Requerimiento Pérez, Correa, Saavedra, Kong, Wenzel

En lo principal, deducen requerimiento de inconstitucionalidad contra proyecto de ley que indica;
en el primer otros, acompaa documentos; en el segundo otros, patrocinio y poder.
EXCELENTSIMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Vctor Prez Varela, Hernn Larran Fernndez, Juan Antonio Coloma Correa, Alejandro GarcaHuidobro Sanfuentes, Ena von Baer Jahn, Jovino Novoa Vsquez, Gonzalo Uriarte Herrera, Jaime
Orpis Bouchon, Baldo Prokurica Prokurica y Lily Prez San Martn, Senadores en ejercicio, en
virtud de lo dispuesto en el Artculo 93 No. 3 e inciso 3, venimos en accionar mediante el presente
requerimiento para que V.S. Excelentsima declare la inconstitucionalidad del proyecto de ley que
modifica el Cdigo Sanitario en materia de regulacin a las farmacias (Boletn No. 6523-11) en la
parte que busca reemplazar el inciso segundo del artculo 174 del mencionado Cdigo, por los
motivos que se expondrn en el requerimiento. Como cuestin previa declaramos que constituimos
una cuarta parte de los miembros del Senado.
Para efectos de facilitar la comprensin de los argumentos, el presente escrito se estructura de la
forma que se indica a continuacin:
NDICE
I. ANTECEDENTES ...................................................................................................................................... 2
II. GENERALIDADES DEL JUICIO EJECUTIVO DESDE EL PUNTO DE VISTA
PROCESAL........................................................................................................................................................ 9
III.
LA
SEPARACIN
DE
PODERES
EL
DERECHO
ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ...........................................................................................................................................12
IV.
LA
MODIFICACIN
LEGAL
VULNERA
GARANTAS
DEL
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ...................................................................................................13
V. INFRACCIN AL ARTCULO 19 N 3 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA

REPBLICA: GARANTAS DE IGUAL PROTECCIN DE LA LEY EN EL EJERCICIO DE
LOS DERECHOS, Y DE UN RACIONAL Y JUSTO PROCEDIMIENTO. ...................................17
VI. LA MODIFICACIN LEGAL TAMBIN INFRINGE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD
ANTE LA LEY. ..............................................................................................................................................26
VII. CONCLUSIONES Y PETITORIO. ...................................................................................................27
I. ANTECEDENTES
1. HISTORIA DE LA LEY
La complejidad que envuelve el entorno sanitario y su importancia en el desarrollo de la sociedad,
han empujado a la creacin de un rea del derecho especializada en dicho campo, que sea de utilidad
tanto para el profesional sanitario en el ejercicio de su praxis clnico-asistencial, como para el gestor
de servicios sanitarios, de manera de gestionar su rol directivo con criterios de legalidad1.
El nacimiento del derecho sanitario en Chile fue de la mano con el surgimiento, a inicios del siglo
XX, de la cuestin social, donde se comenzaron a manifestar los problemas que gener la rpida
urbanizacin y la creciente industrializacin; entre stos estaban las inexistentes polticas laborales, la
precariedad de la vivienda obrera y, por supuesto, la necesidad de higiene y salubridad para las clases
trabajadoras2. Adems, la creacin de una regulacin sanitaria fue impulsada por la
profesionalizacin de la medicina en el pas, que se vio acelerada tras la Guerra del Pacfico y el
desarrollo de ciertas especialidades, como el higienismo, en las postrimeras del siglo XIX3.
Fue en este contexto, donde se promulg el primer Cdigo Sanitario de Chile, por Ley n 3.385 del
18 de junio de 1918, el cual entreg el cuidado de la salud pblica al Gobierno y a las
municipalidades, y cre una Direccin General de Sanidad, cuya misin principal era administrar los
servicios sanitarios del Estado, y un Consejo Superior de Higiene de carcter consultivo. El Cdigo
1ANTEQUERA,
Jos Mara. Derecho Sanitario y Sociedad. Daz de Santos, 2006. p. XVII. Disponible
<http://books.google.cl/books?id=XRt1Pm_qwUwC> [consulta 14 de noviembre de 2012].
2GREZ, Sergio. La Cuestin Social en Chile. Ideas y Debates precursores (1804 - 1902). Disponible
<http://bib.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/12475174324514951887891/p0000001.htm#I_2_>[consulta
de noviembre de 2012].
3MEMORIA
CHILENA. Profesionalizacin de la Medicina en Chile (1750-1930). Disponible
<http://www.memoriachilena.cl/temas/index.asp?id_ut=iniciosdelamedicinaenchile> [consulta 14 de noviembre
2012].
en:
en:
14
en:
de
2
de 1918 contemplaba dos maneras de infraccin, una penal, que se persegua de oficio y confera
accin popular, y una legal o reglamentaria, la cual se reputaba como falta. Las multas se cobraban
administrativamente, y ya el primer Cdigo estableci un procedimiento sumario para su
reclamacin.
El 15 de mayo de 1931 se promulg un nuevo Cdigo Sanitario, por Decreto de Fuerza de Ley n
226 del Ministerio de Bienestar Social. El nuevo Cdigo instituy el Servicio Nacional de Salubridad,
encargado de velar por la salubridad pblica y el bienestar higinico del pas. Adems de otorgar un catlogo
detallado de las infracciones a la legislacin sanitaria, el artculo 261 estableci que las sanciones
aplicadas por la autoridad sanitaria podran reclamarse ante la justicia ordinaria, reafirmando el
carcter sumario de dicha actuacin.
El Cdigo de 1931 fue remplazado por el Decreto con Fuerza de Ley n 725 del 11 de diciembre de
1967, Cdigo Sanitario que, con algunas modificaciones, rige hasta hoy. La normativa de 1967 regul
exhaustivamente el procedimiento administrativo sanitario, que ser analizado en el acpite siguiente.
Las infracciones a la regulacin sanitaria, son abordadas por el artculo 174:
Artculo 174.- La infraccin de cualquiera de las disposiciones de este Cdigo o de sus reglamentos y de las
resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pblica de Chile,
segn sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sancin especial, ser castigada con multa de un dcimo de
unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias podrn ser sancionadas hasta
con el doble de la multa original.
Las infracciones antes sealadas podrn ser sancionadas, adems, con la clausura de establecimientos, edificios, casas,
locales, lugares de trabajo donde se cometiere la infraccin; con la cancelacin de la autorizacin de funcionamiento o de
los permisos concedidos; con la paralizacin de obras; con el comiso, destruccin y desnaturalizacin de productos,
cuando proceda.
Concordante con el artculo 174, la reclamacin frente a infracciones sanitarias, mantuvo el carcter
sumario que tena en los Cdigos anteriores. El artculo 172 (originalmente, el artculo 162) establece
que:
Art. 171. (162). De las sanciones aplicadas por el Servicio Nacional de Salud podr reclamarse ante la justicia
ordinaria civil, dentro de los cinco das hbiles siguientes a la notificacin de la sentencia, reclamo que tramitar en
forma breve y sumaria.
El tribunal desechar la reclamacin si los hechos que hayan motivado la sancin se encuentren comprobados en el
sumario sanitario de acuerdo a las normas del presente Cdigo, si tales hechos constituyen efectivamente una infraccin
a las leyes o reglamentos sanitarios y si la sancin aplicada es la que corresponde a la infraccin cometida.
Como ha podido observarse, la regulacin sanitaria en Chile ha mantenido una coherencia respecto
al carcter breve y sumario de las reclamaciones de las sanciones impuestas por posibles infracciones
a dicha normativa.
2. LA SITUACIN ACTUAL
2.1. EL SUMARIO SANITARIO
El sistema actual est detallado en el Libro X de los Procedimientos y Sanciones del Cdigo
Sanitario, especficamente en sus ttulos II (artculos 161-173) y III (artculos 174-182).
El ttulo II regula el sumario sanitario, que es el procedimiento administrativo que lleva a cabo la
autoridad sanitaria ante las infracciones al Cdigo y a sus reglamentos, decretos o resoluciones del
Director General de Salud, el cual puede iniciarse de oficio o por denuncia de particulares.
Posteriormente a su inicio, el sumario tiene las siguientes etapas:
i.
Citacin: Se cita a las partes ante la autoridad sanitaria. Si se inici de oficio, la citacin se
har nicamente al posible infractor despus de levantada el acta respectiva (artculo 163),
mientras que si es a peticin de particulares, no slo se cita al inculpado sino que tambin al
denunciante (artculo 164).
ii. Rendicin de prueba: Durante la audiencia las partes deben rendir sus medios probatorios,
dentro de los que est la prueba testimonial. El artculo 166 establece como plena prueba de
la existencia de una infraccin el testimonio de dos personas contestes en hecho y en sus
circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.
iii. Notificacin: De acuerdo al artculo 165, las notificaciones necesarias se harn por
funcionarios del Servicio Nacional de Salud o de Carabineros, quienes dejarn testimonio
escrito de su actuacin
iv. Sentencia: Habiendo sido establecida la infraccin por la autoridad sanitaria, sta dictar
sentencia sin ms trmite, segn lo que establece el artculo 167.
v. Reclamacin: Se realiza ante la justicia ordinaria civil, dentro de los cinco das hbiles
siguientes a la notificacin de la sentencia, reclamo que tramitar en forma breve y sumaria
(artculo 171).
Como puede observarse, el sumario sanitario es un procedimiento de carcter administrativo,
inquisitivo, especial, breve y concentrado, que deja a la autoridad sanitaria con amplias facultades,
configurndose como acusador, juez y parte, con ms facultades que los jueces de la Justicia Oridinaria 4, en
palabras del ex Abogado jefe del antiguo Servicio Nacional de Salubridad, Enrique Ojeda.
2.2. LAS SANCIONES
El inciso primero del artculo 174, establece la infraccin genrica que consta de una multa de un
dcimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales (0,1 UTM 1000
UTM), mientras que las reincidencias podrn ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.
El inciso segundo de la citada norma, establece otras alternativas a la multa, que son:
i.
clausura de establecimientos, edificios, casas, locales, lugares de trabajo donde se cometiere la

infraccin;
ii. cancelacin de la autorizacin de funcionamiento o de los permisos concedidos;

iii. paralizacin de obras;
iv. comiso, destruccin y desnaturalizacin de productos.
OJEDA, Enrique. Cdigo Sanitario: Comentarios crticos. Camilo Henrquez, 1971. p. 147.
5
El artculo 177 otorga la posibilidad, en el caso de que se trate de una primera infraccin y que
aparecieren antecedentes que lo justifiquen, que el Director General de Salud aperciba y amoneste
al infractor sin aplicar alguna de las multas anteriormente sealadas.
Las sanciones entregadas al Servicio Nacional de Salud, adems de ser numerosas, pueden dar lugar
a irregularidades pues, siendo el Servicio Nacional de Salud el que las establece, es el mismo Servicio
el que se beneficia con las multas que impone y con los decomisos que ordena5. As, el inciso
primero del artculo 180 establece que:
Todos los objetos decomisados por el Servicio Nacional de Salud en virtud de las facultades que le confiere el presente
Cdigo, se destinarn a beneficio de esa Institucin o, los destruir, cuando proceda.
En sntesis, creemos que las facultades de la autoridad sanitaria, respecto al sumario sanitario y a las
sanciones que puede establecer frente a las infracciones a la regulacin sanitaria, son excesivamente
amplias, y la tendencia legislativa debiera tender a acotarlas ms que a ampliarlas.
3. LA MODIFICACIN DEL ARTCULO 174

El 13 de mayo de 2009 ingres al Senado un proyecto de ley presentado por mocin que tena por
fin la Reforma (del) Cdigo Sanitario en materia de Regulacin de Farmacias (Boletn 6523-11).
ste fue refundido el 30 de junio de ese ao con otros tres proyectos (6037-11, 6331-11 y 6858-11)
tambin relacionados con el mencionado Cdigo.
En el boletn de indicaciones del 4 de enero de 2012, se incluy una modificacin propuesta por el
Presidente de la Repblica, para remplazar el inciso segundo del artculo 174 del Cdigo Sanitario,
por dos nuevos incisos. La comparacin de los artculos es la siguiente:
OJEDA, Enrique. Op. Cit, p. 155.

6
Artculo original
Artculo reformado
Artculo 174.- La infraccin de cualquiera de Artculo 174.- La infraccin de cualquiera de

las disposiciones de este Cdigo o de sus las disposiciones de este Cdigo o de sus
reglamentos y de las resoluciones que dicten reglamentos y de las resoluciones que dicten
los Directores de los Servicios de Salud o el los Directores de los Servicios de Salud o el
Director del Instituto de Salud Pblica de Director del Instituto de Salud Pblica de
Chile,
segn
disposiciones
sea
que
el
caso,
tengan
salvo
una
las Chile,
segn
sea
sancin disposiciones
que
el
caso,
tengan
salvo
una
las
sancin
especial, ser castigada con multa de un especial, ser castigada con multa de un
dcimo de unidad tributaria mensual hasta dcimo de unidad tributaria mensual hasta
mil unidades tributarias mensuales. Las mil unidades tributarias mensuales. Las
reincidencias podrn ser sancionadas hasta reincidencias podrn ser sancionadas hasta
(inc. 2) Las resoluciones que establezcan

las infracciones y determinen las multas
tendrn mrito ejecutivo y se harn
efectivas de acuerdo con el artculo 434
del Cdigo de Procedimiento Civil.
(inc. 2) Las infracciones antes sealadas (inc. 3) Las infracciones antes sealadas
podrn ser sancionadas, adems, con la podrn ser sancionadas, adems, con la
clausura de establecimientos, edificios, casas, clausura
de
establecimientos,
recintos,
locales, lugares de trabajo donde se cometiere edificios, casas, locales o lugares de trabajo
la infraccin; con la cancelacin de la donde se cometiere la infraccin; con la
autorizacin de funcionamiento o de los cancelacin
de
permisos concedidos; con la paralizacin de funcionamiento

obras;
con
el
desnaturalizacin
comiso,
de
destruccin
productos,
la
o
autorizacin
de
los
de
permisos
y concedidos; con la paralizacin de obras o
cuando faenas;
con
la
suspensin
de
la
distribucin y uso de los productos de

7
proceda.
que se trate, y con el retiro, decomiso,

destruccin
desnaturalizacin de
los
mismos, cuando proceda.

La modificacin otorga mrito ejecutivo a las resoluciones emanadas de la autoridad sanitaria, y
expande las ya amplias sanciones que puede establecer el Servicio Nacional de Salud ante
infracciones a la normativa sanitaria, incluyendo la suspensin de distribucin y uso de productos y
el retiro de los mismos.
La indicacin ha recibido comentarios en dos informes durante su tramitacin. En el 2 Informe de
la Comisin de Salud, del4 de enero de 2012, se incorpor la opinin de la jefa de la Divisin
Jurdica del Ministerio de Salud, Adriana Maturana Schulze, para quien esta modificacin es el correlato de
la proposicin de eliminar del Cdigo Sanitario el artculo 169, contenida en la indicacin anterior, para reemplazar el
apremio impugnado de inconstitucionalidad, por un procedimiento civil ejecutivo que permite cobrar la multa
impuesta6.
En el 1 Informe de la Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento, del 14 de
mayo de 2012, la misma abogada plante que las sanciones se aplican previo sumario sanitario instruido de
conformidad con lo establecido en los artculos 161 y siguientes del Cdigo Sanitario, as como en la ley N 19.880,
en carcter supletorio, observndose las formalidades y tramitaciones necesarias para el respeto del debido proceso
administrativo, en particular, el derecho a ser odo, a presentar pruebas y, en general, el derecho a la defensa jurdica7.
Lamentablemente, no ha existido una opinin que no provenga del Ejecutivo, por lo que no se han
expuesto las debilidades y conflictos de constitucionalidad que tiene la norma modificada, y que
sern abordados en el presente requerimiento.
COMISIN DE SALUD DEL SENADO DE CHILE. 2 Informe. 4 de enero de 2012. Disponible en:
<http://www.senado.cl/appsenado/index.php?mo=tramitacion&ac=getDocto&iddocto=14764&tipodoc=info>
[consulta 14 de noviembre de 2012].
7 COMISIN DE CONSTITUCIN, LEGISLACIN, JUSTICIA Y REGLAMENTO DEL SENADO DE CHILE.
1
Informe.
14
de
mayo
de
2012.
Disponible
en:
<http://www.senado.cl/appsenado/index.php?mo=tramitacion&ac=getDocto&iddocto=15068&tipodoc=info>
[consulta 14 de noviembre de 2012].
6
II. GENERALIDADES DEL JUICIO EJECUTIVO DESDE EL PUNTO DE VISTA

PROCESAL.
Desde el punto de vista procesal, el juicio ejecutivo se encuentra regulado, en forma supletoria y
generalizada, en el Cdigo de Procedimiento Civil8, Libro III, referido a los procedimientos
especiales. El objetivo principal de este tipo de procedimiento es dar una importante herramienta
procesal a quien, contando con un ttulo a su favor que verse sobre una obligacin indubitada, quiera
hacer efectivo su derecho a travs de un medio expedito y simplificado. En otras palabras, como
seala la Excelentsima Corte Suprema, la finalidad del juicio ejecutivo es alcanzar, por la va del apremio, el
cumplimiento de una obligacin cierta e indubitable que consta en un antecedente autntico que mueve a compulsin9.
Ahora bien, este tipo de procedimiento, si bien es de carcter especial en cuanto a su regulacin,
tiene una aplicacin de carcter generalizado en cuanto al cumplimiento de obligaciones que consten
en ttulos ejecutivos. En cuanto a estos ltimos, la doctrina autorizada nos seala que el el vocablo
ttulo quiere decir, en primer trmino, calidad (). Se tiene ttulo cuando se est habilitado jurdicamente para hacer
una cosa. Pero tambin se tiene ttulo cuando se tiene el documento que acredita esa calidad10. Nuestra
jurisprudencia, por otro lado, define el ttulo ejecutivo como aquel que da cuenta de un derecho
indubitable al cual la ley otorga suficiencia necesaria para exigir el cumplimiento forzado de una
obligacin de dar, hacer o no hacer en l contenida11. En nuestra legislacin, por tanto, el ttulo
ejecutivo es aquel documento en que se contiene una obligacin lquida, actualmente exigible y no
prescrita.
Estos ttulos, para tener el carcter de ejecutivos, deben que estar necesariamente establecidos
previamente en la ley. En nuestro ordenamiento jurdico, se contienen, en principio, regulados en el
art. 434 del CPC. Al respecto, cabe sealar que el citado artculo en su N7 12 deja abierto a criterio
del legislador, como es el presente caso, el establecimiento de nuevos ttulos ejecutivos regulados en
diversos cuerpos legales. En consonancia con lo anterior, est dentro de las facultades del legislador
establecer nuevos instrumentos o documentos que sirvan como un ttulo ejecutivo por medio del
En adelante, CPC
C. Suprema 20/05/72, R., t68, pg. 143
10 COUTURE, Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil, tercera edicin. Buenos Aires, 1958. (Editorial Roque
Depalma) p. 450
11 C. Suprema 11/08/97. Revista de Derecho y Jurisprudencia Tomo XCIV. N| 1 Mayo-Agosto 1997. 2 parte. Seccin
primera, p 64 y sgtes.
12 El juicio ejecutivo tiene lugar en las obligaciones de dar cuando para reclamar su cumplimiento se hace valer alguno
de los siguientes ttulos:
7 Cualquiera otro ttulo a que las leyes den fuerza ejecutiva.
8
9
cual hacer efectivos los derechos pero, como toda norma de rango legal, respetando la Constitucin
Poltica de la Repblica y el Estado de Derecho.
Por otro lado, uno de los requisitos bsicos que seala la doctrina en el derecho comparado es que el
ttulo ejecutivo, en cuanto a sus requisitos sustanciales como un acto declarativo, debe ser definitivo,
completo e incondicionado. Cabe destacar que respecto al primero de los requisitos esgrimidos se
seala que a los efectos de la ejecucin, llmese definitiva la declaracin no sujeta a impugnaciones
que tienen eficacia de suspender la ejecucin13. Este carcter definitivo de las declaraciones que dan
base a una accin ejecutiva es, a juicio de los actuales requirentes, un factor esencial para impugnar el
presente proyecto de ley. Lo anterior se debe a que, como se analizar a fondo ms adelante, el
carcter definitivo de la declaracin o, si se quiere, el carcter indubitado del ttulo ejecutivo, al
emanar unilateralmente de un rgano de la administracin del Estado estara mermando gravemente
el derecho de todo particular a la tutela judicial efectiva mediante un debido proceso.
En consecuencia, sealamos que las resoluciones administrativas, que no aseguran al supuesto
infractor las garantas procesales bsicas de un procedimiento judicial, no pueden, por tanto,
equipararse a las sentencias firmes emanadas por los tribunales de justicia con el fin de establecer un
ttulo ejecutivo de carcter indubitado. No es posible, por tanto, desde el punto de vista del debido
proceso asimilar un procedimiento judicial que puede o no ser de lato conocimiento- a una
imputacin unilateral por parte de la administracin a un particular de una infraccin legal en cuanto
al carcter ejecutivo de la resolucin en cuestin. En otras palabras, sera un acto administrativo que
es por esencia de carcter unilateral el que, con la actual modificacin legal, estara teniendo merito
ejecutivo. En este sentido, con el acto administrativo que fija la infraccin y, adems, el monto de las
multas, se estara saltando o pasando por encima el control jurisdiccional que, bajo el principio de
juridicidad, deben tener todas las actuaciones y resoluciones emanadas de la autoridad administrativa,
sobre todo si con ello se afectan o limitan derechos de particulares. En este caso, entonces, el
particular afectado por la imputacin de la infraccin no tiene la posibilidad de recurrir ante los
tribunales ordinarios de justicia para que stos puedan dictaminar sobre la verdad o falsedad de dicha
imputacin, en un juicio sumario o de lato conocimiento. Al contrario, el particular tendr que
presentarse ante los tribunales de justicia frente a un ttulo ejecutivo en su contra que le presupone
13CHIOVENDA,
Jos. Principios del Derecho Procesal Civil, tomo I. Madrid, 1922. (Editorial Reus) p. 295
10
una obligacin indubitada en la que no tuvo posibilidad alguna de entregar sus descargos ni probar
hecho alguno en una instancia anterior.
En este mismo sentido, cabe agregar lo limitados en que se encuentran los medios de defensa del
ejecutado en el juicio ejecutivo. Efectivamente, en la ley14 se encuentran de forma taxativamente
enumeradas las excepciones que puede hacer valer el sujeto pasivo, a diferencia de un juicio
ordinario en que el demandado puede, segn su criterio, oponer cuantas excepciones estime
conveniente en los plazos determinados por el legislador. Ahora bien, sin perjuicio de lo limitadas de
las excepciones en cuanto a que stas se encuentran taxativamente sealadas en la ley, es menester
mencionar que dichas defensas son del todo excepcionales en cuanto a su aplicacin y, por otro
lado, el plazo con que cuenta el ejecutado para oponerlas es del todo breve. En otras palabras, el
ejecutado no va a poder probar, al no tener la instancia para ello, los hechos en que demuestren la
falta de infraccin por la cual se le estara aplicando una multa. Esto es, no se va a poder poner en
duda los hechos en que se fundamenta la resolucin administrativa que sirve de base a la supuesta
infraccin. Adems, en caso de que el supuesto infractor no oponga excepciones lo cual, debido a
lo limitadas que son stas, como se seal ms arriba, ser la regla general terminar la tramitacin
en el cuaderno principal, omitindose la sentencia definitiva y sirviendo de tal la resolucin que
declara el despchese del mandamiento de ejecucin y embargo.
En conclusin, como se tuvo la oportunidad de explicar, la resolucin administrativa que declare
infringida la ley sanitaria por parte de un particular y que determina el monto de multa a pagar (y
otras sanciones accesorias), entendida de pleno derecho por la ley como un ttulo de carcter
ejecutivo, estara violando el principio de tutela judicial efectiva de los particulares en cuanto a su
derecho a impugnar todos los actos administrativos que les pueda afectar y que tengan el carcter de
ilegal. Con ello como se demostr, se ve absolutamente mermado el derecho a la defensa del
supuesto infractor por cuanto no tendra una instancia previa al juicio ejecutivo en la cual, mediante
la presentacin de pruebas, pueda demostrar que los hechos imputados por la administracin no son
tales o que merecen una distinta interpretacin jurdica por parte de un tribunal. Al contrario, no
existe para los particulares un derecho de defensa ni de bilateralidad en la audiencia puesto que, si
bien en el juicio ejecutivo existen excepciones a oponer, estas son fuertemente limitadas por el
legislador en cuanto a su contenido, cantidad y plazo en que deben ser presentadas. En
14
Art. 464 CPC.

11
consecuencia, los particulares, de aprobarse esta modificacin legal, quedaran en una total
indefensin en cuanto a sus derechos en el proceso y, por otro lado, las resoluciones administrativas
que determinen infracciones a la ley sanitaria se estaran, indirectamente, asimilando a una sentencia
judicial firme como ttulo ejecutivo.
III. LA SEPARACIN DE PODERES Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR
Se estima pertinente hacer referencia a un tema no menor que se presenta en el caso en cuestin, y
es el hecho de que hay una falta de separacin de poderes que atenta contra las posibilidades de una
correcta y efectiva defensa judicial de las personas. Para esto, son necesarias unas palabras referentes
al Derecho Administrativo Sancionador y as sealar el por qu se puede apreciar esta problemtica
en referencia a la separacin de poderes.
El Estado puede sancionar en base a su potestad jurisdiccional (aplicando penas penales) como en
base a su potestad administrativa (dando lugar al Derecho Administrativo Sancionador). Ambos
tipos de sanciones, para aceptarse su admisibilidad, deben cumplir con los principios de legalidad
(nullumcrime, nulla poena sine lege), tipicidad (la ley misma deber contener una descripcin precisa de la
conducta en especfico que se pretende sancionar), culpabilidad (no hay sancin si hay ausencia de
reprochabilidad), ne bis in dem (no se sancionar la misma infraccin dos veces), proporcionalidad
(deber existir una correspondencia entre la magnitud de la infraccin con la sancin aplicada),
presuncin de inocencia (toda persona es considerada inocente hasta que se demuestre en juicio lo
contrario), etc.
La legitimidad de las sanciones administrativas impuestas por el Estado no son objeto de
cuestionamiento legal producto de que el ejercicio de la misma queda siempre sujeto a un posterior
control jurisdiccional, dado que se trata de un acto de la Administracin15. La existencia de este
control por parte de la jurisdiccin a posteriori nos permite decir que no hay vulneracin de un
15VERGARA,
Alejandro. Esquema de los Principios del Derecho Administrativo Sancionador. Revista de Derecho. U.
Catlica del Norte, 2004
12
principio propio de todo Estado de Derecho liberal y moderno en el mundo: el principio de la

Separacin de Poderes16.
Por lo tanto, en materia administrativa sancionadora se ha aceptado que la Administracin del
Estado tenga potestades para sancionar (lo que implica adentrarse en terrenos propios del Poder
Judicial, ya que slo a ellos corresponde conocer, fallar y hacer ejecutar lo juzgado. Art 76 CPR) pero
siempre con la salvedad de un posterior control jurisdiccional precisamente para que se respete el
principio de Separacin de Poderes y que, en el caso particular, incluso en una situacin de
infraccin administrativa, sea el Poder Judicial quien vise la sancin respectiva.
En el caso en cuestin, existe un artculo (Art. 174 inciso segundo del Proyecto de Ley referente a
modificar la regulacin de las farmacias, que se encuentra en los Boletines nmero 6.523-11, 6.03711, 6.331-11 y 6.858-11, refundidos) que dice que las resoluciones que establezcan infracciones y
determinen multas tendrn mrito ejecutivo y se tratarn en base a lo establecido en el art. 434
CPC, lo que significa que seguirn las reglas del juicio ejecutivo.
No es la intencin del presente requerimiento insistir en las ideas ya expuestas cuando se hizo
referencia a esto en el pasado examen procesal respectivo, sino slo resaltar el hecho de que, aparte
de las vulneraciones que se comentarn en relacin a afectar la garanta procesal del art. 19 N 3 de
la CPR, se violenta un principio propio del Estado de Derecho, el cual es la Separacin de Poderes
porque la Administracin lleva a cabo una sancin administrativa y la misma tiene mrito ejecutivo,
o sea otorga el derecho de ser cobrada y no es necesario esperar que la sentencia se encuentre firme.
Se salta, precisamente, este control jurisdiccional a posteriori de los actos de la administracin, violenta
la separacin de poderes del Estado y adems deja en estado de indefensin al sancionado por
privrsele de la justicia y razonabilidad del proceso garantidos en el mencionado nmero del artculo
constitucional.
IV. LA MODIFICACIN LEGAL VULNERA GARANTAS DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
16
Montesquieu. El Espritu de las Leyes. 1748

13
Como se demostrar en esta seccin la modificacin legal es inconstitucional puesto que al

establecer las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrn mrito
ejecutivo vulnera de manera flagrante las garantas del derecho administrativo sancionador. Como
cuestin previa es entonces necesario explicar cul es el fundamento constitucional de las garantas
del derecho administrativo sancionador para luego indicar de qu manera se ven vulneradas por la
norma propuesta.
1. Las garantas del artculo 19 N3 de debido proceso aplican al derecho
administrativo sancionador
El Excelentsimo Tribunal Constitucional con una asentada y uniforme jurisprudencia que data de
1996, ha sealado que aquellos principios constitucionales que regulan el derecho penal son
aplicables al derecho administrativo sancionador ya que en ambos casos se trata de manifestaciones
de la potestad sancionatoria del Estado y en ese preciso sentido deben otorgar garantas al ciudadano
frente al poder del Estado:
Los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitucin
Poltica de la Repblica han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo
sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del
Estado17.
El principio ha sido, con posterioridad, reiterado por el mismo Tribunal, en el sentido que la
actividad sancionatoria del Estado, tanto penal como administrativa, se encuentra limitada por la
defensa de la igual proteccin de la ley en el ejercicio de los derechos de las personas:
[A]un cuando las sanciones administrativas y las penas difieran en algunos aspectos,
ambas forman parte de una misma actividad sancionadora del Estado y han de estar,
en consecuencia, con matices, sujetas al mismo estatuto constitucional que las limita
en defensa de la igual proteccin de la ley en el ejercicio de los derechos18.
Esto no es un desarrollo reciente. En Chile existe una larga tradicin en la materia que ha sido
reconocida por el mismo Tribunal Constitucional. En efecto,
[L]a aplicacin de las garantas constitucionales de la tipicidad y de la legalidad al
Derecho Administrativo sancionador tiene una larga tradicin en el derecho chileno.
En efecto, hace ya ms de cuarenta aos, la Corte Suprema interpret que la voz
17
STC Rol 244, considerando 9.
18
STC Rol 479, considerando 8.

14
condenados del artculo 11 de la Constitucin de 1925 era aplicable a quienes

sufran sanciones administrativas y, por esa va, le aplic las garantas que entonces la
Constitucin estableca para la vigencia del principio de legalidad a las condenas
penales19.
Lo sealado por el Tribunal Constitucional encuentra su fundamento en la garanta al debido
proceso contenida en el artculo 19 N 3 de la Constitucin y en los tratados internacionales sobre
derechos humanos firmados y ratificados por Chile. El mismo Tribunal ha sealado que la
mencionada garanta debe interpretarse de manera amplia:
sustantiva y procesalmente, el artculo 19 N 3 de la Constitucin tiene que ser
entendido y aplicado con significado amplio y no estricto ni restrictivo, porque slo
as es posible cumplir, cabalmente, cuanto exige la serie de principios fundamentales
analizados en los considerandos precedentes. Consecuentemente, cabe concluir que
dentro de los parmetros de razonabilidad y legitimidad a que se hizo referencia, lo
cierto e indudable es que la igual proteccin de la ley en el ejercicio de los derechos
fundamentales, como asimismo, las concreciones de ese principio que aparecen en
los incisos siguientes del mismo numeral, deben ser entendidas en su acepcin
amplia, sin reducirlas por efecto de interpretaciones exegticas, o sobre la base de
distinciones ajenas al espritu garantista de los derechos esenciales que se halla, ntida
y reiteradamente, proclamado en la Carta Fundamental vigente (sentencia de 21 de
abril de 2005, Rol N 437, considerando 16).
La doctrina est de acuerdo en que la administracin debe necesariamente actuar conforme a un
procedimiento idneo, de acuerdo a un justo y racional procedimiento. En efecto, Cristian Romn
ha sealado
La Administracin, en el ejercicio de sus potestades sancionadores, debe siempre y
en todo caso conformarse a un procedimiento idneo que satisfaga debidamente los
imperativos del justo y racional procedimiento, en los trminos sealados en el
artculo 19 N 3 de la Constitucin20.
En consonancia con lo expuesto por el profesor Romn, William Garca tambin menciona las
garantas constitucionales como un elemento que legitima y hace tolerable la intervencin de la
actividad sancionatoria del Estado:
El aporte ms significativo de este conjunto de opiniones [que respaldan la
aplicacin de garantas penales al derecho administrativo sancionador], vistas como
un todo, es imbuir al Derecho Administrativo sancionador de un conjunto de
principios estructurantes, que unidos a los propios del Derecho Administrativo,
19
STC Rol 479, considerando 8. Ver, en el mismo sentido, STC Rol 747.
20ROMN,
164-165.
Cristian. El castigo en el Derecho Administrativo. Revista Derecho y Humanidades, No. 16 vol. 1, 2010, pp.
15
permiten hacer tolerable a este instrumento de represin de un Estado de

Derecho21
2. Las garantas del derecho administrativo sancionatorio vulneradas por la

modificacin legal.
La modificacin legal en tramitacin, persigue que las resoluciones que establezcan las infracciones y
determinen multas, de acuerdo al Cdigo Sanitario, tengan mrito ejecutivo.
Como se sabe, las infracciones al referido cuerpo legal se castigan con multas y otras sanciones las
que se establecen por la autoridad competente una vez realizado el sumario sanitario. Las sanciones
que en virtud del sumario se impongan, como todo proceso sancionatorio de carcter administrativo
pueden ser reclamables por va administrativa (recursos administrativos, como el de reposicin) y
procede la revisin judicial de la misma decisin.
Sin embargo, lo que el proyecto provoca al convertir en ttulo ejecutivo las resoluciones que
establecen multas es que stas se pueden ejecutar conforme al procedimiento previsto por el Cdigo
de Procedimiento Civil en sus artculos 434 y siguientes, aun cuando se encuentren pendientes los
recursos para reclamarlos.
Esto es lo que vulnera las garantas del derecho administrativo sancionador previstas por la
Constitucin en el artculo 19 N 3, porque las vuelve inoperantes. La multa ser ejecutable aun
cuando se encuentren recursos pendientes. Esto sin duda afecta el derecho a la defensa jurdica y
afecta tambin la garanta de poder recurrir efectivamente contra una decisin del Estado. Vuelve
inoperante las garantas procesales que la Constitucin otorga a cada ciudadano.
En la siguiente seccin se analizar el contenido y la afeccin especfica que la modificacin legal
produce al art. 19 N3 de la Constitucin.
21GARCA,
William. Aplicacin de las garantas penales al Derecho Administrativo sancionador. La Semana Jurdica,
No. 368, 5 al 18 de marzo de 2008.
16
V. INFRACCIN AL ARTCULO 19 N 3 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA

REPBLICA: GARANTAS DE IGUAL PROTECCIN DE LA LEY EN EL
EJERCICIO DE LOS DERECHOS, Y DE UN RACIONAL Y JUSTO
PROCEDIMIENTO.
El inciso 2 del artculo 174 del Cdigo Sanitario, del proyecto de ley, impugnado mediante el
presente requerimiento, implica una ilegtima vulneracin a las garantas de igual proteccin de la ley
en el ejercicio de los derechos, y de un racional y justo procedimiento, establecidos en el artculo 19
n 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica. Por lo tanto, la pregunta que se somete a
conocimiento de este tribunal es la siguiente: guarda conformidad con las garantas de igual
proteccin de la ley en el ejercicio de los derechos y de un racional y justo procedimiento, el mrito
ejecutivo de las resoluciones que imponen multas en materia sanitaria y la consecuencial posibilidad
de ser exigido su cumplimiento mediante un juicio ejecutivo de obligaciones de dar, de forma previa
incluso a los reclamos administrativos y judiciales que puede ejercer el sujeto sancionado? A
continuacin argumentaremos por qu la nica respuesta posible es no.
1. Interpretacin amplia de las garantas del artculo 19 n 3 CPR.
En primer lugar, huelga sealar, que este excelentsimo Tribunal ha considerado que debe darse una
interpretacin amplia al n 3 del artculo 19 CPR en al menos dos sentidos. La lata aplicacin de la
garanta, que se extiende () a toda la actividad jurisdiccional22, implica que () sustantiva y
procesalmente, el artculo 19 N 3 de la Constitucin tiene que ser entendido y aplicado con significado amplio y no
estricto ni restrictivo, por lo que tanto la igual proteccin de la ley en el ejercicio de los derechos fundamentales, como
las concreciones de ese principio que aparecen en los incisos siguientes del mismo numeral, deben ser entendidas en su
acepcin amplia, sin reducirlas por efecto de interpretaciones exegticas, o sobre la base de distinciones ajenas al espritu
garantista de los derechos esenciales que se halla, ntida y reiteradamente, proclamado en la Carta Fundamental...
()23.Por lo tanto, una interpretacin conforme a los estndares de nuestro rgano de control
constitucional, hace extensiva la aplicacin del debido proceso a toda actividad jurisdiccional, lo que
incluye los procesos sancionatorios administrativos, y en trminos de ampliar las garantas que
incorpora, y por lo tanto reducir el mbito del legislador en su espacio de discrecionalidad. Es as
como afirmaremos que aun cuando las multas, que tendran carcter ejecutivo segn el proyecto,
fueran impuestas por la administracin, este hecho no las deja exentas del control constitucional a la
22
23
STC 699, considerando 4.

STC 946, considerando 32. En el mismo sentido STC 473.
17
luz del debido proceso; y que en virtud de su debida aplicacin, este tribunal debe declarar proscrito
del ordenamiento jurdico chileno un proyecto de norma que restringe nuestras garantas procesales
de carcter constitucional, haciendo ilusoria el derecho a reclamo ante la administracin y los
tribunales, ya que puede ser ejecutable previo a estos.
Lo anterior ha sido explcitamente confirmado por el Tribunal Constitucional, al sealar que a las
sanciones impuestas por la administracin se debe aplicar la garanta del debido proceso, ya que el
Estado est ejerciendo su ius puniendi, de forma anloga al derecho penal24: () no obstante, aunque se
trate de potestades que no suponen ejercicio de jurisdiccin, ciertamente deben sujetarse a los parmetros propios de un
debido proceso, como lo ha sealado reiteradamente esta Magistratura en diversos pronunciamientos25.
La proteccin de esta garanta constitucional es ms importante an, si la relacionamos con el
control judicial de los actos de la administracin y el derecho a reclamar judicialmente contra ellos,
establecido en el artculo 38 inciso 2 CPR, al que se aplican los principios del debido proceso del
artculo 19 n 326. En ello, el Tribunal Constitucional ha reconocido incluso un mandato al
legislador, quien se encuentra obligado a legislar para permitir a un administrado defenderse de los
cargos que le imputa la administracin27. En el caso de autos, como veremos, se vulnera la
posibilidad de reclamar, ya que la administracin puede exigir el pago de la multa antes de la
dictacin de sentencia definitiva firme y ejecutoriada en la respectiva reclamacin judicial.
2. Tutela judicial efectiva.
Del artculo 19 n 3 CPR, se ha desprendido por este Tribunal el derecho a la tutela judicial efectiva,
como traduccin prctica de este28. La tutela judicial efectiva se ha definido y caracterizado de
distintas formas, tales como () el derecho de acceso a la justicia ()29, () el derecho a acudir a la
justicia, llamado tambin derecho a la accin ()30 o () el derecho de toda persona a ser juzgado, a presentarse
ante el juez, a ocurrir al juez, sin estorbos, gabelas o condiciones que se lo dificulten, retarden o impidan arbitraria o
STC 1245, considerando 13. En el mismo sentido STC 1518, considerando 24; STC 1233, considerando 13, STC
1221, considerando 16; STC 1205, considerando 16; STC 1229 considerando 16; STC 1223, considerando 13; y STC
1203.
25 STC 1518, considerando 24.
29 STC 1061, considerando 15. En el mismo sentido STC 1046, considerando 20.
24
18
ilegtimamente31. En otras palabras, se refiere al derecho de todo ciudadano de disponer de rganos

adjudicadores que declaren cul es la legtima aplicacin de la ley.
El Tribunal Constitucional ha entendido que se desprende del artculo 19 n 3 ya que () constituye
un supuesto necesario de otras garantas explcitas, como lo son el derecho a la defensa o al juez natural, y porque ella
es un supuesto de la proteccin de la ley en el ejercicio de los derechos que se consagra en el inciso primero ()32,
afirmando adems que () aunque no est designado expresamente en su texto escrito, carecera de sentido que
la Carta Fundamental se hubiese esmerado en asegurar la igual proteccin de la ley en el ejercicio de los derechos, el
derecho a la defensa jurdica, el derecho a ser juzgado por el juez natural, el derecho a un justo y racional
procedimiento, si no partiera de la base de la existencia de un derecho anterior a todos los dems y que es presupuesto
bsico para su vigencia ()33 Asimismo, y en cuanto a los principios que informan nuestro orden
constitucional, este tribunal ha expresado que la tutela judicial efectiva se erige () como uno de los
componentes esenciales de un orden jurdico construido, en una sociedad democrtica, sobre la base del respeto a la
libertad y dignidad del ser humano ()34, justificndolo en el principio de legalidad y en el origen
contractualista del ejercicio de la soberana reconocido en la modernidad: () en un estado de derecho
existen leyes dictadas para ser cumplidas y las personas que entren en conflicto con quienes las infrinjan tienen derecho
a recurrir al juez en demanda de justicia. Esta es la compensacin constitucional por haberse abolido y prohibido la
autotutela en la solucin de los conflictos ()35, afirmando de paso que negarlo implica () desconocer la
vigencia misma de todos los dems derechos de las personas y sostener la ms completa inutilidad de las leyes y de las
magistraturas encargadas de velar por su acatamiento y aplicacin, invitando, de paso, al regreso a la autotutela;
()36.
Vale la pena preguntarnos por lo tanto, sirve de algo el establecimiento legal de normas de
comportamiento en materia sanitaria, cuya infraccin da lugar a multas, si nos obligarn a pagarla
incluso rematando todos nuestro bienes, antes de que un juez tome conocimiento de los hechos y
declare si la ley ha sido aplicada correctamente o no? Cuestiones como estas, seores Excmos
Ministros, trastocan las bases mismas de nuestro ordenamiento jurdico: de qu vale la ley sin jueces
que controlen su recta aplicacin? O incluso ms, de qu valen los artculos 6 y 7 de la
STC 1061, considerando 15. En el mismo sentido STC 1046, considerando 20; STC 184, 205, 389, 376, 478, 481,
536, 546, 792 y 946.
34dem, considerando 29.
35dem, considerando 30. En el mismo sentido STC 205.
36dem, considerando 33.
31
32
19
Constitucin, los principios de juridicidad y legalidad, si la administracin pudiera imponer sanciones

sin ninguna norma legal que la habilitara y rematar los bienes del sancionado, sin la resolucin
definitiva de un tribunal? De qu vale el derecho a reclamar ante los tribunales por la actuacin de
la administracin, del artculo 38 inciso 2, si el reclamo sera inoportuno, y la sentencia posterior al
cumplimiento de una multa flagrantemente ilegal? Para todas estas preguntas existe una nica
respuesta: no valdran ni serviran de nada, permitiendo la arbitrariedad absoluta.
La garanta del debido proceso, entonces, contiene como elemento fundamental el derecho de todas
las personas a presentar ante un tribunal sus pretensiones, las que, si su fundamento es reconocido
por el aquel, sern satisfechas. Esto, a su vez, excluye las restricciones, incluso legales, al ejercicio de
las alegaciones o defensa de una parte ante un tribunal, las que en este caso se ejerce en contra de la
administracin. As lo ha declarado el Tribunal Constitucional37. En el mismo sentido, ha sealado
que las excesivas limitaciones al acceso a las jurisdiccin, niega el derecho a la tutela judicial
efectiva38. Sin embargo, tal restriccin o excesiva limitacin constitucional, es precisamente lo que
acontecera si entrara en vigencia la disposicin impugnada del proyecto de ley. Esta permitira al
sancionado slo oponer las taxativas excepciones del juicio ejecutivo, que como sabemos revisten un
carcter formal, haciendo en la prctica imposible una adecuada defensa en sede ejecutiva, de un
conflicto referente a una infraccin administrativa. Una regulacin que guarde conformidad con la
tutela judicial efectiva, exige un juicio de lato conocimiento, antes del cobro de la multa, que permita
aducir y presentar todo tipo de alegaciones y pruebas.
El derecho a impugnar ante los tribunales una sancin impuesta por la administracin, se ha
reconocido especficamente por el Tribunal Constitucional como parte del debido proceso39. En el
mismo sentido, ha sealado que la existencia de un debido proceso, o en otras palabras un proceso
racional y justo, exige la intervencin de un rgano jurisdiccional independiente e imparcial40. La
administracin al imponer una sancin es juez y parte, lo que no es problemtico si se otorga a las
personas el derecho a acudir a un tribunal para que evale la correccin de la aplicacin de la multa.
Pero no es legtimo que sea exigible antes del sometimiento a un rgano imparcial, o mejor dicho, el
sometimiento a l, pero slo para alegar incompetencia, falta de capacidad del demandante,
STC 1411, considerando 7. En el mismo sentido, STC 1429, considerando 7; STC 1437, considerando 7; STC 1438,
considerando 7; STC 1449, considerando 7; STC 1473, considerando 7.
37
20
litispendencia, ineptitud del libelo, beneficio de excusin, falsedad del ttulo, falta de alguno de los
requisitos o condiciones establecidos por las leyes para que dicho ttulo tenga fuerza ejecutiva (que
excluye el alegato de ilegalidad, porque basta la resolucin que impone la multa), el exceso de avalo,
el pago, la remisin, la prrroga, la novacin, la compensacin, la nulidad, la prdida de la cosa
debida, la transaccin, la prescripcin o la cosa juzgada, y no la ilegalidad de la decisin adoptada.
3. Situacin anloga al solve et repete, ya declarado inconstitucional.
La disposicin legal que sometemos al control de constitucionalidad del presente tribunal, es anloga
a la exigencia legislativa solve et repete, la que se ha definido por este tribunal () como un privilegio
procesal que implica un condicionamiento de la admisibilidad de los reclamos administrativos o las acciones contenciosoadministrativas en contra de multas u otras obligaciones dinerarias declaradas a favor de la Administracin, al pago
previo de stas o de una fraccin de ellas, por parte del particular afectado, tratndose, en el fondo, de una limitacin
material a los particulares al acceso a la jurisdiccin, fundada en la rigurosidad en el uso de las vas procedimentales de
reclamo contra la Administracin ()41.
El mrito ejecutivo de la resolucin que impone la multa, y su exigibilidad mediante un juicio
ejecutivo, provoca una situacin similar a la exigencia solve et repete, ya que el sancionado deber pagar
la multa antes del resultado de su reclamacin, por lo tanto, a pesar de no condicionar la
presentacin del reclamo, provoca en la prctica las mismas consecuencias, limitando excesivamente
el acceso a la justicia del sancionado, porque deber pagar una multa eventualmente ilegal, antes del
control judicial de esta.
La aceptacin constitucional de la exigencia de pago como requisito para la reclamacin de la multa
ha variado en el desarrollo jurisprudencial chileno. La jurisprudencia constitucional chilena hasta el
ao 2008 consider vlida la exigencia del solve et repete. Se aduca como justificacin para ello, que el
requisito no impeda sino que regulaba el debido proceso, en funcin de la adecuada prestacin del
servicio pblico al que se aplicaba42; y que era conciliable con la garanta de un procedimiento
racional y justo, evitando la dilacin de la sancin administrativa43. Como vemos, la defensa de su
constitucionalidad se basaba en argumentos genricos, que superponan el inters pblico al acceso a
la justicia.
41
42
21
Sin embargo a partir de la sentencia rol n 946 del Tribunal Constitucional, de fecha 1 de julio del
ao 2008, que declara inaplicable el inciso tercero del artculo 474 del Cdigo del Trabajo, se ha
declarado sistemticamente la inconstitucionalidad del solve et repete, lo que constituye ya una lnea
jurisprudencial consolidada, bajo una argumentacin mucho ms sofisticada.
El fallo en comento interpreta la garanta de la tutela judicial efectiva de una manera amplia, y por lo
tanto considera que la antes llamada regulacin del derecho, constituye una privacin
inconstitucional de este: () en el actual estado de desarrollo del derecho nacional e interpretando la garanta
constitucional de acceso a la justicia con un criterio finalista, amplio y garantista, la limitacin al derecho a la tutela
judicial que impone el precepto legal impugnado aparece despojada de la razonabilidad y justificacin que precisara
para ser aceptada como constitucionalmente admisible a la luz de lo dispuesto en el N 26 del artculo 19 de la Carta
()44. En el mismo sentido se han pronunciado los fallos n 1345 y 1580.
El requisito de pago de la multa se ha calificado como una () severa restriccin del derecho ()45, y se
ha explicado en su mejor versin, de la siguiente forma: Que cabe tener especialmente presente que el objeto
del reclamo judicial es la multa cursada, reclamo que persigue eximir al administrado del pago de la misma, por
entenderla contraria a derecho, y que el requisito establecido por el legislador para hacer valer dicha pretensin ante el
rgano jurisdiccional es el cumplimiento ntegro de dicha sancin. La identificacin entre objeto reclamado y condictio
sine qua non para la admisibilidad del reclamo, lleva, en los hechos, a que el acto administrativo por el cual se cursa la
multa sea inimpugnable, en trminos que no obstante poder formalmente reclamarse en contra del mismo, ste produce
todos sus efectos, y aun en el caso de una ilegalidad flagrante, evidente y manifiesta, el administrado debe soportarla sin
que la ley establezca mecanismo alguno que suspenda el cumplimiento de la sancin y a la vez habilite a reclamar de la
misma.
En esa perspectiva, la obligacin de pagar toda la multa antes de impugnarla hace que la tutela judicial sea tarda e
inoportuna, pues la lesin jurdica al inters del administrado por causa de una ilegalidad se produjo, ya gener sus
efectos, y la sancin que de dicha lesin deriv fue cumplida, lo que transforma a la accin judicial de reclamo en un
mero proceso de reembolso condicionado a la juridicidad de la multa ya pagada; ()46.
Como vemos, son graves las consecuencias que provoca el mrito ejecutivo de la resolucin que
impone la multa, ya que se estara haciendo exigible una sancin impuesta por la administracin
46dem (nfasis agregado). En los mismo trminos STC 1061, considerando 16.
44
45
22
respecto a la cual eventualmente, y lo ms probable si consideramos la celeridad de un juicio

ejecutivo frente a un juicio de lato conocimiento, aun no se ha resuelto su impugnacin frente a la
justicia: se estara pagando una multa que hasta el momento ha sido inimpugnable. Y contina
guardando plena aplicacin lo expuesto por la sentencia: una ilegalidad flagrante debera ser
soportada por el sancionado, antes de la resolucin de los reclamos correspondientes. Por otro lado,
el carcter tardo e inoportuno de la tutela judicial se hace ms evidente en este caso, ya que como
hemos explicado la sentencia de la reclamacin judicial puede, y es probable, que se dicte con
posterioridad a la ejecucin de la multa, ordenando el fallo no ms que un reembolso.
Ante una situacin tan similar e identificable en sus efectos con una exigencia declarada
inconstitucional no queda sino tambin declararla contraria a nuestra Carta Fundamental.
Al declarar inconstitucional el solve et repete, el Tribunal Constitucional cit un fallo italiano, haciendo
suya la justificacin, que plantea: Es contrario a la norma contenida en el artculo 3, porque es evidente la
diferencia de trato que resulta entre el contribuyente que es capaz de pagar inmediatamente la totalidad de impuestos, y
el contribuyente que no tiene medios suficientes para realizar el pago, ni puede obtenerlos fcilmente mediante un
crdito, entre otras razones, porque incluso en caso de victoria en los tribunales, no obtendra el reembolso de las
cantidades abonadas sino con retardo.47 En nuestro caso, resulta excesivamente ms gravoso para una
persona que no tiene los medios suficientes para pagar, y debe realizar su patrimonio, mediante el
juicio ejecutivo, para ello; frente a otra persona que cuenta con liquidez.
4. Carcter ejecutoriado de las sanciones como exigencia para su cumplimiento.
En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional podemos encontrar un argumento adicional que se
refiere al () criterio generalmente asentado [de] que las penas dispuestas por la Administracin no pueden
cumplirse mientras no se encuentren ejecutoriadas.48 Segn el tribunal, [c]omoquiera que las sanciones
administrativas han de sujetarse, preeminentemente, a las garantas y principios inspiradores del orden penal,
contemplados en la Constitucin Poltica, segn la jurisprudencia asentada por esta Magistratura (roles Ns. 244,
479, 480, 725, 766, 1.183, 1.184, 1.203, 1.205, 1.221 y 1.229), entonces su entrada en vigencia no puede
producirse sino cuando se encuentren ejecutoriadas o firmes, puesto que materializarlas antes significara privar de todo
efecto prctico a una ulterior sentencia favorable, en tanto hayan sido reclamadas oportunamente por los afectados
como ocurre en la especie- ejerciendo el derecho a la accin que les reconoce la Carta Fundamental y, en este caso, el
47
48

23
propio Cdigo Sanitario; ()49. Esto nos lleva a afirmar, que el efecto prctico de una ulterior
sentencia favorable, emanada de una reclamacin ejercida oportunamente por los afectados, est
especialmente tutelado por la Constitucin, por lo tanto, la exigibilidad del pago de la multa
mediante un juicio ejecutivo sin esperar el resultado del control judicial de la sancin, vulnera de
forma manifiesta esta exigencia constitucional.
En el mismo sentido, el rgano de control constitucional, ha afirmado que aun cuando la ley permita
a los rganos de la administracin del Estado declarar la comisin de una infraccin e imponer la
multa respectiva, previo al control judicial, esta sancin no es cierta e irrevocable mientras no hayan
precluido los reclamos ante un tribunal, segn el artculo 38 inciso 2 50 y el 19 n 3 CPR, agregamos
nosotros.
5. Test de control constitucional.
La jurisprudencia de este Tribunal nos ha sealado los test de constitucionalidad a los que se
encuentra sometido un precepto legal, para someter a control la discrecionalidad legislativa. En este
sentido, la regulacin legal (1) debe justificarse en el logro de fines constitucionalmente legtimos, (2)
debe resultar razonablemente adecuada e idnea para alcanzar dichos fines y (3) debe ser
proporcional a los bienes que se esperan de ella51.
Adems, toda regulacin establecida por el legislador est sujeta al n 26 del artculo 19 CPR, es
decir, a la prohibicin del legislador de afectar los derechos en su esencia ni imponer condiciones o
requisitos que impidan su libre ejercicio. Esto ltimo se ha definido como el sometimiento () a
exigencias que lo hacen irrealizable, lo entraban ms de lo razonable o lo privan de tutela jurdica.52 En relacin a
la garanta del n 26, incluso se ha impuesto la obligacin constitucional consistente en que () el
legislador, dentro de su mbito de autonoma para legislar, debe elegir aquellas opciones que impliquen una limitacin
menor de los derechos, estndole prohibido afectar su contenido ms all de lo razonable, con relacin a los objetivos
que se quiere lograr.53 Esta exigencia constitucional no se ha cumplido respecto a la disposicin
impugnada, ya que, como hemos visto, se dispuso de un mecanismo sumamente gravoso para los
49dem,
considerando 8.
51 STC 1253, considerando 16. En el mismo sentido STC 541, considerando 15, STC 1046 y STC 1061.
52dem. En el mismo sentido STC 43.
53dem.
50
24
sancionados en materia sanitaria, que de ningn modo minimiza la limitacin a la igual proteccin de
la ley en el ejercicio de los derechos.
En cuanto a la exigencia de adecuacin e idoneidad de la medida legislativa para alcanzar fines
constitucionalmente legtimos, respecto al solve et repete se ha cuestionado de la siguiente forma: Al
efecto, se ha planteado que el mecanismo de la consignacin previa cumplira razonablemente con los objetivos de evitar
reclamos carentes de fundamento o litigacin frvola. Ese objetivo no puede justificar razonablemente tan severa
restriccin al derecho de acceder a la justicia, como se analizar en los considerandos que siguen. Tampoco el
mecanismo puede legitimarse en funcin de dar eficacia (directa) a las resoluciones administrativas, ni tampoco, segn se
razonar, el de la especie cumple con los estndares mencionados, si se considera la finalidad de evitar que las multas
pierdan eficacia, tanto en su aplicacin como en la oportunidad de su pago.54 De la misma forma se
controvierte la pretendida eficacia de las multas que otorgara la medida al sealar que () el
mecanismo en examen en nada impide la litigacin frvola. El sancionado con capacidad de pago tendr la misma
tentacin de litigacin frvola si posteriormente puede recuperar el dinero pagado que si [sic] puede evitar el pago55 y
adems () que el derecho s cuenta con una serie de instrumentos destinados a desincentivar la litigacin
infundada o puramente dilatoria, y que son idneos para tales objetivos, pues s discriminan y desincentivan los libelos
que carecen de fundamento plausible. Entre ellos, los exmenes de admisibilidad y la condenacin en costas. / A
diferencia de ellos, la barrera del solve et repete de la especie se aplica con entera independencia de que el juez estime un
reclamo bien fundado que presenta plausibilidad de ser acogido o si lo estima infundado, temerario o puramente
dilatorio. En esas condiciones, no puede sostenerse que el mecanismo sirva a la finalidad que se ha alegado; ()56.
Es una justificacin similar, la que ha usado la mayora del parlamento para aprobar la disposicin
legal en examen, esto es, asegurar la eficacia de las resoluciones que imponen multas, sin embargo,
como vemos a la luz de los fallos de este tribunal, no constituye un mecanismo adecuado o idneo
en la medida que existen otros medios de asegurar lo anterior. En otras palabras, la eficacia de la
sancin no permite acelerar la condena.
En cuanto a la proporcionalidad de la limitacin del derecho frente al bien que se espera de ella o al
fin que se pretende lograr, el Tribunal Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse
respecto a la colisin entre el debido proceso y la efectividad o el carcter expedito de un cobro a
favor de la administracin. Al respecto ha sealado, tras conocer el procedimiento de cobro del
54dem,
considerando 19. En el mismo sentido STC 1061, considerando 19.

56dem.
55
25
Fondo Solidario del Crdito Universitario efectuado por la Tesorera General de la Repblica, que
una restriccin de los medios de prueba, aun cuando existan argumentos para un cobro expedito, no
puede privar en la prctica el derecho a una defensa oportuna57. Por lo tanto, por regla general los
argumentos pragmticos ceden a favor del debido proceso.
Menor proporcionalidad guarda aun, en circunstancias que con el cobro de la multa mediante el
juicio ejecutivo de obligaciones de dar, el legislador ha disminuido en la prctica la intensidad de la
contradiccin, desde un juicio de lato conocimiento como el contencioso administrativo a un juicio
ejecutivo, en que el mandamiento de ejecucin y embargo se dicta antes de la oposicin de
excepciones del deudor. Se reduce por lo tanto, el principio de contradiccin o bilateralidad de la
audiencia, que forma parte de las bases del debido proceso, segn este Tribunal58. Esta situacin es
anloga a un caso en que el Tribunal Constitucional afirm que no infringa las garantas del debido
proceso el juicio ejecutivo para el cobro de facturas, si exista un procedimiento de reclamo del
deudor, pudiendo este ejercer sus derechos en sede ordinaria59. Por el contrario, como hemos visto a
lo largo de nuestro requerimiento, la reclamacin judicial de la multa se hace ftil ante la celeridad
del cobro en sede ejecutiva, vulnerando las garantas antes consignadas.
VI. LA MODIFICACIN LEGAL TAMBIN INFRINGE EL PRINCIPIO DE

IGUALDAD ANTE LA LEY.
La inclusin del nuevo inciso segundo al artculo 174 del Cdigo Sanitario no slo adolece de
inconstitucionalidad segn lo ya expuesto, sino que vienen a agravar una situacin existente en los
artculos 171 y 172 del mismo cuerpo legal. El art. 172 dispone:
Las sentencias que dicte la autoridad sanitaria podrn cumplirse no obstante encontrarse pendiente
la reclamacin a que se refiere el artculo anterior, sin perjuicio de lo que por sentencia definitiva
ejecutoriada o que cause ejecutoria resuelva la justicia ordinaria al pronunciarse sobre aqulla.
El art. 171 hace referencia a las sanciones impuestas por el Servicio Nacional de Salud y sus plazos
de reclamacin. Sin embargo lo importante viene a ser la existencia del artculo 172 el cual contiene
59 STC 1564, considerandos 18 a 20.
57
58
26
el mismo espritu que los nuevos incisos que se pretenden agregar al artculo 174 del Cdigo en
cuestin. En ambos se est dando la posibilidad de cobrar la multa determinada por la autoridad
administrativa sin que sea necesario esperar el control judicial, lo cual convierte en extremadamente
gravosa la sancin, por lo que se vulnerara lo estipulado en los artculos 19 N 2, 22 y 26 (aparte del
N 3 ya comentado).
Este agravamiento de la situacin implica pasar a llevar el derecho a la igualdad y a la no
discriminacin arbitraria porque se estara aplicando un nuevo sistema de cobro a una situacin de
carcter administrativo pero cuyo cobro es propio de las obligaciones civiles (el juicio ejecutivo, tal
cual seala el artculo 434 del CPC, se aplica a las obligaciones de dar, las cuales son eminentemente
civiles), lo cual vuelve esta discriminacin arbitraria pues no hay razones de derecho ni econmicas
plausibles como para sostenerla.
Aparte, se violenta tambin la igualdad ante la ley cuando el juicio ejecutivo se reserva slo para el
sumario sanitario, dado que relativo a la inspeccin y allanamiento (artculos 155 al 160 del Cdigo
Sanitario) no se hace ninguna mencin a que compartan tambin el mismo procedimiento. Por lo
cual, un proceso de cobro propio de obligaciones de carcter civil se destina a cierta sancin
administrativa, y ni siquiera a todas. Por ende, al afectarse a gente a travs del sumario sanitario y que
por tanto se le aplica el cobro con mrito ejecutivo, se les vulnera su derecho a la igualdad ante la ley
pues se aplica un procedimiento de cobro especial y perjudicial que al resto de infractores no se les
aplica.
VII. CONCLUSIONES Y PETITORIO.

En virtud de lo sealado en el presente requerimiento, la modificacin legal adolece de vicios
manifiestos de constitucionalidad ya que al establecer mrito ejecutivo a las resoluciones que
imponen multas violentan inevitablemente la separacin de poderes, las garantas del debido proceso
y la igualdad ante la ley.
POR TANTO, en virtud de lo expuesto y de los artculos 38 y siguientes

de la Ley n 17.997, Orgnica Constitucional del Tribunal Constitucional; artculos 19 n 2,3 y 26, y
27
93 n 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica, y de las dems disposiciones constitucionales y

legales citadas y aplicables,
RUEGO A V.S. EXCMA., declarar inconstitucional del proyecto de ley que modifica el Cdigo
Sanitario en materia de regulacin a las farmacias (Boletn No. 6523-11) en la parte que busca
reemplazar el inciso segundo del artculo 174 del mencionado Cdigo.
PRIMER OTROS: SRVASE V.S. EXCMA. Tener por acompaados los siguientes documentos:
1. Boletn No. 6523-11 que contiene proyecto de ley que modifica el Cdigo Sanitario en
materia de regulacin a las farmacias.
2. Copias ntegras de las actas de sesiones de sala y comisin en las que se ha tratado el
problema, adems de los instrumentos, escritos y dems antecedentes invocados.
SEGUNDO OTROS: SRVASE V.S. EXCMA. tener presente que otorgo patrocinio y poder a
los abogados habilitados para el ejercicio de la profesin seores Marco Correa, Rodrigo Kong,
Diego Prez, Alejandro Saavedra y Adolfo Wenzel, domiciliados en Po Nono #1, Providencia,
quienes podrn actuar conjuntamente o por separado, firmando todos en seal de aceptacin.
28

Requerimiento Pérez, Correa, Saavedra, Kong, Wenzel

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En lo principal, deducen requerimiento de inconstitucionalidad contra proyecto de ley que indica;

en el primer otros, acompaa documentos; en el segundo otros, patrocinio y poder.

EXCELENTSIMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ...................................................................................................13

V. INFRACCIN AL ARTCULO 19 N 3 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA

clausura de establecimientos, edificios, casas, locales, lugares de trabajo donde se cometiere la

ii. cancelacin de la autorizacin de funcionamiento o de los permisos concedidos;

3. LA MODIFICACIN DEL ARTCULO 174

OJEDA, Enrique. Op. Cit, p. 155.

Artculo 174.- La infraccin de cualquiera de Artculo 174.- La infraccin de cualquiera de

con el doble de la multa original.

(inc. 2) Las resoluciones que establezcan

permisos concedidos; con la paralizacin de funcionamiento

y concedidos; con la paralizacin de obras o

distribucin y uso de los productos de

que se trate, y con el retiro, decomiso,

mismos, cuando proceda.

II. GENERALIDADES DEL JUICIO EJECUTIVO DESDE EL PUNTO DE VISTA

Art. 464 CPC.

III. LA SEPARACIN DE PODERES Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

principio propio de todo Estado de Derecho liberal y moderno en el mundo: el principio de la

IV. LA MODIFICACIN LEGAL VULNERA GARANTAS DEL DERECHO

Montesquieu. El Espritu de las Leyes. 1748

Como se demostrar en esta seccin la modificacin legal es inconstitucional puesto que al

STC Rol 244, considerando 9.

STC Rol 479, considerando 8.

condenados del artculo 11 de la Constitucin de 1925 era aplicable a quienes

permiten hacer tolerable a este instrumento de represin de un Estado de

2. Las garantas del derecho administrativo sancionatorio vulneradas por la

V. INFRACCIN AL ARTCULO 19 N 3 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA

STC 699, considerando 4.

ilegtimamente31. En otras palabras, se refiere al derecho de todo ciudadano de disponer de rganos

Constitucin, los principios de juridicidad y legalidad, si la administracin pudiera imponer sanciones

respecto a la cual eventualmente, y lo ms probable si consideramos la celeridad de un juicio

STC 968, considerando 22.

considerando 19. En el mismo sentido STC 1061, considerando 19.

VI. LA MODIFICACIN LEGAL TAMBIN INFRINGE EL PRINCIPIO DE

VII. CONCLUSIONES Y PETITORIO.

POR TANTO, en virtud de lo expuesto y de los artculos 38 y siguientes

93 n 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica, y de las dems disposiciones constitucionales y

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