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XIII CONGRESSO BRASILEIRO DE SOCIOLOGIA DO TRABALHO

29 de maio a 01 de junho de 2007, UFPe, Recife (Pe)
Grupo de Trabalho - 21 - Sindicato, Trabalho e Aes Coletivas
Ttulo: Trabalho Informal e Polticas Pblicas para Gerao de Renda
Autora: Rosangela Nair de Carvalho Barbosa / Universidade do Estado do Rio de Janeiro
E-Mail: rosangela@.uerj.br rosangelancb@uol.com.br

TRABALHO INFORMAL E POLTICAS PBLICAS PARA GERAO DE

RENDA
Rosangela Nair de Carvalho Barbosa*
A nova morfologia do trabalho redireciona a pesquisa sobre as variadas prticas
laborativas, sugerindo pensar a legimitao alcanada pela informalidade; a ampliao dos
sujeitos polticos do trabalho, no mais representados somente pelos institutos corporativos;
a fragilizao econmico-material dessas atividades; a baixa escolarizao da fora-detrabalho, e, consequentemente da tecnologia empregada e produtividade.
Ainda que o feixe de relaes implicado nesse chamado trabalho desorganizado,
atpico, seja de alta complexidade, um de seus traos mais caractersticos ser espelho da
ala mais precarizada do trabalho no Brasil, refletindo a imagem da histrica desigualdade
social. Essa a chave de leitura sobre as mudanas do trabalho, adotada aqui,
particularmente as sadas viabilizadas perante a queda do assalariamento que elevaram a
informalidade e o novo comportamento do Estado perante esse segmento, e suas
possibilidades de reconstruir o trabalho em bases pblicas, e, para isso, destaca-se o
interesse em observar as institucionalidades que se criam e a subjetividade do trabalho
engendrada nesses novos processos.
1- A Informalidade na Nova Morfologia do Trabalho: re-significao do conceito, das
referncias valorativas e do universo investigativo
O estudo do trabalho baseou-se, desde a segunda metade do Sculo XX, no modelo
fordista-keynesiano de desenvolvimento capitalista onde o trabalho assalariado tinha
centralidade, colocando em relao o trabalho, a reproduo do trabalhador e a proteo
*

Professora do Departamento de Poltica Social e Pesquisadora do Programa de Estudos de Trabalho e

Poltica da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Tutora do Programa de
Educao Tutorial (MEC/SESu) do Grupo Servio Social da UERJ. Mestre em Cincias Sociais pela UFRJ e
Doutora em Servio Social pela PUC-SP.

social. De modo geral, o modelo envolvia certa estabilidade de carreira e qualificao,

levando o trabalhador ao exerccio de uma atividade ao longo da vida, seguida de
aposentadoria e seguridade social. Alinhavava esse tecido scio-ocupacional a
regulamentao do contrato de trabalho baseado nesses condicionantes que caracterizavam
a forma emprego como aquela marcada pela estabilizao do tempo de contrato e do tempo
de durao da jornada de trabalho. A partir dos anos 1990, esse desenho de referncia se
altera, ampliando as formas de trabalho, misturando trabalho assalariado com trabalho
autnomo ou informal. A partir de ento, os estudos passaram a apontar que as trajetrias
de trabalho se misturavam em diferenciadas experincias de trabalho e reproduo social,
premidas pelo desemprego e pela insegurana social, exigindo que os estudos se
interessassem por compreender esses novos cenrios. Mesmo os estudos nacionais
referenciavam-se nessa orientao, com o modelo desenvolvimentista que ampliava o
emprego, apesar do assalariamento nunca ter sido uma realidade generalizvel no Brasil.
GUIMARES (2003) menciona que sobre esse prisma, o desemprego e o trabalho
informal eram concebidos como portadores de estatuto provisrio, sempre relacionado
como condio temporria pela possibilidade efetiva de retorno antiga categoria
(empregado), sem estabelecer quebra da identidade laborativa . O desemprego era aborvido
como involuntrio e ocasional. Mas, a recorrncia do desemprego, como exposto pela
experincia social recente aprofunda a desestruturao das trajetrias ocupacionais,
rompendo o elo com o trabalho registrado. Isso altera as normas, as instituies e a
experincia subjetiva do trabalho, consequentemente, os conceitos e interpretaes ganham
novos contornos. At ento, as polticas pblicas e os estudos centraram-se nos agregados
sobre emprego estvel e desemprego aberto, por exemplo, deixando ao largo as
experincias informalizadas de trabalho. Porque, tambm, segundo a autora, essa era a
referncia de modernidade da civilizao urbano- industrial sustentada na relao salarial,
e, desse modo, a inteno de sua generalizao na sociedade guiava tanto a ao poltica
como as pesquisas.
O que se depreende hoje, a necessidade de ampliar a percepo sobre as formas de
trabalho, identificando que no so apenas dois plos (formal-informal; assalariadodesempregado). A experincia social do trabalho sem regulamentao mais ampla que o
agregado desemprego aberto sugere. A permanncia do desemprego re-significa seu

sentido, rompendo o elo com o emprego, e, evidenciando a ampliao de relaes precrias

de trabalho. A banalizao do desemprego deixa esta categoria sem sentido explicativo
direto ao romper o elo com o emprego. No caso, especialmente, das sociedades de
industrializao tardia, sugere-se que se repense essa polarizao e se avance no sentido de
investigar as novas e reiterativas formas de trabalho em suas dimenses normativa,
institucional e subjetiva (GUIMARES, 2003)1.
No entanto, configura uma tendncia dos estudos sociolgicos, o entendimento de
que o rompimento com o Welfare pblico, evidenciado nessas novas configuraes do
trabalho so ao mesmo tempo promotoras e resultado do esvaziamento da poltica
(SANTANA E RAMALHO, 2003). Mesmo que no momento, variados sujeitos e
instituies tenham difundido a retrica da liberdade e autonomia proporcionada pelas
prticas empreendedoras, substitutivas do trabalho na forma emprego(SILVA, 2003;
COLBARI, 2006). A quebra do assalariamento baseado em contratos advindos da
concertao Estado, capital e sindicatos, penaliza o trabalho, amplia as margens de ao do
mercado e expe a fragilizao da poltica como dimenso da vida social, por isso a
pergunta que se faz agora, ento, de que modo o empreendedorismo pode reinventar ou
inovar o trabalho, garantindo espao para a poltica? Quer dizer, frente escassez (volume)
e precarizao (qualidade) do trabalho at que ponto o empreendedorismo expresso nas
idias e prticas de gerao de renda produz efeitos positivos no sentido de minorar as
aes do mercado e impactar o quadro de desigualdade social?
Ou seja, interessa entender a nova morfologia do trabalho sob essa perspectiva, de
modo que no se perca a referncia civilizatria, na medida em que se esvai a identidade
assalariada, em razo da ruptura da equivalncia entre privao do emprego e o
desemprego, levando a que outras instncias de identidade social ganhem proeminncia
para negociar a proteo social que no mais essa concertao Estado, empresas e
sindicatos. A condio de desempregado deixa de criar identidade subjetiva porque no
partilhada subjetivamente na medida em que perde fora social porque o emprego no
mais a referncia de acesso renda. Todavia, h ainda que melhor entender como ser

Possivelmente, a prpria aferio do desemprego perder sentido poltico j que ter maior repercusso
social as medidas sobre a ocupao, enquanto atividade de qualquer natureza que produz renda.

possvel regular publicamente o trabalho de qualquer tipo - de modo a reequacionar as

relaes individuo-sociedade em favor de menor desigualdade social2.
De antemo, SILVA (2003) nos sinaliza que a mudana de significados cognitivo e
histrico do trabalho com a reverso do assalariamento e a ampliao do trabalho
desprotegido, informal, se impe como regressividade social na medida em que diminui o
poder de barganha dos trabalhadores jogados sorte no mercado e aumenta a desigualdade
social. A preocupao macroestrutural com o trabalho informal que permeou o debate
poltico e acadmico at os anos 1980 transferiu-se para a promoo da retrica
individualista da empregabilidade, agora empreendedorismo.
O jeitinho brasileiro de levar a vida e arrumar renda passa a ser tomado como
virtude na medida em que estimula a procura de qualquer atividade, fazendo os ndices de
desocupao diminuirem, escondendo o quadro de desemprego e revelando a desobrigao
pblica com o trabalho de qualidade, ou seja, o trabalho protegido da liberdade mercantil.
O problema posto evidenciar de que modo as muitas prticas de trabalho no
assalariadas que emergem desse universo informal atualizam outros contornos para as
formas e significados do trabalho e da convivncia social. De outra parte, perceber como
essas prticas de sociabilidade do trabalho empreendedor e das aes polticas indutoras ao
seu redor servem para pensar as relaes economia e poltica: o modo como se lida com a
possibilidade de expanso do igualitarismo na cena pblica e o antittico mercado.
A retrica no meio aponta para inovaes como bem observa COLBARI (2006) no
seu estudo sobre a promoo do empreendedorismo pelo SEBRAE, sinalizando, a
2

Se ainda no ficou claro, vale reforar que adota-se aqui a distino entre emprego e trabalho. O primeiro
define a explticita relao patro-empregador e formas contratuais de venda do trabalho, supondo
penalizao e cobertura para situaes depreciativas no trabalho com definio de valor da remunerao,
estabilidade, perspectiva de crescimento dos ganhos, quantidade de horas de trabalho, garantia previdenciria,
cobertura para desgaste fsico e incapacidades. Alm de representar proteo social ao indivduo no mercado,
define-se como mecanismo que estabelece liga que associa os indivduos e d sentido comum coletividade
na vida urbana-industrial. O trabalho em formas variadas de liberalizao expresso em prticas informais,
porque no reguladas em lei com direitos e sanes que formalizem as relaes de trabalho, no carcteriza
explicitamente a venda da fora de trabalho, se realizando sem proteo pblica da sociedade. Mais conhecido
como trabalho precarizado porque penoso, desgastante e mal remunerado. Esse quadro de precarizao das
formas de insero oucpacional, equivale a maior desigualdade de rendimentos na sociedade,
enfraquecimento do financiamento da previdncia e dos fundos sociais do trabalho (FGTS e FAT). Todavia,
um horizonte pouco conhecido, ainda que marcante na histria do trabalho, na medida em que as noes
formal-informal, emprego-desemprego, foram histrica e conceitualmente definidas como par anttese,
havendo maior acmulo investigativo sobre a parte considerada, social e intelectualmente, positiva: formal e
emprego (GUIMARES, 2006).

pesquisadora, para possibilidade de conformao de uma nova tica do trabalho.

Estaramos diante, ento, no de prticas desarticuladas e defensivas, mas de uma nova
referncia cultural do trabalho organizando valores, idias e instituies tanto na vida
privada como no trabalho.
Quadro semelhante pude observar no campo das intencionalidades dos sujeitos
envolvidos com a economia solidria3. A literatura na rea destaca as iniciativas de
ocupao nesse campo como capazes de agenciar, valorativa e materialmente, os
trabalhadores cooperativados para prticas democrticas de gesto do trabalho respeitando
as necessidades do meio ambiente e o trabalho humano. Aqui, aborda-se um modo de
trabalho que seja autogestionado e humanista, mas de outra parte menciona-se o
cooperativismo, como um outro modo de vida, sem segregao de gnero e etnia,
questionador do consumismo de mercado e da ao destrutiva do capital sobre a natureza e
os homens. Adota-se essa narrativa num diagrama misto que envolve traados de
experincias efetivas e, principalmente, linhas utpicas de um novo caminho para o
trabalho. H, inclusive abordagens que mencionam o cooperativismo popular como capaz
de sobrepujar as amarras do assalariamento, entendendo este como dispositivo regulatrio
do autoritarismo do capital sobre o trabalhador. A autogesto no trabalho seria ento uma
estratgia emancipatria ao assalariamento.
Perceptvel, nesse universo de argumentao, que a poltica ocupe centralidade. A
pesquisa sobre economia solidria evidenciou que a constituio de uma vontade coletiva
para o trabalho autogestionado parece ser uma das principais tendncias das relaes
sociais que esto sendo tecidas nesse campo. De um lado, evidenciamos um conjunto de
3

Tese de Doutorado Economia Solidria como Poltica Pblica: tendncia de gerao de renda e resignificao do trabalho apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Servio Social da PUC-SP, em
2005, e, que obteve o Prmio CAPES de Tese 2006. Segundo dados do Ministrio do Trabalho, existem, hoje,
entre 15.000 e 20.000 empreendimentos de economia solidria, envolvendo atividades de produo de bens,
prestao de servio, fundos de crdito, comercializao ou de consumo solidrio. A associao desses
empreendimentos com as metamorfoses do trabalho pode ser evidenciada pelo crescimento de 85%,
exatamente entre os anos de 1990 e 2005, envolvendo cerca de 1, 25 milho de trabalhadores, com 35% de
mulheres em sua composio. Embora reivindiquem em sua retria a organizao cooperativista ( de base
efetivamente democrtica ), revisitando a tradio operria no tocante aos valores demcorticos de
organizao do trabalho, a maioria dessas unidades se organiza em associao (54%), em seguida, 32%,
aparecem os grupos sem formalizao e as cooperativas somam apenas 10%, possivelmente, por conta de
restrio nas normas cooperativistas brasileiras. No universo total, 64% est em agricultura e pecuria, 21%
nas atividades txteis, confeco, calado e produo artesanal; 14% em prestao de servios diversos; e,
13% em alimentao. Em termos de distribuio espacial, 44% pertence ao nordeste, 17% ao sul, 14% ao
sudeste, 13% ao norte e 12% ao centro-oeste.

prticas de agregao de interesses dos trabalhadores atravs de fruns e associaes. Por

outro, exerccio efetivo de prticas de gerao de renda tensionadas por essa noo de
justia insinuando uma sociabilidade diversa da tradio do trabalho assalariado ou do
trabalho por conta prpria. Da tem decorrido aes pblicas que visam recompor a
regulao do cooperativismo no pas hoje, colocando-se como um complexo universo de
disputas de interesses entre sindicatos, associaes, ongs, empresariado e setores ligados ao
chamado cooperativismo tradicional.
Nesse estudo anterior, foi percebido que a poltica pblica passa a compor a pauta
dessas articulaes exatamente para regular formas de fomento financeiro, gerencial,
tecnolgico e cultural ao cooperativismo popular (BARBOSA, 2006). Isso leva a que os
trabalhadores autogestionados queiram tecer prticas de ocupao e circulao na cidade
atinentes com esse amparo, o que exige ao poltica para constituio da identidade
cooperativista do trabalho e de sujeitos coletivos de representao de interesses. Um tipo de
dilogo entre os prprios trabalhadores, deles com outros sujeitos polticos e com as esferas
governamentais, de certo modo, inovadora colocando na cena segmentos sociais antes
afastados desse processo de dilogo por serem trabalhadores informais, e, por isso, no
eram reconhecidos na cena pblica porque estavam fora da cidadania regulada pelo
assalariamento.
Num outro registro da poltica, est a contrapartida da proteo social ao trabalho
que no caso das cooperativas ainda se coloca como objeto de insegurana social para os
trabalhadores e suas famlias. Perceber como essas fronteiras iro se movimentar e que
sadas polticas sero tecidas constitui uma zona de sombras no debate existente, sobretudo,
porque essa garantia social balizou a noo de justia que atravessou os acordos possveis
no capitalismo ao longo do ltimo sculo no modelo keynesiano-fordista e
desenvolvimentista de trabalho.
Como situado pela interpretao crtica, a parcela de trabalho que se realiza sem
amparo de institutos de mediao universalizantes como as prticas informais ou o
cooperativismo, diminui custo produtivo e engrossa as taxas de lucro por extrao livre de
trabalho no pago. Sabemos tambm que a informalidade consiste numa modalidade de
trabalho que se manteve presente em todo o perodo expansionista do capitalismo entre os
anos de 1950 e 1970. O trabalho assalariado regulamentado se expandiu ao longo desses

anos, mas tambm seu coadjuvante o trabalho informalizado, sem amparo pblico. Via de
regra, a maior informalizao permaneceu como uma realidade viva nos pases
subordinados do sistema confirmando a dualidade como atributo permanente do mercado
de trabalho mundial. O desenvolvimento das foras produtivas e o crescimento da riqueza
no se fez pela universalizao de direitos sociais no trabalho, mas s custas da
subordinao social de pases de capitalismo tardio aos Estados burgueses clssicos.
Essa associao arcaico-moderno ao invs de um empecilho generalizao da
sociedade burguesa, como tematizou-se na Teoria da Marginalidade, revela a exigncia da
segmentao social para fazer prevalecer a rentabilidade e poderio econmico na diviso
internacional do trabalho. Neste sentido, a informalidade se articula geneticamente ao
processo de dominao social, sendo necessria mesmo ao formato de desenvolvimento dos
pases de capitalismo tardio da periferia do sistema mundial e, que hoje, se reatualiza como
gentica da organizao produtiva flexibilizada (SILVA, 2003; NORONHA, 2003).
O trabalho que se vincula aos bicos ou aos pequenos trejeitos do vou me virandoexpresso usada comumente por trabalhadores desempregados para expressarem como
fazem para terem acesso renda e sobrevivincia, que antes era considerado como espelho
da precariedade da vida urbana, hoje, aparece como demonstrativo de potencialidades dos
trabalhadores pobres para o auto-emprego. O sinal negativo dessa experincia de
insegurana social transfigurado em virtude e o risco que lhe inerente em
condicionalidade da criatividade e perseverana do empreendedorismo como modo de vida
e de trabalho (COLBARI, 2006). Pode-se dizer que como bares da ral, os trabalhadores
informais reaparecem na narrativa empreendedora como portadores de futuro, avalisados
pela experimentao do risco, cotidianamente. Todavia, contraditoriamente, a ocupao em
si no oferece nenhuma segurana social enquanto promessa de futuro para os
trabalhadores envolvidos e suas familias.
2-

A Gerao de Renda como Nova Institucionalidade do Sistema Pblico de

Emprego: a promoo do auto-emprego

No campo da ao pblica, a gerao de renda consiste numa modalidade do
Sistema Pblico de Emprego, incorporada enquanto tal nos anos recentes, a par com as
mudanas do trabalho e enfraquecimento do assalariamento. Ou seja, frente aos resultados
sociais do desemprego estrutural, os sujeitos polticos de governo desenvolveram aes que

foram reunidas no que se convencionou chamar de polticas ativas - atividades que

geram renda em situao de no vnculo empregatcio. O contraste dessas aes se faz com
as polticas passivas constitudas pelo seguro desemprego e transferncias de renda.
Costuma-se relacionar as primeiras como polticas geradoras de autonomia dos usurios
porque promotoras do auto-emprego, paralelamente associao das demais como aes
assistencialistas, referidas com certo sentido pejorativo desviando a questo da
responsabilidade pblica da sociedade com a inatividade temporria ou permanente como
um direito universal.
Como a insero institucional da gerao de renda na agenda pblica bem recente,
poucos estudos avaliativos podem ser relacionados a respeito. Nesse sentido, o tempo
presente de reconhecimento de pistas sobre a feio institucional dessas prticas e
algumas possveis ilaes sobre a possibilidade de tomar o campo no horizonte do direito
ao trabalho. Sobretudo, imaginando-se que esse universo da gerao de renda possa ser
incorporado no campo dos estudos do trabalho j que o emprego no habita mais a sala de
visitas da organizao produtiva capitalista, como outrora se fez ou se desejou. Regular
publicamente essas esferas de trabalho parece ser um horizonte necessrio para suplantar as
exigncias do mercado aos indivduos isolados.
Como se sabe, a atuao do Estado brasileiro na formao e desenvolvimento do
mercado de trabalho pode ser compreedido em trs fases distintas. A primeira, inicia-se nos
anos de 1930, com a formalizao das relaes de trabalho e a reiterao da flexibilidade do
mercado informalidade, baixos salrios e rotatividade nos empregos. O perodo ditatorial
entre os anos 1960 e 1970 ampliou essa precarizao gentica do mercado de trabalho
brasileiro, em prol da internacionalizao da economia e investimento pblico no setor
privado. A expectativa era que o crescimento econmico aumentaria os postos e a
qualidade da regulao do trabalho, superando o achatamento salarial e a informalidade. A
rentabilidade econmica se baseava em baixos custos de mo-de-obra, e, durante essa
primeira fase ainda que a dinmica econmica e social tenha sido acentuada, o que se
evidenciou por mais de 50 anos foi a combinao da regulamentao da relao
capital/trabalho por meio das leis trabalhistas com desigualdades sociais histricas
(DEDECCA, 2003; POCHMANN, 2001 e 2004).

O que permanecia como alentador na dinmica poltica que, de todo modo,

adotava-se os fatores formais de emprego como veculo de integrao social na sociedade
que se modernizava e, por isso, o crescimento do assalariamento urbano era alto no Brasil
como um todo entre os anos de 1950 e 1980; associadamente a repetio do tempo passado
com a reproduo de forte ndice de informalidade nas relaes de trabalho.
A estagnao econmica e o endividamento, nos anos 1980, no impediram a
crena na possibilidade de generalizar o trabalho protegido e a redemocratizao do pas, as
lutas sociais em torno dos direitos sociais universais pareciam contrabalanar as foras
mercantis em favor de conquistas sociais para os trabalhadores. Constituindo um segundo
momento relevante para ateno pblica ao trabalho, mesmo que o cenrio fosse de
desinvestimento produtivo e dependncia financeira internacional (PRONI e HENRIQUE,
2003).
Todavia, os anos seguintes marcam a terceira fase, quando se banaliza a
informalidade. Nos anos de 1990, o processo de aprofundamento do desemprego
prolongado e da insero do pas no campo das estratgias de liberalizao poltica e
econmica que j marcavam os pases centrais. O desenvolvimento sustentvel e o
crescimento do emprego decorreriam da livre ao do mercado com o esvaziamento da
ao regulatria do Estado. Recuperar crescimento e produtividade para o capital nacional e
internacional significava desregulamentao social para transferncia de renda ao capital e
competitividade, reduzindo os custos salariais, diminuindo a ao do Estado na proteo
social, no investimento produtivo direto e sua maior atuao na flexibilizao
organizacional, produtiva e trabalhista, desconstruindo as prticas e institutos pblicos
criados at ento no pas4. Os anseios de modernizao tecnolgica e integrao aos rumos
da economia mundial sobrepuseram o papel ativo do Estado na promoo do emprego
nacional; at ento era, o Estado, um punjente empregador direto e indireto na qualidade de
regulador das estratgias de desenvolvimento econmico5.

Elementos reconhecidos pelas instituies financeiras, agncias multilaterais Banco Mundial, Fundo
Monetrio Internacional - como responsveis pela vulnerabilidade externa do pas, dificultando investimentos
estrangeiros na economia e equilbrio da balana de pagamentos. Superar essas vulnerabilidades passa a
significar conteno de crises financeiras e da ao do capital especulativo internacional, segundo as
orientaes desses agentes internacionais.
5
Do saldo total negativo de 3,2 milhes de empregos assalariados formais destrudos na economia brasileira
durante a dcada de 1990, 17,1% foi de responsabilidade direta da reformulao do setor produtivo estatal. Ou

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E,

o que fez o Estado em termos de polticas pblicas para lidar com esse drama da

desocupao e assim contornar suas conseqncias para a sociedade brasileira?

As primeiras medidas foram tomadas nos anos 1990 iniciando aquilo que as
agncias multilaterais convencionaram chamar de nova gerao de polticas de emprego
(PRONI e HENRIQUE, 2003). Em sentido histrico, o paradigma de aes pblicas para o
emprego se consolidou principalmente nos pases centrais e se apresentou como mecanismo
associado ao pleno emprego no pacto que envolvia o Estado de Bem-Estar Social.
Objetivava proteger o trabalhador e o vigor do mercado. Resultou ento o Sistema Pblico
de Emprego baseado nos programas de seguro-desemprego, intermediao de mo-de-obra
e formao profissional.
Sob a crise econmica dos anos 1970 e a queda dos compromissos com o pleno
emprego e direitos sociais universais, esses programas se transformaram na prpria poltica
de emprego indutora de flexibilizao do mercado de trabalho e da focalizao da ateno
pblica, o que em conjunto produziam a ressignificao do trabalho.
Essa nova gerao de estratgias de atuao pblica visou to somente atenuar as
presses sobre o mercado de trabalho, por isso se centrou em medidas que adiantavam
aposentadorias, ampliavam o seguro-desemprego e atrasavam a entrada dos jovens no
mercado. Por outro lado, tambm buscou uma forma de insero no mercado mais
focalizada aos grupos socialmente vulnerveis, fazendo emergir programas como primeiro
emprego para os jovens, requalificao tcnica e pequenos negcios6.
O sistema pblico de proteo ao emprego que ampare os desempregados, no
Brasil, data de 1986, com a instituio do seguro-desemprego, includo na Constituio
Federal em 1988, quando se define fundo especfico para aes que envolviam tambm a
intermediao de empregos e a qualificao. Quando nasceram as bases do que em 1990
chamou-se de Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) voltado para financiar polticas de
seja, de cada cinco empregos perdidos, nos anos 1990, um pertencia ao setor estatal (Mrcio Pochmann, A
Dcada do Mitos, So Paulo,: Contexto, 2001, p. 29).
6
A pauta reducionista e impositiva, foi e largamente recomendada pelas agncias multilaterais ( OIT,
OCDE, Banco Mundial e FMI) e se expressa em trs dimenses: 1- polticas de moderao salarial em
geral, implicam flexibilizar as relaes de trabalho e provocam um enfraquecimento do poder dos sindicatos;
2- polticas de carter laboral (voltadas ao mercado de trabalho) para incitar o trabalhador a buscar e aceitar
um novo trabalho, atualizar as qualificaes profissionais e oferecer incentivos s empresas para contratarem
trabalhadores mais vulnerveis ao risco de desemprego; e 3- retomada do crescimento econmico presente
de forma mais contundente nas publicaes da OIT. (MORETTO, 2003, p.242/243)

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proteo baseado numa fonte prpria de recursos (PIS/PASEP) para o Programa SeguroDesemprego, sob gesto tripartite (trabalhador, governo e empresrio) e paritria. Todavia
as mudanas estruturais no capitalismo reiteraram as possibilidades de se completar esse
padro de proteo pblica entre ns, deixando o trabalhador com limitada ateno e refm
de um mercado de trabalho extremamente desigual (DEDECCA, 2003).
Assim, o que pudemos evidenciar como ateno pblica ao trabalho entre os anos
1990 e 2000 uma associao, segundo MORETTO, da vertente tradicional segurodesemprego, qualificao e intermediao de mo-de-obra - com os programas de gerao
de trabalho e renda visando transformar os desempregados e trabalhadores do setor
informal em empreendedores bem-sucedidos. (2003, p.270). Os estudos mostram que at
hoje fraca a repercusso desses programas em decorrncia da dinmica econmica
estrutural no favorvel a autonomia e sustentabilidade econmica do pas; e, no bojo disso,
tambm pela permanncia de um ambiente desestruturador do trabalho e suas formas de
organizao, o que s limita possibilidades de maior igualdade social. Todavia, a nfase
com que aparece na agenda pblica exige que olhemos mais de perto as experincias
concretas que vm sendo implementadas.
Esses programas de gerao de renda ganham impulso por interesse do CODEFAT
(Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador) em torno do ano de 1993,
dirigindo recursos advindos do trabalho para financiar aes promotoras de renda e
ocupao. Um dos primeiros mecanismos foi o microcrdito que se destinou a conceder
recursos do FAT para o PROGER (Programa de Gerao de Emprego e Renda) via as
instituies financeiras federais Banco do Brasil, Banco Nordeste, BNDES (Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), FINEP (Financiadora de Estudos e
Projetos) e CEF (Caixa Econmica Federal). Visava-se com isso conceder crditos a
pequenos empreendimentos individuais ou associativo ou cooperativo do setor formal que
gerassem ocupao e renda. Alm disso, estimava-se organizar e resgatar as unidades
informais baseadas no auto-emprego e produo familiar. E, ainda a sustentabilidade das
iniciativas via qualificao profissional, gerencial e assessoria tcnica.
Alm disso promoveu-se o PROGER Rural, especfico para gerao de emprego no
campo; o PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar,
voltado para financiamento do produtor rural que explora a prpria terra com a famlia; e, o

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Crdito Produtivo Popular destinado ao setor informal mais pauperizado e distinguindo-se

nas frentes a) BNDES trabalhador - especfico dos governos dos estados e municpios e b)
BNDES solidrio - coordenado por ONGs.
Os balanos sobre a eficcia desses programas no so nada animadores, sobretudo
porque o baixo crescimento econmico e a queda dos rendimentos deprimiram o mercado
nacional de modo que a mortalidade dessas iniciativas se manteve como tendncia,
pressionados pelos fatores macroeconmicos e em decorrncia dos agentes econmicos
pblicos continuarem a exigir garantias semelhantes as entidades financeiras privadas o que
entravou o efetivo acesso a crdito (PRONI e HENRIQUE, 2003).
Outro no foi o destino do PROEMPREGO Programa de Expanso e Melhoria da
Qualidade de Vida do Trabalhador, de 1996, que via o BNDES se definia para o fomento
de grande monta obras urbanas que potencializassem a competitividade e acomodassem a
curva ascendente do desemprego em reas geogrficas socialmente mais vulnerveis. As
condies estruturais, a opo pela estratgia de pagamento dos servios da dvida e a baixa
inverso de recursos nessa rubrica no possibilitaram maiores efeitos sobre o quadro do
desemprego. Tendo o Estado se limitado a administrao das excees.
Mas, isso no pode ser tomado como um fracasso. As prprias entidades sindicais
passaram a consumir suas agendas para operacionalizao de prticas de intermediao de
mo-de-obra, qualificao e incentivo s cooperativas. Governos regionais de diferentes
matizes ideolgicos consagraram essas prticas. Judicirio atuou abrindo jurisprudncia
para as prticas de informalizao ou se detendo longe de fiscalizaes mais apuradas. De
modo que se formou uma elite ocupada em dar respostas operativas ocupao, mesmo
que o principal resultado fosse imaterial no sentido do consenso pela quase naturalizao
da informalizao das relaes de trabalho. O Estado como indutor dessa ressignificao do
trabalho ou seja, as mudanas nas relaes de trabalho ocorrem com a ao decisiva do
Estado7.
7

Desde a adoo do Plano Real, o governo promoveu sensveis mudanas por meio de projetos de lei, leis
complementares, medidas provisrias, portarias, entre outras modalidades de ao do poder pblico, que j
promoveram flexibilizao ainda maior da alocao do trabalho (trabalho por prazo determinado, denncia da
convenao 158 da OIT, flexibilizao da legislao para a formao de cooperativas, suspenso temporria
do contrato de trabalho, flexibilizao da legislao existente sobre o trabalho em tempo parcial e trabalho
temporrio e demisso de servidores). Alm disso, introduziram a flexibilizao no tempo de trabalho e na
remunerao (banco de horas, liberao do trabalho aos domingos e remunerao varivel PLR) e por meio
de portaria MTE (n.865/95) restringiu-se o poder de autuao da prpria fiscalizao do Ministrio.( CUT. A

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A historiografia mostra que o mercado de trabalho brasileiro nunca foi uma fantasia
ao contrrio, a regulao pblica criou ou fez vistas grossas alta rotatividade da mode-obra, variao salarial, s horas extras e ao autoritarismo das relaes de trabalho
mas, a referncia formalizao da carteira de trabalho e a recente agregao do direito ao
trabalho na Constituio colocavam anseios de expanso de efeitos civilizatrios e
agregavam experincias e formavam identidades (TELLES, 1999). Hoje, h a banalizao
das possibilidades de salvaguardar o trabalho de garantias sociais e a difuso dessa
liberalizao como modo de se viver nos novos tempos empreendedor, competitivo. Isso
por induo do Estado. Ou seja, consiste em poltica de emprego, paradoxalmente, o
prprio auto-emprego8.
De forma que ao seu modo e nas vrias dimenses, o Estado foi paulatinamente
montando um mosaico de pequenas aes e medidas que em conjunto conformam esse
novo modo de se entender o trabalho e a atuao pblica ao seu entorno. O crescimento do
trabalho-estgio, cooperativas, trabalho informal, achatamento salarial e liberao para
demisses foram induzidas por ao direta do Estado brasileiro. Servindo possivelmente
para atenuar tenses do mercado de trabalho, mas tambm conflitos sociais que fossem
onerosos para a abertura econmica e subordinao internacional ao capital financeiro.
Nos tempos recentes, o Governo Luiz Incio Lula da Silva no se distingue do
anterior em termos de poltica de desenvolvimento econmico e atividade do Estado na
promoo da ocupao. Entretanto as tticas de governo so diferenciadas e h a
constituio de desenhos institucionais mais afinados com a reorganizao do Sistema
Pblico de Emprego, com nfase na qualificao e gerao de renda, seguindo o fluxo de
recursos do FAT (Fundo de Amparo do Trabalhador), considerado, hoje, o principal fundo

Ameaa a Reduo de Direitos Sociais de Todos os Trabalhadores, Braslia, Senado Federal: CUT,
26/02/2002. Mmeo.)
8
Alm da repercusso econmica esse processo de mudanas afeta as subjetividades individuais e a vida
social por meio de novos significados para as relaes familiares e comunitrias. A proviso mercantil
proporcionada pelo assalariamento mesmo que no fosse estensivo apontava para maior homogenizao e
universalizao social, canalizando o conflito e as identidades forjadas na experincia social. A fragmentao
e heterogeneidade das formas de trabalho e reproduo social tendem a pesar em direo relaes mais
locais e pontuais conturbando o enfrentamento das contradies e conflitos sociais. Ou seja, repercute sobre
as subjetividades intrnsecas a insero econmico produtiva, desonerando de sentido valores e identidades
que emergiam da cultura do trabalho assalariado.

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pblico, e, que com sua institucionalizao a partir da dcada de 1990, vem de fato
estruturando aes contnuas no setor.
MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO
AES DO SISTEMA PBLICO DE EMPREGO
MODALIDADE

AES
Pagamento do Seguro

Seguro Desemprego

Pagamento do Seguro ao Trabalhador Domstico

Abono Salarial

Pagamento do Benefcio
Concesso a Jovens Habilitados ao 1. Emprego inseridos no Servio Voluntrio
Bolsa de Qualificao Profissional para o Trabalhador com Contrato de Trabalho

Auxlio Financeiro

Suspenso

Intermediao de Mo-de-

Captao, Divulgao, Cadastro e Encaminhamento de Trabalhadores para Vagas de

Obra

Trabalho

Subsdio para Empresas

Estmulo Financeiro ao Empregador para Gerao do Primeiro Emprego destinado

Jovens
Qualificao de Jovens com vistas Insero no Mundo do Trabalho
Qualificao de Trabalhadores Beneficirios de Aes do Sistema Pblico de Empego e
de Economia Solidria
Qualificao de Trabalhadores Beneficirios de Polticas de Incluso Social
Qualificao de Trabalhadores para Manuteno do Emprego e Incremento da Renda

Qualificao

para

Identificao e Disseminao de Metodologias e Tecnologias Sociais de Qualificao

Trabalho

Certificao Profissional de Trabalhadores

Assistncia Tcnica

Controle, Monitoramento e Avaliao das Aplicaes do Fundo de Amparo ao

Trabalhador
Fomento Gerao de Trabalho e Renda em Atividades de Economia Solidria

Apoio Institucionalizao

Recuperao de Empresas por trabalhadores Organizados em Autogesto

de Grupos Produtivos
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados apresentados pelo Governo Federal por ocasio das eleies presidenciais
de 2006 (acesso www.mds.gov.br).

O seguro desemprego conforma a modalidade com maior dispensa de recursos do

ministrio, embora se destine segmento minoritrio da populao ativa, assalariada, recm
demitida. Nos anos 2000, ampliou-se esse seguro para o trabalhador domstico e da pesca,
ampliando seus efeitos de segurana para categorias em maior risco social. Seguidamente, a
qualificao a modalidade de maior investimento, voltada para aumentar a capacitao e
produtividade da fora de trabalho, com foco, inclusive, nos segmentos mais
vulnerabilizados. Chama ateno no quadro, o ingresso de uma modalidade especfica que
a institucionalizao de grupos produtivos em economia solidria, outorgando-lhes o posto

15

de uma secretaria nacional. Um tipo de fomento gerao de renda de segmentos mais

empobrecidos, diferente dos programa acolhidos no BNDES, do tipo PROGER, voltados
para gerao de renda em formato micro e meso empresarial.
A destinao de recursos dentro do Ministrio do Trabalho para gerao de renda
em economia solidria e autogesto bem residual se considerarmos o conjunto das aes
apresentadas. No soma mais que 2%, mas revela um outro sentido de ao

para o

Ministrio at ento protetor da carteira de trabalho e interlocutor dos agentes de

assalariamento (empregador/empregado, e, suas entidades sindicais). Como se sabe,
trabalho informal no era incorporado na zona de ocupao dos direitos inrerentes a
cidadania regulada, baseada no emprego. Somente, com a elevao da informalidade e o
desemprego recorrente, que o Ministrio do Trabalho passa a reconhecer a experincia
social da informalidade como trabalho com sentido social relevante para as relaes sociais.
Por outro lado, chama ateno no conjunto das aes de governo, recentes, a
incorporao da qualificao e da gerao de renda, como aes transversais s variadas
polticas pblicas, no ficando restritas ao que faz o Ministrio do Trabalho, na medida em
que o trabalho se heterogeniza mesmo, em formas variadas de gerao renda. A estratgia
qualificao e gerao de renda parece ser uma missiva comum ao conjunto do governo,
como uma condicionalidade da destinao de recursos para variados ministrios. E, desse
modo, o trabalho tratado como gerao de renda se expressa em aes pulverizadas em
vrias prticas governamentais, apresentando maior filiao poltica de combate
pobreza, do que a um diagrama de direito do trabalho.
Essa

perspectiva

pouco

estruturante

de

incremento

de

alternativas

ao

dessalariamento pode ser realada se olharmos mais apuradamente as aes de qualificao.

Diagnsticos tcnicos do prprio Ministrio do Trabalho e entidades contratadas atestam
que pouco se alterou nos problemas institucionais que essas aes apresentam: baixa
descentralizao, programaes desconectadas do desenvolvimento econmico regional,
desarticulao das esferas governamentais, baixa capacidade formativa de estudos e
desconsiderao dos processos de escolarizao e diplomao.
Percebe-se uma severa desagregao entre concepo de trabalho, demandas de
capacitao das diferentes modalidades e uma cultura do trabalho, de modo a orientar as
aes de qualificao. Ou, como o cenrio de heterogeneidade do universo do trabalho,

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opta-se por um mosaico de muitas aes, com o risco a de limitar ou no induzir o ingresso
de segmentos demogrficos em certos nichos de trabalho, como o prprio emprego formal,
isso se imaginarmos que a qualificao deve preparar para o trabalho posto que algumas
prticas parecem lidar com o tema como forma de ocupao para dispersar a atrao de
atividades ilcitas como a maioria dos programas para jovens, preocupando-se pouco com a
insero efetiva num ambiente de trabalho de gerao de renda ou emprego.
A possvel ineficincia dessas novas institucionalidades do trabalho pode ser
tambm dimensionada quando se aborda a estruturao de unidade produtiva para gerar
renda, individual ou coletivamente.

Consiste num dos maiores entraves s pequenas

produes as dificuldades econmico-materiais para manter capital de giro, infra-estrutura,

equipamentos e tecnologia. Esse um diagnstico bastante claro no conjutno dos estudos
sobre as nano economias, que tive oportunidade de ver tambm referida no estudo sobre a
economia solidria (BARBOSA, 2005). Todavia, ainda que este seja um ingrediente
elementar, o acesso crdito, por exemplo, ainda horizonte distante para os segmentos
mais pauperizados, na medida que entre estes a avalizao inexiste, e, a lgica tambm do
microcrdito no Brasil se sustenta nas garantias apresentadas pelo tomador de emprstimos.
O desenho das aes pblicas nesse setor de infra-esturura da gerao de renda so
pouco estruturantes de fato. Isso, somado ao perfil de qualificao dos trabalhadores
somente fragiliza as condies estruturantes de unidades produtivas. O caso das
cooperativas populares apoiados por Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares,
fomentado pelo FINEP, exemplar, na medida em que a eficcia da incubagem
dependente da estruturao lgica destes pequenos empreendimentos.
Num quadro ambguo, em termos institucionais, h ampliao de crdito em
determinadas reas, maior investimento nas pequenas unidades produtivas, mas isso no
atende s unidades reais, tamanha as necessidades impostas. Tambm, os condicionantes
externos nada ajudam com a ausncia de uma dinmica de crescimento e o concomitante
fortalecimento do capital especulativo, do subsdio aos grandes conglomerados atravs da
dvida pblica e do fomento ao agronegcio. Na realidade, o baixo dinamismo econmico
tambm causador da no elevao dos empregos e da m qualidade das relaes de trabalho
dificulta a estruturao dos pequenos negcios e a formao de clientela, j que boa parte se
estrutura no campo dos servios, dependendo da capacidade de consumo.

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PONTOS FINAIS
A institucionalidade da flexibilizao do trabalho acentua, o deslocamento de
postos da relao salarial para a informalidade por meio de cooperativas, trabalho familiar
ou domiciliar, pequenas empresas e, muitas dessas experincias, articulma-se em rede ou
territrios (Arranjos Produtivos Locais). Conformam atividades associadas s necessidades
produtivas centrais e tambm atividades de subsistncia que pouco interessam diretamente
ao capital, e, consequentemente, sem escala de produo que possibilite ampliao dos
rendimentos dos trabalhadores envovlidos. Ainda que se argumente sobre a autonomia e
independncia desses meios de trabalho, prevalece a presso do desemprego e a chamada
liberdade se esvai na subordinao ao processo de trabalho das empresas contratantes.
Demonstrativo dos limites das pequenas unidades produtivas e das cooperativas para se
manterem com sobrevida, sobretudo, num contexto econmico agressivamente competitivo
em nvel internacional e onde o Brasil tem insero espetacularmente subordinada
(TAVARES, 2004). O que em si estimula uma pedagogia do disciplinamento do tabalho de
forma indireta e aparentemente menos hostil do que aquela operada no emprego, mas,
paradoxalmente, mais penosa e sem regulao de tempo livre, remunerao e relaoes de
trbalo.
Em outro terreno esto as prticas de subsistncia que tambm no campo da
informalidade - por expurgo do restrito contexto do assalariamento - geram renda para
consumo ao passo que igualmente obscurecem o desemprego, demonstrando que a
explorao do trabalho est na base dessas sociabilidades de maior e menor conexo com o
capital9.
As pequenas empresas, as cooperativas e o trabalho em domiclio imaginadas nessas
prticas de gerao de renda, para terem sucesso no sentido de se prolongarem no tempo,
dependem das relaes de subcontratao com grandes empresas podendo integrar o
9

Mesmo as atividades de trabalho no tipicamente capitalistas, baseadas na subsistncia como atividades

agrcolas, artesanais e de pequenos servios e mercadorias, onde no h venda de trabalho, mas de
mercadorias e os produtores detem o prprio meio de produzir, podendo ser auxiliado pelos familiares - no
se caracteriza como uma troca de capital por trabalho, nem consubstancia a diferena entre trabalho
produtivo e improdutivo (...) estamos tratando de indivduos que s tm a fora de trabalho para vender. Mas
para sobreviver no a esto vendendo ao capital. O fato de estarem no circuito do mercado no significa que
so trabalhadores do capital (TAVARES, 2004, p.152).

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prprio processo de trabalho da contratante tendo o ritmo e racionalidade gerencial ditado

por ela - , e, os trabalhos que no possuem vnculo estreito com a organizao produtiva
trabalho de subsistncia - o fazem por meio subordinado no mercado. Por isso, o limite
dessa perspectiva autonomista do trabalho quando restrito a um pequeno grupamento e, sua
funcionalidade para reavivar o fetiche da liberdade atravs da legitimao da
informalizao das relaes de trabalho, reacendendo o conflito clssico da sociedade
mercantil acerca da relao poder econmico e liberdade.
Como na formulao e no debate de idias liberais, a realidade no se coaduna com
a narrativa emancipatria. No ponto de vista liberal, a segmentao social aparece como
natural no sentido de ser como se apresenta, de ser assim que funciona a produo e
distribuio de riqueza, reafirmando o dualismo social - porque nem todos vo acompanhar
as necessidades do capital - e a no abrangncia mesma do acesso ao bem estar. E, esse
processo resguarda certa pedagogia na medida em que fomenta a competio entre os
sujeitos sociais. A ideologia empreendedora parece servir para fortalecer essa proposio,
buscando adeso e consentimento a sua dissimulao nas prticas sociais concretas.
Na verdade, as condies precrias de trabalho e de insero no mercado por parte
das pequenas empresas, cooperativas e associaes conformam os atrativos da prpria
existncia da informalidade, pois da decorre o interesse para a economia tradicional j que
diminui custos e disciplina o trabalho na perspectiva de menor protagonismo poltico dos
trabalhadores organizados ou do Estado. A perda desse atrativo por meio da maior
regulamentao como prev alguns setores do governo, inclusive da economia solidria,
coloca em risco a prpria existncia desses ocupaes (MALAGUTI , 2000).
O que em ltima instncia limita a autonomia do trabalho por conta prpria ou em
cooperativas para o cultivo ideolgico do trabalho, pois esse s se realiza como trabalho
abstrato se se subordinar as necessidades da acumulao. E isso que se d nas relaes de
subcontratao que as pequenas unidades produtivas estabelecem para poder operar mais
rentavelmente e nessa condio o processo de trabalho da empresa lder que rege o
trabalho local. Reeditando o conflito clssico da concorrncia no mercado entre entes
economicamente desiguais no mercado, a que o Estado no poderia se ausentar num quadro
de polticas de promoo do trabalho, se desejar efetividade. Os segmentos que geram
renda na esfera da mera subsistncia tendem a depender ainda mais visceralmente da ao

19

do Estado; sobretudo, se a sustentabilidade material e formao tecnolgica no for

expandida para este grupo de modo a favorecer a produo em escala para o mercado.
Abordar o conjunto das prticas produtivas informais na perspectiva do Estado,
exige, necessariamente, retirar da responsabilidade privada a criao e sustentabilidade das
mesmas, e, minorar sua insegurana scio-econmica. Ou seja, atuar sobre sua
estruturao, diminuindo a ao mercantil sobre segmentos em desvantagens econmicas,
seja de capital, tecnologia ou qualificao. Isso implica dispensa de fundo pblico,
elaborao de normas laborais e econmicas, bem como espao pblico para
reconhecimento, legitimao e ao poltica dos trabalhadores desse campo visndo dirimir
os conflitos.
A reflexo apresentada aqui, buscou mostrar que a nova institucionalidade do
trabalho reconhece essas formas de trabalho e estrutura sentidos para desenvolvimento da
subjetividade emprendedora, todavia o formato do sistema pblico de emprego segue com
fragilidades, no sentido de dar sustentabilidade material efetiva s prticas de gerao de
renda, como aparece na narrativa governamental. As prticas tendem a se situarem mais
como atividades pontuais de assistncia e menos como ao pblica por direito ao trabalho.
Por assim ser, reitera a permanncia do trabalho informal na esfera da vida privada de seus
protagonistas.
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