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LA REFORMA CONSTITUCIONA DE 1910: UNA VENTANA A UNA NUEVA

REALIDAD EN EL CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO.


Las instituciones polticas son el resultado de procesos histricos concretos que tienen
lugar en un tiempo y espacio determinados. Estas no operan en el vaco, son producto
de las relaciones concretas de poder, de negociaciones y/ o confrontaciones entre
diversos actores. Son las relaciones de poder presentes en un contexto determinado las
que determinan los cambios institucionales, su contenido y alcances1.
Las transformaciones de tipo continuo, adaptativo o incremental se presentan cuando
tienen lugar de acuerdo con las normas de transformacin previstos por el sistema o por
sus componentes e implican cambios parciales, manteniendo una matriz de reglas
cimentadas. Las de tipo discontinuo y radical suponen una ruptura respecto a las reglas
de auto transformacin y la introduccin de criterios nuevos no establecidos, dndose
cambios ms profundos (Morlino, 1985). Una buena imagen de las instituciones y de su
cambio, con el predominio del cambio continuo, la presenta Both Rothstein cuando
seala que las instituciones se parecen a un arrecife de corales con niveles superpuestos,
lo cual implica que, durante varios periodos, diversos actores con intereses
determinados adoptan instituciones teniendo como sustrato el sistema preexistente
(Rothstein, 1992). Esto significa que las instituciones son duraderas y no cambian de
forma drstica al ritmo de las dinmicas de poder y de los intereses de los actores que en
un determinado momento concentran mayores cuotas de poder. Aunque presentan
cambios, estos suelen ser parciales y van generando un "acumulado" de reglas en
muchos casos contradictorias.
En esta perspectiva, cabe destacar, entonces, que en el cambio ms frecuente, el
continuo, suele implicar la presencia de reglas constantes, que se mantienen en el
tiempo, y otras nuevas, que generan consensos y se van consolidando. As mismo, otras
que son ms voltiles y se modifican con relativa frecuencia.

Tal tradicin del denominado neoinstitucionalismo histrico, del cual son representantes Nohlen (1991). Thelen y Longstreth
(1992), Rothstein (1992), Monsalve y Sottoli (1998) y North (1993). Extraido de La reforma constitucional de 1910. Constantes
institucionales, consensos y nuevas reglas por Javier Duque Daza.

A partir de estas consideraciones, en el presente texto, se analiza el cambio institucional


de 1910 en Colombia. El argumento central es que se trata de un cambio de reglas de
tipo continuo, sobre la base de algunas constantes histricas (el presidencialismo, el
bicameralismo, el origen mixto del Congreso de la Repblica, la ciudadania limitada y
la ausencia del control constitucional en primera instancia), algunos consensos surgidos
desde 1886 (el paso de los estados a los departamentos y la definicin confesional del
Estado) y nuevas reglas (moderacin del presidencialismo, cambios electorales, control
constitucional y la ampliacin relativa de la ciudadana poltica). Constituy un caso de
cambio en la modalidad de aprendizajes y de acuerdos de parte de los actores con mayor
poder para generar un escenario con menos conflicto potencial. Respecto a los cambios
que le antecedieron y que condujeron a sendas constituciones a travs de la fuerza
suficiente (1863 y 1886), como el producto de la voluntad de los vencedores en guerras
civiles, la reforma de 1910 expres el acuerdo en tiempos de paz, aunque
potencialmente conflictivos. Se pas de "cartas de batalla" a una "carta para la paz"2.
Una diferencia sustancial entre la Constitucin de 1886 y la que result del cambio en
1910 se refiere a la modalidad del cambio. La primera implic una condicin de fuerza
suficiente de los actores en el poder que impusieron la nueva carta, fue el producto de la
imposicin de los vencedores. En 1910, se gener una dinmica de mayor negociacin
que expres cierto aprendizaje de los actores polticos relevantes y expres una
negociacin entre actores, en posiciones asimtricas, muy similar a las dinmicas
presentadas en la Asamblea Constituyente de 1991 y su posterior Constitucin.
La reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 3 de 1910, al crear el
sistema de control constitucional jurisdiccional concentrado, fue pionera en el mundo en
la garanta de la supremaca constitucional, sentando as las bases de un verdadero
Estado constitucional. El control constitucional de normas con rango legal o
reglamentario por parte de la Corte Suprema de Justicia no slo se adelant diez aos al
modelo kelseniano del tribunal constitucional con su poder anulatorio de la
normatividad general contraria a la Carta, sino que aport un diseo original: el carcter
de derecho poltico de la accin de inconstitucionalidad, el ciudadano raso como el
vigilante de la vigencia real de la Constitucin, donde tales instituciones son el producto
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La reforma constitucional de 1910. Constantes institucionales, consensos y nuevas reglas por Javier Duque Daza.

de una construccin progresiva en largo proceso histrico de aproximaciones graduales.


Tambin revela que en aquellos debates constituyentes de 1910 se plantearon los ms
acuciantes problemas de teora y tcnica constitucional que hoy son el centro de la
discusin de las nuevas corrientes genricamente cobijadas con el nombre de neoconstitucionalismo. Ello se advierte especialmente en la tendencia a depositar una gran
confianza del sistema en el poder de los jueces, como un poder racional superior al
legislador y al gobierno.
El periodo comprendido entre 1886 y 1910 se caracteriz por su dinmica poltica por la
realizacin de dos cambios institucionales fundamentales. Entre uno y otro, sucedieron
dos guerras civiles, realineamientos partidistas, un rompimiento institucional con la
clausura y reemplazo del Congreso de la Repblica y el regreso a la normalidad
institucional. Las dos modalidades de cambio que se presentaron en 1886 y 1910 se
diferenciaron por tres aspectos centrales. Por una parte, por el origen de la iniciativa,
una a travs de un consejo de delegatarios cuya eleccin fue direccionada "desde
arriba", con un carcter exclusivista y excluyente, y otras a travs de una Asamblea
Nacional Constituyente conformada a travs de una eleccin indirecta, con un carcter
ms incluyente y plural. Por otra parte, por la modalidad mediante la cual se concret.
La de 1886 a partir de una relacin de fuerza suficiente que permiti al partido
hegemnico y al presidente Nez conformarla a su medida y segn sus propsitos
predeterminados, y la de 1910, a travs de un mayor debate, con refrendacin indirecta
de las municipalidades. Se trat de un caso de aprendizaje que condujo a negociaciones
entre los actores. En tercer lugar, por el contenido. En 1886, se trat de una constitucin
que, en conjunto, represent una nueva arquitectura institucional orientada a refundar la
nacin, tras el periodo federalista. En 1910, se trat de una reforma que, como se ver
en el apartado siguiente, a la vez que mantuvo algunas reglas que se constituyen como
constantes institucionales, modific otras, dndole un nuevo contenido a algunas
dimensiones centrales de la institucionalidad del pas.
Las reformas establecidas en 1910 comprendern tres aspectos claramente
diferenciados: la presencia de constantes institucionales que, aunque adquieren ciertos
contornos y especificidades, se reproducen; la expresin de nuevos consensos entre las
lites sociales y polticas, y nuevas reglas de juego que dinamizarn los escenarios
polticos.

La reforma de 1910 ha sido catalogada como generadora de un "nuevo orden politico"


(Bergquist, 1981), "reforma sustancial" (Melo, 1989), "hito de la construccin de
nuestra democracia" (2001). Desde una perspectiva tal vez ms moderada, la reforma
puede ser vista como un avance relativo de las instituciones democrticas del pais en su
poca, pero con limitaciones. As nrismo, a diferencia de las constituciones anteriores,
como las de 1863 y de 1886, que representaron la imposicin de los vencedores, a
manera de "cartas de batalla", la reforma de 1910 tenia el propsito de constituir una
"carta para la paz".
El hilo argumentativo del ensayo plantea que la reforma de 1910 constituy un cambio
de reglas de tipo continuo sobre la base de algunas constantes, algunos consensos
surgidos desde 1886 y nuevas reglas de juego, combinacin que permite constatar la
tesis segn la cual los entramados institucionales se configuran a partir de herencias del
pasado, nuevas perspectivas y, en aspectos centrales, consensos que se van
construyendo y se plasman en las normas constitucionales. La reforma es un claro
ejemplo de cambio institucional en la modalidad de aprendizajes y de acuerdos de parte
de los actores con mayor poder para generar un escenario con menos conflicto
potencial. Respecto a los cambios que le antecedieron y que condujeron a sendas
constituciones a travs de la fuerza suficiente (1863 y 1886) como el producto de la
voluntad de los vencedores en guerras civiles, la reforma de 1910 expres el acuerdo en
tiempos de paz, aunque potencialmente conflictivos.
En su poca, tanto la Constitucin de 1886 como la reforma de 1910 conservaron
elementos centrales de las democracias iliberales. Aunque la reforma represent un
avance respecto a una mayor separacin de los poderes pblicos por la va de la
moderacin del poder ejecutivo, en trminos de derechos, mantuvo serias limitaciones.
Como se anot arriba, el importante debate que se dio en la Asamblea Constituyente de
1910 toc temas de mucha relevancia en el constitucionalismo. Varios problemas
conceptuales concentraron la atencin de los polemistas y dos problemas polticos
institucionales prcticos acicatearon al Constituyente a disear un sistema de control
jurisdiccional sui generis.

El foco del debate constituyente sobre la creacin de la nueva jurisdiccin la


constitucional, con inditos poderes anulatorios sobre la expresin de la voluntad
general, fue la cuestin de quin es el mejor guardin de la Constitucin. A decir de
Eduardo Rodrguez Pieres, jurista cercano a las deliberaciones de la Asamblea
Constituyente y a sus integrantes, examinados diferentes modelos de control
constitucional de la poca (estadounidense o de control judicial difuso, suizo por
referendo y el francs o parlamentario), se opt por una solucin colombiana:
depositar tal confianza en el poder judicial, pero no como potestad difuminada en todos
los jueces sino como competencia exclusiva concentrada en una alta corte.
Por eso se acogi en su contenido esencial el texto inicialmente propuesto por Don
Nicols Esguerra (antiguo militante del liberalismo radical) en los siguientes trminos:
A la Corte Suprema de Justicia se le encarga la guarda de la Constitucin, por
ende la declaratoria de la exequibilidad de los actos legislativos objetados por
inconstitucionales, y sobre las leyes o decretos que cualquier ciudadano haya
acusado como tal ante el Procurador General de la Nacin.
Para sustentar esa modalidad de jurisdiccin constitucional concentrada (con poderes
anulatorios sobre las leyes y los decretos con rango de ley), el problema ms debatido
fue, sin duda, el de las relaciones entre el poder legislativo y el poder judicial. No fue
ajena a esta polmica la pregunta sobre cul de estos dos poderes condensa mayor
legitimidad y cul de ellos ocupa lugar prevalente en la estructura del Estado: en virtud
de qu ttulo se legitima a un pequeo grupo de magistrados no electivos, no
seleccionados democrticamente ni responsables ante el pueblo para dejar sin efectos
una expresin normativa de la voluntad general expresada en el Congreso?
Segn Rodrguez Pieres, el fundamento de sistema que se creaba radica en los poderes
moderadores de los jueces y en el papel del juez constitucional como supremo intrprete
de la Carta. Segn este jurista, la sealada discusin exige considerar la determinacin
de los efectos que ejerce sobre el derecho del Poder Legislativo para decretar leyes, la
fuerza moderadora que el Poder Judicial mantiene respecto de los actos que emanan de
aqul, en virtud de las facultades de interpretacin y explicacin de las leyes que le
concede la Constitucin

La premisa socio-poltica que, segn Rodrguez Pieres, ciment el salto institucional


hacia una jurisdiccin constitucional, fue la decadencia del mito del poder legislativo, la
visin pesimista sobre la infalibilidad de la voluntad general.
En Colombia, esa decadencia del mito legislativo tomaba la forma de desconfianza en la
moderacin del Congreso de la Repblica y en la independencia de ste frente al poder
ejecutivo. Retomando el texto de Herbert Spencer, este autor nos dice que la
supersticin poltica de lo pasado era el derecho divino de los Reyes; la gran
supersticin poltica de hoy es el derecho divino de los Parlamentos. Por ello, la
discusin arrib a la siguiente conclusin:
En Colombia es necesario defender al pueblo contra la accin conjunta del
legislativo y del ejecutivo, ya que el primero es inducido por el segundo a
expedir leyes contrarias al propio Estatuto que aprobaron cuando el respectivo
partido triunf, tratndose de perpetuarse en el poder pero que a la larga le
resulta estorboso.
Las experiencias de gobiernos autoritarios y congresos homogneos manipulados por el
ejecutivo durante la poca de la Regeneracin fueron el referente histrico inmediato
que aliment esta visin pesimista sobre el poder legislativo. La utilizacin prolongada
de facultades de Estado de Sitio, con su legislacin de excepcin (decretos legislativos)
y la generosa concesin de facultades extraordinarias al Gobierno por parte del
Congreso (decretos-leyes), daban pbulo a la creacin de un poder moderador sobre
tan amplias competencias normativas del ejecutivo. En este punto, los delegatarios de
visin constitucional ms conservadora como Jos Vicente Concha, aunque vacilantes
en la revisin judicial de las leyes, propugnaron el control judicial inmediato sobre el
ejercicio de los poderes excepcionales del Presidente, control que conllevaba la facultad
de declarar inexequibles los decretos legislativos.
Pero la poca fe en una suprema competencia de interpretacin constitucional en manos
del poder legislativo fue expresada por quien fuera inspirador y promotor de la
Reforma, Carlos E. Restrepo, en los siguientes trminos:
Convertir al legislativo y al ejecutivo en rbitros del derecho es convertirlos
en constituyentes de cada ao, teniendo los jueces que aplicar una ley inicua y
los particulares no les quedara otro recurso que sufrirla y callar

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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