Revista Semana -ECONOMA | 2014/09/13 22:00

Se viene una nueva reforma tributaria

No alcanza la plata para financiar las promesas electorales ni el costo de la paz: ser
inevitable hacer una nueva reforma.
Cuando el presidente Juan Manuel Santos estaba armando su gabinete se hablaba de la
cuadratura del crculo. Este trmino se refera a la dificultad o tal vez a la imposibilidadde conformar un buen equipo de gobierno y al mismo tiempo satisfacer las aspiraciones de
todas las regiones, partidos polticos y grupos de inters que crean tener derecho a hacer
parte del Ejecutivo. Aunque logr un buen equilibrio casi todos quedaron descontentos.
Ahora est ocurriendo algo similar con las finanzas pblicas. Son tantos los requerimientos
del da a da, las promesas electorales y los compromisos adquiridos para desactivar los
paros del primer cuatrienio, que no se ve ninguna alternativa fcil para atenderlos. Todas
estas necesidades valen mucho dinero y aparentemente nadie calcul, en su momento, de
dnde saldra la plata. Ordenar las finanzas pblicas para cumplir con todos esos
compromisos se ha vuelto otra cuadratura del crculo. Cualquier frmula que solucione el
problema en papel genera rechazo de la opinin pblica y tiene un costo poltico enorme. Y
el ajuste que se haga para apaciguar a quienes protesten elimina la posibilidad de tapar el
hueco.
Los ministros se estn viendo a gatas para que les asignen del presupuesto las partidas
necesarias para comenzar a hacer realidad las promesas que se hicieron durante la campaa.
Y ah solo se trata de la financiacin del programa de gobierno en su primer ao. No estn
contemplados los gastos adicionales de 2015 al 2018, ni las grandes inversiones que se
necesitarn para el posconflicto. Sobre este ltimo si bien todava no se ha cuantificado el
monto que se requerir, lo seguro es que ser una suma muy cuantiosa. Por ahora, solo se
han anticipado unos recursos para el desarrollo rural del posconflicto, que segn el ministro
de Hacienda, Mauricio Crdenas, suman unos 7,9 billones de pesos, lo que representa ms
de un punto del PIB. Pero la verdad es que esto es solo un abrebocas, frente a lo que se
necesitar en caso de que se firme la paz.
El Presupuesto General de la Nacin para 2015 que se est tramitando en el Congreso,
refleja claramente esta realidad. Hay un faltante de 12,5 billones de pesos para cubrir los
programas de inversin del prximo ao que ascienden a 46,2 billones. Para tapar ese
hueco, el gobierno anunci que extender el impuesto al patrimonio y el gravamen a los
movimientos financieros (GMF) o 4 por mil, lo que de por s ha generado malestar en
diferentes sectores. El monto total del presupuesto asciende a 216,2 billones de pesos, de
los cuales 48,9 sern para atender el servicio de la deuda y 121,1 para el funcionamiento del
Estado. La suma de estos dos ltimos rubros significa que sin un solo peso de inversin, el
Estado colombiano tiene gastos fijos por 170 billones de pesos.

Si bien el ministro de Hacienda con la extension de estos dos impuestos resolvi el hueco
del prximo ao, la realidad es que las necesidades fiscales del cuatrienio apenas
comienzan.
Las promesas de la campaa reeleccionista elevaron considerablemente el gasto para los
proximos aos. Basta ver algunos ejemplos. El programa para construir 1.200.000
viviendas (entre gratis y subsidiadas para los diferentes estratos) vale mnimo 12 billones
de pesos de ac a 2018; el plan de educacin con todos sus componentes (jornada nica
escolar, construccin de nueva infraestructura, doble alimentacin diaria gratuita para todos
los estudiantes y becas, entre otros) cuesta 4,5 billones de pesos al ao, es decir 18 billones
durante el cuatrienio. Para cumplir lo prometido en el programa de atencin a la primera
infancia (De cero a siempre) se requerir anualmente 1 billn de pesos; para ampliar la
cobertura del plan Adulto Mayor se necesitarn 700.000 millones de pesos anuales. Para
hacer realidad las partidas adicionales que solicit el Ministerio de Defensa habr que
agregarle 1,5 billones de pesos cada ao al presupuesto ordinario de este sector. Estos son
solo algunos rubros, porque cada ministerio tiene un paquete de gastos sin financiacin.
Sin duda, se trata de programas muy loables que buscan un pas ms equitativo, justo,
seguro y moderno. El problema es que la plata no alcanza y no hay muchas alternativas
inmediatas y factibles para conseguirla.
A los colombianos nunca se les dijo de dnde saldra el dinero para cubrir los compromisos
del programa de gobierno 2014-2018. Aunque en campaa todos los candidatos afirmaron
que extenderan el impuesto al patrimonio y el 4 por mil, solo ahora se sabe que esto no es
suficiente y que se necesitar muchos ms.
Siendo realistas, hay que reconocer que casi nadie que aspire a la Presidencia de la
Repblica anuncia en forma detallada una reforma tributaria de grandes proporciones,
porque sencillamente no lo elegiran. Es ms, para conseguir votos, por lo general hay que
decir lo contrario. Santos, en su primera campaa, dijo que firmaba sobre piedra que no
aumentara las tarifas de los impuestos. Este compromiso fue interpretado como que no
habra una reforma tributaria. La realidad fue que si bien no hubo incremento propiamente
en las tarifas, s hubo reforma y aumentaron los impuestos.
Ahora el problema es que algunos sectores ya temen que les hagan conejo con las promesas
que les hicieron. Por ejemplo, el gobierno acord reducir los aportes obligatorios a la salud
que hacen los pensionados. Ese compromiso lleva la firma del presidente de la Repblica,
en un acta firmada el 24 de diciembre del ao pasado en Cartagena, en la Comisin
Permanente de Poltica Salarial y Laboral. En ese documento se estipul que la reduccin
sera incluida en un proyecto de ley. Pues resulta que el ministro de Hacienda notific la
semana pasada que no va a ser posile cumplir esa promesa, pues el costo de esta asciende a
2,5 billones de pesos. Cumplir implicara agrandar el hueco, en momentos en que la
prioridad de Crdenas es taparlo.

Los trabajadores piensan que tambin el gobierno les va a incumplir la promesa de revivir
las horas extras que les ofreci Santos durante la contiende electoral.
Pero como si no faltaran compromisos en peligro, el vicepresidente Germn Vargas ha
hecho unas cuantas ms en el escaso mes que lleva de gobierno. En los ltimos das se ha
comprometido a apoyar a los mandatarios locales con algunas vas terciarias no
contempladas en el presupuesto. Con frecuencia se trata de partidas no muy grandes, pero
que, si se suma cada uno de estos regalitos, el total no es insignificante.
Quin pagar

La realidad escueta es que no solo no haba plata para financiar esas promesas, sino que la
disponibilidad de recursos desde que se hicieron se ha deteriorado y hacia el futuro podra
afectarse an ms.
A pesar de que la economa colombiana atraviesa por un buen momento y es la que ms
est creciendo en Amrica Latina, hay nubarrones preocupantes en el horizonte.
El problema ms grave radica en la cada de la renta petrolera, debido, entre otras razones,
a que los precios del crudo estn bajando y la produccin no es la esperada (ver recuadro).
Es decir, la poca de bonanza petrolera que le solucionaba los problemas de caja a los
ministros de Hacienda qued atrs.
A esta nueva situacin se agrega una dificultad no menos grande. Dado que el pas se
impuso una camisa de fuerza que se llama la regla fiscal, a travs de la cual se fijan unas
metas de endeudamiento y un tope de dficit fiscal, ya no se puede acudir, como antes, a
tanto emprstito para suplir las mayores necesidades de inversin. En otras palabras en
adelante, si el pas requiere ms recursos tendr que buscarlos por la va de los impuestos, o
de reducciones del gasto, lo que siempre es mucho ms fcil decirlo que hacerlo.
Eso se vio la semana pasada cuando el ministro de Hacienda hizo los primeros anuncios de
que financiara el hueco del presupuesto de 2015 con la extensin de los impuestos al
patrimonio y el 4 por mil. Llovieron crticas y protestas contra la idea de bajar de 1.000
millones de pesos a 750 millones la base a partir de la cual los colombianos pagaran el
impuesto al patrimonio. Y no menos crticas produjo el aumento de la tarifa a un mximo
de 2, 25 por ciento anual, es decir 9 por ciento en los cuatro aos.
Aunque todos los afectados terminarn aceptando a regaadientes que se extienda el
impuesto al patrimonio, el asunto de aumentar la tarifa casi al doble y el hecho de meter a
ms colombianos en la fila de este tributo cay muy mal. Al ampliar la base, 50.000

personas naturales y 40.000 empresas estaran obligadas a meterse la mano al dril.

En medio de la protesta, muchos salieron a decir que se estaba clavando a la clase media.
Aunque resulta desproporcionado afirmar que quien tiene activos de 750 millones de pesos
en Colombia est en ese estrato, la verdad es que con la valorizacin desbordada de que han
sido objeto muchos predios, especialmente en Bogot, miles de colombianos entraran en la
lista, pues con un apartamento y un carro ya llegaran a ese nivel.
A esto se suma que si el activo principal de una familia es su casa o su finca y ya pag el
predial correspondiente, el impuesto al patrimonio representara un segundo pago por ese
mismo predio. Igualmente se presenta la situacin de que muchos colombianos tienen como
uno de sus activos, inversiones financieras como depsitos a trmino, cuya rentabilidad
puede oscilar entre el 3 y el 5 por ciento. Si a esto se le quita un 2 por ciento del impuesto
al patrimonio, la rentabilidad puede llegar a bajar casi hasta en un 50 por ciento.
Para tratar de calmar los nimos, el ministro de Hacienda sac cuentas y dijo que menos del
1 por ciento de la poblacin econmicamente activa estara pagando este impuesto. Es
decir, todo el peso estara cayendo sobre las personas ms pudientes del pas, lo cual
muestra que es un impuesto progresivo. Es ms, afirm que el 92 por ciento del recaudo
que asciende a 8,8 billones de pesos al ao, lo terminaran pagando las empresas y en
particular las ms grandes con patrimonio lquido por encima de 8.000 millones de pesos.
En esta condicin estn cerca de 4.500 sociedades en Colombia. Y como personas naturales
solo 1.000 ciudadanos registran un patrimonio lquido por encima de este nivel. Pero como
en cuestin de tributacin hay palo porque bogas y palo porque no bogas, cuando se aclara
que solo sern afectados los ms pudientes, estos responden diciendo que no puede ser que
en un pas de 47 millones de habitantes, toda la carga impositiva tenga que recaer en las
mismas 20.000 o 30.000 personas que pagan sus impuestos cumplidamente.
Con todo, la protesta se encendi. Los industriales que atraviesan por una difcil coyuntura
se quejaron. El presidente de Andi, Bruce Mac Master, peg el grito en el cielo con el
argumento de que una tarifa del 9 por ciento en cuatro aos como impuesto del patrimonio,
sera un gran inhibidor de la inversin y de la capitalizacin de las compaas. Adems,
segn l, incentivara el endeudamiento, lo cual, a su turno, generara riesgos para el sector
financiero.
Fedesarrollo tambin dijo que hacer recaer en las empresas esta mayor carga podra ser
peligroso, pues implicara un incremento de la tasa de tributacin de las sociedades que
llegara al 50 por ciento, si se suman todos los impuestos que tienen que pagar.
Sin llegar todava al Congreso, varios partidos anunciaron que acompaaran al gobierno en
esa aventura. La oposicin ms radical vino del Centro Democrtico y del Partido
Conservador.

Ante esta reaccin el gobierno tuvo que recoger velas y volvi al modelo anterior del
impuesto cuya base era de 1.000 millones de pesos de patrimonio lquido. Sin embargo,
dej la nueva escala de tarifas que va entre 0,4 por ciento y 2,25 por ciento. Como en el
pasado, las personas naturales podrn descontar los que tengan en acciones y
participaciones en sociedades y los primeros 340 millones de pesos de su vivienda.
Aunque el impuesto al patrimonio es considerado por los expertos un tributo anti-tcnico,
le representa al gobierno un monto muy considerable de ingresos que le resuelve varios
problemas. Solo con el alza de tarifa, el recaudo se duplica de 4,8 billones de pesos a 8,8
billones.
Con este monto, ms los 3,7 billones de pesos que genera el 4 por mil, el Ministerio de
Hacienda logra cubrir el hueco de los 12,5 billones de pesos del 2015. El requisito para que
la extensin de esos dos impuestos se vuelva realidad es que el gobierno presente un
proyecto de ley de financiamiento que acompae al del Presupuesto General de la Nacin.
Esta ley sigue el mismo trmite rpido que tiene el presupuesto en el legislativo, es decir,
deber estar lista antes del 20 de octubre.
Huele a reforma tributaria

Todo lo anterior lamentablemente solo cubre las necesidades de 2015. Los otros tres aos
del segundo cuatrienio estn todava en el aire. Por eso, el gobierno tendr que llevar al
Congreso una nueva reforma tributaria para prolongar esos dos impuestos hasta el 2018.
Esto no lo puede incluir como un apndice de la ley de financiamiento que acompaa al
presupuesto de 2015, porque sera inconstitucional. El artculo 347 de la Carta Poltica,
seala que el proyecto de presupuesto deber contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno
propondr, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes para financiar
el monto de los gastos contemplados.
En este sentido, ha habido mucha confusin y al gobierno le ha faltado claridad para decir
que detrs de la extensin de los dos impuestos por un ao tendr que haber una reforma.
Muchos piensan que Crdenas no se ha comprometido abiertamente con esto por el
inmenso costo poltico que entraa.
Sin embargo, el asunto no parece tener vuelta de hoja. El minhacienda tendr que radicar en
el Congreso ese nuevo proyecto de reforma tributaria en los primeros das de octubre si
quiere que sea aprobada antes de finalizar el presente ao.

Aunque se d la pelea por mantener estos impuestos, la realidad es que no es suficiente, por
lo cual se tendrn que incluir otras fuentes. Si bien el gobierno no ha oficializado an su
posicin sobre el aumento del IVA, se sabe que est muy tentado a hacerlo, pues no ve otra
alternativa.
Un aumento en un punto en la tarifa general del IVA que actualmente se encuentra en el 16
por ciento genera 2 billones de pesos de ingresos. Extraoficialmente se ha comentado que
se estudia la posibilidad de subir un punto en 2015 y otro para 2016, es decir que la tarifa
eventualmente podra llegar al 18 por ciento.
Hay un amplio consenso entre los economistas que consideran que Colombia requiere
elevar la tasa general del IVA, teniendo como referente que la tasa media actual en Amrica
Latina ya es del 19 por ciento y la de Europa bordea el 22 por ciento.
Pero la opinin de los economistas no es la del Congreso que es donde el gobierno tendr
que dar una dura batalla para subir el IVA. Como este impuesto toca a toda la poblacin,
mltiples grupos de inters se oponen, empezando por el comercio. El presidente de
Fenalco, Guillermo Botero, lidera la cruzada contra ese aumento. Obviamente no se tocara
la canasta familiar porque est prohibido por la Corte. Algunos analistas consideran que el
impacto de un incremento del IVA se ver reflejado en un mayor nivel de inflacin en 2015
y en una menor demanda de los hogares. Lo que es una realidad es que los impuestos nunca
bajan. Por lo tanto cualquier modificacin a la que se llegue ser permanente.
Los gobiernos tienen que tomar decisiones de este calibre al inicio de su mandato, cuando
an no se les ha agotado el capital poltico. Aunque en las encuestas la popularidad de
Santos est regular, la realidad es que cuenta con las mayoras en el Congreso para sacar
adelante esa reforma tributaria.
Al interior del gobierno el debate es arduo. Hay quienes piensan que debera esperarse a
que se firme la paz para pedirles a los colombianos que se metan la mano al bolsillo. Otros
ministros creen que es mejor anticiparse pues estar financiados demuestra mayor
compromiso con el proyecto de paz.
En la reforma, el gobierno incluira otros temas importantes, pero tambin bastante
polmicos. Uno de estos es crear incentivos para que los colombianos incluyan en sus
declaraciones de renta bienes del exterior no declarados en el pas. Se estima que los
colombianos tienen afuera entre 20.000 y 40.000 millones de dlares. Tambien se ha
anunciado que habra revisin en las exenciones.
Como era de esperarse, los que protestan contra los aumentos de impuestos argumentan que
se debera reducir ms el gasto. Por eso el gobierno anunciar esta semana un plan de
recorte por 1,8 billones de pesos. No se sabe cmo se har y ese ofrecimiento ha sonado
ms bien como una forma de ambientar la reforma que se avecina. Para algunos Santos no

ha dado buen ejemplo de apretarse el cinturn creando la nueva estructura de ministros de

la Presidencia, con lo cual lo han acusado de estar derrochando en burocracia. El gobierno
ha dicho que solo es un cambio de nombre y que no genera incrementos de funcionamiento.
Aunque estos nombramientos presupuestalmente son totalmente insignificantes, la
connotacin simblica que tienen les ha dado municin a los crticos. La gente adems de
exigir recorte en el gasto pblico, pide control de la evasin y se ha llegado a hablar de
crcel para los evasores. Pero esto tambin es ms fcil decirlo que hacerlo. La eficiencia
de la Dian mejor sustancialmente bajo la direccin de Juan Ricardo Ortega y no ha habido
gobierno que no haya tratado de ponerle coto a la evasin o de controlar sus propios gastos.
La solucin por lo tanto tendr que venir de nuevos impuestos.
En sntesis, lo que se viene no va a ser fcil ni para el gobierno ni para los
contribuyentes. En Colombia poca gente tributa y en adelante tendrn que hacerlo an ms.
Si se toca el IVA ya no sern solo los ricos los afectados, sino todo el pueblo. El capital
poltico del presidente, que no es demasiado en la actualidad, tendr que ser gastado por
esta causa. l ha repetido una y otra vez que ante la Colombia en paz que se avecina no hay
mejor inversin que ese sobrepago. Solo el tiempo dir si tiene la razn.