang lahir karena hak dan kewajiban asal-usul dan/atau prakarsa
masyarakat setempat, dan
b. urusan-urusan pemerintahan yang telah disepakati antara masyarakat desa dengan
pemerintah daerah untuk dijadikan urusan desa.
Karena penyelenggaraan desa bukanlah suatu pemerintahan, maka setelah disepakati
oleh kedua belah pihak, kedua urusan diatas tidak lagi disebut sebagai urusan
pemerintahan, melainkan akan disebut urusan desa.
2. Urusan-urusan yang tidak harus mendapat kesepakatan dengan Pemda Kabupaten/Kota:
a. urusan-urusan yang lahir dari tugas pembantuan dan kewenangan atributif yang
lahir karena peraturan perundang-undangan (tingkat pusat/provinsi), dan
b. urusan penegakan hukum untuk masyarakat hukum adat tertentu yang harus dapat
kesepakatan dengan pengadilan negeri dan kesepakatan dari Polri untuk
bekerjasama dengan polisi sebagai upaya ADR (Alternative Dispute Resolution).

40

Pelaksanaan urusan desa selalu direview oleh Komisi Desa) yang memberi
rekomendasi kepada bupati/walikota untuk:
(1) menambah atau mengurangi urusan; dan
(2) menyempurnakan formulir Alokasi Dana Desa (ADD) sesuai dengan
kebutuhan.
Urusan desa dapat diselenggarakan oleh pengurus desa atau oleh lembaga adat,
lembaga ekonomi dan lembaga kemasyarakatan di desa.

2.4

Sumber Keuangan Desa

Sumber keuangan desa secara umum terdiri atas pendapatan asli desa (PADes) dan Alokasi
Dana Desa (ADD) yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)
yang disalurkan melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). PADes terdiri
atas:
1. Retribusi desa:
Pemerintah desa dapat menagih ongkos pelayanan yang diberi.
2.

Hasil usaha desa:

Karena kebiasaan rent-seeking terhadap sumber pendapatan ini, hasil usaha desa
jangan masuk ke dalam rekening pengurus desa, kecuali ada asal-usul pendapatan
asli desa dari usaha tertentu.
Hasil usaha desa seharusnya masuk ke rekening usaha itu, dan keuntungan dibagi

41

sesuai dengan pemilikan saham dan keputusan pemilik saham. Jadi jika usaha desa
itu dimiliki desa, akan ada hasil kekayaan pemerintah desa.
3. Hasil kekayaan pemerintah desa:
-

Dapat menjadi sumber pendapatan desa.

Jika ada usaha desa yang menghasilkan keuntungan, investasi pemerintah desa
bisa dapat bagian dari keuntungannya.

4. Hasil swadaya dan partisipasi, hasil gotong royong:

-

Harus disepakati masyarakat desa, bukan karena perintah elit desa.

Jadi selalu harus ada musyawarah desa untuk mendapatkan kesepakatan

masyarakat dulu.

5. Lain-lain pendapatan asli desa yang sah:

Hanya sah kalau ada peraturan perundang-undangan yang membuatnya sah.
6. Pungutan yang telah dilaksanakan oleh desa (pemerintah desa atau kesatuan
masyarakat lain di desa) tidak dibenarkan diambil alih oleh pemerintah atasan:
-

Jika terbukti pada tahun 1979 (tahun berlakunya UU No. 5 tahun 1979 tentang
desa) masih ada pungutan tradisional desa yang sejak tahun 1979 diambil
pemerintah atasan, pungutan itu harus dikembalikan.

Jika sekarang ada lebih dari satu lembaga desa yang melaksanakan fungsi
yang menjadi sumber pungutan, pungutan tersebut diberi kepada lembaga itu,
dan tidak dibenarkan dipungut oleh yang lain.

42

7. Sumber yang sudah dipungut oleh daerah tidak dibenarkan menjadi sumber
pungutan tambahan oleh pemerintah desa, kecuali retribusi berkaitan dengan urusan
yang diserahteruskan kepada desa, yang harus juga diserahteruskan bersama
urusannya.
8. Pinjaman, hibah dan sumbangan dari pihak ketiga:

Setiap pemberian pinjaman, hibah atau penyertaan modal yang diteruspinjamkan

atau diterushibahkan terlebih dahulu ditetapkan dalam APBN/APBD. Jika
sumbangan berbentuk barang, perlu dicatat sebagai barang inventaris kekayaan
milik desa.

Pinjaman

yang

diterima

Pemerintah

Pusat

dari

luar

negeri

dapat

diteruspinjamkan kepada Pemerintah Daerah untuk diteruspinjamkan atau

diterushibahkan kepada Pemerintah Desa/ atau ke BUMDes.

Pemerintah dan pemerintah daerah dapat memberikan pinjaman atau penyertaan

modal kepada BUMDes.

Hibah dan sumbangan tidak boleh mengikat, dan tidak mengurangi kewajibankewajiban pihak penyumbang kepada desa.

Hibah dari luar negeri:

Hibah dari negara donor atau lembaga multilateral (UN, Bank Dunia, ADB, IDB
dll) perlu dicatat dalam anggaran negara seperti hibah kepada daerah, dan
diterushibahkan ke desa melalui daerah kabupaten/kota. Karena desa bukan
bagian dari pemerintah, hibah dari lembaga internasional lain tidak perlu dicatat

43

dalam anggaran negara seperti hibah kepada daerah, akan tetapi perlu sesuai
dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan izin kerja donor tsb
dan dilaporkan dalam laporan keuangan desa dan laporan keuangan donor, dan
dua-duanya diaudit.
9. Dana Darurat:
Pemerintah Desa yang mengeluarkan dana untuk keperluan mendesak dapat
menerima bagian dari Dana Darurat kabupaten/kota, provinsi atau negara, jika tidak
dapat ditanggulangi oleh pemerintah desa sendiri. Keadaan yang dapat digolongkan
sebagai bencana dan peristiwa luar biasa ditetapkan oleh Bupati/Walikota
berdasarkan peraturan Badan Penanggulangan Bencana Nasional.

Bagi Hasil dan Dana Perimbangan

Dalam UU tentang Desa seharusnya tidak ada sumber keuangan desa yang berasal dari
dana yang merupakan bagi hasil dan dana perimbangan dari penghasilan daerah atau
negara, karena peran pemerintah desa bukan untuk mengumpulkan kekayaan, tetapi untuk
melayani masyarakat. Prinsip bagi hasil dan dana perimbangan sebenarnya telah melanggar
Pasal 33 Ayat (3) UUD NRI 1945 yang menyatakan bahwa sumber daya alam dikuasai oleh
negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Yang menjadi inti
permasalahan dari penyebab kemiskinan desa bukanlah karena desa tidak menerima dana
bagi hasil atau dana perimbangan, akan tetapi adalah pembagian uang yang tidak tepat oleh
Pemerintah. Dalam paradigma yang baru, rakyat desa seharusnya dapat menikmati hasil
dari sumber daya alamnya yang dibagi merata secara nasional sesuai dengan kebutuhan

44

masyarakat. Yang penting disini adalah masyarakat jangan dipaksa untuk melepaskan
haknya karena alas an tidak punya surat-surat yang sah, padahal tanah itu secara tradisional
turun temurun menjadi milik masyarakat. Jadi bila ada pihak dari luar desa yang akan
mengusahakan sumber daya alam, mereka dapat menyewa tanah tersebut, supaya
masyarakat dapat menikmati manfaat atas tanah yang digunakan. Selain itu, agar
masyarakat juga dapat menikmati keuntungan dari tanah mereka yang dimanfaatkan oleh
negara melalui pihak swasta yang mengusahakan sumber daya alam, maka pihak swasta
tersebut harus menyalurkan dana Corporate Social Responsibility (CSR) sebagaimana telah
diatur dalam Undang-Undang No.40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas pada Bab V
tentang Tanggung Jawab Sosial dan Lingkungan, Pasal 74 yang menyatakan:
(1) Perseroan yang menjalankan kegiatan usahanya di bidang dan/atau berkaitan
dengan sumber daya alam wajib melaksanakan Tanggung Jawab Sosial dan
Lingkungan.
(2) Tanggung Jawab Sosial dan Lingkungan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
merupakan kewajiban Perseroan yang dianggarkan dan diperhitungkan sebagai
biaya Perseroan yang pelaksanaannya dilakukan dengan memperhatikan
kepatutan dan kewajaran.
(3) Perseroan yang tidak melaksanakan kewajiban sebagaimana dimaksud pada ayat
(1) dikenai sanksi sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
(4) Ketentuan lebih lanjut mengenai Tanggung Jawab Sosial dan Lingkungan diatur
dengan Peraturan Pemerintah.

Solusi lain karena dihapusnya dana bagi hasil dan dana perimbangan tersebut
dapat juga dengan cara sebagai berikut:

Jika desa membantu suatu pelayanan yang dibayar dengan retribusi (baik tugas
pembantuan maupun urusan yang dikelola desa) desa perlu diberi bagian dari retribusi
yang cukup besar untuk menutupi ongkosnya.

45

Jika masyarakat desa dengan usah paya menghasilkan sumber keuangan pemerintah
atau pemerintahan daerah, seharusnya desa dapat sebagian dari hasil tersebut.

Lain daripada itu, sebaiknya sistem alokasi dana kepada desa tidak dibuat terlalu
rumit dengan banyak formulir bagi hasil.
Selanjutnya masalah yang crucial dalam hal sumber keuangan desa untuk

memperbaiki sistem yang ada sekarang adalah persoalan Alokasi Dana Desa (ADD). ADD
seharusnya diberikan kepada desa sesuai dengan kebutuhan karena jika ADD kurang, maka
masyarakat tidak dapat dilayani dan sebaliknya jika ADD berlebih, berarti terjadi
pemborosan keuangan negara. Penetapan ADD yang tidak fair berpotensi memicu
konspirasi pemda dan perangkat desa yang berujung pada rencana anggaran yang dimarkup.
Paralel dengan transfer kewenangan, APBDes harus didukung dengan ADD yang
cukup, sehingga tidak boleh lagi terjadi penjeratan terhadap masyarakat desa melalui
mobilisasi swadaya. ADD bukan lagi sebagai bantuan alakadarnya atau stimulan untuk
memobilisasi swadaya masyarakat, tetapi sebagai bentuk hak dasar yang harus diterima
sekaligus sebagai bentuk tanggung jawab negara kepada masyarakat desa.26
Pemberian ADD harus ditentukan dalam proses perencanaan yang dibuat
berdasarkan formulir yang dibuat berdasarkan standar perhitungan urusan yang dikelola
desa, yang ditentukan melalui proses verifikasi sbb:

26

Sutoro Eko, et al., Kaya Peraturan Miskin Kebijakan, Village Papers Hasil Kajian
KritisUU No.32/2004 dan PP No.72/2005 (Paper dalam Forum Pengembangan
Pembaharuan Desa, Jakarta: Kerjasama FPPD dan LGSP-USAID, 2006), hal. 8

46

Komisi Desa dengan masukan dari masing-masing dinas terkait pada setiap
kabupaten/kota menilai ongkos pengelolaan setiap urusan;

Penilaian ongkos tersebut direview oleh pemerintah provinsi dan hasil review
tersebut dikonsultasikan oleh Pemerintah (Pusat) dan provinsi seluruh Indonesia
untuk menjamin konsistensi secara nasional;

Setelah direview oleh Komisi Desa, formulir ADD dinilai, disetujui dan
ditetapkan oleh pemerintah kabupaten/kota;

ADD ditetapkan dalam APBN sebagai bagian Dana Alokasi Umum (DAU).

Ada beberapa hal penting yang menjadi inovasi dalam hal sumber keuangan desa,
yaitu:
-

ADD dibagi atas ADD untuk operasional dan pemeliharaan dan ADD untuk
investasi.

Dalam sumber keuangan desa seharusnya tidak ada bagian dari bagi hasil, karena
ADD dianggap cukup, kecuali dalam hal desa melaksanakan tugas pembantuan
maka bagian desa harus cukup untuk melaksanakan tugas tersebut.

Untuk dana bantuan yang berasal dari Pemerintah, pemerintah provinsi, dan
pemerintah kabupaten/kota, perlu dirancang ongkos tugas pembantuan, dana
darurat, proses untuk memberi bantuan kepada pengurus desa luar daripada ADD,
dan proses untuk memberi bantuan kepada lembaga desa yang lain diluar
pendapatan desa.

Karena proses perencanaan negara tahunan dimulai sebelum perencanaan daerah

dan sebelum perencanaan desa, maka seharusnya penentuan ADD dan
perencanaan desa harus multi tahunan. Penetapan formulir ADD harus
47

dinamis dalam arti dapat disempurnakan secara langsung, tergantung pada kinerja
yang lalu dan kinerja yang direncanakan. Namun permasalahannya adalah sampai
berapa jauh (detil) konsep ini harus diatur dalam undang-undang? Jika perlu diatur
secara detil, DPD RI akan berkonsultasi lebih lanjutan dengan Departemen
Keuangan dan Departemen Dalam Negeri.

2.5

Penyelenggara Desa (Kepala Desa dan Dewan Perwakilan Masyarakat Desa)

Pembahasan tentang Penyelenggara Tata Kelola Desa (disingkat Penyelenggara

Desa) akan diawali dengan penjelasan tentang beberapa perubahan istilah kelembagaan
yang akan digunakan dalam UU tentang Desa dalam rangka menghindari kerancuan dengan
istilah-istilah yang digunakan dalam pemerintahan, karena desa adalah suatu bentuk dari
civil

society

yang

mirip

dengan

lembaga

swadaya

masyarakat,

yang

berarti

penyelenggaraan tata kelola (pengelolaan)nya bukanlah suatu bentuk penyelenggaraan

pemerintahan sebagaimana yang dimaksud dalam UUD NRI 1945. Pertama, istilah
Pemerintahan Desa diganti dengan Penyelenggara Desa, yang terdiri atas Kepala Desa dan
Dewan

Perwakilan

Masyarakat

Desa

(DPMD).

Kedua,

istilah

Pengurus

Desa

menggantikan istilah Pemerintah Desa yang tetap terdiri atas Kepala Desa dan Perangkat
Desa, sedangkan DPMD menggantikan Badan Permusyawaratan Desa (BPD atau
Bamusdes).
Dalam UU tentang Desa yang baru nantinya, tidak ada perubahan status dan fungsi
dari lembaga yang disebut dengan sebutan baru sebagai Penyelenggara Desa, Pengurus
Desa, Kepala Desa dan Perangkat Desa. Namun DPMD berbeda dengan Bamusdes.
Bamusdes adalah suatu lembaga permusyawaratan yang anggota-anggotanya tidak dipilih

48

secara langsung oleh masyarakat desa,27 sedangkan DPMD adalah suatu lembaga yang
mirip dengan DPR pada tingkat pusat atau DPRD pada tingkat daerah. Perbedaannya,
anggota-anggota DPMD tidak berasal dari partai politik, tidak berpolitik, dan bertindak
berdasarkan hasil Musyawarah Desa (sebagaimana dibahas dibawah). Keberadaan DPMD
tidaklah dimaksudkan untuk mengundang perbedaan pendapat diantara masyarakat desa,
tapi tujuannnya lebih kepada mewakili masyarakat untuk menjamin bahwa penyelenggara
desa bekerja untuk kepentingan semua anggotanya, karena penyelenggara desa yang terdiri
atas DPMD dan Kepala Desa adalah satu kesatuan, bukan dua lembaga yang terpisah
sebagaimana halnya dalam teori pemisahan kekuasaan negaranya John Locke atau
Montesquieu. DPMD adalah bentuk penyempurnaan dari Badan Perwakilan Desa (BPDes)
yang dikenal dalam UU No. 22 Tahun 1999.28 Pengembalian fungsi lembaga pendamping
bagi pengurus desa (pemerintah desa) ini adalah dengan tujuan mengembalikan lembaga
tersebut sebagai lembaga penyeimbang yang demokratis dalam tubuh penyelenggara desa,
yakni bagi kepala desa. Ada inconsistency yang terdapat dalam UU No. 32 Tahun 2004
yang telah mengubah BPDes menjadi Bamusdes. Hal ini dapat dilihat dari penjelasan Pasal
209 UU tersebut, yang berbunyi:
Yang dimaksud dengan Badan Permusyawaratan Desa dalam ketentuan ini adalah
sebutan nama Badan Perwakilan Desa sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang
No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Sebenarnya ada kejanggalan dalam kebijakan politik yang menetapkan cara

penentuan anggota Bamusdes menurut perumusan UU No.32 tahun 2004 dan PP No.72

27

Pasal 210 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004: Anggota badan permusyawaratan desa adalah
wakil dari penduduk desa bersangkutan yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan
mufakat.

28

Pasal 105 ayat (1) UU No.22 Tahun 1999: Anggota Badan Perwakilan Desa dipilih dari
dan oleh penduduk desa yang memenuhi persyaratan.

49

tahun 2005. Mereka tidak dipilih oleh rakyat melalui proses pemilihan umum yang terbuka,
tetapi berhak membuat peraturan perundang-undangan yang mengikat masyarakat desa.
Secara materi hukum, kekuatan dari produk perundang-undangan (peraturan desa) yang
dihasilkannya tentu tidaklah dapat disamakan antara yang dibuat oleh BPDes (atau DPMD)
dengan yang dibuat Bamusdes, yang berarti secara demokrasi, legitimasi peraturan desa
yang dibuat BPDes (atau DPMD) jelas lebih kuat daripada yang dibuat oleh Bamusdes.
Pertanyaan selanjutnya adalah mengapa digunakan kata dewan? Hal ini
mempunyai alasan sebagai berikut. Secara manajemen ketatanegaraan, kata dewan
mengandung arti suatu lembaga yang terdiri atas anggota-anggota yang merupakan wakil
dari pemangku kepentingan (stake holders) dengan kedudukan yang setara diantara para
anggota tersebut dan berfungsi sebagai legislator. Padanan kata dewan dalam bahasa
Inggris adalah council, yang dalam Kamus Blacks Law29 mempunyai beberapa arti
sebagai berikut:
-

an assembly of persons for the purpose of concerting measures of state or

municipal policy;

The legislative body in

(sektor/wilayah/kota kecil);

An advisory body selected to aid the executive.

the

government

of

cities

or

boroughs

Sedangkan kata badan mengandung arti sebagai lembaga yang melaksanakan

salah satu tugas dari fungsi eksekutif. Padanan katanya dalam Bahasa Inggris adalah
board, yang dalam Kamus Blacks Law mempunyai arti: An official representative body
organized to perform a trust or to execute official or representative functions or having the

29

Henry Campbel Black, Council, Blacks Law Dictionary (St. Paul, MN: West Publishing,
1990), VI, hal. 347.

50

management of a public office or department exercising administrative or governmental

functions.30
Dengan demikian, dalam hal tersebut di atas, istilah dewan lebih tepat untuk
digunakan. Penting untuk diperhatikan, sama halnya dengan penggunaan istilah desa,
bahwa pergantian istilah-istilah tersebut tetap dengan syarat pembebasan kepada desadesa untuk menyebutnya sesuai dengan padanan kata dalam bahasa daerah masingmasing. Yang penting di sini adalah keberadaan, fungsi dan tugas yang diemban oleh
lembaga tersebut sama dengan yang dimaksud oleh Undang-Undang tentang Desa.
Mengenai asal dari calon wakil yang akan dipilih dalam pemilihan anggota DPMD,
rasanya tidak perlu ditetapkan secara rigid seperti yang terkandung dalam PP No. 72
Tahun 2005 Pasal 30 ayat (2) yang menyebutkan: Anggota BPD sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) terdiri dari Ketua Rukun Warga, pemangku adat, golongan
profesi, pemuka agama dan tokoh atau pemuka masyarakat lainnya. Mengingat jumlah
masyarakat desa yang relatif tidak terlalu banyak seperti pada daerah otonom,
seyogyanya dibuka pintu kebebasan kepada anggota/kelompok masyarakat untuk
mengajukan para wakilnya untuk dijadikan kandidat dalam pemilihan anggota DPMD.
Khusus mengenai masa jabatan, agar terjadi sinkronisasi dengan skema masa jabatan
Kepala Desa31 dan kontinuitas proses pembangunan32, sebaiknya masa jabatan DPMD
adalah 5 tahun bukan 6 tahun seperti yang diatur dalam UU No.UU No.32 Tahun 2004
dan PP No. 72 Tahun 2005. Selanjutnya materi dari pasal-pasal tentang Bamusdes

30

Ibid., hal 173

31

Dalam UU tentang Desa akan ditetapkan masa jabatan Kepala Desa adalah 5 tahun dan
dapat dipilih dan diangkat kembali untuk 1 kali masa jabatan berikutnya.

32

Lihat penjelasan pemikiran baru yang tertuang dalam bagian tentang Pemilihan Desa dari
Naskah Akademik ini.

51

dalam UU PP No.72 Tahun 2005 (Pasal 31 samapai dengan Pasal 42) yang masih sesuai
dengan prinsip-prinsip yang akan dianut dalam UU tentang Desa masih dapat diadopsi.
Yang perlu untuk digarisbawahi adalah para anggota DPMD tidak mendapat gaji, tapi
hanya mendapat insentif berupa tunjangan, karena mereka bukanlah pegawai dari
institusi tersebut dan bukan juga politisi, tetapi disamakan statusnya dengan
sukarelawan. Sementara untuk hal-hal yang bersifat administratif, demi efisiensi
anggaran, DPMD dapat dibantu oleh perangkat desa.
Selanjutnya pembahasan kembali kepada Kepala Desa. Dalam bagian tentang
Kepala Desa akan diatur segala sesuatu tentang kepala desa, antara lain tentang
persyaratan, usia minimal/maksimal, tugas, wewenang, hak dan kewajiban, larangan,
masa tugas, pemberhentian. Guna mewujudkan pengurus desa yang kompeten, maka
seorang kepala desa harus memenuhi beberapa persyaratan standar minimal tertentu yang
diperlukan untuk menjadi seorang pemimpin di desa, yang mencakup kompetensi di bidang
pendidikan, pengalaman memimpin organisasi, penguasaan aspek kewilayahan, sosial dan
hukum adat setempat, kesehatan jasmani dan rohani, moralitas, kewirausahaan, dan lainlain. Pada umumnya materi Bagian Kedua tentang Pemerintahan Desa dari Bab IV (Pasal
12 sampai dengan pasal 28) PP No.72 tahun 2005 tentang Desa tidak akan mengalami
perubahan sepanjang sesuai dengan prinsip-prinsip yang akan dianut oleh UU tentang Desa.
Faktor usia memang perlu ditetapkan, baik usia minimal maupun usia maksimal. Namun,
apabila dilihat dari urgensinya, usia minimal lebih penting untuk ditetapkan daripada usia
maksimal. Penetapan usia maksimal tidak begitu menjadi persoalan, karena selama
seseorang dewasa dinilai masih sehat secara jasmani dan rohani, maka ia masih dapat
menjadi pemimpin. Hal ini dimungkinkan, karena beban kerja seorang kepala desa tidaklah
terlalu berat. Namun apabila ingin juga ditetapkan batas maksimalnya, usia yang diusulkan

52

adalah 70 tahun dengan masa tugas 5 tahun dan dapat dipilih lebih dari 1 kali, sehingga
total masa jabatan tidak terbatas, selama ia mampu, memenuhi persyaratan dan diinginkan
oleh masyarakat. Pengaturan seperti ini adalah dengan tujuan untuk mengakomodir adat
istiadat desa-desa yang sangat menghormati pemimpinnya. Hal ini dimungkinkan juga
karena alasan keterbatasan jumlah penduduk yang memenuhi persyaratan di desa-desa
tertentu. Masa jabatan 5 tahun untuk kepala desa terkait dengan waktu pemilihan kepala
desa, supaya tidak pernah dilakukan berbenturan dengan tahun yang sama dilakukannya
pemilihan umum nasional dan daerah. Teknis pengaturan waktunya dapat dilihat pada
uraian bagian 2.7 dibawah.
Syarat-syarat yang disebutkan di atas dapat ditetapkan secara terperinci dengan
tambahan syarat-syarat tertentu dalam Peraturan Daerah (Perda), berdasarkan Peraturan
Pemerintah (PP) yang menetapkan syarat-syarat utama. Sedangkan Undang-Undang hanya
memberikan ketentuan umum dari persyaratan tersebut untuk dijadikan landasan hukum
bagi pembuatan PP. Sekali lagi, ketentuan Perda yang dibuat untuk hal ini hendaknya tetap
memberikan fleksibilitas atau ruang keleluasaan pada desa untuk menerapkan hal-hal
khusus yang merupakan kekhasan dari desa, sepanjang tidak bertentangan dengan prinsipprinsip yang dianut oleh UU tentang Desa.
Ketentuan mengenai tugas, wewenang, hak dan kewajiban, larangan, prosedur
pemilihan, pengangkatan dan pemberhentian kepala desa pada dasarnya tidak berubah.
Ketentuan-ketentuan peraturan perundang-undangan yang saat ini masih berlaku yang
mengatur hal ini dapat diadopsi menjadi ketentuan-ketentuan dalam UU tentang Desa.
Dalam bagian tentang DPMD akan dimuat aturan mengenai kedudukan, fungsi, tugas,
wewenang, hak dan kewajiban, hubungan antara DPMD dan Kepala Desa, larangan dan
pemberhentian anggota, pertanggungjawaban DPMD sebagai lembaga desa serta peraturan

53

tata tertib bagi para anggota DPMD. Hanya satu alat kelengkapan dalam DPMD yang perlu
diatur dalam UU tentang Desa, yaitu Panitia Etik, semacam badan kehormatan pada tingkat
desa. Disamping itu juga dimuat aturan tentang larangan dan pemberhentian anggota,
hubungan antara DPMD dan kepala desa, serta pertanggungjawaban DPMD sebagai
lembaga desa.
Sebagaimana telah disebutkan di atas, Pengurus Desa terdiri atas Kepala Desa dan
Perangkat Desa. Adapun Perangkat Desa terdiri atas:
1. Sekretaris Desa,
2. Pejabat Pengelolaan Keuangan Desa (supaya ada checks and balances seperti
dalam sistem keuangan negara),
3. Unit Urusan Desa,
4. Perangkat Dusun,
5. Kepegawaian Desa, yang terdiri atas Pegawai Penuh Waktu dan Pegawai Paruh
Waktu (Sekretaris dan Pejabat Pengelola Keuangan bisa dengan status ini), dan
mendapat insentif, kewajiban dan hak sesuai dengan ketentuan yang ada dalam
UU tentang Ketenagakerjaan yang berlaku (UU No.13 Tahun 2003) dan
peraturan pelaksananya; dan
6. Relawan Desa, yang mendapat insentif (berupa tunjangan), kewajiban dan hak
sebagai pekerja honorer yang hanya bekerja beberapa jam seminggu tanpa
harus ada keteraturan waktu dan tidak menurut peraturan perundang-undangan
tentang ketenagakerjaan.
Karena besarnya desa sangat bervariasi, maka beban kerja desa juga akan bervariasi
yang membawa akibat kebutuhan akan macam dan jumlah perangkat desa juga harus
bervariasi.
Dari sekian banyak masalah yang ada, terdapat satu hal yang harus segera diperbaiki
dari sistem yang dianut sekarang oleh UU No. 32 Tahun 2004, dimana undang-undang ini
menetapkan sekretaris desa diisi seorang Pegawai Negeri Sipil (PNS), yang sangat

54

potensial membawa risiko sebagai berikut:33

1. Dapat menciptakan financial jealousy dalam remunerasi antara yang PNS dan
non-PNS. Kasus yang pernah terjadi antara lain kepala desa yang non-PNS
menuntut kepada pemerintah untuk dijadikan PNS, karena ingin memiliki gaji
yang tetap.
2. Dapat menimbulkan kekurangan loyalitas profesionalisme dari sekretaris desa
kepada kepala desa, karena kepala desa tidak memiliki kekuasaan kepegawaian
terhadapnya. Untuk mengatasi hal ini, UU Desa nantinya harus mengatur
kewenangan kepala desa tentang masalah kepegawaian ini.
Pengangkatan kepala desa dan sekretaris desa menjadi PNS tentunya akan
menimbulkan masalah di kemudian hari, apabila yang bersangkutan sudah tidak lagi
menduduki jabatan-jabatan tersebut. Jadi untuk masa yang akan datang, tidak akan ada lagi
pengangkatan PNS dalam struktur kepengurusan desa. Namun untuk menghidari akibatakibat negatif yang tidak diinginkan, PNS yang ada tidak perlu dikeluarkan dan tetap
bekerja serta mendapat gaji sampai pensiun. Untuk dapat melakukan administrasi yang
baik, yang dibutuhkan dari seorang sekretaris desa adalah kemampuan, dengan demikian ia
haruslah seseorang yang memenuhi persyaratan untuk mengemban tugas pada jabatan itu.
Dengan kata lain, sekretaris desa dijabat oleh orang yang berkualifikasi, dengan sistem
kualifikasi yang diatur oleh pemerintah. Sekretaris desa dapat bekerja bekerja secara fulltime (penuh waktu) ataupun part time (paruh waktu), sesuai dengan beban kerjanya. Jumlah
jam kerjanya dalam sehari tidaklah terlalu penting, tapi yang lebih penting ia harus bekerja
dengan waktu yang teratur supaya masyarakat mengetahui waktu-waktu untuk mendapat

33

Risiko semacam ini telah terjadi di beberapa desa di Indonesia.

55

pelayanan. Karena dengan jumlah penduduk kebanyakan desa kurang dari 2.500 orang,
adalah tidak efisien jika sekretaris (dan juga kebanyakan perangkat desa) bekerja secara
full-time.
Demikian juga mengenai pejabat pengelola keuangan desa, yang diperlukan adalah
kompetensinya, yang selanjutnya dapat dibuktikan dengan pengakuan berupa sertifikasi
dengan persyaratan minimal sesuai kebutuhan. Yang paling penting di sini ia dapat
melakukan pengelolaan keuangan sesuai dengan prinsip-prinsip keuangan yang dianut oleh
Undang-undang yang berlaku, yaitu UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Pejabat pengelola keuang desa bisa seorang PNS dari kantor kecamatan yang ditugaskan
secara resmi datang ke desa secara reguler atau dilakukan secara part-time oleh pekerja
yang oleh UU tentang Ketenagakerjaan disebut sebagai pekerja dengan perjanjian kerja
tidak tetap (contoh: bisa dilakukan oleh guru, akuntan publik, pengurus keuangan mesjid),
atau sukarelawan.

2.6.

Musyawarah Desa

Disamping DPMD, di desa juga diperlukan satu pranata lain dalam rangka
merealisasikan demokrasi di tingkat desa, yaitu Musyawarah Desa yang membahas
kebijakan desa, yang antara lain mencakup tentang rencana pembangunan desa, kerjasama
dengan pihak ketiga dan kerjasama dengan desa lain, anggaran, revisi anggaran, laporan
tentang pertanggungjawaban, rencana tata ruang, krisis kepercayaan, dan kesepakatan
gotong royong.
Untuk desa dengan ukuran kecil, Musyawarah Desa dapat dilakukan lebih sering,
dan materi bahasan tidak terbatas pada kebijakan-kebijakan yang disebutkan di atas. Namun

56

demikian, meskipun Musyawarah Desa bisa lebih sering dilaksanakan, keberadaan DPMD
tetap diperlukan (tapi jumlah anggota tidak perlu banyak), karena tetap harus ada
pengawas bagi kepala desa, dan juga karena DPMD berfungsi sebagai perancang
peraturan desa bersama-sama dengan kepala desa. Pada desa berukuran sedang, sebaiknya
semua masyarakat desa berkumpul dalam suatu musyawarah untuk mendengar usulan
kebijakan desa, dan mengambil keputusan bersama-sama tentang kebijakan tersebut.
Sementara untuk desa yang berukuran besar, Musyawarah Desa dihadiri oleh perwakilan
seluruh RW yang ada di desa tersebut dan masing-masing wakil RW bertanggungjawab
atas sosialisasi keputusan Musyawarah Desa.

2.7

Pemilihan Umum tingkat Desa (Pildes)

Waktu Penyelenggaraan Pildes

Yang dimaksud dengan pildes adalah pemilihan Kepala Desa dan pemilihan anggota
DPMD. Pada prinsipnya, proses pemilihan kepala desa dan anggota DPMD dibuat dengan
pola simplifikasi dari model pemilihan kepala daerah. Masalah yang penting untuk diangkat
dalam naskah akademik ini adalah tentang pengaturan waktu penyelenggaraan bagi kedua
pemilihan tersebut. Sesuai dengan masa jabatan yang diusulkan, yakni 5 tahun, baik untuk
Kepala Desa maupun DPMD, maka untuk menjaga kesinambungan seluruh aktifitas proses
pelayanan dan pembangunan di desa, maka sebaiknya pemilihan terhadap kedua lembaga
tersebut tidak dilakukan bersamaan dengan jarak ideal antara kedua pemilihan lebih kurang
2,5 tahun. Kedua pemilihan desa ini tidak diselenggarakan bersamaan dengan waktu Pemilu
Nasional DPR/DPRD, Pilpres atau Pilkada agar tidak dipolitisir oleh partai-partai politik.

57

Pemilihan kepala daerah dilaksanakan paling cepat satu tahun setelah pemilihan
umum, dan paling lambat dua tahun setelah pemilihan umum. Pemilihan kepala desa
dilaksanakan paling cepat tiga tahun setelah pemilihan umum, dan paling lambat empat
tahun setelah pemilihan umum. Pemilihan kepala desa dilaksanakan serentak untuk semua
desa dalam masing-masing kabupaten dan kota. Demikian pula dengan pemilihan anggota
DPMD, juga diadakan serentak bagi semua desa yang ada dalam satu kabupaten/kota.

Penyelenggara dan Pengawas Pildes

Penyelenggaraan dan pengawasan terhadap pildes yang dilakukan secara langsung,
umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil menjadi kepentingan baik masyarakat desa maupun
Pemerintah dan pemerintah daerah. Karena itu pildes diselenggarakan dan diawasi bersama
oleh masyarakat dan pengurus desa. Mengingat di Indonesia terdapat lebih dari 70.000 ribu
desa,34 maka tidaklah efisien bila harus dibentuk semacam Komisi Pemilihan Umum (KPU)
untuk menyelenggarakan pildes disemua desa. Akan tetapi, sulit membayangkan pildes
dapat diselenggarakan secara adil dan damai kecuali ada keseragaman dalam
penyelenggaraannya. Sebagai jalan keluarnya, diusulkan sebagai penyelenggara pildes
adalah Camat. Dengan ditunjuknya Camat menjadi penyelenggara pildes, akan terdapat dua
keuntungan, yaitu disamping akan lebih efisien secara finansial, juga akan dapat
memberdayakan kecamatan untuk kepentingan masyarakat luas. Meskipun Camat bukanlah

34

Data yang disampaikan Menteri Pembangunan Daerah Tertinggal (PDT) dalam rapat kerja
dengan Panitia Ad Hoc I Dewan Perwakilan Daerah RI di Jakarta pada 8 September 2008,
setidaknya ada tiga data yang berbeda tentang jumlah desa di Indonesia. Berdasarkan
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2008, jumlah desa: 73.067. Data Potensi
Desa 2006 dari Badan Pusat Statistik (BPS) memuat jumlah 70.611 desa. Sementara data
Identifikasi Desa Tertinggal tahun 2007 menunjukkan angka 73.798.

58

unsur masyarakat desa dan merupakan representasi dari kekuasaan supra desa yang
notabene berada di luar bagian masyarakat desa, pemberian kewenangan sebagai
penyelenggara pildes kepada Camat tidaklah perlu menimbulkan kekhawatiran akan isu
subyektifitas, karena dalam pelaksanaannya di lapangan, aparat kecamatan yang bertugas
akan dibantu dan dipantau oleh masyarakat desa sendiri secara sukarelawan. Diusulkan
disini bahwa pembantu penyelenggara dan pengawas pildes dipilih dari para pelajar sekolah
lanjutan tingkat pertama (SLTP) yang melakukan praktek kerja lapangan dari mata ajaran
wajib di sekolah yang memberikan materi tentang demokrasi. Para pelajar itu dilibatkan
secara

resmi

sebagai

pembantu

penyelenggara

dan

pengawas

dalam

proses

penyelenggaraan pildes dengan dua tujuan, yaitu: agar pildes diselenggarakan langsung,
umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil, dan agar para pelajar dapat belajar tentang praktek
demokrasi sejak usia remaja di desa sendiri. Mereka diwajibkan untuk membuat laporan
dari hasil praktek kerja lapangan tersebut untuk diserahkan kepada gurunya, sebagai salah
satu komponen penilaian untuk mata ajaran yang merupakan muatan kurikulum lokal yang
bersifat wajib tersebut. Namun demikian, untuk menjamin keamanan penyelenggaraan
pildes, secara resmi polisi tetap akan dilibatkan sebagai Pembina Pengawas, sesuai dengan
fungsinya. Disamping itu keterlibatan polisi sekaligus juga merupakan representasi dari
unsur pemerintah, sebagai kekuasaan yang akan mendelegasikan sebagian kewenangannya
kepada desa.
Satu hal yang perlu diperhatikan adalah, bahwa dalam proses pemilihan desa, hanya
kepala desa yang dipilih dengan memperhatikan visi dan misinya. Kampanye pildes
berbentuk pertemuan dengan masyarakat yang diatur oleh penyelenggara dan pembantu
penyelenggara untuk menyampaikan visi dan misi, tanpa ada baliho atau kegiatan lain.
Sementara anggota DPMD dipilih karena dianggap mampu melaksanakan fungsi DPMD.

59

Tidak perlu ada kampanye sama sekali, hanya pertemuan dengan masyarakat untuk
membuktikan kemampuan dan kesetiaannya. Ketentuan-ketentuan Pasal 43 sampai dengan
Pasal 54 tentang Pemilihan Kepala Desa dalam PP No. 72 Tahun 2005 yang masih sesuai
dengan pemikiran-pemikiran baru dalam naskah akademik ini tetap akan diadopsi dalam
UU tentang Desa.

2.8

Lembaga Desa

Dalam UU No. 32 Tahun 2004 tidak dikenal istilah lembaga desa, tetapi dalam Bab
XI (tentang Desa), Bagian Keempat (tentang Lembaga Lain), Pasal 211 dikenal istilah
lembaga kemasyarakatan. Penjelasan ayat (2) dari pasal ini menyatakan: Yang dimaksud
dengan lembaga kemasyarakatan desa dalam ketentuan ini seperti: Rukun Tetangga, Rukun
Warga, PKK, karang taruna, lembaga pemberdayaan masyarakat. Contoh-contoh lembaga
kemasyarakatan tersebut tidak mencakup lembaga adat dan lembaga ekonomi, yang
sebenarnya adalah juga bentuk-bentuk dari lembaga desa. Disamping itu terdapat
ketidakkonsistenan dalam penyebutan istilah antara rumusan pasal dalam batang tubuh UU
(Pasal 211) dengan penjelasannya. Dalam rumusan pasal tersebut istilah yang digunakan
adalah lembaga kemasyarakatan, tapi dalam penjelasannya digunakan istilah lembaga
kemasyarakatan desa. Dalam UU Desa yang baru nantinya akan digunakan istilah
lembaga desa, yang tidak hanya mencakup lembaga kemasyarakatan, tetapi juga
termasuk lembaga ekonomi dan lembaga adat. Dengan memenuhi syarat-syarat tertentu
dan setelah disepakati urusannya dengan pemerintah daerah kabupaten/kota, lembaga desa
dapat diberi pembiayaan dari pengurus desa untuk melaksanakan urusan desa.

60

Lembaga Kemasyarakatan
Yang dimaksud lembaga kemasyarakatan disini pada dasarnya sama dengan Pasal
211 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004. Namun rumusan penjelasannya sedikit diubah,
menjadi: Yang dimaksud dengan lembaga kemasyarakatan dalam ketentuan ini seperti:
Rukun Tetangga, Rukun Warga dan organisasi masyarakat yang melakukan kegiatan
sosial. Rukun Tetangga (RT) dan Rukun Warga (RW) perlu diatur karena penting untuk
membantu pemerintah dan pengurus desa dalam urusan-urusan umum seperti dalam
penyediaan data statistik (misal: sensus penduduk), penyelenggaraan pemilu, pembuatan
Kartu Tanda Penduduk (KTP), penyelenggaraan pos, dan lain-lain. Sementara yang
dimaksud dengan organisasi masyarakat yang melakukan kegiatan sosial adalah seperti
PKK, karang taruna, taman pendidikan anak, dan lain-lain. Disini tentu terbuka juga
kemungkinan bagi masyarakat desa untuk membuat organisasi semacam ini menjadi
berbadan hukum (misalnya: yayasan). Hal ini bertujuan antara lain untuk mengantisipasi
bila ada pihak-pihak yang ingin bekerjasama dengan atau memberikan bantuan/donasi
kepada organisasi/lembaga tersebut membutuhkan persyaratan bahwa lembaga/organisasi
yang akan dibantu harus berbadan hukum.

Lembaga Ekonomi
Telah diuraikan diatas, selain lembaga kemasyarakatan, salah satu bentuk lembaga
desa lainnya adalah lembaga ekonomi. Sebenarnya UU No. 32 Tahun 2004 telah memuat
satu pasal tentang lembaga ekonomi desa, yaitu pasal 213, yang berbunyi:
(1) Desa dapat mendirikan badan usaha milik desa sesuai dengan kebutuhan dan potensi
desa.
(2) Badan usaha milik desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berpedoman pada
peraturan perundang-undangan.

61

(3) Badan usaha milik desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat melakukan
pinjaman sesuai peraturan perundang-undangan.

Kekeliruan pertama yang terjadi disini adalah penempatan pengaturan tentang badan
usaha milik desa (BUMDes) kedalam Bagian tentang Keuangan Desa. UU tentang Desa
yang baru nantinya akan menempatkan BUMDes sebagai salah satu bentuk dari lembaga
ekonomi desa, sehingga pengaturannya tidak lagi berada dalam bagian tentang keuangan
tetapi dalam bagian tentang lembaga desa. Kelemahan lainnya adalah Pasal 213 ini tidak
menyebutkan secara jelas siapa saja yang dapat menjadi pemilik dari suatu BUMDes.
Dalam UU tentang Desa yang baru nanti akan dijelaskan, bahwa BUMDes selain dapat
dimiliki baik oleh Pengurus Desa sebagai suatu lembaga (bukan sebagai perorangan), dapat
juga langsung dimiliki oleh kelompok-kelompok masyarakat di desa diluar struktur
Pengurus Desa, supaya sesuai dengan skala ekonomi dan kepentingan kelompok
masyarakat. Misalnya, BUMDes bidang perikanan dapat dimiliki oleh kelompok nelayan
saja. Dengan demikian penjelasan Ayat (2) pasal tersebut sebaiknya diubah menjadi:
Usaha milik Pengurus Desa atau milik masyarakat Desa dapat berbentuk badan hukum
sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan. Jadi pembentukan badan hukum
bagi kedua macam usaha tersebut bukanlah suatu kewajiban, melainkan menjadi pilihan
bagi pemiliknya. Contoh badan hukum yang berorientasi bisnis yang dapat dibentuk di desa
adalah Perseroan Terbatas (PT) dan Koperasi.

Lembaga Adat
Lembaga desa lainnya yang tak kalah penting adalah lembaga adat, bahkan mungkin
dianggap paling penting bagi kebanyakan masyarakat desa. Dengan lembaga-lembaga adat,
masyarakat dapat mengaktualisasikan dirinya sebagai komunitas yang memiliki harga diri
dan peradaban, karena dalam lembaga adat inilah secara nyata (riil) dijunjung tinggi nilai-

62

nilai yang telah hidup secara turun temurun dengan tidak menutup kemungkinan modifikasi
sesuai dengan perkembangan jaman dan kondisi masyarakat. Contoh yang paling kompleks
dari suatu lembaga adat adalah apa yang disebut sebagai desa adat. Berikut ini akan
diuraikan secara gamblang penjelasan tentang desa adat, mulai dari sejarah hingga
keberadaannya sampai saat ini.

Pengertian Desa Adat

Keberadaan desa adat dimulai jauh sebelum munculnya kekuasaan kolonial Eropa di

Indonesia, bahkan mungkin sebelum kekuasaan feodal setempat. Secara historis-sosiologis,

desa adat atau yang pada waktu dulu lebih dikenal sebagai desa otonom adalah desa yang
tumbuh atas prakasa masyarakat setempat. Pendapat ini berdasarkan studi yang dilakukan
V.E. Korn, yang mengungkapkan bahwa masyarakat desa adat adalah masyarakat yang
otonom, memiliki pemerintahan sendiri, kekayaan sendiri, hidup secara musyawarah di
bawah seorang pemimpin desa adat. Hampir mirip dengan pandangan Korn, Van den Broek
juga mengungkapkan hasil penelitiannnya tentang kepala desa adat atau yang disebut
sebagai kamituwa yang ditunjuk dari penduduk atau anggota desa bersangkutan. Kamituwa
mempunyai peranan memimpin dan memutuskan berbagai masalah desa sesuai dengan
aturan-aturan dari para pendiri desa. 35
Secara sosiologis, desa adat didefinisikan sebagai wadah (tempat tinggal bersama)
dari sekelompok masyarakat hukum adat. Desa adat tersebar di seluruh wilayah Negara
Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dengan nama dan ciri khas yang berbeda-beda.
Sebagai salah satu bentuk dari lembaga adat, secara tradisional, istilah desa (adat) biasanya

35

I Gde Parimartha, Desa Adat dan Desa Dinas di Bali: Sebuah Refleksi Kesejarahan
(Denpasar: Jurnal Dinamika Kebudayaan IV (2), 2002), hal. 72, 73 dan 75.

63

terdapat di Jawa dan Bali. Sedangkan di Sumatera Barat dikenal dengan nama nagari,
kampong di Sumbawa, gampong di Aceh dan sebagainya. Secara kelembagaan, eksistensi
dari desa-desa adat tersebut mengalami kemunduran yang nyata bahkan sampai kepada
kehancuran sejak dikeluarkannya Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan
Desa pada era Orde Baru.36 UU ini telah mengubah kelembagaan desa adat asli dengan cara
penyeragaman konsep desa secara nasional.
Pelaksanaan UU No 5 Tahun 1979 diberbagai daerah membuktikan bagaimana UU
ini telah mereduksi kelembagaan desa adat. Di Bali misalnya, pencantuman kepala desa
sebagai penguasa tunggal telah membuat peranan, fungsi desa adat menjadi tumpang tindih
dengan tugas-tugas desa administrasi (dinas), bahkan acapkali sering terjadi dominasi desa
administrasi atas desa adat, meskipun itu dalam urusan-urusan tradisi dan keagamaan. 37
Sedangkan di Sumatera Barat, pembentukan desa yang didasarkan pada jorong,
sebagai subdivisi nagari telah membagi-bagi nagari sebagai kesatuan masyarakat hukum
adat ke dalam beberapa desa. Akibatnya, sejak keberlakuan UU ini, 543 nagari di Sumatera
Barat telah menjadi 3516 desa. 38 Dengan demikian, dampak hukum yang ditimbulkan UU
ini adalah nagari telah berhenti menjadi suatu unit administratif yang resmi bagi
masyarakat hukum adat minangkabau.

36

Penyeragam konsep desa secara nasional dapat dilihat di UU No 5 Tahun 1979. UU ini
tidak memberi tempat keanekaragaman tempat tinggal bersama masyarakat (adat), yang di
Jawa di kenal dengan istilah Desa. Penyeragaman sudah dapat dilihat dari defenisi Desa
dalam UU No 5 Tahun 1979; Desa adalah wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk
sebagai persatuan masyarakat termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang
mempunyai organisasi pemerintahan terendah di bawah camat dan berhak
menyelenggarakan rumah tangganya sendiri.

37

I Gde Parimartha, op.cit., hal. 78

38

Sutoro Eko, Kembali ke Nagari Dalam Konteks Desentralisasi dan Demokrasi Lokal di
Sumatera Barat, Pasaman Barat Journal, http://pasamanbarat.multiply.com/journal/item/5,
Akses 27 Desember 2008.

64

Di Kalimantan Timur, tepatnya di Kabupaten Kutai Timur, pembentukan desa

administrasi berdasarkan UU ini secara langsung telah membelah-belah tanah ulayat
berdasarkan desa bukan lagi berdasarkan kesatuan masyarakat hukum adat Dayak Basap. 39
Praktek-praktek sistem pemerintahan sentralistis yang tidak berpihak pada masyarakat adat
pada era Orde Baru, harus ditata kembali dengan memberikan penekanan pada pengakuan
sekaligus perlindungan bagi masyarakat hukum adat. Secara sosiologis, sekarang ini
muncul tuntutan masyarakat agar desa adat hidup mandiri, dapat mengelola aset-asetnya
sendiri secara bebas tanpa ada intervensi pemerintah atasan (supra desa). Atas dasar inilah,
kewenangan pemerintah dalam hal pengaturan tentang desa adat perlu segera diperbaharui.

Dasar Hukum Desa Adat

Karena desa adat adalah salah satu bentuk lembaga adat masyarakat, maka

perumusan mengenai pengaturan desa adat dalam RUU tentang Desa sangat terkait dengan
rumusan masyarakat hukum adat atau masyarakat adat yang secara normatif diatur
dalam konstitusi dan peraturan perundang-undangan. Di dalam Undang-Undang Dasar
1945 (UUD) terdapat 2 (dua) pasal yang berkaitan dengan pengakuan dan perlindungan
bagi masyarakat hukum adat. Ketentuan ini dapat kita lihat dalam Pasal 18 B Ayat 2:
Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hakhak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan
prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang, dan Pasal
28 I ayat (3); Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan

39

Nurul Elmiyah, et al., Laporan Penelitian Tentang Perlindungan dan Pengakuan terhadap
Hak Masyarakat Adat, (Jakarta: Komisi Hukum Nasional, 2004), hal. 35-37.

65

perkembangan zaman dan peradaban. Kedua pasal ini harus dijadikan pijakan utama
dalam perumusan materi pengaturan desa adat dalam RUU Desa. Selain itu, berbagai
undang-undang yang lahir sejak era reformasi juga telah banyak memuat pengakuan dan
perlindungan masyarakat hukum adat. Pengaturan mengenai masyarakat adat bisa ditemui
misalnya dalam Pasal 6 Ayat (2) UU No. 31 Tahun 2004 tentang Perikanan yang
menegaskan bahwa pengelolaan perikanan untuk kepentingan penangkapan ikan dan
pembudidayaan ikan harus mempertimbangkan hukum adat. Contoh lainnya adalah Pasal
61 Ayat (2) UU Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulaupulau Kecil yang menegaskan, bahwa kearifan lokal masyarakat adat yang diwariskan
secara turun-temurun diakui, dihormati, dan dilindungi, bahkan dijadikan acuan dalam
pengelolaan sumberdaya pesisir dan pulau-pulau kecil yang berkelanjutan. Pengaturan
lainnya tentang masyarakat adat juga ditemukan dalam Pasal 6 UU No. 39 Tahun 1999
tentang Hak Asasi Manusia, dan Pasal 67 UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan.
Rumusan yang agak tegas diatur dalam Pasal 203 Ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah, yang menyebutkan:
Pemilihan kepala desa dalam kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak
tradisionalnya sepanjang masih hidup dan yang diakui keberadaannya berlaku
ketentuan hukum adat setempat yang ditetapkan dalam Perda dengan berpedoman
pada Peraturan Pemerintah.
Perkembangan lebih lanjut sejak perubahan sistem politik pada tahun 1998 adalah semakin
mengerasnya tuntutan masyarakat agar sistem pemerintahan daerah mengakui keberadaan
desa adat. Seiring dengan hal tersebut, telah lahir beberapa Perda dan keputusan kepala
daerah, diantaranya: di Provinsi Sumatera Barat dengan Perda Nomor 9 Tahun 2000
tentang Ketentuan Pokok Pemerintah Nagari yang diubah dengan Perda No. 2 Tahun 2007
tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari; di Provinsi Bali dengan Perda Nomor 3 Tahun
2001 tentang Desa Pakraman, diubah dengan Perda Nomor 3 Tahun 2003; dan Keputusan

66

Bupati Tana Toraja No. 2 Tahun 2001 tentang Pemerintahan Lembang.40

Walaupun dalam tataran legal-formal banyak ahli hukum adat yang menyambut
baik kehadiran peraturan perundang-undangan tentang pengakuan tentang masyarakat adat
termasuk didalamnya pengakuan kembali desa adat, namun para pengambil kebijakan
masih perlu untuk membuat aturan-aturan hukum yang mengatur secara tegas, lebih
terperinci dan berskala nasional yang memungkinkan pengakuan kembali desa adat dengan
tetap mengedepankan prinsip kebhinekaan dalam keIndonesian.
Sementara itu, di tingkat internasional, legitimasi terhadap pengakuan akan desa
adat juga bisa dikaitkan dengan konvensi ILO No.169 tahun 1989 mengenai Bangsa
Pribumi dan Masyarakat Adat di Negara-Negara Merdeka (Concerning Indigenous and
Tribal Peoples in Independent States). Menurut konvensi ini indigenous people (di
Indonesia dikenal dengan istilah masyarakat adat) memiliki hak untuk hidup sesuai dengan
sistem hukum dan politik yang mereka miliki yang berbeda dengan kelompok masyarakat
yang lain pada umumnya.41
Pengakuan dan juga sekaligus perlindungan masyarakat adat juga semakin maju
ketika ia masuk dalam wacana hukum HAM internasional. Rezim hukum HAM
internasional mengakui beberapa hak asasi masyarakat adat. Misalnya: hak untuk mengurus
diri sendiri, hak atas milik, hak atas pembangunan, hak atas kesehatan, dan sebagainya.

40

Nurul Elmiyah, et al., Laporan Penelitian Tentang Perlindungan dan Pengakuan terhadap
Hak Masyarakat Adat, (Jakarta: Komisi Hukum Nasional, 2004), hal. 35-37.

41

Rikardo Simarmata, Menyongsong Berakhirnya Masyarakat Adat: Resistensi Pengakuan

Bersyarakat,
Sumber:
http://dte.gn.apc.org/AMAN/publikasi/Artikel%20Politik%20
Simarmata.htm, Akses pada tanggal 28 November 2008.

67

Rekomendasi Materi Pokok Perumusan Masalah tentang Desa Adat

Berdasarkan pemaparan diatas, secara sosiologis, historis dan yuridis dapat

disimpulkan bahwa perumusan masalah tentang desa adat di dalam RUU Desa memiliki
dasar legitimasi yang sangat kuat. Beberapa materi pokok perumusan masalah tentang desa
adat yang dapat direkomendasikan untuk dimuat dalam RUU Desa adalah:
1. Pengakuan terhadap eksistensi desa adat secara tegas oleh Negara dalam RUU Desa.
Rumusan dalam pengaturan di pasal ini memiliki alasan yang kuat. Pertama, secara
hukum, UUD 1945 hasil amandemen mengakui keberadaan masyarakat hukum adat
yang didalamnya merupakan pengakuan terhadap kelembagaan adat, dalam hal ini
desa adat. Kedua, adanya tuntutan yang sangat kuat dari masyarakat di daerah agar
reformasi politik dapat terus mengembalikan keberadaan desa-desa adat yang secara
sistematis keberadaannya telah dihapuskan oleh UU No. 5 Tahun 1979.
2. Pelaksanaan dari prinsip Bhineka Tunggal Ika. Dalam rumusan pengaturan tentang
hal ini harus ditegaskan, bahwa pengakuan akan keberadaan desa adat adalah bentuk
pengakuan Negara terhadap keberagaman Indonesia yang didasarkan pada prinsip
Bhineka Tunggal Ika dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).
3. Pembagian bentuk desa berdasarkan karakteristik desa formal (dinas) dan desa adat,
yang memiliki ciri-ciri yang berbeda. Oleh karena itu, rumusan dalam RUU tentang
Desa harus mengakomodir adanya perbedaan tersebut, yang didasarkan pada
karakteristik masyarakat, kebutuhan yang nyata bagi masyarakat dan pola hubungan
sosial diantara indvidu dalam suatu masyarakat.
4. Struktur sebuah desa adat harus didasarkan pada struktur masyarakat adat itu
tersendiri. Rumusan pasal dalam pengaturan hal ini akan memuat kenyataan, bahwa
struktur sosial berbeda-beda antara struktur masyarakat yang satu adat dengan

68

masyarakat adat yang lain. Dengan demikian RUU desa ini akan memberikan
kebebasan bagi masyarakat adat untuk menentukan bentuk-bentuk organisasi desa
berdasarkan kekhasan masing-masing desa adat.
5. Desa adat memiliki otonomi untuk mengatur harta milik desa adat antara lain tanah
ulayat, hutan, dan air. Rumusan pasal dalam pengaturan hal ini akan menegaskan
dan memulihkan kembali hak-hak masyarakat yang selama ini dirampas oleh
Negara atas nama pembangunan.
6. Teritorial sebuah desa adat disesuaikan dengan penguasaan atas tanah ulayat desa
adat yang bersangkutan yang ditetapkan melalui peraturan daerah kabupaten/kota.
Rumusan pasal dalam pengaturan hal ini adalah untuk menerangkan bahwa teritorial
suatu desa adat ditentukan dengan hak ulayat yang dimiliki atau yang telah dikuasai
oleh suatu komunitas masyarakat adat.

2.9

Peraturan Desa (Perdes) dan Keputusan Kepala Desa

Peraturan desa dapat diklasifikasikan dalam dua macam, yaitu peraturan desa

yang tidak mengatur perilaku perorangan (misal: APBDes) dan peraturan desa yang
mengatur perilaku perorangan (misal: retribusi desa). Peraturan desa yang tidak
mengatur perilaku perorangan dapat diputuskan hanya oleh penyelenggara desa (kepala
desa dan DPMD). Sedangkan peraturan desa yang mengatur perilaku perorangan dalam
urusan yang disepakati dengan pemerintah daerah, setelah diputuskan oleh kepala desa dan
DPMD, perlu diverifikasi oleh daerah dengan perda, sebelum peraturan desa itu
dilembarkan. Tujuannya adalah supaya dapat diakui sebagai peraturan perundangundangan sebagaimana dimaksud oleh UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan. Prosesnya dibuat seperti proses yang terjadi pada Peraturan

69

Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu).

Peraturan desa yang mengatur perilaku perorangan dalam urusan yang sebenarnya
tidak diserahkan kepada desa, yakni urusan keadilan dan keamanan, setelah diputuskan oleh
kepala desa dan DPMD, perlu diverifikasi oleh pengadilan negeri dengan keputusan
pengadilan negeri (setelah mendengar pendapat Kapolres setempat), sebelum peraturan
desa itu dilembarkan.

2.10

Keuangan dan Kinerja Desa

Ada sebagian kalangan yang berpendapat, ditetapkannya aturan bahwa seorang

Sekretaris Desa haruslah PNS adalah karena keuangan desa yang notabene sebagian
besarnya berasal dari APBN (keuangan negara), maka harus dikelola oleh PNS. Namun
dari penelitian yang dilakukan dalam pembuatan naskah akademik ini tidak ditemukan
dasar hukum dari pernyataan tersebut. Dalam Penjelasan Pasal 3 Ayat (1) UU No.17
Tahun 2003 tentang Keuangan Negara hanya disebutkan:
Setiap penyelenggara negara wajib mengelola keuangan negara secara tertib, taat pada
peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung
jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.

Oleh karena itu seharusnya sekretaris desa tidak perlu berstatus Pegawai Negeri
Sipil (PNS), karena pada hakekatnya, yang penting setiap pengelola keuangan negara
(yang dalam hal ini juga dikelola oleh pemerintah desa) dapat melakukan pengelolaan
keuangan dan pembukuan secara profesional menurut standar ilmu keuangan, meskipun
dalam skala yang kecil seperti keuangan pemerintahan desa. Untuk memastikan
tercapainya standar tertentu dalam pengelolaan keuangan, maka petugas atau pejabat
pengelola keuangan desa perlu memiliki sertifikasi minimal yang ditetapkan oleh

70

peraturan perundang-undangan pelaksana dari UU Desa. Adapun personel yang mengisi

jabatan ini dapat diambil tenaga-tenaga paruh waktu, misalnya guru sekolah atau
pengurus mesjid yang terdapat di lingkungan desa atau para sarjana akuntansi yang ada di
ibu kota kabupaten atau kota tersebut.
Walaupun pengurus desa bukan pemerintah, desa juga menggunakan uang negara.
Oleh karena itu perlu diatur secara tegas bahwa prinsip-prinsip dan ketentuan-ketentuan
yang terkandung dalam UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara berlaku pula di
desa, dengan catatan bahwa prinsip-prinsip keuangan negara tersebut disesuaikan dengan
skala desa. Untuk mencegah korupsi, sistem keuangan dilakukan dengan instrumen yang
modern, yaitu dengan memanfaatkan instrumen teknlogi informasi. Sehingga diharapkan
aliran listrik dan saluran/signal telepon bisa masuk ke desa-desa agar setiap desa dapat
menggunakan komputer dan jaringan internet secara on line. Kerjasama dengan bank-bank
milik daerah dan bank nasional yang berorientasi pedesaan (seperti Bank Rakyat Indonesia)
dapat dimanfaatkan.
Seperti telah diuraikan di atas, pengelola keuangan tidak perlu berstatus PNS yang
bekerja secara full time pada struktur pengurus desa. Yang penting ia memiliki sertifikat
bidang keuangan dengan kriteria minimum yang ditetapkan dengan peraturan perundangundangan. Kebenaran dan kejujuran keuangan bukanlah karena dia PNS atau bukan. Tapi
adalah karena etika dan profesionalisme orang yang bertanggungjawab. Sebagai solusi,
orang-orang ini agar dapat dipercaya secara resmi, juga harus disumpah. Hal yang penting
juga untuk difikirkan dalam perumusan UU tentang Desa adalah kebutuhan akan adanya
auditor keuangan yang bersifat independen, mengingat organisasi pengurus desa bukanlah
pemerintah. Biaya untuk menyewa auditor independen ini dapat dibebankan kepada
pemerintah daerah kabupaten/kota sebagai pihak yang menyalurkan ADD (karena akan

71

menjadi bagian dari pertanggungjawaban APBD).

Terkait dengan pengelolaan keuangan desa, selanjutnya akan dibahas mengenai
perencanaan dan anggaran desa. Penyusunan perencanan dan anggaran desa harus dibuat
pragmatis untuk kebutuhan yang sesuai dengan jumlah masyarakat desa (separuh desa di
Indonesia mempunyai jumlah penduduk kurang dari 2.500 orang) dan konsisten dengan
prinsip pertanggungjawaban keuangan dan kinerja negara sebagaimana diatur dalam UU
No. 17 Tahun 2003. Disamping dapat membuat perencanaan desa yang merupakan bagian
dari otonomi desa, masyarakat desa juga berhak untuk diikutsertakan dalam perencanaan
pemerintah daerah dan Pemerintah yang berkaitan dengan hidup mereka. Hal ini
sebenarnya sudah diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004, tetapi dalam Undang-undang
tersebut belum ada pengaturan lebih lanjut tentang hubungan antara perencanaan nasional,
perencanaan daerah dan perencanaan desa. Dalam membuat perencanaan desa perlu pula
diatur suatu perencanaan yang mudah dimengerti dan disusun oleh orang desa dan relevan
bagi masyarakat.
Dalam UU No. 32 Tahun 2004, hanya diatur perencanaan kawasan perdesaan
secara umum. Sebenarnya, bila dilihat dari ragamnya, ada tiga macam perencanaan desa,
yaitu perencanaan pembangunan (yaitu perencanaan tentang perkembangan desa),
perencanaan program (yaitu perencanaan tentang kegiatan (rencana kerja) yang didanai dari
APBDes), dan perencanaan perkembangan kelembagaan (yaitu perencanaan tentang
peningkatan kemampuan desa untuk melaksanakan program). Perencanaan pembangunan
desa antara lain meliputi perencanaan tata ruang dan lingkungan desa, ketertiban, investasi,
pengembangan ekonomi, sumber air dan irigasi, energi, dan konservasi, penanggulangan
keadan darurat & bencana, retribusi, dan perencanaan kerjasama desa dengan desa lain
dan/atau dengan pihak ketiga lainnya. Batas waktu untuk masa perencanaan tersebut tidak

72

perlu diatur, dan rencana tersebut dapat disempurnakan pada waktu masyarakat desa
menganggap dibutuhkan. Karena mengikat perilaku perorangan, rencana tata ruang, sumber
air dan irigasi, energi, konservasi perlu diverifikasi oleh pemerintah daerah kabupaten/kota.
Perlu diperhatikan, bahwa dalam melaksanakan perencanaan pembangunan desa oleh
masyarakat desa sendiri, efektifitas hanya bisa tercapai bila memenuhi kondisi sebagai
berikut:
a. Hal-hal yang direncanakan juga merupakan hal-hal yang dapat dilaksanakan oleh
masyarakat desa sendiri.
b. Desa memiliki kemampuan dalam hal keuangan dan perlengkapan untuk
melaksanakan.
c. Jarak waktu antara perencanaan dengan pelaksanaan dibuat sesingkat mungkin.
d. Dokumentasi perencanaan disesuaikan dengan kemampuan pengurus desa untuk
menyusun dan kemampuan masyarakat desa untuk mengerti dan memberi
persetujuan atas isinya.
Dalam perencanaan program, perlu diatur tahapan perencanaannya, yang terdiri
atas:

Rencana Strategis Urusan dan Rencana Kerja;

Rencana Kerja dan Anggaran (diatur pada Bagian tersendiri) dengan dokumen
pelaksanaan anggaran; dan

Perencanaan pelaksanaan yang berkelanjutan, termasuk revisi Rencana Kerja dan

Anggaran (RKA), setiap pertengahan tahun.

Selain itu, dalam perencanaan program (rencana kerja), hal lain yang perlu diatur
adalah prinsip-prinsip tentang peningkatan mutu pelayanan dan pembangunan (to improve

73

programs). Bagaimana program-program itu menjadi lebih baik, isunya adalah rencana
kerja bisa bertambah, tapi harus ada blue print desa. Selanjutnya dalam perencanaan
pengembangan kelembagaan, hal-hal yang harus diperhatikan adalah bahwa kemampuan
organisasi, formasi, dan kepegawaian perlu direview bersamaan dengan penganggaran,
supaya disesuaikan dengan kebutuhan program. Mengingat skala desa yang cukup kecil,
rencana kerjanya tidak perlu dibuat pada pertengahan tahun seperti di kabupaten. Sebaiknya
rencana kerja desa dibuat sekitar bulan November, karena pada bulan Oktober APBD
diputuskan, sehingga desa dapat mengetahui jumlah uangnya untuk membuat rencana kerja.
Bab tentang Keuangan dan Kinerja Desa dalam UU tentang Desa juga akan
mengatur hal-hal yang berkaitan langsung dengan pengelolaan keuangan, yaitu:
Pendapatan, Belanja, dan Pembiayaan; APBDes dan Perubahan APBDes; Pengelolaan Aset
Desa; Evaluasi Rancangan Peraturan Desa tentang APBDes; Pelakasanaan Tata Usaha
Keuangan Desa, dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBDes. Khusus tentang sumber
pendapatan, tidak ada lagi dana bagi hasil kecuali berkaitan dengan bila desa melaksanakan
tugas pembantuan dimana bagian desa harus cukup untuk melaksanakan tugas tersebut.
Penghapusan dana bagi hasil ini dilakukan, karena dana dari Alokasi Dana Desa dianggap
cukup. ADD diberi berdasarkan formulir berbasis ongkos menyelenggarakan urusan
desa, yang terdiri atas: ADD untuk operasional dan pemeliharaan dan ADD untuk
investasi. Dalam sistem keuangan desa perlu dirancang ongkos tugas pembantuan; dana
darurat; proses untuk memberi bantuan kepada pengurus desa dan/atau lembaga lain yang
dananya berasal dari luar ADD.

74

2.11

Kerjasama

Dalam UU tentang Desa yang baru nantinya, yang dimaksud dengan kerjasama mencakup
pola-pola kerjasama sebagai berikut:
a. kerja sama antar desa bertetangga,
b. kerjasama antar desa yang mempunyai hubungan hierarkis (misal: gampong dengan
mukim, desa dengan lembaga adat yang luasnya lebih dari satu desa),
c. asosiasi desa pada tingkat kecamatan, tingkat kabupaten/kota, tingkat provinsi dan
tingkat nasional,
d. asosiasi lembaga-lembaga desa, dan
e. kerjasama desa dengan pihak ketiga.

2.12

Penyelesaian perselisihan antar desa

Karena dalam perselisihan antar desa terdapat aspek eksternalitas, maka UU tentang
Desa yang baru akan mengatur bahwa penyelesaian perselisihan antar desa akan menjadi
tugas pokok asosiasi desa bersama camat. Akan tetapi, camat sebagai aparat pemda hanya
dapat menyelesaikan perselisihan berdasarkan kebijakan daerah, sehingga sebaiknya
perselisihan yang terjadi agar diselesaikan secara adat atau prakarsa asosiasi desa terlebih
dahulu sebelum diselesaikan oleh pemerintah daerah. Dalam hal prakarsa tersebut juga
tidak dapat menyelesaikan suatu perselisihan dan jika belum ada peraturan daerah yang
memadai yang dapat menyelesaikannya, maka Bupati/Walikota dapat mengambil
keputusan dengan peraturan darurat yang harus disetujui DPRD pada sidang berikutnya
(seperti konsep Perpu). Namun demikian, penyelesaian dengan cara demikian tidak berlaku
terhadap tindakan pidana.

75

Bagi perselisihan karena perbuatan pidana yang melibatkan banyak anggota

masyarakat akan berlaku penyelesaian sebagai berikut:
-

harus ada proses truth and reconciliation;

tetap diselesaikan melalui jalur hukum yang berlaku;

Perselisihan antar desa yang muncul akibat suatu perbuatan pidana diselesaikan oleh
masyarakat bersama pemerintah.
Dalam hal penyelesaian perselisihan, UU tentang Desa menawarkan suatu ide baru,

yakni karena desa biasa mempunyai cara kerjasama yang tradisional untuk selesaikan
perselisihan, maka diusulkan dibentuk Dewan Desa tingkat Kecamatan, dan Dewan Desa
tingkat Kabupaten/Kota, yang memiliki fungsi antara lain untuk membahas dan memediasi
perselisihan antar desa dan perselisihan antara desa dengan pemerintah daerah serta
menyampaikan rekomendasi kepada anggota Forum Kordinasi Ketentraman Kecamatan
(lembaga yang mengganti Muspika), dan Forum Kordinasi Ketentraman Daerah (lembaga
yang mengganti Muspida), dimana Ketua Dewan Desa juga merupakan salah satu
anggotanya. Disini akan terjadi pertemuankoordinasi diantara kepala daerah (diwakili oleh
camat untuk FKKK), Kapolres (diwakili oleh Kapolsek untuk FKKK), Ketua Dewan Desa,
dengan tokoh masyarakat dan pejabat lain, hanya jika dianggap perlu, untuk membagi
informasi intelijen tentang risiko perselisihan dan sinkronisasi tindakan penyelesaian
perselisihan. Namun tetap prinsipnya yang harus diprioritaskan adalah Dewan Desa dan
lembaga masyarakat lain diberi kesempatan untuk menyelesaikan masalah lebih dahulu.

2.13

Pengawasan dan Pembinaan Otonomi Desa

UU tentang Desa mendahulukan kata pengawasan daripada pembinaan dalam judul

76

Bab, karena pembinaan adalah salah satu respon dari hasil pengawasan. Dalam masalah
pengawasan, UU tentang Desa akan memuat ketentuan sebagai berikut:
1. Camat sebagai wakil pemda untuk melaksanakan pengawasan umum.
2. SKPD melaksanakan pengawasan teknis sesuai dengan bidang tugasnya, termasuk
APBDes dan Perdes.
3. Laporan pertanggungjawaban desa diaudit oleh akuntan publik dan disampaikan
kepada Inspektorat Daerah dan DPRD.
4. Komisi Desa menilai keberhasilan pemdes secara menyeluruh dengan rekomendasi
kepada kepala daerah ttg peningkatan mutu pelayanan, urusan desa, dana yang layak
diterima desa, dan pembinaan.
5. Kepala Daerah menyiapkan laporan tahunan tentang penyelenggaraan tata kelola
desa seluruh daerahnya untuk dibahas dengan DPRD, dan diteruskan kepada
Gubernur dan Menteri Dalam Negeri.
Pengawasan yang bersifat teknis harus sampai ke tingkat menteri karena
bertanggungjawab atas sektornya, sedangkan pengawasan kinerja secara keseluruhan
(umum) dipegang Presiden, yakni melalui Gubernur terhadap Kabupaten. Jadi,
bupati/walikota dan DPRD harus melaksanakan pengawasan umum terhadap desa. Selain
oleh Pemerintah Daerah Pengawasan terhadap desa juga dilakukan oleh DPRD.
Pengawasan teknis oleh Pemerintah Daerah dilakukan oleh Kepala SKPD melalui Inspektur
Teknis Kabupaten/Kota untuk mengawasi semua pelaksanaan teknis di desa. Jika
diperlukan, inspektur teknis dapat berkantor di kantor camat. Sebaiknya pengawasan atas
penyelenggaraan desa di buat sederhana tapi terfokus. Pengawasan teknis harus terfokus

77

pada masalah mutu pelayanan secara teknis (misal: mutu konstruksi bangunan), sementara
pengawasan secara umum terfokus kepada kemampuan desa untuk meningkatkan mutu
pelayanan kepada masyarakat, kemampuan untuk menerima urusan baru dari kantor camat
atau dinas berdasarkan prinisip subsidiaritas sebagaimana dibahas diatas, dan kecukupan
dana untuk menyelenggarakan urusannya. Dalam UU tentang Desa akan diperkenalkan
pengawasan yang bersifat independen supaya desa terlindungi dari vested interest
pemerintah daerah. Pengawasan independen ini akan dilakukan oleh Komisi Desa, yang
akan melakukan penilaian terhadap:
-

peningkatan mutu pelayanan berkelanjutan sesuai dengan prinsip-prinsip yang

dianut UU tentang Desa,

penyerahan urusan dari kekuasaan supra desa kepada desa, dan

penyempurnaan formulir ADD.

Guna meningkatkan pelayanan kepada masyarakat, diusulkan untuk dibentuk kantor

khusus di kantor kecamatan (jika tidak ada kecamatan, di kantor Bupati42) yang berfungsi
menangani semua pengaduan masyarakat. Selain itu, demi kelangsungan otonomi desa
perlu dibentuk semacam forum konvensi ditingkat provinsi dan pusat, yang akan
mempertimbangkan otonomi desa secara berkala, dengan maksud supaya kebijakan tentang
otonomi, subsidiaritas, rekognisi, dan penerapan prinsip-prinsip lainnya dapat direview.
Dalam forum yang dapat dilaksanakan setahun sekali ini akan didapatkan umpan balik dari
masyarakat, asosiasi desa, dan Komisi Desa tentang pelaksanaan pemerintahan di desa.

42

Dalam RUU tentang pemerintahan daerah, diusulkan kantor kecamatan dapat dihapus jika
tidak dapat memberi pelayanan lebih efektif dan efisien daripada SKPD sektoral.

78

Hasil pertemuannya akan disiapkan dalam bentuk pernyataan dan laporan kepada Menteri
Dalam Negeri dan menteri teknis.
Mengenai pembinaan Otonomi Desa akan diterapkan pembinaan tiga lapis. Lapis
pertama adalah peran kabupaten/kota, yang akan diatur dalam UU tentang Desa, dan lapis
kedua dan ketiga adalah peran provinsi dan Pusat, yang diatur dengan UU Pemerintahan
Daerah. Metode dan teknis pembinaan akan diatur oleh kabupaten/kota. Namun sejauh
mungkin pembinaan dilaksanakan oleh lembaga yang berkompeten, seperti perguruan
tinggi lokal, LSM, Konsultan, dan lain-lain.

2.14

Instansi Pemerintah dan Pemerintah Daerah di Desa

UU No. 32 Tahun 2004 belum mengatur mengenai Instansi Pemerintah dan

pemerintah daerah yang berkedudukan di desa. Pengaturan tentang ini perlu dimasukkan ke
dalam UU tentang Desa, karena untuk menciptakan kerja sama antara desa dengan
pemerintah, di desa harus ada Unit Pelayanan Teknis (UPT) dan instansi penegakan hukum
dan peradilan seperti Polisi/Satuan Polisi Pamong Praja serta TNI (khususnya di teritori
yang berbatasan dengan Negara lain).

2.15

Ketentuan Pidana

Ada dua macam ketentuan pidana yang berkaitan dengan tata kelola desa, yaitu
untuk kasus-kasus yang terjadi akibat pelanggaran dalam proses Pemilihan Kepala Desa
dan Pemilihan Anggota DPMD dan juga untuk kasus-kasus penyalahgunaan keuangan
desa. Untuk kasus yang pertama, ketentuan pidananya perlu diatur dalam Bab tersendiri,

79

tapi untuk yang kedua, dapat cukup diatur dengan ketentuan pidana yang sudah ada pada
UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

2.16

Ketentuan Peralihan

Cara peralihan dalam UU No. 32 Tahun 2004 kurang lengkap diatur serta proses
peralihan kurang terkendali dan tidak dapat diawasi oleh DPR RI/DPD RI. Proses
pelaksanaan UU Desa yang baru ini nantinya perlu direncanakan dan diawasi. UU Desa
tidak memberi batasan waktu untuk melaksanakan UU ini, tapi akan mewajibkan
Pemerintah untuk melaksanakannya sesuai dengan kemampuan masing-masing instansi
pusat yang berkaitan dan masing-masing daerah. Kinerja diawasi baik oleh pemerintah
maupun DPR RI dan DPD RI, dan kebijakannya dapat disesuaikan dari pengalaman.
Dengan demikian, DPD RI mempunyai cara kerja baru, yaitu selalu menyempurnakan
kebijakan tentang desa.
Peralihan akan dimulai dengan membangun proses-proses peningkatan kinerja
secara bertahap. Lalu setiap daerah menyiapkan Grand Design secara seksama untuk
meningkatkan efektivitas dan efisiensi desa dan kecamatan sebelum membentuk desa baru,
membentuk kantor kelurahan menjadi cabang kantor kecamatan atau menghapus kelurahan,
dan masyarakat membentuk satu atau lebih desa dalam wilayah bekas kelurahan tersebut.
Peralihan UU tentang Desa ini diatur dalam Peraturan Presiden yang mengatur
tentang:
-

jadwal persiapan Peraturan Pemerintah,

jadwal pengaturan ADD,

80

Rencana pelaksanaan UU;

Program dan anggaran untuk melaksanakan UU;

Manager program yang akan bertanggungjawab atas program; dan

Sanksi administratif.

Semuanya aspek peralihan tersebut dijadikan dasar bagi pengawasan pelaksanaan

UU desa oleh DPD secara berkala. Presiden diamanatkan menyusun rencana tindakan
pelaksanaan RUU ini, dan setiap provinsi dan kabupaten/kota juga menyiapkan rencananya.
Rencana Presiden tersebut ditetapkan dengan suatu Peraturan Presiden dan dibahas dengan
DPR dan DPD supaya menjadi landasan kontrol. Sementara rencana Bupati/Walikota
tentang review terhadap landasan hukum setiap desa, revisi perda-perda tentang desa yang
ada dan pembentukan Komisi Desa ditetapkan dengan peraturan bupati/walikota dengan
persetujuan DPRD untuk menjadi landasan pengawasan DPRD dan provinsi.

2.17

Ketentuan Penutup

Format dan materi Ketentuan Penutup dari UU tentang Desa akan mengacu pada
apa yang sudah ada di UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan PP No. 72
Tahun 2005 tentang Desa dengan sedikit modifikasi/penyesuaian.

Bab 3
81

PENUTUP
Kesimpulan
Mengadakan undang-undang tersendiri tentang Desa yang terpisah dari undangundang lain adalah suatu tindakan yang sangat tepat dalam rangka menempatkan desa
pada posisi yang semestinya, yaitu sebagai wilayah yang dikelola sendiri oleh
masyarakat yang menempatinya, dimana mereka dapat menentukan sendiri upayaupaya apa saja yang akan dilakukan untuk menciptakan masyarakat yang teratur,
sejahtera dan bahagia. Penempatan peraturan-peraturan tentang desa di dalam Undangundang tentang Pemerintahan Daerah telah menimbulkan banyak kerancuan, kegalauan
dan hambatan dalam proses pembangunan di desa, karena sebenarnya tata kelola desa
bukanlah suatu bentuk pemerintahan sebagaimana yang dimaksud dalam konstitusi
negara kita UUD NRI 1945. Penyelenggara tata kelola desa seharusnya murni
merupakan suatu bentuk lembaga swadaya masyarakat yang bermitra dengan
pemerintah dalam melayani masyarakat dan ikut serta melakukan proses pembangunan
di wilayah tertentu. Untuk itulah, agar dapat diakui sebagai mitra pemerintah yang sah,
maka desa perlu diatur dalam suatu peraturan perundang-undangan yang paling tinggi
dibawah konstitusi, yaitu undang-undang yang mengatur khusus tentang desa.
Dalam membuat Undang-undang tentang Desa, ada beberapa konsep baru
yang merupakan penyempurnaan dari prinsip-prinsip dan aturan-aturan yang berlaku
selama ini. Yang dimaksud dengan penyempurnaan di sini adalah perubahan terhadap
ketentuan-ketentuan pengaturan tentang desa yang terdapat dalam peraturan perundangundangan yang ada, yakni UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan PP No.
72 Tahun 2005 tentang Desa serta penambahan segala ketentuan baru yang belum diatur

82

oleh UU dan PP tersebut, dimana pasal-pasal hasil perubahan dan penambahan tersebut
dibuat sesuai dengan prinsip-prinsip yang baru diperkenalkan ke dalam UU tentang Desa.

Saran

Ketentuan-ketentuan yang ada dalam UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No. 72 Tahun
2005 yang sudah sesuai dengan prinsip-prinsip yang akan dianut dalam UU tentang Desa
agar tetap diadopsi, sehingga UU tentang Desa yang baru tidak dibuat sebagai suatu produk
peraturan perundang-undangan baru yang mengadakan perubahan total terhadap produk
peraturan yang lama, akan tetapi hanya memperbaiki aturan-aturan yang dirasa kurang tepat
dan menambahkan aturan-aturan baru yang memang dibutuhkan, demi tercapainya
kesejahteraan dan kebahagiaan masyarakat desa.
Dalam membuat Undang-undang tentang Desa, prinsip utama yang perlu
diperhatikan adalah tidak melakukan perubahan secara revolusioner yang dapat
menimbulkan keresahan di tengah-tengah masyarakat. Demikian pula dalam menerapkan
Undang-undang tentang Desa nantinya, sangat penting pula untuk memperhatikan periode
peralihan sampai semua desa benar-benar dapat menerapkan aturan-aturan yang baru,
khususnya aturan-aturan yang bersifat teknis.

DAFTAR PUSTAKA
A. Buku

83

Black. Henry Campbel. Council, Blacks Law Dictionary. St. Paul: MN:West
Publising, 1990.
Elmiyah, Nurul, Th Sarjidto, etc., Laporan Penelitian Tentang Perlindungan dan
Pengakuan Terhadap Hak Masyarakat Adat. Jakarta: Komisi Hukum Nasional,
2004.
Haar, B. Ter. Adat law in Indonesia. New York: New York Institute of Pacific
Relations, 1948.
Vollenhoven, C. Van. Penemuan Hukum Adat. Jakarta: Jakarta Djambatan, 1987.

B. Makalah dan Jurnal

A.A. GN. Ari Dwipayana dan Sutoro Eko. Pokok-Pokok Pikiran Untuk
Penyempurnaan UU No.32/2004 Khusus Pengaturan Tentang Desa. Makalah
masukan untuk Tim Pakar DEPDAGRI.
Atmadja, Nengah Bawa. Memudarnya Demokrasi Desa desa: pengelolaan tanah adat,
konversi dan implikasi sosial dan politik di desa adat julah, buleleng, bali. Depok,
Disertasi S3 Fisip UI, 1998.
Hardianingsih. Analisis pertanggung jawaban kepala desa dalam rangka pendaftaran
konversi bekas hak milik adat (di kecamatan tanah sereal kotamadya bogor).
Depok, Tesis S2 Magister Kenotariatan FHUI, 2006
Parimartha, I Gde. Desa Adat dan Desa Dinas di Bali: Sebuah Refleksi Kesejarahaan.
Denpasar. Jurnal Dinamika Kebudayaan IV (2), 2002.
Podger. Owen. Komentar atas Naskah Akademis dan RUU Desa versi Depdagri.
Makalah, April, 2008.
Sutoro Eko., et al. Kaya Peraturan Miskin Kebijakan, Village Paper Hasil Kajian Kritis
UU No.32 /2004 dan PP No.72/2005. Paper dalam forum Pengembangan
Pembaharuan Desa. Kerjasama FPPD dan LGSP-USAID. Jakarta, 2006.

84

C. Peraturan Perundang-Undangan
Republik Indonesia. UUD RI 1945.
Republik Indonesia. Undang-Undang No. 22 Tahun 1948 tentang Pokok-Pokok
Pemerintahan Daerah.
Republik Indonesia. Undang-Undang No. 19 Tahun 1965 Tentang Desapraja.
Republik Indonesia. Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 Tentang Desa.
Republik Indonesia. Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan
Daerah.
Republik Indonesia. Undang-Undang No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan
Daerah.
Republik Indonesia. Peraturan Menteri Dalam Negeri No.6 Tahun 2008 tentang ...

D. Majalah
Manumuhdhita, I Nengah. Desa Adat Mengapa di Ganti?. Denpasar: Sarad Majalah
Gumi Bali, 2003.

E. Internet
Simarmata, Rikardo. Menyongsong Berakhirnya Masyarakat Adat: Resistensi
Pengakuan

Bersyarakat.

Jakarta:

http:

//dte.gn.apc.org/AMAN/publikasi

/Artikel%20Politik%20Simarmata.htm. 28/11/2008.

85