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Chile, entrada en vigencia del Convenio 169 OIT y el

Conflicto en la región de la Araucanía
Análisis de NorLARNet, 12 de octubre del 2009
Fernando Báez*

Con fecha 15 de septiembre de 2009, en medio de la tensión por el conflicto mapuche, entró en
vigencia en el país el principal instrumento internacional de reconocimiento y protección de los
derechos de los pueblos indígenas.
En esta etapa de implementación del convenio, la Presidenta Bachelet envió al Parlamento dos
proyectos de ley que buscan dar una nueva institucionalidad jurídica, creando para estos efectos el
Ministerio de Asuntos Indígenas y el Consejo de Pueblos Indígenas
Estas iniciativas, no obstante su innegable aporte en la solución del conflicto, han generado rechazo y
objeciones por parte de los Mapuche, quienes a través de sus líderes máximos interpusieron un
recurso judicial el dia 6 de octubre ante la Corte de Apelaciones de Santiago contra la Presdidenta
Bachelet y el ministro encargado de temas indígenas José Antonio Viera-Gallo, sobre la base de que
el gobierno no ha dado cabal cumplimiento a lo dispuesto por el Convenio 169, al no consultar a los
pueblos indígenas cada vez que se pretenda impulsar medidas que los afecten, solicitando a la Corte
que declare ilegales y arbitrarios estos proyectos de ley.
Este recurso judicial en definitiva fue rechazado por la Corte de Apelaciones pues no se cumplieron
determinadas formalidades en su presentación, por lo que la Corte no se pronunció sobre el fondo
(petición) del recurso, es decir, si el no consultar a los pueblos indígenas en las etapas de elaboración
de estos proyectos de ley era ó no una infracción al Convenio.
La interposición de este recurso judicial se da en medio de un ambiente de desconfianzas entre las
comunidades Mapuche y el Estado. Esta dinámica se ve agravada ante las sucesivas tomas, por lo
general violentas, de diversos predios agrícolas en la Región de la Araucanía. Conflicto que no se
detiene, según los líderes Mapuche, debido al incumplimiento por parte del Gobierno en el traspaso
de tierras que consideran como propias, y que aún están en poder de terceros, tras siglos de
usurpación y expropiaciones.

Breve reseña histórica La historia nos muestra la resistencia que opuso el pueblo Mapuche a la influencia y dominio del Imperio Inca. Este efecto se generó en parte por la falta de interés por resguardar la identidad y cultura indígena tras la conquista y durante la conformación de la República de Chile. se da una vez finalizada la Guerra del Pacífico en la frontera norte del país (conflicto armado entre Chile y la Alianza Perú Boliviana. y por las implicancias internacionales que conlleva en el marco de protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas. en base a la seguridad nacional. No fue sino hasta el advenimiento de la República (principios del siglo XIX) que el pueblo Mapuche asentado históricamente en la Araucanía comenzó a vivir un proceso de asimilación y pérdida de autonomía sin retorno. el proceso de consolidación de los derechos civiles y politicos en el país tras 17 años de férrea dictadura dió paso a una etapa de múltiples reivindicaciones tanto sociales. con el río Bío Bío como su frontera norte. Siendo el tema Mapuche uno de los más notorios en la actualidad por las características violentas que ha adquirido. de los territorios comprendidos al sur del Bío Bío. no obstante los esfuerzos de los conquistadores por revertirlo en una serie de enfrentamientos a lo largo de dos siglos. marcando con ello el fin de la autonomía territorial de los Mapuche. la incorporación de estos territorios a la soberanía de Chile conllevó para los Mapuche un proceso de reducción cultural. económicas como culturales. Este status quo se mantuvo hasta la independencia de Chile de la Corona española. supremacía que en definitiva fue incapaz de conquistar estos territorios durante el período prehispánico. Como resultado de esta sumisión militar. tras el triunfo militar sobre el Perú y Bolivia. respaldado en las políticas de desarrollo y modernización que el Estado-Nación chileno ha implementado desde su independencia de España. y la anexión de importantes territorios al norte del país. 1879-1883) El gobierno chileno. Esta resistencia militar forzó a los españoles en 1641 a reconocer a través del pacto o acuerdo de Quilín un territorio Mapuche independiente. Lo que sumado a la necesidad de incorporar territorios y recursos naturales a la economía capitalista. Hasta el día de hoy este proceso ha marcado la tensión entre los intentos de dominación política y económica del Estado chileno y la resistencia de las comunidades Mapuche aún existentes. El momento determinante. desde su llegada en 1540. delimitó a los Mapuche a reducciones territoriales (1883). en su esfuerzo por incorporar estos dominios de forma total y absoluta a la corona española. transfiriendo gran parte del territorio a inmigrantes extranjeros (alemanes. Esta situación no fue distinta para el conquistador español. sobre el peligro del no reconocimiento y establecimiento de las fronteras nacionales. quien fracasó igualmente. El gobierno argumentó. . Este objetivo estratégico se logró gracias a tropas bien entrenadas tras 4 años de guerra en el norte. italianos y suizos principalmente) o vendiéndolos a colonos chilenos. es decir. estableció como objetivo la toma material de la Araucanía. Situación actual de las comunidades Mapuche Luego del advenimiento de la democracia. en un contexto de soberanía territorial.

y el sector privado con sus intereses económicos en la zona. La lucha que han protagonizado con la policía. socialistas. Además. Iniciativa de ley que siendo aprobada en primera instancia por la Cámara de Diputados el año 2000 (de mayoría centro-izquierda) no obtuvo el quorum necesario en el segundo trámite legislativo. No obstante la complejidad del conflicto hoy en día. que favoreció igualmente a las comunidades Mapuches. no obstante los esfuerzos por evitar un conflicto mayor y de consecuencias previsibles. y a decenas de líderes y activistas procesados y condenados al rigor de la Ley Antiterrorista. a saber. Coalición conformada. el Estado chileno y sus instituciones. el pueblo Mapuche a través de sus organizaciones locales. Renovación nacional (RN) y Unión demócrata independiente (UDI). y tomas de terreno. La primera de estas iniciativas fue la creación de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) que sirvió de antecedente para el estudio y promulgación de la Ley Indígena de 1993 durante los gobiernos de Patricio Aylwin y Eduardo Frei. devolvió a los latifundistas las tierras asignadas durante la reforma agraria a las comunidades Mapuche. cuerpo legal aprobado bajo la dictadura de Pinochet. Iniciativas legales que han sido insuficientes a las luces de las actuales circunstancias. camiones. estos esfuerzos legislativos no tuvieron el apoyo político de los partidos de derecha en el país. ante un Senado que estuvo conformado por una mayoría de derecha hasta hace un par de años. bajo los gobiernos presididos por una coalición de centro izquierda los que han sentado las bases para un reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. casas. por demócrata cristianos. ataques incendiarios contra vehículos. en enfrentamientos y desalojos de las tomas de terreno han dejado un saldo de tres Mapuche muertos. Este hecho se vió agravado con la cruel represión. entre otros. 2568 y 2570). asimismo sus comunidades discriminadas y/o segregadas. los pueblos originarios fueron ignorados y políticamente marginados.La falta de un diálogo franco entre las partes involucradas. mediante la dictación decretos leyes (DL. Desde 1999 a la fecha hechos de violencia han sido protagonistas en la región de la Araucanía. numerosos heridos. Tal como se ha señalado previamente. es un hecho que durante la conformación de la República de Chile. Activistas Mapuches. estos vieron nuevamente conculcados y vulnerados sus derechos durante la dictadura. quienes incluso tardaron más de 17 años en dar su aprobación al Convenio 169 en el Congreso. . ha generado una situación de inseguridad y de violencia. radicales y socialdemócratas. organizados a través de la ”Coordinadora Arauco Malleco” han cometido numerosos atentados contra fundos y predios forestales. han sido las iniciativas y esfuerzos legislativos definidos desde 1990. No obstante los esfuerzos legislativos al tenor de la Reforma Agraria de los años 60 y 70 bajo los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende Gossens. no obstante su propósito de generar una salida social y política. Pinochet. con la abierta complicidad de los latifundistas de la zona proclives al régimen dictatorial. asesinatos y tortura que sufrieron los Mapuche a manos de las fuerzas policiales y militares. posteriormente la constitución de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato que dió paso a la Política de Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas bajo el gobierno del Presidente Ricardo Lagos y el Acuerdo de Nueva Imperial II de enero de 2006 bajo el actual gobierno de Michele Bachelet. sufriendo con ello una severa reducción territorial y una fuerte fragmentación social.

y deberá adecuarse a las nuevas disposiciones contenidas en el Convenio 169. sino a determinadas comunidades locales que sienten vulnerados sus derechos territoriales ancestrales y sus recursos naturales.Sin embargo. Legislativo La legislación comparada. dejando sin la posibilidad siquiera a las comunidades afectadas de expresar su opinión. y desarrolló en sus diferentes artículos principios relativos a sus derechos esenciales en materia de tierras y aguas. Por ello es un gran avance la vigencia del Convenio 169 de la Organización del Trabajo como Ley de la República. debiendo asumir estas los costos sociales ligados al desarrollo de megaproyectos energéticos. dejando estos recursos a disposición de intereses privados. estableciendo además fondos para la adquisición de tierras. creó la Comisión Especial de Pueblos Indígenas. el 79% vive en ciudades. Patricio Alwin. Este marco legal ha regido los asuntos de los pueblos indígenas hasta el dia de hoy. La Ley Indígena de 1993 pese a su propósito mantuvo desprotegidas las tierras indígenas. brindando con ello seguridad juridica y protección al derecho de propiedad. promoviendo de esta forma la solución a antiguas e importantes demandas históricas sobre tierras ancestrales y reconocimiento cultural. . Según el censo de 1992 y la encuesta CEP de 2002. ya vigente en Chile. única institución encargada en el sistema público de ver los temas de los pueblos indígenas. derechos culturales y de participación. el 84% no habla la lengua propia. en cuanto a los recursos naturales que en ella se encuentran. el 49% no sabe o no recuerda las ceremonias o ritos. es de rigor señalar que este conflicto no comprende al pueblo Mapuche en su totalidad. El Fondo de tierras y de aguas fue el instrumento de mayor relevancia en este proceso de recuperación patrimonial. Rapanui y Mapuche (Pacto de nueva Imperial de 1989) el primer gobierno democrático. Bajo esta Ley se creó la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.7% de la población nacional se define como mapuche. y el 60% es católico. derechos de aguas y fomento del desarrollo cultural de las comunidades locales. Esta ley reconoció a los pueblos indígenas como constitutivos y parte integral del patrimonio cultural de la nación chilena. con representantes de los pueblos Atacameños. así como el derecho a un etnodesarrollo y al reconocimiento de su cosmovisión. incluso a nivel latinoamericano. Aymara. Ley 19. Sin embargo este esfuerzo ha sido insuficiente para satisfacer la demanda histórica tras siglos de usurpación y expropiación de tierras. favoreciendo la adquisición. reconoce diversos derechos a los pueblos indígenas sobre sus tierras y recursos naturales mucho más avanzados de los que hasta antes de la entrada en vigencia en Chile del Convenio 169 aparecían recogidos en la Ley Indígena de 1993 y en la legislación sectorial del país. sólo el 9. de los Pueblos Indígenas. transferencia y saneamiento legal de tierras. forestales o energéticos. Construcción de caminos de diálogo 1.253. año 1993 Como resultado de la ronda de conversaciones entre el entonces candidato presidencial. cuyo resultado fue la elaboración de los lineamientos y posterior promulgación y publicación de la Ley de Pueblos Indígenas. forestales o turísticos sobre los territorios habitados por las comunidades locales Mapuches. a través de requerimientos mineros.

el Poder Judicial y demás organismos constitucionales. imposibilitando con ello el ejercicio pleno de sus derechos. a la autonomía territorial y cultural de las comunidades indígenas. cuyas consecuencias han sido detenciones. es decir. a la propiedad sobre la tierra. y en forma especial. ante la creciente conciencia de los países sobre la obligatoriedad de reconocer la existencia y derechos de los primeros habitantes del planeta y sus descendientes. Este consejo. reviste especial importancia. El derecho a su identidad.Es un hecho indiscutible que la población mapuche. la creación del Consejo de Pueblos Indígenas. y un eventual acuerdo sobre las demandas indígenas. no obstante la implementación de estas iniciativas. el Parlamento. han carecido del control necesario sobre elementos claves para asegurar su supervivencia. contribuyendo con ello al cambio de actitud en la forma de relacionarse con las comunidades indígenas. y en definitiva el encarcelamiento de líderes y . No criminalización del conflicto El denominado conflicto Mapuche está basado en el no reconocimiento jurídico. 2. coordinación y evaluación de la política nacional indígena. En este contexto la implementación del Ministerio de Asuntos Indígenas y la creación de las Agencias de Desarrollo Indígena van en la dirección correcta. en los sistemas de salud y políticas de salud intercultural. pues se le otorga al nuevo ministerio el carácter de Secretaría de Estado. según se desprende de las palabras de la Presidenta Bachelet "El propósito es que el diseño y las decisiones sobre las políticas respectivas se radiquen en el más alto nivel del Gobierno. generando y priorizando el diálogo. en vez de una política represora que acentúe el conflicto. y que la entrada en vigencia del Convenio 169 debiera promover. requerirán la voluntad todos los sectores políticos. sometimientos a proceso. En este nuevo proceso el Estado debe entender que sus instituciones (servicios públicos y municipios) deberán readecuar su trato con los pueblos indígenas. organismo de representación de los pueblos ante el conjunto del Estado. ha criminalizado a priori el movimiento Mapuche. evitando con ello criminalizar las demandas indígenas. dando término a las políticas ”clientelistas y asistencialistas”. al territorio y por cierto a su autodeterminación son elementos determinantes en esta perspectiva de respeto. Esto ha generado un circulo vicioso de protesta y represión que durante los últimos años se ha ido incrementando e incluso radicalizando. es decir. estimulando con ello un mayor debate sobre el papel de los pueblos indígenas en el desarrollo nacional y en la consolidación de nuestra democracia. De esta manera el gobierno refleja su voluntad de fortalecer la participación y la representación de las comunidades y de los pueblos indígenas en el ámbito público. tendrá dentro de sus principales funciones el participar en el diseño de la propuesta de la política nacional indígena y de su evaluación. ante el Gobierno. tanto en el diseño. en desmedro de una atención a las causas estructurales del conflicto. ha hecho surgir voces críticas a la capacidad del Estado de mantener el orden público. La radicalización del conflicto hace necesario que el Estado contemple la situación desde una perspectiva más amplia. que se le dé la dimensión que a nuestro juicio requiere la política indígena en nuestro país” (sic). por parte del Estado chileno. asi como los demás pueblos indígenas que habitan el país. Dentro de estas iniciativas. pues su enfoque y control sobre las situaciones de violencia sobre la propiedad. El actuar de las fuerzas policiales frente al conflicto.

las redes de apoyo y de solidaridad con el pueblo Mapuche se han igualmente fortalecido. por ello se debe profundizar en la política de transferencia de tierras. tanto moral como legal. debiera investigar con la misma acuciosidad los hechos de violencia contra la población Mapuche. institución de prosecución criminal independiente. Este accionar influye en la actitud racista que la población no mapuche residente en la zona manifiesta en las calles. y que ha derivado en el surgimiento de amenazas contra dirigentes y activistas. Sr. la actual coyuntura política y social tampoco favorece este proceso. propiciando con ello el ejercicio de la autonomía de los pueblos indígenas como expresión de su derecho a la libre determinación política. un Estado que promueva la defensa de los derechos humanos debiera ir más allá de los formalismos y atender a la sustancia de las causas. Es por ello que la defensa de la integridad física y psíquica de la población Mapuche es igualmente un imperativo. Por ello la compra de tierras por parte del Estado. tal como lo sostiene el Ministro Secretario General de la Presidencia. especialmente entre los propietarios de fundos y empresas forestales localizadas en la zona de la Araucanía. social y cultural en lo que hoy constituye el standar establecido por la declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de septiembre de 2007. tanto en un plano socioeconómico. Igual protección ante la Ley La notoriedad que estos hechos de violencia han generado en la opinión pública han fomentado una actitud racista en ciertos sectores de la sociedad chilena. económica. incluso a nivel internacional. reconociendo la existencia de los pueblos .activistas Mapuche. manifestando con ello una soterrada xenofobia. 3. sean estos provenientes de civiles o de la acción del Estado a través de sus policias. Y por ello el Ministerio Público. para el Estado chileno. incluso al rigor de la Ley Antiterrorista. Esta actitud racista no ha sido ajena a los medios de comunicación. El país debe dar respuestas innovadoras a las demandas indígenas. Con ello se genera un cambio de mentalidad en la sociedad chilena y así morigera la abierta discriminación que se observa. Es un hecho que el propio Estado ha contribuído a generar en las comunidades indígenas situaciones de pobreza y vulnerabilidad juridica a través de su historia. entre estos un grupo autodenominado “Hernán Trizano” de caracterísitcas fascistas. No obstante. no obstante las dificultades propias del conflicto Mapuche ya comentadas previamente. y debiera continuar esta senda. en recientes declaraciones. provenientes de civiles. cuerpo legal promulgado durante la dictadura. en orden a satisfacer el compromiso asumido con 115 comunidades locales Mapuche es un indicativo de la voluntad del gobierno en seguir avanzando en la solución del conflicto. y en especial contra sus dirigentes. informada recientemente por el Consejo Ministerial para Asuntos Indígenas. José Antonio Viera-Gallo. quienes en general han intentado presentar a las comunidades Mapuche como responsables del no integrarse al modelo de desarrollo capitalista. Hoy en día la tensión acumulada en la zona de la Araucanía. así como la protección de los recursos naturales en ella situados. En este contexto de conflictividad. Si bien no es fácil el camino. como político y cultural. Sin duda Chile ha avanzado estos últimos 20 años. se manifiesta en la conflictividad entre empresas forestales y ciertas comunidades Mapuche. y cuyo fin inmediato fue su aplicación a los grupos y movimientos radicalizados de izquierda opositores a la dictadura del general Pinochet.

*Fernando Báez es abogado de Chile. En este camino sería útil examinar otras experiencias. Actualmente reside en Noruega. cuya experiencia puede dar luces de como interrelacionarse en la diversidad y en la tolerancia dentro de un sistema democrático. y no negarlos. en un contexto de desarrollo social y cultural. como por ejemplo la de los países escandinavos en su relación con la minoría Lapona. Siendo un imperativo. . el seguir avanzando en el reconocimiento de la realidad pluriétnica.originarios. promoviendo así su derecho a progresar manteniendo su identidad cultural.