Construo de capacidades de gesto do conhecimento

urbano na Amrica Latina e Caribe

Polticas de combate pobreza

no municpio de So Paulo
Coordenador
Carlos Alonso Barbosa de Oliveira
Pesquisadores
Amilton Jos Moretto
Denis Maracci Gimenez

So Paulo, maio de 2003

REALIZAO

PATROCNIO

ndice

Apresentaco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Captulo 1
As polticas de combate pobreza
no Municpio de So Paulo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Habitao . . . . . . . . .
Assistncia Social . . .
Educao . . . . . . . . .
Sade . . . . . . . . . . . .
Abastecimento . . . . .
Trabalho e de Renda
Incluso Digital . . . . .

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.59
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Captulo 2
Avaliao das polticas de combate pobreza
no Municpio de So Paulo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Educao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81
Sade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83
Assistncia Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87
Abastecimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89
Habitao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92
Trabalho e de Renda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94
Incluso Digital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .202

Prefcio

A populao pobre nas cidades da Amrica Latina e do Caribe aumentou de 44 milhes

para 134 milhes no perodo de 1970 a 2001. No h dvida de que a pobreza vem se urbanizando na regio: de 1986 at 2002, do total de 45 milhes a mais de pessoas consideradas pobres, 43 milhes vivem em cidades. O Brasil no escapa dessa tendncia.
A regio precisa de um crescimento anual de suas economias de aproximadamente 4%
para ter chances de concretizar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, que visam reduo pela metade do nmero de pessoas que vivem com menos de 1 dlar por dia, at 2015.
O desempenho da economia da regio esteve abaixo dessa estimativa nos ltimos anos. Apesar dos sinais positivos de uma recuperao econmica para os prximos anos, esta permanecer frgil e sujeita s flutuaes da economia global. Tudo isso mostra a necessidade de desenvolver polticas inovadoras e eficientes para combater a pobreza na Amrica Latina e no
Caribe, em geral, e no Brasil, em particular.
Dada a incidncia da pobreza urbana, autoridades locais e municpios esto na linha de
frente de um processo de elaborao de estratgias, com o objetivo de utilizar melhor os recursos escassos, tornar mais eficiente a focalizao da assistncia aos pobres urbanos, enfocar
nos componentes da pobreza que podem ter efeitos duradouros ao promover autonomia para a comunidade e incentivar o seu processo de desenvolvimento. O UN-Habitat est totalmente comprometido em apoiar os esforos dos pases e das autoridades locais em prol da reduo da pobreza e do alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio adotados por
191 naes em setembro de 2000. Em particular, o UN-Habitat o ponto focal, no Sistema
das Naes Unidas, para a Meta do Milnio referente a favelas e para monitorar os avanos
conseguidos em direo a essa meta: alcanar at 2020 melhorias significativas nas vidas de
pelo menos 100 milhes de habitantes de comunidades carentes.
, ento, com grande satisfao, que vemos a publicao deste estudo sobre polticas de

reduo da pobreza no municpio de So Paulo e o compromisso da Prefeitura de rever seus

programas e de continuar aperfeioando o desenho e a implementao de estratgias efetivas
para o combate pobreza na cidade. A metodologia integral deste estudo, revisando sistematicamente os programas municipais que obtiveram impacto em diversos componentes da pobreza e avaliando a efetividade dos mecanismos de implementao e de participao da cidadania, fornece uma viso geral de polticas municipais que podem tambm ser teis para outras autoridades locais que empreendam os mesmos esforos.
O estudo foi produzido no mbito do projeto Construindo Capacidades Latino-Americanas e Caribenhas em Gesto do Conhecimento Urbano, financiado pela iniciativa Cities Alliance, que uma parceria entre o UN-Habitat, o Banco Mundial e diversas agncias bilaterais
de cooperao para apoiar a formulao de estratgias pr-pobres de desenvolvimento de cidades e a implementao em larga escala de programas de melhoramento de favelas nos pases em desenvolvimento. O projeto, que cobre dez cidades/municpios da regio, foi implementado pela Federao Latino-Americana de Cidades, Municpios e Associaes (Flacma-Iula) com o apoio do Programa de Gesto Urbana (UMP-LAC) do UN- Habitat e PNUD. A Secretaria de Relaes Internacionais do Municpio de So Paulo e a Unicamp foram fundamentais para assegurar o sucesso da coordenao do estudo em So Paulo. Ns acreditamos que
esse esforo conjunto em cobrir diversas cidades na regio representar substancial contribuio para as autoridades nacionais e locais comprometidas com o desenvolvimento de prticas
consistentes de reduo de pobreza urbana e em melhorar suas estratgias de governana para esse propsito.
Eu gostaria de reafirmar o compromisso do UN-Habitat de fortalecer nossa colaborao junto aos pases da regio governos, autoridades locais e comunidades com o intuito
de agilizar o alcance dos objetivos de reduo da pobreza e de desenvolvimento sustentvel da
Amrica Latina e do Caribe.

Anna Kajumulo Tibaijuka

Subsecretria Geral e
Diretora Executiva
UN-HABITAT

Favela de
Paraispolis

Apresentao

O presente documento tem por objetivo avaliar as polticas de combate pobreza no

Municpio de So Paulo. O perodo a ser analisado constitudo pelos dois anos da atual administrao (2001-2002), que assumiu defendendo claro compromisso de combater a excluso social e promoveu transformaes substantivas em polticas e programas voltados para os
pobres. Considera-se tambm que nas duas gestes municipais anteriores a questo do combate pobreza no mereceu expressiva ateno.
Buscou-se identificar a existncia ou no de uma estratgia nas aes voltadas para a
pobreza. Que a atual administrao municipal no tenha provavelmente explicitado essa
questo no constitui falha ou ausncia de estratgia. Desde a campanha eleitoral era claro o
compromisso das foras hoje no poder com propostas de combate pobreza e excluso social. A partir desse compromisso e enfrentando lutas polticas, disputas entre grupos de interesses e outros obstculos, foi sendo delineada a estratgia municipal.
A importncia da participao popular para garantir at mesmo a vitria de foras
comprometidas com suas aspiraes foi fundamental. E essa participao popular passou a
constituir-se como fora decisiva nas lutas polticas que moldam a estratgia da Prefeitura.
Nesse sentido, no se trata de uma estratgia pronta e acabada, concebida por tcnicos ou polticos, mas uma estratgia continuamente em construo, pois resultante de embates polticos permanentes.
Uma primeira questo a ser enfrentada pela Prefeitura dizia respeito mobilizao de
recursos para o combate pobreza numa situao de restries oramentrias graves. A atual
administrao foi levada a tomar a difcil deciso de cortar despesas em certas reas para garantir o gasto social do municpio. Assim, enquanto os gastos sociais do municpio atingiam
27,6% dos gastos totais em 1995, em 2002 aumentaram para 42,9%. Entretanto, no bastava
aumentar os gastos sociais, mas tambm direcion-los para atender aos pobres. No presente

documento, estimou-se que 49,6% dos gastos sociais podem ser considerados como gastos
com famlias pobres. Estimou-se tambm que os montantes anuais de gastos com bens, servios e renda transferidos aos pobres chega a 67,48% da renda total anual das famlias pobres,
sendo que as transferncias de renda da Secretaria Municipal do Desenvolvimento, Trabalho e
Solidariedade atingem 8,37% da renda total dos pobres.
Frise-se que nos gastos com combate pobreza foram includas as parcelas despendidas
com sade e educao destinadas populao pobre, apesar de essas polticas serem de carter universal. A opo se justifica, pois a Prefeitura concebe a pobreza como resultante de mltiplas carncias, o que significa que na falta de servios gratuitos de sade e educao, grande
parcela da populao seria lanada na pobreza. E essas parcelas no compreenderiam somente os que so pobres do ponto de vista da renda, tal como foi considerado no documento, mas
tambm parcelas dos no pobres que passariam a engrossar as fileiras dos pobres, pois sua
renda no seria suficiente para pagar por esses servios. Em outras palavras, o montante calculado como gasto com pobres em sade e educao muito provavelmente est subestimado.
Entretanto, o prprio reforo dos gastos com o combate pobreza exigiu importantes
mudanas na gesto municipal. Considerado o carter emergencial das carncias de renda,
dados os altssimos nveis de desemprego e a queda das rendas do trabalho aps 1997, a Prefeitura criou a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS). Essa medida
exigiu a aprovao de lei especfica pelo Legislativo municipal, e a secretaria criada assumiu a
responsabilidade de conceber e implementar polticas de transferncia de renda, as quais em
2002 atenderam a 288 mil famlias ou 1,2 milho de pessoas.
J nas secretarias em funcionamento, houve reorientao de certos programas e criao
de outros buscando sempre priorizar as famlias pobres. No caso da Sade, o principal programa implementado foi o Sade da Famlia, que j atende a 667 mil famlias, e, na Educao, a iniciativa da construo dos Centros de Educao Unificados CEUs que criaro 51.660 novas
vagas nos diferentes nveis de ensino, foi concebida para atender prioritariamente s reas ou aos
distritos mais carentes das periferias da cidade. Ainda na Educao, importante destacar o programa Vai e Volta, tambm destinado a reas perifricas, que hoje transporta 72.000 alunos.
No caso das polticas habitacionais, considerando que as solues tradicionais de construo de moradias populares para venda financiada eram inviveis, dado que a renda dos pobres, baixa e instvel, no permitiria arcar com as prestaes do imvel, a Secretaria da Habitao priorizou programas de urbanizao de favelas (que prevm o atendimento a 42.500 famlias) e melhorias em conjuntos habitacionais construdos no passado (que atendero a 530
mil famlias). Outra importante frente de ao diz respeito a garantir a propriedade legal de
imveis, tanto em favelas quanto nos loteamentos irregulares. Ressalte-se que esse padro de
poltica vinha h tempo sendo reivindicado pelos movimentos populares e que certos programas so realizados por meio de mutires.

No caso da Secretaria da Assistncia Social, apesar de importantes mudanas promovidas pela atual administrao, o foco evidentemente continua sendo as populaes mais vulnerveis. A Prefeitura criou ainda importante programa de incluso digital, que proporcionar
acesso internet a cerca de 300 mil pessoas. No campo da alimentao, a Prefeitura reforou
as refeies diariamente distribudas (cerca de 1,4 milho), o que evidentemente fundamental para as crianas pobres, para as quais essas refeies so a garantia de superar carncias alimentares. Por outro lado, para suprir carncias especficas, a Prefeitura vem enriquecendo
com ferro certos alimentos distribudos.
Assim, o primeiro passo da estratgia parece claro: concentrar esforos em programas
focalizados nas famlias carentes. A partir da, surge a questo: como identificar o pblico-alvo? A Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade explicitou os critrios seguidos para selecionar as reas prioritrias para implementao de seus programas. A opo foi
identificar os distritos com maior incidncia de violncia, desemprego, baixa renda da populao, baixa escolaridade ou analfabetismo, existncia de grande populao jovem. A partir
da seleo de distritos, realizada com informaes estatsticas, a SDTS cadastrou famlias pobres a serem atendidas. No caso das secretarias da Educao (a localizao dos CEUs) e da
Sade (a localizao dos distritos a serem priorizados no programa Sade da Famlia) a identificao dos distritos foi feita com base no Mapa da Excluso e Incluso Social, elaborado pelo Ncleo de Estudos de Seguridade e Assistncia Social da Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo (Nepsas-PUC/SP) em parceria com o Instituto Plis e o Inpe. O mapa situa no
espao urbano os mltiplos indicadores de condies de vida da populao. A partir dessas
informaes foram selecionados como distritos prioritrios aqueles que condensavam maiores carncias.
No caso da Habitao, as opes so mais claras, pois a secretaria tem informaes de
que na cidade vivem mais de 1 milho de favelados e cerca de 2 milhes de moradores no
possuem ttulos legais de propriedade. E esse evidentemente o pblico alvo de suas polticas.
Entretanto, a identificao do pblico-alvo no processo simples. A SDTS afirma que
os programas de transferncia de renda no Brasil, ao serem implementados, passam a ser prisioneiros de lgica clientelista, ou seja, a seleo dos beneficirios pessoal e feita pelas autoridades de forma a capitalizar a concesso. No caso de So Paulo, foi realizado cadastro objetivo dos beneficirios, com base em informaes prestadas pelas famlias carentes, sem nenhuma interferncia ou mediao de polticos ou de representantes da comunidade. Tal mtodo
evitaria os desvios provocados por interferncias polticas, e o uso de cartes magnticos bancrios para a distribuio de recursos, ademais reforar a impessoalidade da concesso, teria
ainda a vantagem de reduzir o custo-meio dos programas.
Identificados esses elementos da estratgia da Prefeitura no combate pobreza, tratou-se ento de avaliar a eficcia dos programas, ou seja, se de fato os pobres esto sendo

atendidos. No caso dos programas de transferncia de renda da SDTS, representantes comunitrios entrevistados defendem a maior participao de suas instituies, e mesmo da
comunidade, na seleo dos beneficirios. Argumentam que como esto prximos do povo
estariam em melhor posio para identificar os que verdadeiramente so necessitados. E
vo alm, apontando que em suas reas de atuao, muitas famlias no carentes acabam recebendo transferncias, enquanto outras mais carentes deixaram de receber. A secretaria
responsvel, entretanto, afirma que dados os grandes nmeros dos programas possvel que
ocorram desvios desse tipo, mas que pesquisa amostral realizada apurou que so reduzidos
e pouco expressivos.
Nos campos da sade e educao, os critrios seguidos de privilegiar os distritos mais
carentes garantiriam, provavelmente, o atendimento de fato aos pobres. Entretanto, a avaliao da localizao dos equipamentos sociais mostra claramente a m distribuio dos mesmos, pois certas regies mais centrais so claramente beneficiadas, em detrimento de reas perifricas onde se concentram os pobres. E essa tambm queixa de vrios entrevistados, representantes de movimentos populares. Dado o curto perodo da atual administrao, claro
que tais desvios so em grande parte resultantes de falta de investimentos das gestes passadas, e tambm de movimentos populacionais internos na cidade, pois existe tendncia de reduo da populao em distritos mais centrais e crescimento rpido em distritos perifricos.
Por outro lado, os agentes relevantes, de maneira geral, apontam como elemento decisivo para evitar esses desvios a crescente participao popular por meio dos conselhos das diferentes
polticas, pois a presso dos movimentos populares pode orientar a ao municipal em direo aos mais carentes, tal como vem ocorrendo com os novos programas.
Entretanto, parece tambm que a administrao municipal poderia melhorar e afinar
tcnicas de planejamento que, por exemplo, detectassem rapidamente movimentos populacionais, carncias especficas de certas regies etc., para orientar seus programas e investimentos. Dessa forma poderiam ser superadas falhas como as apontadas em entrevista do proco
do Jardim ngela, que constata que em sua rea de atuao, na qual os homicdios constituem
a principal causa mortis, no existe nenhum pronto-socorro. J quanto qualidade dos servios prestados populao, percebem-se inmeras iniciativas de cursos de qualificao profissional para o pessoal da sade e educao, buscando a melhoria dos servios prestados, a humanizao no atendimento de pacientes etc.
No caso das polticas habitacionais, a urbanizao de favela atende evidentemente a famlias pobres, o mesmo se dando com a distribuio de ttulos legais de propriedade de imveis na favela. J as polticas de distribuio de ttulos de propriedade em loteamentos irregulares, embora atendam a famlias com renda um pouco superior, so em geral famlias consideradas pobres, o mesmo se dando com os moradores de conjuntos habitacionais beneficiados com melhorias urbanas.

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No caso da Assistncia Social, a prpria natureza dos programas garante que sejam
atendidos os pobres, o mesmo se dando com o programa de incluso digital. Na distribuio
da merenda escolar, a tcnica entrevistada chama a ateno para a ativa participao da comunidade na fiscalizao para garantir atendimento adequado aos escolares.
As questes do aumento das capacidades, da autonomia das populaes, de seu empowerment parecem ser preocupao das polticas de combate pobreza da Prefeitura Municipal. Diversos representantes de movimentos populares afirmam que a abertura da administrao para a participao popular por si s tem fortalecido esses movimentos, os quais tenderiam a ganhar autonomia, o que garantiria que esses movimentos seriam ouvidos mesmo em
governos no comprometidos com causas populares, dado seu crescente poder. Nota-se nos
programas da Assistncia Social no somente a preocupao em atender aos miserveis, mas
tambm recuper-los para o convvio social, dando apoio e meios para que moradores de rua
sejam reintegrados, que ex-delinqentes se regenerem etc. A ao da Secretaria da Habitao,
por meio de mutires, evidentemente leva a populao a tomar conscincia de seu poder e sua
capacidade para resolver problemas cada vez com maior autonomia, pois a prpria populao a responsvel pela gesto dos mutires.
Quanto aos programas de transferncia de renda, a SDTS chama a ateno para o fato
de que no se limitam a distribuir renda. Buscam tambm manter crianas e adolescentes na
escola (Renda Mnima) bem como ampliar a escolaridade do jovem (Bolsa Trabalho), evitando que estes ingressem prematuramente em atividades precrias e mal remuneradas para ajudar suas famlias. O jovem beneficiado ingressaria, portanto, mais tarde no mercado de trabalho e com maior escolaridade e aptido. O programa Comear de Novo, ademais da renda que
garantida ao beneficirio, propicia tambm cursos de qualificao profissional.
A questo da discriminao positiva de gnero e raa praticamente inexistente nos
programas municipais de combate pobreza. Os responsveis pelas polticas argumentam
que seus programas so de carter universal e, mesmo quando so focados nos pobres, devem
atend-los em geral, sem discriminaes. Os representantes de movimentos populares, vrios
deles mulheres e negros ou negras, convergem para a mesma posio, afirmando que se os pobres so atendidos, as mulheres e os negros estaro evidentemente sendo atendidos.
Observa-se que a articulao entre os diferentes programas e polticas pouco desenvolvida e pontual, ou seja, os programas no so em geral concebidos e executados de forma
articulada. A maior articulao entre as diferentes aes municipais poderia reduzir custos de
operao, como a elaborao de um nico banco de informaes para o conjunto das aes, e
tambm potencializar efeitos positivos dessas aes. tambm baixo o grau de articulao e
coordenao entre as aes municipais e aquelas de outras esferas de governo da regio Metropolitana de So Paulo, do Estado e da Unio. Na verdade, a prtica de planejamento global
do conjunto de polticas de combate pobreza pouco efetiva.

11

A questo da descentralizao da execuo de polticas crucial numa cidade do porte

de So Paulo, e os representantes de movimentos populares so unnimes em reivindicar efetiva ruptura com o centralismo. Ao longo dos ltimos dois anos, diversas secretarias isoladamente implementaram medidas e criaram instncias de descentralizao, mas de um ponto de
vista global, s recentemente a administrao municipal promoveu a criao de subprefeituras, o que pode ser importante passo no caminho da real descentralizao, e tambm instrumento que torne possvel o planejamento e a execuo integrados de polticas de combate
pobreza, tendo por referncia o espao urbano coberto pela subprefeitura. Entretanto, deve ficar claro que esse processo envolve grandes dificuldades polticas, pois a efetiva descentralizao supe a transferncia de fato do poder de deciso e execuo para as subprefeituras, o que
implica esvaziamento dos rgos centralizados.
No campo de parcerias e convnios, nota-se que a Prefeitura busca sistematicamente
colaborao e delega responsabilidades. O programa Sade da Famlia executado por meio
de parcerias com universidades, hospitais privados, entidades benemerentes, associaes de
moradores, e seus agentes so recrutados nas prprias comunidades atendidas. As creches so
administradas tambm por entidades da sociedade, com apoio financeiro da Prefeitura. A Secretaria da Habitao realiza mutires por meio de parcerias com associaes de moradores e
mantm convnio com a Ordem dos Advogados do Brasil para garantir assistncia jurdica a
famlias carentes que disputam a posse de terrenos e moradias. Tambm os programas de regularizao de ttulos de propriedade so realizados por meio de parcerias com associaes de
moradores. Essa secretaria realiza ainda operaes de crdito para projetos em parceria com o
BID e o Banco Mundial.
Os programas de transferncia de renda so implementados por meio de convnios
com banco oficial e o programa de microcrdito da Secretaria do Desenvolvimento conta com
a parceria de um banco estrangeiro. Essa secretaria mantm ainda convnios com entidades
sindicais para realizao de cursos de qualificao profissional. Alm disso, tem convnio com
a FAO e a Unesco, ambos rgos das Naes Unidas. Em sntese, pode-se notar que real e expressiva a postura da Prefeitura de buscar apoio e colaborao no setor privado, em ONGs e
outras entidades do setor pblico na implementao de seus programas.
No campo legal e institucional a administrao municipal tem demonstrado grande capacidade de ao. A criao da Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade dependeu de lei, aprovada pelo Legislativo municipal, processo pelo qual tambm passou a criao dos programas dessa secretaria. Na habitao, destaca-se a rapidez com que a Prefeitura
aprovou leis municipais exigidas para aproveitar as conquistas consagradas no Estatuto das
Cidades, recentemente aprovado pelo Congresso Nacional. Assim o municpio pde demarcar
e criar as Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS , importante instituio que poder permitir a reduo do preo de terras urbanas para construo habitacional popular. As polticas

12

da Secretaria da Assistncia Social foram reforadas com o apoio da Lei Orgnica da Assistncia Social, LOAS, aprovada pelo Congresso, que prescreve a assistncia social como um direito
da populao vulnervel.
Finalmente, ao longo deste trabalho, buscou-se avaliar a efetividade das polticas de
combate pobreza, ou seja, se essas polticas so capazes de progressivamente eliminar a pobreza na cidade de So Paulo. Para avaliar com justia a ao municipal, importante ter claro que aquilo que existe na cidade no so bolses de pobreza, compostos de populaes problemticas, mas sim uma pobreza de massa, pois praticamente um tero da populao pobre. Portanto, as condies enfrentadas pela municipalidade so extremamente adversas.
A cidade foi profundamente e adversamente afetada pelas recorrentes polticas de corte
recessivo implementadas na ltima dcada pelo governo central. E se o pas viveu estagnao
relativa, a cidade sofreu mais, pois ao que tudo indica, passou por retraes absolutas do produto e da renda. Rendas do trabalho em queda generalizada, desemprego que atingia em 2001
a 16,1% da PEA, tendo dobrado na dcada, eliminao de postos de trabalho formais e mais
bem pagos da indstria e proliferao de atividades informais, pobreza que atinge quase um
tero da populao e entre a qual a taxa de desemprego eleva-se a cerca de 40%. Ora, esses
processos de regressividade social so resultantes das opes polticas em nvel federal, e o
municpio evidentemente no dotado de instrumentos para revert-los1.
O baixo crescimento afeta tambm a capacidade de gasto do municpio, ao tornar problemtico o aumento de arrecadao tributria, afetando as transferncias federais. As altas
taxas de juro praticadas no pas elevaram muito a dvida municipal de gestes anteriores e hoje os servios dessa dvida exigem pagamentos pela Prefeitura de montantes anuais maiores
que a soma dos gastos com as polticas de transferncia de renda, habitacionais, de assistncia
social, abastecimento e culturais. E o montante elevado da dvida impede que o municpio
realize operaes de crdito, mesmo em situaes emergenciais.
Assim, as condies para o efetivo combate pobreza tornam-se duplamente adversas;
o desemprego e a queda da renda aumentam as demandas sociais, ao mesmo tempo em que
os recursos disponveis so escassos. Nesse quadro at mesmo as polticas educacionais, que
claramente aumentam a aptido e as capacidades da populao, produzem resultados frustrantes, j que essa maior aptido por si mesma no pode garantir ocupao adequada populao. E assiste-se na cidade de So Paulo ao crescimento da populao desempregada com
crescentes nveis de escolaridade.
Um dos entrevistados da pesquisa, o padre Jaime Crowne, critica os programas de
transferncia de renda, pois afirma que so temporrios e, findo o perodo de transferncia, as
1. importante salientar que o reduzido crescimento demogrfico do municpio na ltima dcada um atenuante a
esse quadro de crise social aguda. A populao do municpio de So Paulo cresceu na ltima dcada do sculo 20,
0,88% ao ano em mdia, crescimento inferior ao do Brasil, do Estado de So Paulo e da Regio Metropolitana.

13

famlias voltam mesma situao anterior. O prprio secretrio responsvel pelos programas
insiste que estes tm o claro objetivo de aumentar o empowerment da populao atendida, ao
reter jovens na escola, ao propiciar cursos de formao profissional. Entretanto, reconhece
que, nas condies de estagnao atual, esse aumento de capacidade dos beneficirios no encontra meios para realizar-se e que os programas acabam por assumir carter meramente
compensatrio.
No campo habitacional, dificilmente as polticas em curso podero erradicar as carncias na rea, pois com uma populao favelada que tende a crescer cerca de 3% ao ano, nem
mesmo o programa de urbanizao de favelas conseguiria atender a toda sua eventual clientela. Por outro lado, os baixos, decrescentes e instveis nveis de renda da populao pobre tornam o financiamento habitacional inacessvel, ao mesmo tempo em que os parcos recursos
municipais so insuficientes para conceder os pesados subsdios necessrios. E a cidade convive hoje com crescente quantidade de imveis fechados, sem uso, enquanto a populao que se
empobrece vai concentrando-se em favelas ou em periferias distantes.
A alternativa de buscar solues locais para o desemprego e a gerao de renda tambm
limitada. Num pas de economia complexa e diferenciada como a do Brasil, claro que aumentos sustentados de renda e da produo somente podem ser alcanados com a elevao
dos nveis de investimento das grandes empresas. Num quadro de retrao e de aumento do
desemprego, a prpria populao, como estratgia de sobrevivncia, busca sadas em atividades informais autnomas, em microempreendimentos etc. Entretanto, essas atividades somente se sustentam em estreitos espaos nos quais a grande empresa no atua, e como a renda e os mercados esto estagnados, o que se nota a crescente concorrncia entre autnomos
e microempresrios, disputando entre si mercados estagnados ou em retrao. E assiste-se em
So Paulo proliferao de trabalhadores autnomos, de microempresrios cada vez mais
empobrecidos, pois o aumento da concorrncia entre eles e mercados sem dinamismo levam
reduo das rendas auferidas nessas atividades. Assim, programas locais de microcrdito, de
formao de cooperativas etc., que podem ter importante papel na melhoria das condies de
vida da populao em economias em expanso, na estagnao reinante na cidade de So Paulo pouca efetividade podem ter.
A Prefeitura vem defendendo posio correta, que lutar por polticas nacionais que
propiciem a volta do crescimento econmico. Entretanto, levando em conta o carter
emergencial, a gravidade da questo do desemprego em So Paulo, seria extremamente importante que a administrao municipal lutasse por amplo programa de obras pblicas na
cidade, caminho mais rpido e eficaz para dinamizar o mercado de trabalho local. Evidentemente essa proposta exigiria a participao no somente do governo municipal, mas
tambm do estadual e do federal, nica forma de mobilizar recursos suficientes para a reativao local.

14

Habitao popular
substitui barracos na
Favela de Helipolis

15

Captulo 1
As polticas de combate pobreza
no Municpio de So Paulo
1. Habitao
A Secretaria Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano Sehab o rgo gestor responsvel por formulao, planejamento, coordenao, implementao e
avaliao da poltica habitacional, juntamente com a Companhia Metropolitana de Habitao Cohab que o operador dos recursos do Fundo Municipal de Habitao, fundo
especial destinado a apoiar e suportar financeiramente a poltica municipal de habitao
de So Paulo. So instrumentos de gesto dessa poltica os recursos financeiros, tanto os
municipais quanto aqueles advindos de parcerias com outras instncias de governo, e os
recursos tcnicos, jurdicos e polticos que administram a execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social, contribuindo para a reduo do dficit habitacional e
para a melhoria das condies habitacionais de assentamentos populacionais de baixa
renda.
A Sehab tem implementado prticas e instrumentos democrticos de participao
popular nos seus diferentes espaos, com destaque para a 1 Conferncia Municipal de
Habitao, realizada em setembro de 2001, precedida de dezesseis plenrias ocorridas
na cidade, mobilizando cerca de 22 mil pessoas no debate e na definio dos princpios
e diretrizes da poltica habitacional de So Paulo. A criao do Conselho Municipal de
Habitao, em 2003 pela primeira vez na histria da cidade , vem consolidar um novo patamar de gesto democrtica. Institudo pela Lei 13.425/02, tem carter consultivo,
fiscalizador e deliberativo. composto por 48 conselheiros dezesseis representam os
movimentos populares, dezesseis representam segmentos da sociedade civil (sindicatos,
universidades, ONGs e setor privado) e, dezesseis, o poder pblico (municipal, estadual
e federal).

17

Visando a um aumento da eficincia e da eficcia das aes da Sehab e com vistas melhora da qualidade de vida da populao, tornando mais acessvel ao pblico os servios prestados, a secretaria descentralizou suas atividades por meio da criao de cinco regionais (Leste, Norte, Sul, Centro e Sudeste) na Superintendncia de Habitao Popular Habi.
As polticas urbanas em geral e, em particular, a poltica habitacional, a partir de 2001,
tm no Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/01, instrumentos tcnicos e financeiros destinados a
facilitar o acesso moradia digna e segurana na posse para a populao vulnerabilizada econmica e socialmente. Dentre esses instrumentos, destacam-se a delimitao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), o IPTU progressivo, o parcelamento, a edificao ou utilizao
compulsrios pelo no cumprimento da funo social da propriedade, o usucapio especial
urbano. Alm desses instrumentos, a concesso de uso especial para fins de moradia, prevista
na Medida Provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001, garante ao morador de rea pblica que tenha cinco anos de permanncia, at 30/06/2001, a segurana na posse de sua moradia. A Prefeitura do Municpio de So Paulo, por meio da Lei n 13.514/03, desafetou reas
pblicas municipais, ocupadas por populao de baixa renda, com a finalidade de promover
um programa de regularizao fundiria e urbanstica, com outorga da concesso de uso especial para fins de moradia.

GASTOS SEHAB 1995/2002

R$ 228.377.509
(2,5% do oramento da PMSP)

R$ 124.912.823
(2,3% do oramento da PMSP)

1995
Fonte: PMSP/SF.

18

2002

Os gastos da Sehab evoluram positivamente entre 1995 e 2002. Representavam 2,3% do

oramento liquidado do municpio em 1995 (R$ 124.912.823) e passaram para 2,5% desse total,
ou R$ 228.377.509, em 2002. Essa evoluo tmida, de fato, mostra-se incompatvel com as enormes necessidades de investimentos na rea de habitao no municpio de So Paulo.
Os programas habitacionais do Municpio de So Paulo
Os programas tradicionais de habitao praticados no Brasil foram abandonados ou
transformados pela atual administrao municipal. Desde o perodo da abertura democrtica
dos anos 80, ativos movimentos populares ligados questo habitacional pressionavam contra
a prtica tradicional de construo de grandes conjuntos habitacionais populares, em geral localizados em reas distantes dos centros urbanos e, na maior parte das vezes, em regies carentes de infra-estrutura urbana. Esses movimentos pressionavam por maior segurana quanto
propriedade dos imveis, pela localizao dos projetos habitacionais em reas mais favorveis,
pela reduo do valor dos imveis e dos custos financeiros, para tornar as habitaes acessveis
s camadas de baixa renda. Essas novas questes foram contempladas nas diretrizes emanadas
pela Conferncia Municipal de Habitao e passaram a orientar os programas da Prefeitura.
Programas destinados a garantir a propriedade legal do imvel
O programa de regularizao fundiria de reas pblicas ocupadas por moradias tem
como pressupostos os preceitos constitucionais da poltica urbana, reconhecendo a funo social da propriedade e o direito moradia digna como direito social. A funo social da propriedade entendida como a destinao de uma propriedade urbana pblica, com caractersticas de um assentamento consolidado, para fins de moradia de um grupo social que esteja excludo das condies dignas de vida. A Sehab vem implementando a poltica de regularizao
fundiria e urbanstica de 160 reas pblicas municipais ocupadas pela populao de baixa
renda, com a outorga de concesso de uso especial para fins de moradia aos habitantes dessas
reas. O programa prev o atendimento de 48 mil famlias.
No caso dos loteamentos irregulares, a Lei n 13.428/02 tornou vivel para possvel regularizao os loteamentos consolidados at o ano 2000, a depender de anlise tcnica. Assim,
335 loteamentos esto em processo de anlise, com a perspectiva de beneficiar 63 mil famlias.
Com recursos prprios e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Prefeitura
do Municpio de So Paulo est regularizando e urbanizando com obras de implantao de
sarjetas e guias, iluminao pblica, reas de lazer e equipamentos pblicos, 69 loteamentos,
totalizando 31.824 lotes e atendendo a 50 mil famlias.
Grande parte dos proprietrios de imveis de conjuntos habitacionais construdos pela
Cohab no detinha o ttulo e a propriedade desses imveis, devido ao alto custo do trmite
em cartrios. Usando suas atribuies legais, a Cohab est emitindo os ttulos e propriedade

19

com custo seis vezes mais baixo para os proprietrios, e esta prtica ir beneficiar cerca de 51
mil muturios.
Para estimular a produo de moradia na cidade, a Prefeitura garantiu medidas de incentivo fiscal, como a iseno do Imposto de Transmisso de Bens Intervivos (ITBI) para
imveis at R$ 30 mil, a iseno de ISS para Habitaes de Interesse Social (HIS) e a Lei de
Dao em Pagamento, que permite quitar impostos atrasados com a entrega de imvel, desde
que seja do interesse da Prefeitura. Com base no Estatuto da Cidade, a Sehab criou servio
gratuito de assessoria jurdica para populaes de baixa renda para viabilizar aes de usucapio e regularizao de posse e outras aes.
Programas de melhoria das condies habitacionais
O programa Bairro Legal, j em implantao, tem o objetivo de transformar reas degradadas em bairros e compreende o desenvolvimento de aes integradas de qualificao habitacional e urbana, regularizao fundiria e de acesso aos servios e equipamentos sociais,
reas verdes e de lazer, integradas s polticas e aes sociais das diversas reas de governo. No
escopo das linhas de atuao do Bairro Legal est o programa de urbanizao e/ou reassentamento de favelas, que tem o objetivo de promover a integrao da favela cidade, via aes de
regularizao fsica e fundiria, melhorando as condies de vida de seus moradores, proporcionando acesso a infra-estrutura, servios, equipamentos urbanos e comunitrios. Os projetos de urbanizao geram a necessidade de reassentamento de famlias para viabilizar a implantao de infra-estrutura e o acesso a todas as moradias. Esse reassentamento pode ocorrer
no mesmo local e em conjuntos habitacionais existentes nas proximidades. So 26 favelas indicadas para as intervenes urbansticas e fundirias, beneficiando 45 mil famlias.
Visando requalificao de conjuntos habitacionais construdos em perodos anteriores pela Cohab, a Prefeitura do Municpio de So Paulo est implantando o programa Viver
Melhor, beneficiando 84 conjuntos habitacionais e 530 mil moradores. O Viver Melhor foi iniciado pelo conjunto habitacional Santa Etelvina, na subprefeitura de Cidade Tiradentes, por
apresentar indicadores socioeconmicos crticos. Nesse conjunto foram implantados telecentros, com aula gratuita de informtica, padaria comunitria, rua de lazer, agncia bancria e
cesso de espao para a instalao de batalho da Polcia Militar.
O programa Mananciais, que tem por objetivo a preservao ambiental, envolve tambm intervenes na rea habitacional. Para melhorar as condies habitacionais das populaes que vivem prximas das reas de mananciais, esto sendo construdas obras de infra-estrutura, com pavimentao de ruas, drenagens, construo de muros de arrimo de encostas e
redes de gua e esgoto. Essas obras j esto beneficiando cerca de 8.500 famlias. Na continuidade, e com vistas recuperao das represas Guarapiranga e Billings, o programa tem como
meta geral atender a 45 mil famlias at 2008. Para sua execuo, est em fase de negociao

20

contrato de financiamento pelo Banco Mundial (Bird), envolvendo investimentos de US$ 109
milhes pela Prefeitura do Municpio de So Paulo, dos quais 50% sero financiados.
Programas de oferta de moradias populares
Com o objetivo de proviso habitacional para famlias de baixa renda, a Prefeitura de
So Paulo, por ao da Sehab, tem articulado diversas parcerias com a Caixa Econmica Federal, com a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo
(CDHU) e tambm com instituies internacionais para implementar programas. Assim, firmou convnio com a CDHU, pelo qual a Prefeitura disponibiliza os terrenos e a companhia se
responsabiliza pela construo de 5 mil moradias. Alm desse, estabeleceu convnio com a
Caixa Econmica Federal, para a construo de 5 mil unidades habitacionais.
Ainda com vistas oferta de moradias, a Cohab retomou a construo de oito empreendimentos que foram paralisados pela administrao anterior. Tais obras envolvem 4.597
unidades habitacionais, sendo que 1.531 j foram entregues populao durante os anos de
2001/2002.
O programa de construo de moradias em regime de mutires, formulado e implementado durante a gesto 19891992, em parceria com 108 associaes comunitrias e 24 entidades de assessoria tcnica, teve as obras e o repasse de recursos paralisados durante as duas
gestes municipais de 1993 a 2000. A atual administrao voltou a priorizar o programa de
produo de habitaes em mutiro e autogesto, retomando as obras de 7.764 moradias iniciadas entre 1989 e 1991, que estavam praticamente paralisadas. Desse total, 2.627 unidades j
foram concludas e o restante est em andamento. Em junho de 2002, onze novos convnios
de mutires foram firmados para a construo de mais 1.863 moradias. Alm das moradias, o
programa de mutires abrange a implantao de infra-estrutura nas reas, como pavimentao de ruas, implantao de redes de gua e de esgoto e iluminao pblica.
O programa Verticalizao de Favelas (Prover), iniciado nas gestes anteriores de 1993 a
2000, financiado pelo BID, est em sua fase final, tendo sido atendidas 1.294 famlias em 2001
e 2002.
Outro programa vinculado Caixa Econmica Federal o Morar Melhor, que viabiliza
a compra de material de construo por meio de crdito de at R$ 7 mil. As reas a serem
atendidas por esse crdito so as urbanizadas ou em processo de regularizao.

21

Barracos da favela de
Paraispolis ao lado
do bairro nobre
do Morumbi

22

2. Assistncia Social
A Secretaria Municipal de Assistncia Social (SAS) constitui-se, na cidade de So Paulo,
no rgo responsvel pela operacionalizao da poltica de assistncia social. Com trabalho
consolidado h mais de vinte anos, aps a promulgao da Constituio de 1988 e particularmente da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS, de 1993), a SAS assume a competncia de
coordenar a poltica municipal de assistncia social. Sua atuao, definida na Lei Orgnica do
Municpio aprovada em 2001, tem por pressuposto que a poltica de assistncia social dever
do Estado e direito da populao e compreende, dessa forma, a prestao de servios no campo da preveno, incluso, proteo social e promoo da cidadania a famlias, crianas, adolescentes, idosos, portadores de deficincia, pessoas em situao de rua e demais segmentos
socialmente vulnerveis.
Tal definio das competncias da SAS significa para a atual secretria municipal de Assistncia Social, Aldaiza Sposati, um conjunto de mudanas de pressupostos, deveres e obrigaes do poder pblico municipal em relao assistncia social. Segundo a secretria, nessa
concepo definida rompe-se com o princpio da subsidiariedade, tradicionalmente presente
na assistncia social e orientador das aes da SAS desde sua criao, em 1966, como Secretaria do Bem-Estar Social (Sebes). Afirma ser necessrio construir claramente o dever do poder
municipal na assistncia social e romper com sua presena secundria e complementar na
gesto da assistncia social como uma poltica pblica. Hoje, esse o princpio norteador da
poltica de assistncia social do Municpio de So Paulo2.
Esses princpios de atuao da SAS definem a poltica de assistncia social no municpio como um direito de todos os cidados em situao de vulnerabilidade social, o que compreende o atendimento a um pblico inserido entre as camadas mais pobres da sociedade
paulistana. Assim, consideramos que toda poltica pblica desenvolvida no mbito da SAS
voltada diretamente para prestao de servios no campo da preveno, incluso, proteo social e promoo da cidadania, destinados a famlias, crianas, adolescentes e idosos, pobres,
ademais, atingindo os mais vulnerveis.
Estratgia da SAS
Conforme as diretrizes do Plano de Assistncia Social da Cidade de So Paulo (PLASsp
2002-2003), a misso poltica da assistncia social diante da realidade da cidade , simultaneamente, atuar por meio de polticas de segurana social, de acolhida, convvio, proviso de rendimentos, eqidade, travessia e protagonismo, alm de ampliar o empowerment dos cidados.
Para a SAS, tal objetivo somente ser alcanado por meio de uma atuao sistemtica
2. SAS. Plano de Assistncia Social da Cidade de So Paulo (PLASsp 2002-2003). pp. 07.

23

em vrias frentes. Em primeiro lugar, torna-se essencial para sua ao a localizao territorial
das principais reas de concentrao dos riscos e das privaes da populao, ou seja, a espacializao territorial das demandas fundamentais. De fato, os dados anteriormente apresentados demonstram que h enorme heterogeneidade espacial quanto s carncias e aos riscos sociais enfrentados pela populao paulistana, o que demanda uma reorganizao institucional
da gesto municipal.
Nesse sentido, em segundo lugar, foram estabelecidas novas diretrizes poltico-institucionais (Portaria n 018/SAS de 15/04/2002) que englobam vrios eixos, dentre os quais:
Requalificao das relaes da SAS com os conselhos municipais, como o Conselho
Municipal de Assistncia Social (Comas), o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA), Conselhos Tutelares, Conselho Municipal do Idoso,
Conselho Municipal da Pessoa Deficiente, Conseas e CNAS, buscando democratizar a
gesto da poltica de assistncia social no municpio;
Construir nova dinmica entre a SAS central e as SAS regionais, constituindo comisses regionais, conselhos de gesto e fruns em mbito distrital.
Integrao efetiva das aes da SAS com as polticas de outras secretarias municipais;
Distritalizar as aes da SAS, por meio de coordenadorias interdistritais integradas s
subprefeituras
Fortalecer e qualificar a presena da representao das SAS regionais no governo local;
Constituir mecanismos de dilogo e parcerias, como plenrias, sistema de audincias
pblicas para planejamento local, oramentrio, de desenvolvimento e controle da poltica de assistncia social do Municpio de So Paulo;
Criar espaos coletivos de construo de parcerias para a responsabilidade social, formados por coletivos de organizaes da sociedade civil e empresariais; e
Adotar o oramento participativo da poltica pblica de assistncia social.

Como podemos notar, o principal eixo de ao da atual gesto municipal em So Paulo,

em termos da poltica de assistncia social, a participao popular e a criao de canais institucionais que garantam tal participao. Alm disso, outro eixo da poltica de assistncia social do
municpio a descentralizao, a distritalizao da poltica, criando novas instncias de representao nos distritos que se agreguem s estruturas atuais (SAS regionais e subprefeituras).
Ter os distritos como referncia de aes, anlise e planejamento implicou, para a atual
gesto, superar a incompatibilidade entre as dezoito supervises regionais de SAS com os 96
distritos da cidade. Isso demandou uma readequao da base de organizao da poltica de
assistncia social no Municpio. Com a portaria n 32, de 20 de julho de 2002, a estrutura de
cada SAS regional foi reorganizada a partir dos distritos correspondentes, com equipes de

24

trabalho e coordenadores distritais. O objetivo dessa reorganizao desdobrar as atuais dezoito supervises regionais de SAS em 31 unidades, adequando a organizao de SAS s 31
subprefeituras.
No obstante, essa preocupao com a descentralizao e distritalizao da poltica de
assistncia social em So Paulo vem acompanhada de outra prioridade: consolidar um comando nico da gesto da poltica. A primeira medida adotada nesse sentido foi o decreto
41.731, de 28/02/2002, que dissolveu o Centro de Ateno Social e Atendimento (Casa), dirigido pelas primeiras-damas, seguida do encerramento das atividades do Conselho Municipal
de Auxlios e Subvenes, alm da reorientao das aes financiadas pelo Fundo Municipal
da Criana e do Adolescente (Fumcad), que se aproximou das aes estratgicas da SAS em
termos de prestao de servios continuados oferecidos no mbito geral da poltica de assistncia social.
Esse novo escopo da poltica de assistncia social no Municpio de So Paulo convive
com as srias dificuldades oramentrias enfrentadas pela atual gesto. Isso pode ser visto pela evoluo do oramento da SAS entre 1995 e 2002.

ORAMENTO DA SAS LIQUIDADO EM PARTICIPAO NO TOTAL

R$ 151.894.229 (2,9%)

R$ 140.886.638 (1,6%)

1995

2002

Fonte: PMSP/SF.

25

O substancial crescimento do gasto social municipal entre 1995 e 2002, de 27% para
42,9% do oramento total liquidado, no se reverteu especificamente em crescimento dos gastos em assistncia social. Os gastos realizados em 2002, 1,6% do oramento total, so proporcionalmente inferiores aos gastos de 1995, que representavam 2,9% do oramento.
Na verdade, essa queda das despesas em assistncia social reflete uma redistribuio do
gasto social da Prefeitura. A redistribuio desses recursos foi feita mediante a criao de novos programas sociais e de combate pobreza, e mais precisamente da criao de uma nova
secretaria envolvida diretamente com polticas de distribuio de renda, a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade.

DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS POR ELEMENTO DE DESPESA 31/12/2002 ((em R$)

Despesas
Vencimentos e Vantagens Fixas Pessoal Civil
Contribuies
Material de Consumo
Material de Distribuio Gratuita
Passagens e Despesas com Locomoo
Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica
Locao de Mo-de-Obra
Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica
Auxlio-Alimentao
Outros Auxlios Financeiros a Pessoas Fsicas
Auxlio-Transporte
Despesas de Exerccios Anteriores

Posio
44.933.238
887.376
524.082
1.003.340
9.418
5.230.735
169.820
82.218.797
3.077.710
0
788.451
1.148.087

Obras e Instalaes

226.218

Equipamentos e Material Permanente

662.747

Despesas de Exerccios Anteriores

Total

6.620
140.886.638

Fonte: PMSP/SF.

A diminuio dos gastos em assistncia social foi determinada fundamentalmente pela

reduo dos gastos em obras e instalaes, reformas de creches e equipamentos e outros auxlios pessoa fsica (auxlio-transporte).
Em 2002, mais da metade do oramento da SAS (58,3%) foi destinado rubrica outros

26

servios de terceiros pessoa jurdica, que engloba os gastos com as entidades conveniadas
pela secretaria e que prestam servios de assistncia social Prefeitura.
Programas e atendimento da SAS
Atualmente, a SAS desenvolve um conjunto de programas que abrange todo o municpio, atingindo segmentos etrios, pessoas e famlias em diferentes condies de vulnerabilidade nos 96 distritos. A quase totalidade desses programas desenvolvida por 462 entidades sociais conveniadas, por meio de 1.021 convnios firmados.
Uma das importantes mudanas promovidas pela atual gesto da SAS foi introduzir o
processo participativo e pblico na renovao dos convnios, com a participao da sociedade civil. O sentido dessa mudana foi regulamentar a relao de parcerias entre a SAS e as entidades sociais e torn-la mais transparente.
Uma nova legislao foi criada para regulamentar o processo de renovao de convnios. Por essa nova poltica, em todos esses processos os projetos das entidades so avaliados e
os resultados so apresentados em audincia pblica na qual so convidadas todas as organizaes da regio, usurios dos servios e interessados. Foram realizadas em 2002 cerca de 36
audincias pblicas, organizadas com base em reunio de distritos, que so, na verdade, audincias consultivas, na perspectiva de tornar pblico o processo de seleo de entidades conveniadas pela SAS.
Conjuntamente a isso, a SAS mantm um servio permanente de assessoria a entidades
conveniadas, que tem por objetivo atender a grupos formais, informais e entidades sociais que
se proponham a desenvolver um trabalho de assistncia social, orientando-os quanto documentao necessria celebrao de convnios, a respeito da solicitao de utilidade pblica
municipal, do pedido de cesso ou permisso de uso de rea municipal, de auxlio e de subvenes. Informaes so obtidas em qualquer uma das SAS/Regionais.
Essa nova poltica de convnios foi adotada conjuntamente com a manuteno de programas j existentes e a ampliao do atendimento feito pela SAS por meio da criao de novos
programas. Conforme a definio da poltica de assistncia social do municpio de So Paulo,
os programas desenvolvidos podem ser divididos em grandes reas de segurana social3.
rea de segurana: Acolhida
So polticas que visam oferta combinada de espaos de acolhida e referncia, que
propiciam apoio e convivncia por tempo determinado a adultos e crianas com o objetivo de
assegurar proteo, prevenir riscos e garantir privacidade, referncia, identidade e reconheci3. A partir do estudo Seguranas da poltica de assistncia social. Ncleo de seguridade e assistncia social
da PUC/So Paulo; 1999.

27

mento da cidadania. Atualmente so desenvolvidas as seguintes aes:

Estao cidadania As Estaes Cidadanias so unidades de recepo e encaminhamen-

to de crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social. Elas funcionam 24 horas

por dia e atendem a crianas e adolescentes de 0 a 17 anos e 11 meses. Estes so encaminhados Estao Cidadania por Varas de Infncia e Juventude, pelo Conselho Tutelar, por
denncias e pelos educadores de rua que trabalham no projeto.
As Estaes Cidadanias contam com uma equipe multidisciplinar que faz o encaminhamento das crianas e adolescentes para a rede social de servios. As crianas so encaminhadas para as Casas de Acolhida quando no h condies de promover o relatrio imediato das crianas ao convvio familiar. Nas Casas de Acolhida, crianas e adolescentes participam de atividades de arte, educao e lazer para a indicao de limites e
elaborao de projetos de vida que resgatem a cidadania e elevem sua auto-estima.
Os objetivos so: garantir atendimento integral e integrado a crianas e adolescentes
em situao de risco pessoal e social, compreendendo aes de proteo, acolhimento e
incluso na rede de servios existentes na cidade; atender at a mil crianas por ms;
mapear os locais de explorao infanto-juvenil e da rede de proteo; conhecer a realidade dessas crianas e adolescentes e integrar as aes propostas com as famlias, conselhos tutelares, equipes tcnicas e organizaes sociais.
Rede de Abrigos A rede de abrigos compreende servios voltados ao atendimento
de crianas e adolescentes de at 17 anos, rfos, vtimas de maus tratos fsicos e ou psquicos, vitimados sexualmente, ou ainda em situao de rua (risco pessoal e social). Esses servios ocorrem em conjunto com as Varas da Infncia e da Juventude, Ministrio
Pblico e Conselhos Tutelares, na perspectiva de retorno famlia de origem.

Albergue e Moradia Provisria Fazem parte da poltica de acolhida abrigos, albergues, hospedagens, moradias provisrias e Oficina Boracea. Ao ser encaminhado para
um dos 25 abrigos, os moradores de rua contam com alimentao, higienizao e dormitrios. Se o usurio se interessar em manter vnculos com o programa ele entra na
poltica de albergagem, pela qual recebe alimentao, orientao para emisso e retirada de documentos e apoio atravs de oficinas de gerao de renda. Dez desses abrigos
ficam abertos 24 horas. As moradias provisrias so servios destinados pessoas inseridas no mercado formal ou informal de trabalho, sem condies de assumir financeiramente os gastos com moradias e que j so atendidas pela rede de servios existentes. So desenvolvidas atividades e vivncias, buscando a co-responsabilidade dos
moradores.

28

Abrigo emergencial So abrigos criados em situaes de frio, emergenciais, quando

a queda da temperatura atinge 10 ou menos graus centgrados. Esses abrigos sero montados pela Defesa Civil e mantidos em sua organizao pela Guarda Civil Metropolitana
em locais pertencentes ao poder municipal, como escolas pblicas, ginsios etc.

Atendimento populao em condio de rua A SAS mantm o Servio Permanente de Recolhimento e Proteo Especial, juntamente com o Programa Acolher, Reconstruindo Vidas, lanado no dia 15 de maio de 2001 pela secretaria com o objetivo de mudar a realidade das 8.200 pessoas que, segundo a Fipe, vivem nas ruas de So Paulo e
que so constantemente expostas a dependncia qumica, violncia, explorao e doenas diversas.
O ponto central do Programa o resgate da auto-estima e a restaurao dos vnculos sociais e familiares, alm de diminuio das resistncias dessa populao para a
reinsero social. A SAS investe em equipes regionais de assistentes sociais para exercer
trabalhos de campo, identificar os pontos de concentrao dessa populao e criar vnculos com os moradores de rua. Esse servio ocorre dia e noite e utiliza uma metodologia especfica para vencer a resistncia de algumas dessas pessoas ao ingresso nos servios mantidos pelo programa por meio de uma abordagem pessoal. Os servios podem
ser acionados ou por chamada telefnica na central de atendimento da SAS (Central
Permanente de Atendimento) ou pela abordagem dos assistentes nas ruas.
O Programa Acolher cadastra todos os moradores de rua encaminhados aos abrigos e albergues, permitindo Secretaria de Assistncia Social construir um banco de
dados. Com o Carto Acolher, criado no cadastramento do usurio desses servios,
possvel mapear os locais de maior concentrao das pessoas em situao de rua,
alm de disponibilizar ao sistema a quantidade e a identidade dos usurios desses diversos servios.

Central de Atendimento Permanente: Acolher Resgate O Acolher Resgate tem por

finalidade a abordagem das pessoas que se encontram em situao de rua para inform-las dos servios prestados pela secretaria e, no caso de concordncia, encaminh-las
e transport-las para os equipamentos de atendimento. Entre os meses de junho e setembro realizada a Operao Emergncia, quando se intensifica o atendimento atravs
de rondas preventivas e constantes por toda a cidade. Esse servio deve ser acionado pelo telefone 199 ou diretamente pelos telefones da SAS.

Educadores de rua A SAS mantm 170 educadores sociais atuando em diferentes

reas da cidade, que abordam os moradores de rua visando seus respectivos encami-

29

nhamentos. Os educadores oferecem o Carto Acolher e um guia de servios da rede de

atendimento. Aqueles que aceitam os servios so encaminhados pelas viaturas do Acolher Resgate ou pela Regional da Assistncia Social mais prxima. Caso a pessoa no
aceite o encaminhamento, trabalho do educador informar os riscos que corre ao ficar
na rua e refazer a abordagem quantas vezes forem necessrias at o ingresso do morador de rua nos servios.
Operao inverno A Secretaria Municipal de Sade realizou um estudo e concluiu que existe alto nvel de risco de morte por choque trmico dos moradores de
rua quando a temperatura for igual ou menor que 10 graus centgrados. Segundo o
decreto 42.119, editado pela Prefeita Marta Suplicy no dia 19 de Junho de 2002, o servio de acolhimento das populaes de rua caracteriza estado de emergncia sempre
que a temperatura for igual ou menor a 10 graus centgrados. Sob essas condies, a
estrutura da Secretaria de Assistncia Social reforada com a ao de outros setores
da administrao da Prefeitura, como Defesa Civil, Guarda Metropolitana, Companhia de Engenharia e Trfego (CET) e Secretaria Municipal de Sade. A Defesa Civil
atua no recebimento das ligaes telefnicas pelo 199, a Guarda Civil Metropolitana
auxilia na manuteno da ordem nos albergues de emergncia e na montagem dos
mesmos, a CET colabora com suas cmeras instaladas pela cidade e a Secretaria de
Sade garante o atendimento das pessoas, sempre que necessrio, nos hospitais e
pronto-socorros, recolhendo atravs do telefone 192 e fazendo a vigilncia epidemiolgica nos abrigos.
Projeto Boracea O Projeto Oficina Boracea foi apresentado pela Secretaria de Assistncia Social no dia 29 de maio de 2002, ocupando uma antiga garagem da Secretaria
de Implementao de Subprefeituras na Barra Funda. um espao para atender a populao de rua e com ela desenvolver aes para promover a reinsero dessas pessoas
na sociedade. Esse projeto envolve sete secretarias municipais, Polcia Militar, universidades, entidades da sociedade civil e empresarial, que promovem qualificao profissional para incluso de pessoas em programas sociais e tratamentos de sade.
A oficina, com rea de 17 mil metros quadrados, foi projetada voluntariamente pelo
arquiteto Roberto Loeb para se adaptar ao usurio, como os catadores de papel, que
possuem, muitas vezes, animais de estimao e familiares ajudantes.
Ter capacidade para receber 800 pessoas diariamente nas vagas de acolhimento e
no centro de servios. Sero fornecidas 1.800 refeies por dia, entre caf, almoo e jantar, alm da manuteno de uma horta comunitria e curso de capacitao profissional
na rea da alimentao.

30

Os usurios da oficina contaro com equipes do programa Sade da Famlia, diagnstico e tratamento supervisionado de tuberculose, tratamento na rea de sade mental e odontolgico. Os animais de estimao tambm recebero ateno, com ao do
centro de Controle de Zoonoses da Prefeitura.
Os programas e servios oferecidos sero desenvolvidos pelas secretarias de Sade, Trabalho, Meio Ambiente, Servios e Obras, Abastecimento, Esportes e Cultura.
A Emurb promover a reurbanizao dos arredores da unidade. A Secretaria de Cultura manter no local oficinas de teatro, ateli de criao, espao para exposies e
uma cinemateca. A Secretaria de Esportes oferecer 30% das vagas do Clube da Cidade Raul Tabajara em modalidades esportivas e disponibilizar quadras de vlei e
basquete.
As pessoas que estiverem sendo atendidas pelo Oficina Boracea sero includas nos
programas de gerao de trabalho e renda da Prefeitura e podero participar tambm
de diversas oficinas de qualificao profissional, como de restauro de mveis e de jardinagem. Nas proximidades da oficina ser instalado pela Secretaria de Servios e Obras
um Ncleo de Coleta Seletiva para atender triagem de material dos catadores da regio central.
Entre os parceiros do projeto esto os irmos Campana, a Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da USP, as universidades PUC e Mackenzie, o PNBE, a Associao Nacional dos Comerciantes de Material de Construo (Anamaco), a comunidade local, o frum das entidades que trabalham com populao em situao de rua e o frum da populao em situao de rua.
rea de segurana: Convvio
Nessa rea esto os servios de socializao e fortalecimento das relaes, com vistas organizao grupal e constituio de novos vnculos sociais. Conta com os seguintes programas:
Espao Gente Jovem A Secretaria de Assistncia Social mantm h mais de vinte
anos os Espaos Gente Jovem (EGJ). So 319 unidades destinadas a crianas e adolescentes de 6 a 14 anos e 11 meses, que atendem a cerca de 40 mil jovens em todas
as regies do municpio de So Paulo. Os Espaos Gente Jovem so operados pela
Secretaria de Assistncia Social em convnio com entidades sociais e tm carter scio-educativo, pois oferecem tambm a prtica de esportes, recreao, lazer e cultura. Esses equipamentos ainda oferecem atendimento scio-educativo e atividades facilitadoras ao exerccio da cidadania, da ampliao do universo cultural e vivncia
grupal. Para a faixa etria de 12 a 14 anos, esto previstas atividades voltadas para o
fortalecimento da auto-estima. A inscrio feita no prprio equipamento, median-

31

te apresentao de certido de nascimento. No exigida escolaridade mnima ou

freqncia escola.
Centros de convivncia Mantidos pela SAS, constituem espaos de natureza aberta
e de multiuso, dirigidos a crianas a partir dos 7 anos, adolescentes, adultos e idosos. As
atividades so gratuitas e oferecidas de segunda a sexta-feira, durante o perodo diurno,
sendo que alguns centros funcionam tambm noite e aos sbados e domingos. Entidades filantrpicas que queiram utilizar as instalaes dos centros de convivncia para
desenvolvimento de atividades devem procurar uma das SAS/Regionais, apresentando
proposta de trabalho por escrito.

Casas de Convivncia So trinta Casas de Convivncia e Centros de Servios que

promovem polticas de reinsero social, como oficinas de gerao de renda, encaminhamentos para os programas sociais da Prefeitura, alm de alimentao, higienizao,
servios de escrita de correspondncias e retirada de documentao. Esses espaos oferecidos populao de rua com prestao de servios no perodo diurno estimulam a
convivncia e a organizao grupal.

Ncleos de Convivncia Trata-se de um atendimento social destinado populao

acima de 60 anos visando a estimular a convivncia, a socializao, a participao, a informao, a integrao e o exerccio da cidadania, atravs de atividades fsicas, sociais,
culturais, recreativas, ocupacionais e de lazer, buscando a melhoria na qualidade de vida do idoso. Servio prestado por entidades conveniadas ou nos centros de convivncia
da SAS. Oferece tambm apoio tcnico e/ou operacional a grupos informais de idosos,
reunidos em instituies pblicas ou privadas da comunidade.

rea de segurana: Proviso de Benefcios

Nessa rea esto os programas de transferncia de recursos e atenes de carter emergencial e continuado, visando ao atendimento de necessidades sociais bsicas de sobrevivncia, o enfrentamento de situaes emergenciais e o acesso a servios e programas de incluso
social.
Renda Cidad e Fortalecendo a Famlia A partir do convnio assinado em junho
de 2002 entre a SAS e a Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social
(SEADS), o municpio passou a contar com esses dois programas, um de transferncia de renda a famlias pobres (Renda Cidad do Governo do Estado, que transfere
R$ 60 ms/famlia, articulado com as transferncias de renda do Programa Renda

32

Mnima da PMSP/SDTS) e outro, o Fortalecendo a Famlia da PMSP/SAS, que faz o

acompanhamento das famlias beneficirias das transferncias de renda. A maior
parte das 14 mil famlias beneficirias reside em reas prioritrias definidas pelo
ndice de Excluso Social 2000, sendo que em grande parcela dessas famlias a chefia
familiar feminina.
Atendimento a situaes de emergncia A SAS mantm um servio permanente
populao em casos de emergncia. So entendidas como emergncia: ocorrncias
imprevisveis e inevitveis provocadas por incndios, enchentes e desabamentos,
ocasionando desabrigo e/ou perda de bens imprescindveis subsistncia das pessoas vitimadas. Quando das ocorrncias, a SAS acionada pela Defesa Civil (199) ou
pelas administraes regionais. Os tcnicos dirigem-se ao local para prestar assistncia social imediata, cadastrando as pessoas atingidas, orientando-as, encaminhandoas a um acolhimento imediato e temporrio e, no caso de perdas, fornecendo material de primeira necessidade (colches, cobertores e cestas bsicas). Quando a emergncia de grande porte, deixando muitas pessoas sem nenhuma condio de abrigo, so abertos abrigos provisrios. O atendimento prestado por tcnicos das SAS
de segunda a sexta-feira, das 7h s 19h, e pela Central de Atendimento Permanente
(CAP), de segunda a sexta-feira, das 19h s 7h, e aos sbados, domingos e feriados
por 24 horas.

Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) O Programa de Erradicao

do Trabalho Infantil foi a primeira parceria entre o governo federal e a Secretaria de
Assistncia Social nesta gesto. Uma das principais preocupaes da SAS a erradicao do trabalho de crianas e adolescentes. O Peti incentiva jovens de 7 a 14 anos a
deixar de trabalhar e a retornar escola, alm de desenvolver atividades nos Espaos
Gente Jovem (EGJs) e nos Centros de Convivncia da Prefeitura. Esses espaos e centros oferecem atividades esportivas, ldicas e artsticas durante o dia todo, nos turnos
da manh e da tarde. Cada criana pode passar 4 horas por dia, antes ou depois da escola, nesses locais por quatro anos ou at a idade mxima permitida. As famlias que
participam do Peti recebem auxlio mensal de R$ 40,00 por criana ou adolescente
retirados do trabalho, devem garantir a freqncia mnima de 75% desses jovens na
escola e a participao nas reunies dos espaos da Prefeitura, onde so discutidas solues para a gerao de renda da famlia e a importncia da educao e do lazer para a criana.

Centro de referncia e assistncia social Esse servio social, prestado ao muncipe

33

por meio das SAS/Regionais, oferece informao, orientao, encaminhamento e concesso de auxlio para suprimento de necessidades bsicas e urgentes, como alimentao, transporte urbano, sade, compra de passagem para retorno ao local de origem e
documentao pessoal.
rea de segurana: Travessia e Autonomia
Abriga programas e aes de ateno ao cidado que visam sua autonomia de sobrevivncia atravs da transferncia de conhecimentos e tecnologia, apoio e assessoramento a projetos de formao de cooperativas e gerao de renda.
Portadores de deficincia Servio que compreende um conjunto de aes de incluso e proteo social pessoa com deficincia que esteja em situao de vulnerabilidade social, abrangendo: Informao e orientao ao muncipe portador de deficincia e seus familiares, Apoio tcnico para a incluso de crianas, adolescentes e
adultos com deficincia nos diversos servios da SAS, Reabilitao social, por meio
de convnios com entidades sociais especializadas que oferecem programas de sociabilizao, pr-profissionalizao ou capacitao profissional para pessoas portadoras
de deficincia e Apoio e orientao scio-familiar para famlias de portadores de deficincia.

Poltica de autonomia So projetos de gerao de trabalho e renda que orientam

profissionalmente as pessoas que ingressam no programa, oferecendo atividades de capacitao profissional e promovendo a reinsero no mercado de trabalho. A autonomia uma proposta de ao fundamental para que as pessoas retiradas das ruas no
voltem para essa situao. Dentro dessa proposta a SAS oferece um conjunto de aes
no mbito da profissionalizao (cursos e oficinas) voltadas a requalificar e valorizar a
populao de rua na busca de insero no mercado de trabalho e outras formas de gerao de renda.

Qualificao profissional Os equipamentos desse servio, mantidos atravs de

convnios com entidades sociais, destinam-se aos adolescentes de 15 a 17 anos. Oferecem formao e capacitao profissional nas reas de prestao de servio, comrcio e indstria, que possibilite a insero dessa populao no mercado de trabalho ou
em programas de gerao de renda. A programao aplicada nos equipamentos destina-se ao desenvolvimento de capacidades bsicas indispensveis s exigncias do
mundo do trabalho e aquisio de conhecimentos especficos relativos atividade
ocupacional.

34

rea de segurana: Defesa de Direitos

Sentinela O Programa Sentinela visa ao encaminhamento de crianas e adolescentes

atendidos pelos centros de referncia do Sentinela para abrigos, escolas ou para suas
respectivas famlias. Os centros incluem tratamentos com psicoterapeutas, consultas
com assistentes sociais e trabalhos em grupo para discusso de problemas, a fim de reeducar e conscientizar pais e filhos.
Liberdade assistida Programas de medidas socioeducativas em meio aberto. So
programas de acompanhamento da execuo dessas medidas, destinados aos adolescentes que cometem infraes e que so definidos como rus primrios. Os adolescentes passam por um processo de apurao de responsabilidade junto ao Poder Judicirio
e, aps aplicao da medida, so encaminhados Febem ou ao Servio de Assistncia
Judiciria da SAS, que tem parceria com o Cedeca Interlagos, Santos Mrtires e Bom Jesus de Piraporinha. O objetivo desses programas re-socializar o adolescente infrator.

Servio de Proteo Jurdico Social e Apoio Psicolgico O Servio de Proteo Jurdico Social e Apoio Psicolgico foi criado pela portaria nmero 30, de junho de 2002,
e tem como objetivo oferecer atendimento jurdico, social e psicolgico a crianas, adolescentes e famlias quando vtimas de violncia ou quando lesados em seus direitos. A
Secretaria de Assistncia Social garante aporte financeiro para cada organizao conveniada para garantir o atendimento de cem crianas, adolescentes e jovens por ms. Esse
servio deve interagir com rgos do poder judicirio, do conselho estadual e municipal, dos direitos tutelares e buscar ainda o apoio da comunidade. Alm disso, um servio de construo de indicadores sociais por meio de relatrios e anlise de dados

Programa de reinsero de jovens apenados O Programa de Prestao de Servios

Comunidade foi implantado na SAS em junho de 1989, por meio de credenciamento
do Poder Judicirio do Estado Prefeitura. A prestao de servios uma pena aplicada pelo juiz ao condenado por crime considerado de natureza leve.
A Coordenadoria de Assistncia Judiciria da SAS centraliza as informaes a respeito do cumprimento da pena, fazendo os encaminhamentos, intermediando a relao
entre o Poder Judicirio de diversas Varas Criminais Estaduais, Federais, Justia Militar
e Varas da Infncia e Juventude, e encaminhando o apenado s secretarias e instituies
cadastradas para a prestao do servio.
A prestao de servios comunidade, alm de ter um carter de cumprimento da
pena, objetiva a recuperao do sentenciado, atravs da sua reinsero ao meio social e

35

da sua valorizao como cidado. Consolida a tendncia mundial da reeducao do

sentenciado.
Outras aes da SAS
Alm de atuar nas grandes reas de segurana social, outras aes da secretaria so destinadas ao atendimento da populao paulistana.
Centro de Excelncia da Criana e do Adolescente Centro de Referncia Criana e
Adolescente (Cerca) uma iniciativa da Secretaria de Assistncia Social com a entidade
social Um Toque Importante pela qual cerca de 300 crianas contam com assessoria jurdica especializada, que auxilia nos trmites da Justia. A SAS investe R$ 45 mil mensalmente no Cerca. O tempo de trabalho com cada beneficirio , em mdia, de um ano.
Central de atendimento permanente A SAS mantm uma Central de Atendimento
Permanente (CAP), composta de uma equipe multidisciplinar, que atua 24 horas, incluindo sbados, domingos, feriados e pontos facultativos, para atendimento assistencial no Municpio de So Paulo s famlias e/ou pessoas vtimas de situao de emergncia e aos moradores de rua. constituda por tcnicos de nvel universitrio e servidores de nvel mdio e bsico, que prestam servios ininterruptos ao muncipe.

Projetos alternativos da SAS Projetos de ateno populao socialmente vulnerabilizada, com o objetivo de responder a demandas especficas, ampliando as alternativas
de atendimento no mbito da poltica de assistncia social. As entidades interessadas
devem procurar uma das SAS/Regionais e apresentar proposta de trabalho por escrito,
na qual as aes oferecidas focalizem o grupo familiar e a comunidade como lugares
naturais de proteo e incluso social, promovendo e melhorando a qualidade de vida e
valorizando o papel socializador da famlia.

Capacidade de atendimento da SAS

Segundo os dados fornecidos pela SAS para as aes nas grandes reas de segurana, a
capacidade dos 1.926 equipamentos da secretaria era de 128.868 atendimentos em outubro de
2002. Considerando-se que o total de atendimentos realizados nesse perodo atingiu 194.710,
os equipamentos da SAS operaram, em mdia, atendendo a um pblico 33,8% acima de sua
capacidade, ou 65.842 atendimentos acima de seu limite.
Em creches, a capacidade-limite de atendimentos foi ultrapassada em 6,3%, ou seja,
4.052 crianas acima da capacidade de 60.724 atendimentos das 491 unidades existentes no
municpio.

36

EQUIPAMENTOS, CAPACIDADE DE ATENDIMENTO E ATENDIMENTOS DE SAS OUT/2002

Seguranas
Acolhida

Convvio

Programas

Equiptos.

Capacidade

Atendimento

Total

69

6.258

5.921

Albergue

23

3.972

4.202

Abrigo

31

659

762

Total

913

106.935

141.031

Creches

491

60.724

64.776

EGJ

318

39.024

42.549

Centros e ncleos
de convivncia

66

2.890

14.069

Centro de servios
(populao de rua)

1.200

11.626

Total

50

1.424

33.644

Programa fortalecendo
a famlia/Renda Cidad

14.000

Centro de referncia
da assistncia social

17

14.779

PETI

31

909

909

Total

894

12.325

14.114

Benefcios
e rendimentos

Travessia
e autonomia

Qualificao profissional

50

7.890

8.917

Servios comunitrios

26

3.582

3.428

1.926

128.868

194.710

Total geral
Fonte: PMSP/SAS PLASsp 2002-2003.

Os dados indicam que os atendimentos feitos pela SAS concentram-se nas aes de
Convvio, responsveis por 72,4% do total de atendimentos realizados. Desse percentual,
45,9% referem-se a atendimentos em creches (33,2% do total de atendimentos de SAS) e
30,2% ao programa Espao Gente Jovem (21,8% do total). O restante dos atendimentos

37

concentram-se respectivamente em Polticas de Benefcios e Rendimentos (17,3%); na rea

Travessia e Autonomia (7,2%) e nas aes de Acolhida (3% dos atendimentos).
A distribuio dos equipamentos entre as grandes reas de segurana social est concentrada na rea de Convvio, que abriga 47,4% dos equipamentos, e na rea de Travessia e
Autonomia, em que esto 46,4% dos equipamentos da SAS.
Na verdade, mesmo com as restries oramentrias evidentes, a atual gesto municipal
conseguiu ampliar em 25% o nmero de vagas em programas sob responsabilidade da SAS
nos dois anos de gesto. Tal ampliao foi obtida, em grande medida, pela diversificao dos
programas de assistncia social no municpio, sendo muito relevante, j que so polticas que
atingem prioritariamente os segmentos mais vulnerveis da cidade.
Apesar dessa ampliao, algumas reas ainda continuam com srios problemas, como o
atendimento em creche para crianas de 0 a 3 anos. Esse atendimento, todo municipalizado,
que ser transferido da SAS para a Secretaria de Educao, enfrenta srios problemas no somente pela superlotao dos equipamentos, que atendem acima de sua capacidade, mas pela
distribuio deles no municpio, concentrada em certas reas, mas com carncia de vagas em
outras, principalmente em reas mais perifricas. Isso indica que no h somente a necessidade de ampliao das vagas em creche, mas tambm que essa ampliao seja planejada de acordo com a territorializao das necessidades existentes.

38

Favela de
Paraispolis

39

Lanchonete
na Favela de
Helipolis

40

3. Educao
A educao em So Paulo no encargo exclusivo da administrao municipal, pois a
mesma atendida tambm pelo governo estadual e pelo ensino privado pago. Apesar dos programas educacionais terem carter universal, trata-se neste tpico de mostrar que os pobres
constituem importante parcela de sua clientela.
O corte de pobreza realizado em outra parte deste estudo indica que 71,5% da populao de So Paulo no so pobres. Considera-se tambm que os 16,5% da populao
em idade escolar que freqenta a escola privada paga no so pobres. Desses dados resulta
que o pblico do ensino municipal composto por 55% da populao que no so pobres
e por 28,5% do total da populao que pobre. A partir desses dados, conclui-se que
34,13% do gasto municipal com educao so realizados com populao pobre. Na tabela
de execuo oramentria para o ano de 2002, nota-se que a Secretaria da Educao a
que detm a maior parcela de recursos, ou seja, R$ 1.702.352.747,00 e, destes, 34,13% podem ser considerados despesas com educao de populao abaixo da linha de pobreza, totalizando R$ 581.058.736,00.
No se trata aqui de avaliar a poltica de educao do Municpio de So Paulo, mas de
verificar se parcela da populao pode ser considerada pobre por carncias educacionais. Desde logo, o analfabetismo pode ser considerado a carncia mais grave do ponto de vista educacional, e em So Paulo vivem ainda cerca de 400 mil analfabetos. Para essa populao, a Secretaria de Educao mantm o programa Mova, de ensino fundamental supletivo que, em 2002,
atendeu a 33.604 alunos.
Foram criados na atual administrao novos programas como o de distribuio gratuita de uniformes escolares, que em 2002 atendeu a 800 mil alunos, o programa de distribuio
de mochilas e material escolar, que beneficiou 976.716 alunos, e o programa Vai e Volta, que
atende com transporte escolar gratuito a 72 mil crianas.
Nos distritos mais carentes, em 2002, a Prefeitura iniciou a construo de Centros Educacionais Unificados (CEUs), que, seguindo estratgia de desenvolvimento integral do aluno,
permitir ainda o acesso de toda a comunidade prxima ao equipamento s atividades de lazer, cultura, educao e cidadania. Esses equipamentos contam com salas de aula, creches, bibliotecas, infra-estrutura para atividades esportivas, centro comunitrio e reas de lazer. Com
os CEUs sero criadas 51.660 novas vagas em creches, em escolas de educao infantil e em escolas de ensino fundamental.
Do ponto de vista da expanso da oferta de vagas, em dois anos a Prefeitura aumentou
em 78.886 as vagas nos diferentes tipos de estabelecimentos por ela administrados e mais
6.373 em creches conveniadas.
Por outro lado, a Secretaria da Educao vem desenvolvendo programas com o intuito

41

de dar maior uso aos equipamentos educacionais em perodos em que os mesmos esto ociosos, e assim o Escola Aberta atende comunidade em 172 escolas nos fins de semana, 213 mil
alunos so atendidos pelo programa Recreio nas Frias.
Finalmente, com o fito de melhorar a qualidade do ensino, a Secretaria da Educao
promove cursos de aperfeioamento e d oportunidade aos professores para assistirem a cursos de requalificao profissional.
O padro de oferta de vagas na rede de
ensino educao infantil, fundamental e ensino mdio
Entre 1995 e 2001, a oferta total de vagas de educao infantil, educao fundamental e
ensino mdio manteve-se praticamente inalterada no Municpio de So Paulo. Todavia, nesse
perodo, ocorreram importantes mudanas na distribuio das matrculas por nvel de ensino.
O ensino fundamental (EF) permanece como o principal nvel quanto ao nmero de
alunos matriculados, porm com queda expressiva de sua participao no total de matrculas
dos trs nveis, de 71,1% em 1995 para 61,9% em 2001. Em contrapartida, as matrculas em
escolas de educao infantil (EEI) e no ensino mdio ampliaram a participao no universo
de matriculados. As matrculas em EEI, que representavam 9,7% do total de matrculas nos
trs nveis, passaram a 16,2% em 2001, enquanto que o ensino mdio ampliou sua participao no total de matrculas de 19,3% para 22% entre 1995 e 2001.

MATRCULAS E DISTRIBUIO POR NVEL DE ENSINO 1995-2001

1995

Educao Infantil
Educao Fundamental
Ensino Mdio
Total

2001

Matrculas

Matrculas

255.967

9,7

425.545

16,2

1.883.030

71,1

1.630.290

61,9

510.683

19,3

578.184

22,0

2.649.680

100

2.634.019

100

Fonte: Secretaria de Estado da Educao - Centro de Informaes Educacionais

O crescimento das matrculas em escolas de educao infantil (169.578 novas vagas entre 1995 e 2001) e de sua participao no total de matriculados fator de destaque na medida
em que a ateno para crianas nessa faixa de escolaridade primordialmente responsabilidade do poder municipal, no caso da Secretaria de Educao.
Nesse sentido, cresce a participao das matrculas da rede municipal de ensino de

42

25,9% em 1995 para 33,1% em 2001, do total de matrculas nos trs nveis. No obstante, a
participao das matrculas nas redes estadual/federal e particular caram nesse perodo.

MATRCULAS SEGUNDO A REDE DE ENSINO 1995-2001

1995

2001

Rede de Ensino

Matrculas

Matrculas

Estadual/Federal

1.459.169

55,1

1.280.708

48,6

686.290

25,9

872.507

33,1

504.221

19,0

480.804

18,3

2.649.680

100

2.634.019

100

Municipal
Particular
Total

Fonte: Secretaria de Estado da Educao/SE - Centro de Informaes Educacionais

A queda das matrculas estaduais e federais no perodo deve-se em grande medida

poltica de municipalizao da educao desenvolvida pela Secretaria de Educao do Estado
de So Paulo. Por outro lado, a diminuio do total das matrculas no ensino privado nesses
trs nveis de ensino pode ser atribuda, entre outros problemas, queda continuada dos rendimentos, em particular da classe mdia paulistana, muito atingida pelas condies adversas
do mercado de trabalho na ltima dcada. Entretanto, de se observar que esses dois fenmenos pressionam a oferta da Secretaria Municipal de Educao.

43

44

Barbearia
na Favela de
Helipolis

45

4. Sade
Tal como no campo da educao, o atendimento sade no Municpio de So Paulo
no de responsabilidade exclusiva do governo municipal. Como se pode notar na tabela anteriormente apresentada sobre a execuo oramentria de 2002, os gastos da Secretaria da
Sade totalizavam R$ 1.193.670.188, correspondendo a 13,2% do total dos gastos do municpio. Na Regio Metropolitana de So Paulo, 44,8% da populao possuem plano de sade privado. Se considerarmos que no Municpio de So Paulo tem vigncia essa mesma proporo e
que 71,5 % da populao no so pobres, chegamos a que somente 26,7% da populao total
que no so pobres devem ser atendidos pela sade pblica, o mesmo se dando com os 28,5%
da populao total que pobre. Da, conclui-se que cerca de 51,63% dos gastos com sade
provavelmente so destinados a atender famlias pobres, totalizando, portanto, R$
658.905.943 em 2002.
Tal como em outras rubricas de gastos sociais, chama a ateno a elevao dos gastos
com a sade na atual administrao. Em 1995, atingia 10,1% dos gastos totais da Prefeitura.
Em 2002 chegou a 13,2%. Por outro lado, enquanto em 2002 o gasto atingiu R$
1.193.670.188, em 2001 o oramento previa o montante de R$ 940 milhes.
A partir de 2001, a Secretaria da Sade passa por profunda reforma administrativa,
com a extino do antigo sistema PAS e reintroduo do municpio no Sistema nico de Sade (SUS) articulado pelo governo federal. Isso significou o retorno para a SMS de 250 unidades: treze hospitais, dezoito pronto-socorros e 219 outras unidades. Voltam tambm para a secretaria 10 mil funcionrios que prestavam servios ao PAS ou estavam alocados em outras
secretarias. Em fins de 2001, foi realizado concurso para a contratao de 1.996 mdicos, 474
enfermeiros e 5.292 auxiliares de enfermagem.
Do ponto de vista da diviso de responsabilidades com o governo estadual, a Prefeitura
avanou na municipalizao do atendimento sade, pois agora so de responsabilidade do
municpio as aes bsicas de sade, ficando a cargo do Estado os servios e aes de maior
complexidade. Assim, somente em 2001, cerca de duzentas unidades bsicas e os 150 programas
de sade da famlia administrados pelo governo estadual foram integrados rede municipal.
Levando-se em conta os limites dos 96 distritos administrativos da cidade, foram criados 41 distritos de sade, cada qual atendendo a cerca de 250 mil pessoas, o que representa
importante passo na descentralizao dos servios. E para cada distrito foi indicado o equivalente a um diretor com status de secretrio de Sade local, aproximando assim a autoridade
dos usurios. Viabilizando a participao popular, foi regulamentada a criao de Conselhos
Distritais de Sade, hoje j em funcionamento, que fiscalizam e acompanham os servios e
aes dos distritos. Ainda no campo da participao popular, foi realizada em 2001 a Conferncia Municipal de Sade, que discutiu os grandes projetos da secretaria.

46

Os programas da Sade
Programa Sade da Famlia (PSF) Transforma as responsabilidades das Unidades Bsicas de Sade, as quais passam a ser unidades de sade da famlia e resolvem
85% dos problemas locais de enfermidades. A estratgia consiste em atuar na preveno e controle ambulatorial das enfermidades e tambm nas reas de educao,
saneamento e meio ambiente, buscando intervir em fatores que colocam a sade em
risco. O programa foi implantado rapidamente e at o fim de 2002 j contava com
667 equipes nos 39 distritos e atendia a cerca de 667 mil famlias, aproximadamente
2.334.500 pessoas. A meta at o final de 2004 a implantao do PSF para 1.749.000
famlias.
Outra inovao trazida pelo PSF a contratao de agentes de sade entre membros
da prpria comunidade onde atuam, que assim conhecem a realidade local e esto mais
aptos a se aproximar das famlias para cadastr-las e levar informaes sobre a rede de
atendimento e ainda orient-las sobre os cuidados com a sade. Esses agentes so treinados pela prpria SMS. Deve-se destacar tambm que a conduo do programa levou
ao estabelecimento de parcerias com associaes de bairros, instituies benemerentes,
hospitais privados, universidades etc. Por meio de convnios, a SMS transferiu a essas
organizaes o montante de R$ 117.858.172,74 no exerccio de 2002.

Programa Sade da Mulher Foram reestruturadas todas as Unidades Bsicas de

Sade para que pudessem passar a realizar exames preventivos de doenas ginecolgicas. No perodo de dois anos da atual administrao foram realizados 460.855 exames
de preveno de colo de tero e, ainda, disponibilizados testes de gravidez, mtodos
contraceptivos e orientao para o planejamento familiar .

Projeto Nascer Bem

Tem por objetivo o tratamento humanizado para as mes e os

nascituros, e para tal foram contratados sessenta leitos para partos de baixo risco nas
regies Leste e Centro e dez leitos de UTI neonatal. Alm desses equipamentos, foram
abertos mais 76 leitos para parto e 57 leitos de berrio na Maternidade Escola de Nova
Cachoeirinha.
Violncia Domstica Foram institudos servios de atendimento especializado em
21 Unidades Bsicas de Sade. O servio de aborto legal foi expandido para mais trs
hospitais, totalizando cinco na cidade.

Planejamento familiar Cirurgias contraceptivas como laqueadura e vasectomia es-

47

to sendo realizadas em oito hospitais municipais e as UBS oferecem orientao quanto ao planejamento familiar.
Acolhimento do cidado na rede municipal de sade um projeto prioritrio da
SMS que visa a humanizar e melhorar a imagem do servio pblico de sade junto
populao. Envolve atividades de conscientizao e qualificao do pessoal da secretaria
e composto por inmeras iniciativas que humanizam o tratamento e envolvem a famlia do paciente.

Resgate do cidado Criao de rede de apoio em situaes de violncia, urgncia e

emergncia, para enfrentar a crescente violncia urbana. Busca adequar o atendimento
nos pronto-socorros municipais, o sistema de transporte de vtimas e melhorar as instalaes municipais, adaptando-as para atender a vtimas de violncia e diminuir a
morbidade. Os profissionais da rea so tambm qualificados por cursos.

Cabea feita Buscando

adaptar-se a novas demandas sociais, a SMS desenvolve poltica de preveno e tratamento dos problemas relacionados ao uso de drogas e lcool
na cidade. Alm de campanhas de esclarecimento da populao, o programa envolve
capacitao de profissionais e foram criados o Frum e o Conselho municipal e polticas pblicas para lcool e drogas.

Combate dengue Grande programa de preveno que envolveu em dois anos cerca de 7 milhes de visitas a imveis, contratao de 1.481 agentes, alm de campanhas
de esclarecimento da populao e outras inmeras medidas de preveno.
DST e AIDS As campanhas contra as Doenas Sexualmente Transmissveis (DST) e

contra a AIDS no municpio envolvem programas de esclarecimento e de distribuio

de preservativos.

48

Morador
amplia sua casa
na Favela de
Paraispolis

49

Lazer na
Favela de
Helipolis

50

5. Abastecimento
A partir de um desdobramento da Secretaria de Higiene, em novembro de 1961, foi
criada a Secretaria de Abastecimento, responsvel pelo controle e pela fiscalizao das atividades e dos servios ligados ao abastecimento de gneros alimentcios no Municpio de
So Paulo.
A Sabas, como ficou denominada, prosseguiu com suas atividades at 1977, quando
foi desativada enquanto secretaria municipal (Decreto n 14.316, de 4 de fevereiro de 1977,
Reorganiza parcialmente a estrutura administrativa da Prefeitura e d outras providncias).
Em 1980, o decreto n 16.530, de 13 de maro, cria a Coordenadoria Municipal das Administraes (Comab), com responsabilidade de coordenar todas as atividades relativas ao abastecimento de gneros alimentcios e de outras atividades correlatas.
Em 1986, o ento prefeito de So Paulo, Jnio da Silva Quadros, por meio do decreto n 21.845, de 3 de janeiro, reativa a Secretaria Municipal de Abastecimento (Semab). De l at os dias atuais, a secretaria passou por algumas reestruturaes. A principal delas aconteceu em 1987 (Lei n 10.311, de 22 de abril de 1.987, Dispe sobre a reestruturao da Secretaria Municipal de Abastecimento e d outras providncias), modificando seu organograma, embora as atividades continuassem ligadas s suas atribuies
quando da poca de sua criao, sempre no mbito da competncia do Municpio de So
Paulo.
Est sob responsabilidade da Semab a organizao, orientao e execuo das atividades relativas ao abastecimento de gneros alimentcios no Municpio de So Paulo. A secretaria responsvel pela fixao de normas, preceitos de funcionamento e padres sanitrios para estabelecimentos atacadistas, varejistas e de consumo pblico de alimentos, bem como a
sua fiscalizao. (Lei n 5.869-A, de 27 de novembro de 1.961, Desdobra a Secretaria de Higiene e Sade e a Secretaria de Abastecimento e d outras providncias).
A Semab, por meio de seu Departamento de Alimentao e Suprimentos (DAS), responsvel por um dos mais importantes programas do municpio, o fornecimento de alimentos da PMSP, especialmente no que se refere merenda escolar, ao abastecimento da rede de
creches municipais e conveniadas e escolas municipais.
Os gastos da Semab dobraram entre 1995 e 2002 como proporo do oramento total
liquidado da Prefeitura. Esses gastos, que representavam 1,1% do oramento em 1995, passaram a representar 2,2% em 2002.
Os dois maiores programas executados na secretaria so o Programa de Alimentao Escolar (PAE) e o Leve Leite. Juntos, representaram mais de 96% dos recursos gastos pela Semab
em 2002.
Essa concentrao de recursos nesses dois programas indica que os gastos com a polti-

51

ORAMENTO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE ABASTECIMENTO 1995/2002

R$ 202.608.899

R$ 57.243.684

1995

2002

Fonte: PMSP/SF.

ca de abastecimento da PMSP seguem o mesmo sentido da poltica educacional em termos de

atendimento da populao pobre. Conforme descrito no item Pobreza e polticas educacionais,
o nmero de pobres atendidos nas escolas de So Paulo chega a 34,1% do total de matriculados, o que indica que proporo semelhante dos gastos em abastecimento destinada aos pobres da cidade matriculados.

PROGRAMAS SOCIAIS/POPULAO ATENDIDA/RECURSOS FINANCEIROS 2001-2002

PROGRAMAS

Mercado Central*

2002

Populao
atendida

Gasto (R$)

Populao
atendida

Gasto (R$)

Alimentao Escolar

960.000

57.000.001

1.100.000

95.529.761

Leve-Leite

881.000

87.749.400

903.000

89.461.878

Banco de Alimentos

45.000

21.765

Restaurantes Populares*

10 Feiras Mveis*
Sacoles
Hortas Comunitrias
Fonte: SEMAB/PMSP.

52

2001

4.236.208

1.415,00

4.500.000

1.882

30.000

9.180,64

30.000

5.535

* Programas com implementao prevista para 2003.

Dessa forma, somados os gastos desses dois programas com a parcela restante dos gastos em abastecimento, dirigida ao abastecimento de albergues, alunos do Mova, entre outros
(todos programas voltados para populao pobre), os gastos com pobres feitos pela Semab totalizam R$ 80.699.408,90, ou 39,8% do oramento total liquidado da secretaria em 2002.
Programa de alimentao escolar (merenda) e Leve-Leite
O Programa de Alimentao Escolar (PAE) o maior da Secretaria Municipal do Abastecimento e, na atual gesto iniciada em 2001, passou por vigoroso processo de aperfeioamento. A magnitude do PAE relativamente a mesma daquela observada na gesto anterior. A grande diferena
seu progressivo aperfeioamento do ponto de vista do cardpio, das refeies e do controle nutricional. A antiga merenda fornecida at 2000 deu lugar a um cardpio balanceado, elaborado por nutricionistas da Prefeitura, de acordo com as necessidades dirias de cada faixa etria. Entre produtos perecveis e no perecveis, a variedade do cardpio chega a at setenta produtos diferentes.
A rede municipal de ensino da cidade de So Paulo serve diariamente, em mdia, 1,4 milho de refeies. So compostas de arroz, feijo, ovos, macarro, verduras, legumes, um tipo de
carne, suco de laranja, frutas e sobremesa. Esse o cardpio do almoo e jantar. Para os alunos que
entram cedo, h ainda o caf da manh, que conta com diversos tipos de biscoitos, sucos e frutas.
O PAE garante refeies todos os dias aos alunos da rede municipal de ensino, que compreende as Emeis, Emefs, creches municipais e conveniadas, escolas de ensino especial, classes comunitrias, centros de ensino supletivo e programa de alfabetizao.Esse , sem dvida, o maior programa
de alimentao escolar da Amrica Latina em nmero de refeies servidas. E para manter tudo isso,
a Semab distribui mensalmente quantidades impressionantes de alimentos. So 100 mil quilos de arroz, 60 mil quilos de feijo, 100 mil quilos de carne bovina, 460 mil quilos de legumes e verduras, por
exemplo, diz Beatriz Tenuta Martins, diretora da Diviso de Administrao da Merenda Escolar.

UNIDADES BENEFICIADAS PELO PROGRAMA DE ALIMENTAO ESCOLAR

TIPO DE UNIDADE

PONTOS DE ENTREGA

EMEI

431

EMEF

447

Creche1

800

Outros 2

562

Total
Fonte: SEMAB/PMSP
1. Diretas = 350; Conveniadas = 450

2.240
2. Albergues, hospitais etc.

53

Os dados da Semab indicam que o PAE gera 6.282 empregos diretos, entre unidades
de ensino, transporte, armazenagem, gerenciamento e servios terceirizados. Mensalmente so consumidos 5.937.984 quilos de alimentos, o que d uma mdia diria de 296.899
quilos.
Para garantir o atendimento e o satisfatrio resultado do programa, uma logstica de
rede foi montada nas principais regies da cidade e conta com frota de 140 caminhes e 120
peruas do tipo Kombi, num total de 260 veculos envolvidos.
O PAE varia conforme o tempo de permanncia do aluno na escola. Ele est dividido
de acordo com a faixa etria, buscando assim suprir as necessidades nutricionais das crianas, levando em conta ainda o tempo de permanncia na escola. Algumas escolas implantaram o sistema de self-service, em que as prprias crianas montam o seu prato, orientadas
pela professora.
No mbito do PAE, a Semab conta ainda com os projetos Sade no Po, que oferece po
fortificado com ferro aminoquelato, que ajuda no aumento da hemoglobina de crianas; e o
Ferro e Cobre, que tem a finalidade de avaliar se a utilizao do leite fortificado com ferro associado suplementao de cobre eficaz na reduo da anemia em pr-escolares, alm de
verificar o ganho de peso em crianas desnutridas. Outros dois projetos j esto em andamento. So eles: o Ateno Criana com Diabetes, que busca melhorar a qualidade de vida delas
crianas, e o Educao Alimentar, que busca implantar projetos de educao alimentar junto a
pr-escolas com apoio da iniciativa privada.
Junto ao PAE est o programa Leve-Leite, criado em 1995 pelo ento prefeito Paulo Maluf e mantido nas duas gestes seguintes. Atende hoje a mais de 900 mil crianas, distribuindo
mensalmente 1.600.000 quilos de leite em p. So mais de 1.700 escolas beneficiadas, e o objetivo combater a desnutrio nas creches municipais e conveniadas e nas Escolas Municipais de Ensino Infantil (Emei) e Fundamental (Emef). Atualmente, o leite distribudo para
as crianas que mantm freqncia mnima na escola de 90% ao ms, garantindo assim a assiduidade e combatendo a evaso escolar.
As crianas matriculadas nas Emef recebem 2 quilos de leite em p por ms. Nas demais unidades, 1 quilo do produto, porque ficam mais tempo na escola e recebem alimentao reforada todos os dias.
Os recursos destinados a esses dois programas so provenientes de diferentes fontes.
importante notar que na atual gesto aumentaram os gastos com o PAE e o Leve Leite, e mais,
aumentou a participao dos recursos da PMSP no total despendido nesses programas.
Para garantir a manuteno do atendimento e melhorar a qualidade do cardpio
oferecido, prioridade da atual gesto, a Prefeitura, por meio da Semab, passou a responder
em 2002 por 58,7%, enquanto essa participao em 2001 era 51,9%. Essa elevao ocorreu
por fora da diminuio da participao dos recursos estaduais provenientes da Quota Es-

54

Tabela 3
ORIGEM DOS RECURSOS DO PROGRAMA DE ALIMENTAO ESCOLAR
FONTES

PMSP

2001

2002

em R$

em R$

87.006.783

51,9

115.181.171

58,7

QESE1

63.343.127

37,7

63.475.846

32,3

FNDE

17.295.550

10,3

17.530.238

10,3

TOTAL

167.645.460

100

196.187.255

100

Fonte: PMSP/SEMAB (Revista da SEMAB/PMSP. Ano2 - N2, So Paulo, outubro/2002.150)

1. Quota Estadual do Salrio-Educao

tadual do Salrio-Educao, que de 37,7%, em 2001, respondeu por apenas 32,3% dos gastos em 2002.
Outros programas da Semab
Banco de Alimentos Esse programa da Secretaria Municipal de Abastecimento
completou em dezembro um ano de atividades dando incio a um processo de modernizao, que dever ampliar a captao de alimentos e o nmero de entidades atendidas. Como experincia indita da administrao municipal, tem o objetivo de angariar
alimentos e distribu-los para entidades carentes, contribuindo para a reduo da fome
e melhoria do estado nutricional das pessoas assistidas.
A sede do Banco de Alimentos, na Zona Norte de So Paulo, tem capacidade para estocar at 200 toneladas de alimentos e movimentar cerca de 50 toneladas por ms. Os
alimentos doados so cuidadosamente armazenados para que possam ser distribudos
com total qualidade de consumo.

Sacoles A cidade de So Paulo possui 24 sacoles, cujos produtos tm qualidade

fiscalizada pela Semab. De janeiro a agosto de 2002, j receberam a visita de 2.964.482
pessoas que procuram produtos de qualidade a baixo preo. O resultado foi a comercializao de 23.990.695 quilos de alimentos. Os sacoles foram criados com a finalidade
de oferecer populao um acesso racional e eficaz para a aquisio de gneros alimentcios a preos mais baixos que os praticados, em mdia, no mercado. Os primeiros sacoles da Prefeitura foram implantados em 1990, na gesto Luiza Erundina, que ao final de seu governo deixou treze deles na cidade.

55

Os 24 sacoles municipais existentes na cidade de So Paulo hoje oferecem, de quarta a

domingo, das 7h s 13h, alimentos de primeira qualidade. Funcionam em prdios prprios
e destacam-se a comercializao de frutas, legumes e verduras, a um preo nico por quilo, sendo o valor determinado pela Semab, segundo cotao do Ceagesp. Atualmente, o
quilo dos alimentos vendidos nos sacoles custa R$ 0,98 (noventa e oito centavos).
Programa de Hortas Comunitrias Esse programa faz parte da Diviso Tcnica
Agropecuria, da Superviso Geral de Abastecimentos, da Secretaria Municipal de
Abastecimento, e tem por objetivo dar suporte tcnico e material (ferramentas, sementes, adubos, materiais didticos para os cursos e materiais de divulgao etc.) aos diversos locais interessados em implantar uma horta.
O trabalho prioriza a ocupao de reas ociosas, colaborando na complementao
da alimentao dos participantes, alm de ajudar na melhoria da renda com a venda do
excedente da produo. Alm disso, a horta comunitria fonte de lazer e terapia e um
meio para o desenvolvimento de atividades pedaggicas e de educao ambiental.
Hoje, no Municpio de So Paulo, existem 900 locais cadastrados, atendendo anualmente a um pblico em torno de 30 mil pessoas, distribudas em escolas da rede pblica municipal e estadual, creches, associaes de moradores, conjuntos habitacionais,
centros de convivncia e diversos tipos de entidades assistenciais.
Em 2001 o programa passou a oferecer o curso Como fazer uma horta, ensinando como
cultivar hortalias e orientando e acompanhando a implantao de hortas. A iniciativa conta
atualmente em seu corpo tcnico com trs engenheiros agrnomos e trs assistentes, que realizam visitas peridicas aos locais onde a horta est instalada e orientam sobre todas as etapas
envolvidas no cultivo, desde o preparo do solo e a semeadura at a colheita das plantas.
A Semab oferece kits de ferramentas (contendo enxada, enxado, conjunto de ferramentas para jardim, rastelo, regador, p e um sacho), alm de kits de sementes (cada
um com mdia de dezessete tipos de hortalia), 44 metros cbicos de adubo orgnico
(cerca de sete caminhes), cerca de cem sacos de 50 quilos de esterco de cavalo e 50 quilos de calcrio dolomtico.
Na verdade, as polticas de abastecimento da PMSP desenvolvidas pela Semab, como se
percebe, so extremamente concentradas, em termos de recursos e atendimentos, em dois
programas, no PAE e no Leve Leite. So dois programas muito bem recebidos pela populao e que tm grande impacto para os pobres da cidade. So programas globais de atendimento s crianas matriculadas na rede municipal de ensino, com grande alcance social.

56

Barracos de
madeira na
Favela de
Paraispolis

57

Na favela de
Paraispolis foram feitas
melhorias, como o
asfaltamento de ruas

58

6. Trabalho e Renda
Diferentemente das demais secretarias avaliadas neste relatrio, a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS) do Municpio de So Paulo no existia quando
o governo da prefeita Marta Suplicy tomou posse em 1 de janeiro de 2001. Somente vai tomar corpo e existncia prpria ao longo do primeiro semestre daquele ano, durante as discusses e a implementao dos programas Renda Mnima, Bolsa Trabalho e Comear de Novo.
Eram compromissos de campanha, resultado das discusses ocorridas durante a elaborao
do programa de governo no Instituto Florestan Fernandes.
Inicialmente pensada como uma Secretaria do Trabalho, os recursos eram da ordem
de R$ 3 milhes para implementao dos trs programas. Ao mesmo tempo em que se pensava a estrutura da nova secretaria a ser criada, o ento secretrio extraordinrio do trabalho
e sua equipe tinham de transformar o que era proposta dnuma poltica de governo, pensando na sua implementao e operacionalizao e, tambm, elaborar a legislao dos referidos
programas.
Aprovada a criao da secretaria pela Cmara Municipal, pde-se completar o quadro
mnimo de funcionrios para operacionalizar os trs programas que j estavam sendo implementados e ampliar sua atuao, com a criao de novas propostas, que iriam completar a estratgia de ao da secretaria.
Ao final do ano de 2001, alm de implementar os trs programas de redistribuio de
renda, pelo menos outros trs j estavam em fase avanada: a Central de Crdito Produtivo Popular So Paulo Confia, o Desenvolvimento Solidrio, em parceria com a Organizao das
Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO/ONU), e o Ao Coletiva de Trabalho
(Operao Trabalho). Isso foi possvel porque ao longo do ano foram feitas suplementaes
oramentrias que permitiram que, ao final do ano de 2001, a SDTS pudesse gastasse cerca de
R$ 60 milhes.
Se num primeiro momento, a criao de uma secretaria voltada para a implantao de
programas sociais era uma incgnita, seus primeiros resultados ao final do primeiro ano de
gesto tornavam claro que a estratgia adotada pela secretaria, apesar de audaciosa, mostravase eficaz. Com isso, no ano de 2002 seu oramento aumentou para R$ 147 milhes. Somadas
s complementaes, chegou-se a R$ 240 milhes.
A estratgia de incluso social da SDTS
Talvez o aspecto mais importante da anlise dessa secretaria seja o fato de que, apesar
de ela ter sido criada para implementar trs programas que tinham sido elaborados para o
programa de governo da ento candidata ao governo municipal, conseguiu, a partir deles,
criar uma estratgia de ao que no se resumia implementao dos mesmos.

59

A avaliao da equipe da SDTS era que somente a transferncia de renda era insuficiente para reverter a situao de fragilidade social da populao que se pretendia atingir, ou seja,
aquela excluda do acesso aos bens e servios bsicos para manter uma vida digna. Era, portanto, imprescindvel associar os programas de transferncia de renda a outros que possibilitassem s pessoas beneficirias desses programas a autonomia em relao a eles. Assim, a estratgia, denominada de estratgia de incluso social, foi construda em trs eixos:
Programas

de redistribuio de renda;
emancipatrios; e
Programas de desenvolvimento local.
Programas

O objetivo que perpassa toda a estratgia que num primeiro momento tem-se de repassar s famlias uma renda para que possam utiliz-la na manuteno de sua sobrevivncia
bsica, ou seja, o gasto com a alimentao e vesturio, principalmente. Porm, como os programas visam a tratar de uma carncia de renda temporria, torna-se necessrio fazer com
que os motivos que levaram a essa carncia de renda sejam superados. Assim, um segundo
conjunto de programas foi implementado, o de polticas emancipatrias.
Esse segundo conjunto tem como objetivo dar o apoio necessrio para que as famlias
tornem-se autnomas em relao aos programas de transferncia de renda. Assim, os programas desse segundo eixo atuam para que os beneficirios dos programas redistributivos possam
conseguir alguma renda ou ampliar a renda familiar que j possuem por meio de uma melhor
insero no setor produtivo, seja pelo estmulo s iniciativas coletivas de constituio de empreendimentos autogeridos, seja pela ampliao da capacitao ocupacional em seus mais amplos sentidos, seja conseguindo recursos financeiros para aplicar ou iniciar negcio prprio.
No terceiro eixo de ao da secretaria, e que complementa os dois anteriores, o objetivo
concentra-se nas atividades de coordenao e organizao das atividades econmicas locais. A
partir desse objetivo, os programas desse eixo atuam nas vrias regies do municpio, organizando os atores locais para a definio das aes prioritrias que possam dinamizar a economia local e, ainda, atuando como organizador do mercado de trabalho local ao buscar o melhor aproveitamento da fora de trabalho na prpria regio.
Para colocar em prtica essa estratgia e implementar os programas, foi necessrio contornar o fato de a SDTS ter um pequeno nmero de funcionrios a sua disposio. A alternativa foi contar com a cooperao das demais secretarias e dos representantes locais do governo. Assim, criou-se uma cooperao intersecretarial que, sob a coordenao dos tcnicos da
SDTS, colocaram em prtica os programas. Essas aes compunham-se do cadastramento do
pblico-alvo, recebimento da documentao e entrega dos cartes magnticos aos selecionados, desenvolvimento das atividades de utilidade coletiva entre outras.

60

Outro aspecto inovador da ao da secretaria foi o cadastramento e a seleo da populao-alvo. Diferentemente de outros programas, em que atendido um pblico normalmente definido por entidades de benemerncia, a SDTS optou por implementar projetos de acesso universal, fazendo a seleo dos beneficirios que atendessem aos requisitos de elegibilidade da lei que os criou. Dessa forma, todos os interessados em se inscrever em um dos programas da secretaria podiam faz-lo apresentando-se em um dos locais de cadastramento. Feito
o cadastramento, as informaes so transferidas para um banco de informaes Banco de
Dados do Cidado pensado para ser um cadastro nico do cidado paulistano, ou seja, em
termos gerenciais, permite que se verifique em quais programas determinada pessoa est inscrita, entre outras informaes, que so bastante importantes para o planejamento, correo e
formulao de novas polticas pblicas. Com as informaes no Banco do Cidado, feita a
seleo dos beneficirios a partir dos critrios definidos em lei e, aps a convocao para a
apresentao dos documentos necessrios, entrega-se o carto magntico e, quando for o caso, so passadas orientaes para sua integrao nas atividades de utilidade comunitria e de
capacitao.
Apesar de os programas serem universais, para todos os muncipes, elaborou-se um
cronograma de implementao. A definio das regies do municpio foi feita a partir de
estudo em que as variveis de anlise utilizadas foram a escolaridade e a renda da populao, o nvel de emprego e a violncia da regio. A partir dessas variveis construiu-se um
indicador que possibilitou ordenar os 96 distritos do municpio pela maior excluso social. Feita esta ordenao, definiram-se os treze distritos de maior excluso social para implementao dos programas. Isso foi realizado no primeiro ano de governo. No segundo
ano, ampliou-se o atendimento para mais 37 distritos, seguindo a ordem preestabelecida,
e at o final do governo prev-se o atendimento a todos os distritos. No primeiro ano,
alm dos distritos de maior excluso, definiram-se alguns que, apesar de no aparecerem
como sendo de grande excluso social, tinham focos de pobreza acentuados grande populao favelada em distritos mais estruturados e que mereceram ateno especial na
implementao.
Programas Redistributivos
Os programas redistributivos da SDTS so a porta de entrada para o atendimento da
populao excluda socialmente. Por meio deles o governo municipal transfere uma renda
monetria s famlias e indivduos selecionados em cada programa para que possam ter
acesso aos bens e servios mnimos e uma vida em condies adequadas. Esses programas
so temporrios, durando enquanto mantiverem-se satisfeitas as condies de elegibilidade
que deram origem ao benefcio ou at que o tempo mximo previsto por cada programa se
extinga.

61

 Garantia de Renda Familiar Mnima Municipal (PGRFMM) O objetivo a transfe-

rncia de renda s famlias de baixo poder aquisitivo para que mantenham seus filhos
em idade escolar freqentando a escola, possibilitando, dessa forma, o aumento da escolaridade das crianas pertencentes s famlias pobres.
Para habilitar-se ao programa, o beneficirio (me, pai ou responsvel pela criana)
deve comprovar que a renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo, que
possui crianas com idade entre zero e 15 anos, residir no Municpio de So Paulo h,
pelo menos, dois anos e atender s obrigaes estabelecidas em Termos de Responsabilidade e Compromisso. Alm disso, a criana/adolescente deve manter uma freqncia
mnima escola e no estar em situao de risco (por exemplo, em trabalho na rua).
A famlia beneficiada recebe uma complementao, em dinheiro, correspondente a
dois teros da diferena entre o valor encontrado pela multiplicao do nmero de pessoas da famlia pelo valor de meio salrio mnimo e a renda familiar total por doze meses, renovvel por igual perodo, mantidas as condies de elegibilidade do beneficirio.
Do que a famlia beneficiria tem direito so descontados os valores recebidos de programas semelhantes tais como o Bolsa Escola pagos por outras instncias de governo. Ademais, existe um mnimo recebido pela famlia, no valor de um dcimo do salrio mnimo e teto de 1,1 salrio mnimo.
Bolsa Trabalho Tem como pblico-alvo os jovens de 16 a 20 anos4 pertencentes a
famlias de baixa renda e visa a oferecer os meios necessrios para que ampliem sua escolaridade e capacitao, ainda que esta no seja direcionada diretamente para o mercado de trabalho. Alm disso, busca a integrao do jovem junto ao bairro de moradia
por meio do desenvolvimento de atividades comunitrias e, ainda, melhorar as condies de vida do jovem e de seu grupo familiar.
Para habilitar-se ao programa, o jovem que estiver na faixa etria deve comprovar que pertence a famlia com renda per capita igual ou inferior a meio salrio
mnimo, estudar ou ter concludo o ensino mdio, no exercer atividade remunerada ou estar desempregado e no possuir renda prpria, residir h pelo menos
dois anos no municpio e atender s obrigaes do Termo de Responsabilidade e
Compromisso.
O jovem beneficiado pelo programa dever participar de atividade de formao,
em regime de meio perodo no conflitivo com o horrio escolar. As atividades so
desenvolvidas por meio de parcerias entre a secretaria e outros rgos do governo e

4. Recentemente a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade ampliou essa faixa para possibilitar
a incluso de novas modalidades que, no entanto, no so discutidas no presente trabalho.

62

organizaes no-governamentais que se incumbem de monitorar as atividades de

utilidade coletiva. Para desenvolver essas atividades, o jovem recebe uma bolsa que
corresponde a 45% do salrio mnimo vigente, acrescido de um valor para o transporte dirio da residncia ao local de desenvolvimento das atividades. O prazo de
permanncia do jovem no programa de seis meses, podendo chegar ao mximo de
dois anos.
Comear de Novo Esse programa est direcionado a trabalhadores desempregados
h seis meses ou mais que tenham 40 anos de idade ou mais. Alm disso, para habilitarem-se ao programa os interessados devem comprovar pertencer a famlias com renda
per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo, residncia no municpio h pelo menos dois anos, no estar recebendo seguro-desemprego e atender s obrigaes do Termo de Responsabilidade e Compromisso.
Tem como objetivo oferecer uma capacitao nova ou adicional a seu pblico-alvo,
assegurando o acesso a atividades de capacitao ocupacional ou comunitria; atuar sobre as formas tradicionais de excluso e pobreza (tais como o analfabetismo); incentivar o empreendedorismo por meio de formao e habilitao para a montagem de pequenos negcios. O programa, ainda que no exclua a possibilidade de inserir esse pblico no mercado de trabalho, no d nfase a esse aspecto, procurando alternativas que
extrapolem a incluso social via mercado de trabalho.
Para receber a bolsa no valor de dois teros do salrio mnimo mais vale-transporte, o beneficirio tem de participar das atividades de capacitao ocupacional ou
comunitria, que visam a possibilitar ao trabalhador alternativas de insero ocupacional. As atividades so desenvolvidas por parcerias entre a SDTS e rgos do governo, que capacitam os trabalhadores para atuar como agentes cuidadores de idosos, de lazer e recreao, como restauradores e encadernadores, entre outras atividades. Alm dessas, desenvolvem-se atividades que buscam envolv-los no exerccio
pleno da cidadania por meio da transferncia de conhecimentos e informaes com
relao aos direitos e responsabilidades de cada um perante o conjunto da sociedade
qual pertencem.

Ao Coletiva de Trabalho (Operao Trabalho) A criao do programa tem como

objetivo combater os efeitos do desemprego de longa durao sobre as condies de vida do trabalhador e de sua famlia. O pblico-alvo o trabalhador com idade superior a
18 anos, preferencialmente entre 21 e 39 anos, que esteja desempregado h mais de oito
meses. Alm de ser um instrumento de enfrentamento da pobreza, o programa tambm
visa aumentar a auto-estima daqueles que, por estarem a longo tempo sem emprego,

63

transferem para si a responsabilidade do fracasso em conseguir uma nova colocao no

mercado de trabalho, o que dificulta ainda mais sua insero na atividade produtiva.
Para tornar-se elegvel ao programa, o trabalhador dever, alm de estar desempregado h mais de oito meses, comprovar que reside no municpio h pelo menos um
ano, ser maior de 18 anos, pertencer a famlia com renda per capita igual ou inferior a
meio salrio mnimo. O beneficirio selecionado recebe uma bolsa no valor de at um
salrio mnimo e meio acrescido de valor para alimentao e transporte.
Em contrapartida, o trabalhador deve participar de atividades ocupacionais prticas, desenvolvidas sob orientao de rgos municipais ou entidades parceiras, e de
atividades de capacitao cidad e profissional, que tambm podem ser desenvolvidas
pelos rgos em que os trabalhadores esto alocados ou por entidades conveniadas
ou parceiras. O prazo de permanncia no programa varia de trs a nove meses, sem
postergao.
Em todos os programas redistributivos elencados acima, o pagamento feito em moeda por meio de conta bancria, cujo valor pode ser retirado pelo beneficirio por carto
magntico na agncia ou em caixas eletrnicos. Durante o prazo de vigncia, os beneficirios
possuem seguro de vida coletivo. Alm disso, a forma de entrada se d por meio de cadastramento realizado nas regies de residncia dos beneficirios. Depois do cadastro, as informaes so encaminhadas para o Banco de Dados do Cidado, a partir do qual feita a seleo
segundo os critrios de elegibilidade de cada programa. Feita a seleo encaminhada carta
comunicando a pessoa cadastrada que foi selecionada e so marcados data e local para apresentao dos documentos necessrios e assinatura do Termo de Responsabilidade e Compromisso. Cumprida essa etapa, as pessoas so encaminhadas, quando for o caso, aos locais onde devero desenvolver as atividades comunitrias e de capacitao, bem como recebem o
carto magntico para a retirada do valor da bolsa. Deve-se ressaltar uma diferena na forma
de cadastramento entre os trs primeiros programas apresentados e o Operao Trabalho. Este ltimo fez o cadastramento dos desempregados de longa durao ao mesmo tempo em todo o municpio e de forma independente do cadastro dos demais programas. No caso dos
outros trs programas redistributivos, o cadastramento feito conjuntamente e j existe, at
o momento, em cinqenta distritos administrativos de um total de 96 considerados os
mais afetados pela pobreza, devendo atingir todo o municpio at o fim dos quatro anos do
atual governo.
Com exceo do Operao Trabalho, os outros trs programas possuem conselhos de
acompanhamento e avaliao, composto de representante do governo e da sociedade civil, que
buscam auxiliar na conduo dos referidos programas e na correo de rumos, alm de dar
mais transparncia aos resultados e aplicao dos recursos pblicos.

64

Programas Emancipatrios
Dentro da estratgia de incluso social da SDTS, o conjunto de programas associa-se
aos anteriores (redistributivos) com o objetivo de fornecer as ferramentas para que os beneficirios daqueles programas possam tornar-se independentes da transferncia de renda, conquistando a autonomia em relao ao Estado.
Oportunidade Solidria O objetivo do programa oferecer acesso cultura do em-

preendorismo a coletivos de trabalhadores desempregados e subocupados que permita

a constituio de micro e pequenos negcios e possibilite aos mesmos alcanar a autonomia econmica e a emancipao social. Dessa forma, pretende-se romper com o ciclo estrutural da pobreza, dando oportunidade s famlias mais fragilizadas de constiturem empreendimento capaz de gerar ocupao e renda para seus membros.
Para atingir esses objetivos, o programa fornece cursos de capacitao tcnica e
apoio incubao (conduo e operacionalizao) de cooperativas, empreendimentos
solidrios, associaes e redes de atividades econmicas com alta e baixa agregao tecnolgica, entre outros. O programa tambm volta-se para a capacitao tcnica necessria constituio, manuteno e apoio a negcios prprios e empreendimentos comunitrios. A inteno oferecer apoio queles empreendimentos que esto passando
por dificuldade e que podem vir a fechar, promovendo a transferncia para um empreendimento autogerido, fortalecendo a capacidade de reao da empresa, evitando
que, com o seu fechamento, mais pessoas sejam lanadas no desemprego.
O pblico-alvo prioritrio so os beneficirios dos programas redistributivos, de
modo a complementar seus resultados dentro da estratgia de incluso social traada
pela secretaria. O tempo de permanncia no programa est estabelecido em seis meses.
Outra linha de atuao o Bolsa Empreendedor, que tem como pblico-alvo jovens
universitrios. O objetivo aqui dar o apoio necessrio para a incubao de empreendimentos de base tecnolgica e, com isso, ser um instrumento a mais no enfrentamento do
desemprego de jovens sem experincia com nvel universitrio. Essa iniciativa operacionalizada por meio de parceria com as instituies de nvel superior do municpio que
do o apoio terico e o acompanhamento acadmico para que alunos selecionados nos
programas desenvolvam seus projetos apoiados pelo governo municipal.
Tambm no Oportunidade Solidria existe um conselho composto de representantes
do governo e da sociedade civil que busca estabelecer as bases da poltica de desenvolvimento do empreendedorismo no municpio. Aspecto fundamental para a existncia do
programa foi sua interface com o projeto Desenvolvimento Solidrio: gerao de renda e
ocupao no Municpio de So Paulo, concretizado pelo Termo de Cooperao Tcnica
entre a SDTS e a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao

65

(ONU/FAO), avalizado pelo governo federal por meio do Ministrio de Relaes Exteriores/Agncia Brasileira de Cooperao.
Capacitao Ocupacional e Aprendizagem em Atividade de Utilidade Coletiva Esse programa articula-se com os demais projetos sociais da SDTS, em particular com os
emancipatrios e de apoio ao desenvolvimento local, e visa a potencializar a estratgia
poltica da atual gesto municipal, a saber, o desenvolvimento com incluso social. Assim, os cursos de capacitao ocupacional e comunitria devem proporcionar aos beneficirios dos programas sociais a aquisio ou o aperfeioamento de habilidades que
possibilitem o exerccio de atividades geradoras de renda, alm das atividades comunitrias, rompendo, ou ao menos atenuando, a condio de vulnerabilidade social.
Os beneficirios dos programas redistributivos so o pblico-alvo do Capacitao
Ocupacional, especialmente aqueles que estejam no Oportunidade Solidria e no programa So Paulo Inclui, ou seja, aqueles que procuram inserir-se produtivamente por
meio de micro e pequenos empreendimentos e cooperativas autogeridos, ou buscar
voltar ao mercado de trabalho formal. As atividades de capacitao so de trs tipos:
voltadas para o mercado, para as atividades comunitrias e cooperativas e para o Terceiro Setor. A partir da oferta de capacitao sob essas trs perspectivas, pretende-se
preparar o trabalhador que busca (re)inserir-se no mercado de trabalho formal, fornecendo-lhe maiores conhecimentos e habilidades que ampliem suas chances de encontrar um posto de trabalho. E, tambm, resgatar populao beneficiria o sentimento de cidadania e pertencimento social esquecidos pela situao de excluso, por
meio de atividades que transfiram e exercitem habilidades voltadas ao bem-estar da
comunidade.
Os cursos oferecidos dividem-se em mdulos bsico e especfico cuja durao varia
de acordo com a especificidade. A coordenao do programa feita pela SDTS. O encaminhamento dos beneficirios e a execuo das atividades fica sob responsabilidade das
entidades parceiras.

Central de Crdito Popular So Paulo Confia A implementao desse programa

teve como objetivo criar condies de acesso ao crdito para a parcela da populao
com mais dificuldades de obteno de recursos junto ao sistema financeiro tradicional,
muitas vezes determinada pela situao de fragilidade social em que se encontram.
As linhas de crdito que o programa oferece voltam-se para o financiamento de atividades produtivas, fundamentalmente, e tambm reforma ou construo de imveis
dentro do Municpio de So Paulo. O dinheiro pode ser para capital de giro, ampliao
ou reforma de instalaes, compra de mquinas, veculos e equipamentos para o neg-

66

cio. As taxas de juro cobradas so menores que as praticadas pelo mercado e, no caso
dos beneficirios dos programas sociais da Prefeitura, so subsidiadas.
A Central de Crdito formada por uma Comisso de Poltica de Microcrdito do
municpio e por uma instituio operadora. O conselho formado por representantes
da Prefeitura, de instituies bancrias, entidades patronais, sindicais e pessoas ligadas
a universidades.
O pblico-alvo do So Paulo Confia o empreendedor de baixo poder aquisitivo,
mesmo que no seja beneficirio dos programas anteriormente descritos. Para chegar a
esse pblico, que reside em bolses de pobreza, a metodologia utilizada de grupos solidrios. Adaptada de experincias internacionais, tal metodologia caracteriza-se por
atuar dentro de comunidades de baixa renda com crditos de valores mais baixos, pagamentos semanais e garantia de Grupo Solidrio.
A garantia do Grupo Solidrio supre a maior dificuldade dos empreendedores populares em obter crdito: a ausncia de bens de valor para alienao ou pessoas no seu
meio social que possam ser avalistas. Reconhecendo a confiana mtua entre empreendedores de uma comunidade como capital social, os Grupos Solidrios substituem a
necessidade de outra garantia por meio da formao de um grupo de quatro a sete pessoas que queiram obter um crdito em conjunto. Cada um utiliza sua parte do emprstimo em seu negcio, mas todos pagam juntos as parcelas. Se algum membro do grupo
tiver dificuldades para pagar sua parte, o grupo o apia para que no haja atraso.
As unidades de atendimento so localizadas dentro das comunidades, o que gera
confiana e reduz os custos do tomador de crdito. O valor mdio concedido nessas regies de R$ 350, bastante inferior mdia da instituio e do Brasil. Entretanto, o impacto dos crditos nesses empreendimentos muito descapitalizados muito grande. Em
uma pesquisa com cem empreendedores que tomaram crditos na unidade Jardim da
Conquista, constatou-se que dois meses aps a obteno do crdito houve um aumento mdio de 63% no faturamento dos negcios.
Programas de Desenvolvimento Local
Os programas que compem esse bloco tm ao mais estrutural em relao aos demais implementados pela secretaria. Pela prpria concepo, so de mais difcil implementao e demandam mais tempo para tanto. Sua ao tambm depende da maior articulao
com os atores locais, cuja participao fundamental para a concretizao dos objetivos que
buscam e de sua efetividade.
Desenvolvimento Local Diferentemente dos anteriores, o Programa de Desenvolvimento Local no atende diretamente populao. Sua ao voltada para uma in-

67

terveno estrutural na economia do municpio, com o objetivo de criar condies

concretas que possibilitem o desenvolvimento das potencialidades de cada regio da
cidade.
Por meio desse programa, a SDTS visa a recuperar a capacidade de planejamento
que orienta o desenvolvimento econmico e social sustentado da cidade a longo prazo.
A partir dessa meta as aes implementadas pelo programa, em conjunto com os atores
sociais locais, buscam tanto a gerao de ocupao e renda como a promoo da incluso social.
A operacionalizao do programa se d por meio de duas instncias: os Fruns Temticos de Desenvolvimento e os Fruns de Desenvolvimento Local. Os primeiros
atuam na recuperao de elos de cadeias produtivas instaladas e que foram rompidas
ou fragilizadas pelo processo de abertura no planejada da economia brasileira e pelo
modelo de poltica econmica adotado ao longo dos anos 90. A inteno aqui priorizar as atividades de maior potencial de gerao de empregos e novas ocupaes por intermdio de arranjos produtivos.
No segundo modelo de interveno, os Fruns de Desenvolvimento Local, o esforo
direcionado a partir do plano espacial que busca junto aos atores sociais locais a articulao necessria para a estruturao e/ou potencializao de atividades que criem novas centralidades nos distritos de baixa atividade econmica e emprego.
Para o desenvolvimento do programa e a implementao dos fruns, constituem-se
comisses de apoio, de livre adeso, compostas de representantes da SDTS, do setor
empresarial, dos trabalhadores, do meio universitrio e das entidades comunitrias.
So Paulo Inclui Esse programa busca oferecer um servio amplo e integrado de in-

termediao de emprego, negcios populares e colocao de autnomos. Atualmente

atende aos beneficirios dos programas sociais implementados pela SDTS. Uma vez totalmente implementado, poder vir a atender toda a populao.
A operacionalizao do programa feita localmente, por meio dos Centros de Atendimento Solidrio (CAS), cuja implantao segue a lgica da estratgia de incluso social da SDTS, ou seja, atende primeiro as regies onde maior a excluso social e, dessa forma, contribui para a organizao e administrao do mercado de trabalho local.
Busca constituir um sistema que articule os vrios programas sociais, sobretudo o
de capacitao ocupacional, para que, ao entrar em qualquer das iniciativas sociais de
redistribuio de renda, o trabalhador possa dispor das informaes, capacitao e dos
meios necessrios sua (re)insero na atividade produtiva.
Ao ampliar as atividades para alm da intermediao de mo-de-obra tradicional, a
complexidade e atuao do programa tornam-se bastante amplas. Por um lado, faz a

68

captao das oportunidades de trabalho por meio dos agentes de desenvolvimento local
em cada distrito de atuao. Por outro, seleciona dentre os trabalhadores cadastrados e
encaminha aqueles com perfil apropriado para as vagas captadas ou para a capacitao
ocupacional, quando for o caso. No mbito da intermediao de negcios e colocao
de autnomos, encaminha o interessado para as atividades de capacitao ocupacional
e/ou certificao e coloca os profissionais cadastrados em contato com os clientes potenciais.
Gastos e atendimento da SDTS
O atendimento dos programas bastante expressivo, considerando-se que nos dois
anos de governo e cerca de um ano e meio de existncia da secretaria o nmero de pessoas
atingidas de 1,2 milho, cerca de 41% da populao pobre (12% da populao total) do municpio, ou seja, os programas esto cobrindo cerca de metade da populao-alvo. Com o tempo que falta para o trmino da atual gesto, provvel que se cumpra o objetivo estabelecido
de os programas estarem implementados em todo o territrio municipal e, assim, atender
totalidade da populao pobre.

NMERO DE BENEFICIRIOS DOS PROGRAMAS DE TRABALHO E RENDA 2002

PROGRAMA
Garantia de Renda Mnima

BENEFICIRIOS
193,5 mil

Bolsa Trabalho

39 mil

Comear de Novo

42 mil

OperaoTrabalho

13,5 mil

Total de famlias atendidas

288 mil

Total de pessoas atendidas

1,2 milho

Fonte: PMSP/SDTS

Verifica-se que do total de pessoas atendidas, a grande maioria est no programa de Garantia de Renda Mnima, onde encontram-se 193,5 mil famlias, ou seja, dois teros do total
de beneficirios. Dos restantes, 14,6% esto no Comear de Novo, 13,5% no Bolsa Trabalho e
5% no Operao Trabalho. Ressalte-se que possvel um beneficirio do Renda Mnima estar
em outro programa, geralmente no Bolsa Trabalho ou Comear de Novo. Alm disso, o nmero total de pessoas atendidas reflete o fato de o Renda Mnima atingir a famlia e, como a m-

69

dia de pessoas da famlia dos beneficirios est em torno de 4,2 pessoas, chega-se ao valor de
1,2 milho de atendidos ao longo de 2002.
O total gasto em 2002 pela SDTS foi R$ 239,5 milhes, aumento de cerca de 300% em
relao ao ano anterior em termos nominais. Desse total, a maior parte gasta nos quatro
programas de transferncia de renda. Em 2002, o valor dos recursos despendidos com esses
programas foi de R$ 232 milhes, ou 97% do gasto total da secretaria. Podemos, grosso modo, estimar o custo-meio a partir dessas informaes. Descontando-se do gasto total da secretaria o valor dos gastos nos programas de transferncia de renda5 e o valor repassado para o
Programa da Central de Crdito Popular (R$ 1,2 milho), chega-se a que o gasto com administrao dos programas e custeio da secretaria, ou seja, o custo-meio, R$ 5,9 milhes, isso representa cerca de 2,5% do valor total gasto, que se pode considerar bastante baixo.

5. Ainda que parte dos recursos no tenha sido de transferncia direta ao beneficirio, para efeito deste clculo,
considera-se que esta parcela muito pequena e no afeta de modo significativo o valor do custo meio

70

7. Incluso Digital
Uma das novidades da atual gesto municipal paulistana em termos de polticas de
combate pobreza e excluso social foi a criao do Plano de Incluso Digital (PID).
A implementao do Plano de Incluso Digital uma das principais metas da Secretaria Municipal de Comunicao e Informao Social, criada em janeiro de 2001. Como parte
dessa nova secretaria, foi instituda a Coordenadoria do Governo Eletrnico (CGE), que nasceu para formular as polticas pblicas que utilizam as tecnologias de informao para modernizar a Prefeitura e garantir o acesso ao mundo da internet e computao populao
mais carente da cidade.
Em todo o Brasil existem 5 milhes de pessoas conectadas internet. Esse nmero
menor que a metade da atual populao da cidade de So Paulo, cerca de 10,5 milhes de habitantes. O Governo Eletrnico pretende incluir no mundo da computao e internet cerca de
300 mil pessoas por meio dos Telecentros.
Telecentros
Os Telecentros6 so pontos de acesso livre internet e estaro espalhados pela cidade.
Cada unidade ter vinte computadores conectados rede utilizando recursos de banda larga e
sero monitorados por funcionrios pblicos que iro auxiliar e instruir a populao. Os locais escolhidos so preferencialmente os bairros mais distantes e carentes da cidade, em que
poucas pessoas tm acesso a essas tecnologias. Os dois primeiros Telecentros, por exemplo, foram inaugurados em Cidade Tiradentes (Zona Leste) e Brasilndia (Zona Norte).
importante destacar que o Governo Eletrnico, e assim os Telecentros, aderiu ao software livre. O setor pblico, carente de recursos para obras sociais, sade e educao, no pode
gastar milhes de dlares por ano em licenas de programas de computador. O uso de softwares de cdigo-aberto tambm estimula o desenvolvimento de tecnologia local e cria possibilidades de trabalho para programadores brasileiros. Todos os Telecentros funcionam desde julho de 2002 com o sistema operacional GNU/Linux e outros aplicativos livres como o Mozilla, Galeon e OpenOffice.org.
A montagem dos Telecentros com o objetivo da incluso digital dos mais pobres justificada, segundo a Prefeitura, de vrias formas. Uma pessoa residente em So Paulo gasta, em mdia, R$ 30 por ms para se conectar internet e ter acesso sociedade da informao. Ter um
computador em casa custa, pelo menos, R$ 1.000. Para acesso internet veloz necessrio dispor
de aproximadamente R$ 100 mensais, fora as taxas de inscrio no servio. Esses valores indicam
concretamente que a chamada era da informao est distante da grande maioria da populao.
6. Informaes extradas do portal do governo eletrnico da PMSP: http://www.prefeitura.sp.gov.br

71

Para enfrentar o problema da excluso digital, a Coordenadoria do Governo Eletrnico

da Prefeitura de So Paulo comeou a instalar os Telecentros ou Pontos Eletrnicos de Presena (PEP). Em cada um deles vo funcionar vinte computadores conectados internet com alta velocidade. Tambm vo ser instaladas duas impressoras e uma srie de softwares livres.
O objetivo imediato ser a porta de entrada da comunidade rede mundial de computadores e aos servios e informaes prestados pela Prefeitura e pelos governos estadual e federal. Alm disso, visam a incluir as pessoas das regies de maior excluso na luta por seus direitos e no exerccio de seus saberes coletivos, na busca de suas necessidades, no desenvolvimento de habilidades e competncias necessrias ao cotidiano.
O horrio de funcionamento dos Telecentros de no mnimo 12 horas por dia. Durante
esse perodo, as pessoas vo contar com a orientao de monitores para ajud-las no uso da informtica e da comunicao em rede, bem como para orientar o acesso aos servios pblicos.
H tambm orientaes sobre como obter um e-mail e utilizar sua caixa postal eletrnica.
Outro ponto a ser destacado na poltica de incluso digital da PMSP diz respeito participao popular. Cada Telecentro ser dirigido por um comit gestor integrado por representantes da Prefeitura e pelas entidades, ONGs e movimentos da regio.
Com vinte unidades abertas at o momento, o atendimento mensal comunidade supera
as expectativas iniciais da CGE: 62 mil pessoas. Dentro desse universo de freqentadores, 23.318
usurios j concluram os cursos de introduo informtica, h mais 91 mil interessados.
Quanto renda mensal, interessante notar que 70% dos atendidos recebem de um a
cinco salrios mnimos. O dado revela que os benefcios do projeto atingem, fielmente, seu
pblico-alvo: moradores mais carentes das regies metropolitanas. Alm de terem acesso a rede mundial de computadores e o direito de corresponder-se via e-mail, esta parcela da populao ainda adquire um pr-requisito indispensvel atualmente em qualquer currculo: conhecimentos bsicos em informtica.
No que diz respeito formao, 4% do total de inscritos nunca freqentaram a escola. Dos
que j cursaram algum nvel, 50% esto matriculados ou j concluram o ensino fundamental, incluindo os que interromperam seus estudos. A parcela que cursa o ensino mdio de 42%.
Esses ltimos nmeros legitimam a necessidade de implantao de um projeto como
o de Incluso Digital. Para aqueles que no finalizaram nem o ensino fundamental de suma
importncia ter conhecimentos introdutrios na rea da informtica e internet, pois atribuem
alguma qualificao para essas pessoas, melhorando suas oportunidades frente ao mercado de
trabalho. Mesmo empregos que no requerem estudo s vezes exigem tais conhecimentos. Para aqueles que possuem mais escolaridade, a informtica tambm se faz extremamente necessria, pois as pretenses profissionais desse grupo so maiores e, portanto, carecem de melhor
preparo. Os dados da CGE demonstram que h um equilbrio em termos de gnero entre os
atendidos pelos Telecentros (51% so homens e, 49%, mulheres).

72

Unidade do
Telecentro na
favela de
Paraispolis

73

74

Interior de uma
casa na Favela de
Paraispolis

75

Captulo 2
Avaliao das polticas de combate pobreza
no Municpio de So Paulo
Antes de avaliar cada poltica de combate pobreza em So Paulo, importante oferecer uma viso do conjunto das polticas. Um primeiro passo nesse sentido estimar o
volume de gasto do municpio com os pobres. Como j foi exposto, visvel a preocupao da atual administrao com as condies sociais na cidade de So Paulo, pois o gasto
social salta de 27,6% dos gastos totais em 1995, para 42,9% em 2002. E essa preocupao
social dirigida principalmente para atender s famlias de menos renda, pois do gasto social do municpio 49,6% so destinados a famlias situadas abaixo da linha de pobreza.

ORAMENTO DA POBREZA1 2002 (em R$)

Secretaria Municipal de Habitao

228.377.209,00

Secretaria Municipal de Educao

581.058.736,00

Secretaria Municipal de Sade

658.905.943,70

Secretaria Municipal de Assistncia Social

140.886.638,00

Secretaria Municipal de Abastecimento

Secretaria Municipal do Desenvolvimento Trabalho e Solidariedade
Total dos gastos municipais com pobres
Total dos gastos com pobres como % dos gastos sociais
Renda total anual das famlias pobres (em 2000)
Gasto municipal com pobres como % da renda total dos pobres
Transferncias de renda (progr.da SDTS) como % da renda total dos pobres

80.699.408,90
239.591.533,00
1.929.519.468,60
49,61%
2.859.140.472,00
67,48%
8,37%

Fonte: PMSP/SF (elaborao prpria)

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Justifica-se a incluso de gastos com sade e educao no oramento do combate pobreza, pois se esta considerada em seus mltiplos aspectos, o acesso escola e
aos servios de sade essencial para retirar famlias dessa condio por falta de educao ou sade. Por outro lado, a supresso da oferta de servios educacionais e sanitrios gratuitos para aqueles que esto acima da linha de pobreza levaria boa parte a
essa situao. Dado o perfil da distribuio de renda em So Paulo, a parcela da populao que pode pagar pelos caros servios de sade e educao reduzida. Insistindo
no ponto, justifica-se considerar essas polticas como de combate pobreza, pois as
mesmas tm importante papel em minorar a carncias para os que esto abaixo da linha de pobreza, ademais de impedir que grande nmero de famlias que esto acima
da linha de pobreza caiam nela por falta de educao e sade, por no poderem arcar
com esses servios se no forem gratuitos.
fundamental chamar a ateno para as condies extremamente adversas enfrentadas pela atual administrao em sua luta contra a pobreza. Como j exposto, a
cidade de So Paulo foi duramente afetada pelas polticas econmicas adotadas pelo
governo federal na ltima dcada. Essas polticas, se em nvel nacional resultaram em
baixo crescimento econmico, seus efeitos para o Municpio de So Paulo foram muito mais graves, pois provavelmente resultaram em retrao absoluta do produto e da
renda locais, como indicam os dados sobre o valor agregado fiscal na cidade.
O baixo crescimento econmico afeta tambm a capacidade de gasto ao municpio, ao tornar problemtico o aumento de arrecadao tributria, afetando tambm as
transferncias federais. Assim, as condies para o efetivo combate pobreza tornamse duplamente adversas: o desemprego e a queda da renda aumentam as demandas sociais, ao mesmo tempo em que so desfavorveis s possibilidades de aumento da receita fiscal. Reversamente, evidente que o crescimento econmico aumentaria a capacidade de gasto e reduziria a necessidade de intervenes para o combate pobreza.
Por outro lado, as condies adversas para o gasto social manifestam-se tambm
pelas altas taxas de juro, que elevaram muito a dvida municipal de gestes anteriores,
e os servios dessas dvidas hoje exigem pagamentos pela prefeitura de montantes
1. Na elaborao da tabela da pgina anterior consideramos os gastos totais com habitao, assistncia social, trabalho
e solidariedade como gastos com pobres, visto que esses programas so destinados exclusivamente a famlias de baixa
renda ou a miserveis. No caso da educao e sade foram estimados em outro tpico do trabalho a proporo dos
gastos totais que era destinada aos pobres. No caso das polticas de abastecimento, consideramos que a proporo do
gasto com merenda escolar que era destinada aos pobres seguia o mesmo critrio da educao, e consideramos os
gastos com refeies para populaes albergadas, para alunos do Mova etc. como gasto com pobres. A renda total
dos pobres foi obtida pelo produto entre a renda familiar mdia das famlias pobres e o nmero de famlias pobres. O
fato de a renda dos pobres considerada ser a de 2000 e os gastos de 2002 no deve superestimar a relao entre o
gasto com pobreza e a renda dos pobres, pois ainda que tenha havido inflao entre 2000 e 2002, a queda da renda
real do trabalho no municpio esteve prxima da inflao do perodo.

78

anuais maiores que a soma dos gastos oramentrios municipais em habitao, abastecimento, assistncia social, cultura e desenvolvimento, trabalho e solidariedade. E o
elevado montante da dvida impede por lei que o municpio realize operaes e crdito, mesmo em situaes emergenciais.
As polticas recessivas e a abertura comercial, se por um lado obrigaram muitas
empresas a se reestruturarem e a incorporar equipamentos mais eficientes, por outro
lado levaram ao encerramento de atividades de muitas empresas menos eficientes. Entretanto os ganhos de produtividade de tais processos combinados com retrao de
atividades levaram ao aumento explosivo do desemprego, da informalidade e queda
generalizada das rendas do trabalho a partir de 1997, rendas essas que, apesar do crescimento alcanado entre 1993 e 1996, ainda estavam abaixo dos nveis de meados dos
anos 80.
Em 2000, o desemprego atingia a 40% da PEA das famlias situadas abaixo da linha de pobreza em So Paulo, o que indica que o desemprego provavelmente a principal causa da pobreza, juntamente com a queda das rendas do trabalho. a poltica
seguida pelo governo federal, sobre a qual a Prefeitura no tem controle, que torna
premente a questo da pobreza, e assim as polticas de transferncias de renda aos carentes transfiguram-se em polticas compensatrias dos efeitos da poltica econmica
nacional.
Por outro lado, certos fenmenos sociais como a rpida expanso da populao
em favelas e os crescentes ndices de violncia podem muitas vezes ser atribudos indevidamente ineficincia das polticas municipais. Entretanto, as carncias habitacionais e a violncia relacionam-se com a queda das rendas, com o aumento do desemprego etc. Enfim, com variveis sobre as quais a Prefeitura tem pouca margem de interveno. Assim, inexorvel que as aes da administrao no campo habitacional,
no campo das transferncias de renda, entre outras, tornem-se um trabalho de Ssifo,
pois sua ao corre sempre aqum dos efeitos perversos produzidos pela poltica econmica.
Outro ponto a ser destacado quanto ao conjunto das polticas sociais e de combate pobreza em So Paulo diz respeito ao baixo grau de articulao e coordenao
entre as aes municipais e as aes da PMSP e as dos governos estadual e federal. Nota-se que existem convnios e aes conjuntas e pontuais mantidos de forma cooperativa e articulada, por exemplo, no campo habitacional, entre a Prefeitura e o governo
estadual, ou da sade ou da renda mnima com o governo federal. Mas no existe um
bloco de aes planejadas e coordenadas entre todas as esferas de governo. Ora, evidente que essa articulao entre esferas de governo e entre polticas especficas aumentaria a eficincia das intervenes. Por exemplo, a construo de conjuntos habi79

tacionais pelo Estado na cidade deveria ser realizada por meio de planejamento com o
Municpio, para garantir que o crescimento da demanda local por escolas e equipamentos de sade, resultante da prpria obra, seja adequadamente atendido.
A desarticulao ou falta de coordenao so notadas tambm nas relaes entre as diferentes polticas executadas pela Prefeitura. Em outros termos, as aes das
diferentes secretarias, somente de forma pontual ou eventual so realizadas de maneira integrada. A maior articulao entre as diferentes aes poderia reduzir custos de
operao e aumentar a eficincia das intervenes. Por outro lado, nota-se que os diferentes rgos no mantm praticamente aes conjuntas que tenham por referncia
o territrio como objeto e norte de tais intervenes. Ou seja, o caminho seguido no
aquele de delimitar um bairro ou distrito para em seguida, de forma coordenada e
planejada, enfrentar o conjunto das carncias locais, buscando assim a sinergia da integrao entre as diferentes aes locais.
Ainda nesse campo, nota-se que pouco desenvolvia a prtica de planejamento
das polticas municipais consideradas isoladamente. No se realiza muitas vezes um
planejamento que, levando em conta, por exemplo, os movimentos migratrios no
mbito do prprio Municpio, possa antecipar aes necessrias dado o incremento
da populao em certos distritos e, assim, aumentar a oferta dos servios necessrios,
em vez de buscar atender s carncias depois que estas se manifestarem.
Na verdade, a falta de integrao das polticas contra a pobreza e seu precrio
planejamento manifestam-se no Brasil em todos os nveis de governo. Tal fato talvez
possa ser atribudo pouca ateno que tais polticas recebiam durante o regime militar. Assim, enquanto o pas, na era desenvolvimentista, criou complexos e muitas vezes eficientes rgos de planejamento econmico, as polticas sociais, consideradas
sempre de forma subsidiria s polticas de desenvolvimento, no recebiam a mesma
ateno. Com a abertura democrtica, a multiplicao de programas e de formas de
interveno exigiriam o desenvolvimento da articulao e mesmo de compatibilizao
entre as diferentes aes, o que somente agora comea a se tornar objeto de preocupao das autoridades. E no mbito da Prefeitura a tradio at recentemente continuava a mesma, pois a Secretaria de Planejamento exerce suas atividades preferencialmente no campo do planejamento urbanstico, virio etc., mas no chamou a si a tarefa de planejar e articular as polticas sociais e de combate pobreza.
Ainda no campo da organizao institucional do municpio, a questo da descentralizao das polticas comea a ser enfrentada pela atual administrao. Essa
questo fundamental numa cidade de mais de 10 milhes de habitantes, e os representantes de movimentos populares entrevistados so unnimes na defesa da descentralizao, mostrando as dificuldades da populao em manter contatos com rgos
80

centrais localizados em pontos distantes. Por outro lado, a descentralizao seria tambm necessria por tornar os problemas das diferentes localidades mais visveis para
as autoridades, as quais poderiam tambm aumentar seus conhecimentos sobre as
realidades locais.
A atual administrao tomou importantes decises no campo da descentralizao ao criar e dar responsabilidades s subprefeituras. Entretanto, a descentralizao
envolve dificuldades polticas, pois o efetivo aumento das responsabilidades e do poder das subprefeituras implicaria reduo de poder dos rgos centrais, o que evidentemente traz a resistncia dos titulares desses rgos. Por outro lado, a efetiva descentralizao talvez exija maiores reformas, pois seria necessrio, por exemplo, que as
subprefeituras contassem com oramento prprio e que rompessem com a lgica
existente que leva cada rgo municipal a agir autonomamente na conduo de seus
programas e polticas.
As entrevistas com representantes de movimentos populares confirmaram a
crescente participao popular nas polticas sociais da Prefeitura. Esses lderes tambm destacaram que nesse processo foi fundamental a postura de abertura e estmulo
que partia das prprias autoridades. Ou seja, afirmam que essa atitude da Prefeitura
estimula, pois outras administraes avessas a essa participao acabavam provocando desalento entre os participantes dos movimentos populares, que tendiam a perder
a confiana nos mtodos participativos. Lderes populares avaliam tambm que o fortalecimento dos movimentos hoje uma conquista cada vez mais slida, e que esses
movimentos podero, se necessrio no futuro, fazer valer seus interesses com governos
no comprometidos com causas populares.
Alm dessas indicaes gerais sobre os problemas referentes ao combate pobreza no Municpio de So Paulo, necessrio fazer apontamentos especficos para as
diferentes reas que abrigam polticas de combate pobreza.

1. Educao
Observando a questo educacional em So Paulo, notria a crescente preocupao do poder municipal. A evoluo dos gastos com educao demonstra isso, sendo hoje, a mais importante rubrica de gastos do oramento da Prefeitura. No somente isso, uma preocupao que se reflete na manuteno de uma perspectiva de atendimento universal.
A educao vista como um direito do cidado e como uma poltica universal,
permite que a rede de ensino possa atingir diferentes segmentos da sociedade, e em
81

particular funcionar como canal de acesso dos mais pobres ao ensino regular. Conforme estimativas feitas anteriormente, mais de um tero dos gastos municipais em educao (34,1%) so com a populao pobre.
Importantes iniciativas foram tomadas na atual gesto municipal e que beneficiam os discentes da rede municipal de ensino. Cabe destaque a duas dessas iniciativas: a distribuio gratuita de uniformes escolares, que em 2002 atendeu a 800
mil alunos da rede, e o programa de distribuio de mochilas e material escolar,
que beneficiou 976.716 alunos. Esses programas, sem dvida, tm impacto direto
sobre as crianas atendidas na rede pblica municipal de ensino, em particular as
mais pobres.
Ao mesmo tempo que o atendimento pblico universal em educao o nico
canal de acesso dos mais pobres ao sistema de ensino, o cenrio de profunda crise econmica, que desemprega milhares de pessoas e reduz os rendimentos do trabalho, restringe a possibilidade de amplos setores da classe mdia paulistana manterem seus filhos em escolas privadas. Assim, a rede pblica universal de ensino torna-se a nica
possibilidade dessas crianas, filhas da classe mdia empobrecida, continuarem seus
estudos.
No obstante, as elevadas taxas de escolarizao da populao obtidas nos ltimos anos no revelam alguns srios problemas enfrentados nesse campo no municpio e que devem ser apontados. Um primeiro problema na rea, e concentrado nas regies mais carentes e perifricas, so os 400 mil analfabetos com idade superior a 10
anos existentes na cidade.
Um segundo problema, e um dos principais hoje, diz respeito distribuio espacial das vagas no Municpio de So Paulo. Se em nmeros absolutos globais, a oferta de vagas oferecidas pelo poder pblico (municipal, estadual e federal) e pela rede
privada parece, em princpio, compatvel com a demanda da populao paulistana, a
distribuio dessa populao e as vagas ofertadas parecem bastante assimtricas.
Considerando a populao residente entre 7 e 14 anos, e o total de matrculas
por distritos, o que se pode perceber a enorme assimetria entre os distritos no que se
refere a sua populao em idade escolar fundamental e o nmero matrculas. Conforme indicado anteriormente, temos situaes extremas como o distrito de Jaguar, que
tem uma populao com idade entre 7 e 14 anos de 5.301 crianas e nenhuma matrcula no ensino fundamental, e o distrito de Santo Amaro, que conta com uma populao nessa idade de 5.146 crianas e 66.282 vagas no ensino fundamental.
Dessa forma, de maneira geral, h um enorme diferencial entre a distribuio da
populao no territrio e as ofertas de vaga na rede de ensino. Distritos como Cidade
Ademar, Sacom, Sapopemba, Cidade Tiradentes, Trememb e Lajeado acumulam
82

enormes dficits de vagas em relao populao de 7 a 14 anos, enquanto outros distritos como Santo Amaro, Guaianases, So Miguel, Tucuruvi, Butant e Vila Prudente
apresentam enormes supervits de vagas em relao populao em idade escolar
fundamental.
Essa enorme assimetria na distribuio regional das vagas no municpio, acarreta, entre outros problemas, elevados custos com transporte. Esse problema, por exemplo, penaliza em cheio a populao mais pobre, cujo peso desses gastos adicionais para ter acesso ao sistema de ensino proporcionalmente superior populao com
maior renda.
Diante desses dois problemas, a Prefeitura tem tomado importantes iniciativas.
Em relao ao analfabetismo a Secretaria Municipal de Educao reativou o Movimento de Alfabetizao de Adultos (Mova). Em 2002, foram atendidos 33.604 alunos.
Obviamente, estamos inicialmente diante de um problema quantitativo, ou seja, frente aos 400 mil analfabetos da cidade, o atendimento a pouco mais de 33 mil pessoas
ainda insuficiente.
Em relao ao problema da distribuio das vagas no municpio a situao
ainda mais complexa. Em 2002, a mais importante iniciativa da Prefeitura foi o incio
da construo dos Centros Educacionais Unificados (CEUs), localizados nos distritos
mais carentes da cidade. Com os CEUs sero criadas 51.660 novas vagas em creches,
em escolas de educao infantil e em escolas de ensino fundamental em reas com dficits significativos. Outro programa que procura enfrentar esse problema o Vai e
Volta, que hoje atende com transporte escolar gratuito a 72 mil crianas. So iniciativas importantes, que indicam o reconhecimento e a ateno do poder pblico municipal ao problema da distribuio das vagas na rede.

2. Sade
A questo da sade no municpio de So Paulo guarda vrias similaridades com
a rea de educao. Trata-se, assim como a educao, de uma poltica universal de
atendimento populao, conforme previsto na Carta Constitucional de 1988. Os
gastos com sade tambm cresceram significativamente entre 1995 e 2002.
Outro movimento parecido, que indica a importncia do carter universal do
atendimento sade, obedece a mesma lgica da educao. Segundo estimativas j
apresentadas neste estudo, mais de metade dos gastos municipais em sade destinada aos pobres (51,6%). Ademais, a crise econmica que restringe o acesso ao sistema
privado de ensino tambm dificulta o acesso ao atendimento privado em sade para
83

importantes segmentos da classe mdia paulistana desempregada e empobrecida. Nesse sentido, a universalidade do atendimento sade beneficia todos aqueles que por
variadas circunstncias dele necessitam.
Um importante indicador dos problemas fundamentais ainda enfrentados em
So Paulo a taxa de mortalidade. A anlise das taxas de mortalidade geral e infantil
por distrito em 2001 demonstra duas situaes distintas na cidade. Enquanto a taxa de
mortalidade geral maior nos distritos mais estruturados e centrais e com uma populao mais velha, a taxa de mortalidade infantil maior nos distritos mais afastados,
com uma populao mais jovem e onde a infra-estrutura sanitria mais deficiente
ou, em alguns casos, inexistente. Todavia, em alguns distritos centrais, que conservam
enclaves de pobreza extrema, as taxas de mortalidade infantil ainda so elevadas.
A disperso entre o distrito que apresenta a maior taxa de mortalidade infantil
(Vila Leopoldina, com 23,3 por mil nascidos vivos) e aquele com a menor taxa, (Jardim Paulista, com 4,9 por 1.000 nascidos vivos) gritante, mais ampla inclusive que a
diferena entre o distrito com maior taxa de mortalidade geral (Cambuci, com 11,5
por mil habitantes) e aquele com a menor taxa (Anhanguera, com 3 por mil habitantes). Essas diferenas refletem, entre outras coisas, a assimetria na distribuio do aparato de ateno sade no municpio. De maneira geral, a infra-estrutura de ateno
sade do municpio satisfatria, uma das melhores do pas. Todavia, necessrio
indicar alguns problemas muito srios.
Mesmo com o crescimento do nmero total de hospitais no municpio (federais, estaduais, municipais e privados) entre 1996 e 2002, no mesmo perodo, reduziuse o nmero das unidades municipais. Essa queda afetou o nmero de leitos disponveis, que tambm apresentou reduo ao longo do perodo, chegando-se em maio de
2002 a um total de 2.556 leitos nos hospitais do municpio (0,24 leito para cada mil
habitantes).
Observa-se que a reduo do nmero de leitos da rede municipal no perodo foi
compensada pelo aumento de outras redes. Em maio de 2002 foram disponibilizados
37.020 leitos, quase o mesmo nvel registrado em 1996, o que significa 3,5 leitos para
cada mil habitantes, abaixo do padro de 4,5 por mil definido pela Organizao Mundial da Sade (OMS).
A concentrao espacial dos hospitais nas regies centrais dificulta o acesso aos
servios pela populao de baixa renda. A distribuio espacial dos hospitais e leitos
entre as subprefeituras do municpio evidencia a concentrao nas regies centrais. Na
verdade, dois teros dos hospitais e 75% dos leitos esto distribudos entre oito subprefeituras (TremembJaan, SantanaTucuruvi, S, Mooca, Vila Mariana, Pinheiros,
Santo Amaro e Ipiranga), localizadas no eixo norte-sul prximas regio central.
84

Essas subprefeituras so as nicas que apresentam o coeficiente de leitos recomendado pela OMS, em algumas esse coeficiente ultrapassa em muito, como nas subprefeituras da S (23,8 leitos por mil habitantes), de Vila Mariana (17 leitos por mil
habitantes) e de Pinheiros (14,7 leitos por mil habitantes). Do total de hospitais e leitos localizados nessas oito subprefeituras, somente em duas encontramos hospitais e
leitos da rede municipal: na da Mooca e na da S.
Conforme indicamos anteriormente, no outro extremo, doze subprefeituras
concentram menos de 10% dos hospitais e leitos do municpio e o coeficiente por mil
habitantes inferior a um: Cidade Ademar, Cidade Tiradentes, Perus, Campo Limpo,
Parelheiros, Socorro, So Mateus, Freguesia-Brasilndia, Penha, Itaim Paulista, MBoi
Mirim e Vila Prudente-Sapopemba, reas extremamente pobres das zonas leste, sul e
noroeste da cidade.
Essas informaes mostram que alm da insuficincia de leitos hospitalares para o atendimento da populao do Municpio de So Paulo, esses leitos so mal distribudos espacialmente, concentrando-se nas reas mais centrais e estruturadas, enquanto que nas regies de maior concentrao populacional esse coeficiente baixo,
quando os equipamentos existem. Nesse quadro, a populao dessas reas mal-atendidas, obrigada a se deslocar por grandes distncias, implicando transtornos variados
relativos ao deslocamento de pessoas em precria situao de sade, alm dos custos
derivados desse deslocamento.
Em relao ao atendimento bsico de sade (unidades bsicas de sade, centros
de sade e postos de atendimento mdico), h uma melhor distribuio espacial entre
os diversos distritos. Todavia, verifica-se ainda que as regies mais perifricas ainda
possuem uma taxa de unidades de atendimento bsico sade por 20 mil habitantes
baixa, na grande maioria abaixo da mdia municipal, que se situa em 0,69 unidades
para cada 20 mil habitantes.
Diante desses problemas, entre outros, a poltica municipal de sade seguiu no
perodo recente algumas diretrizes na atual administrao. Em primeiro lugar, chama
a ateno a elevao dos gastos com a rea que, em 1995, atingiam 10,1% do total da
Prefeitura e, em 2002, passaram para 13,2%, ou praticamente R$ 1,2 bilho. Como anteriormente descrito, cerca de 51,63% dos gastos com sade provavelmente foram
destinados ao atendimento de famlias pobres em 2002.
Com efeito, a partir de 2001 a atual administrao levou adiante uma profunda
reforma administrativa, com a extino do antigo sistema PAS e a reintroduo do
Municpio no Sistema nico de Sade (SUS) articulado pelo governo federal. Isso significou o retorno para a Secretaria Municipal de Sade de 250 unidades: treze hospitais, dezoito prontos-socorros e 219 outras unidades. Voltaram tambm 10 mil fun85

cionrios que prestavam servios ao PAS ou estavam alocados em outras secretarias.

Em fins de 2001, foi realizado concurso para contratao de 1.996 mdicos, 474 enfermeiros e 5.292 auxiliares de enfermagem, como forma de suprir as necessidades do
sistema.
No mbito geral, avanou a municipalizao do atendimento sade, pois agora so de responsabilidade do municpio as aes bsicas de sade, ficando a cargo do
Estado os servios e aes de maior complexidade. Como apontado anteriormente,
somente em 2001 cerca de duzentas unidades bsicas e os 150 programas de sade da
famlia administrados pelo governo estadual foram integrados rede municipal.
Alm da responsabilidade pelo atendimento sade estar mais por conta da
Prefeitura hoje, outra questo que a SMS procura enfrentar o problema da distribuio dos equipamentos de atendimento sade no municpio.
Num esforo de descentralizao e de melhor atendimento nas reas mais
carentes, sob a estrutura dos 96 distritos administrativos da cidade, foram criados
41 distritos de sade, sendo que para cada um foi indicado o equivalente a um diretor com status de Secretrio de Sade local, aproximando assim a autoridade
dos usurios.
Tambm foi regulamentada a criao de Conselhos Distritais de Sade, com o
objetivo de aproximar a populao das decises referentes s polticas de sade no
Municpio. Esses conselhos so suportes para a fiscalizao e o acompanhamento dos
servios e aes nos distritos, novos canais de participao popular.
A poltica de sade da atual administrao priorizou tambm a implementao
do Programa de Sade da Famlia (PSF) programas de nvel nacional. Conforme
descrito anteriormente, ele visa a aproximar o atendimento bsico de sade populao. Aqui est um outro ponto de tenso da poltica de sade no Municpio, apontado
inclusive por lderes comunitrios, em entrevistas, como o padre Jaime Crowe, da Parquia Santos Mrtires, no Jardim ngela, na Zona Sul do municpio de So Paulo.
Ele est h quinze anos na regio realizando trabalhos comunitrios e atualmente
tambm coordena o Frum de Defesa da Vida, pela Superao da Violncia.
O Programa de Sade da Famlia, as equipes, os agentes, foram implantados
com muito sucesso. Acho que muito positivo, mas ao mesmo tempo criou-se outro
problema, porque os agentes de sade, eu diria, foi, para um grande nmero de casas de famlias, a primeira vez que o poder pblico chegou nas casas. Ao mesmo
tempo, eles encontraram o problema e no tinham para onde encaminhar. Encontram o idoso, o doente, para onde vo encaminhar? O hospital mais prximo
Campo Limpo, que contramo daqui. Vai l e a fila coisa assim, grande. No pos86

to de sade no tem os atendimentos. A faltou uma estrutura. Em que ano (...)

2001 (...) no sei qual que , agora, a primeira causa morte aqui nesta regio so
causas externas violncia e acidentes. Mas o maior, grande parte como a gente
brinca excesso de chumbo no corpo (tem que ter senso de humor pra sobreviver)
mas no mesmo tempo no temos nem o pronto-socorro para atendimento ou hospital, em toda essa regio2.
Em muitos casos, nas reas mais pobres, os agentes de sade do PSF identificam
casos de atendimento hospitalar ou ambulatorial em suas visitas. Todavia, em regies
carentes de unidades de atendimento, tal identificao muitas vezes no se transforma
em atendimento, na medida em que essas regies contam com reduzida ou inexistente oferta de vagas. Esse um dos problemas mais graves hoje e que decorre, em grande medida, da distribuio assimtrica dos equipamentos em sade no Municpio.
Outra questo importante, que no atinge somente a rea de sade, mas tambm outras do servio pblico, como educao, o deslocamento de profissionais
(mdicos, enfermeiros, professores, funcionrios administrativos etc.) para reas com
elevados ndices de violncia, ou, como diz o padre Jaime, com elevados ndices de
mortes por excesso de chumbo no corpo. No caso de profissionais da rea de sade,
esses ficam no que podemos chamar de linha de frente da violncia urbana, sendo
difcil para o poder pblico mant-los nas reas mais violentas e carentes da cidade.
Buscando solucionar a questo, a poltica de recursos humanos da Prefeitura prev incentivos financeiros, como adicional de distncia, para os funcionrios pblicos que
prestam atendimentos em reas mais perifricas.

3. Assistncia Social
A poltica de assistncia social no Municpio de So Paulo tem como grande novidade na atual gesto a ampliao do conceito de assistncia social explicitado no
Plano de Assistncia Social da Cidade de So Paulo (PLASsp 2002-2003). De fato, a
atual gesto v a assistncia social como um direito social universal, assim como expresso na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), e no uma simples poltica assistencialista como no passado. Deve-se registrar isso como grande avano para a consolidao dos direitos sociais universais numa sociedade como a brasileira.
2. Oliveira, Carlos Alonso Barbosa (coord.) Polticas de combate pobreza no municpio de So Paulo Transcrio das
entrevistas (relatrio 3). So Paulo, maro/2003.

87

Nesse quadro, sob o comando da Secretaria Municipal de Assistncia Social

(SAS) est um amplo espectro de programas de proteo e assistncia social, conforme descrito anteriormente. De fato, o conjunto de programas sob responsabilidade da
SAS abrange todo o municpio, atingindo diferentes segmentos etrios, pessoas e famlias em diferentes condies de vulnerabilidade, em todos os 96 distritos da cidade.
A quase totalidade desses programas desenvolvida por 462 entidades sociais conveniadas, atravs de 1.021 convnios.
Esse espectro amplo de programas, inseridos numa perspectiva universalista de
assistncia social, inclui polticas que tm como caracterstica fundamental a proteo
no somente dos pobres em geral, mas dos extratos mais miserveis da populao. o
caso do atendimento aos moradores em condio de rua, albergados, egressos do sistema penitencirio, entre outros.
O atendimento em creches para crianas de 0 a 3 anos tambm feito pela SAS.
So mais de 64 mil crianas atendidas por uma ampla rede de entidades conveniadas.
Aqui est um dos problemas centrais em termos de atendimento na rea social para a
prefeitura: a carncia de vagas em creches. Estimativas da prpria Prefeitura indicam
que, no incio do ano de 2002, em torno de 70 mil crianas que necessitavam de atendimento em creche ficaram sem vaga. Esse nmero compatvel com a prpria pirmide etria da cidade e da proporo de famlias pobres, que em tese necessitariam
dos servios das creches municipais. Segundo os dados do Censo 2000, so 705.221
crianas com idade entre 0 e 3 anos. Considerando que 28,5% da populao so pobres, temos um universo de aproximadamente 200 mil crianas pobres em So Paulo,
ou seja, um universo bem maior, somente das crianas pobres, do que o nmero de
vagas em creche oferecidas.3
Diante dessa situao, num quadro de enorme escassez de recursos, a atual administrao conseguiu ampliar em 25% a oferta de vagas em creches nesses dois anos de
gesto. Apesar disso, o dficit de vagas ainda permanece enorme. A estrutura de atendimento, atualmente sob responsabilidade da SAS, ser transferida para a secretaria da
Educao. Com a construo das unidades dos CEUs, a previso de uma nova rodada
de ampliao da oferta de vagas na rede municipal de ensino (mais de 50 mil), englobando a ampliao de vagas em creches. A construo dos CEUs contemplar tambm
um problema comum rede de creches com os equipamentos de educao e sade: a
distribuio das unidades de atendimento pelas vrias regies da cidade.
3. Um fator importante que indica o crescimento da procura por creches o aumento da participao feminina no
mercado de trabalho. Esse fenmeno, impulsionado por vrias questes, como por exemplo, as enormes dificuldades
de composio da renda familiar, particularmente entre os mais pobres, um fator determinante para que crescentemente as mes necessitem de um lugar adequado para deixar seus filhos.

88

Uma das importantes mudanas promovidas pela atual gesto da SAS foi introduzir o processo participativo e pblico na renovao dos convnios, com a participao da sociedade civil. O sentido dessa mudana foi regulamentar a relao de parcerias entre a SAS e as entidades sociais e torn-la mais transparentes.
Conforme indicamos anteriormente, uma nova legislao foi criada para regulamentar a renovao de convnios. Por essa nova poltica, em todos os processos de
renovao os projetos das entidades so avaliados e os resultados so apresentados em
audincia pblica, para a qual so convidadas todas as organizaes da regio, usurios dos servios e interessados.
Foram realizadas em 2002 cerca de 36 audincias pblicas, organizadas com base em reunio de distritos, que so, na verdade, audincias consultivas, na perspectiva
de tornar pblico o processo de seleo de entidades conveniadas. Essa nova poltica
est em consonncia com as demais iniciativas da atual gesto em abrir canais de participao para a comunidade.

4. Abastecimento
A poltica de abastecimento da Prefeitura de So Paulo tem um claro vis de
atendimento aos pobres. Seus dois principais programas, o Programa de Alimentao
Escolar e o Leve Leite, atingem mais de 1.400.000 pessoas na cidade, 1.100.000 crianas
diariamente nas escolas da rede pblica, cujo atendimento oferecido a todos os matriculados. E mais: em convnio com outras secretarias, como a de Assistncia Social e
Sade, um montante de refeies distribudo diariamente a albergues, moradores de
rua, hospitais pblicos etc., que atingem a populao pobre de So Paulo. Juntos, esses
programas concentram mais de 90% dos recursos da Secretaria Municipal de Abastecimento (Semab).
O atendimento do universo dos matriculados uma caracterstica do Programa
de Merenda Escolar herdado das gestes anteriores. Do ponto de vista quantitativo, o
crescimento do nmero de refeies servidas ocorreu no perodo recente, simplesmente acompanhando a expanso da rede de ensino. As principais mudanas realizadas na atual gesto municipal so de ordem qualitativa.
Em entrevista, Beatriz Martins Tenuta (diretora da Diviso de Administrao da Merenda Escolar Departamento de Alimentao e Suprimentos da Secretaria de Abastecimento do Municpio de So Paulo) diz que a mudana fundamental na atual gesto que existe um esforo para que as crianas comam comida. Existe uma mudana de escopo do que tecnicamente seja a merenda escolar.
89

Tecnicamente, a merenda seria um lanche que criana consumiria no intervalo da

escola para que no sentisse fome no perodo e, portanto, tivesse melhor desempenho. J de uns anos para c, existe uma tendncia de que essa refeio tenha cara de almoo. E no s na Prefeitura de So Paulo, mas no Brasil como um todo.
Em funo, provavelmente, das condies socioeconmicas. Do fato de essa criana no ter a refeio em casa, ou de a me no precisar dar comida em casa se ela
se alimentar na escola 4.
A preocupao com o cardpio reflete, no fundo, a preocupao com um atendimento compatvel com as necessidades nutricionais das crianas, principalmente
das mais pobres. Os dados que orientam essa poltica da Prefeitura estimam que em
torno de 47% das crianas pr-escolares do Municpio apresentam um quadro de anemia ferropriva. Por isso, ainda no mbito do PAE, a Semab conta com os projetos Sade no Po, que oferece po fortificado com ferro aminoquelato, que ajuda no aumento da hemoglobina de crianas, e o Programa Ferro e Cobre, que tem a finalidade de
avaliar se a utilizao do leite fortificado com ferro associado suplementao de cobre eficaz na reduo da anemia em pr-escolares, alm de verificar o ganho de peso
em crianas desnutridas.
De fato, o PAE em So Paulo fundamental, em particular nas regies perifricas da cidade. Beatriz Tenuta afirma que comum encontrar crianas que se alimentam basicamente na escola, principalmente, segundo ela, nas escolas das regies perifricas da Zona Sul (extremo sul, Campo Limpo, Santo Amaro, Cidade Ademar) e Zona Leste (Itaquera e So Mateus). Diz ela:
Nessas duas regies, sabe-se pela experincia que as crianas s comem na
escola. E nas creches mais grave ainda porque a criana chega na segundafeira, esfomeada. Na creche ela se alimenta cinco vezes por dia, ela tem uma
alimentao regular; quando chega na segunda-feira ela est esfomeada, realmente, com situao de fome. No tem nenhum dado cientfico comprovado,
nenhuma pesquisa feita, que eu conhea, mas pela experincia da gente, a gente acha que sim. Notamos, por exemplo, que o consumo de alimentos nas escolas na segunda-feira substancialmente maior em relao aos outros dias. So
Paulo muito distinta nessa questo. Voc encontra em regies mais prximas

4. Oliveira, Carlos Alonso Barbosa (coord.) Polticas de combate pobreza no m unicpio de So Paulo Transcrio
das entrevistas (relatrio 3). So Paulo, maro/2003. 24 Annals of Nutrition & Metabolism, 2001 e Monteiro et alli,
2000, citados em SEMAB/APENS Avaliao das condies nutricionais e incidncia de anemia ferropriva em pr-escolares e escolares da rede de ensino da PMSP, 2002.

90

da regio central, que embora esteja prximo de favela, tudo, os pais tm algum tipo de emprego, ento a merenda acaba sendo uma merenda mesmo.
Mas nas regies mais perifricas, realmente a criana no tem mesmo o que
comer5.
Outro aspecto importante de mudana na atual gesto diz respeito relao
das comunidades atendidas pelos programas de abastecimento, principalmente o
PAE e o Leve-Leite, com a Secretaria Municipal de Abastecimento. Tanto os tcnicos da Semab quanto lderes comunitrios afirmam que a existncia de novos canais de participao popular so inovaes importantes na poltica de abastecimento da PMSP.
Um exemplo importante dessa nova postura da Prefeitura a definio do
cardpio em cada escola. Essas decises so tomadas pelos diretores das escolas,
que integram o quadro da Secretaria Municipal de Educao, tendo por base consultas regulares comunidade, por meio do Conselho de Escola, orgo mximo de
deliberao nas unidades escolares, formado por pas de alunos, funcionrios e
professores. Uma mudana no cardpio deve ser comunicada Semab/DAS por
escrito, junto com uma cpia da reunio do Conselho de Escola que aprovou tal
mudana.
No somente no cardpio esse tipo de relao tem sido estimulado, mas tambm na forma e nos horrios em que so servidas as refeies. Algumas escolas que
serviam almoo no perodo da manh, s 9 horas, retornaram ao lanche pela questo
do horrio. Conversaram com os pais e decidiram que nesse perodo melhor dar
lanche para as crianas. Da mesma forma, algumas unidades optaram por servir as refeies no sistema self service, incluindo atividades de educao alimentar com as
crianas.
A Semab mantm uma equipe de nutricionistas responsveis pela superviso do
PAE. No obstante, alm da superviso tcnica feita pelos nutricionistas da Prefeitura,
existe uma equipe de agentes comunitrios, que visita sistematicamente as escolas para dimensionar a aceitao da poltica municipal e detectar eventuais problemas. So
pessoas da comunidade, que participam de outras instncias de organizao, como o
Governo Local, que so importantes canais de comunicao entre a populao e a
Prefeitura.

5. Oliveira op.cit

91

5. Habitao
talvez na rea da habitao que os efeitos adversos da poltica econmica federal se faam sentir com mais fora, entre as polticas de combate pobreza. No mbito da oferta de crdito habitacional, os juros dos emprstimos situam-se em nveis relativamente altos e ademais manifestam-se resistncias concesso de subsdios habitao popular, dadas as restries fiscais atuantes. Do ponto de vista da demanda
por crdito para habitao popular, a questo mais grave, dadas as baixas e decrescentes rendas das famlias pobres. E no somente as rendas so baixas como, tambm,
instveis, pois o risco de os devedores perderem o emprego so altos, no somente pela eliminao de postos de trabalho como tambm porque no Brasil as empresas praticam altos nveis de rotatividade. Assim tanto a baixa renda torna inacessvel a compra da habitao como tambm o risco de inadimplncia entre os devedores altssimo ao longo dos dilatados prazos do financiamento habitacional.
So essas condies que talvez expliquem os baixos nmeros dos programas tradicionais de construo de casas populares pela Prefeitura, pois sero construdas
9.660 unidades habitacionais nos padres tradicionais e em 2002 foram atendidas 844
famlias no programa de verticalizao de favelas.
Considerando as dificuldades do crdito habitacional tradicional, a escassez de
recursos e demandas dos prprios movimentos populares, a Prefeitura vem ento desenvolvendo o programa Bairro Legal. Trata-se de um programa de urbanizao de favelas, soluo que tem sido considerada como sub-tima por muitos especialistas,
pois dificilmente uma favela urbanizada apresentaria as mesmas condies de habitabilidade que um bairro normal. Entretanto, apontam-se tambm certas vantagens
nesse tipo de soluo para os moradores, como a melhor localizao das favelas quando comparadas com os antigos conjuntos habitacionais. Enquanto no existirem melhores condies para o financiamento habitacional, com melhorias no nvel de renda
da populao, e intervenes mais drsticas que reduzam os valores da terra urbana, a
urbanizao de favelas aparece como soluo para a questo habitacional popular,
pois os gastos so todos assumidos pelo poder pblico. E o programa Bairro Legal
apresenta nmeros expressivos, pois sero atendidas 42.500 famlias, e ademais compreende importante ao de remover parcelas de populao favelada que vivem em
reas de risco.
Tambm contornando a necessidade de aumentar a oferta de moradias, o municpio desenvolve o programa Viver Melhor, que busca corrigir as deficincias de equipamentos e infra-estrutura dos antigos conjuntos habitacionais e atender cerca de
530 mil famlias. Tambm buscando sanar essas deficincias, o programa Mananciais,
92

embora centrado em questes do meio ambiente, atender a demandas de infra-estrutura urbana de 48 mil famlias at 2004. Esse programa conta com o apoio financeiro
do Bird.
Com o objetivo de garantir a segurana quanto a propriedade do imvel, a prefeitura foi bem-sucedida ao encaminhar as solues legais necessrias e garantir escrituras de propriedade para 40 mil favelados e 85 mil proprietrios de terrenos em loteamentos atualmente irregulares. Parte desses programas conta com o apoio do BID.
Utilizando medidas que permitiram a reduo do custo de legalizao da propriedade de imveis populares, a Prefeitura, por meio da Cohab, est emitindo 51 mil
ttulos de propriedade a moradores de conjuntos habitacionais.
A poltica habitacional de So Paulo tem demonstrado habilidade em enfrentar
os difceis entraves que se apresentam para o encaminhamento das questes da rea e
os nmeros dos programas de melhorias de condies em conjuntos habitacionais e
da urbanizao de favelas so expressivos, o mesmo se dando com os importantes
programas de proteo ambiental que beneficiaro a cidade com um todo, ademais de
atender populao que vive em reas de proteo de mananciais.
A destacar ainda que a Prefeitura promoveu a retomada dos mutires, que constituem atividades com razes assentadas na cultura popular e nas quais a participao
da comunidade essencial. Esses programas contam com parcerias com 108 associaes comunitrias e so exemplos vivos de como comunidades podem aumentar seu
poder e sua capacidade de resolver problemas por meio de prticas associativas, que
servem tambm para exigir dos poderes pblicos apoio para a soluo de suas dificuldades. Entrevistas com lideranas dessas regies confirmaram a efetiva capacidade e o
poder das organizaes responsveis pelos mutires de obrigar as autoridades a atend-las, pois mesmo em administraes anteriores, no comprometidas com causas
populares, os mutires foram afetados, mas muitos conseguiram sobreviver e obter
concesses da Prefeitura.
Caberia destacar a falta de articulao das polticas habitacionais com outras
polticas de combate pobreza, as quais somente mantm atividades articuladas de
forma pontual. E, por outro lado, a poltica habitacional seria o ncleo por excelncia
de um poltica que integrasse conjunto de intervenes municipais que tivessem por
eixo e referncia o territrio, ou seja, o bairro ou o distrito. E esse conjunto de intervenes no poderia ser administrado tal como hoje, com autonomia de cada rgo
municipal, mas exigiria a integrao sob nico comando que articularia e compatibilizaria as diferentes intervenes, ao que no se assiste atualmente.
Tambm cabe chamar a ateno para a agilidade demonstrada pela municipalidade no campo de mudanas legais. A aprovao do Estatuto das Cidades pelo Sena93

do Federal por si s no garantiria as conquistas nele previstas pela populao da cidade, e a Prefeitura foi capaz de em curto espao de tempo aprovar a legislao municipal necessria para garantir que os avanos propiciados pelo Estatuto pudessem beneficiar a populao paulistana.

6. Trabalho e renda
No caso das polticas de trabalho e transferncia de renda realizadas pela PMSP,
em particular pela Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS),
necessrio considerar as seguintes dimenses: a estratgia e o perfil dos programas,
pblico-alvo e definio da implementao espacial, gastos direto com os beneficirios e o impacto dos programas sobre os beneficirios e a economia local.
Estratgia e perfil dos programas

A formulao dos trs primeiros programas implementados pela secretaria

(Renda Mnima, Bolsa Trabalho e Comear de Novo) respondeu ao compromisso assumido durante a campanha eleitoral pela ento candidata Marta Suplicy. Sua elaborao, parece, tinha como objetivo dar uma resposta a dois problemas: o primeiro era o crescente desemprego da populao economicamente ativa do municpio.
A cidade foi a mais atingida, como salientado ao longo deste trabalho, pelo modelo de poltica econmica implementado pelo Governo Federal. Por atingir diretamente o setor produtivo industrial, e sendo a capital paulista o principal centro industrial do pas, as dificuldades enfrentadas pelas empresas do setor para se ajustarem s mudanas implicou reduo drstica do estoque de pessoas empregadas.
Somando-se a esse contingente a incorporao de novos trabalhadores PEA, e o
fato de o aumento do emprego nos demais setores ter sido insuficiente para incorporar no mercado de trabalho esse contingente de pessoas, houve crescimento das
taxas de desemprego. Alm disso, passou a atingir mais intensamente os jovens e a
populao de mais idade, acima dos 40 anos. Isso justificaria, portanto, maior ateno a esse pblico, foco de atuao de dois programas, o Bolsa Trabalho e o Comear de Novo.
O segundo problema, e derivado do primeiro, deve-se ao fato de que com o
crescimento do desemprego maior na populao menos qualificada e mais pobre
muitas famlias reduziram sua renda total com o desemprego do chefe ou do cnjuge,
ou de outro componente familiar, ou mesmo pela pior insero no mercado de trabalho, em ocupaes de menor rendimento. Diante desse fato, uma das estratgias utili94

zadas pelas famlias pobres para aumentar a renda familiar foi a ampliao do nmero de pessoas trabalhando, e esse trabalho no necessariamente significa um emprego,
mas, na maior parte das vezes, atividades irregulares tais como a venda de doces e guloseimas em semforos, atividade que, na maioria das vezes, realizada por crianas
que param de freqentar a escola para trabalhar e, assim, ajudar na ampliao da renda familiar. Para enfrentar esse problema, a proposta foi a criao de um programa de
transferncia de renda associado manuteno das crianas na escola, o que se consolidou no Renda Mnima.
Partindo desses compromissos de campanha, ou seja, da necessidade de implementar os programas j compromissados e previamente formulados, ainda que
em linhas gerais, a SDTS foi capaz de incorpor-los a um conjunto mais amplo de
polticas que se articulam dentro de uma lgica de complementaridade. A formulao de uma estratgia de ao que incorporou os trs programas foi um ponto
acertado e inovador que, de certa forma, justifica a criao de uma nova secretaria
dentro da estrutura administrativa do governo municipal. No fosse isso, muito
provavelmente, os programas poderiam ser implementados a partir das secretarias
j existentes.
A lgica de complementaridade est na base da estratgia de incluso social da
secretaria. Ela considera que os programas de transferncia de renda sozinhos so insuficientes para retirar o indivduo e/ou sua famlia da situao de pobreza de forma
permanente. Isso s ocorre quando as famlias podem manter um nvel mnimo de
renda ao longo do tempo que permita a elas ter acesso aos bens e servios necessrios
a uma vida digna. Essa condio dificultada diante de um mercado de trabalho que
no cria o nmero de vagas necessrias e no qual o rendimento dos ocupados tem
uma trajetria declinante.
Na medida em que a situao de fragilidade do trabalhador no mercado de trabalho no de curto prazo, os programas de transferncia de renda so incapazes de
evitar que indivduos e famlias passem a ser pobres, por serem eles temporrios. Assim, esses programas necessitariam ser complementados por outros que criassem alternativas ou dessem subsdios para que o indivduo pudesse inserir-se em alguma atividade produtiva ao fim do perodo do benefcio, atividade essa que lhe permitiria obter renda para sua manuteno.
Pode-se dizer que a constituio da secretaria e a formulao de sua estratgia
seguem essa diretriz e, parece correta, a preocupao central criar os instrumentos
necessrios para a emancipao do beneficirio, o que tomou forma com a criao
dos programas emancipatrios. Nessa direo, o projeto de incluso social est amarrado com dois eixos bsicos. O primeiro, a constatao de que h necessidade emer95

gencial de transferncia de renda para a populao excluda. O segundo a necessidade de ir alm da transferncia de renda: preciso criar as condies para que se eliminem as causas da ausncia/insuficincia de renda. Essa constatao indica a necessidade de que os programas de um e outro eixo estejam articulados entre si de maneira
que os beneficirios possam ser acompanhados ao longo do perodo do benefcio e
possam migrar de um para outro programa ou serem includos tanto nos de uma linha como de outra, simultaneamente.
Essa articulao em termos operacionais foi possibilitada pela implantao do
Banco de Dados do Cidado (BDC), que possibilita um cadastro nico do beneficirio.
Ao informatizar a gesto dos programas, que torna mais eficiente a operacionalizao,
permite que os vrios programas se comuniquem ou, em outros termos, que as informaes sobre um determinado beneficirio possam ser utilizadas para seleo em outro programa, ou a partir dessas informaes definir o perfil dos beneficirios e planejar quais seriam as alternativas de, por exemplo, atividades de capacitao ocupacional
que melhor atenderiam a determinado conjunto de beneficirios com determinado
perfil. Alm de dar maior agilidade, o sistema informatizado de informaes possibilita maior flexibilidade no planejamento das atividades. No se verificou neste estudo, o
qual no era objeto da anlise, o grau de integrao dos programas. Porm, o desenho
do sistema permite que isso tenha ocorrido ou que possa vir a se concretizar. O importante destacar a lgica que perpassa a formulao dos programas e parece estar
correta.
A estratgia de incluso social da secretaria completa-se com o terceiro eixo estruturador, o de desenvolvimento local. Se por um lado se transfere renda s famlias/indivduos pobres, por outro criam-se condies para que possam superar a condio de pobreza, restaria articular a esses dois eixos um terceiro que buscasse dinamizar a economia local e organizar o mercado de trabalho. Os dois programas constituintes desse terceiro eixo (Programa de Desenvolvimento Local e o So Paulo Inclui)
integram-se aos programas dos dois eixos anteriores medida que podem criar as
condies para a absoro dos beneficirios dos outros programas nas atividades produtivas locais, seja por meio de viabilizar os empreendimentos (coletivos ou individuais) autogestionrios constitudos pelos beneficirios, seja pela incorporao ao
mercado de trabalho local, seja pelo fortalecimento do trabalho autnomo.
Aspecto importante em relao aos programas Bolsa Trabalho, Comear de Novo
e Operao Trabalho, que eles exigem dos beneficirios participao em atividades de
capacitao ocupacional como contrapartida pela renda recebida. Nessas atividades,
de responsabilidade do programa Capacitao Ocupacional, o primeiro mdulo (bsico) dedicado capacitao cidad, na qual so repassadas aos participantes informa96

es acerca dos direitos e deveres dos cidados, discusso dos problemas enfrentados
pelos indivduos e suas famlias, especialmente com relao ao tema desemprego. Nos
mdulos especficos, as atividades desenvolvem as habilidades latentes ou desejadas
pelos beneficirios que os auxiliem a melhorar a insero produtiva dos mesmos, seja
ampliando suas chances de ingressar no mercado de trabalho como assalariado, seja
permitindo que os beneficirios possam inserir-se como autnomos ou de forma associada, em cooperativas, na economia local e assim gerando ocupao e renda.
O problema que diante de um quadro econmico em que o crescimento do
produto bastante pequeno e a gerao de novos postos de trabalho baixo, as atividades de capacitao ocupacional podem gerar uma expectativa que no vai se concretizar, nem para o beneficirio que espera conseguir um emprego, nem para os que
almejam desenvolver de forma individual ou coletiva atividades de prestao de servios ou produo de bens que podem no ter a demanda necessria para fazer sobreviver o negcio. Evidentemente, essas atividades so importantes e devem ser feitas. No
entanto, preciso que os beneficirios estejam cientes de que somente isso no garante a conquista de um emprego ou a sobrevivncia do negcio que possa gerar renda a
seus empreendedores.
Pblico-Alvo e Definio da Implementao Espacial

A definio do pblico-alvo dos programas, qual seja a populao pobre do municpio, est coberta pelos critrios de elegibilidade definidos em lei. Em todos os programas a definio do corte de renda est presente: menor ou igual a meio salrio mnimo per capita. A ela soma-se a exigncia de o pretendente ao benefcio ter um tempo mnimo de moradia no Municpio. Esses critrios so comuns a todos os programas de redistribuio de renda. Outros critrios so combinados a esses para se definirem os pblicos de cada programa, tais como idade e condio de desemprego. Verifica-se que os perfis da populao-alvo definida pelos critrios dos programas atendem aos perfis da populao padro classificada como pobre.
Em relao escolha das regies a serem atendidas prioritariamente pelos programas redistributivos, o critrio parece estar correto. Uma vez que o objetivo final
atender a todo o Municpio de So Paulo e dado que os recursos oramentrios da
secretaria no eram suficientes para atender todos os distritos de uma nica vez,
mesmo porque no estava claro se iriam funcionar adequadamente, a definio de
reas prioritrias a partir da combinao de escolaridade, desemprego, renda e violncia das regies foi acertada. Essa forma de definio tcnica evitou interferncias
polticas, que poderiam privilegiar reas com maior representatividade no governo e
que poderiam no ser as mais frgeis. Por outro lado, essa forma de definio inibe
97

tambm a participao dos atores locais que poderiam preferir outra poltica, alm
de provocar resistncias durante a fase de implementao dos programas, o que parece no ter ocorrido.
Um passo importante da estratgia de incluso social da secretaria o cadastramento do pblico-alvo. Em algumas entrevistas com pessoas das comunidades atendidas, uma crtica que aparece o fato de a SDTS no ter deixado que a comunidade, via
seus representantes, ou as entidades assistenciais cadastrassem as famlias pobres locais. O argumento que esses organismos, por estarem presentes nas comunidades,
sabem quais so os necessitados e quais no so e, diante da forma como foi feita
aberta a todos que quiserem se cadastrar , possibilitou que pessoas que no precisavam, segundo a tica desses crticos, estariam recebendo, enquanto outros que necessitavam no recebiam.
A secretaria, ciente de que num universo grande de pessoas beneficiadas pode
existir algumas que declararam incorretamente a renda para ser selecionadas, est fazendo um acompanhamento amostral das famlias do Renda Mnima, em que esse problema pode surgir mais facilmente. As primeiras respostas dessa pesquisa mostram que
os desvios so pequenos e, uma vez detectados, so resolvidos rapidamente. Ou seja, as
fraudes nas declaraes so desprezveis diante da magnitude do programa e, portanto,
parece que a forma de cadastramento no traz prejuzo identificao do pblico-alvo.
Gastos direto com os beneficirios

Em qualquer programa social, e em especial nos programas de transferncia de

renda, importa o volume de recursos gastos, mas tambm quanto recebido pelo beneficirio (direta e indiretamente). No caso da SDTS, verificou-se que em 2002 o volume total de recursos despendidos com os quatro programas de transferncia de renda (Renda Mnima, Bolsa Trabalho, Comear de Novo e Operao Trabalho) chegaram
a R$ 232 milhes, sendo que o custo-meio foi de R$ 5,9 milhes, ou seja, cada R$ 1
transferido ao beneficirio teve um custo de R$ 0,03. Isso representa cerca de 2,5% do
gasto total da secretaria, o que se pode considerar uma boa relao custo-benefcio.
Sob esse aspecto, ressalte-se que um fator importante para o baixo custo-meio
deve-se implantao do pagamento dos beneficirios via carto magntico. Ele alm
de reduzir custos de gesto, elimina desvios como os que ocorrem, por exemplo, com
os vales-refeio e passes de nibus, que acabam criando um mercado paralelo, com
pessoas descontando-os com desgio e fazendo com que parte dos recursos destinados
ao pblico-alvo seja transferida para pessoas que no necessariamente estejam na situao de pobreza.
Um outro dado importante refere-se representatividade da renda transferida
98

para o oramento mensal da famlia pobre. Verificou-se que a SDTS gastou cerca de
R$ 239 milhes em transferncia direta de renda por meio dos programas sociais, isso
significa cerca de R$ 69 por ms para cada famlia, considerando-se 288 mil famlias
atendidas. Como verificado anteriormente, o nmero de famlias com rendimento familiar mdio per capita inferior a um salrio mnimo de 758 mil. Se a cobertura dos
programas sociais da secretaria for ampliada para todas as famlias pobres, mantendose a mdia de transferncia de renda atual, ter-se- um gasto total de R$ 627 milhes
ao ano. Ou seja, ser necessria ampliao de 162% (R$ 388 milhes) no oramento
da secretaria que, sendo um gasto cujo custo-meio bastante baixo, o impacto que isso traria para as famlias e para as economias dos distritos seria muito significativo.
O impacto dos programas sobre os beneficirios e a economia local

Aspecto importante da atuao da secretaria que sua ao no est voltada somente para o atendimento do seu pblico-alvo e da operacionalizao dos programas.
Todas as atividades so respaldadas por pesquisas e estudos que procuram fazer o
diagnstico da situao socioeconmica do municpio, que so divulgados periodicamente. Esses estudos, alm de subsidiarem as aes e o planejamento da secretaria,
contribuem para a formao de um corpo de informaes e de trocas de experincias
que pode vir a subsidiar a implementao de uma nova concepo de polticas sociais.
Entre os vrios estudos, um trata especificamente de procurar avaliar o impacto
dos programas implementados para a populao e a economia local6. Nesse estudo
avalia-se o impacto dos programas em dois dos primeiro distritos atendidos pela
SDTS, Capo Redondo (Zona Sul) e Lageado (Zona Leste). Foram feitas entrevistas
com 633 beneficirios e 95 estabelecimentos empresarias locais. Os resultados foram
apresentados em trs dimenses:
Impactos socioeconmicos Observou-se que os programas sociais (Renda
Mnima, Bolsa Trabalho, Comear de Novo e Operao Trabalho) transferiram,
em mdia, R$ 128,34. Esse valor, somado renda mdia mensal das famlias, elevava o rendimento mdio mensal total para R$ 354,44, um incremento de
48,5% da renda mdia das famlias de beneficirios, que elevava a renda acima
da linha de pobreza calculada pelo estudo, que era de R$ 264,60. Portanto, os resultados da transferncia de renda cumpriam o objetivo de atenuar a pobreza
advinda da insuficincia de renda.

6. Prefeitura do Municpio de So Paulo/Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade. Programas Sociais

da Prefeitura de So Paulo: avaliao preliminar. So Paulo, julho/2002, mimeo.

99

O estudo detectou ainda que a maior parte dos recursos recebidos era destinada alimentao (70%), seguida da compra de roupas e sapatos (7%) e do
pagamento de contas (4%). Alm disso, os beneficirios gastavam os recursos na
sua grande maioria no prprio bairro onde moravam (85%), ou seja, eram repassados eram injetados na economia local. Isso confirmado pela percepo
dos agentes econmicos locais, 80% destes consideravam que o aumento da
vendas estava relacionado em alguma medida com os programas sociais. A melhora na economia local dos distritos onde foram implementados os programas
sociais foi detectada tambm pelo governo municipal: a evoluo da arrecadao do Imposto Sobre Servios (ISS) no primeiro trimestre de 2002, comparada
com igual perodo do ano anterior, mostrou crescimento de 11% nos distritos
com os programas sociais, enquanto que nos distritos onde no havia programas foi registrada uma queda de 9,7% na arrecadao.
Em termos ocupacionais, o estudo reconhece que o municpio no a esfera
de governo que tem os instrumentos necessrios para interferir diretamente no
nvel de emprego. Apesar disso, estima que a elevao do desemprego poderia
ter sido maior que a verificada entre julho de 2001 e abril de 2002, uma vez que
a transferncia de renda reduziu a presso da oferta de mo-de-obra sobre o
mercado de trabalho, alm de que os seus efeitos sobre a economia local podem
ter evitado demisses ou, em alguns casos, criados novos postos de trabalho.
Impacto educacional A segunda dimenso de avaliao do estudo mostra
que os programas, ao associarem a transferncia de renda manuteno de
crianas e adolescentes na escola, bem como elevao da escolaridade do jovem, teve impacto sobre os indicadores educacionais. A reduo das taxas de
evaso e reprovao em 2001, comparadas com 2000, nos distritos com programas sociais, foi de 44% e 18%, respectivamente, bem superiores reduo mdia do municpio, de 30% e 7%. Por outro lado, nos distritos com programas
sociais o crescimento da aprovao foi de 5,4%, tambm muito superior mdia do municpio, de 1,6%.
Essa melhora nos indicadores pode ser observada tambm pelo aumento na
venda de passes escolares nos meses de fevereiro a maio de 2002, comparada ao
mesmo perodo do ano anterior. Nos distritos com programas sociais, esse aumento foi de 16%, enquanto nos distritos que no possuam programas sociais
foi de 8%. Ademais, as famlias tm a percepo de que os programas sociais
preocupam-se em manter a criana na escola: 23,7% dos beneficirios consideravam essa a razo da implementao dos programas.

100

 Impacto

sociocultural Nessa dimenso, o estudo procurou avaliar o impacto

dos programas no resgate da cidadania e da credibilidade do poder pblico. Para tanto, uma das questes feitas aos beneficirios pesquisados foi sobre a avaliao que faziam dos programas. Do total, 35% no acreditavam que iriam receber o benefcio quando fizeram o cadastramento, 26,7% acreditavam que o programa iria melhorar a famlia e a participao comunitria, enquanto 19% acreditavam que os programas iriam elevar a insero ocupacional. Isso mostra que
a populao-alvo tinha uma posio de descrena em relao ao governo municipal e as polticas sociais, o que torna os programas sociais implementados de
grande importncia para a recuperao da imagem do governo municipal. Ao
mesmo tempo, mostra que existe uma grande expectativa em relao aos programas, tanto como forma de melhoria nas relaes familiares e do convvio social entre os moradores do bairro, como em relao insero no mercado de
trabalho.
Outro aspecto destacado pelo estudo o crescimento das operaes em caixas de auto-atendimento bancrio nas regies perifricas, o que sinaliza para
um possvel crescimento do atendimento bancrio da populao-alvo, geralmente excluda do atendimento dos bancos comerciais.
Alm desses dois aspectos, outro, talvez de maior importncia, foi a verificao da violncia nos distritos onde foram implementados os programas sociais.
Observou-se que no primeiro trimestre de 2002, comparado com o mesmo perodo de 2001, a taxa de homicdios por mil habitantes nos vinte distritos mais
violentos que possuam programas sociais apresentou uma queda de 10%, enquanto nos sem programas sociais houve um crescimento de 1,5%. Isso mostra
que se por um lado a violncia tem mltiplos fatores, o combate pobreza e
excluso social pode ter efeito positivo na atenuao da mesma.

7. Incluso digital
A pobreza e as carncias, como vimos, se manifestam em vrias dimenses, na
educao, no acesso ao atendimento sade, na alimentao, na renda. Nas ltimas
dcadas, uma nova modalidade de carncia, ou excluso social, se constituiu: a restrio ao acesso s novas tecnologias da informao, a chamada excluso digital7.
7. Sobre esse assunto ver Silveira, Srgio Amadeu. Excluso digital: a misria na era da informao. So Paulo: Ed.
Perseu Abramo, 2001.

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Uma pessoa residente em So Paulo gasta, em mdia, R$ 30 por ms para se conectar internet. Ter um computador em casa custa, pelo menos, R$ 1.000. Para acesso internet veloz, ou banda larga, necessrio dispor de aproximadamente mais R$
100 mensais, fora as taxas de inscrio no servio. Esses valores indicam concretamente que a chamada era da informao est distante da grande maioria da populao. Os
atualmente excludos dos benefcios da sociedade urbano-industrial sero ainda mais
excludos da sociedade em rede, baseada na informao e no conhecimento.
Para enfrentar esse novo problema, conforme indicado no captulo anterior, a
Prefeitura do Municpio de So Paulo formulou uma poltica de incluso digital, delimitada no Plano de Incluso Digital (PID), apresentado pela Secretaria Municipal de
Comunicao, atravs de sua Coordenadoria do Governo Eletrnico (CGE).
A caracterstica fundamental do PID seu direcionamento para as reas perifricas e mais pobres da cidade. A distribuio das unidades de atendimento denominados Telecentros pela cidade demonstra tal direcionamento, assim como a estrutura dessas unidades e seu modelo de gesto.
O primeiro Telecentro foi instalado em junho de 2001 na Cidade Tiradentes, na
Zona Leste. At o final de 2002, a Prefeitura contava com dezenove unidades, todas de
administrao direta. O primeiro convnio firmado com uma entidade da sociedade
civil aconteceu em dezembro de 2002, com o Instituto Efort, especializado no atendimento a pessoas portadoras de deficincias fsicas e mentais.
A meta para o final de 2003 o municpio contar com 107 unidades em operao, com microcomputadores, telefone e provedor, capazes de atender 320 mil pessoas
(cerca de 3 mil pessoas por unidade).
Em particular, chama ateno o modelo de gesto adotado pela CGE para os Telecentros. Estes contam com um Conselho Gestor comunitrio eleito, responsvel pelo funcionamento das unidades. Alm disso, o coordenador de cada unidade tambm
um membro da comunidade, assim como os instrutores de informtica, que so recrutados nas localidades e treinados pela equipe da CGE. Em conjunto com os membros da comunidade que participam diretamente da gesto dos Telecentros, funcionrios pblicos municipais so alocados para o atendimento da populao nas unidades.
As linhas gerais de funcionamento dos Telecentros obedecem a certos preceitos
fundamentais: o uso livre, ou seja, os usurios tm liberdade de utilizao dos recursos computacionais pblicos (exceto para atividades ilcitas); todos os usurios tm
direito a um endereo eletrnico (e-mail); os Telecentros devem oferecer cursos bsicos de informtica aos usurios e tambm devem servir de apoio a projetos de interesse da comunidade e de seus membros.

102

Localizao dos
Telecentros em
So Paulo

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