CASO CONSTITUCIONAL

HECHOS
Con la promulgacin del Decreto Legislativo N 690, el 5 de noviembre de
1991, se declar de inters nacional la inversin privada en la actividad
ferroviaria, por lo que se autoriz al Ministerio de Transportes y
Comunicaciones otorgar en concesin los tramos de las vas frreas que
juzgue conveniente. Adems, se estableci la divisin de la actividad
ferroviaria en dos tipos de servicios: i) Servicio de construccin, rehabilitacin
y mantenimiento de la infraestructura vial ferroviaria; y ii) Servicio de
transporte ferroviario.
En el marco de la poltica de promocin de la inversin privada en el sistema
ferroviario, la Empresa Nacional de Ferrocarriles S.A., dej de estar a cargo de
la prestacin de los servicios ferroviarios; siendo otorgado en concesin el
mantenimiento, administracin y modernizacin de la va frrea del Centro,
Sur y Sur Oriente a la empresa Ferrocarriles S.A.
A pesar de que slo fue otorgada en concesin la administracin,
mantenimiento y modernizacin del sistema ferroviario a Ferrocarriles S.A.,
con el objetivo de asegurar la continuidad en la prestacin del servicio de
transporte, se autoriz a la referida concesionaria, que constituyera una
empresa para que se haga cargo de brindar el servicio de transporte mientras
no aparecieran otras empresas interesadas en prestar este servicio, pues para
la prestacin del servicio de transporte ferroviario el Estado haba prohibido
toda prctica monoplica o restrictiva. La empresa que constituy
Ferrocarriles S.A. es Vagones del Per S.A.
Adems del Decreto Legislativo N 690, la prestacin del servicio de transporte
ferroviario se encontraba regulada por el Reglamento Nacional de
Ferrocarriles, Decreto Supremo N 032-2005-MTC. En este reglamento, entre
otros, se regulaban los requisitos que deba cumplir toda empresa que quisiera
prestar el servicio de transporte ferroviario.
El 29 de agosto de 2007, se promulg el Decreto Supremo N 031-2007-MTC,
mediante el cual se realizaron diversas modificaciones al Reglamento Nacional
de Ferrocarriles, Decreto Supremo N 032-2005-MTC, bajo el fundamento de
que con dichas modificaciones se contribuira a la generacin de condiciones
de competencia en la vas concesionadas, garantizando as la prestacin de un
mejor servicio para los usuarios finales. Ello, en tanto se habra detectado que
varios de los requisitos establecidos en el referido Reglamento, constituan
trabas para que diversas empresas pudieran obtener permisos de operacin.
Es decir, lo que se buscaba con tales modificaciones era asegurar la
competitividad en la prestacin del servicio de transporte1.
1

El Permiso de Operacin especial es definido en el artculo 95 del Reglamento de la

siguiente manera:
Artculo 95 .- Permiso de operacin El Permiso de Operacin, es la autorizacin de carcter
administrativo que otorga la Autoridad Competente a una Organizacin Ferroviaria , pblica o

A continuacin se detallan las modificaciones ms importantes al Reglamento

Nacional de Ferrocarriles:

Texto original

Texto luego de la modificacin

I.
Art.106.Requisitos
para
obtener el permiso de Operacin
con eficacia restringida
()
f)Copia de los documentos que
acrediten la experiencia del solicitante
en transporte ferroviario indicando el
transporte realizado expresado en
nmero de pasajeros, pasajeroskilmetro, toneladas, toneladaskilmetro
El perodo de experiencia debe ser de
cinco (05) aos continuos, como mnimo
() El resaltado es nuestro

I. Art.106 Requisitos para obtener

el permiso de Operacin con
eficacia restringida
()
h) Copia de los documentos que
acrediten la experiencia del solicitante
en transporte ferroviario. El perodo de
experiencia debe ser de cinco (5) aos
continuos, como mnimo ()

II.
Art.106.Requisitos
para
obtener el permiso de Operacin
con eficacia restringida
()
f) () En el caso que la empresa
gestora
sea
extranjera
deber
presentar el Certificado de la
Autoridad Competente del pas de
origen en el cual se reconoce como
empresa autorizada a prestar servicios
de transporte ferroviario de mercancas,
de pasajeros o de ambos () El
resaltado es nuestro.

II.Art.106.Requisitos
para
obtener el permiso de Operacin
con eficacia restringida
()
h) () En caso que la empresa
gestora
sea
extranjera
deber
presentar documentacin del pas de
origen que acredite la experiencia en
la
prestacin
de
servicios
de
transporte ferroviario de mercancas,
de pasajeros o de ambos; por el
perodo de cinco (05) aos, como
mnimo.

III. Art.106.Requisitos
para
obtener el permiso de Operacin
con eficacia restringida
()
g) Copia de los estados financieros
auditados de los ltimos cinco (5) aos.

III. No se incluye como requisito la

presentacin de la copia de los
estados financieros auditados en los
ltimos cinco (05) aos.

IV. Art.109.- Requisitos para que el

permiso de Operacin adquiera
eficacia plena
a) Contrato de acceso a la va frrea
celebrado con el concesionario.

IV. Art.109.- Requisitos para que el

permiso de Operacin adquiera
eficacia plena
a) Contrato de acceso a la va frrea
celebrado con el concesionario, o
Mandato de Acceso otorgado por

privada, nacional, regional o local, para que realice transporte ferroviario en una
determinada ruta de una va frrea pblica concesionada , va frrea pblica no concesionada o
va frrea privada y por un determinado plazo.

OSITRAN.
V. Art.109.- Requisitos para que el
permiso de Operacin adquiera
eficacia plena
()
b) Copia simple, segn sea el caso, de:
i) Ttulo de propiedad del material
rodante ferroviario.
ii) Contrato de fabricacin del material
rodante ferroviario.
iii) Contrato de arrendamiento del
material rodante ferroviario celebrado
con terceros.

V. Art.109.- Requisitos para que el

permiso de Operacin adquiera
eficacia plena
()
b)Documento que acredita la legtima
posesin del material tractivo y/o
rodante a utilizar

VI. Art.109.- Requisitos para que el

permiso de Operacin adquiera
eficacia plena
No contempla un mnimo de capital
social.

Art.109.- Requisitos para que el

permiso de Operacin adquiera
eficacia plena
()
f) Acreditacin de un Capital
Social Mnimo de 110 UITs en caso
de permiso de operacin para servicio
de pasajeros, 440 UITs para servicio
de carga y 550 UITs para ambos
servicios mediante los Estatutos
Sociales que establezcan que el citado
capital social est debidamente
inscrito en los Registros Pblicos. El
resaltado es nuestro.

DEMANDA
Con fecha 25 de octubre de 2007, la empresa Perucorp S.A., empresa
constituida de conformidad con las Leyes de la Repblica de Panam,
alegando ser titular del 50% de acciones representativas del capital social de
la empresa Ferrocarriles S.A., interpuso demanda de amparo ante el seor
Juez Mixto del Distrito de Wanchaq (Cuzco) contra el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, alegando que las modificaciones realizadas al
Reglamento Nacional de Ferrocarriles flexibilizaban los requisitos exigidos a
los solicitantes de permisos de operacin para prestar el servicio de transporte
ferroviario, lo cual constituira, segn sealan, una amenaza de violacin de
su derecho constitucional a la seguridad jurdica, puesto que en aplicacin de
las modificaciones realizadas se permitira el ingreso de empresas que no
cuentan con la solvencia debida para la prestacin del servicio de transporte
ferroviario, afectando de manera directa a Ferrocarriles S.A.. Ello, debido a
que sostenan que en virtud de la Clusula 7.7. del contrato de concesin
celebrado con el Estado Peruano, la empresa sera responsable solidaria frente
al concedente y ante los que resulten afectados por las actividades realizadas
por las empresas prestadoras de servicios de transporte, por los daos
ocasionados por estas ltimas.

Por todo ello, Perucorp S.A., como accionista de Ferrocarriles S.A., solicit que
se declare inaplicable respecto de esta ltima, el Decreto Supremo N 0312007-MTC, que modifica en parte el Reglamento Nacional de Ferrocarriles.
Especficamente, en la demanda se expuso lo siguiente:
PETITORIO:
Que, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 2 del artculo 200 de la
Constitucin Poltica del Per y los artculos n 2, 37 inciso 25) y 39 y
siguientes del Cdigo Procesal Constitucional, se interpone proceso de amparo
contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones a efectos que cese la
amenaza de violacin contra el derecho constitucional a la seguridad jurdica,
el mismo que est consagrado en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional como una derivacin de los derechos a la vida, la libertad, la
seguridad y propiedad privada ().
A razn de lo anterior, se solicita declarar inaplicable para la recurrente el
Decreto Supremo N 031-2007-MTC, mediante el cual se constituye la
amenaza.
En consecuencia, al amparo del artculo 1 del Cdigo Procesal Constitucional
se pide ordenar la restitucin de las cosas al estado anterior a la amenaza de
violacin del derecho constitucional a la seguridad jurdica, debindose
declarar inaplicable para la empresa de la cual la recurrente dice ser
propietaria (Ferrocarriles S.A.) el Decreto Supremo N 031-2007-MTC ()
La presente demanda deber entenderse con el seor Procurador Pblico
encargado de la defensa e intereses del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones.
Como fundamentos centrales de la demanda se pueden destacar los
siguientes:
-

Perucorp S.A. indica que Ferrocarriles no est en contra de la

competencia, pero considera que la aplicacin del Decreto Supremo N
031-2007-MTC, amenaza su derecho constitucional a la seguridad
jurdica, toda vez que lo acorde a tal derecho sera que los nuevos
operadores sean empresas solventes, con respaldo internacional y
capital suficiente. Manifiestan que so pretexto de fomentar la
competencia, el mencionado Decreto Supremo est abriendo el mercado
a empresas diminutas lo que redundar en mala calidad del servicio; lo
cual los perjudica porque de acuerdo al contrato de concesin, la
empresa de la cual Perucorp S.A. es accionista (Ferrocarriles S.A.) sera
responsable por el incumplimiento de las normas vigentes en general y
responsable solidario por el incumplimiento de las normas de seguridad
en especial del nuevo operador.
De acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la posible
aplicacin del Decreto Supremo N 031-2007-MTC amenaza con violar
el derecho constitucional de Ferrocarriles S.A. a la seguridad jurdica,
pues flexibilizar desmedidamente las normas para obtener un permiso
de operacin sin dar un plazo de adecuacin, con el agravante de la
responsabilidad solidaria ya comentada, constituye una grave violacin
del derecho a la situacin preexistente con las normas derogadas del
Decreto Supremo N 032-2005.MTC.
Sobre el derecho constitucional a la seguridad jurdica y el
pronunciamiento respecto de l por parte del Tribunal Constitucional,
se indica que la Constitucin no menciona expresamente a la seguridad

jurdica como un derecho constitucional pero que el Tribunal

Constitucional s le ha dado tal categora al indicar en una sentencia
que la seguridad jurdica es un principio constitucional de derecho,
implcitamente consustancial al Estado constitucional de derecho,
implcitamente reconocido en la Constitucin: Se trata de un valor
superior contenido en el espritu garantista de la Carta Fundamental,
que se proyecta hacia todo el ordenamiento jurdico y busca asegurar al
individuo una expectativa razonablemente fundada respecto de cual
ser la actuacin de los poderes pblicos y, en general, de toda la
colectividad, al desenvolverse dentro de los cauces del derecho y la
legalidad.
Sobre la competencia del Juzgado, Perucorp S.A. aleg que el Juzgado
resultaba competente en razn que los derechos afectados seran los que
correspondan a los usuarios de los ferrocarriles del sur oriente, debiendo
tenerse especial consideracin adems que Ferrocarriles tiene su domicilio en
dicho distrito.

CONTESTACIN DE DEMANDA Y EXCEPCIONES

Notificada la demanda, el Procurador Pblico del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones procede a contestar la demanda a deducir en contra de ella
las excepciones de falta de legitimidad para obrar activa e incompetencia.
Los fundamentos de ambas defensas de forma y de la contestacin fueron los
siguientes:

EXCEPCIN DE FALTA DE LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA

-

El accionista de una sociedad no califica como afectado y por lo tanto

no puede arrogarse la legitimidad que slo alcanzara a la sociedad si es
que ella fuere la afectada.

El accionista tampoco puede arrogarse la condicin de propietario de la

sociedad pues slo cuenta con el 50% de acciones representativas de su
capital social.

El artculo 39 del Cdigo Procesal Constitucional prescribe que quienes

tienen legitimidad para interponer procesos de amparo son los
afectados y en este caso la demandante no ha acreditado la calidad de
afectado.

EXCEPCIN DE INCOMPETENCIA
-

El domicilio de la demandante, sealado en la demanda, corresponde a

Lima. Por su parte el Ministerio de Transportes y Comunicaciones tiene
su domicilio en Lima y la norma materia de amparo ha sido dictada en
Lima y publicada en el Diario Oficial El Peruano, tambin en Lima.

En aplicacin del artculo 51 del Cdigo Procesal Constitucional, el

Juez competente es el de Lima, resaltndose el hecho de que este
artculo no admite la prrroga de competencia territorial.

CONTESTACIN
5

La demanda debe ser declarada improcedente porque:

El proceso de amparo no es la va procedimental vlida para inaplicar el
Decreto Supremo N 031-2007-MTC, sino la va de la accin popular.
-

El invocado derecho a la seguridad jurdica no est previsto entre los

derechos protegidos por el amparo, a tenor de lo establecido en el
artculo 37 del Cdigo Procesal Constitucional.

La materia demanda no es factible de ventilarse en un proceso de

amparo toda vez que lo alegado por la demandante debe ser materia de
probanza y en un proceso de amparo no se actan pruebas.

Lo que busca el Estado con las modificaciones introducidas por el

Decreto Supremo N 031-2007-MTC al Reglamento Nacional de
Ferrocarriles es propiciar una saludable competencia en la prestacin
del servicio de transporte ferroviario garantizando as una mejor calidad
del servicio, en beneficio del pblico usuario.

SENTENCIA
Despus de evaluados los argumentos de las partes, el Juez Mixto del Distrito
de Wanchaq, procede a declarar infundadas las excepciones propuestas por el
Procurador Pblico del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y fundada
la demanda. Las principales consideraciones del Juez para asumir tal decisin
fueron las siguientes.
-

El accionista, sin importar que porcentaje de acciones tenga, de una

sociedad afectada en alguno de sus derechos constitucionales es
tambin, indirectamente, afectado por tal violacin, por lo que la
demandante s tiene legitimidad para actuar.

En la medida en que se alega la amenaza de violacin de un derecho de

una empresa domiciliada en Wanchaq y que adems que se afecta el
derecho de los usuarios o beneficiarios de un servicio que en parte se
presta tambin en este distrito, el Juzgado de este distrito s resulta
competente para conocer de este proceso.

Si bien el amparo no procede contra normas jurdicas,

jurisprudencialmente se ha establecido que si procede el amparo contra
normas jurdicas de carcter autoaplicativo y que hecha la verificacin,
el Decreto Supremo N 031-2007-MTC califica como una norma
autoaplicativa, por lo que s es posible plantear un amparo contra ella.

Las normas contenidas en el Decreto Supremo N 031-2007-MTC

permiten y fomentan una competencia no equitativa con operadores
que cuentan con mayores y mejores coberturas tanto econmicas como
de seguro y prestigio internacional.

Que se ha advertido que el Decreto Supremo N 031-2007-MTC ya ha

sido aplicado a favor de terceras empresas con lo que la amenaza ha
pasado a convertirse en violacin pues se ha autorizado la prestacin
del servicio a operadores con requisitos de capital mnimos que no
garantizan el buen servicio frente a otras econmicamente slidas y con

respaldo financiero, y que este hecho implica un grave perjuicio en caso

de accidentes con vctimas fatales por una irresponsable alteracin de
reglas o normas de juego que permitan el ejercicio de operaciones en
infraestructura ferroviaria.
-

El accionante ha utilizado la va adecuada que es la del amparo pues

las disposiciones del Decreto Supremo N 031-2007-MTC la afectan en
su derecho constitucional a la seguridad jurdica, el cual se encuentra
consagrado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como una
derivacin de los derechos a la vida la libertad, la seguridad y propiedad
privada, y que si no aparece previsto como tal entre los derechos
protegidos por el amparo, es por el carcter limitativo de la norma y no
por la trascendencia de las resoluciones del mximo intrprete de la
Constitucin Poltica.

HECHOS RELEVANTES ADICIONALES

TRAMITACIN DEL PROCESO

EN

RELACIN

LA

Notificada la sentencia al Procurador Pblico de los asuntos judiciales del

Ministerio de Transporte y Comunicaciones, ste no apel de la sentencia, por
lo que de acuerdo a la relacin jurdico procesal propuesta en la demanda, la
misma habra quedado consentida.
No obstante lo anterior, y despus de haber vencido el plazo antes comentado,
el Viceministro de Transportes y Comunicaciones se aperson al proceso y
apel de la sentencia indicando lo siguiente:
-

El artculo 7 del Cdigo Procesal Constitucional establece que en los

procesos constitucionales que se inicien en contra de entidades
estatales, se debe notificar en primer lugar al Procurador Pblico que
corresponda y en segundo trmino, a la entidad demandada como tal y
que en el presente caso, slo se ha cumplido con lo primero.

El propio admisorio de la demanda, reconoce que la misma est dirigida

contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y sin embargo no
se ha cumplido con notificar a ste, slo se ha notificado a su
Procurador Pblico.

El Ministerio de Transportes y Comunicaciones recin toma

conocimiento de la demanda cuando en ejecucin de sentencia recibe
un oficio del Juzgado de Wanchaq para que deje sin efecto los permisos
de operaciones otorgadas a dos empresas bajo el amparo del Decreto
Supremo 031-2005-MTC.

El Juzgado de Wanchaq no es competente pues la supuesta afectacin

se habra producido en Lima respecto de una empresa extranjera que
no opera en el Per, slo es accionista de otras, con lo que el Juez
competente tendra que ser el de Lima. La demandante ha actuado con
evidente mala fe, pues indica que los derechos afectados corresponden
a los usuarios de los ferrocarriles del sur oriente.

El demandante adolece de falta de legitimidad para obrar. La

demandante no es titular del contrato de concesin, esta es

Ferrocarriles S.A. Tampoco es la operadora del servicio de transporte

ferroviario, esta es Vagones del Per S.A., sino que es una empresa
panamea que es accionista de ambas.
-

Adems de no haberse notificado al demandado, Ministerio de

Transportes y Comunicaciones, tampoco se ha notificado a los
afectados con la presente accin, las dos empresas que han obtenido su
permiso de operaciones al amparo del Decreto Supremo 031-2007-MTC.

El Decreto Supremo 031-2007-MTC no es una norma autoaplicativa

sino heteroaplicativa y por lo tanto no procede accin de amparo en
contra de ella.

El recurso de apelacin presentado por el Ministerio de Transportes y

Comunicaciones fue declarado improcedente por extemporneo frente a lo cual
esta entidad present un recurso de Queja el cual fue declarado fundado por
considerarse que la sentencia no haba adquirido la calidad de cosa Juzgada
constitucional pues el Ministerio demandado nunca fue notificado con la
demanda y por lo tanto no puede considerarse que el plazo que pudiera haber
tenido para apelar de la sentencia haba vencido. Esto ltimo en aplicacin de
los propios pronunciamientos del Tribunal Constitucional en el sentido de que
slo se genera cosa juzgada constitucional cuando el pronunciamiento final es
acorde con los criterios sentados por el Tribunal y es respetuoso de los
derechos fundamentales, requisito este ltimo que, en este caso, no ha sido
respetado.

REQUERIMIENTOS DEL EXAMEN

-

En primer trmino, solicitamos un pronunciamiento de su parte sobre

el resultado del recurso de Queja presentado por el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones y su opinin sobre si en el presente caso
se haba configurado la cosa juzgada constitucional. Evaluar tambin el
no emplazamiento a los supuestos afectados con la demanda de amparo
(empresas que habran obtenido su permiso de operaciones al amparo
del Decreto Supremo 031-2007-MTC).

En segundo trmino exponga su posicin respecto de la posibilidad de

que las personas jurdicas aleguen, a travs de sus representantes, ser
titulares de derechos constitucionales.

Finalmente, y al margen de su opinin expresada al responder las

interrogantes previas, se le solicita la presentacin de una ponencia,
debidamente motivada, sobre la resolucin que debiera expedirse para
resolver la apelacin presentada por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones. Dicha ponencia deber considerar, adems de los
aspectos relevantes que usted considere, cuando menos los siguientes
temas:
o
o

Competencia del Juzgado

Legitimidad para obrar del demandante

o
o

Si el amparo constituye la va adecuada para cuestionar el

Decreto Supremo 031-2007-MTC, o en defecto, debi utilizarse la
va de la accin popular.
Si el Decreto Supremo 031-2007-MTC constituye o no una
norma de carcter autoaplicativa.
La naturaleza jurdica del invocado derecho a la seguridad
jurdica y si el mismo es pasible de ser protegido a travs de un
proceso de amparo.
Si las modificaciones al Reglamento Nacional de Ferrocarriles
resultan razonables o por el contrario constituyen una afectacin
a la seguridad jurdica. Efectuar un Test de Razonabilidad de
considerarlo necesario.