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EN LO PRINCIPAL: Se declare la inconstitucionalidad del artculo 1 Nmero 4 del

proyecto de ley que modifica el Cdigo Sanitario en materia de regulacin a las


farmacias. EN EL PRIMER OTROS: Tngase presente. EN EL SEGUNDO
OTROS: Patrocinio y Poder.

EXCELENTSIMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


POLICARPO AVENDAO; BILBO BAGGINS; BRUCE BANNER; JACOB
BLACK; JUAN CARLOS BODOQUE; BUGS BUNNY; CARLOS CASZELY;
EDWARD

CULLEN;

ALBUS

DUMBLEDORE;

MICO

ELMICCFONO;

HERMIONE GRANGER; RUBEUS HAGRID; JUANIN JUAN HARRY;


ARNOLD

HEY;

HUACHIMINGO

HUACHIMINGO;

MARIO

HUGO;

EDWARD HYDE; CLARK KENT; CARLOS LABRIN; LUNA LOVEGOOD;


CALCETIN CON ROMBOS MAN; BRAVE MERIDA; HARRY POTTER; PETER
PARKER; HELGA PATAKI; MITT ROMNEY; GANDALF THEGREY; TULIO
TRIVIO; PATANA TRIVIO; DOLORES UMBRIDGE; BALON VON BOLA,
BRUCE WAYNE, todos diputados en ejercicio, con domicilio en el Palacio del
Congreso

Nacional,

Avenida

Pedro

Montt

s/n,

Valparaso,

S.S.

Excma.

respetuosamente decimos:
Que, en la investidura en que comparecemos y conforme a lo dispuesto en el artculo 93
inciso 1 N 3 e inciso 4 de la Constitucin Poltica de la Repblica (en adelante CPR o
la Constitucin, indistintamente) y en los artculos 61 y siguientes de la Ley N 17.977,
Orgnica Constitucional del Tribunal Constitucional, venimos a solicitar que se
declare la inconstitucionalidad del artculo 1 Nmero 4 del proyecto de ley
que modifica el Cdigo Sanitario en materia de regulacin a las farmacias
contenido en el Boletn N 6523-11- (en adelante, el Proyecto de Ley), por ser contrario
a lo dispuesto en el artculo 19 N 2 y N 3 de la Constitucin, en cuanto que la norma
objetada viola el derecho constitucional a la igualdad ante la ley y la garanta
constitucional al debido proceso, segn se expone a continuacin.

INDICE
I. CONSIDERACIONES DEL TRMITE LEGISLATIVO
1. Sentido y alcance de la norma objetada
a) Tramitacin del Proyecto de Ley (Boletn N 6523-11)
II. ANTECEDENTES DE DERECHO.
III. VULNERACIN A LA GARANTA DEL DEBIDO PROCESO
1. Concepto y alcance del debido proceso
2. El debido proceso en los procedimientos sancionatorios administrativos
3. La vulneracin al debido proceso de la norma objetada
a) Introduccin a la problemtica
b) Desvirtuacin del procedimiento ejecutivo
c) Ineficacia de la impugnacin
d) Argumentos del Poder Ejecutivo
IV. VULNERACIN DE LA GARANTA DE IGUALDAD ANTE LA LEY
1. Alcances de la igualdad ante la ley
2. Vulneracin de la garanta en el caso concreto
V. CONCLUSIONES

RESUMEN EJECUTIVO
En el siguiente requerimiento se comienza realizando un anlisis del trmite legislativo
al cual est sometido el Proyecto de Ley que modifica el Cdigo Sanitario mediante la
norma objetada. Se exponen las fases por las cuales ha transitado el proyecto y los
fundamentos de la inclusin de la modificacin objetada en este requerimiento.
En segundo lugar, se hace referencia a antecedentes de derecho que respaldan el
presente requerimiento de inconstitucionalidad, en particular se analiza la naturaleza y
alcance de los ttulos ejecutivos.
En tercer lugar se expone todo lo relativo a la garanta del Debido Proceso en cuanto a
su sentido, naturaleza y alcance; su aplicacin en los procedimientos sancionatorios
administrativos y a la forma en como la norma objetada lo vulnera. Esto ltimo se hace
mediante una introduccin al problema especfico que aqueja la norma objetada, un
anlisis de la forma en que esta desvirta el procedimiento ejecutivo, una explicacin
acerca de la ineficacia de los medios de impugnacin y por ltimo una crtica a los
argumentos del Poder Ejecutivo a la hora de presentar el cuestionado proyecto de ley.
Finalmente se hace referencia a la vulneracin de la garanta de Igualdad ante la Ley,
comenzando con un anlisis de la garanta misma para luego aplicar lo expuesto al caso
concreto.

I. CONSIDERACIONES DEL TRMITE LEGISLATIVO


1. Sentido y alcance de la norma objetada
El artculo 1 Nmero 4 del Proyecto de Ley, en su actual estado de tramitacin, seala
lo siguiente:
Reemplazase el inciso segundo del artculo 174, por los siguientes
incisos segundo y tercero: Las resoluciones que establezcan las
infracciones y determinen las multas tendrn mrito ejecutivo y
se harn efectivas de acuerdo con el artculo 434 del Cdigo de
Procedimiento Civil.
Las infracciones antes sealadas podrn ser sancionadas,
adems, con la clausura de establecimientos, recintos, edificios,
casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la
infraccin;

con

la

cancelacin

de

la

autorizacin

de

funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralizacin


de obras o faenas; con la suspensin de la distribucin y uso de
los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso,
destruccin o desnaturalizacin de los mismos, cuando proceda..
El artculo objetado del Proyecto de Ley modifica as el Cdigo Sanitario otorgando
mrito ejecutivo a las resoluciones que establezcan infracciones al Cdigo Sanitario o
sus reglamentos establecidos, como tambin las infracciones a las resoluciones que
dicten los Directores de Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pblica de
Chile. Dichas resoluciones que establezcan infracciones, determinarn una multa,
siempre que no exista norma especial, la cual podr ser desde 1/10 de UTM hasta 1000
UTM.
De acuerdo a la modificacin propuesta por el Proyecto de Ley, las resoluciones que
determinen las multas mencionadas, constituirn ttulo con fuerza ejecutiva. De esta
forma, dichas resoluciones podrn hacerse efectivas a travs de un procedimiento

ejecutivo, ya que la misma ley le otorga la fuerza ejecutiva a la resolucin,


encontrndose en concordancia con el artculo 434 N 7 del Cdigo de Procedimiento
Civil (en adelante tambin CPC)
a) Tramitacin del Proyecto de Ley (Boletn N 6523-11)
El Proyecto de Ley ingres a tramitacin a travs de mocin parlamentaria del Senador
don Guido Guirardi Lavn, el da mircoles 13 de mayo del ao 2009. Luego de pasar a
la Comisin de Salud del Senado, el da 30 de junio del mismo ao, el proyecto se
refunde con los boletines nmeros 6037-11, 6331-11 y 6858-11. En trminos generales, el
Proyecto de Ley buscaba regular la actividad farmacutica, y luego de refundarse con los
otros boletines, deriv en un proyecto ms completo y elaborado en que se tratan
diversos temas concernientes a la salud pblica, tales como la regulacin y control
sanitario de medicamentos, venta y acceso a los mismos, regulacin y fiscalizacin de
establecimientos de salud y farmacias, entre otros. En relacin a lo que concierne a este
requerimiento, el Proyecto de Ley tiene tambin como importante finalidad la
regulacin de sanciones de la autoridad sanitaria. Lo anterior significaba otorgar
mayores facultades a la autoridad

y fortalecer sus facultades de control sobre el

mercado farmacutico; as como tambin, imponer sanciones penales al comercio no


autorizado de productos farmacuticos y el uso indebido o malicioso de una receta
mdica.
La modificacin objetada en este requerimiento se introduce mediante la Indicacin N
93, realizada por el Presidente de la Repblica, en el Segundo Informe de la Comisin de
Salud1. De acuerdo al Informe, la modificacin al artculo 174, agregaba dos nuevos
incisos: El primero otorga mrito ejecutivo a las resoluciones que establezcan
infracciones y determinen multas, las que se harn efectivas de acuerdo con el
procedimiento establecido en los artculos 434 y siguientes del Cdigo de Procedimiento

Indicacin 93, Comisin de Salud.

Civil. El segundo repite y completa las sanciones administrativas que permite imponer
el texto reemplazado2.
Dicha indicacin se debe entender dentro del contexto de otra indicacin, tambin
introducida por el Ejecutivo en el mismo Informe. Ella corresponde a la Indicacin N
92, la cual buscaba derogar el artculo 169 del Cdigo Sanitario. El artculo 169
estableca la pena de crcel en caso de no pagar la multa establecida por sentencias en
sumarios sanitarios. Se discuti en la Comisin la importancia de dicha derogacin ya
que el artculo permita la prisin por deuda, la cual se encuentra proscrita de nuestro
ordenamiento de acuerdo a los tratados internacionales, con excepcin de las deudas de
pensiones alimenticias. Adems, se seal que el mantenimiento de la disposicin tena
por efecto que slo los ms vulnerables econmicamente fueran a la crcel por el no
pago de sus multas, lo que claramente resultaba una injusticia. La abogada, seora
Adriana Maturana, representante del Ejecutivo en la Comisin, seal que existe
jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha declarado la inaplicabilidad por
inconstitucionalidad del artculo 1693. Luego de lo sealado, la Comisin, aprob por
unanimidad la Indicacin N 92 propuesta por el Ejecutivo.
La importancia de la indicacin recin mencionada, en relacin a la modificacin objeto
de este requerimiento es que la derogacin del artculo 169 se seala como fundamento
del nuevo inciso segundo del artculo 174, objetado por este requerimiento. Explic la
abogada seora Maturana que esta modificacin es el correlato de la proposicin de
eliminar del Cdigo Sanitario el artculo 169, contenida en la indicacin anterior, para
reemplazar el apremio impugnado de inconstitucionalidad, por un procedimiento civil
ejecutivo que permite cobrar la multa impuesta4. De esta forma, el Ejecutivo propone
esta modificacin como una alternativa a la excesiva pena sealada en el artculo 169.
La Indicacin N 93 fue aprobada por unanimidad por los miembros de la Comisin.
Ello implic que dicha modificacin se haya votado directamente en la Sala, sin previa
Indicacin 93, Comisin de Salud.
Indicacin 92, Comisin de Salud
4 Indicacin 93, Comisin de Salud.
2
3

discusin entre los Honorables Senadores. De esta forma, el Segundo Informe de la


Comisin de Salud, junto a los otros informes realizados durante el trmite, fue
aprobado en general por el Senado el da 3 de julio de 2012, finalizando el primer
trmite constitucional ante el Senado. El Proyecto de Ley se encuentra actualmente en
su segundo trmite constitucional en la Cmara de Diputados, siendo revisado por la
Comisin de Salud de esa Cmara.
Sin embargo, por las razones que a continuacin se expondrn, la intencin loable tiene
serios conflictos de constitucionalidad que llevan a estos requirentes a solicitar la
intervencin de este Excmo. Tribunal.

II. ANTECEDENTES DE DERECHO


El artculo 434 del Cdigo de Procedimiento Civil (en adelante, indistintamente, CPC)
enumera ciertos ttulos que gozan de mrito ejecutivo. Luego, en su numeral 7 declara
que tambin tendrn aquel mrito cualquier otro ttulo a que las leyes den fuerza
ejecutiva. Es decir, deja abierta la posibilidad de que una potestad de rango legal le
otorgue mrito ejecutivo a determinados ttulos.
La remisin legal descrita -como toda ley, procedimiento y funcin estatal- debe
adecuarse necesariamente a las normas de rango superior presente en la Constitucin.
De esta manera, deben respetar especialmente las garantas y derechos fundamentales
consagrados en la Constitucin, como son aquellos enumerados en el artculo 19 de la
Carta Fundamental.
En nuestro caso particular, la ley, a pesar de la facultad que le otorga el numeral 7 del
artculo 434 del CPC, no podr otorgar mrito ejecutivo a determinados ttulos si es que
no se sujeta a las normas de rango constitucional o deja de respetar derechos
fundamentales. A ello nos referiremos a continuacin.

III. VULNERACIN A LA GARANTA DEL DEBIDO PROCESO


Debemos esclarecer, en primer lugar, los elementos y alcance del debido proceso. En
segundo lugar, determinaremos cmo es que el debido proceso se aplica especficamente
a los procedimientos administrativos sancionadores. Por ltimo, en tercer lugar,
veremos cmo el caso que nos ocupa significa una vulneracin al debido proceso dentro
de un procedimiento administrativo sancionador, razn suficiente para declarar su
inconstitucionalidad.
1. Concepto y alcance del debido proceso
El debido proceso est consagrado en el artculo 19 nmero 3 inciso 5to de la
Constitucin y en el artculo 8 del Pacto de San Jos de Costa Rica (ratificado como ley
de la Repblica desde el ao 1991). De esta manera, su consagracin en el ms alto nivel
de nuestro sistema legal es difcilmente discutible.
El debido proceso se ha entendido como aquella garanta de carcter fundamental, que
protege al ciudadano de cualquier tipo de arbitrariedad en que pudiera eventualmente
incurrir la autoridad jurisdiccional, en lo referente a la solucin del conflicto sometido a
su decisin5. Es decir, se consagra como la garanta que tienen los ciudadanos de ser
juzgados de acuerdo a la ley, en un procedimiento racional y justo.
A mayor abundamiento, la garanta de debido proceso, es un continente cuyo
contenido es una gran gama de derechos y principios que deben ser respetados por la
autoridad jurisdiccional al momento de decidir el conflicto sometido a su decisin 6.
Consecuentemente, la doctrina y la jurisprudencia se han encargado de determinar el
sustrato y los elementos bsicos del debido proceso o, en otras palabras, de
proporcionar su contenido.

GAJARDO, Tania, GUERRERO, Samuel. El Debido Proceso en los Procedimientos Administrativos


Sancionadores. Departamento Derecho Procesal, Facultad de Derecho, U. de Chile. Santiago, 2005. p. 5
6 Ibd.
5

El reconocido jurista Cristin Maturana Miquel realiza una exhaustiva enumeracin de


elementos que conforman el debido proceso. Entre ellos podemos destacar el derecho a
un juez independiente e imparcial, el derecho a accin y defensa, el derecho a un
procedimiento que contemple la existencia de un contradictorio y que permita la
rendicin de prueba, y el derecho a un recurso que permita impugnar las sentencias que
no emanen de un debido proceso, entre otros7.
De la misma manera, la jurisprudencia de este Excelentsimo Tribunal ha dotado de
contenido al concepto de debido proceso, declarando que el derecho a un proceso
previo, legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitucin asegura a todas las
personas, debe contemplar las siguientes garantas: la publicidad de los actos
jurisdiccionales, el derecho a la accin, el oportuno conocimiento de ella por la parte
contraria, el emplazamiento, adecuada defensa y asesora con abogados, la produccin
libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objecin de la evidencia rendida, la
bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para revisar las
sentencias dictadas por tribunales inferiores8.
Atendiendo a esta precisin conceptual del debido proceso, procedemos a analizar de
qu manera la garanta descrita se aplica a los procedimientos administrativos
sancionadores.
2. El debido proceso en los procedimientos sancionadores administrativos
El concepto del debido proceso se relaciona intuitivamente con los tribunales que
conforman parte del Poder Judicial. Sin embargo, la proliferacin de tribunales y
procedimientos sancionadores de carcter administrativo, nos conduce a reflexionar
acerca del alcance de la garanta. En definitiva, procede analizar si esta garanta se hace
o no extensiva a estos procedimientos sancionatorios. Mostraremos a continuacin que

MATURANA, Cristin. Disposiciones comunes a todo procedimiento. Universidad de Chile, Santiago de


Chile.
8 STC N 1448, considerando 40.
7

la garanta de debido proceso se vincula indefectiblemente con el ejercicio de la


jurisdiccin, con independencia del tribunal especfico que la ejerza.
El debido proceso es una garanta de carcter fundamental, por su consagracin
constitucional y en pactos internacionales de derechos fundamentales, por lo cual es
transversal al ejercicio jurisdiccional dentro de nuestro sistema legal. De esta manera lo
ha entendido la doctrina: la nocin de debido proceso, en tanto regla general, por estar
contenida en nuestra Constitucin poltica de la Repblica y en normas internacionales
de rango constitucional, es aplicable no slo al proceso judicial, sino que tambin al
procedimiento administrativo, en cuanto aqul conduzca a un acto de la Administracin
que afecte los derechos que se reconocen a las personas de un Estado de Derecho 9.
La doctrina y jurisprudencia nos muestran con extrema claridad que el debido proceso
se relaciona directamente con el ejercicio de la jurisdiccin, siendo indiferente quien
ejerce la funcin juzgadora en el caso particular. As lo han sealado, por ejemplo, los
profesores Bordal y Ferrada al afirmar que la mayora de la doctrina nacional entiende
que esa exigencia [la del debido proceso] opera en nuestro ordenamiento, teniendo
como fundamento la regla establecida de las garantas de un proceso racional y justo
para

todos

los

rganos

que

ejercen

jurisdiccin,

incluidos

los

rganos

administrativos10. De hecho ello tiene una justificacin bien evidente que es recogida
por la profesora Alarcn, que indica que tales garantas [las garantas constitucionales]
no pueden evaporarse sin merma de la posicin jurdica del ciudadano con el fcil
expediente de atribuir la competencia para castigar, no a los jueces, sino a los rganos
administrativos11. As, excluir las garantas constitucionales del procedimiento
administrativo permitira que una administracin poco respetuosa de los derechos

ALBORNOZ, Jos. El debido proceso administrativo y su reconocimiento en los procedimientos


disciplinarios de los rganos de la administracin del estado regidos por la ley 18.834 sobre estatuto
administrativo (Tesis para optar al Grado de Magister en Derecho de la Universidad de Chile), Santiago
(2011), p. 23
10 BORDALI, Andrs y FERRADA, Juan Carlos. Estudios de justicia administrativa. Legal Publishing,
Santiago, 2009. p. 149.
11 ALARCON SOTOMAYOR, Luca. El procedimiento administrativo sancionador y los derechos
fundamentales. Thomson Civitas, Navarra, 2007. p. 32
9

fundamentales redujera la competencia para castigar de los tribunales, ampliando la de


la administracin y evitando las limitaciones iusfundamentales.
A mayor abundamiento, la jurisprudencia de este Excelentsimo Tribunal tambin ha
afirmado lo antes sealado, toda vez que se ha fallado que las garantas del debido
proceso se aplican a la funcin jurisdiccional, independiente del rgano que la ejerza.
Las garantas del debido proceso se encuentran establecidas en relacin con el ejercicio
de la funcin jurisdiccional, independiente del rgano que la ejerza. De suerte tal que no
slo los tribunales, propiamente tales, formen o no parte del Poder Judicial, ejercen
jurisdiccin sino que tambin lo hacen otros rganos, como algunos que incluso
integran la Administracin del Estado, al resolver situaciones jurdicas que afecten a las
personas y sus bienes12
As por tanto, este requerimiento no basa sus pretensiones en restarle valor a la potestad
sancionatoria de la administracin ni mucho menos a eliminarla. Lejos de aquello, el
objetivo es garantizar la sujecin del mismo a las garantas que hacen de nuestro
sistema jurdico un estado de derecho. Ello queda de manifiesto con las palabras del
reconocido tratadista espaol Alejandro Nieto cuando seala el problema actual no es
el de la existencia de la potestad administrativa sancionadora, y ni siquiera el de su
justificacin, sino mucho ms sencillamente el de su juridificacin. No se trata ya (en
otras palabras) de devolver a los Jueces potestades indebidamente detentadas por la
Administracin sino conseguir que esta ofrezca en su ejercicio las misma garantas que
los jueces13. Es a aquello lo que se abocar este requerimiento, teniendo especial
atencin al caso concreto.

STC N616, considerando 18. En el mismo sentido, STC N 808, considerando 10; STC N1393,
considerando 7; STC N 437, considerando 17).
13 NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos, Madrid, 2008. p. 89.
12

Hay que recordar que la actividad sancionatoria de la administracin es, al final, una
manifestacin el ius puniendi del estado. As ha sido reconocido por la doctrina chilena
y comparada14.
Por tanto, en principio no existen razones para pensar que el debido proceso est
presente en los procedimientos civiles, penales y laborales, pero ausente en los
procedimientos administrativos. Quien sustente la posicin contraria deber explicar las
razones por las que aquel procedimiento puede prescindir de una de las garantas
fundamentales del estado de derecho y de los procesos jurisdiccionales.
3. La vulneracin al debido proceso de la norma objetada
a) Introduccin a la problemtica
La modificacin al Cdigo Sanitario que se pretende, establece que las resoluciones
condenatorias de los sumarios sanitarios que establezcan multas tendrn mrito
ejecutivo al ser dictadas. Por tanto podrn hacerse efectivas inmediatamente a travs del
procedimiento ejecutivo regulado en el CPC. Esto plantea una grave vulneracin al
debido proceso, lo que es evidente cuando se analizan detenida y sistemticamente las
disposiciones que regulan este procedimiento administrativo sancionatorio.
La modificacin pretendida se relaciona, en primer lugar, con una de las caractersticas
distintivas del procedimiento administrativo en general. Segn el artculo 51 de la Ley
N19.880 de Bases de Procedimiento Administrativo, los actos de la Administracin
causan inmediata ejecutoriedad, salvo que se disponga lo contrario. Es decir, sus
resoluciones podrn cumplirse a pesar de existir recursos pendientes en contra de ellas.

Ver, por ejemplo, OSSA ARBELAEZ, Jaime. Derecho administrativo sancionador. Legis, Bogot, 2009.
Ver tambin NIETO, Alejandro. Op. cit. p. 177. Al respecto, el profesor Nieto indica que el derecho
administrativo sancionador de hecho fue conocido con anterioridad como derecho penal administrativo.
En palabras del autor, As, es una habilsima frmula de compromiso entre el derecho penal y el derecho
administrativo, que ha acertado a engarzar ambos en trminos muy satisfactorios
14

Luego, la modificacin objetada tambin se relaciona cercanamente con el artculo 171


del Cdigo Sanitario. Este establece que las sanciones aplicadas por sumarios sanitarios
podrn ser impugnadas a travs de la justicia ordinaria civil dentro de los 5 das hbiles
a la notificacin de la sentencia.
Estas dos disposiciones, analizadas detenidamente en cuanto a sus implicancias, nos
muestran la problemtica vulneradora de la garanta de debido proceso que se generara
al introducir la modificacin. Este problema se vuelve ms evidente si analizamos un
caso hipottico. As, si se dicta una resolucin sancionando a un sujeto determinado, de
acuerdo al propuesto artculo 174 inciso segundo, aquella tendr mrito ejecutivo. Esto
implica que, en la prctica, se podr iniciar inmediatamente un juicio ejecutivo en
contra del deudor. Esta ejecucin, no se pospondr por una eventual impugnacin o por
la existencia de recursos pendientes, ya que el artculo 51 de la Ley de Bases de
Procedimiento Administrativo le otorga inmediata ejecutoriedad.
Consecuentemente, se vuelve ineficaz en la prctica la posibilidad de impugnacin que
consagra el artculo 171 (a travs de juicio sumario en los tribunales civiles), ya que la
ejecucin puede producir la consecuencia del embargo y posterior remate de los bienes
del deudor, aun cuando exista un recurso pendiente. En definitiva, se vuelve estril el
recurso, lo que vulnera el debido proceso y, adems, el mrito ejecutivo otorgado sin
real posibilidad de impugnacin desvirta los principios del procedimiento ejecutivo.
Cabe sealar adems que, el artculo 57 de la Ley N 19.880, establece que por regla
general la ejecucin de los actos administrativos no se suspender por la interposicin
de recursos administrativos. Sin embargo, se establece una excepcin a dicha regla
cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar dao irreparable o hacer
imposible el cumplimiento de lo que se resolviera, en caso de acogerse el recurso. De
esta forma, se hace manifiesta la situacin planteada en el caso hipottico mencionado.
La ejecucin de una multa a travs del procedimiento ejecutivo que propone la
modificacin al

artculo 174, no har posible el cumplimiento de la excepcin

establecida en el inciso segundo del artculo 57. Utilizando nuevamente el ejemplo


anterior; en el caso de que la resolucin recurrida fuese revocada, el remate de bienes ya

realizado a travs del procedimiento ejecutivo no podr revertirse, transgrediendo de


forma indiscutible el artculo 57.
b) Desvirtuacin del procedimiento ejecutivo
El procedimiento ejecutivo se funda en la idea de que lo que se est ejecutando es un
derecho CIERTO. As, como seala la doctrina, su fundamento es, sin lugar a dudas, la
existencia de una obligacin indubitada que consta en un ttulo ejecutivo15. La
jurisprudencia tambin ha dicho que el legislador parte de la base de que existe una
presuncin de verdad acerca de la existencia de una obligacin, en el hecho de constar
sta precisamente en un ttulo ejecutivo16.
Sin embargo esa presuncin no tiene asidero respecto de un procedimiento
administrativo en el sumario sanitario. Para decir aquello basta revisar el
procedimiento. As, por ejemplo, en virtud del artculo 166, bastar la declaracin de dos
testigos contestes en el hecho y sus circunstancias esenciales para acreditar los hechos,
circunstancia ms laxa que la del procedimiento ordinario, toda vez que el artculo 384
n2 del CPC establece que la declaracin de dos testigos contestes PODR constituir
prueba plena en la medida en que no haya sido desvirtuada por otra prueba en
contrario, circunstancia que no aparece recogida en la regulacin sanitaria. Ms an, el
mismo artculo 166 indica que el acta del funcionario del Servicio tambin constituir
plena prueba, dndole un carcter de ministro de fe que no se encuentra justificado y
que nuevamente implica una indefensin del investigado, toda vez que no podr
oponerse a dicha acta ya que el artculo siguiente, el 167, seala que bastar la
determinacin de la infraccin para que la autoridad dicte sentencia.
Si bien comprendemos la importancia del procedimiento administrativo en general y su
utilidad para casos particulares, la nica forma en que el mismo puede ser compatible
con el debido proceso consagrado en nuestra Constitucin es asegurando la revisin de
sus actos por tribunales de justicia independientes del Poder Ejecutivo. Este argumento
15
16

QUEZADA MELNDEZ, Jos. Proceso ejecutivo. Librotecnia, Santiago, 2009. p. 65


Sentencia Corte Suprema de 7 de julio de 2011. Rol N 2328-2010.

es respaldado en la doctrina. En palabras del profesor Ferrada Todo indica que si se


quiere dar una tutela que se pueda decir cierta o efectiva, el tribunal llamado a resolver
la contienda entre un ciudadano y un rgano de la Administracin del Estado no puede
ser una unidad de esta ltima, ya que esto no cumplira con las exigencias de
independencia externa del rgano y no podra, de este modo, presumirse su
imparcialidad. As, slo en la medida que se garantice la independencia e imparcialidad
del tribunal que conocer del asunto contencioso administrativo, se podr cumplir con
las reglas de la tutela judicial y el debido proceso, ya que aquellos son elementos
esenciales a la configuracin jurdica de estos derechos constitucionales17.
Sin duda la ejecucin no es suficiente revisin y la impugnacin paralela que pueda
desarrollarse no detendr la ejecucin de los bienes del deudor para pagar una multa
que an no se encuentra acreditada de forma legal.
c) Ineficacia de la impugnacin
Como se ha descrito precedentemente, una sancin con mrito ejecutivo inmediato, y
que a la vez causa ejecutoria, vuelve ineficaz la posibilidad de impugnacin a travs de
juzgados civiles. Es decir, la posibilidad de impugnacin slo existe nominalmente, lo
que claramente no satisface la garanta del debido proceso.
Lo grave de la situacin es que en los hechos lo que ocurrir es que se habr rematado
algn bien del sancionado antes de que el tribunal civil haya conocido el mrito del
asunto. Incluso en el caso en que este tribunal que est conociendo la reclamacin de la
resolucin administrativa determine que la misma debe ser revocada, no podr
entablarse accin alguna para recuperar los bienes rematados (toda vez que los terceros
estarn de buena fe) y slo procedera una indemnizacin que claramente no tiene para
el sancionado el mismo valor que el mueble o inmueble que puede haber perdido.

BORDALI, Andrs y FERRADA, Juan Carlos. El derecho fundamental a la tutela judicial del ciudadano
frente a la administracin del Estado en Revista de Derecho Administrativo, N 2, 2008. p.12.
17

La situacin descrita muestra que la tutela judicial no es efectiva, lo que vulnera el


debido proceso. No satisface la garanta una proteccin escrita legalmente pero ineficaz
en la prctica. As ha razonado la jurisprudencia, ya que la nica forma de garantizar la
tutela judicial efectiva es a travs del acceso efectivo a la jurisdiccin en todos los
momentos de su ejercicio, que se manifiesta en la exigibilidad de la apertura y,
consecuentemente, de la sustanciacin del proceso, adems del derecho a participar en
los trmites del mismo, en igualdad de condiciones que los dems intervinientes (...) La
negacin o simplemente la excesiva limitacin de lo expresado en los dos prrafos
anteriores lleva la negacin misma del derecho a la tutela judicial efectiva18.
Adems, por otra parte, en los hechos se constituye un solve et repete porque obliga a la
parte a pagar la deuda (o a que se la fuerce a ello) antes de que se pueda ejercer
efectivamente la accin civil que busca impugnar la resolucin administrativa (porque
aunque se puede interponer antes, el procedimiento ejecutivo ser ms rpido que este,
toda vez que la parte ejecutada no podr interponer ninguna excepcin autorizada por el
CPC).
La jurisprudencia de este Excmo. Tribunal ha hecho algunas consideraciones respecto
del solve et repete que parecen interesantes de extrapolar a este caso. A pesar de que
admitimos que esta no es la hiptesis misma de dicha institucin (toda vez que no hay
disposicin expresa que condicione la admisibilidad de la accin jurisdiccional a la
consignacin de la multa), el considerando que a continuacin se transcribe da luces de
un criterio general. As, seala que el mecanismo de solve et repete no puede
justificarse en la ejecutoriedad del acto administrativo. La eficacia y el imperio de las
resoluciones administrativas dicen relacin con su cumplimiento y no con las barreras
que se establezcan para reclamar de ellas. En consecuencia, el imperio de las
resoluciones administrativas podra servir como argumento para sustentar la
legitimidad de que el reclamo judicial no suspenda siempre y de pleno derecho el
cumplimiento de la sancin; pero ello es enteramente independiente a establecer una
barrera que dificulte severamente la capacidad de reclamar judicialmente lo resuelto por
18

STC N1535, considerando 20.

la Administracin. Es perfectamente posible que la barrera de acceso a la justicia


desaparezca y luego se establezcan mecanismos destinados a la eficacia directa de lo
resuelto por la Administracin, mientras ello se discute por la justicia 19. As, no es
posible establecer mecanismos como el que se impugna en autos para asegurar la
efectividad de la decisin judicial o acelerarla, toda vez que dificulta a una parte
reclamar judicialmente lo resuelto, ya que lo mismo ya habr tenido consecuencias en su
patrimonio que seguramente ya sern irrevocables.
En suma, estamos en presencia de una grave vulneracin del debido proceso,
especialmente respecto del derecho a un procedimiento que contemple la existencia de
un contradictorio y que permita impugnar las sentencias. A pesar de que la ley consagra
un medio de impugnacin, con la modificacin este deviene en estril e inoportuno.
Consecuentemente, la impugnacin se vuelve meramente nominal y preocupantemente
ilusoria. La situacin descrita simplemente no alcanza a satisfacer la garanta del debido
proceso, dejando al sujeto juzgado a merced de posibles arbitrariedades e injusticias en
las que podra incurrir el rgano jurisdiccional. Esta lnea argumentativa ha sido
recogida por este Excelentsimo Tribunal, en cuanto ha declarado que el derecho a un
procedimiento justo y racional no slo trasunta aspectos adjetivos o formales, de
sealada trascendencia como el acceso a la justicia de manera efectiva y eficaz, sino que
tambin comprende elementos sustantivos de significativa connotacin material, como
es entre otras dimensiones garantizar la proporcionalidad de las medidas adoptadas
en su virtud20.
d) Argumentos del Poder Ejecutivo
Durante la tramitacin de la ley, los asesores del Ejecutivo sostuvieron que el
procedimiento infraccional establecido en el Cdigo Sanitario se ajustaba al debido
proceso. Sin embargo, nos parece que dichos expertos no se hicieron cargo de la
vulneracin que la modificacin al artculo 174 descrita supra producira, en cuanto no

19
20

STC N1061, considerandos 21 y 22.


STC N 1518, considerando 28.

analizan las implicancias prcticas de las normas ni la efectiva proteccin al debido


proceso.
Los asesores del Ejecutivo enviados a la discusin en las Comisiones, sostuvieron
reiteradamente que este artculo se encontraba acorde al debido proceso. As, Adriana
Maturana, Jefa de la Divisin Jurdica del Ministerio de Salud, sostuvo que las
sanciones que faculta el precepto, se aplican observndose las formalidades y
tramitaciones necesarias para el respeto del debido proceso administrativo, en
particular, el derecho a ser odo, a presentar pruebas y, en general, el derecho a la
defensa jurdica. Adems, indic en el mismo sentido que la sentencia que se dicte en
el sumario sanitario puede ser objeto de impugnacin administrativa o judicial21. Como
ya hemos expuesto, dicha situacin no se producira en la prctica, a pesar de que la ley
lo permite. La modificacin al artculo 174 hara que dicha impugnacin fuese
prcticamente letra muerta.
A su vez, Jaime Gonzlez, quien es el Asesor Legislativo del Ministerio de Salud,
respecto del precepto en comento, seal que ste se complementa con el artculo 171,
que establece la posibilidad de reclamar judicialmente de las multas que se apliquen22.
Los dichos de ambos asesores del Ejecutivo se contradicen abiertamente con el
argumento anteriormente expuesto, i.e., que el artculo 174 inciso segundo resulta
inconstitucional, al afectar directamente el debido proceso. Como ya fue dicho en su
oportunidad, esta garanta constitucional se ve afectada pues, los medios de
impugnacin se tornan ilusorios, ineficaces, si las resoluciones en cuestin cuentan con
mrito ejecutivo. En definitiva, los expertos del ejecutivo se contentan con una
proteccin meramente nominal del debido proceso, lo cual resulta insatisfactorio en
cuanto al resguardo de una garanta fundamental.

21
22

Primer Informe de la Comisin de Constitucin, Legislacin, Reglamento y Judicatura


Ibid.

IV. VULNERACIN DE LA GARANTA DE IGUALDAD ANTE LA LEY


1. Alcances de la igualdad ante la ley
La disposicin transcrita tambin vulnera el principio de igualdad ante la ley,
consagrado en el artculo 19 N2 de nuestra Constitucin. Esta garanta, como se ha
dicho ya varias veces, no prohbe las diferencias, sino que para que se entienda
transgredida no basta un trato distinto, sino que es imprescindible que este sea
arbitrario o injustificado23. Qu se requiere para que una diferencia sea arbitraria?
Para el profesor Cea, arbitrario es el acto o proceder contrario a la justicia o a la razn,
infundado o desproporcionado en relacin con los fines perseguidos para la consecucin
de un objetivo lcito y determinado24.
Lo mismo tambin ha sido recogido por nuestra jurisprudencia, que ha sealado que
por discriminacin arbitraria ha de entenderse toda diferenciacin o distincin
realizada por el legislador (...) que aparezca como contraria a la tica elemental o a un
proceso normal de anlisis intelectual; en otros trminos que no tenga justificacin
racional o razonable, lo que equivale a decir que el legislador no puede, por ejemplo,
dictar una ley que imponga distintos requisitos u obligaciones a personas distintas en
iguales circunstancias25
2. Vulneracin de la garanta en el caso concreto
En el caso concreto, la disposicin establece una normativa ms gravosa para el sujeto
sancionado administrativamente en sede sanitaria que a otros sancionados por el
procedimiento administrativo. As, viola la igualdad ante la ley, toda vez que establece

DIEZ-PICAZO, Luis Mara. Sistema de derechos fundamentales. Thomson Civitas, Navarra, 2005. p.
200.
24 CEA EGAA, Jos Luis. Derecho Constitucional Chileno, Tomo II. Ediciones Universidad Catlica de
Chile, Santiago, 2003. p. 130.
25 Sentencia de la Corte Suprema del 12 de julio de 1991, considerando 4. Reproducida en la LXXXVIII
Revista de Derecho y Jurisprudencia, p. 182.
23

una diferencia arbitraria que no se justifica en alguna caracterstica especial del


procedimiento administrativo sanitario.
Hay que recordar que la ley de procedimiento administrativo no establece una
disposicin como esta, limitndose a otorgarles el carcter de causa ejecutoria a las
resoluciones de los rganos administrativos, esto es, que pueden ejecutarse aun cuando
existan recursos pendientes. Pero aquello no es lo mismo que otorgarle mrito ejecutivo,
toda vez que la administracin no podr valerse de los bienes embargados del sujeto y
rematarlos para pagarse la multa. Para ello, es necesaria una disposicin expresa que le
otorgue el mrito ejecutivo (de lo contrario no sera necesaria esta modificacin legal).
As, se establece una preferencia, una regla ms estricta para el procedimiento del
Cdigo Sanitario sin establecer fundamento alguno para esto, ms que el intento por
eliminar la disposicin que permita la prisin por deudas en el procedimiento sanitario,
segn consta en las actas de la discusin parlamentaria. Aunque dicha intencin es
loable, no es suficiente para establecer una disposicin de este carcter.
Un ejemplo de

procedimiento sancionador administrativo en que no se le otorga

carcter de ttulo ejecutivo a la resolucin sancionadora es el establecido en la ley 18.410


que regula la Superintendencia de Electricidad y Combustibles; dicha ley establece tanto
las conductas que sern sancionadas como la magnitud de la sancin dependiendo de la
gravedad del incumplimiento, sin consagrar un carcter ejecutivo a la resolucin de la
autoridad. Adems, tiene un procedimiento de impugnacin claro consagrado en el
artculo 17, el cual establece que no puede haber un plazo inferior a 15 das para
presentar descargos por la parte sancionada, dando incluso lugar a la posibilidad de
solicitar medidas probatorias. Por otra parte, el artculo 18 A da lugar a la interposicin
de recursos de reposicin en el plazo de 5 das hbiles siguientes a la notificacin de la
resolucin. Esto ltimo contrasta bastante con el procedimiento sancionatorio
establecido por el Cdigo Sanitario; este, adems de no dar claridad respecto a la
magnitud de las posibles sanciones podra verse agravado por la modificacin legal que
se propone.

Por otra parte, existen autoridades administrativas que si tienen disposiciones que
otorgan carcter ejecutivo a sus decisiones, pero al igual que en el caso de la SEC,
constan con un procedimiento completamente distinto que evita las transgresiones al
debido proceso y que por tanto hace que las circunstancias no sean comparables,
mantenindose la diferenciacin arbitraria que configura la infraccin a la Carta
Fundamental.
As por ejemplo, la Ley Orgnica de la Superintendencia de Valores y Seguros, DL 3.538
establece en su artculo 31 lo que a continuacin se transcribe: Si la multa no fuere
pagada y hubiere quedado exigible por haber transcurrido el plazo para
reclamar de ella o por existir sentencia ejecutoriada rechazando el reclamo,
la Superintendencia podr demandar ejecutivamente al infractor ante el juzgado de
letras de turno en lo civil de Santiago, acompaando copia de la resolucin que aplic la
sancin o de la sentencia ejecutoriada en su caso, la que tendr por s sola mrito
ejecutivo (el nfasis es nuestro).
Lo mismo se dispone en la Ley Orgnica de la Superintendencia de Casinos de Juego
N19.995, que establece en su artculo 55 seala lo transcrito: Desechada la reclamacin
[de carcter administrativo], la sociedad operadora podr recurrir, sin ulterior recurso,
ante el tribunal ordinario civil que corresponda al domicilio de la sociedad, dentro de los
diez das siguientes a la notificacin de la resolucin que desech el reclamo (...)
Transcurrido el plazo sin que se hubiere interpuesto el recurso o rechazado
este ltimo, quedar a firme la multa y la resolucin que la declare tendr mrito
ejecutivo para su cobro (el nfasis es nuestro).
Finalmente, y sin que esta enumeracin tenga pretensin de taxatividad, la Ley
Orgnica de la Superintendencia de Seguridad Social N 16.395 indica en su artculo 60
que las multas que no fueren pagadas dentro de los diez das siguientes al
vencimiento del plazo para deducir la reclamacin a que se refiere el artculo
58 [dicho artculo regula la reclamacin ante los tribunales civiles] o a contar del
rechazo de sta, se cobrarn ejecutivamente. Servir de ttulo ejecutivo, copia de dicha
resolucin firmada por el Superintendente (el nfasis es nuestro).

Al dar mrito ejecutivo a una resolucin sancionadora de naturaleza similar a las


sanciones provenientes de otros rganos administrativos, se vulnera de modo claro el
derecho a igualdad ante la ley sobre todo si consideramos que el TC ha dicho que la
igualdad ante la ley consiste en que las normas jurdicas deben ser iguales para todas las
personas que se encuentren en las mismas circunstancias 26. En relacin al ejemplo
particular de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles es posible decir que las
circunstancias son igualables en cuanto estamos frente a 2 casos en que se hace efectiva
la potestad sancionatoria de la administracin. Si bien podra decirse que el Cdigo
Sanitario regula situaciones en que se podra ver afectada la salud pblica y por lo tanto
se debe dar un tratamiento ms severo a las sanciones y a su modo de aplicacin;
tambin es posible decir que en la ley 18.410 se regulan situaciones que podran afectar
gravemente la salud de la poblacin, y a pesar de esto el efecto que se da a las
resoluciones es diametralmente distinto, haciendo mucho ms gravosa la sancin en el
Cdigo Sanitario.
As, teniendo en consideracin que existen varios organismos administrativos cuyas
resoluciones no tienen mrito ejecutivo y que en el caso de aquellos que si las tienen,
adquieren dicho carcter slo luego de haberse otorgado a la parte la posibilidad de
recurrir ante los tribunales civiles, resulta evidente que la diferencia establecida en el
Cdigo Sanitario resulta arbitraria y por tanto es contraria a nuestra regulacin
fundamental, pues como ha dicho este Excelentsimo Tribunal en su jurisprudencia
anterior, si bien cabe al legislador formular diferencias o estatutos especiales, tales
distinciones son constitucionalmente admisibles slo cuando obedecen a presupuestos
objetivos, pertinentes y razonables; cuando resultan proporcionadas e indispensables y
cuyo propsito sea perseguir finalidades necesarias y tolerables 27, y en este caso no
existe ninguna justificacin esgrimida que permita establecer una diferencia en la
regulacin del procedimiento administrativo de una agencia respecto de otra, que
adems implica una vulneracin a la garanta constitucional del debido proceso, como
ya se ha indicado supra.
26
27

STC N 1254, considerando 46.


STC N 1502, considerando 11.

De hecho, y adelantndonos a la crtica que podra hacerse, las resoluciones que


usualmente tienen el carcter de poder cumplirse aun cuando existan recursos
pendientes en nuestro sistema jurdico, son las resoluciones que causan ejecutoria, que
provienen de organismos jurisdiccionales. Por tanto, en esos casos si se cumple la tutela
judicial. Si bien es cierto, como hemos adelantado, que la Ley de Bases de
Procedimiento Administrativo, N 19.880 establece que las resoluciones de la
administracin causan ejecutoria, ello no le permite a la administracin ejecutar
mediante un procedimiento ejecutivo, toda vez que su resolucin no es ttulo ejecutivo
(no al menos hasta que se verifique un plazo).

V. CONCLUSIONES
El nuevo inciso segundo del artculo 174 de Cdigo Sanitario resulta as, por los
argumentos anteriormente descritos, abiertamente inconstitucional. Si bien su
intencin inicial resulta destacable, las vulneraciones que impetra a garantas
constitucionales no pueden ser dejadas pasar.
Como sabemos, el nuevo inciso segundo del artculo 174, otorga mrito ejecutivo a las
resoluciones que establezcan infracciones y determinen multas en el marco del Cdigo
Sanitario. Esto resulta abiertamente contrario a la garanta constitucional de debido
proceso, y a la igualdad ante la ley, consagradas en el artculo 19 N3 inciso 5 y 19 N2
respectivamente.
El mrito ejecutivo otorgado por la modificacin al 174 del Cdigo Sanitario, implica el
carcter ilusorio de los mtodos de impugnacin de las resoluciones que establezcan
infracciones o multas, toda vez que se podrn ejecutar los bienes del afectado por tal
resolucin, de forma inmediata en un juicio ejecutivo, aun cuando existan recursos
pendientes. En la prctica, esto significa la ineficacia de todo recurso posible de

interponer ante la resolucin que cuenta con mrito ejecutivo. El resultado podra
tornarse en extremo gravoso, en el caso de llegar a acogerse el recurso pendiente.
A su vez, el mrito ejecutivo otorgado en este caso, sera contrario a la garanta de
igualdad ante la ley, pues procedimientos similares al sumario sanitario, desarrollados
bajo el mismo razonamiento, no cuentan con tal caracterstica. Se generara a raz de
esto una diferencia arbitraria con consecuencias ms gravosas para quien se encuentre
sujeto a este rgimen jurdico.
Por esto y los anteriores argumentos ya enunciados, es que concluimos que la
modificacin al artculo 174 inciso segundo, resulta contraria a la Constitucin Poltica
de la Repblica, en su artculo 19 N 2 y 19 N3 inciso 5.

POR TANTO,
A S.S. EXCMA. RESPETUOSAMENTE PIDO: Tener por presentado este
requerimiento de inconstitucionalidad y, en atencin a los argumentos de hecho y
derecho expuestos, en definitiva se declare la inconstitucionalidad del artculo 1
Nmero 4 del proyecto de ley que modifica el Cdigo Sanitario en materia
de regulacin a las farmacias.

PRIMER OTROS: Solicitamos a S.S. Excma. tener presente que en virtud de lo


requerido en el artculo 61 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional en relacin
con el artculo 93 n 3 de la Constitucin, el nmero de diputados que firman este
requerimiento corresponden a ms de una cuarta parte de los miembros en ejercicio de
una de las cmaras.
POR TANTO,
A S.S. EXCMA RESPETUOSAMENTE PIDO: tenerlo presente.

SEGUNDO OTROS: Hago presente al S.S. Excma. que vengo en constituir patrocinio
y conferir poder a doa Catalina Fernndez Carter, don Martn Fischer Jimnez, don
Diego Ibarrola vila, doa Gabriela Manrquez Roa, y don Agustn Searle Vial, todos
abogados habilitados para el ejercicio de la profesin, domiciliados para estos efectos en
calle Pio Nono N1, comuna de Providencia, quienes podrn ejercer de manera conjunta
o separada, indistintamente.
POR TANTO,
A S.S. EXCMA. RESPETUOSAMENTE PIDO: tenerlo presente.