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EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA

EN LA UNIN EUROPEA: ADMINISTRACIN


PBLICA NACIONAL Y ADMINISTRACIN PBLICA
COMUNITARIA
Antonio Calonge Velzquez
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Valladolid

Sumario: I.- Introduccin. II. Los orgenes de la Administracin pblica europea


y su evolucin. 1. La consciente falta de previsin en los Tratado originarios. 2. La
creacin jurisprudencial de la nocin de Administracin pblica. 3. El desarrollo del
concepto al comps del proceso de integracin europea. III. El concepto de Administracin pblica en el Derecho derivado: algunos ejemplos. 1. La funcin pblica. 2. La
contratacin pblica. 3. Un avance de conclusin. IV. Una nueva nocin de Administracin pblica europea: la Administracin central comunitaria y las Administraciones
pblicas nacionales. 1. Caracterizacin general. 2. La Administracin central comunitaria. 3. Las Administraciones pblicas nacionales. V. Tratado de Lisboa y Administracin pblica europea.

I.Introduccin
Como sealara, primero, uno de los grandes autores del Derecho administrativo
alemn contemporneo, Oto Bachof, y, ms recientemente, Schwarze: el Derecho de la Comunidad Europea est compuesto por reglas de Derecho administrativo
y, sobre todo, de Derecho administrativo econmico1. Esta constatacin llev al segundo de los profesores citados a afirmar que la Comunidad Europea, precisando el
1Tomo la cita del primer autor de Massera, Alberto Una nozione comunitaria di pubblica amministrazione, El desenvolupament del dret administrativo europeo, Escola dAdministracio Publica
de Catalunya, Barcelona,, 1993, p. 64. Schwarze, Jrgen, Droit Administratif Europeen, vol. I, Office des publications oficielles des Commanauts Europennes, Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 8.

Revista de Derecho de la Unin Europea, n 19 - 2 semestre 2010

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trmino comunidad de Derecho que utilizara el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, es una comunidad de Derecho administrativo2.
Pues bien, esta comunidad de Derecho administrativo precisa, como parece
lgico, de una Administracin Pblica que sirva a los fines para los que tal comunidad se ha creado. Es cierto que el Derecho originario no se ha ocupado de ofrecer
una nocin de Administracin pblica y que son muy pocas las disposiciones de los
Tratados que emplean este trmino (ahora, los artculos 45.4, 46.a), 50.2.b), 73 y
298 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea, TFUE), a diferencia del
trmino Estado cuyo uso es frecuente, pues no hay que olvidar que la Unin Europea
es, como nos enseara Martnez Lpez-Muiz, una unin de Estados soberanos,
pero firme, estable y eficaz3; pero no es menos cierto que esta realidad ha estado
presente desde la misma constitucin de las Comunidades Europeas. Ms an, como
ha sealado Fuentetaja Pastor, la originaria Comunidad Europea del Carbn y del
Acero (CECA) era fundamentalmente una Administracin supranacional dotada de
competencias tpicamente ejecutivas y de potestades meramente administrativas4. O,
ms an todava, como subrayara Martnez Lpez-Muiz, cada una de las tres Comunidades Europeas constituyen en realidad tres administraciones pblicas supranacionales comunes a los Estados miembros5.
Sin entrar, por no ser nuestro cometido, en la discusin acerca de la existencia de
un Derecho administrativo europeo, que todos los autores hoy parecen reconocer con
independencia de su grado de desarrollo6, el objeto del presente trabajo se centrar
2Schwarze, J., Ibidem. En el mismo sentido, tambin, Chiti, Mario P., Derecho Administrativo
Europeo, Civitas, Madrid, 2002, quien afirma que la definicin ms apropiada de la Comunidad Europea es la que entiende que es una Comunidad de Derecho administrativo, p. 98.
3Martnez Lpez-Muiz, Jos Luis, Qu Unin Europea?, Papeles de la Fundacin, n 34,
FAES, Madrid, 1996.
4Fuentetaja Pastor, Jess ngel, La Administracin Europea, Thomson-Fundacin Alfonso
Martn Escudero, Madrid, 2007, pp. 29 y 30.
5Martnez Lpez-Muiz, J. L., Linfluence du droit communautaire sur le droit Administratif
espagnol, AJDA, junio, 1996, p. 123. En trminos semejantes se ha expresado Schmidt-Assmann,
Eberhard, Cuestiones fundamentales sobre la reforma de la Teora General del Derecho Administrativo. Necesidad de la innovacin y presupuestos metodolgicos, Innovacin y reforma en el Derecho
Administrativo Javier Barns (editor), Editorial Derecho Global, Sevilla, 2006, quien afirma que La
Unin Europea y sus predecesoras no han sido nunca en realidad Comunidades exclusivamente econmicas. Lo que s han sido siempre es Comunidades de Administraciones Pblicas, p. 104.
6Vid., por todos, Cassese, Sabino, Il diritto administrativo europeo: una introduzione, El desenvolupament del dret administrativo europeo, Escola dAdministracio Publica de Catalunya, Barcelona,, 1993, pp. 3-9 y Chiti, M. P., Derecho Administrativo, cit., pp. 98 y ss. Algn autor ha llegado a afirmar que resulta muy difcil cuestionar en nuestros das la existencia de un slido Derecho
administrativo comunitario, Moreno Molina, Jos Antonio, La Administracin pblica comunitaria y el proceso hacia la formacin de un Derecho Administrativo europeo comn, RAP, n 148,
1999, p. 341. Sin embargo, no ha sido sta una opinin unnime. El ms importante administrativista
italiano del siglo XX, Massimo Sevewro Giannini, en Profili di un diritto administrativo delle
Comunit Europea, Rivista trimestrale de diritto pubblico, 2003, p. 980, negaba la existencia del

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precisamente en el objeto de ese Derecho, esto es, en el concepto de Administracin


pblica europea o, mejor expresado, el concepto que utilizan las normas de Derecho
comunitario ya sean originarias o derivadas y los pronunciamientos jurisprudenciales de Administracin pblica europea.
Advirtamos que no estamos ante una tarea ni mucho menos fcil. En la bsqueda
de un concepto de Administracin pblica, autores de gran talla como Forsthoff en
Alemania o Wade en el Reino Unido, por poner slo algn ejemplo, o bien renunciaron a definir la Administracin pblica justificando que slo era posible su descripcin7 o bien subrayaron que cualquier intento de definir cientficamente el objeto
de este estudio conduce a resultados discutibles8. En trminos muy parecidos y refirindose ya a la Administracin pblica europea tambin hay autores que han opinado que sta no se puede entender, ni se deja describir, en clave jerrquica, puesto
que consiste en un conjunto interrelacionado de Administraciones nacionales y comunitaria que trabajan en comn9; o, ms sencillamente, que se trata de un concepto cambiante, de geometra variable, en relacin a las diversas finalidades emanadas
del ordenamiento comunitario10; y, en fin, el mismo Schwarze concluy que una
explicacin exhaustiva y global de la posicin de administracin europea es casi
imposible11.
No obstante, opinamos con Jean Rivero, que el administrativista se ha visto desde el comienzo obligado a reconducir a unidad las reglas que estudian y de sistemaDerecho administrativo comunitario. La principal objecin que haca era que si bien tena numerosos
instrumentos que parecan corresponder con instrumentos jurdicos nacionales (subvenciones, autorizaciones, sanciones), la semejanza no era ms que aparente. Faltaban, de una parte, la plena potestad
pblica y, de otra, la proteccin jurisdiccional de las libertades pblicas. Tambin Reuter, Paul, que
haba participado en la redaccin del Tratado de Pars, en Organisations europennes, LGDJ, Pars,
1968, cuando se plantea la cuestin del Derecho administrativo en la Comunidad Europea, lo ha concebido de una manera limitada, es decir, como el derecho de la funcin pblica comunitaria. Haba,
pues, una administracin, pero su Derecho slo regulaba su rgimen de empleo, p. 253.
7En este sentido el gran jurista alemn Ernst Forsthoff comienza su conocido Tratado de Derecho
Administrativo, trad. esp. de Legaz Lacambra, Garrido Falla, Gmez de Ortega y Junge, IEP,
Madrid, 1958 sealando que Desde antiguo se encuentra la ciencia del Derecho administrativo ante el
problema de una definicin de su objeto, la Administracin. La razn de esto no se debe a una formacin
deficiente de la ciencia; desde luego, no se trata de un error superable de la teora. Ms bien radica en la
misma ndole peculiar de la Administracin que se deja describir, pero no definir, p. 11. No obstante,
acabar afirmando que Es preciso, por ello, en cada caso, si se quiere poner en claro la naturaleza de la
Administracin, no detenerse en el campo de lo puramente formal y de la organizacin, sino dirigir el esfuerzo a la objetivo y material... Administracin es la actividad que realiza el Estado para el cumplimiento
de sus fines, p. 15.
8 Wade, H.W.R., Derecho Administrativo, trad. espaola de Mariano Baena del Alczar y Elena Bardn Fernndez, IEP, Madrid, 1971, p. 4.
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Schmidt-Assman, E., Cuestiones fundmentales, p. 105.


Chiti, M. P., Derecho Administrativo, cit., p. 55.

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Schwaezw, J., Droit administratif, cit., p. 28.

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tizar alrededor de una sola idea toda la materia de su disciplina12. A esta tarea, pues,
nos enfrentamos en las pginas que siguen, aunque debemos poner de manifiesto que
no son muy numerosos las obras dedicadas al Derecho administrativo europeo que
aborden este concepto o, dicho en otros trminos, que se ocupen de su objeto, sino
que ms bien se dedican a analizar sobre el concepto y los caracteres del Derecho
administrativo europeo y de sus principales manifestaciones tales como los principios
generales, las fuentes, el procedimiento administrativo, etc.13.
II.Los orgenes de la Administracin pblica europea
y su evolucin
1.La consciente falta de previsin en los Tratado originarios
Los fundadores de las Comunidades Europeas no pensaron y, en consecuencia,
no previeron la existencia de una Administracin pblica europea. Antes, al contrario, crearon una organizacin sencilla y poco burocrtica ligera, la ha denominado
Chiti14 concibiendo la Administracin de las Comunidades como un aparato que
deba necesariamente actuar a travs de las Administraciones nacionales o, dicho en
trminos que ha utilizado la Comisin, los Estados miembros deban ser los ejecutores naturales del Derecho comunitario.
Por ello, establecieron el principio de ejecucin indirecta del Derecho comunitario en virtud del cual seran los Estados miembros y, ms en concreto, sus Administraciones nacionales quienes se encargaran bien sobre la base de la normativa
comunitaria o fundndose en las normas nacionales que integran y hacen ejecutivo
el Derecho comunitario y, sobre todo, la transposicin de las directivas comunitarias de ejecutar las disposiciones emanadas de las instituciones comunitarias o, si
se quiere expresar en otros trminos, seran los aparatos administrativos de los Estados miembros los encargados de la ejecucin del Derecho comunitario. Los principales mbitos de aplicacin de este principio seran, en un primer momento, la poltica
agrcola comn y la poltica aduanera comn.
Por otro lado, tambin, y como consecuencia del anterior, se estableci el principio de autonoma institucional de los Estados miembros que significaba la indiferen12 Rivero, J., Existe-t-il..., cit., p. 279. Describe el profesor de Pars con gran brillantez esa impresin de caravana trashumante en busca de su tierra prometida, que damos los especialistas del Derecho administrativo en busca del propio concepto.
13 Vid., entre otros, Auby, Jean Bernard y Dutheil de la Rochre, Jacqueline, Droit administratif europen, Bruylant, Brussels, 2007; Della Cananea, V., Diritto administrativo europeo.
Principi e istituti, Giuffr, Milano, 2008 y Vetro, Francesco y Saverio Sticchi Damiani, Lezioni di
diritto amministrativo europeo, G. Giappicheli editore, 2010,
14 Chiti, M. P., Existe un Derecho Pblico Europeo? Una pregunta retrica, Revista catalana de dret pblic, n 41, 2010, p. 11.

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cia del Derecho comunitario respecto a la forma de organizarse los Estados miembros, lo que permiti que ante la diversidad de Administraciones pblicas nacionales
cada Estado miembro estableciera un concepto y una realidad de lo que era su Administracin pblica.
A ello hay que aadir, adems, que el entramado institucional comunitario que se
configur no responda al clsico principio de divisin de poderes, sino al de compartidos y, por tanto, no existe diferenciado y separado de los dems un poder ejecutivo
en el que se pudiera residenciar la funcin administrativa. La Comisin era la institucin ms prxima a la idea de ejecucin y, por ello, la que contaba con funciones
ejecutivas y administrativas, pero no en exclusividad15.
Son, pues, factores intrnsecos propios del ordenamiento comunitario los que hicieron innecesaria la existencia de una Administracin pblica europea. Las propias
caractersticas de la Comunidad Europea, pues, no han hecho emerger con claridad
ni una especfica actividad pblica de carcter administrativo, ni tampoco rganos y
organismos que la desarrollasen.
El Tratado de la Comunidad Econmica Europea de 1957, en su versin original,
slo contiene el trmino administracin pblica y no por casualidad en tres ocasiones y siempre para referirse a las Administraciones pblicas nacionales. En efecto,
los artculos 48.4 y 49.a) dedicados a la libre circulacin de trabajadores y el artculo
54.3.b) que se encuentra entre las disposiciones dedicados al derecho de establecimiento son los nicos preceptos del TCEE que incluirn este trmino, pero sin ofrecer, por supuesto, concepto alguno, lo que es lgico si tenemos presente la extrema
diversificacin de las Administraciones nacionales en el momento de creacin de las
Comunidades.
2.La creacin jurisprudencial de la nocin de Administracin pblica
El concepto de Administracin pblica comunitaria ha sido, en un primer momento y sobre todo, fruto de una laboriosa creacin jurisprudencial. El Tribunal de
Luxemburgo en una labor pretoriana ha ofrecido un concepto de Administracin pblica interpretando los preceptos citados del TCEE, aunque refirindose insistimos
a las Administraciones nacionales.
Sin duda, el primer precepto que hubo de interpretar el TJCE fue el famoso artculo 48.4 TCEE que exime del campo de aplicacin de la libre circulacin de los
trabajadores a los empleos en la administracin pblica. La Corte de Luxemburgo
en el asunto Comisin c. Reino de Blgica de 1980 afirm que esta disposicin sita
15 Recordemos que el Juez Pescatore, Pierre, Le executif communautaire, Cahiers de droit
europen, 1978, pp. 387 y ss. nos defini la estructura constitucional cuatripartita o el cuatripartismo
comunitario de la manera siguiente: el polo interestatal representado por el Consejo; la representacin de inters comn por la Comisin, verdadero ejecutivo comunitario; la representacin de las
fuerzas populares en el seno del Parlamento; la materializacin de los valores jurdicos por el Tribunal
de Justicia.

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fuera del campo de aplicacin de los tres primeros apartados de este mismo artculo
un conjunto de empleos que comportan una participacin directa o indirecta en el
ejercicio de la potestad pblica y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de las otras entidades pblicas. Tales
empleos suponen en efecto, por parte de sus titulares, la existencia de una relacin
particular de solidaridad con respecto al Estado, as como la reciprocidad de derechos
y deberes que son el fundamento del lazo de nacionalidad16.
Como se observa, el Tribunal no intenta ofrecer una nocin general de administracin pblica, sino que se limita a dar significado y alcance a la derogacin que
alcanza a la libre circulacin de trabajadores para impedir que cada Estado miembro
interprete el trmino Administracin pblica y la normativa nacional obstaculice la
aplicacin del principio de libre circulacin de trabajadores17, esto es, no se refiere
propiamente al concepto de Administracin pblico, sino que de lo que est hablando
es de acceso a la funcin pblica nacional. El enfoque del juez comunitario se funda
en una separacin entre la calificacin de Administracin pblica dada por el Derecho de cada Estado y la que debe retener el Derecho comunitario para que la excepcin a la libre circulacin tenga el mismo alcance en todos los sistemas nacionales y
la libre circulacin sea correctamente aplicada.
El Tribunal ofrece as un concepto de Administracin pblica en sentido propio
y funcional, ya que, por un lado, trata de interpretar el trmino de Administracin
pblica de los Estados miembros para el Derecho comunitario y, de otro, a la hora de
determinar esos empleos de la Administracin pblica en los que no rige el derecho
a la libre circulacin se refiere a aquellos que comporten una participacin directa o
indirecta en el ejercicio de poder pblico y que tengan por objeto la salvaguardia de
los intereses generales del Estado o de las otras entidades pblicas.
En cuanto a la nocin de poder pblico, el Tribunal ha acogido la definicin que
dio el Abogado General Mayras en sus conclusiones en el asunto Reyners, segn
la cual aquellos poderes son la encarnacin de la soberana del Estado y como tales
confieren a quienes los ostentan la facultad de ejercitar prerrogativas que sobrepasan
el mbito del Derecho comn, privilegios y poderes coercitivos que obligan a los
ciudadanos18. Ms adelante, el Abogado General Cruz Villaln, en el asunto Comisin c. Repblica de Portugal C-52-08, afirmar que poder pblico es ante todo
poder, esto es, capacidad de imposicin de una conducta conforme a una voluntad irresistible. Aunque no muy precisa, s se puede considerar esta definicin muy
restrictiva y que, desde el punto de vista del Derecho comunitario, slo se considera
16 STJCE de 17 de diciembre de 1980, Comisin c. Reino de Blgica, asuntos 149/79, Rec.
1980, p. 388, apartado 19.

En la Sentencia de 3 de junio de 1986, Comisin c. Francia, asunto 307/84, se afirmaba de


manera expresa que debe acogerse la interpretacin segn la cual el criterio para aplicar el artculo
48, apartado 4, del Tratado debe ser uniforme en toda la Comunidad, debe ser funcional y tener en
cuenta la naturaleza de las tareas y de las responsabilidades propias del empleo.
17

Sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners c. Reino de Blgica, asunto 2/74, Rec. 1974, p. 665.

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como ejercicio de poder pblico aquellas actuaciones que se concretan en actos de la


administracin con efectos jurdicos para terceros.
3.El desarrollo del concepto al comps del proceso de integracin europea
El avance en el proceso de integracin europeo ha supuesto, entre otras muchas
cosas, que los factores intrnsecos que haban propiciado que los Tratados fundacionales no contemplaran una Administracin pblica europea fueran matizndose cuando no desapareciendo.
As es. El principio de ejecucin indirecta del Derecho comunitario fue perdiendo
la fuerza que tena en los inicios de las Comunidades Europeas por la necesidad surgida segn se iban superando las fases de la integracin. La misma lgica del proceso
ha exigido cada vez con mayor fuerza que el Derecho comunitario y sus polticas
sean ejecutadas por su propia estructura orgnica y as, por ejemplo, el TCEE recogi
de manera expresa, menoscabando el principio sealado, la atribucin de la poltica
de la competencia a la Comisin. A partir de este momento, las polticas de competencia o de industria, entre otras, ya no sern ejecutadas por las Administraciones
nacionales de los Estados miembros, sino por la propia Comisin Europea y sus servicios en un ejercicio de ejecucin directa del Derecho emanado de las Comunidades
Europeas, apareciendo as una Administracin pblica europea como un complejo
orgnico que se ocupar de la ejecucin de las normas y polticas que se atribuyan
directamente a la Comunidad. En esencia, de aplicacin indirecta en la ejecucin del
Derecho comunitario es slo el sistema organizativo, que por lo general permanece incardinado en el sistema nacional, mientras el Derecho comunitario funcionaliza
progresivamente la actividad de toda administracin pblica nacional hasta el punto
de que se habla de una Administracin comn europea.
Por otro lado, tambin el principio de autonoma institucional de los Estados
miembros ha visto mermada su capacidad de influencia como consecuencia de las
exigencias de la integracin. La necesidad de garantizar una aplicacin uniforme y
efectiva del Derecho comunitario debida a la ampliacin progresiva de las competencias que las Comunidades Europeas irn asumiendo, conllevar que los Estados
miembros se organicen de la manera que aseguren de la forma ms eficaz el cumplimiento de las disposiciones normativas de la Unin, esto es, que las Administraciones nacionales se han ido forzosamente aproximando o, si se quiere, reduciendo esas
diferencias que tenan en los orgenes de las Comunidades, en una palabra: europeizndose. Muchas Administraciones nacionales han sido instituidas por los Estados
por imperativo comunitario o han sido remodeladas en clave europea por el mismo
motivo. A este respecto, el artculo 5 TCEE ser decisivo al establecer la obligacin
a los Estados miembros de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad.
En suma, el desarrollo de las Comunidades, las exigencias del cumplimiento del
Derecho europeo y el funcionamiento efectivo de las polticas revelaron ha escrito
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Fuentetaja Pastor19 las limitaciones del principio de ejecucin indirecta, en especial, la autonoma orgnica y procedimental de que disponan los Estados miembros
para ejecutar el Derecho europeo. Y, como consecuencia de ello aadimos nosotros
la Administracin pblica europea ir apareciendo de manera progresiva al comps
de la evolucin de las Comunidades Europeas. Aparecer, pues, una Administracin
directa propia formada, adems de por la Comisin, por los muchos organismos centrales (por ejemplo, Eurostat, el Fondo Social Europeo, etc.) y los organismos indirectos (especialmente las agencias europeas) encargados de la ejecucin del Derecho
comunitario. Es ms, como ha explicitado Franchini20, la historia de la puesta en
marcha progresiva de una Administracin pblica europea es la historia de una serie
de reacciones y ajustes ad hoc en relacin a los problemas que plantea la integracin
de los mercados en el marco regulador fijado por el Tratado.
III.El concepto de Administracin pblica
en el Derecho derivado: algunos ejemplos
La progresiva extensin del mbito material de las Comunidades Europeas obligar a que las normas de Derecho derivado se ocupen tambin del concepto de Administracin pblica, pero al igual que la jurisprudencia, que tambin tendr mucho que
aportar a la hora de interpretar estas disposiciones, nos encontraremos con previsiones singulares que no conforman una nocin general y referidas a las Administraciones pblicas nacionales.
Las materias de funcin y contratacin pblica son un buen ejemplo de lo que
afirmamos por lo que, a continuacin, analizaremos el concepto de Administracin
pblica que han ofrecido las Directivas comunitarias que han tenido por objeto los
mbitos sealados. Bien podramos dar cuenta tambin de otros mbitos como ayudas pblicas o, incluso, el propio concepto de empresa pblica que ofrece la Comunidad Europea, pero nos parece suficiente los dos mbito sealados, en primer lugar,
porque resultan los ms significativos y, en segundo trmino, porque los dems no
supondran ninguna aportacin nueva al concepto de Administracin pblica.
1.La funcin pblica
Como hemos visto, el TJCE interpret el concepto de Administracin pblica introducido en el artculo 48.4 TCEE en un sentido restrictivo porque la finalidad del
precepto su efecto ltil es la libre circulacin de trabajadores y, por ello, era preciso limitar el nmero de puestos de funcionarios que pudieran encajar en la derogacin de la libertad de circulacin y que constitua la excepcin a la regla general.
La Administracin, cit., p. 31.

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20 Franchini, Claudio, Les notions dadministration indirecte et de coadministration, Droit


administratif, cit., p. 249.

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Un concepto muy diferente de Administracin pblica extraer el TJCE cuando


hubo de interpretar la reglamentacin comunitaria de Seguridad Social y, en concreto, el apartado 4 del artculo 4 del Reglamento (CEE) n 1408/71, del Consejo, de 14
de junio de 1971, relativo al rgimen de aplicacin de los regmenes de Seguridad
Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los
miembros de sus familias que se desplazan por dentro de la Comunidad. En efecto,
si en el caso anterior el concepto de empleo pblico se refera slo a aquellos que
ejercieran poder pblico y que tuvieran por objeto la salvaguardia de los intereses
generales del Estado y de las dems entidades pblicas, y, en consecuencia, el concepto de Administracin pblica se restringa slo a los organismos que ejercan esas
funciones, ahora, puesto que el apartado 4 del artculo 48 TCEE no parece referirse
expresamente al rgimen de prestaciones de Seguridad Social, el trmino funcionario
se referir a todas las personas empleadas por una Administracin pblica y el personal asimilado21, el concepto de administracin pblica es muy amplio, pues abarca
tanto a los organismos que ejerzan funciones administrativas que impliquen ejercicio
de poder pblico (y que tengan por objeto la salvaguardia de los intereses generales
del Estado y entidades asimiladas) como a las que no y ello porque el objeto y la finalidad de la disposicin que, ahora, se interpreta son distintas.
En cuanto al objeto, el apartado 4 del artculo 48 TCEE se limita a prever la posibilidad de que los Estados miembros impidan a los nacionales de otros Estados
miembros el acceso a determinadas funciones de la Administracin pblica22, mientras que el apartado 4 del artculo 4 del Reglamento 1408/71 excluye, de modo general, los regmenes especiales de los funcionarios o del personal asimilado de la coordinacin de los regmenes de Seguridad Social.
Tambin son diferentes las finalidades de las dos disposiciones. El primero tiene en cuenta el inters legtimo de los Estados miembros en reservar a sus propios
nacionales un conjunto de empleos relacionados con el ejercicio de poder pblico y
la salvaguardia de los intereses generales, mientras que el objetivo de la segunda es
tener en cuenta las particularidades de los regmenes aplicables a los funcionarios de
los Estados miembros.
Pues bien, el TJCE concluir que el trmino funcionario que figura en el artculo
4.4 del Reglamento 1408/71 no se refiere nicamente a los funcionarios a los que se
aplica la excepcin establecida en el artculo 48.4 TCEE, sino a todos los funcionarios empleados por una Administracin pblica y personal asimilado donde las notas
de ejercicio de poder pblico y de salvaguardia de los intereses generales del Estado
y entidades asimiladas ahora no son determinantes.
En consecuencia, la concepcin de la Administracin pblica que se desprende
de esta sentencia es mucho ms amplia de la que resulta de la jurisprudencia relativa
Vid., Sentencia de 22 de noviembre de 1995, Vougioukas e IKA, asuntos C-443/93.

21

22 Vid., entre otras, Sentencia de 15 de marzo de 1989, Echternach y Moritz, asuntos acumulados 389/87 y 390/87, Rec. 1987, p. 723, apartado 14.

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a la determinacin de los empleos en la administracin pblica o, mejor, dicho, del


acceso a la funcin pblica.
Forzoso es, pues, concluir que el Derecho comunitario ofrece una nocin cambiante o distinta en funcin de la finalidad perseguida por el precepto y que, como ha
sealado, Dubois, no era posible trasladar al Derecho nacional23.
2.La contratacin pblica
A muy parecidas conclusiones a las que acabamos de exponer ya lo avanzamos
llegaremos despus de examinar la normativa comunitaria sobre contratacin pblica.
Por slo dar una pincelada, pues no es nuestro objetivo analizar no ya la legislacin comunitaria sobre contratacin pblica, sino ni siquiera el mbito subjetivo de
aplicacin de estas normas, sealemos que las primeras directivas sobre contratacin
pblica ofrecern una nocin de Administracin pblica recogiendo de manera enumerativa los organismos que formaran parte de sta en cuanto slo ellos seran concebidos como poderes adjudicadores.
As, la Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos de obras pblicas, contempla como poderes adjudicadores al Estado, los entes territoriales y las personas
jurdicas de Derecho pblico enumeradas en el anexo I. Es decir, sigue un concepto
muy restrictivo de lo que considera Administracin pblica.
Por su parte, la Directiva 77/62/CEE, del Consejo, de 21 de diciembre de 1976,
sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos
de suministros, contempla una concepcin algo ms amplia de administracin pblica al sealar como poderes adjudicadores al Estado, a los entes pblicos territoriales
y a las personas jurdicas de Derecho Pblico. Y para los Estados miembros que
desconociesen esta ltima nocin lo seran las entidades equivalentes que se enumeran en el Anexo I.
Ms adelante, como consecuencia de una consolidada doctrina jurisprudencial24, las
Directivas comunitarias sobre contratos pblicos25, incorporarn una definicin funcio23 Dubois, Louis, Le droit communautaire a-t-il un impact sur la dfinition de droit administratif?, AJDA, cit., p. 105.
24 Vid., por todas, sentencia de 20 de noviembre de 1988, Gerbroeders Beentjes c. Reino de los
Pases Bajos, asuntos 31/87, Rec, 1988, pp. 4635 y ss. El Tribunal declar que una entidad como la
Comisin Local de Contratacin est obligada a respetar dicha directiva pues el objetivo de la Directiva, que est dirigido a la realizacin efectiva de la libertad de establecimiento y de la libre prestacin
de servicios en materia de contratacin pblica de obras, se vera comprometido si la aplicacin del
sistema de la Directiva tuviera que quedar excluida por el simple hecho de que un contrato pblico de
obras es adjudicado por un organismo que, habiendo sido creado para ejecutar tareas que le confiere
la ley, no est formalmente integrado en la Administracin del Estado.
25 Vanse hoy las Directivas 2004/18 CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de

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nal de poder adjudicador al definir como tales al Estado, los entes territoriales, los organismos de Derecho pblico y las asociaciones constituidas por uno o ms de dichos entes
u organismos de Derecho pblico, considerndose a estos ltimos como todo organismo:
Creado para satisfacer especficamente necesidades de inters general que no
tengan carcter mercantil.
Dotado de personalidad jurdica.
Cuya actividad est mayoritariamente financiada por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho pblico, o bien, cuya gestin se haya
sometido a un control por parte de estos ltimos, o bien, cuyo rgano de direccin, de administracin o de vigilancia est compuesto por miembros ms de
los que la mitad sean nombrados por el Estado, los entes territoriales u otros
organismos de Derecho pblico.
Pues bien, como se observa, estas Directivas siguen, como ha manifestado Moreno Molina siguiendo al profesor Cassese26, un criterio mixto, de carcter definitorio y enumerativo. De un lado, enumeran las figuras subjetivas definibles como
pblicas: el Estado, los entes territoriales, los organismos de Derecho pblico y las
asociaciones constituidas por uno o ms de dichos entes u organismos; de otro lado,
definen lo que para ellas son los organismos de Derecho pblico atendiendo no a una
clusula general, sino a travs de unos ndices relevantes: satisfaccin de necesidades
de inters general que no tengan carcter mercantil, personalidad jurdica, financiacin pblica mayoritaria y control pblico de la gestin.
En fin, sigue un concepto de administracin pblica amplio en consonancia con la
finalidad perseguida por el Derecho derivado, lo que se denomina un efecto til, es
decir, el contenido ms adecuado para la consecucin de los objetivos de la normativa
de que se trate que, en este caso, es la apertura efectiva de la contratacin pblica. Pero,
adems, como en el caso anterior, est refirindose exclusivamente a las administraciones pblicas nacionales. No existe, pues, un concepto comn de Administracin pblica
en el Derecho comunitario de la contratacin pblica que es el que ahora examinamos
de la misma manera que, como hemos indicado, tampoco existe en materia de funcin
pblica. O, mejor dicho, hay un concepto funcional de administracin pblica que tiene
en cuenta la finalidad o el objetivo perseguido por la norma.
obras, de suministros y de servicios (DO L 134 de 30 de abril de 2004), conocida como la clsica,
y la Directiva 2004/17 CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre
la coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de contratos en los sectores del agua, de la
energa, de los transportes y de los servicios postales (DO L 134 de 30 de abril de 2004), aunque estas
modificaciones ya venan de antes y, en concreto, con la aprobacin de la Directiva 89/440 CEE, de
18 de julio de 1989 (DOCE n L 210 de 21 de julio de 1989 y, despus con las Directivas llamadas
de segunda generacin y que son las Directivas 93/36, 93/37 y 93/38 de 14 de junio de 1993, sobre
contratos de suministros, obras y en los llamados sectores especiales.
26 Moreno Molina, J. A., El Derecho comunitario como impulsor de la formacin de un Derecho administrativo comn europeo. La nocin comunitaria de Administracin Pblica, Noticias de
la Unin Europea, n 169, 1999, p. 27. Tambin, en Nuevo rgimen de contratacin administrativa,
3 ed., La Ley, Madrid, 2003, p. 84.

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3.Un avance de conclusin


De cuanto acabamos de indicar en este epgrafe, podemos llegar a la conclusin
de que el Derecho derivado, como hicieran bsicamente los Tratados constitutivos, se
ha ocupado de la nocin de Administracin pblica nacional que, en cuanto sea de inters para el Derecho comunitario, es una nocin imprecisa y que ha sido elaborada,
sobre todo, por la jurisprudencia del TJCE, que ha evitado cualquier reconstruccin
del problema en trminos generales, en relacin a la finalidad de las disposiciones
singulares del Derecho comunitario que han versado sobre la materia, y, por ello, en
unos casos ha centrado el concepto de Administracin pblica en la nocin de potestad pblica y de responsabilidad en la satisfaccin del inters general, mientras que
en otros ha preferido centrarse en las caractersticas de la actividad desarrollada por
los sujetos en cuestin, esto es, ha presentado una nocin funcional teniendo presente
el efecto til de las normas que sobre el particular se ha referido.
En consecuencia, como ha manifestado Chiti, predomina una nocin extremadamente variable de Administracin pblica, que depende esencialmente de la necesidad de asegurar la ms amplia aplicacin del Derecho comunitario27.

IV.Una nueva nocin de Administracin pblica europea:


la Administracin central comunitaria
y las Administraciones pblicas nacionales
1.Caracterizacin general
La doctrina administrativista de los pases fundadores ha expuesto Ortega lvarez28 no se percibi, ni en los aos sesenta y setenta, de que hay un Derecho
administrativo en el Derecho europeo o que ste es una parte del Derecho interno que
debe ser estudiado y, por tanto aadimos nosotros, de que existe tambin una nocin de Administracin pblica europea o, cuando menos, que el concepto de Administracin pblica que conocamos estaba en evolucin. El retraso en el despegue del
Derecho administrativo europeo, entendido como mbito de la reflexin cientfica,
explica porqu falta un cuerpo de nociones desarrollado y extendido a los principales
componentes de la administracin29.
Es cierto que el artculo 124 TCEE ya hablaba de administracin, pero sin definir
el concepto. En efecto, el citado precepto se limitaba a sealar como hace hoy el ar Chiti, M. P., Derecho administrativo, cit., p. 158.

27

28 Ortega lvarez, Luis, Prlogo, Nieto Garrido, Eva y Martn Delgado, Isaac, Derecho administrativo europeo en el Tratado de Lisboa, Marcial Pons, Madrid, 2010, p. 11.
29 Della Cananea, G., Lamministrazione europea, Trattato di diritto administrativo, S.
Cassese (dir), Giuffr, Milano, 2003, p. 1800.

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tculo 163 TFUE que la administracin (del Fondo Social Europeo) correspondera
a la Comisin. Del tenor literal de esta disposicin se desprende, obviamente, que los
autores del Tratado quisieron atribuir a la Comisin las labores ejecutivas y administrativas sobre este Fondo, pero de ello no se puede extraer la existencia de una Administracin pblica europea y menos que esta Administracin estuviera constituida por
la Comisin, pese a la fcil tentacin de delimitar funcionalmente la Administracin
pblica europea en relacin al legislativo y al judicial y localizar estructuralmente en
una institucin comunitaria determinada, auque se encuentra con una dificultad de
principio, a saber: que no es posible transponer sin ms estas nociones de carcter
nacional en la estructura supranacional de la Comunidad Europea30.
Ahora bien, como hemos puesto de relieve en pginas anteriores, segn ha ido
avanzando la integracin europea, la organizacin supranacional que se cre en la dcada de los cincuenta se ha ido dotando de una verdadera Administracin pblica con
sus propios caracteres o, mejor dicho, ha ido emergiendo una nueva concepcin de
Administracin pblica, si bien no es muy precisa porque carece de claros lmites legales. La realidad dibujada en los Tratados de Pars, primero, y Roma, despus, se ha
desarrollado como consecuencia del progreso en la integracin de un modo diverso al
previsto, hasta el punto de que hoy nos encontramos con una Administracin pblica
europea, articulada en diversas figuras organizativas y caracterizada por una variedad
de relaciones muy estrechas con las Administraciones pblicas nacionales.
La realidad que hoy configura la Administracin pblica comunitaria se define,
segn muy bien ha explicado Schmidt-Assman31, como una asociacin o unin de
Administraciones Europeas, un conjunto interrelacionado de Administraciones nacionales y europeas que trabajan en comn, cada ver con mayor intensidad.
En efecto, pese a que siga vigente el principio de ejecucin indirecta del Derecho
comunitario e, incluso, reforzado por la introduccin del principio de subsidiariedad
y su definicin con el Protocolo n 2 adjunto al TFUE, lo cierto es que la ejecucin
directa se ha ido extendiendo conforme la Unin Europea ha ido ampliando su mbito competencial, lo que ha motivado que se dote de una Administracin pblica
directa encargada de la gestin de las nuevas competencias.
El punto de partida, seguir diciendo Schmidt-Assman32, ha de situarse en concepto funcional de Administracin que incluya las instancias de la Unin Europea y
a las Administraciones de los Estados miembros, esto es, una asociacin o conjunto
interrelacionado que comprenden los dos niveles, y ello en el plano del control, de la
accin y de la informacin.
La Administracin pblica europea no es hoy nicamente, y en virtud del principio de ejecucin indirecta del Derecho comunitario, el conjunto de rganos y servicios nacionales encargados de la ejecucin del Derecho comunitario, es decir, las Ad En ese sentido, Schwarze, J., Droit Administratif, cit., p. 26.

30

Schmidt-Assman, E., Cuestiones fundamentales, cit., p. 103.

31

Ibidem, p.106.

32

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ministraciones pblicas nacionales, sino que tambin configura esta Administracin


pblica comunitaria los rganos y servicios de la Unin encargados de la ejecucin
del Derecho de la Unin. Administracin, esto es, lo que algn autor ha denominado
la Administracin comunitaria central33. Si bien, la base de esta Administracin
pblica europea lo constituyen las Administraciones pblicas nacionales y la Administracin comunitaria central constituye la excepcin, lo cierto es que tanto una
como otra conforman ese conjunto interrelacionados de Administraciones pblicas
del espacio comunitario y la segunda cada da es ms amplia y est adquiriendo mayor importancia. No se trata, adems, de espacios separados y mucho menos estancos, sino que se interrelacionan para la consecucin de los objetivos de la integracin
dando lugar a lo que se denomina el fenmeno de la coadministracin34.
La definicin de qu es Administracin pblica debe intentarse, en mi opinin,
desde las dos realidades que sta presenta. De un lado, debe resaltarse su faceta subjetiva-institucional, es decir, se trata de analizar la Administracin pblica en cuanto
estructura jurdico-organizativa. Y, de otra parte, hay que poner de manifiesto su vertiente objetiva o funcional, esto es, la naturaleza jurdica del poder pblico administrativo. Como ha sealado el profesor Gallego Anabitarte, La Administracin
pblica es tanto un concepto orgnico como un concepto funcional, y esto es patrimonio de todo el Derecho administrativo europeo35. En definitiva, se trata de analizar las dos caras de una misma moneda.
Podemos, pues, definir la Administracin pblica europea, en sentido subjetivo,
como el conjunto interrelacionado de rganos y servicios europeos y nacionales que
actan para la ejecucin del Derecho de la Unin; y, en sentido objetivo como funcin que ejercen tales rganos con la finalidad de satisfacer los intereses colectivos
europeos36.
2.La Administracin central comunitaria
No constituye el objeto del presente epgrafe realizar un riguroso y completo estudio de lo que denominamos Administracin central comunitaria y no slo por falta
de espacio, sino porque esta labor ya la ha realizado Fuentetaja Pastor en su es Moreno Molina, J.A., La Administracin pblica comunitaria., cit., p. 347.

33

Franchini, C., Les notions., cit., pp. 252-258.

34

Gallego Anabitarte, A., Constitucin y personalidad y personalidad jurdica del


Estado, Tecnos, Madrid, 1992, p. 71.
35

36 As se expresan Nieto Garrido, E. y Martn Delgado, I., Derecho administrativo, cit.,


p. 15. Fuentetaja Partor, J.A., Administracin y funcin pblica europeas, Enrique Linde Paniagua, Mariano Bacigalupo Saggese, Carmen Fernndez Rodrguez y Jess ngel Fuentetaja Pastor, Principios de Derecho de la Unin Europea, 2 ed., Colex, Madrid, 2005, define a
la Administracin europea como funcin de ejecucin del Derecho europeo llevada a cabo por las
Instituciones (Consejo y Comisin), rganos (Banco Central Europeo y Banco de Inversiones) u organismos (Agencias Europeas) que forman parte del Poder pblico Europeo, p. 258.

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plndida monografa citada ms arriba y a la que nos remitimos37. Nuestra intencin


es mucho ms modesta, puesto que nos limitaremos, siguiendo al autor citado fundamentalmente, a describir este complejo orgnico y no en su totalidad, sino los que
consideramos ms relevantes slo creado para la ejecucin directa del Derecho de la
Unin Europea y sus polticas.
Bajo el trmino Administracin central comunitaria situamos, por un lado, a las
instituciones que conforman el poder ejecutivo de la Unin Europea y, por otro, los
rganos y organismos creados por el Derecho derivado para la realizacin de actividades administrativas encomendadas de manera directa a la Unin Europea.
A la cabeza de esta Administracin pblica, pero sin que se entienda en clave jerrquica, se sitan las instituciones dotadas de poder ejecutivo, esto es, la Comisin y
el Consejo. Adems, en mi opinin, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa
ambas instituciones, y por lo que al poder ejecutivo hace referencia, deben situarse en el
mismo plano, ya que la Comisin ha resultado reforzada pues ahora no recibe el poder
ejecutivo por delegacin, sino que le corresponde originariamente, salvo en los supuestos especficos debidamente justificados y en los previstos en el artculo 291 TFUE, que
corresponde al Consejo, a tenor de lo dispuesto en los artculos 24 y 26 TUE.
La Comisin, ahora examinada desde el punto de vista de poder administrativo
de la Unin Europea38, est integrada por tres niveles jerrquicos: las Direcciones Generales (DG) y los Servicios asimilados; las Direcciones y las Unidades y Servicios
especializados.
Las Direcciones Generales se ocupan de un rea concreta y est dirigida por un
Director General, que es responsable ante uno de los Comisarios. Su existencia responde a criterios materiales, siendo responsables cada una de una poltica determinada. Las DG son las que conciben y elaboran las propuestas legislativas de la Comisin.
Los Servicios asimilados son rganos administrativos de funciones ms generales o que afectan a la Comisin en su conjunto. Son, dice Fuentetaja Pastor, una
especie de cajn de sastre donde se incluyen un heterogneo conjunto de entidades
administrativas de orgenes y naturaleza diferentes39.
En la actualidad son 42 las Direcciones generales y Servicios asimilados que
existen40.
Vid., in totum, La Administracin europea, cit.

37

38 La Comisin, como muy bien ha explicado Puentetaja Pastor, J.A., El poder ejecutivo
europeo, RDUE, n 18, 2010, es tanto Institucin ejecutiva cuanto administrativa y ambas realidades estructurales se retroalimentan, sin que se puedan artificiosamente escindir. Sera reduccionista
entender a la Comisin nica y exclusivamente como Ejecutivo europeo, como si sus competencias y
unidades administrativas fueran el precio insoslayable que la Institucin debe pagar para afirmarse en
el sistema poltico europeo, p. 132.

Administracin y funcin, cit., p. 263.

39

40 Pueden consultarse en el sitio Internet siguiente: http://ec.europa.eu/about/ds_es.htm (visitada el da 27 de abril de 2011.

25

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Las Direcciones Generales y los Servicios asimilados, en principio, estn divididos en Direcciones y stas, a su vez, en Unidades que son la estructura administrativa
bsica. Adems, para responder a realidades concretas, el Presidente podr crear funciones y estructuras especficas encargadas de cometidos precisos y determinar sus
atribuciones y modalidades de funcionamiento (artculo 21 y 22 del Reglamento interno de la Comisin, aprobado por Decisin de la Comisin, 2010/138/UE-Euratom,
de 24 de febrero de 2010 (DO L 55, de 5 de marzo de 2010).
Puede afirmarse, pues, que la estructura administrativa de la Comisin responde a
un modelo piramidal jerarquizado.
Adems, debe tenerse presente que muchas de las actividades de carcter jurdico, tcnico o cientfico asumidas por la Unin Europea, y con la finalidad, por una
parte de no aumentar la burocracia comunitaria y, por otra, de llevar a cabo una descentralizacin geogrfica, se han encomendado a Agencias europeas que constituyen
rganos pblicos autnomos en la estructura administrativa de la Unin o, dicho en
otros trminos, que conforman la Administracin institucional de la Unin.
Fuentetaja Pastor41 las clasifica para una mejor comprensin debido a su heterogeneidad y a la singularidad recalcitrante de sus regmenes jurdicos en las categoras siguientes:
a) Agencias reguladoras. Se caracterizaran, de una parte, porque sus funciones se
encaminan directamente a la operatividad de determinados mbitos del mercado interior y, de otra, porque pueden adoptar decisiones individuales que producen efectos
jurdicos vinculantes para terceros.
b) Agencias de asistencia cientfica y tcnica. Recopilan datos y preparan informacin de carcter tcnico y cientfico en sus respectivos mbitos especficos de
actuacin (Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesin). Pueden
servir como medios de coordinacin y cooperacin entre rganos nacionales y supranacionales, as como implicar a representantes de los sectores afectados.
c) Agencias de gestin, que son aquellas que desempean tareas administrativas,
bien para ayudar a la gestin ordinaria de otras Agencias en cometidos especficos,
bien para la ejecucin de programas comunitarios.
d) Agencias europeas que actan en el seno de las polticas intergubernamentales
de la Unin Europea.
Por su parte, la web oficial de la Unin Europea las clasifica en tres categoras42:
Agencias y organismos reguladores
Agencias y organismos del Euratom
Agencias ejecutivas.
Las primeras son rganos especializados y descentralizados en apoyo de los Estados miembros y de los ciudadanos entre las que se encuentran:
Administracin y funcin, cit., p. 275.

41

Vid. el sitio Internet http://europa.eu/agencies/index_es.htm (visitado el 28 de abril de 2011).

42

26

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las agencias sectoriales, que son organismos de Derecho pblico, con personalidad jurdica propia y establecidas por disposiciones de Derecho derivado para llevar
a cabo tareas muy concretas de carcter tcnico, cientfico o de gestin43.
las Agencias de Poltica Comn de Seguridad y Defensa, que desempean tareas muy concretas de carcter tcnico, cientfico o de gestin en estas materias y que
son la Agencia Europea de Defensa (EDA), el Centro de Satlites de la Unin Europea (EUSC) y el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unin Europea (ISS). Y,
las Agencias de cooperacin policial y judicial en materia penal, que ayudan a los
Estados miembros a luchar contra la delincuencia organizada internacional y que son
la Escuela Europea de Polica (CEPOL), la Oficina Europea de Polica (EUROPOL) y
la Unidad de Cooperacin Judicial de la Unin Europea (EUROJUST).
Las Agencias y organismos Euratom son creadas, como fcilmente se puede deducir, para apoyar los objetivos del Tratado de la Comunidad Europea de la Energa
Atmica. Estas agencias son: la Agencia de Abastecimiento de Euratom (ESA) y la
Empresa Comn Europea para el ITER y el Desarrollo de la Energa de Fusin (Fusion for Energy).
Las Agencias ejecutivas, que Fuentetaja Pastor con un criterio ms acertado,
en mi opinin- las incluye entre las unidades administrativas descentralizadas de la
Comisin junto con las Oficinas Europeas, las Oficinas de Representacin y el Servicio Exterior44, son organizaciones creadas de conformidad con el Reglamento del
Consejo 58/2003, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el estatuto de
las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestin de los programas comunitarios (DO L 11, de 16 de enero de 2003), para encomendarles determinadas tareas relacionadas con la gestin de uno o ms programas para un perodo o
tiempo concreto45.
3.Las Administraciones pblicas nacionales
No es este tampoco el lugar apropiado para exponer, siquiera sea de manera
aproximativa y meramente descriptiva, las Administraciones pblicas nacionales,
pero s para recordar que el originario principio de autonoma institucional de los Estados miembros, consagrado desde un primer momento en los Tratados comunitarios,
se ha visto mediatizado como consecuencia del desarrollo de un Derecho administrativo europeo que, de alguna manera, impone a los Estados miembros una cierta
nocin de Administracin pblica e, incluso, la creacin de algunas estructuras administrativas muy similares en los Estados miembros.
43 Las agencias sectoriales que existen en la actualidad pueden verse en el sitio Internet citado
en la nota anterior.

Administracin y funcin, cit., p. 266.

44

45 Sobre estas Agencias, vid., Fuentetaja Pastor, J.A., Las Agencias Ejecutivas de la Comisin Europea, RDUE, n 6, 2004, pp. 123-159.

27

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No se trata este supuesto de algo generalizado, pero que s se da en las materias


donde la integracin europea es ms profunda. El caso de la contratacin pblica nos
puede servir como ejemplo de lo que afirmamos, pues con el objetivo, como hemos
puesto de relieve, de la libre competencia la Unin Europea desarrolla una nocin
funcional de Administracin pblica nacional a la hora de identificar los poderes adjudicadores de los contratos pblicos, y en este sentido se considera Administracin
pblica: al Estado, los entes territoriales, los organismos de Derecho pblico y las
asociaciones constituidas por uno o ms de dichos entes u organismos de Derecho
pblico, considerndose a estos ltimos como todo organismo:
Creado para satisfacer especficamente necesidades de inters general que no
tengan carcter mercantil.
Dotado de personalidad jurdica.
Cuya actividad est mayoritariamente financiada por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho pblico, o bien, cuya gestin se haya sometido a un control por parte de estos ltimos, o bien, cuyo rgano de direccin, de
administracin o de vigilancia est compuesto por miembros ms de los que la mitad
sean nombrados por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho
pblico.
Ahora bien, recordemos, como hemos escrito en pginas anteriores, que para el
Derecho comunitario predomina una nocin extremadamente variable de la nocin
de Administracin pblica nacional, que depende, esencialmente, de la necesidad de
asegurar la ms amplia aplicacin del Derecho de la Unin Europea.
En suma, podemos afirmar que la evolucin de las estructuras administrativas comunitarias ha influido en las Administraciones pblicas nacionales porque entre el
sistema comunitario y los sistemas administrativos internos se produce unas relaciones de intercambio de principios e instituciones jurdicas constantes y permanentes.
V.Tratado de Lisboa y Administracin pblica europea
El Tratado de Lisboa no ha sido indiferente a la cuestin que analizamos en este
trabajo y de su contenido podemos observar que aporta, al menos, tres novedades que
merecen ser destacadas. En primer trmino, la nueva competencia de la Unin Europea para llevar acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la accin
de los Estados miembros en el mbito de la cooperacin administrativa. En segundo
lugar, las nuevas normas que presiden la Administracin directa de la Unin y, singularmente el artculo 298 TFUE. Y, por ltimo, el reconocimiento de las normas sobre
ciudadana administrativa que forman parte de la Carta Europea de Derecho Fundamentales y consagradas, por tanto, a nivel de Derecho originario. Analicmoslas de
manera sumaria.
El TFUE, en los artculos que disciplinan el sistema de competencias de la Unin
Europea, ha dispuesto una nueva competencia para llevar a cabo acciones con el fin
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de apoyar, coordinar o complementar la accin de los Estados miembros en distintos


sectores entre los que se encuentra la cooperacin administrativa (artculo 6.g). Esta
competencia luego se ve desarrollada en el artculo 197.1 del mismo Tratado que
establece que La aplicacin efectiva del Derecho de la Unin por los Estados miembros, que es esencial para el buen funcionamiento de la Unin, se consideran asuntos
de inters comn, subrayando de esta manera, a nuestro juicio, la importancia de las
Administraciones pblicas nacionales al objeto de asegurar la inexcusable cooperacin administrativa46
En el ejercicio de esta nueva competencia, la Unin Europea no puede sustituir la
accin de los Estados miembros, pero en el apoyo de esa accin s puede coordinar y
complementar las iniciativas nacionales, lo que puede dar lugar a una intrusin de
la Unin en esta materia y, en consecuencia, se resalta un nuevo debilitamiento del
principio de autonoma institucional de los Estados miembros que har aproximarse
ms an a las Administraciones pblicas nacionales o, incluso, configurarse una nueva Administracin pblica europea.
Por otro lado, el TFUE reconoce, de manera explcita, la existencia de una Administracin pblica europea directa de la Unin cuando en su artculo 298 establece
que En el cumplimiento de sus funciones, las instituciones, rganos y organismos de
la Unin se apoyarn en una administracin europea abierta, eficaz e independiente.
El reconocimiento en el Derecho originario de esta Administracin pblica europea
directa significa, en nuestra opinin, la superacin definitiva del modelo terico de ejecucin indirecta del Derecho comunitario y promueve, en consecuencia, el desarrollo
de lo que, siguiendo a Schmidt-Assman, hemos definido como un conjunto interrelacionado de Administraciones nacionales y europeas que trabajan en comn, cada ver
con mayor intensidad47 o, dicho en otros trminos utilizados tambin por el mismo
autor citado como una asociacin o un conjunto interrelacionado que comprende los
dos niveles, y ello en el plano del control, de la accin y de la informacin48.
Por ltimo, el reconocimiento del valor jurdicamente vinculante y con el rango
de Derecho originario de la Carta de Derechos Fundamentales y, por lo tanto, del
Ttulo dedicado a la Ciudadana (Ttulo V) y, de manera ms especfica, su artculo
41, que recoge el derecho a una buena administracin constituye una novedad que
afecta a la materia objeto del presente trabajo, pues el establecimiento del derecho
sealado se aplicar tanto a las funciones que desarrolle de manera directa la Unin
Europea como a aquellas que ejecuten los Estados miembros.
En suma, el Tratado de Lisboa ha puesto las bases necesarias para definir una
Administracin pblica europea en el sentido que hemos expuesto en lneas anteriores entendida como una sntesis de lo que hemos llamado la Administracin central
europea y las Administraciones pblicas nacionales.
En este sentido, Schmidt-Assmann, E., Cuestiones fundamentales, cit., p. 114.

46

Ibidem, p. 103.

47

Ibidem, p. 105.

48

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RESUMEN:El Derecho de la Unin Europea est compuesto por reglas de Derecho administrativo y, sobre todo, de Derecho administrativo econmico, lo que permite afirmar que la
Unin Europea es una comunidad de Derecho administrativo. Esta comunidad precisa de
una Administracin pblica que sirva a sus fines.
Este trabajo se centra en el concepto de Administracin pblica europea que utilizan las normas de Derecho comunitario europeo ya sean originarias o derivadas y los pronunciamientos jurisprudenciales. Se analiza la evolucin del concepto hasta llegar a una nueva nocin de
Administracin pblica europea como un conjunto o espacio de Administraciones nacionales y
europeas que trabajan en comn, cada vez con mayor intensidad, para el logro de los objetivos
y el cumplimiento de las acciones previstas en el Tratado.
Palabras clave: Unin Europea, Derecho administrativo, Administracin pblica europea, Tratado de Lisboa.
ABSTRACT: European Union Law is made up of rules of administrative law and, mainly,
economic administrative law, which allows to state that EU is an administrative law community. This community needs a Public Administration to serve its aims.
This paper focuses on the concept of European Public Administration used by European Community law, both in primary and in secondary law, and developed by the case law of the Court
of Justice of the European Union. The evolution of the concept is analyzed to raise a new notion of European Public Administration as a set or space of national and European Administrations working together, with an increasing intensity, to achieve the goals and to implement the
actions under the Treaty.
Keywords: European Union, Administrative Law, European Public Administration,
Lisbon Treaty.

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