Está en la página 1de 53

NEGOCIACIONES Y TRATADOS INTERNACIONALES: EL CASO DEL TLCAN

Jos Barrera Flores1


SUMARIO: Introduccin.1. Negociaciones y Tratados Internacionales. 1.1. Proceso de
Negociaciones Internacionales. 1.2 Resultados de la Negociaciones Internacionales. 1.3 El
Ciclo de Vida de los Tratados Internacionales. 2. Negociaciones Comerciales
Internacionales. 3. La Negociacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte.
3.1 El Proceso de Negociacin internacional. 3.2 Resultados de la Negociacin. 3.3. Ciclo
de Vida del TLCAN. 4. Conclusiones.

Introduccin
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) es uno de ms de
1300 tratados internacionales2 en vigor que Mxico ha celebrado a lo largo de su
historia. Su contenido y consecuencias confirman que es un acuerdo internacional
de gran relevancia para entender la historia econmica reciente del pas. Su
importancia se puede estudiar desde mltiples puntos de vista, provistos por la
amplia literatura sobre el tema. El estudio del TLCAN cubre un perodo que va
desde 1990, cuando se dio a conocer la posible negociacin del tratado, hasta el
periodo actual (2011) en donde se analizan problemas y resultados provenientes
de ms de 17 aos de vigencia.
Las fuentes utilizadas y los estudios sobre el Proceso de Negociaciones
Internacionales (PNI) sugieren recurrir al TLCAN como modelo de los diferentes
pasos que siguen los representantes de los Estados en una negociacin
internacional, tanto en la teora como en la prctica. De igual modo permiten
conocer con mayor claridad las actividades que se llevan a cabo para su
implementacin y administracin.
Son varios los temas y disciplinas que involucran la negociacin y
aplicacin de un tratado internacional cuando su cobertura principal son asuntos
relacionados con el comercio. As, se incluyen preceptos de derecho,

Jos Barrera Flores es Doctor en Economa por la Universidad de Ottawa. Represent a Mxico en 250 reuniones
bilaterales y multilaterales de negociacin comercial internacional. Actualmente es el Director del Programa y de la
Maestra en Estudios Internacionales del Tecnolgico de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico.
2
Mxico ha celebrado ms de 2800 tratados internacionales, de los cuales actualmente (junio de 2011) estn en vigor 699
bilaterales y 625 multilaterales. Los tratados vigentes estn disponibles en la pgina de la SRE: www.sre.gob.mx/tratados

particularmente de derecho internacional pblico; principios de economa, entre


ellos de comercio internacional; elementos de negocios internacionales en sus
diferentes especialidades; y sobre todo aspectos de la ciencia poltica,
primordialmente

de

administracin

pblica,

poltica

pblica

relaciones

internacionales. Esta ltima es la ciencia social donde se estudian con mayor


profundidad las negociaciones internacionales (NI).
Existen diversas definiciones de negociaciones internacionales. stas se
pueden resumir expresando que son el instrumento que utilizan los pases o
Estados-nacin para, entre otros propsitos, acordar acciones a tomar (o no
tomar); solucionar diferencias de manera pacfica; resolver problemas comunes;
pactar y llevar a cabo programas de cooperacin; establecer y operar organismos
intergubernamentales; o definir normas de comportamiento para los Estados
mismos, y para las personas fsicas y morales que residen en su territorio. Este
ltimo propsito, el referente a las reglas, es de especial inters en este captulo
dado que un acuerdo de libre comercio instituye la normatividad que aplica entre
las partes. Asimismo, los pases miembro de la Organizacin Mundial de Comercio
(OMC) deben cumplir con las reglas establecidas en dicha organizacin para que
sea considerado un acuerdo de este tipo3.
Bajo este marco surgen mltiples preguntas sobre el proceso que sigui la
negociacin del TLCAN, entre ellas: Quines participaron en su elaboracin y
cmo se prepararon para hacerlo?; Cmo se lleg a acordar en la prctica un
documento de cientos de pginas entre los tres pases, especialmente cuando uno
de ellos (Mxico) es un pas en vas de desarrollo?; Cul fue el mecanismo
utilizado para acomodar los objetivos de todas las partes interesadas establecidos
en cada pas4? Qu actividades se realizaron antes, durante y despus de una
ronda de negociacin?; Cmo se transit de lo acordado a nivel internacional por
los representantes de los tres Estados, a ser normatividad obligatoria para las
3

En la seccin 2 de este captulo se ofrece la definicin de una zona de libre comercio estipulada en 1947 en el Artculo
XXIV del GATT.
4
Las partes interesadas (stakeholders) en el TLCAN fueron las mltiples oficinas (secretaras o ministerios, por ejemplo)
de los Poderes Ejecutivo, as como los Poderes Legislativos Nacionales de las tres partes, las Organizaciones No
Gubernamentales (ONGs), los empresarios y otros grupos de personas o instituciones que deseaban influir en los
resultados de la NI.

personas fsicas y morales o jurdicas residentes en los territorios de las partes?5;


Cmo se administra un acuerdo comercial de este tipo que en el ao 2010
registr un comercio intrarregional de mercancas de casi 900 mil millones de
dlares?; o, Cules son los procedimientos acordados6 a seguirse si una de las
partes incumple con las obligaciones pactadas? Las respuestas a estas, y otras
preguntas ms que surgen permiten ilustrar las actividades que se realizan en la
negociacin y ejecucin de un tratado internacional en general, ofreciendo como
ejemplo la participacin de Mxico en la celebracin del TLCAN.
As, un propsito de este captulo es explicar inicialmente el proceso que se
sigue para que dos o ms Estados se comprometan a negociar y aplicar un marco
normativo de algn tema de inters comn, de acuerdo con el derecho
internacional pblico y la legislacin nacional aplicable en cada una de las partes.
Otro objetivo es emplear este esquema analtico para presentar los elementos
particulares que intervienen en los procesos de negociaciones comerciales
internacionales. La tercera intencin es exponer como ejemplo particular las
negociaciones

del

TLCAN,

instrumento

jurdico

considerado

sumamente

importante para la poltica comercial de los tres pases signatarios y modelo para
acuerdos de libre comercio en otras regiones del mundo.
Con estos fines, en la primera seccin del captulo se exponen los
principales elementos que intervienen en el proceso de negociaciones
internacionales entre Estados independientemente del tema. Posteriormente se
analizan los posibles resultados de una negociacin internacional, siendo uno de
ellos un tratado internacional. Tambin se exponen las etapas del ciclo de vida
que siguen todos los tratados con el fin de identificar las diferentes etapas que
conforman su existencia. Al final de esta seccin se propone un esquema general
que identifica los pasos que se realizan para celebrar, poner en vigor y aplicar un
tratado internacional.

Esta actividad es denominada Recepcin en la Legislacin Nacional.


Estos procedimientos se encuentran contenidos en los Mecanismos de Solucin de Diferencias de los acuerdos
comerciales modernos.
6

En la segunda seccin del captulo se utiliza esta metodologa para estudiar


los principales elementos que intervienen en las negociaciones comerciales
internacionales. Con base en el marco expuesto y utilizando informacin pblica
de fuentes oficiales y acadmicas, en la tercera seccin se presentan los pasos,
actores, resultados de la negociacin y ejecucin del TLCAN, lo que permite
responder las preguntas planteadas en prrafos precedentes. Al final del captulo
se ofrecen algunas conclusiones derivadas del esquema de anlisis presentado y
su aplicacin a las negociaciones realizadas para acordar el Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte.
1. Negociaciones y Tratados Internacionales
1.1. Proceso de Negociaciones Internacionales
Cuando dos o ms partes, a ttulo personal o como representantes de
instituciones, desean ponerse de acuerdo de manera amistosa en un tema de
inters comn, las partes llevan a cabo un Proceso de Negociacin 7 (PN). En las
negociaciones interpersonales o interinstitucionales los participantes llevan a cabo
una serie de actividades que son agrupadas en tres subprocesos:
A) Preparacin previa a la negociacin, en la cual los participantes del PN
definen sus objetivos, fortalezas y debilidades, estudian la(s) contraparte(s) y
analizan sus posibles reacciones a las propuestas que les hagan. Con esta
informacin fijan su estrategia o lnea general de accin a seguir durante el
proceso, as como las tcticas8 que utilizarn en la siguiente etapa del proceso.
B) Negociacin frente a frente, que se materializa cuando las partes
intercambian propuestas verbales o escritas, presentan argumentos y debaten con
el fin de llegar a un acuerdo. Si las propuestas son escritas, stas sirven como
referencia directa para intercambiar opiniones e ideas sobre sus bondades,
costos, ventajas y desventajas, dificultades de ejecucin, etc. As, con base en las
7

Una definicin breve de negociacin es cuando dos a ms partes deben tomar conjuntamente una decisin y no tienen
las mismas preferencias, deben comunicarse para tratar de resolver esas discrepancias. Centre of Learning for
International Affairs and Management (2010): Introduction to Negotiation, Canad, pgina 3.
8
Las tcticas son instrumentos de negociacin que se utilizan para apoyar la estrategia que se sigue, entre las que
podemos mencionar: control de la agenda, tcticas de demora, etc.

propuestas hechas, las partes tratan de converger en objetivos o ideas comunes,


lo que eventualmente dara como resultado un convenio verbal o escrito.
C) Evaluacin de las acciones realizadas durante la negociacin frente a
frente, que es la ltima actividad de este ciclo o ronda. Una vez que la evaluacin
se ha llevado a cabo, cada parte decide si contina en el proceso a travs de otra
ronda, o concluye la negociacin. En el primer caso se inicia otra ronda de
negociacin compuesta por preparacin, negociacin y evaluacin; y en el
segundo, las partes se retiran del proceso porque consideran que: I) lograron un
acuerdo satisfactorio entre ellas; o II) dejan de negociar por as convenir a sus
intereses.
Las posibilidades de convergencia entre dos partes se pueden representar
con un ejemplo donde dos personas tratan de ponerse de acuerdo en el precio de
compra-venta de un bien. El vendedor trata de obtener el mayor precio posible y el
comprador trata de pagar lo menos posible. Ambos tienen un precio lmite que no
desean rebasar, para el comprador significa no pagar ms de $50 (Precio Mximo)
y para el vendedor no obtener menos de $30 (Precio Mnimo) con la venta. En la
literatura acadmica los valores lmite son denominados Valor de Reserva o Punto
de Resistencia y sirven para definir la Zona de Posible Acuerdo (ZOPA) entre las
partes; sin embargo, dado que cada parte conoce slo su Valor de Reserva, la
ZOPA no es conocida por ellos. En este ejemplo, la ZOPA est definida por el
rango entre $30 y $50, y depender de las habilidades de los negociadores
obtener un precio final de compra-venta ms cercano a $30 o a $50. Se pueden
encontrar situaciones donde no existe una ZOPA, como puede ser cuando el
Precio Mximo para el comprador sea de $40 y el Precio Mnimo para el vendedor
sea de $60. Esto lo podemos observar en la siguiente grfica.

El primer ejemplo muestra que cada parte tuvo que definir su rango de
posible acuerdo como parte de su preparacin. Tambin indica los valores
potenciales en los que puede haber un acuerdo entre las partes; y en el caso de
que ste se logre, la evaluacin que cada uno tuvo que realizar para decidir que
cierto precio le conviene y con esto hacer el cierre de la negociacin con la
contraparte. En la prctica, con la informacin que recabe durante su preparacin
el negociador debe definir su rango de acuerdo posible para cada variable a
negociar (pudiendo ser esta cuantificable o no) y utilizar sus habilidades y
experiencia para convencer a la contraparte durante la negociacin frente a frente
que cierto precio es el mejor resultado para los dos.
Otro elemento importante que el negociador debe tener en mente es que
existen otros resultados o alternativas que se pueden obtener fuera de la mesa de
negociacin. As, el resultado que se logre en un acuerdo negociado
invariablemente debe ser superior a la mejor de dichas alternativas. Esta idea es
conocida como la Mejor Alternativa a un Acuerdo Negociado9 (BATNA, por sus
siglas en ingls), que en ocasiones es la causa del abandono de la mesa de
negociacin de uno o ms jugadores. El BATNA tambin puede ser utilizado como
un instrumento de negociacin cuando se hace saber a la contraparte que se
tiene una buena opcin por fuera, si no se puede llegar a un acuerdo.
Los pasos

presentados

para

las

negociaciones interpersonales o

interinstitucionales tambin se llevan a cabo en el proceso de negociaciones


9

Presentada por Roger Fisher and William Ury (1983): Getting to Yes: Negotiating Agreement Without Giving In, New
York, Penguin Books.

internacionales (PNI) realizado por los representantes de los pases o Estadosnacin 10 . Las NI pueden ser bilaterales (entre dos pases) o multilaterales (si
participan tres o ms pases), e independientemente del resultado final representa
un mensaje poltico a la comunidad internacional indicando que la contraparte es
considerada un socio estratgico del Estado-nacin y se est tratando de
concertar alguna accin conjunta11. En la realidad, el PNI tambin toma en cuenta
otros componentes que son considerados condicionantes del proceso y que lo
hace notablemente ms complejo. Algunos de ellos son:
i) El papel que juega el resultado esperado de una NI en particular dentro
de la estrategia nacional de negociaciones internacionales de un pas. La
definicin de dicha estrategia, que a su vez es slo un instrumento para lograr
objetivos nacionales, toma en cuenta, entre otras cosas: el plan nacional de
desarrollo del pas; los objetivos de poltica exterior establecidos y de los
diferentes sectores y temas prioritarios (financiero, energtico, seguridad,
migracin, etc.); y sobre todo, la informacin recabada a travs de Consultas
internas e internacionales que se realicen con los actores interesados12. De esta
forma, una NI determinada es slo una actividad ms dentro de la estrategia
nacional de un pas, por lo que debe ser coherente con ella.
ii) Otro condicionante del PNI es la historia de las relaciones diplomticas
entre las partes y el momento poltico que est viviendo cada una. Dichas
situaciones pueden facilitar o dificultar el proceso de negociacin internacional.
Dado que las NI se extienden durante largos perodos de tiempo, en ocasiones los
resultados de elecciones nacionales pueden posponer o cancelar la negociacin
de un acuerdo si el nuevo gobierno no acepta lo pactado previamente.

10

En este captulo se consideran nicamente las negociaciones internacionales entre Estados-nacin, organismos
intergubernamentales (OIGs) y otros sujetos del derecho internacional pblico. Las NI entre empresas tienen otras
caractersticas, por lo que no se presentan aqu. Los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Cancilleres representan a los
Estados y pueden conferir plenos poderes a otros ciudadanos, que generalmente son funcionarios de alto nivel del Poder
Ejecutivo central, para que negocien a nombre del Estado. La Acreditacin de negociadores en las mltiples reuniones
internacionales se hace a travs de un comunicado oficial que gira la Cancillera al Secretariado de una OIG o a la
Cancillera de otro Estado.
11
El mensaje poltico tambin se enva cuando se realiza una negociacin multilateral con dos o ms contrapartes.
12
Ms adelante se ofrece informacin sobre las consultas que se realizan y la importancia que tienen en el PNI.

iii) Las normas protocolarias durante las negociaciones frente a frente que
se deben cumplir en cada una de las reuniones. Ellas indican la manera como se
comunican y, en general, interactan los representantes de los Estados en una
reunin diplomtica, como lo son las reuniones de negociacin entre pases. Estas
reglas han sido definidas por la comunidad internacional a travs del derecho
diplomtico adoptado casi de manera universal, y tambin por usos y costumbres
desarrollados en los ltimos siglos. El cumplimiento de esta normatividad 13 hace
que las reuniones sean ms extensas, sobre todo las multilaterales.
iv) La normatividad establecida por el derecho internacional pblico a travs
de un sinnmero de acuerdos celebrados entre sujetos del derecho internacional.
Si las partes negocian un tratado, uno de los acuerdos ms importantes y
conocidos es la Convencin de Viena Sobre el Derecho de los Tratados de 1969,
que define Tratado y manifiesta los lineamientos generales que deben cumplir
todos los tratados internacionales14.
v) Finalmente, otra actividad condicionante del PNI y posiblemente la ms
compleja, es adaptar el resultado o contenido del acuerdo a los mltiples objetivos
expresados por los actores nacionales e internacionales de las partes involucradas
que han manifestado inters en los posibles resultados de la negociacin. Los
actores pronuncian sus deseos y preocupaciones en las consultas que se
realizan durante todo el PNI y tienen como objetivo final influir en el resultado de la
negociacin.
Estos elementos, y particularmente el ltimo mencionado, hacen que las
negociaciones internacionales, sin importar el tema a debatir y el nmero de
Estados participantes tomen demasiado tiempo, y que en muchas ocasiones se
obtengan resultados que no son favorables para todos los actores interesados, a
pesar de que fueron aprobados por los negociadores que representan los
intereses de sus propios Estados.
13

Existen diferentes tipos de protocolos, entre ellos el utilizado en Naciones Unidas. Vase:
http://www.un.int/protocol/manual_toc.html
14
Dicha Convencin es el resultado de muchos aos de negociaciones entre los Estados miembro de las Naciones Unidas
en el seno de la Comisin de Derecho Internacional. La convencin fue adoptada en Mxico y publicada en el Diario
Oficial de la Federacin (DOF) el 14 de febrero de 1975.

Habindose presentado algunos de los condicionantes del Proceso de las


Negociaciones Internacionales, a continuacin se examinan las etapas o
subprocesos que lo componen: A) Preparacin, que se debe hacer a nivel
nacional por cada parte para realizar adecuadamente la negociacin frente a
frente. Los pases se preparan con el fin de definir la mejor estrategia posible que
seguirn en una NI y que, entre otras cosas, contiene objetivos y tcticas a aplicar.
La estrategia es producto de conocer las fortalezas y debilidades del pas en el
tema a negociar; de estudiar a la(s) contraparte(s) y analizar sus posibles
reacciones a las propuestas que se hagan en la mesa de negociacin; y sobre
todo, de las consultas internas y externas realizadas con los actores interesados.
La estrategia tambin puede incluir la participacin en coaliciones para algunos
temas.
B) Detonacin o inicio de la negociacin, que se logra a travs de
contactos no oficiales o informales con la(s) contraparte(s), invitndolas a llevar a
cabo la NI. Las invitaciones a la(s) contraparte(s) se hacen al ms alto nivel (Jefes
de Gobierno o Ministros, por ejemplo) y normalmente no se hacen pblicas por la
posibilidad de rechazo, lo que causara un detrimento a la imagen del pas. En
ocasiones, las posibles contrapartes no acceden a llevar a cabo una NI por
mltiples razones, entre ellas: no sentirse preparados en el tema involucrado;
problemas polticos domsticos que les dificultara vender internamente el
producto de la NI; o simplemente porque el/los tema(s) o Estado(s) contraparte(s)
no forman parte de su agenda poltica internacional en ese momento.
C) Prenegociacin15. Una vez que las partes deciden llevar a cabo una NI,
el siguiente paso es negociar y acordar entre ellas los parmetros bsicos de la
misma. Estos parmetros son, entre otros, el contenido del acuerdo (temas
especficos a incluir), la manera como estar organizada la NI (nmero de grupos
de negociacin, por ejemplo), la frecuencia de las reuniones de negociacin frente
a frente, el plazo al que se aspira terminar la NI, el (los) lugar(es) de reunin, y los
responsables de la misma. Es posible que algunos de estos elementos estn
15

Un estudio detallado sobre este tema se encuentra en: J. G. Stein (1989): Getting to the Table: Processes of
International Prenegotiation, en International Journal, Vol. XLIV.

acordados durante el perodo en que se busca la Detonacin, por ser una


condicin que solicita una de las partes. Los resultados de la negociacin en la
etapa de Prenegociacin en ocasiones se hacen pblicos, como fue el caso de la
Declaracin Ministerial de Doha16, acordada por todos los miembros de la OMC en
noviembre de 2001. En esta Declaracin se indica, entre otras cosas, la lista de
temas a negociar y las instrucciones que deben seguir los Grupos de Negociacin
de cada tema.
D) Negociacin frente a frente entre los representantes de las partes con
el fin de ponerse de acuerdo en todos los temas de la agenda. En cada reunin,
que puede ser de uno o ms das, se llevan a cabo una serie de pasos que
habitualmente son:
-Protocolo inicial de bienvenida por parte del representante del pas anfitrin o el
Presidente de la reunin, si es un acuerdo multilateral.
-Aprobacin de los puntos de la Agenda de la Reunin, que es el plan de trabajo a
seguir conjuntamente por las partes durante esa reunin o encuentro diplomtico.
-Presentacin, debate y aprobacin de las propuestas existentes en la mesa de
negociacin en cada punto de la Agenda de la Reunin 17 . Normalmente son
propuestas escritas que pueden ser slo un prrafo, o documentos ms amplios
de varias pginas. Las propuestas tratan de ser vendidas a la(s) contraparte(s)
por los proponentes enfatizando las ventajas de las mismas; en ocasiones son
aceptadas a cambio de otras propuestas presentadas en la mesa. En la situacin
de que no se apruebe una propuesta se puede acordar modificarla para
presentacin y debate posterior, o desecharla por falta de apoyo de la(s)
contraparte(s).
-Elaboracin y aprobacin de un Acta de la Reunin que consigna los resultados
alcanzados y que podra ser firmada o inicializada por las partes como muestra de
aceptacin. Existe siempre el inters por parte de los negociadores de dejar
plasmados en un documento los acuerdos conseguidos para que sirvan de base
16

Vase
la
Declaracin
Ministerial
de
Doha
en
la
pgina
de
la
OMC:
http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_e.htm
17
Las propuestas presentadas en la mesa generalmente son presentadas en un documento denominado Texto nico de
Negociacin, que se explica adelante.

10

en la siguiente ronda de negociacin, o si por alguna razn el representante de un


pas no asiste a dicha ronda.
-Protocolo Final de Clausura de la Reunin por parte del representante oficial del
pas anfitrin o por el Presidente de la reunin. Se agradece el apoyo y
hospitalidad del pas anfitrin, las labores realizadas por el secretariado de la
Organizacin Intergubernamental (OIG), si se trabaja en el seno de una, y por
ltimo las labores de conduccin de la reunin por parte del Presidente de la
reunin.
A travs de este proceso, que se repite cuantas veces sean necesarias y
que conforman una ronda, los representantes de los Estados tratan de lograr
acuerdos que pueden derivar, entre otras cosas, en acciones comunes a realizar
o en documentos que establecen compromisos entre los participantes. Las
acciones particulares realizadas durante este subproceso y los acuerdos parciales
alcanzados no son generalmente difundidas al pblico, para no condicionar los
resultados finales 18 . Lo que se acostumbra dar a conocer son los resultados
finales de la NI, que se analizan posteriormente en este documento.
Si se estn pactando acuerdos escritos con implicaciones legales, como
son los Tratados internacionales, los textos acordados por los negociadores
normalmente son enviados a Revisin Legal al trmino del proceso. La revisin
se realiza por expertos en derecho internacional pblico y en el tema de la NI con
el fin de asegurar la coherencia conceptual del documento y que lo acordado
internacionalmente no se contraponga con la legislacin nacional 19 . Una vez
terminada esta fase, se acostumbra que los Jefes de gobierno o sus
representantes, que pueden ser cancilleres u otro ministro, firmen el acuerdo en
un evento pblico con amplia cobertura por parte de los medios de comunicacin.
Posteriormente se enva al Poder Legislativo Nacional para su aprobacin y
recepcin a la legislacin nacional. Los documentos que no necesitan ser

18

Si se labora en una negociacin internacional compleja (con muchos temas y jugadores) se pueden ofrecer a los medios
de informacin avances muy generales de los resultados.
19
Realizada la revisin legal, y si es necesario, se procede a la Traduccin de los textos a los idiomas acordados.

11

enviados al Poder Legislativo Nacional, pueden proceder a su ejecucin de


manera directa.
As, el PNI termina con la etapa de Negociacin frente a frente. La
Recepcin Legal y la Ejecucin de lo acordado se presentan en otra seccin por
ser consideradas actividades fuera del PNI, dado que no se realizan
negociaciones con los representantes de las contrapartes, aunque pueden
involucrar acciones de los negociadores nacionales participantes en dicha NI.
En la prctica, cmo se desarrolla una Negociacin Frente a Frente? Se
hace una distincin entre los acuerdos escritos y los verbales. En la primera
situacin, las partes formulan y presentan propuestas de prrafos y en ocasiones
hasta de secciones o captulos completos. Se acostumbra agregar al final de cada
prrafo el nombre del pas que ha hecho la propuesta para identificar la
paternidad de la idea. Con las diferentes propuestas se integra un documento
denominado Texto nico de Negociacin, que es el borrador que sirve de base
para la discusin o debate. Posteriormente las partes proceden a revisar el
contenido del Texto palabra por palabra, as como sus implicaciones, ventajas,
posibilidades de venta interna a sus autoridades y partes interesadas, costos de
ejecucin, etc. En algunas ocasiones al presentarse una propuesta una
contraparte puede solicitar a cambio apoyo a otra que el exterioriz o promueve.
Esta revisin, debate, intercambio de apoyos y esfuerzos por tratar de
convencer a las contrapartes de las bondades de sus propuestas son las
actividades primordiales de una negociacin internacional. En esta labor la unidad
de negociacin o deliberacin puede ser un prrafo o una oracin que conforma
un prrafo. En algunas ocasiones una sola palabra puede dificultar a las partes
aceptar un prrafo o documento completo.
El resultado de este detallado proceso es un texto que contiene lo acordado
por las partes y que habitualmente es una composicin o mezcla de textos que
incluye propuestas presentadas a la mesa de negociacin por las diferentes
partes. Si es una NI bilateral, el texto acordado proviene generalmente de las dos
12

partes; si es de una NI multilateral, el documento contiene la mezcla de las


diferentes propuestas aceptadas. El origen o paternidad de las propuestas es
removido al momento de su aceptacin por las partes negociadoras.
En algunas NI se puede seguir el principio de Single Undertaking, es decir
que Nada est Acordado hasta que Todo est Acordado. La palabra Todo se
refiere al total de acuerdos alcanzados durante la negociacin. Lo anterior
condiciona la aceptacin de un prrafo o captulo a que todo el documento en
negociacin sea

aceptado en su conjunto; de esta manera se evita que un

jugador haga acuerdos en la mesa de negociacin slo en los temas que le


conviene.
El origen de los prrafos que se proponen en la mesa de negociacin es
muy diverso, pero generalmente las propuestas estn basadas en documentos
similares negociados y adoptados con anterioridad, y que han sido modificados
para adecuarse a la nueva situacin que presenta(n) la(s) contraparte(s). En
ocasiones los prrafos propuestos son idnticos a los que se tienen en otros
documentos. Tambin se puede proponer un texto que ya haya sido aceptado por
la(s) contraparte(s) en otra NI, dado que es difcil que arguyan en contra si ya lo
aceptaron con anterioridad. En ocasiones se repiten clusulas de otros tratados
pactados por las partes con la finalidad de resaltar el compromiso existente, o las
partes redactan conjuntamente un prrafo sin tener antecedente alguno pero lo
consideran necesario.
Para el caso de acuerdos verbales, que se acostumbran realizar entre
Jefes de Gobierno, ministros, y tambin por negociadores experimentados o
principiantes, las propuestas se presentan a las contrapartes en diferentes
circunstancias y formas. stas pueden ser en una conversacin que se hace por
telfono, en el pasillo de una sala de negociacin, al tomar alimentos
conjuntamente o en una recepcin oficial. El propsito es trasmitir la propuesta,
presentar sus ventajas y lograr el consentimiento de la(s) contraparte(s)
alcanzando un acuerdo de palabra sobre uno o varios temas de inters comn. Es
muy posible que la contraparte solicite algo a cambio del apoyo.
13

Es evidente que la habilidad de comunicacin verbal del negociador es muy


importante para realizar esta tarea. La presentacin de la propuesta y la labor de
convencimiento puede resultar en actividades como explorar a nivel tcnico
celebrar un tratado internacional en cierto tema, secundar alguna iniciativa en un
punto de la agenda, o tomar una posicin conjunta en una negociacin multilateral,
formando con esto una coalicin. El primer ejemplo es frecuente entre Jefes de
Gobierno que se renen en una Cumbre y deciden verbalmente explorar la
posibilidad de negociar un acuerdo bilateral entre sus pases, por lo que instruyen
a los ministros responsables del tema realizar los estudios y recomendaciones
correspondientes.
Los acuerdos verbales pueden evolucionar al ser labrados por los
negociadores y, si se considera necesario, pueden llegar a ser oraciones, prrafos
de un documento o declaraciones conjuntas de las partes. Cabe remarcar que en
las NI, particularmente las multilaterales, una actividad frecuente es hacer
acuerdos verbales que despus se plasman en documentos.
Consultas y Negociaciones Internas e Internacionales
De dnde surgen las posturas que toman los negociadores dentro y fuera de la
mesa de negociacin, o los textos que proponen a las contrapartes? La
explicacin sencilla es: a travs de consensos alcanzados en sus capitales que se
derivan de la estrategia nacional del gobierno en el poder, las consultas
realizadas con los actores involucrados (stakehoders) y las instrucciones
polticas dadas por viceministros, ministros y en algunas ocasiones por el Jefe de
Gobierno. De esta informacin emana un mandato final para el negociador, tanto
en trminos generales como para algunos puntos especficos a negociar.
En los pases democrticos, o no monolticos, el proceso de consultas de
los negociadores internacionales de un pas con las partes interesadas en una NI
permite obtener la mayor cantidad de informacin posible sobre el tema, lograr
consensos internos sobre diferentes aspectos del PNI, as como legitimar el
proceso. Estas consultas se llevan a cabo con los principales interesados en el
14

tema, entre los que se encuentran: Poder Legislativo Nacional, oficinas del Poder
Ejecutivo Central (agencias y ministerios o secretaras), empresarios nacionales e
internacionales establecidos en el pas20 y los actores de la sociedad civil (ONGs,
sindicatos, etc.). En muchos pases tambin se recibe informacin de los
cabilderos profesionales que representan los intereses de otros gobiernos
nacionales, grandes empresas, asociaciones de productores o distribuidores, etc.
Las Consultas que se realizan llegan a ser de facto una negociacin
interna entre las partes interesadas y los negociadores para definir aspectos
medulares del PNI a llevar a cabo. Esta definicin incluye precisar si el producto
esperado de la NI ser conveniente para la estrategia general del pas y del sector
involucrado; si la respuesta es positiva, se inicia la preparacin y se busca la
detonacin de la misma. Tambin permite detallar los objetivos nacionales para la
NI especfica, as como la estrategia y tcticas a seguir; de la misma forma sirve
para determinar los parmetros bsicos a proponer en la prenegociacin y la
posicin a tomar en cada tema y en cada ronda de negociacin que se realice. Es
importante subrayar que las consultas se deben llevar a cabo de manera
permanente mientras dure la NI.
En algunas ocasiones los representantes de las partes interesadas de un
pas son invitados a acompaar al equipo negociador a las rondas que se
desarrollen en el pas y en el extranjero. Por costumbre slo se permite que
representantes del Poder Ejecutivo Nacional permanezcan en la sala de
negociacin, por lo que los invitados asisten a un Cuarto de Junto de la sala de
negociacin. Esto

facilita las consultas de los negociadores con las partes

interesadas cuando surge una propuesta de las contrapartes que no estuvo


contemplada previamente. De esta forma se mantienen informados los
interesados y se reciben de manera inmediata sus opiniones durante las
negociaciones.

20

Los empresarios internacionales son los representantes de las empresas multinacionales e instituciones financieras
internacionales.

15

El proceso domstico de consultas y negociaciones internas es denominado


Negociaciones en el Nivel 1 (NN1), que es indispensable

para llevar a cabo

apropiadamente las negociaciones internacionales con los representantes de los


Estados

nacionales

contraparte(s).

Este

ltimo

proceso

negociacin

internacional se denomina Negociaciones en el Nivel 2 (NN2). Asimismo, dado


que las negociaciones internacionales generalmente se llevan a cabo en varias
reuniones, es decir son multietpicas, en el lapso entre cada una de ellas los
negociadores llevan a cabo consultas en sus capitales con los actores
involucrados antes de repetir el proceso.
En la prctica, el procedimiento de los dos niveles de negociacin entre
representantes de las partes siempre se ha llevado a cabo, incluso antes del
reconocimiento de los Estados en 164821. En el caso de imperios, reinos, o en
general de Estados no democrticos, durante las NN2 los representantes de estas
partes tambin tenan que seguir las instrucciones de, y responder a, la persona o
pocas personas que tomaban las decisiones internamente. As, en estos Estados
considerados monolticos el NN1 no desaparece, sin embargo, los actores no
estatales (sociedad civil, sindicatos, asociaciones de empresarios, etc.) no
participan en las consultas. En esta situacin las consultas realizadas y las
decisiones tomadas

slo involucran algunos representantes estatales y

posiblemente un pequeo grupo de actores polticos ligados al poder central.


Al considerar este proceso se puede afirmar que en una negociacin
internacional bilateral entre el pas A y el pas B, se llevan a cabo tres
negociaciones casi de manera simultnea: las dos internas o nacionales (una en
cada territorio de las partes, es decir, en el pas A y en el pas B) y la internacional,
entre A y B. Un ejemplo de este procedimiento lo ofreci Raiffa en 1982 22 al
explicar las negociaciones del Canal de Panam entre EUA y la Repblica de
Panam realizadas en los aos 70s. En esta ocasin se llevaron a cabo
negociaciones en Estados Unidos (NN1-EUA) entre los diferentes actores
21

Generalmente se acepta que en 1648 los Estados-nacin surgieron como entidades polticas con el Tratado de Westfalia,
por lo que las negociaciones entre naciones (o internacionales) tienen ms de tres siglos de llevarse a cabo.
22
Raiffa, H. (1982): The Art and Science of Negotiation, Belknap Press, 11th printing, Paperback.

16

interesados (Departamentos de Estado y de Defensa, entre otros); tambin se


efectuaron en Panam (NN1-PAN) con el objetivo de definir los intereses
nacionales entre los actores involucrados; y adems se llevaron a cabo las
reuniones de negociacin internacional entre los representantes de los dos pases
(NN2-EUA/PAN). Durante el transcurso de las NI se mantuvo una fuerte
comunicacin e interaccin de los tres procesos realizados.
Utilizando esta explicacin, se puede agregar un nivel para cuando dos o
ms Estados tomen una postura comn en ciertos temas, como por ejemplo en la
Unin Europea (UE) o MERCOSUR, donde la poltica comercial debe ser la misma
por formar parte de una unin aduanera23. Para ambos grupos de pases dicha
poltica es definida internamente entre los miembros antes de salir a negociar al
NN2. En la UE, el NN1 se hace en cada capital nacional, para pasar a negociar en
Bruselas, Blgica,

y Estrasburgo, Francia 24 , en el NN2. Una vez decidida la

postura de la UE, se pasa al NN3 para negociar internacionalmente con el


Estado contraparte.
En una negociacin multilateral la explicacin de los dos niveles se
mantiene, aunque se introduce un elemento que complica el proceso y el
resultado, dado que normalmente se forman coaliciones entre las partes, lo que
dificulta la toma de decisiones. Las alianzas se realizan con contrapartes que
tienen intereses comunes en uno o varios temas de la Agenda de una NI; es decir,
la coalicin que se realiza no es para toda la agenda, por lo que en la prctica es
comn encontrar dos o ms pases aliados en el debate de un tema y con
posiciones contrarias en otro.
Recapitulando, es necesario contar con una decisin interna para fijar la
postura y propuestas de cada uno de los temas de la agenda que se van a
acordar, y posteriormente tratar de llegar a acuerdos entre los representantes de

23

Las normatividad sobre las Uniones Aduaneras (UA) se puede ver en la pgina de la OMC. La definicin de la UA est
establecida en el Artculo XXIV del GATT. Si se tiene un nivel de integracin ms profunda, tal como puede ser un
mercado comn o una unin monetaria, la normatividad acordada en la OMC no interviene, dado que la profundizacin en
la integracin no es sobre temas comerciales.
24
Sedes del Consejo y Comisin de la Unin Europea, y del Parlamento Europeo, respectivamente.

17

las partes en el foro correspondiente. Esta explicacin se puede generalizar para


cualquier negociacin internacional, ya sea bilateral o multilateral25.
1.2 Resultados de la Negociaciones Internacionales
Una vez que se han cubierto todas las etapas del PNI, el resultado del proceso
puede ser positivo, cuando las partes logran un acuerdo, o negativo, cuando no
se alcanza. En el primer escenario, el resultado se ve reflejado de dos maneras, el
acuerdo en s, que es el producto de la NI, y el impacto o consecuencia del
mismo 26 . Es importante agregar que si el resultado es positivo, el acuerdo
obtenido no implica que la NI fue un xito, pues habra que evaluar posteriormente
el impacto del mismo. Las consecuencias de un acuerdo son difciles de conocer
exante por la incertidumbre natural que existe del comportamiento futuro de las
variables afectadas.
El producto de la NI puede ser un acuerdo verbal entre las partes, que se
denomina encuentro de mentes (meeting of minds), y que refleja el inters de
ambas partes de actuar conjuntamente en algn tema para lograr objetivos
comunes y en donde no se tiene un texto sobre lo concertado. Estos acuerdos
verbales o no escritos son entendimientos entre las partes que implican
compromisos u obligaciones especficos, pero dado que no existe un documento
que registre lo pactado, el cumplimiento del mismo depende de las voluntades de
las partes27. Por lo anterior, en las NI el cambio de negociadores que representan
a un Estado puede significar un problema si slo se tiene el compromiso verbal de
cumplirlo, de ah el inters en dejar plasmado el acuerdo de manera escrita.
Sin embargo, en la prctica de las NI se alcanzan numerosos acuerdos
verbales antes de pasar a un acuerdo escrito; estos pueden ser oficiales u
oficiosos. Los primeros suelen ser muy formales y generalmente se dan a conocer
25

Esta explicacin fue popularizada por Putnam en 1988 al analizar las negociaciones de la Cumbre del entonces G7 en
Bonn en 1978. El autor indica que los negociadores de los pases participantes llegaron a acuerdos en dicha ciudad (l las
denomina NN1), que posteriormente llevaran a sus capitales nacionales para tratar de legitimar o vender lo acordado
(denominadas NN2). Vase: R. Putnam (1988), Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of Two-Level Games,
International Organization, vol. 42, no. 3, pp. 427-460.
26
Para mayor detalle sobre los resultados de las NI vase: Arild Underdal (2002).
27
En la jerga de las NI frecuentemente se menciona que el activo ms valioso de un negociador es (el cumplimiento y
uso de) su palabra.

18

a los medios, como son los concertados entre Jefes de Gobierno; mientras los
segundos se pactan en el ejercicio de una NI dentro o fuera de la mesa de
negociacin. De hecho, una gran cantidad de acuerdos internacionales no se
registra en un documento escrito, no obstante, sirven de base para los acuerdos
escritos y para diferentes actividades internacionales que posteriormente se
realizan.
El otro tipo de producto de una NI es un acuerdo escrito, en donde el
producto es un documento que registra los convenios logrados entre Estados u
otros sujetos del derecho internacional pblico, OIGs u ONGs por ejemplo. Si el
acuerdo es escrito y adems cumpla con las caractersticas definidas en el artculo
2 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, el
producto es considerado un Tratado. Dicho artculo indica que tratado es
cualquier "acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por
el derecho internacional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms
instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominacin particular".
Desde el punto de vista legal, los tratados son referidos como Hard core o
Black letter law28 y significan que son vinculantes (strictly binding) entre las partes.
El contenido de ellos por lo general se divide en: Prembulo, donde se
especifican, entre otras cosas, el ttulo, el nombre y el objeto del tratado; la
Sustancia, que son las obligaciones medulares contradas por las partes; las
Clusulas Administrativas, que incluyen la fecha, idioma, lugar, ratificacin,
vigencia, denuncia, y en general, la forma como las partes darn seguimiento o
ejecutarn los acuerdos; y los Anexos. En muchas ocasiones, por as convenir las
partes, se reescriben clusulas (restatement of law) que ya fueron acordadas por
las partes y estn en vigor en otros tratados con el fin de enfatizar la importancia
de las mismas.
Existen tratados que establecen un marco normativo en un campo
determinado tanto para los Estados, como para las personas fsicas y morales
28

Para ms informacin sobre este tema vase Franz Cede (2002): The Legal Perspective on International Negotiations,
en Krementuk (2002).

19

que residen en sus territorios. Si adems existen una o ms instituciones que se


deriva de estos compromisos, se cuenta con un rgimen internacional en el que
operan los sujetos de derecho internacional y en el que se facilita la convergencia
de expectativas

29

. Es importante indicar que los tratados y regmenes

internacionales son considerados elementos significativos de la gobernanza


mundial30.
Los tratados pueden contener un mecanismo de solucin de diferencias
para cuando exista incumplimiento de alguna obligacin por alguna de las partes.
El mecanismo indica la manera precisa como se proceder. Tambin puede
especificar la forma de retribucin para resarcir el dao causado por el
incumplimiento; o puede ser solamente un mecanismo de Buenos Oficios que
indica el inters de las partes de solucionar diferencias a travs de buenas
intenciones. En general, el propsito del mecanismo es asegurar el cumplimiento
de las obligaciones por parte de los obligados en el tratado.
Los otros documentos que contienen acuerdos escritos pero que no
cumplen con la definicin de tratado tienen diferentes denominaciones y tambin
son de suma relevancia. En ellos se manifiestan acuerdos internacionales o
compromisos alcanzados entre las partes que sirven de base para las relaciones
diplomticas bilaterales o multilaterales entre los Estados, y en general para la
gobernanza mundial. Desde el punto de vista legal, estos manuscritos que no son
tratados se consideran Soft Law

31

y podran considerarse slo como

recomendaciones para las partes; sin embargo, a pesar de no ser enviados a


aprobacin del Poder Legislativo Nacional se pactan con la mejor intencin de las
partes y con el compromiso moral de cumplirlos. De estos documentos se pueden
derivar posteriormente otros con las caractersticas de Hard Law. Dada la gran
cantidad de escritos con soft law, se puede decir que una gran parte de la prctica
29

Sobre rgimen internacional vase Stephen Krasner (Ed.) (1983): International Regimes, Ithaca, NY, Cornell University
Press.
30
Se entiende como Gobernanza el proceso que sigue una comunidad para la toma de decisiones, considerando la
legislacin establecida y otras formas de decidir no escritas. Sobre el tema de Gobernanza Mundial, vase: The
Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood, Oxford: Oxford University Press, 1995
31
Los conceptos de Hard Law y Soft Law son estudiados con detalle en: K.W.Abbott y D.Snidal (2000): Hard and Soft
Law in International Governance, International Organization, Vol. 54, No. 3, Legalization and World Politics, pginas
421-456.

20

diplomtica mundial que se lleva a cabo entre los poderes ejecutivos de los
Estados se realiza con base en acuerdos escritos que no son Tratados.
Este tipo de materiales escritos son resultado en algunas ocasiones de
largas negociaciones entre los representantes de los Estados u otros actores. El
producto puede ser un documento de slo 2 o 3 pginas, que puede denominarse
Acta (de una reunin), Memorando de Entendimiento, Resolucin o
Comunicado Conjunto, entre otros nombres, y que refleja los pactos alcanzados
en una reunin bilateral o multilateral realizada durante dos o tres das.
El producto tambin pueden ser extensos documentos que son resultado de
arduas, frecuentes y largas negociaciones entre los miembros de un Organismo
Intergubernamental (OIG) o de un Mecanismo de Cooperacin32. Un ejemplo de
esto ltimo es la Cumbre de las Amricas, donde 34 Jefes de Gobierno de pases
del continente americano acuerdan Declaraciones Polticas y Planes de Accin
sobre mltiples temas33 cada dos o tres aos. En general se pueden encontrar
muestras de estos acuerdos que no son Tratados en las pginas electrnicas
oficiales de la mayor parte de los organismos intergubernamentales34, as como en
las pginas de las cancilleras o embajadas.
En resumen, si se tiene un resultado positivo en una NI se cuenta con un
producto o acuerdo, adems del impacto del mismo cuando se ejecute. El
acuerdo

puede

ser

verbal

escrito,

teniendo

este

ltimo

diferentes

denominaciones. Si el acuerdo escrito cumple con la definicin mencionada arriba


es un Tratado; en caso contrario, es un documento que refleja obligaciones
internacionales para los signatarios, en donde tambin existe la obligacin moral
de cumplirlos. Este resumen puede verse en la siguiente grfica.

32

Los OIGs cuentan con un tratado internacional (Charter) que los establece y en donde se fijan objetivos, reglas para la
toma de decisiones, etc. mientras que en los Mecanismos de Cooperacin no cuentan con dicho tratado internacional.
33
Los resultados de este Mecanismo de Cooperacin, en donde el Secretariado de la OEA funge como Secretariado del
mecanismo, pueden verse en: http://www.summit-americas.org/defaults.htm
34
Vanse las casi 500 pginas de documentos con diferentes denominaciones que se negocian y acuerdan anualmente en
las
Asambleas
Generales
de
la
Organizacin
de
los
Estados
Americanos
(OEA),
en:
http://www.oas.org/es/acerca/asamblea_general.asp Prcticamente ninguno de los acuerdos escritos se convierte en
Tratado.

21

RESULTADOS DE UNA NEGOCIACIN INTERNACIONAL


Negativo (no acuerdo o producto)
Positivo (acuerdo, que no significa xito en la NI)

Impacto (consecuencias futuras del producto una vez que se ejecuta)


Producto (puede ser de dos tipos)
Acuerdo Verbal (oficial u oficioso)
Acuerdo Escrito (Tratado u otro tipo de documento)
Tratado (definido por el derecho internacional)

Con mecanismo de solucin de diferencias

Sin mecanismo de solucin de diferencias

Otro tipo de Acuerdo Escrito (Acta, Declaracin, Resolucin,..)

1.3 El Ciclo de Vida de los Tratados Internacionales


El ciclo de vida de los Tratados Internacionales indica la manera cmo se
conciben, elaboran, ejecutan y eventualmente terminan 35 . Est compuesto por
varias etapas: la Preparacin que hacen las partes para la negociacin; la
Detonacin, cuando las partes acuerdan negociarlo; la Prenegociacin, en la
que se pacta con la(s) contraparte(s) los temas a negociar y otros parmetros del
proceso de negociacin; la Negociacin frente a frente, en donde las partes
definen el contenido

del mismo

(captulos, artculos,

anexos,

etc.); la

Implementacin, que es la preparacin que hace un Estado para cumplir con las
obligaciones y exigir los derechos acordados a nivel internacional; la Ejecucin,
que es el perodo que est en vigor el tratado y que implica el desarrollo de
actividades para su administracin; y la Terminacin del mismo.

35

Una versin preliminar de este concepto fue presentada en Barrera Flores (2010): Los Acuerdos Comerciales
Internacionales de Mxico, en: K. Sigmond y E. Rabasa (Coords.), Problemas Actuales del Derecho Internacional,
Editorial Porra y Tecnolgico de Monterrey.

22

Se puede observar que las etapas de Preparacin, Detonacin,


Prenegociacin y Negociacin son las mismas que se realizan en el Proceso de
Negociacin Internacional, por lo que el ciclo de vida de los Tratados
Internacionales contiene el PNI. Una vez que el Tratado ha sido acordado entre
los poderes ejecutivos de las partes, es necesario Implementarlo y Ejecutarlo.
Asimismo, dado que la mayor parte de los Tratados en algn momento expiran se
alcanza la ltima etapa del ciclo, que es la Terminacin. En seguida se presentan
estas ltimas tres etapas del ciclo de vida de los Tratados.
La Implementacin de un Tratado es la preparacin que realizan los
Estados para cumplir con las obligaciones adquiridas en el NN2 y exigir las
obligaciones a las contrapartes. La preparacin se realiza a travs de dos tipos de
actividades: A) Traslado a la legislacin nacional de los compromisos acordados
durante las negociaciones internacionales y establecidos en el Tratado; es
denominada Recepcin en la Legislacin Nacional e implica la aprobacin por
parte del Poder Legislativo Nacional; y B) Actividades de preparacin que se
llevan a cabo para administrar o dar seguimiento apropiadamente al Tratado,
as como para difundirlo para su aplicacin entre los ciudadanos, agentes
econmicos, asociaciones profesionales, y en general entre las personas,
empresas e instituciones que se pueden ver afectados o beneficiados por los
nuevos compromisos adquiridos.
Cada pas determina internamente los mecanismos de recepcin o formas
para adoptar en su legislacin nacional los compromisos contrados a nivel
internacional; en muchas ocasiones el procedimiento a seguir est indicado en la
Constitucin misma. As por ejemplo, en Canad y Estados Unidos de Amrica,
en algunas ocasiones el parlamento y congreso, respectivamente, analizan y
aprueban un Acta de Implementacin del acuerdo internacional que permite
cumplir con las obligaciones. En el Acta se indican los cambios que se deben
hacer a leyes en vigor con el fin de cumplir con obligaciones especficas. En otras
ocasiones, como por ejemplo en Mxico, el Senado de la Repblica aprueba el
acuerdo internacional en s, que se convierte en legislacin nacional. De ser
23

necesario y de manera paralela, se hacen las adecuaciones legislativas e


institucionales necesarias con el propsito de cumplir con determinadas
obligaciones.
La aprobacin que debe hacer el Poder Legislativo Nacional no es un paso
garantizado en muchos pases, dado que intervienen aspectos polticos para su
aprobacin. Se conocen muchos Tratados Internacionales que toman aos para
lograr su aceptacin por el poder legislativo nacional. En algunas ocasiones el
Poder Legislativo solicita modificar o eliminar alguna(s) parte(s) del Tratado, lo que
obliga a los negociadores a invitar a la(s) contraparte(s) a reabrir la negociacin
para acomodar las nuevas solicitudes, situacin un tanto delicada por la dificultad
que representa, adems que el texto final acordado supone un balance entre los
compromisos de las partes.
Por su parte, las actividades de preparacin que se deben realizar para
ejecutar y administrar apropiadamente un Tratado involucran capacitacin de los
funcionarios pblicos que gestionarn la nueva normatividad; tambin puede
requerir modificar funciones de algunas oficinas gubernamentales; y en muchas
ocasiones amplia difusin entre la sociedad en general. Esto ltimo es de suma
importancia para los acuerdos de tipo econmico, dado que son las empresas o
instituciones financieras las que deben cumplir y operar con las nuevas reglas
establecidas internacionalmente.
Prepararse adecuadamente para administrar un Tratado es en general un
problema para muchos pases en vas de desarrollo por los costos que implican y
en muchas ocasiones la falta de preparacin tcnica de los funcionarios pblicos.
Como ejemplo, los Resultados de la Ronda Uruguay, que entre otras cosas
estableci la Organizacin Mundial de Comercio en 1995, se alcanzaron despus
de ocho aos de negociacin y estn contenidos en ms de 25 000 pginas.
Muchos de los 153 pases miembros de esta organizacin en la actualidad tienen
problemas legales o administrativos para cumplir adecuadamente con los
compromisos adquiridos hace ms de tres lustros. Esta situacin se repite en otros
foros multilaterales.
24

Asimismo, la Ejecucin, o Administracin de un Tratado, involucra dar


seguimiento a todas las actividades relacionadas con los compromisos
establecidos en l. Tambin se hace una evaluacin permanente de los propsitos
del tratado para que de considerarse necesario se propongan modificaciones al
mismo. En muchas ocasiones se presentan incumplimientos de las obligaciones
por algunas de las partes, por lo que tambin se debe tratar de solucionar esos
problemas. Esta ltima es una tarea que evita o previene el uso de los
mecanismos de solucin de controversias establecidos.
Los

Tratados

que

se

negocian

en

el

seno

de

un

organismo

intergubernamental son apoyados en su administracin por el Secretariado del


mismo, y a nivel nacional se cuenta con una oficina responsable que se encuentra
facultada legalmente para dar seguimiento a las actividades que se derivan de lo
acordado. En muchas ocasiones son varias las oficinas gubernamentales
responsables, dado que se incluyen temas que son manejados por diferentes
ministerios, en estas ocasiones generalmente existe un coordinador o responsable
general.
La etapa de Terminacin de un Tratado se presenta cuando una o todas
las partes deciden dar por concluidos los compromisos adquiridos por as convenir
a sus intereses. Son muchas las razones para terminar con un Tratado, entre
ellas, falta de voluntad poltica, cambios en prioridades econmicas o sectoriales o
imposibilidad

prctica

de

cumplir

con

los

compromisos

contrados

internacionalmente. Muchos Tratados contienen una clusula para que una parte
pueda denunciarlo. En ocasiones es a travs de la manifestacin oficial por
escrito, con un plazo que el mismo Tratado indica (normalmente 3, 6 o 12
meses)36. Desde el punto de vista poltico, la denuncia de un Tratado por parte de
un pas

representa una clara seal a la(s) contraparte(s) y al resto de la

comunidad internacional37.

36

En estas situaciones quedan a salvo los procedimientos y derechos que fueron promovidos o ejercidos por las partes
antes de la fecha en que termine el tratado.
37
La normativa sobre la Terminacin de los tratados se establece en los captulos 54 a 64 de la Convencin de Viena
sobre el Derecho de los Tratados de 1969.

25

Existen mltiples ejemplos en el que un pas denuncia un Tratado, como fue


el Reino Unido cuando dej de ser miembro de la Asociacin Europea de Libre
Comercio para convertirse en miembro de la Comunidad Europea en 1973.
Tambin se han presentado situaciones en foros multilaterales, como fue la
Terminacin del Tratado que dio vida a la Sociedad de Naciones, cuya existencia
fue de 1919 a 1946.
A continuacin se presenta un resumen del proceso de negociaciones
internacionales, de los posibles resultados de una NI y de las etapas que se
observan en el ciclo de vida de los Tratados Internacionales. El esquema sintetiza
las actividades que llevan a cabo los Estados para concebir, negociar y ejecutar
un Tratado Internacional.

CICLO DE VIDA DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES

PREPARACIN
PARA LA NI

CONSULTAS
(INTERNAS Y EXTERNAS)

DETONACIN (DE

PRENEGOCIACIN
CON LA(S) CONTRAPARTE(S)

LAS NEGOCIACIONES)

NEGOCIACIN
FRENTE A FRENTE HASTA
LOGRAR UN ACUERDO. EN EL
CASO DE QUE EL RESULTADO
ES UN TRATADO

IMPLEMENTACIN
RECEPCIN LEGAL Y
PREPARACIN PARA
ADMINISTRAR EL TRATADO

EJECUCIN
ADMINISTRACIN DEL
TRATADO

TERMINACIN
DEL TRATADO
INTERNACIONAL

26

2. Negociaciones Comerciales Internacionales


Si el tema de inters particular en una Negociacin Internacional es establecer
normatividad para los flujos de comercio y/o inversin entre pases, se cuenta con
una tradicin y experiencia de varios siglos en la concertacin y ejecucin de
Acuerdos Comerciales Internacionales (ACIs). Como ejemplo histrico, se puede
mencionar que los Tratados de Utrecht de 1712 incluan un acuerdo de comercio
entre Gran Bretaa y Espaa que incorporaba preferencias comerciales 38.
Para fines del siglo XX, los ACIs con diferentes caractersticas haban
proliferado. Sin duda el ms importante en la actualidad es el Acuerdo que
Establece la Organizacin Mundial del Comercio (AEOMC), cuyos anexos 39
definen el marco normativo general en la materia para los 153 pases miembro40
desde el 1 de enero de 1995. Dicho Acuerdo tiene como antecesor el acuerdo del
GATT de 1947, con mltiples modificaciones que han sido acordadas a lo largo de
diferentes rondas de negociacin realizadas en varias dcadas. El AEOMC es
conocido tambin como La Constitucin del sistema mundial del comercio, dado
que fija los principios, disciplinas y reglas del sistema mundial del comercio que
deben observar de manera obligatoria los miembros de la OMC, mismos que
actualmente realizan la casi totalidad del comercio global. Este Acuerdo tambin
determina la normatividad que deben tener los ACIs que negocian y aplican los
miembros de dicha organizacin.
Existen diferentes tipos de Negociaciones Comerciales Internacionales
(NCI)41, entre ellas, las encaminadas a acordar acciones de cooperacin entre las
partes, las dirigidas a administrar o ejecutar los ACIs que estn en vigor, y las
destinadas a establecer normas permanentes de conducta comercial para los
38

Dicho acuerdo comercial ratificaba el Tratado de Paz, Comercio y Alianza entre las dos partes celebrado en 1667.
Vase:
http://books.google.es/books?id=ersCAAAAYAAJ&printsec=titlepage&source=gbs_summary_r&cad=0#v=onepage&q=
breta%C3%B1a&f=false
39
Cada uno de los ms de 20 anexos del AEOMC son acuerdos en s (ACIs) considerados de suma importancia para el
comercio mundial dado que instituyen la normatividad en un tema particular, como por ejemplo el Acuerdo General sobre
el Comercio de Servicios (GATS, por sus siglas en ingls). Para mayor informacin sobre el AEOMC y otros resultados
de la Ronda Uruguay, vase: http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/legal_s.htm
40
En junio de 2011 la OMC contaba adems con 30 pases en proceso de adhesin.
41
En este captulo slo hacemos referencia a las negociaciones que realizan los Estados-nacin. Tambin se realizan
negociaciones comerciales internacionales entre las empresas, las cuales tienen diferentes caractersticas.

27

Estados y para las personas fsicas y morales que residen en ellos. El producto de
ellas puede ser denominado Tratado42 si cumple con la definicin establecida en el
Artculo 2 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Asimismo,
en las NCIs puede variar el nmero de participantes, por lo que el resultado puede
ser un acuerdo bilateral (el TLC Mxico-Japn, por ejemplo), regional (la unin
aduanera de MERCOSUR), plurilateral o multilateral. Estos dos ltimos son
acuerdos voluntarios u obligatorios, respectivamente, para los miembros de la
OMC. Un ejemplo de los primeros es el Acuerdo sobre el Comercio de Aeronaves
Civiles y de los segundos, el mencionado GATS.
Conforme a la normatividad establecida, en la OMC se inscriben y da
seguimiento a ms de doscientos Acuerdos de Integracin Regional (AIR)
celebrados entre los pases miembro43 y que estn en vigor44. Estos instrumentos
legales de integracin regional son de cuatro tipos: Acuerdos de Libre Comercio
(ALC), Uniones Aduaneras (UA), Acuerdos de Integracin Econmica (AIE) y
Acuerdos de Intercambio de Preferencias Arancelarias (AIPA) o AIR entre pases
en desarrollo. La definicin y fundamento legal de los dos primeros tipos de AIR se
encuentran en el artculo XXIV del GATT desde 1947; mientras lo correspondiente
para los AIE se encuentra en el artculo V del acuerdo GATS45, que entr en vigor
en 1995. El ltimo tipo de acuerdos mencionado emana de la Clusula de
Habilitacin acordada en el GATT en 197946. Dicha Clusula es el fundamento
jurdico del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) 47 , que permite a los
pases desarrollados otorgar un trato diferenciado y ms favorable a los pases en
desarrollo sin otorgarlo a los desarrollados; del Sistema Global de Preferencias
Comerciales (SGPC), que accede a los pases en desarrollo intercambiar entre s
concesiones comerciales; y de los AIPA. Estos ltimos son, por ejemplo, la mayor
42

Tratado es el nombre genrico, ya que puede tomar cualquier denominacin, entre ellas, convenio, acuerdo, acta o
resolucin.
43
Mongolia es el nico pas de los 153 miembros de la OMC que no participa en un AIR. Dichos acuerdos se pueden
consultar en la pgina de la OMC.
44
Se tienen registrado ms de 400 AIRs, sin embargo muchos de ellos ya no estn en vigor.
45
El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS, por sus siglas en ingles) se puede consultar en:
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/26-gats_01_s.htm
46
La Clusula de Habilitacin puede consultarse en: http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/enabling1979_s.htm
47
La UNCTAD da seguimiento completo al SGP, vase:
http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=1418&lang=3

28

parte de los acuerdos celebrados entre los doce miembros de la Asociacin


Latinoamericana de Integracin (ALADI) de la que Mxico es parte.
Dada la importancia para este captulo de la definicin de zona de libre
Comercio, se transcribe del Artculo XXIV del GATT48: se entender por zona de
libre comercio, un grupo de dos o ms territorios aduaneros entre los cuales se
eliminen los derechos de aduana y las dems reglamentaciones comerciales
restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones
autorizadas en virtud de los artculos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) con respecto a lo
esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los
territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio.
As, se puede afirmar que el AEOMC, con sus mltiples anexos, adems de
los diferentes tipos de AIRs mencionados, son la base de la infraestructura
institucional y legal del sistema mundial de comercio. Estos instrumentos legales
ofrecen las normas generales del comercio a travs de

los acuerdos

multilaterales, adems de las reglas especficas acordadas entre los pases


miembros en acuerdos de integracin regional, como por ejemplo el Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte. Cabe mencionar que los acuerdos
multilaterales y plurilaterales referidos como anexos del AEOMC, son a su vez los
fundamentos de los captulos o secciones incluidos en los AIRs.
Por lo expuesto, las decisiones de poltica comercial internacional de un
pas estn enmarcadas por los compromisos multilaterales y plurilaterales en la
OMC; los que se tengan establecidos en los AIRs; as como por la estrategia y
objetivos nacionales en materia comercial. Asimismo, si bien la importancia de los
ACIs es clara para el sistema mundial de comercio, tambin son un instrumento
legal poderoso de la estrategia

nacional de poltica exterior de un pas. En

particular, los AIRs no slo sientan las bases para mayor interrelacin econmica
a travs de los flujos de mercancas, servicios e inversin, sino tambin para
lograr un mayor compromiso poltico con los socios comerciales en el concierto
internacional.
48

Vase: http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/gatt47_02_s.htm

29

El Proceso que se realiza en una Negociacin Comercial Internacional


(PNCI) involucra la participacin de representantes de los Estados-nacin o
agentes diplomticos acreditados; sin embargo, de manera indirecta tambin
participan los actores nacionales e internacionales que tienen inters en el
resultado de la negociacin.

Estos pueden ser importadores, exportadores,

productores, sindicatos, asociaciones de consumidores, y/u otros representantes


de la sociedad civil, como son las organizaciones no gubernamentales (ONGs).
Tambin se incluyen entre los actores interesados las dependencias del poder
ejecutivo nacional de las partes, como por ejemplo los ministerios de relaciones
exteriores, finanzas, agricultura, comunicaciones, transportes, etc. Del mismo
modo y por las implicaciones que tiene, en los ltimos aos se observa una mayor
participacin e inters en el seguimiento de estas negociaciones por parte de los
Poderes Legislativos Nacionales.
Los representantes de los Estados-nacin son denominados diplomticos
comerciales, quienes a travs de consultas y negociaciones internas con los
actores interesados, as como de estudiar detenidamente a las contrapartes
definen los objetivos, estrategia y tcticas que seguirn durante las negociaciones
comerciales internacionales que realicen. Las NI de comercio tambin se pueden
representar con el modelo de dos niveles expuesto arriba, o de tres niveles para
las situaciones en que los pases formen una unin aduanera y con esto tengan
que decidir conjuntamente su poltica comercial49.
Las

NCIs

siguen

los

mismos

subprocesos

del

PNI

presentados

previamente, sin embargo, la importancia y caractersticas de algunos de ellos les


dan un sello nico. Por ejemplo, el subproceso de Preparacin involucra no slo
las actividades que se deben realizar por los negociadores para obtener
informacin a travs de consultas con los actores interesados y as determinar los
objetivos y estrategia a seguir en una NI; la preparacin tambin involucra
49

En algunas ocasiones se pueden encontrar ejemplos de NCI de 4 niveles, como sera una negociacin comercial
bilateral entre un pas tercero con los pases de CARICOM. As, un pas miembro de la Organizacin de Estados del
Caribe Oriental (OECO), Granada por ejemplo, realizara primero negociaciones nacionales (NN1), posteriormente las
subregionales dentro de la OECO (NN2), a continuacin las regionales de CARICOM (NN3), y finalmente las bilaterales
con el pas tercero (NN4).

30

actividades en el sector productivo nacional para enfrentar el proceso de


liberalizacin comercial. Es decir, el resultado de un ACI puede implicar ms
competencia para los productores nacionales por la reduccin de las barreras
comerciales; tambin se necesita una estrategia de comercializacin diferente
para las empresas que desean exportar parte de la produccin al territorio de los
nuevos socios comerciales. Igualmente implica contar con mejor infraestructura
fsica para el transporte de mercancas, disponibilidad de telecomunicaciones
modernas y en general tener las condiciones suficientes para aumentar la
competitividad de las empresas, de los sectores productivos y del pas en general.
Por la relevancia y consecuencias de una NCI, su Detonacin y
Prenegociacin puede tomar mucho tiempo. Estos dos subprocesos en la Ronda
Uruguay tomaron ms de cuatro aos, hasta que las partes interesadas (los
entonces miembros del GATT) se pusieron de acuerdo y suscribieron una
Declaracin Ministerial en Punta del Este, Uruguay,

en 1986. En dicha

Declaracin se indicaban los temas que seran negociados, los plazos de la


negociacin y otros parmetros de la misma. Otro ejemplo que muestra los
tiempos que toman estas etapas es la Declaracin Ministerial del rea de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA) de 1998 y cuya Prenegociacin inici en los
primeros meses de 1995. La Declaracin especifica los temas a negociar, los
lugares de las reuniones de negociacin, etc. y establece que dicha NI deba
concluirse en el 200550.
Otra caracterstica nica de las Negociaciones comerciales internacionales
Frente a Frente es la dificultad de realizarlas, dado que en muchas ocasiones
encuentran numerosos obstculos para concluir de manera satisfactoria,
particularmente por los grandes intereses que se encuentran detrs de cada una
de ellas. La Ronda de Doha es una muestra; a casi una dcada de haber iniciado,
las 153 partes involucradas no encuentran la manera de conciliar las posturas tan
diferentes que se tienen en mltiples temas, particularmente entre los jugadores
50

Los Declaraciones Ministeriales mencionadas se pueden consultar en: http://www.sice.oas.org/trade/Punta_s.asp y


http://www.ftaa-alca.org/ministerials/sanjose/sanjose_s.asp

31

clave. En la prctica, este subproceso es igual al mencionado arriba para las NI en


general, por lo que los diplomticos comerciales siguen el protocolo establecido,
hacen propuestas escritas y tratan de convencer a las contrapartes de sus
bondades. A lo largo de esta etapa tambin se alcanzan mltiples pactos verbales
que posteriormente se traducen en textos.
El origen de los prrafos y de las propuestas numricas51 que se hacen
proviene de las negociaciones internas entre los actores interesados, los
mandatos polticos nacionales, y desde luego, siguiendo la estrategia y tcticas
definidas para la Negociacin particular. En ocasiones los compromisos que se
pactan, es decir los resultados de la negociacin, son idnticos a los de acuerdos
previos, lo que se puede verificar al comparar artculos o captulos completos entre
varios ACIs. Por ejemplo, en algunos acuerdos de libre comercio negociados por
los pases miembro del TLCAN con terceros pases las propuestas hechas en la
mesa as como los resultados alcanzados con las contrapartes son muy
semejantes a las establecidas en dicho acuerdo.
En una NCI importante, como por ejemplo las celebradas para establecer
una zona de libre comercio o una unin aduanera, una vez que concluye la
negociacin del ACI generalmente se procede a su firma por parte de los Jefes de
Gobierno involucrados o sus representantes en una ceremonia que puede ser de
manera paralela a la de una Cumbre regional con el fin de atraer toda la atencin
de la prensa internacional. Este evento tiene el objetivo de informar a la
comunidad de Estados que se tiene un nuevo socio comercial, e implcitamente un
socio poltico ms importante y estratgico. En el ACI suscrito se han definido
nuevos compromisos comerciales mutuos con los que se espera incrementar los
intercambios econmicos y a la vez contar con relaciones polticas ms estrechas
entre las partes.
Con la firma del ACI por parte de los Jefes de Gobierno se inicia la etapa de
Implementacin que generalmente concluye con la entrada en vigor de dicho
51

En las NCI existen ofertas numricas de diferentes tipos, entre ellas: valores de aranceles, volmenes de mercancas y
porcentajes de inversin extranjera permitidos en sectores especficos.

32

acuerdo. En esta etapa los Estados se preparan para cumplir con las obligaciones
comerciales adquiridas a nivel internacional y exigir las obligaciones de las
contrapartes. Una actividad importante es el paso de los derechos y obligaciones
comerciales acordados en el NN2 al derecho nacional, para que tanto el Estado
como las personas fsicas y morales (generalmente empresas) que se encuentran
en el territorio

de las partes cumplan con las obligaciones establecidas. Esto

puede implicar la aprobacin de nueva legislacin o modificacin de la que est en


vigor; o puede involucrar establecer instituciones pblicas o modificar algunas
existentes. La recepcin legal de ACIs cada vez se vuelve ms complicada en
muchos pases. Por ejemplo, los acuerdos de libre comercio negociados por
Estados Unidos con Colombia, Corea del Sur y Panam tienen varios aos de
haberse presentado a consideracin del poder legislativo de Estados Unidos y a
la fecha no han sido aprobados.
Otra actividad de la Implementacin de ACIs consiste en designar y
capacitar los funcionarios pblicos responsables de administrarlos52, lo que implica
el conocimiento detallado de los captulos bajo su encargo. En ocasiones estos
funcionarios deben participar en algn rgano administrativo establecido en el ACI
correspondiente, lo que significa acordar y ejecutar una agenda de trabajo, as
como resolver problemas que se van presentando una vez que el ACI entre en
vigor. Igualmente, es importante dar a conocer el contenido detallado del acuerdo
entre empresarios, cmaras y asociaciones empresariales, autoridades de otras
instancias, agentes aduanales, etc. Tambin se debe informar a los promotores de
exportaciones nacionales y responsables de atraer proyectos de inversin
extranjera directa, a los agregados comerciales de embajadas y consulados, as
como

funcionarios

pblicos

de

otros

ministerios

involucrados

en

la

administracin del acuerdo.


Otras acciones relacionadas con la Implementacin de un ACI incluyen
establecer oficinas nacionales que fungirn como secretariado de apoyo para los
mecanismos de solucin de diferencias; tambin se puede convenir contar en
52

En la siguiente seccin de este captulo se explica la forma como es administrado el TLCAN y en general los TLCs en
los que Mxico es parte.

33

cada parte con puntos de contacto para proveer informacin sobre uno o varios
captulos particulares del acuerdo, tanto para empresarios como autoridades de
los pases contrapartes. Asimismo, si los ACIs incluyen mecanismos de solucin
de diferencias en los que intervienen panelistas, se debe definir de mutuo acuerdo
la lista de los mismos.
Todas estas labores que se llevan a cabo durante el subproceso de la
Implementacin con el fin de estar preparados y poner en vigor de manera
apropiada el ACI, generalmente se desarrolla en aproximadamente un ao. Se
remarca que algunas de ellas tambin involucran habilidades de negociacin.
Puede ser cabildeo con los miembros del poder legislativo que aprobarn el ACI o
con las autoridades presupuestales nacionales para obtener recursos con el
propsito de crear o modificar una institucin; tambin puede ser negociando
directamente con las contrapartes la lista de panelistas o la agenda de trabajo de
un rgano de administracin.
Por su parte, la Administracin o Ejecucin de los ACIs constituye la
etapa ms larga de su ciclo de vida. Implica, entre otras cosas, cumplir con los
compromisos administrativos establecidos en las diferentes secciones del ACI;
tratar de resolver de la mano de las contrapartes problemas operativos de los
empresarios que son causados por interpretacin errnea o por falta de
cumplimiento de los compromisos contrados por las partes; generar e
intercambiar informacin de los flujos de comercio e inversin; conocer las
debilidades del ACI con el fin de hacer propuestas a las autoridades
correspondientes para modificarlo; y en general, dar seguimiento a todas las
acciones derivadas de su contenido.
En el caso de los ACIs multilaterales, es posible que la negociacin se haya
realizado en el seno de una organizacin intergubernamental, como por ejemplo la
OMC o ALADI, por lo que se cuenta con un Secretariado que apoya la
administracin de dichos ACIs 53 . De cualquier manera, la oficina o ministerio
53

La OMC, por ejemplo, cuenta con un Secretariado de ms de 600 personas que, entre otras cosas, administra y da
seguimiento a todos los ACIs multilaterales y plurilaterales de dicha organizacin. Orgnicamente estn divididos por

34

responsable de comercio de un pas debe contar con personal encargado de dar


seguimiento o administrar todos los temas derivados de dichos acuerdos.
Normalmente algunas de estas personas es la que representa a su pas en las
reuniones internacionales que se celebran en la OIG. De manera que el
negociador de un acuerdo frecuentemente es el administrador de los temas
relacionados con ese ACI.
Los acuerdos de libre comercio modernos, como son el TLCAN y todos los
ACIs de este tipo negociados por Canad, Chile, EUA y Mxico, entre otros
pases, no cuentan con una OIG o secretariado formal. En este tipo de ACIs se
acord en diferentes captulos del ACI establecer rganos Administrativos para
dar seguimiento a todos los asuntos relacionados con dicho capitulo. Tambin
existen Coordinadores Nacionales que reportan a un viceministro o subsecretario,
y son responsables de todos los asuntos relacionados con la Ejecucin de un ACI
particular.
Finalmente, la denuncia y Terminacin de los ACIs, como la de casi todos
los Tratados Internacionales, por lo general se encuentra prevista en su contenido.
El propsito es abrir la posibilidad de que alguna o todas las partes puedan
denunciar el acuerdo, por as convenir a sus intereses. El plazo entre la fecha de
comunicacin con el que se denuncia y la fecha en que entra en vigor es
habitualmente de seis meses. Dado que las condiciones polticas internas de los
Estados estn en permanente evolucin y las condiciones internacionales tambin
son variantes, en cualquier momento un Estado puede tomar la decisin de
denunciar un acuerdo comercial internacional.
As por ejemplo, el Gobierno de Bolivia denunci en 2009 54 el TLC que
haba celebrado con Mxico y que entr en vigor en 1995, y el Gobierno de
Venezuela denunci en 2006 el Acuerdo de Cartagena, para dejar de ser miembro
de la Comunidad Andina de Naciones con el fin de adherirse a MERCOSUR.
temas (agricultura, por ejemplo), por lo que las personas responsables de este tema administran el acuerdo correspondiente
y apoyan tcnicamente a los grupos de negociacin que se deriven del mismo. Adems, sirven de punto central o de
contacto de la red de responsables del tema en cada uno de los 153 pases miembro.
54
La terminacin se dio a conocer en el DOF el 7 de junio de 2010.

35

3. La Negociacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte


La estrategia comercial seguida por Mxico desde mediados de la dcada de los
ochenta ha sido de apertura comercial con el fin de lograr una mejor insercin en
la economa mundial y mejorar el bienestar de la poblacin. Esta liberalizacin ha
sido de tres tipos: unilateral, donde las barreras comerciales arancelarias y no
arancelarias se reducen sin solicitar nada a cambio al resto de la comunidad
internacional; multilateral, cuando la liberalizacin se hace en el seno del GATT,
ahora OMC; y recproca, con acuerdos de libre comercio modernos, donde las
partes eliminan conjuntamente las barreras arancelarias y no arancelarias
existentes entre ellos.
En la liberalizacin recproca, el TLCAN ha sido el patrn a seguir para
Mxico en la negociacin y ejecucin de otros 10 TLCs que estn en vigor. Por la
importancia de dicho tratado en el comercio mundial y en particular para los tres
pases miembro, el anlisis, seguimiento y cobertura realizados por los medios,
organismos intergubernamentales, acadmicos, centros de investigacin

y los

tres gobiernos directamente involucrados ha sido muy extenso. Se cuenta con


informacin suficiente para examinar el TLCAN a travs del marco

analtico

propuesto pertinente al PNI realizado. El material documental existente tambin


brinda los Resultados alcanzados durante la NI y los componentes del Ciclo de
Vida de los Tratados. Asimismo, se pueden utilizar los elementos referentes a las
Negociaciones Comerciales Internacionales para ser aplicados a dicho
acuerdo.
3.1 El Proceso de Negociacin Internacional
Antecedentes y Preparacin
A principios de la dcada de los noventa los Estados Unidos de Amrica
(EUA) se encontraban en proceso de llegar a ser la mayor potencia del mundo. La
Guerra Fra llegaba a su fin y el mundo vivira temporalmente una etapa de poder
unipolar. En ese momento, los EUA contaban con dos acuerdos de libre comercio,
uno con Israel (1985) y otro con Canad (1989). Por su parte, Mxico haba
36

instrumentado un nuevo modelo econmico desde 1983, ms abierto y con un


fuerte contenido de liberalizacin comercial. En diciembre de 1988 tom posesin
como Presidente de la Repblica de Mxico Carlos Salinas de Gortari, quien
continu con el mismo modelo. Las relaciones comerciales entre los dos pases
ya eran importantes al considerar que se intercambiaron mercancas por 88 000
millones de dlares (MD) en 1993 55 , el ao previo a que entrara en vigor el
TLCAN. Asimismo, Canad ya contaba con dos acuerdos de libre comercio, uno
con Israel (1987) y el mencionado con EUA. El grado de integracin econmica
entre Canad y EUA era mucho mayor que el observado entre Mxico y EUA dado
que para 1993 su comercio bilateral fue de 199 000 MD56. La tercera relacin
bilateral, Canad-Mxico, era muy reducida pues en el mismo ao de referencia el
comercio slo registr 4 000 MD57.
La liberalizacin unilateral iniciada en Mxico en 1984 haba abierto muchos
sectores a la competencia internacional, obligando a las empresas nacionales a
incrementar su competitividad, pero al mismo tiempo abriendo la posibilidad para
que algunas de ellas salieran a competir en los mercados mundiales al contar con
insumos importados ms baratos. Este era el primer paso para apoyar la insercin
de la economa mexicana en el mundo y para modificar un modelo econmico que
se haba agotado.

Poco despus, en 1991 y 1992 Mxico particip activamente en


negociaciones de otros acuerdos de libre comercio bilaterales con pases de
Centroamrica y Sudamrica. De hecho, el acuerdo de libre comercio de Mxico
con Chile entr en vigor dos aos antes que el TLCAN, aunque no contena la
mayor parte de los captulos incluidos en este ltimo. Tambin en 1991 las
autoridades mexicanas solicitaron el ingreso al Mecanismo de Cooperacin Asia
Pacfico (APEC, por sus siglas en ingls) y a la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OECD, por sus siglas en ingls). En el primer caso se
logr el ingreso formal en 1993 y en el segundo en 1994.
55

De acuerdo con cifras de importacin de cada pas publicadas en INEGI y USDOC.


De acuerdo con cifras de importacin de cada pas publicadas en USDOC y STATSCAN.
57
De acuerdo con cifras de importacin de cada pas publicadas en STATSCAN e INEGI.
56

37

En un mensaje a la nacin con motivo de haberse concluido las


negociaciones del TLCAN el 12 de agosto de 1992, el entonces Presidente Carlos
Salinas de Gortari indic que el proceso de

negociacin inici con

conversaciones preliminares entre las tres partes involucradas previo a la


negociacin en s58. Durante estas conversaciones o consultas externas previas
a la detonacin y prenegociacin del TLCAN, EUA y Mxico estudiaron al ms
alto nivel la posibilidad de celebrar un acuerdo internacional para establecer una
zona de libre comercio que fuera acorde con las reglas del GATT 59. El Presidente
Salinas tambin indic que posteriormente Canad se haba unido a estas
conversaciones por considerar importante su participacin.
Como parte de la preparacin que Mxico realiz y previo a las
conversaciones con las autoridades de Canad y EUA, durante abril y mayo de
1990 el Senado de la Repblica organiz un Foro Nacional de Consulta sobre Las
Relaciones Comerciales de Mxico con el Mundo. El Foro responda a los cambios
econmicos que haba experimentado el pas en los ltimos aos, as como a las
transformaciones polticas y comerciales que se vivan globalmente. Este
intercambio de informacin se hizo con participacin de diversos grupos, partidos
polticos y sectores con el fin de hacer recomendaciones sobre la conduccin de la
poltica comercial internacional del pas60. Derivado de estas consultas, el Senado
recomend al Ejecutivo Federal llevar a cabo la negociacin de un acuerdo de
libre comercio con EUA, que posteriormente sera denominado TLCAN y que
incluira a Canad como tercer socio comercial61.
Detonacin y Prenegociacin
Bajo este contexto, uno de los primeros antecedentes sobre el inicio del PNI del
TLCAN es la reunin de los Jefes de Gobierno de EUA y Mxico el 11 de junio de
1990. Durante este encuentro los presidentes convinieron celebrar un acuerdo de
libre comercio por considerar que era el mejor instrumento para incrementar las
58

Salinas de Gortari (1992, pgina 4).


Vase arriba la definicin de zona de libre comercio estipulada en el artculo XXIV del GATT.
60
Los resultados de la consulta se encuentran en: Senado de la Repblica (1990): Las Relaciones Comerciales de Mxico
con el Mundo, Memoria, LIV Legislatura, 4 volmenes, 2150 pginas.
61
Secretara de Comercio y Fomento Industrial (1992): Panorama General del TLC, mimeo, Pag.18.
59

38

relaciones de comercio e inversin. Esta decisin corresponde a la detonacin en


el PNI y

permiti transitar al subproceso de prenegociacin. Poco tiempo

despus, el 24 de septiembre de 1990, en los tres pases se iniciaron las


consultas formales con los principales actores nacionales interesados. Este
intercambio de informacin se convertira despus en las negociaciones internas
(NN1) que permitieron definir los objetivos, estrategia y tcticas que la delegacin
mexicana asumira en la negociacin internacional trilateral (NN2) con las
contrapartes.
Justo un ao despus de la detonacin, el 12 de junio de 1991, en una
reunin de los Responsables de la Negociacin de cada uno de los pases, se
inform que en esa fecha se iniciaban los trabajos de negociacin (frente a
frente). Se decidi que estos se organizaran alrededor de seis grandes temas
con 18 Grupos de Negociacin. Esta informacin corresponde a algunos de los
parmetros bsicos acordados para el subproceso de la negociacin frente a
frente, es decir, en esa fecha terminaron las negociaciones de la Prenegociacin
del TLCAN. No se conoce un documento pblico que contenga todos los
parmetros de la negociacin de dicho acuerdo como en los casos de la Ronda
Uruguay y el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), sin embargo, a
travs de Boletines de Prensa y otros documentos se logran identificar muchos
parmetros de la Negociacin Frente a Frente.
Los seis temas y 18 grupos donde se negociaron las reglas, disciplinas y
arreglos institucionales del TLCAN fueron: 1. Acceso a Mercados (con los grupos
de negociacin de: aranceles y barreras no arancelarias; reglas de origen;
compras gubernamentales; agricultura; industria automotriz; y las industrias textil y
petroqumica); 2. Reglas de Comercio (salvaguardas; antidumping, subsidios e
impuestos compensatorios; y normas); 3. Servicios (principios generales,
financieros, seguros, transporte terrestre, telecomunicaciones, y otros); 4.
Inversin; 5. Propiedad Intelectual; y 6. Solucin de Controversias.

39

Negociaciones Frente a Frente


Las negociaciones de los textos y los montos de variables numricas incluidos en
el acuerdo del TLCAN fueron una enorme tarea que se realiz en ms de
doscientos encuentros de los Grupos de Negociacin y siete Reuniones
Ministeriales62. Cada uno de estos encuentros tard dos o ms das donde se
discutieron y debatieron las propuestas escritas de las partes (prrafos o captulos
enteros) que contenan normas de conducta, disciplinas generales y especficas,
formas de administracin de los temas involucrados, valores numricos de
diferentes variables, etc. Como ejemplo de los cientos de temas convenidos se
pact que en acceso a mercados de mercancas los aranceles vigentes al 12 de
junio de 1990, en las respectivas tarifas arancelarias, seran la base para la
desgravacin arancelaria que conducira a su total eliminacin en un plazo de
quince aos.

El origen de las propuestas de textos fue principalmente de dos fuentes: el


Acuerdo de Libre Comercio entre Canad y EUA (CUSFTA, por sus siglas en
ingls) y los avances que se tenan de la Ronda Uruguay (1986-1994) que se
negociaba de manera paralela y estaba en su ltima etapa. Desde luego, otra
fuente de las propuestas provino de los negociadores mismos que redactaron y
presentaron textos que no estn basados en las dos fuentes mencionadas.
As, negociadores de Canad o EUA podan presentar a la mesa de
negociacin un texto idntico a CUSFTA, o modificado a su conveniencia, para
que fuera utilizado como Texto de Negociacin en el Grupo correspondiente. Del
mismo modo, dado que casi todos los

negociadores del TLCAN igualmente

participaban en las negociaciones de la Ronda Uruguay, ya contaban con


borradores muy avanzados o incluso acordados en ese otro foro. Por esto existe
normatividad concertada en el TLCAN que es idntica o muy similar a la pactada
en CUSFTA y en los Anexos del Acuerdo que Establece la OMC, que entr en
vigor un ao despus del TLCAN. Los anexos mencionados son ms de veinte

62

Salinas de Gortari (1992, pgina 4).

40

acuerdos multilaterales63 o plurilaterales que siguen siendo fuente jurdica en las


negociaciones de acuerdos de integracin regional (zonas de libre comercio, por
ejemplo) en todo el sistema mundial del comercio.
De esta manera, durante la Negociacin Frente a Frente del TLCAN,
como habitualmente se realiza en las negociaciones comerciales internacionales,
los negociadores de los tres pases intercambiaron textos, redactaron prrafos
conjuntamente y pactaron cifras buscando siempre los mayores beneficios para su
causa. Durante el proceso cada delegacin trat de seguir la estrategia domstica
acordada y alcanzar los objetivos fijados en el NN1. Se busc mantener la
legislacin nacional intacta, sin embargo, en ocasiones dicha normatividad tendra
que modificarse o incluso establecerse para cumplir con lo pactado en el NN2. En
resumen, durante este subproceso

los

borradores de texto propuestos a las

contrapartes fueron evaluados, consultados y debatidos oracin por oracin, para


una vez acordados convertirse en parte de captulos del TLCAN que contienen,
entre otras cosas, derechos y obligaciones para las partes.
Durante todo el tiempo que tom llevar a cabo las actividades mencionadas,
se formaron mltiples alianzas en los diferentes temas, se hicieron innumerables
acuerdos verbales y se llevaron a cabo incontables consultas con las partes
interesadas y mximas autoridades polticas nacionales con el fin de lograr un
acuerdo con equilibrio de beneficios esperados para todos. Una vez que los
resultados escritos fueron aceptados por las tres delegaciones, se llev a cabo la
revisin legal y se realiz la traduccin a los idiomas oficiales. Posteriormente el
acuerdo fue firmado por los Jefes de Gobierno y enviado a los Poderes
Legislativos respectivos para su consideracin y aprobacin, es decir, para
integrar a la legislacin nacional lo pactado en el NN2.
La revisin legal de cada prrafo la realizaron de manera conjunta los
especialistas en derecho internacional pblico y comercio internacional de cada
parte para verificar la congruencia de todo el documento. En esta tarea se
cotejaron las definiciones de los conceptos utilizados en los diferentes captulos y
63

Por ejemplo el Acuerdo sobre Medidas de Inversin Relacionadas con el Comercio (TRIMS, por sus siglas en ingls).

41

la compatibilidad de lo establecido con la legislacin nacional de cada parte, dado


que fueron realizadas por diferentes Grupos de Negociacin. Por ejemplo, un
grupo de negociacin pudo referirse a agentes econmicos, mientras otro grupo
lo defini como hombres de negocios. Asimismo, de la revisin legal se derivaron
actividades para la implementacin del tratado que implicaron modificacin o
establecimiento de legislacin nacional, o incluso de instituciones pblicas, con el
fin de cumplir con las obligaciones contradas en el NN2.
Las negociaciones frente a frente culminaron el 12 de agosto de 1992, sin
embargo, unos meses despus se realizaron elecciones presidenciales en EUA y
el candidato vencedor fue el Demcrata Bill Clinton. Esto signific un retroceso
para todo el proceso, dado que el TLCAN era un proyecto de los Republicanos.
Clinton haba manifestado durante la campaa que las deficiencias del TLCAN
deberan corregirse mediante acuerdos suplementarios. As, una vez que se llev
a cabo el cambio de administracin en ese pas se pactaron los acuerdos
paralelos denominados Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte
y Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte, cuyas negociaciones
culminaron en agosto de 1993. Estos acuerdos fueron firmados por los Jefes de
Gobierno de los tres pases un mes despus. Cabe mencionar que los captulos
pactados previamente se respetaron y no sufrieron modificacin alguna como
resultado de los acuerdos de cooperacin.

Consultas internas
En Mxico las consultas y negociaciones internas (NN1) se llevaron a cabo con la
participacin de los siguientes grupos:
A) Comisin Intersecretarial del Tratado de Libre Comercio, compuesta
por representantes de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial (Secretara
de Economa desde 2001), Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara
de Programacin y Presupuesto, Oficina de Coordinacin de la Presidencia de la
42

Repblica y Banco de Mxico. Esta Comisin tena como objetivo coordinar las
actividades de la Administracin Pblica Federal en relacin con las negociaciones
del TLCAN. De la misma manera como sucede en otros pases, no siempre los
representantes de estas oficinas pblicas estaban de acuerdo en todo, por lo que
esta comisin era propiamente un foro de negociacin dentro del gobierno federal;
B) Consejo Asesor del Tratado de Libre Comercio, conformado por 21
representantes de la sociedad civil mexicana y cuyo propsito era participar en los
trabajos del TLCAN e informar a la sociedad mexicana del proceso de negociacin
del Tratado. El Consejo era presidido por el titular de la entonces Secretara de
Comercio y Fomento Industrial y contaba con tres representantes del sector
laboral, tres del agropecuario, nueve del empresarial y seis del acadmico; y,
C) Coordinadora de Organismos Empresariales del Comercio Exterior
(COECE). Esta organizacin trabaj en las negociaciones del TLCAN y es desde
entonces vnculo entre el sector empresarial mexicano y el sector pblico para
fines de negociaciones comerciales internacionales. La COECE contaba con un
Coordinador General, un Director Ejecutivo y seis Coordinaciones Sectoriales que
agrupaban 148 grupos de trabajo. Los sectores cubiertos eran: industria, comercio
y servicios, agropecuario, seguros, financiero y banca. A su vez, la COECE
contaba con 18 Mesas de Trabajo que daban seguimiento a los 18 Grupos de
Negociacin en los que participaban representantes de los tres pases.
Empresarios y representantes empresariales de dichas Mesas, as como otros
especialistas, acompaaban a los negociadores mexicanos a cada reunin
celebrada dentro y fuera del pas. Como se seal, aunque no estaban en las
Salas de Negociacin, se encontraban fsicamente cerca para cualquier consulta
necesaria por parte de los negociadores. De esta proximidad fsica se desprendi
el nombre de cuarto de junto, que ha seguido operando en las negociaciones de
tratados de libre comercio que realiza Mxico y cuyo ejemplo se ha repetido por
otros pases con igual fin.
Asimismo, los negociadores mexicanos informaron los avances de la
negociacin a las dos Cmaras del Congreso y al pblico en general. En este
43

ltimo caso a travs de los medios de comunicacin masiva: prensa, radio y


televisin. Como se puede observar, la difusin de los trabajos, as como las
consultas y negociaciones internas (NN1) jugaron un papel importante para
Mxico durante las negociaciones frente a frente, lo que ayud a legitimar el
proceso y a definir la postura nacional antes, durante y despus de cada reunin
de negociacin con las contrapartes del TLCAN (NN2). Cabe indicar que las NN1
en Mxico eran una actividad nueva, mientras que en EUA y Canad se
realizaban de manera rutinaria en las negociaciones internacionales, como es
costumbre en los pases democrticos64.
3.2 Resultados de la Negociacin
Concluidas las negociaciones se pueden examinar los resultados de la misma
haciendo la distincin entre A) el producto o acuerdo y B) el impacto. El primero
es un documento de 22 captulos, varios anexos y dos Acuerdos Paralelos que es
considerado el paradigma mundial de los acuerdos de libre comercio. El Texto
Oficial publicado en 199365 contiene 1218 pginas donde se establecen, entre
otras cosas, los objetivos del acuerdo, los derechos y obligaciones de las partes
en mltiples temas, algunos nunca incluidos en otros ACIs, los arreglos
institucionales para administrar el acuerdo y varios mecanismos de solucin de
diferencias con mbitos de aplicacin especficos.
Asimismo, se incluyen los compromisos de liberalizacin comercial, es decir
la reduccin o eliminacin de barreras arancelarias y no arancelarias de
mercancas; el tratamiento legal que se da a los flujos de inversin; y las reglas,
disciplinas y compromisos de liberalizacin del comercio de servicios. Tambin se
incluyen las Reglas de Origen para que las mercancas que cumplan con lo
pactado reciban tratamiento preferencial; aspectos relacionados con el comercio y
la propiedad intelectual; compras del sector pblico; y poltica en materia de

64

Existen estudios realizados sobre las negociaciones del TLCAN para algunos sectores productivos especficos donde se
utiliza el esquema de anlisis dos niveles. Vase por ejemplo, Mayer, F. (2001): Juego de dos Niveles: Las
Negociaciones del TLCAN, en A. Borja (Coord): Para Evaluar el TLCAN, Ed. Porra.
65
La versin mencionada es el Texto Oficial publicado por la Secretara de Comercio y Fomento Industrial y el Grupo
Editorial Miguel ngel Porra.

44

competencia, monopolios y empresas del Estado. Destacan los Principios de Trato


Nacional y de Nacin ms Favorecida66, dado que aplican en varios captulos. Los
componentes del TLCAN son:
Prembulo,
1 parte,

Aspectos Generales: consta de los Captulos I Objetivos, y II


Definiciones Generales.

2 parte,

Comercio de Bienes: consta de los Captulos III Trato Nacional y


Acceso

de

Bienes

al

Mercado,

IV

Reglas

de

Origen,

Procedimientos Aduaneros, VI Energa y Petroqumica bsica, VII


Sector Agropecuario y Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, y VIII
Medidas de Emergencia.
3 parte,

Barreras Tcnicas al Comercio: consta del Captulo: IX Medidas


relativas a normalizacin.

4 parte,

Compras del Sector Pblico consta del Captulo X Compras del


Sector Pblico.

5 parte,

Inversin, Servicios y Asuntos Relacionados: consta de los Captulos


XI Inversin, XII Comercio Transfronterizo de Servicios, XIII
Telecomunicaciones,

XIV Servicios Financieros, XV Poltica en

Materia de Competencia, Monopolios y Empresas del Estado y XVI


Entrada Temporal de Personas en Negocios.
6 parte,

Propiedad Intelectual: consta del Captulo XVII Propiedad Intelectual.

7 parte,

Disposiciones Administrativas e Institucionales: consta de los


Captulos XVIII Publicacin, Notificacin y Administracin de Leyes,
XIX Revisin y Solucin de Controversias en Materia de Antidumping
y Cuotas Compensatorias y XX Disposiciones Institucionales y
Procedimientos para la Solucin de Controversias.

8 parte,

Otras Disposiciones: consta de los Captulos XXI Excepciones y XXII


Disposiciones Finales.

66

Se puede ver una explicacin de estos principios en la pgina de la OMC.

45

Notas,

Se repiten las Notas de Pie al texto del TLCAN con la finalidad de


conservar la misma estructura de las versiones oficiales canadiense
y estadounidense.

Anexos,

El 401 referente a Reglas de Origen y otros siete anexos sobre


Reservas, Excepciones y Actividades reservadas al Estado67.

Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte.


Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte.
Por otra parte, el Impacto del TLCAN no se conoci al final de las
negociaciones ni a su entrada en vigor, sin embargo ha sido evaluado en
diferentes momentos de su aplicacin por mltiples autores e instituciones
nacionales e internacionales 68 . Como cualquier tratado internacional, el TLCAN
representa un instrumento legal con objetivos e importancia diferentes para las
partes y cuyas repercusiones tambin han sido heterogneas para los tres pases.
La consecuencia ms sobresaliente es el establecimiento de una fuerte
interdependencia entre las tres economas, sobre todo en el sector industrial y
especialmente en el manufacturero. Por lo anterior, frecuentemente se indica que
no slo aument el comercio intrarregional de manera significativa al pasar de 291
MMD en 1993 a 878 MMD en 201069, sino que hemos evolucionado de vender
bienes uno al otro a producir bienes conjuntamente. La integracin regional
ha sido posible gracias a la complementariedad que existe entre las tres
economas, particularmente en los factores de produccin.
Para la economa mexicana en particular, el TLCAN implic una profunda
transformacin en el sector productivo nacional y una readecuacin legal e
institucional importante en diferentes reas que anclaron las bases del modelo
econmico que propicia mayor participacin de los mercados. De la misma forma,
origin una fuerte dependencia de la economa americana, en especial del sector
67

Las Reservas, Excepciones y Actividades Reservadas al Estado se refieren a los Captulos de Inversin (XI), Comercio
Transfronterizo de Servicios y Servicios Financieros.
68
Vanse por ejemplo: Lederman, D., W. F. Maloney y L. Servn (2003): Lessons from NAFTA for Latin American and
Caribbean Countries: A Summary of Research Findings, Banco Mundial; y Schott, J. J. (2008): The North American Free
Trade Agreement: Time for a Change?, Peterson Institute for International Economics en:
http://www.iie.com/publications/papers/20081218schott.pdf
69
De acuerdo con cifras de importacin de cada pas publicadas en STATSCAN, USDOC e INEGI.

46

manufacturero; impuls la recepcin de grandes volmenes de inversin


extranjera directa cada ao proveniente de mltiples pases; transform al pas en
un jugador importante en las cadenas productivas mundiales; increment
significativamente la variedad y calidad de productos para el consumidor
mexicano, con precios relativamente ms bajos; y en general, puso a Mxico en el
mapa econmico mundial. Del mismo modo, fueron creadas dos instituciones
tripartitas, la Comisin para la Cooperacin Ambiental y la Comisin para la
Cooperacin Laboral; adems de otras bilaterales entre EUA y Mxico, la
Comisin para la Cooperacin Ambiental Fronteriza y el Banco para el Desarrollo
Norteamericano (NADBank en ingls).
3.3. Ciclo de Vida del TLCAN: Implementacin, Ejecucin y Terminacin
Una vez que se han expuesto las primeras etapas del ciclo de vida del TLCAN:
Preparacin, Detonacin, Prenegociaciones y Negociaciones Frente a Frente, as
como los Resultados de la negociacin internacional, a continuacin se presentan
las ltimas tres etapas de su ciclo de vida: Implementacin, Ejecucin y
Terminacin.
Implementacin
En relacin con la recepcin en la legislacin nacional del TLCAN, que
es una de las dos actividades de la implementacin de un tratado internacional,
Salinas de Gortari indic que despus de la firma del tratado por los tres
mandatarios, lo enviar al Senado de la Repblica para su aprobacin. Canad y
EUA harn lo propio de acuerdo con sus leyes 70 . Para estos dos pases la
aprobacin del TLCAN por parte de sus Poderes Legislativos se hizo a travs de
Actas de Implementacin que fueron debatidas y votadas por el Parlamento
Canadiense y el Congreso Americano71.
Respecto a Mxico, no se presentaron problemas para lograr la aprobacin
del TLCAN por parte del Senado de la Repblica y con esto hacer la recepcin al
70

Salinas de Gortari (1992, Pg. 4).


Para el primer pas el Acta se puede encontrar en: http://laws-lois.justice.gc.ca/PDF/N-23.8.pdf y para el segundo en:
www.cbp.gov/.../cgov/.../nafta/...act.../pub_law103_182_act.doc
71

47

marco jurdico domstico. Sin embargo, la legislacin nacional en su conjunto fue


modificada en mltiples temas y se cre legislacin cuando era necesaria. En
ambos casos el propsito era cumplir con las obligaciones contradas a nivel
internacional. Entre las muchas leyes que se modificaron se encuentran las de
comunicaciones, transportes, contratacin pblica, comercio exterior e inversin
extranjera. Asimismo, se aprob legislacin para temas incluidos en el TLCAN y
con la que no se contaba nacionalmente, como por ejemplo la de competencia
econmica72.
Tambin la implementacin del TLCAN incluy el establecimiento de
instituciones como el Instituto Mexicano de Propiedad Industrial (IMPI) y la
Comisin Federal de Competencia (COFECO).

De la misma manera, se

observaron cambios en las funciones y estructura orgnica de instituciones que


operaban desde haca dcadas y tuvieron necesidad de realizar nuevas
actividades. Por ejemplo, la entonces Secretara de Comercio y Fomento Industrial
fue encargada de nuevas responsabilidades relacionadas con normas tcnicas,
inversin extranjera y actividades de administracin del TLCAN. Esto ltimo se
hizo transformando la Subsecretara de Comercio Exterior en Subsecretara de
Negociaciones Comerciales Internacionales.
Previo a la entrada en vigor del acuerdo, tambin se desarrollaron
innumerables actividades de preparacin entre los funcionarios pblicos y los
agentes econmicos. Al respecto, Salinas de Gortari seal que ratificando el
tratado, este ser ley en toda la regin de Amrica del Norte. Lo daremos a
conocer ampliamente para que todos los mexicanos sepan qu contiene en cada
uno de sus captulos y sobre todo, qu oportunidades nos abre.. y estemos
listos y preparados para aprovechar las oportunidades que ofrece 73.
La difusin de las ventajas que brind el TLCAN entre el empresariado fue
otra de las actividades que se realizaron en su implementacin, dado que eran las
empresas quienes podran aprovecharlas directamente. Cabe mencionar que las
72

Vase un recuento pormenorizado de estas modificaciones en: Iliana Rodriguez (2011): La Soberana en Tiempos de
Globalizacin, Editorial Porra.
73
Salinas de Gortari (1992, Pg. 5).

48

empresas multinacionales de diferentes pases vaticinando la aprobacin y


entrada en vigor del TLCAN en 1994, decidieron adelantarse llevando a cabo
mltiples proyectos de IED en Mxico en 1993. De hecho, el monto de IED de ese
ao fue de 4 900MD, 35% mayor que el realizado en 1992. La registrada en 1994
fue de 9 963MD.
Ejecucin o Administracin
En el TLCAN existen ms de 20 rganos Administrativos conformados por
representantes de cada uno de los tres pases que estn en constante
comunicacin y se renen peridicamente. Los rganos se encuentran
establecidos en el articulado del TLCAN y le reportan a la mxima autoridad
administrativa del acuerdo, que es la Comisin de Libre Comercio74, conformada
por los Ministros responsables de comercio de los tres pases, que son, el
Ministro de Comercio Internacional de Canad, el Representante de Comercio de
Estados Unidos (USTR, por sus siglas en ingls) y el Secretario de Economa de
Mxico. Dado que son demasiados rganos para trabajar directamente con los
ministros, en la prctica los representantes nacionales en los rganos le reportan a
un Coordinador responsable del TLCAN, quien trabaja directamente con el
viceministro responsable de comercio. Para Mxico dicho viceministro es el
Subsecretario de Comercio Exterior.
Las actividades de administracin que desarrollan los representantes
nacionales en los rganos, as como los Coordinadores y Viceministros
mencionados son derivadas de las funciones establecidas en el TLCAN75. As por
ejemplo, deben consumar los compromisos administrativos especficos definidos
en uno o ms artculos del tratado; resolver problemas operativos que se
presentan en las actividades de exportacin, importacin, inversin, etc. derivadas
de incumplimiento de las obligaciones de las contrapartes; intercambiar
informacin estadstica de comercio e inversin; y en general dar seguimiento a
todo lo relacionado con el tratado. De esta manera, en la prctica el TLCAN
74

Las funciones de la Comisin de Libre Comercio se indican en el Artculo 2001. El Anexo 2001.2 contiene la lista de
Comits y Grupos de Trabajo (rganos Administrativos) del TLCAN.
75
Vanse como ejemplo las funciones del Comit de Comercio Agropecuario establecidas en el Artculo 706 del TLCAN.

49

cuenta con un Secretariado Virtual que tiene como funcin administrar el


contenido del acuerdo y lo lleva a cabo desde la capital de cada pas miembro.
Tambin existe un Secretariado Nacional cuyas funciones se encuentran en
el Artculo 2002 y que en la prctica se concentra en las actividades relacionadas
en dar seguimiento a los casos de solucin de diferencias que surjan entre las
partes y en apoyar a los panelistas de los mismos. Adems, se establecieron
secretariados para los dos acuerdos paralelos, el de Cooperacin Laboral y el de
Cooperacin Ambiental. El primero se encuentra en Washington, E.U., y el
segundo en Montreal, Canad.
Terminacin
El artculo 2205 del TLCAN estipula que Una Parte podr denunciar este Tratado
seis meses despus de notificar por escrito a las otras partes su intencin de
hacerlo. Cuando una Parte lo haya denunciado, el Tratado permanecer en vigor
para los otras Partes. Esto significa que potencialmente el TLCAN podra dejar de
ser aplicado por una o las tres partes, con lo que llegara a la ltima etapa de su
ciclo de vida, que es la Terminacin; sin embargo, los costos reales que
implicara esta decisin son maysculos para cualquiera de las partes, por lo que
no se prev esta etapa en el corto o mediano plazo.
A continuacin se presentan las actividades ms importantes observadas en el
Ciclo de Vida del TLCAN:
1990: Los Presidentes Bush y Salinas se renen en Washington. Se decide
que el mejor vehculo para ampliar los flujos de comercio e inversin entre
Mxico y EUA sera un TLC.
1990: Canad se integra a la iniciativa
1990-1991: Etapa de Preparacin, Prenegociacin y Consultas Internas de
las tres partes
1991: Detonacin
1991: Inicio de Negociacin
1992: Culminacin de las Negociaciones (12 de agosto)
50

1992-1993: Implementacin del TLCAN


1993: El Presidente Clinton llega al poder y condiciona la aprobacin a la
negociacin de Acuerdos Paralelos
1993: Firma de los Acuerdos sobre Cooperacin Ambiental y Laboral (14 de
septiembre)
1993: Aprobacin por parte de los Poderes Legislativos de los tres pases
1994: Entrada en vigor
1994-2011: Ejecucin y Administracin del TLCAN

4. Conclusiones
Los representantes de los Estados-nacin llevan a cabo negociaciones
internacionales con mltiples propsitos, entre ellos acordar normatividad para
sectores especficos. Con el fin de lograr estos acuerdos las partes siguen un
proceso que incluye Preparacin, Detonacin, Prenegociacin y Negociacin
Frente a Frente. Los posibles Resultados de estas negociaciones son acuerdos
verbales o escritos, y si estos ltimos cumplen con los requisitos establecidos en
la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados son considerados
Tratados Internacionales. A travs de la Implementacin los Estados se preparan
para cumplir con las obligaciones adquiridas y exigir los derechos obtenidos a
nivel internacional, previo a ponerlos en vigor o Ejecucin.
Si el tema de inters entre los Estados es el intercambio de bienes,
servicios o inversin, las negociaciones comerciales internacionales siguen los
pasos mencionados, adems de cumplir con el marco legal nacional y el
establecido en la Organizacin Mundial de Comercio. Este ltimo dispone la
normatividad bajo las que se celebran acuerdos comerciales internacionales en
general y Acuerdos de Integracin Regional (AIR) en particular. Uno de los cuatro
tipos de AIR es el que tiene como propsito establecer una zona de libre comercio
entre las partes.
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte sigui el proceso de
negociacin indicado entre los aos 1991 y 1993, para entrar en vigor en 1994. El
51

resultado de la negociacin internacional fue un documento de ms de mil pginas


que contiene, entre otras cosas, normatividad para los flujos de comercio de
mercancas, servicios e inversin en la regin. Es considerado el paradigma
mundial de los TLCs modernos. Las repercusiones fueron significativas en la
economa mexicana y ha sido la base de un proceso de integracin creciente entre
los tres pases miembro, Canad, Estados Unidos y Mxico.

Bibliografa
-Barrera Flores, Jos (2010): Los Acuerdos Comerciales Internacionales de
Mxico, en: K. Sigmond y E. Rabasa (Coords.), Problemas Actuales del Derecho
Internacional, Editorial Porra y Tecnolgico de Monterrey.
-Cede, Franz (2002): The Legal Perspective on International Negotiations, en
Kremenyuk (Ed.) (2002), pginas 145-158.
-Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, DOF del 14 de febrero
de 1975, en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/I1.pdf
-Fisher, Roger and William Ury (1983): Getting to Yes: Negotiating Agreement
Without Giving In, New York, Penguin Books.
-Kremenyuk, V. (Ed.) (2002): International Negotiation, Analysis, Approaches,
Issues, Jossey-Bass.
-Lpez-Fernandez, Rene (2010): El Proceso de Negociacin de un Tratado
Comercial en Mxico, Tesina de la Maestra en Estudios Internacionales de la
EGAP-CCM, Tecnolgico de Monterrey.
-Organizacin de los Estados Americanos (OEA): Asambleas Generales, en:
http://www.oas.org/es/acerca/asamblea_general.asp
-Organizacin Mundial del Comercio: Textos Jurdicos, en:
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/legal_s.htm
-Organizacin Mundial del Comercio (2001): Declaracin Ministerial de Doha, en
http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_e.htm
-Putnam, R. (1988): Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of Two-Level
Games, International Organization, vol. 42, no. 3, pginas 427-460.

52

-Raiffa, H. (1982): The Art and Science of Negotiation, Belknap Press, 11th
printing, Paperback.
-Rodrguez, Iliana (2011): La Soberana en Tiempos de Globalizacin, Editorial
Porra.
-Salinas de Gortari, Carlos (1992): Mensaje del Presidente Carlos Salinas de
Gortari a la Nacin, con Motivo del Tratado de Libre Comercio, en Tratado de
Libre Comercio entre Mxico, Canad y Estados Unidos, SECOFI, pginas 3-5.
-Secretara de Comercio y Fomento Industrial (1993): Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte, Texto Oficial, Editorial Miguel ngel Porra.
-Secretara de Relaciones Exteriores, Gua para la conclusin de tratados y
acuerdos interinstitucionales en el mbito internacional segn la ley sobre la
celebracin de tratados, en: http://www.sre.gob.mx/tratados/guia.pdf
-Secretara de Relaciones Exteriores, Ley sobre la Celebracin de Tratados,
DOF del 2 de enero de 1992, en: http://www.sre.gob.mx/tratados/leytratados.pdf
-Secretara de Relaciones Exteriores, Tratados, en: www.sre.gob.mx/tratados
-Senado de la Repblica (1990): Las Relaciones Comerciales de Mxico con el
Mundo, Memoria, LIV Legislatura, 4 volmenes, 2150 pginas.
-Serra Puche, J. (1993): Presentacin del Dr. Jaime Serra Puche, Secretario de
Comercio y Fomento Industrial, de los Resultados de la Negociacin del Tratado
de Libre Comercio entre Mxico, Canad y Estados Unidos, a la Comisin de
Comercio de la Honorable Cmara de Senadores, en: Tratado de Libre Comercio
entre Mxico, Canad y Estados Unidos, SECOFI, pginas 39-73.
-Vega Canovas, Gustavo (2010): El Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte, Visin Retrospectiva y Retos a Futuro, El Colegio de Mxico.
-Underdal, Arild (2002): The Outcomes of negotiation, en V. Kremenyuk (Ed.)
(2002), pginas 110-127.

53