Juan Manuel Urueta Rojas

EL CONTRATO DE CONCESIN
DE OBRAS PBLICAS

Coleccin Textos de Jurisprudencia

El contrato de concesin de obras pblicas

Juan Manuel Urueta Rojas

La finalidad de este libro es doble: por un lado,

intenta elaborar una teora histrica y jurdica de
la planificacin y el control urbanstico con un
nivel de complejidad mayor que el desarrollado
actualmente y, por otro lado, extrae elementos
que pueden servir para un desarrollo terico del
derecho administrativo. Es decir, que desde una
perspectiva histrica se puedan descubrir nuevos aportes para el derecho urbanstico que
contribuyan a la interpretacin, aplicacin y creacin de normas sobre la planificacin y el control urbano que realiza o debe realizar la administracin.
De esta forma, en esta obra se podr ver que la participacin del Derecho en el urbanismo bogotano comienza en su fundacin, reaparece espordicamente durante
468 aos de existencia y adquiere alguna consolidacin con las leyes 9 de 1989 y
388 de 1997, sobre las cuales se hace un estudio sistemtico. La lectura de este trabajo resulta necesaria para que la comunidad, los servidores pblicos y los
estudiosos del derecho comprendan la complejidad e importancia de la planificacin, la gestin y el control urbanstico.

Impacto social de los planes de desarrollo

Anlisis de la inversin social en Bogot 1995-2004
Manuel Alberto Restrepo Medina

Alberto Acevedo Rehbein

LA CESIN DE CRDITOS
Y LAS CLUSULAS DE MEJORES ESFUERZOS
EN EL DERECHO COMPARADO

Coleccin Textos de Jurisprudencia

La cesin de crditos y las clusulas de mejores

esfuerzos en el derecho comparado
Alberto Acevedo Rehbein

Vctor David Lemus Chois

PLANIFICACIN Y CONTROL URBANSTICO EN BOGOT: DESARROLLO HISTRICO Y JURDICO

ltimos libros publicados en esta Coleccin

Vctor David Lemus Chois

PLANIFICACIN Y CONTROL
URBANSTICO EN BOGOT:
DESARROLLO HISTRICO Y JURDICO

Vctor David Lemus Chois

Abogado de la Universidad Nacional de Colombia.
Especialista en Derecho Administrativo y Constitucional
de la Universidad Catlica de Colombia. Especialista
en Instituciones Jurdico Penales de la Universidad
Nacional de Colombia. Magster en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario. Se ha desempeado como servidor pblico en el Juzgado 80 Penal
Municipal de Bogot, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Corte Constitucional y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ocup el cargo de jefe de la
Unidad de Compras y Contratacin del Instituto Nacional
de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Actualmente se
encuentra en el cargo de asesor de la Secretara General en la Procuradura General de la Nacin.

Coleccin Textos de Jurisprudencia

Serie Maestra

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Planificacin y control
urbanstico en Bogot:
desarrollo histrico
y jurdico

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Planificacin y control
urbanstico en Bogot:
desarrollo histrico
y jurdico
Vctor David Lemus Chois

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30/11/06 14:41:42

T
COLECCIN TEXTOS DE JURISPRUDENCIA
SERIE MAESTRIA

2006 Editorial Universidad del Rosario

2006 Universidad Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario, Facultad de Jurisprudencia
2006 Vctor David Lemus Chois
ISBN: 978-958-8298-30-6
Primera edicin: Bogot D.C., noviembre de 2006
Coordinacin editorial: Editorial Universidad del Rosario
Correccin de estilo: Mauricio Gonzlez G.
Diseo de cubierta: ngela Mara Echavarra
Diagramacin: Beconcept Ltda.
Impresin: Servigraphic Ltda.
Editorial Universidad del Rosario
Calle 13 N 5-83 Tels.: 336 6582/83-243 2380
Correo electrnico: editorial@urosario.edu.co

Todos los derechos reservados.

Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo escrito
de la Editorial Universidad del Rosario

LEMUS CHOIS, Vctor David

Planificacin y control urbanstico en Bogot: desarrollo histrico y jurdico /
Vctor David Lemus Chois. Facultad de Jurisprudencia. Bogot: Editorial
Universidad del Rosario, 2006, 224 p. (Coleccin Textos de Jurisprudencia, Serie Maestra).
ISBN: 978-958-8298-30-6
Urbanismo Colombia Historia / Urbanismo Legislacin Historia /
Derecho urbanstico / Historia de Bogot / Uso de la tierra Planificacin Bogot /
Zonas urbanas Legislacin Historia / I. Ttulo / II. Serie.
711.409861

220

Impreso y hecho en Colombia

Printed and made in Colombia

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Contenido
Agradecimientos ...................................................................................

13

Introduccin .........................................................................................

14

Captulo I. Algunas precisiones conceptuales

1.

Urbanismo y derecho urbanstico....................................................

18

1.1. Relacin entre el derecho administrativo y el derecho urbanstico ...

19

2.

Accin urbanstica y planificacin ...................................................

21

3.

Actuacin urbanstica y control ......................................................

23

3.1. Actuacin urbanstica optativa .....................................................

23

3.2. Actuacin urbanstica obligatoria ..................................................

24

3.3. Actuacin urbanstica condicional ................................................

24

Captulo II. De la fundacin de Bogot a la

Independencia (1538-1850)
1.

Antecedentes del Viejo Continente ..................................................

27

2.

poca precolombina .......................................................................

33

3.

Fundacin de Bogot .....................................................................

34

4.

La legalizacin del orden urbano (siglo XVI) ...................................

38

5.

Planificacin y control durante los siglos XVII y XVIII ......................

39

6.

Influencia de la Revolucin Burguesa en el concepto de propiedad

(siglos XVIII y XIX) .......................................................................

7.
8.

41

Primeras crticas al concepto de propiedad privada e incidencia

de la Revolucin Industrial .............................................................

44

Ruralizacin de la ciudad latinoamericana ......................................

49

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Captulo III. De la aldea a la ciudad soada: primeros intentos

de planificacin (1850-1950)
1.

La constitucin de una nueva ciudad ..............................................

52

2.

Proyecto Bogot Futuro..................................................................

60

3.

El urbanismo como ciencia .............................................................

62

Captulo IV. Expansin y caos urbano (1950-1989)

1.

Situacin econmica de Bogot ......................................................

72

2.

Plan Piloto de Le Corbusier .............................................................

74

3.

Subordinacin de la planificacin urbana al plan econmico ............

77

4.

La masificacin urbana ..................................................................

83

5.

Ley de Reforma Urbana .................................................................

90

6.

Paradigmas urbansticos.................................................................

93

Captulo V. Ciudad para un nuevo milenio (1990-2010)

1.

La nueva poltica urbana ................................................................

98

2.

La proteccin del centro histrico....................................................

106

3.

Ley de Desarrollo Territorial ............................................................

108

4.

Objetivo, definicin y formulacin de las normas urbansticas ..........

112

Captulo VI. Principios de la planificacin y el control urbanstico

1.

Legalidad ......................................................................................

116

2.

Prevalencia del inters general sobre el particular ............................

118

3.

Funcin social y ecolgica de la propiedad ......................................

120

4.

Distribucin equitativa de cargas y beneficios ..................................

127

5.

Funcin pblica del urbanismo .......................................................

129

6.

Proporcionalidad ............................................................................

131

7.

Razonabilidad................................................................................

133

8.

Participacin ciudadana .................................................................

134

Planeacion urbanistica_final.ind8 8

30/11/06 14:41:42

Captulo VII. Jerarqua normativa

1.

Ruptura de la estructura lineal del sistema jurdico...........................

138

1.1. Normas estructurales ....................................................................

144

1.1.1. Las que clasifican y delimitan los suelos .........................

144

1.1.2. Las que establecen reas y definen actuaciones y

tratamientos urbansticos relacionados con la
conservacin y el manejo de centros urbanos e histricos .

146

1.1.3. Las que reservan reas para la construccin de redes

primarias de infraestructura vial y de servicios pblicos ...

146

1.1.4. Todas las que se refieran al espacio pblico vinculado

al nivel de planificacin a largo plazo .............................

147

1.1.5. Las que definan las caractersticas de las unidades

de actuacin urbanstica ................................................

148

1.1.6. Las que establecen directrices para la formulacin

y adopcin de planes parciales .......................................

148

1.1.7. Las que definen las reas de proteccin y conservacin

de los recursos naturales y paisajsticos, las que
delimitan zonas de riesgo y en general, todas las

2.

que conciernen al medio ambiente..................................

149

1.2. Normas generales ........................................................................

149

1.3. Normas complementarias .............................................................

151

La funcin de interpretacin de las normas de planificacin

y control por parte del Departamento de Planeacin Distrital ............

152

Captulo VIII. El control urbanstico vigente: las licencias

e infracciones urbansticas
1.

2.

Rgimen de licencias .....................................................................

157

1.1. Naturaleza jurdica .......................................................................

157

1.2. Clases de licencias ........................................................................

160

1.3. Competencia y procedimiento .......................................................

163

Infracciones y sanciones urbansticas .............................................

168

2.1. Clasificacin de las infracciones ....................................................

169

2.2. Procedimiento administrativo........................................................

170

2.3. Sanciones ....................................................................................

175

2.3.1. Multa ............................................................................

176
9

Planeacion urbanistica_final.ind9 9

30/11/06 14:41:42

2.3.2. Demolicin ....................................................................

178

2.3.3. Reconstruccin ..............................................................

179

3.

La construccin de un control urbanstico autnomo .......................

180

4.

Eficacia del control urbanstico y cultura urbana ..............................

181

Captulo IX. Algunos problemas prcticos de la planificacin

y el control urbanstico en Bogot
1.

Los hostales: la jerarqua normativa de la Ley 388 de 1997

aplicada a la transicin de normas urbansticas ...............................

2.

Licencias de urbanismo y construccin en los cerros orientales:

zonas de proteccin ambiental en la planificacin urbanstica ..........

3.

187
191

Torres de la calle 106: lmites a la discrecionalidad en

el otorgamiento de licencias de urbanismo y construccin................

196

4.

La autoconstruccin .......................................................................

198

5.

Las urbanizaciones piratas .........................................................

200

6.

Los procesos de renovacin urbana ................................................

202

Conclusiones
1.

Involucrar al derecho administrativo en el desarrollo de

la planificacin ..............................................................................

2.

208

Capacitacin de las autoridades nacionales y distritales en

el derecho urbanstico ....................................................................

209

3.

Proceso de educacin ciudadana sobre el modelo holstico ...............

211

4.

Participacin de la comunidad en la elaboracin de los planes ..........

212

5.

Rigurosidad en la elaboracin y aplicacin de las normas

urbansticas ...................................................................................

6.

213

Conexidad entre la planeacin econmica y la ordenacin fsica

de la ciudad ...................................................................................

214

Bibliografa
Obras de derecho colombiano ................................................................

216

Obras de derecho espaol......................................................................

216

10

Planeacion urbanistica_final.ind10 10

30/11/06 14:41:43

Obras extranjeras sobre urbanismo ........................................................

217

Obras nacionales sobre urbanismo.........................................................

218

Artculos ..............................................................................................

220

Sentencias de la Corte Constitucional .....................................................

221

Sentencias del Consejo de Estado...........................................................

221

Decisiones del Consejo de Justicia ..........................................................

222

ndice cuadros y figuras

Cuadro 1. Licencias de construccin en Bogot 1990-1996 ....................

102

Cuadro 2. Porcentaje de procesos fallados en cinco localidades

1991-1997 ..........................................................................

181

Cuadro 3. Proporcin en el total de las distintas formas

de produccin de vivienda en Bogot 1938-1985 ..................

199

Cuadro 4. Relacin entre el crecimiento demogrfico y

la construccin de vivienda en Bogot ...................................

201

Figura 1. Planificacin irregular............................................................

31

Figura 2. Planificacin radio cntrica ....................................................

32

Figura 3. Planificacin cuadriculada o en tablero de damas....................

32

Esquema 1. Modelo aleatorio de planificacin ........................................

94

Esquema 2. Modelo holstico de planificacin.........................................

95

Esquema 3. Jerarquizacin de las normas urbansticas............................

143

11

Planeacion urbanistica_final.ind11 11

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A mis padres, Rosa Elena y Vctor David,

por su inmensurable cario e incondicional apoyo

Planeacion urbanistica_final.ind12 12

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Agradecimientos
Deseo agradecer a la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
al doctor Carlos Ariel Snchez Torres, al doctor Jaime Vidal Perdomo, al doctor
Carlos Mario Molina Betancur, al Comit de Trabajos de Grado y a todos y cada
uno de los docentes e investigadores vinculados a la Maestra de Derecho Administrativo por la oportunidad de adelantar esta investigacin bajo su amparo.
As mismo, agradezco al doctor Juan Felipe Pinilla Pineda, director de esta
monografa, quien con su experticia tuvo la gentileza de proporcionarme valiosas orientaciones y abri espacios en su apretada agenda para atender mis inquietudes con paciencia.
Tambin, quiero expresar mi gratitud a quienes de una u otra manera alentaron este proyecto; especialmente, a mi hermana Ada Elena Valentina Lemus
Chois, quien con su experiencia profesional en el tema me incentiv a adelantar este trabajo y, generosamente, me facilit mucha de la documentacin y bibliografa utilizada.

13

Planeacion urbanistica_final.ind13 13

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Introduccin
La ciudad, de suyo, es un tema sugestivo de investigacin. Pero dicha atraccin
aumenta cuando se ha vivido en ella durante tres dcadas, pues es imposible
que no se aniden gran cantidad de inquietudes sobre su historia, desarrollo o
habitantes. Ante tales interrogantes, hace varios aos comenc a leer diversos
libros sobre Bogot, como un agradable pasatiempo que me permiti conocer
mejor mi ciudad natal. Luego, gracias al ejercicio profesional de mi hermana en
el tema urbanstico, fueron aumentando mis dudas, ya no de cultura general,
sino de carcter jurdico.
La solucin de ellas me permiti profundizar en la investigacin de la ciudad
desde el derecho administrativo y llegar a la conclusin de que en Colombia, los
juristas han escrito poco sobre el tema; es ms, los arquitectos han elaborado la
mayora de las publicaciones sobre la normatividad del urbanismo.
Es as como comenz a forjarse este estudio, en medio de la creciente necesidad de promover en los abogados administrativistas la vinculacin a los temas
de planificacin y control urbanstico. Una de las dificultades, cuando se trata de
hablar sobre un aspecto concreto de estos tpicos, es la vastedad de sus reas
de conocimiento y los infinitos ngulos desde los cuales pueden ser observados.
Ante cosecha tan copiosa como la que ofrece el estudio de las ciudades, no puede uno menos que quedar abrumado, sin saber por dnde comenzar, mxime
cuando se trata de establecer una relacin entre el derecho administrativo y la
ciudad.
En este trabajo, la planificacin y el control urbanstico, desde el estudio
del derecho, se toman como un hecho histrico y social. Sin embargo, este estudio jurdico tratar de no limitarse a la actitud imparcial y metdica del investigador escrupuloso; tambin, adoptar una actitud valorativa que contribuya a
la evolucin del derecho urbanstico colombiano.
Aunque es una tarea difcil de concretar, se pretende erigir un modelo terico que integre el tema como observacin y como operacin. Desde esta perspectiva, la pura descripcin de la historia de la planificacin y el control en Bogot
no puede dar por s sola una clave del funcionamiento del derecho. As mismo,
14

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30/11/06 14:41:44

Introduccin

un anlisis puramente formal centrado en las leyes y los actos administrativos

es incapaz de proporcionar una imagen correcta sobre el funcionamiento de la
planificacin y el control urbanstico.
Con el propsito de que la descripcin trate de ser completa, resulta muy
apropiado atender las palabras del filsofo Soren Kierkegaard: la vida slo puede entenderse mirando hacia atrs, pero debe vivirse mirando hacia delante.1
Ese es el objetivo central de esta investigacin; es decir, pretende responder la
siguiente pregunta: cmo se ha desarrollado la planificacin y el control urbanstico en Bogot?
A partir de los estudios sobre urbanismo elaborados en otras reas del conocimiento, es posible que el jurista adquiera elementos materiales que posibiliten una reflexin jurdica provechosa. Entonces, la finalidad de esta monografa
es doble: por un lado, elaborar una teora histrico-jurdica de la planificacin
y el control urbanstico con un mayor nivel de complejidad al encontrado en la
actualidad; por otro, extraer elementos que sirvan para un desarrollo terico del
derecho administrativo. En consecuencia, se busca que desde una perspectiva
histrica se puedan descubrir nuevos aportes para el derecho urbanstico, y stos, a su vez, contribuyan a la interpretacin, aplicacin y creacin de normas
sobre la planificacin y el control urbanstico que realiza o debe realizar la Administracin.
Para acometer esta tarea, este escrito est compuesto por nueve captulos:
en el primero se llevarn a cabo algunas precisiones conceptuales. Del captulo
segundo hasta el quinto se mostrar un desarrollo histrico y jurdico de Bogot, que estar dividido en los siguientes periodos: 1538 a 1850; 1850 a 1950;
1950 a 1989, y 1989 a 2010. Una vez presentado el recorrido histrico, los
restantes captulos expondrn las instituciones jurdicas que deben ser tenidas
en cuenta para comprender, interpretar y aplicar el derecho urbanstico.
Para tal efecto, los cuatro captulos restantes se dividen en los siguientes
temas: a) principios; b) jerarqua normativa; c) el rgimen de licencias e infracciones urbansticas, y d) estudio de algunos casos. En las conclusiones, se vislumbrarn de manera genrica algunas reflexiones del autor en torno a la evo1
Osborne, Richard y Ralph Edney. Filosofa para principiantes (II). Argentina: Era Naciente.
2000, p. 230.

15

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30/11/06 14:41:44

Planificacin y control urbanstico en Bogot

lucin y el mejoramiento de la planificacin y el control urbanstico en Bogot.

Lo anterior, no excluye algunos comentarios realizados en algunos apartes.
He aqu, en pocas palabras, el objetivo propuesto. Naturalmente, en el desarrollo histrico aparecen hitos importantes para la arquitectura, la economa,
la sociologa o la filosofa del derecho, que seguramente no se tratarn con la
profundidad deseada por algunos lectores. Este sacrificio es necesario para cumplir con el objetivo de centrar el estudio en los aspectos histricos y jurdicos.
Sin embargo, se espera que este trabajo promueva en la comunidad jurdica el
mismo inters que llev al autor a desarrollarlo, para contrastar al derecho administrativo con esa diversidad de disciplinas cientficas aqu apenas referidas. Sin
duda alguna, para quienes se interesen, Bogot conserva muchos tesoros acadmicos por develar.

16

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Juan Manuel Urueta Rojas

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intenta elaborar una teora histrica y jurdica de
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nivel de complejidad mayor que el desarrollado
actualmente y, por otro lado, extrae elementos
que pueden servir para un desarrollo terico del
derecho administrativo. Es decir, que desde una
perspectiva histrica se puedan descubrir nuevos aportes para el derecho urbanstico que
contribuyan a la interpretacin, aplicacin y creacin de normas sobre la planificacin y el control urbano que realiza o debe realizar la administracin.
De esta forma, en esta obra se podr ver que la participacin del Derecho en el urbanismo bogotano comienza en su fundacin, reaparece espordicamente durante
468 aos de existencia y adquiere alguna consolidacin con las leyes 9 de 1989 y
388 de 1997, sobre las cuales se hace un estudio sistemtico. La lectura de este trabajo resulta necesaria para que la comunidad, los servidores pblicos y los
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PLANIFICACIN Y CONTROL URBANSTICO EN BOGOT: DESARROLLO HISTRICO Y JURDICO

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URBANSTICO EN BOGOT:
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