DIRECCIÓN GENERAL DE ADMINISTRACIÓN

DIRECCIÓN GENERAL ADJUNTA DE INFORMÁTICA Y RECURSOS MATERIALES
DIRECCIÓN DE OBRA PÚBLICA, RECURSOS MATERIALES Y SERVICIOS GENERALES
ANÁLISIS COSTO – EFICIENCIA:
MANTENIMIENTO, ADECUACIÓN Y CONSERVACIÓN DE LOS CENTROS FEDERALES DE
READAPTACIÓN SOCIAL No. 1 “ALTIPLANO”, No. 2 “OCCIDENTE”, No. 3 “NORESTE” Y No.
4 “NOROESTE”.

TIPO DE PROGRAMA:
PROGRAMA DE MANTENIMIENTO

NOMBRE DEL PROGRAMA:
MANTENIMIENTO, ADECUACIÓN Y CONSERVACIÓN DE LOS CENTROS FEDERALES DE READAPTACIÓN
SOCIAL NO. 1 “ALTIPLANO”, NO. 2 “OCCIDENTE”, NO. 3 “NORESTE” Y NO. 4 “NOROESTE”.

Agosto de 2014.

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ANÁLISIS COSTO – EFICIENCIA:
MANTENIMIENTO, ADECUACIÓN Y CONSERVACIÓN DE LOS CENTROS FEDERALES DE
READAPTACIÓN SOCIAL No. 1 “ALTIPLANO”, No. 2 “OCCIDENTE”, No. 3 “NORESTE” Y No.
4 “NOROESTE”.
I.- RESUMEN EJECUTIVO.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y lo indicado por los artículos 1, 17, 21,
23 y 24, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas; 1, 2 y 34 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, así como a lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente, se elaboró el Análisis Costo Eficiencia para el
Programa denominado: Mantenimiento, adecuación y conservación de los Centros Federales de Readaptación Social No. 1 “Altiplano”, No. 2
“Occidente”, No. 3 “Noreste” y No. 4 “Noroeste”, para su registro en el Sistema del Proceso Integral de Programación y Presupuesto (PIPP) de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

El presente documento diseñado para el Mantenimiento, adecuación y conservación de los Centros Federales de Readaptación Social No. 1
“Altiplano”, No. 2 “Occidente”, No. 3 “Noreste” y No. 4 “Noroeste”, es un Programa de inversión en materia de seguridad pública, cuya
factibilidad técnica y económica se justifica a través del estudio de análisis costo – eficiencia, de conformidad con lo previsto en el
artículo 34 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y a los “Lineamientos para la elaboración y presentación
de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión”, emitidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
El Programa comprende un periodo de inversión de dos años iniciando en el 2014 para concluir en el 2015 y por ser un Programa de
mantenimiento se calculó con un horizonte de evaluación de 10 años a partir de 2016 hasta el año 2025.
El presente Programa tiene ubicaciones distintas, mismas que están en función de las ubicaciones de los inmuebles en los que operan los
Centros Federales de Readaptación Social en donde se efectuarán las acciones de mantenimiento, adecuación y conservación de
inmuebles e instalaciones.
El objetivo principal de este Programa es el de mantener en buenas condiciones de operación los Centros Federales, a efecto de que los
inmuebles sean utilizados conforme a su capacidad disponible y evitar el deterioro de los mismos; La instrumentación de este Programa
permitirá que las deficiencias prevalecientes sean corregidas con la oportunidad requerida evitando con ello que los inmuebles se
continúen afectando por la falta de servicios. Lo anterior implica que el Programa tiene la finalidad de ejecutar en los CEFERESOS No. 1
“Altiplano”, No. 2 “Occidente”, No. 3 “Noreste” y No. 4 “Noroeste”, un conjunto de acciones que contribuyan a conservarlos en óptimas
condiciones y cuenten con las instalaciones adecuadas que permitan brindar y cubrir las necesidades de operación para cada uno de
éstos. También se advierte que la antigüedad de los inmuebles aunado a la ubicación geográfica, cuyas condiciones climatológicas
extremas, son sin duda causas que intervienen en el deterioro de los inmuebles lo que hace viable y necesario instrumentar el presente
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Programa. Situación que dará certeza en la administración de los Centros y que además puede ser un elemento determinante para evitar
riesgos innecesarios en el manejo penitenciario.
Se realizó el análisis de los componentes que estarán sujetos a trabajos de mantenimiento, tomando como base el documento
denominado Parámetros de estimación de vida útil publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 15 de agosto de 2012, emitido por
el Consejo Nacional de Armonización Contable, en el cual se indica que los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso,
presentan la siguiente vida útil:

Edificios No Habitacionales 30 años de vida útil.

Otros Bienes Inmuebles 20 años de vida útil.

Infraestructura 25 años de vida útil.

Conforme a lo anterior y dado que algunos de los activos tienen más de 20 años en operación, se considera indispensable e
impostergable que se realicen trabajos de mantenimiento y rehabilitación. De ahí que este programa esté enfocado a mantener y
rehabilitar los inmuebles e instalaciones de los Centros Federales No. 1 “Altiplano”, No. 2 “Occidente”, No. 3 “Noreste” y No. 4 “Noroeste”;
en forma general se consideran las áreas que ubicaron problemas que deben ser atendidas dado el mantenimiento precario que se ha
dado.
II.- SITUACIÓN ACTUAL DEL PROGRAMA DE INVERSIÓN.
La idea de creación de los Centros Federales de Readaptación Social tiene sus orígenes a finales de la década de los ochenta del siglo
pasado, en ese entonces las prisiones mexicanas sufrían un gran deterioro, debido a que en la mayoría de ellas había sobrepoblación,
autogobierno, corrupción, falta de personal, directivos improvisados, privilegios inconcebibles para internos con poder económico, fugas,
excesiva violencia y el surgimiento de una delincuencia organizada dedicada al narcotráfico, originando un incremento en los delitos
federales; esto dio origen a la idea de una prisión de máxima seguridad, que fue plasmada en las acciones del Programa Nacional de
Prevención del Delito 1985-1988.
Retomando las acciones del Programa Nacional de Prevención del Delito, en los primeros años de la década de los noventa se
establecieron variantes y se pusieron en marcha los siguientes lineamientos:
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a) Despresurización del Sistema
Penitenciario Nacional;
b) Fortalecimiento de la infraestructura
penitenciaria;

c)
Programa
de
penitenciario solidaridad;
d) Componente federal;

dignificación

e) Colonia Penal de las Islas Marías; y,
f) Centros
Seguridad.

Federales

de

Máxima

Es así que se propone la creación de los Centros Federales de Readaptación Social, iniciando operaciones de la siguiente forma:

Dichos Centros a partir de las fechas señaladas como de inicio de las operaciones han venido operando conforme a su capacidad de
alojamiento. Los mantenimientos que permanentemente se les han otorgado, han permitido que, hasta cierto punto, no decaigan; sin
embargo, en la actualidad se considera como necesario llevar a cabo acciones que apoyen su operatividad en condiciones adecuadas.
Como oferta de este Programa se identifica la capacidad penitenciaria, misma que en el periodo 2001 mostró un crecimiento poco
significativo; los CEFERESOS No. 1 “Altiplano” y No. 2 “Occidente” del 2001 al 2007, contaron con 724 lugares; en los años de 2008 al
2012 se amplió la capacidad en una pequeña proporción alcanzando en el último año una cobertura de 836 lugares cada uno de los
Centros de Reclusión. En el 2013 de acuerdo con las cifras reportadas al mes de diciembre, se tenía la posibilidad de alojar a 894 y 938
reos en cada uno de los inmuebles aludidos. Por su parte el CEFERESO No. 3 “Noreste” de 2001 al 2010 tuvo una capacidad permanente
de 724 espacios, pasando a 836 a partir de 2011 prevaleciendo esta misma cobertura hasta finales del año 2013.
Con el propósito de responder al incremento de la población penitenciaria, se creó el CEFERESO No. 4 “Noroeste”, el cual inició sus
operaciones en el año 2004, con una capacidad para cubrir, en dicho año, 848 reclusos misma que se mantuvo en los siguientes dos
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años; en el año 2007 alcanzó una cobertura de 1,360 espacios, manteniendo los mismos espacios hasta 2011; en los 2012 y 2013 se
incrementó notablemente alcanzando en el último año casi el doble de lo que se tenía dos años antes.
Tomando como demanda a la población penitenciaria, que se aloja en los Centros Federales, de manera específica se puede señalar que
ésta ha presentado una tendencia variable, pero que a lo largo del tiempo, de acuerdo a las cifras, se ha traducido en un crecimiento
significativo, llegando a duplicar o triplicar lo existente en el 2001, tal es el caso de los CEFERESOS No. 1 “Altiplano”, No. 2 “Occidente” y
No. 3 “Noreste”; el CEFERESO No. 4 “Noroeste” a pesar de haber iniciado operaciones en el 2004, su nivel de ocupación fue geométrico,
pues de 106 espacios que cubría, en el año 2013 pasó a 2,020 lugares.
Es de percibirse que considerando las cifras, se da un fenómeno de crecimiento a nivel global; acumulando las cifras de los cuatro Centros
objeto de estudio se observa un alza sostenida a lo largo de todo el periodo de análisis, pasando de 1,189 en el año 2001 a 6,285 internos
en el 2013.
Al comparar el comportamiento de la oferta y la demanda se observa una brecha que representa la parte que ha dejado de cubrirse de
manera satisfactoria, lo que se ha traducido en una sobrepoblación en los últimos años.
La sobrepoblación y la práctica excesiva de la prisión preventiva son problemas estructurales vinculados al sistema de administración de
justicia. Éstos se ven agravados por la concentración que experimenta el Sistema Penitenciario y la dispersión de la infraestructura,
provocando desequilibrios en la distribución de la población penitenciaria y en el uso adecuado de la infraestructura existente.
III.- SITUACIÓN SIN EL PROGRAMA DE INVERSIÓN.
El presente estudio de mantenimiento, conforme a lo establecido en Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo
y beneficio de los programas y proyectos de inversión, tiene como propósito mantener los activos existentes en condiciones adecuadas de
operación sin que se vaya a incrementar la vida útil de los activos, más bien lo que se busca es continuar con la operatividad de los
inmuebles, corrigiendo las condiciones de deterioro prevalecientes y continuar operando como en la actualidad.
Con la aplicación de los montos previstos se pretenden corregir los desequilibrios existentes entre la oferta y la demanda, situación que se
está dando precisamente por la falta de acciones que permitan atender las necesidades que en conjunto se tornan básicas.
El comportamiento de la capacidad instalada ha venido de menos a más, debido a que el Gobierno Federal ha destinado recursos para la
ampliación y remodelación de la infraestructura penitenciaria; no obstante lo anterior, es necesario que los bienes inmuebles sean sujetos
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a mantenimientos periódicos, con el fin de que no disminuya la capacidad con la que cuentan. En caso de que este Programa no sea
autorizado, se presenta el riesgo de que la capacidad instalada se vea mermada, esto en el mejor de los panoramas, pero considerando
que también se deben de llevar a cabo trabajos en áreas muy sensibles para la seguridad del penal, como son: las torres de vigilancia,
muro perimetral, rondín de vigilancia, subestaciones eléctricas, almacén de residuos peligrosos por señalar algunos, se vuelve
indispensable la inversión de recursos para garantizar el óptimo funcionamiento de todas las áreas de los Centros Federales.
Es importante mencionar respecto a la oferta en caso de que el Programa no se lleve a cabo, que la capacidad de estos penales
indudablemente disminuirá, debido a que gran parte de los trabajos están dirigidos a conservar áreas de contacto directo con los internos,
como son: dormitorios, comedor, visitas íntimas, médicas, talleres, aulas, visitas etc.
Ante la carencia de inversión para el mantenimiento de los inmuebles, la capacidad disminuye como consecuencia de la falta de acciones
para conservar en buen estado las áreas, lo que puede implicar que en diez años el número de celdas que alojan actualmente a internos
de alta peligrosidad, dejen de ser operadas por el riesgo que representa tener reos en espacios que no son aptos para su resguardo, por
el deterioro que se dé por el paso del tiempo.
Se prevé que para el segundo semestre del año 2014 los CEFERESOS No. 1 “Altiplano”, No. 2 “Occidente” y No. 3 “Noreste”, alcancen
una población de 1,270, 1,600 y 1,410 internos, respectivamente, manteniéndose así hasta el año 2025, fecha final del periodo analizado,
caso contrario al CEFERESO No. 4 “Noroeste” que vería aumentada su población, debido a que actualmente cuenta con lugares
disponibles para recibir internos, es importante mencionar que a pesar de que este último CEFERESO no se encuentre al límite de su
capacidad, es preciso aplicar trabajos de mantenimiento por la antigüedad de sus instalaciones.
Cierto que este criterio no forma parte de lo deseable, dado que la demanda de espacios carcelarios históricamente ha mostrado una
tendencia ascendente por las condiciones que privan en el país como parte de las políticas que instrumenta el Gobierno Federal en
materia de seguridad pública.
Con base en lo antes plasmado es evidente que la situación de carencia que se presentará en ausencia de un programa no es lo que se
espera, pues con una situación como ésta se seguirá abonando a lo que ha prevalecido en años anteriores, tales como el abandono y
descuido de los espacios de reclusión, lo que ha propiciado que con el paso de los años se tengan Centros saturados y que además no se
cuente con la capacidad para absorber una elevada demanda y que por ende se tenga que recurrir a los gobiernos de los estados para
que los Centros que éstos administran sean los que alojen a reos de alta peligrosidad.
Ante la falta de autorización del presente Programa es previsible que los activos continúen con su deterioro normal por la falta de recursos
para atender aquellos espacios que por el paso natural del tiempo y su utilización va disminuyendo de manera paulatina la vida útil de los
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activos, por lo que se presume que la capacidad de alojamiento presente una tendencia descendente, con pequeñas variaciones, mismos
que de antemano en 2012 mostraban signos de sobrepoblación hasta cierto punto manejable; que sin embargo, en el año 2013 se tornó
preocupante por incremento en el internamiento del doble de lo que se manifestó en el 2012.

IV.- SITUACIÓN CON EL PROGRAMA DE INVERSIÓN.
El presente programa tiene como propósito, realizar el mantenimiento y la rehabilitación a los inmuebles e instalaciones existentes en cada
uno de los CEFERESOS que el Programa considera y lograr realizar en óptimas condiciones de operación y funcionamiento las funciones
encomendadas al OADPRS; todo esto sin incrementar la vida útil de cada uno de los activos, también es de mencionarse que los servicios
continuarán operando de manera normal, lo que implica que no se interrumpirán las operaciones cotidianas en los CEFERESOS.
En la situación actual con el Programa, desde el punto de vista de niveles de ocupación y estado físico en el que se encuentran los
inmuebles y las instalaciones, el Sistema Penitenciario Federal está representado por un conjunto de 16 inmuebles e instalaciones
dispersos en todo el país, sin que esto signifique que la demanda de espacios esté satisfecha. Además de los internos del fuero federal, el
Sistema Penitenciario Federal también custodia, a solicitud de los Gobiernos Estatales, a internos del fuero común clasificados como de
alta peligrosidad, a fin de internarlos en instalaciones con mayores niveles de seguridad, niveles inexistentes en la mayoría de las
entidades federativas.
En el caso de los CEFERESOS No. 1 “Altiplano”, No. 2 “Occidente”, No. 3 “Noreste” y 4 “Noroeste”, administrados por la federación a
través del OADPRS, han tenido que ser utilizados a pesar de que no se han realizado al cien por ciento las adecuaciones físicas y
actualizaciones tecnológicas requeridas para escalar las condiciones de seguridad de las instalaciones, debido a la presión que ejerce la
carencia de espacios de reclusión.
La urgencia de trasladar internos conflictivos y clasificados como del fuero federal para disminuir la sobrepoblación de los CERESOS
municipales y estatales, así como la necesidad de abrir espacios nuevos en los CEFERESOS de máxima seguridad, para recibir nuevas
consignaciones de presuntos responsables motivan desde el punto de vista óptimo y eficaz, la realización de los mantenimientos mayores
y las rehabilitaciones de los inmuebles e instalaciones en los CEFERESOS que considera el Programa, que en condiciones ideales de
trabajo deberían estar desocupados antes de ejecutar los trabajos de mantenimiento, desde el punto de vista de las necesidades reales de
espacios de reclusión, los CEFERESOS han tenido que ser utilizados en las precarias condiciones en las que se encuentran los
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inmuebles e instalaciones y realizar trabajos menores de reparaciones urgentes aun y cuando los centros se encuentran en operación con
internos en proceso de reinserción social.
Cada uno de los componentes en particular tiene una vida útil distinta, dependiendo las condiciones en que se encuentre y a las
condiciones de uso; es decir un cristal, una puerta o las instalaciones eléctricas, hidráulicas, sanitarias, tienen distinta vida útil, por lo que
se tomó un promedio de vida útil en los activos con los mantenimientos y las rehabilitaciones a 10 años.
Este Programa se alinea con los objetivos y estrategias establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en lo dispuesto en los
programas y estrategias transversales, así como lo que indica la estrategia transversal para el desarrollo nacional, en relación a la
fortaleza institucional para un México en Paz. Las atribuciones y acciones a seguir por parte del Órgano Administrativo Desconcentrado
Prevención y Readaptación Social, se encuentran consideradas en dichos instrumentos de manera expresa, concretamente en la
conceptualización estratégica, logística y operativa de las funciones penitenciarias, como parte de los procesos de la seguridad pública
nacional que son emprendidos para prevenir el delito y combatir a la delincuencia organizada.
A continuación se incluyen las principales actividades que se realizarán para dar cobertura a los conceptos de mantenimiento a los
CEFERESOS considerados.

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Con el presente Programa, se prevé que la capacidad de espacios actuales de los cuatro Centros Federales se mantenga en óptimas
condiciones de operación y funcionamiento, para albergar adecuadamente a 5,250 internos del fuero federal, misma que a lo largo del
periodo correspondiente al horizonte de evaluación de diez años permanecerá con esa misma capacidad, lo que implica que esta se
mantendrá hasta el 2025.
El presente Programa está estructurado para su conclusión durante 17 meses, iniciando en el año 2014 hasta el año 2015, a partir de este
último año se consideró un horizonte de evaluación de 10 años, para que los activos existentes se mantengan en operación normal.
V.- EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE INVERSIÓN.
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En esta sección se evalúa y analiza el estudio, a efecto de determinar su factibilidad, en razón de ello se tornan importantes los
indicadores financieros que resultan de la integración de todos los conceptos de mantenimiento que se incorporan al Programa. La
viabilidad se establece en función de los resultados que de manera específica arroja el valor del Costo Anual Equivalente del Programa
propuesto y del Programa alternativo; así como el resultado del Valor Presente Netos de ambas propuestas, mismos que se plasman en
este documento, cuyo sustento se encuentra desarrollado en la Memoria de Cálculo.
Los costos de inversión están compuestos por cada uno de los diferentes rubros de conservación y mantenimiento que se realizarán en
cada Centro Federal; en la Memoria de Cálculo el CEFERESO No. 1 “Altiplano” tiene proyectado la instrumentación de 30 conceptos; en
el CEFERESO No. 2 “Occidente” se tiene programado la ejecución de 35 conceptos; en el CEFERESO No. 3 “Noreste” se desarrollarán
39 conceptos y en el CEFERESO No. 4 “Noroeste” se prevé efectuar 35 acciones de mantenimiento. En lo que se refiere al costo de los
recursos humanos, éste se calculó con una plantilla tipo consolidada para los cuatro Centros Federales, en la que incluye toda la
estructura de personal de todos los niveles de operación.
Como puede observarse, las características y componentes de este programa, no generan beneficios económicos que puedan
cuantificarse, puesto que no se inscriben en la lógica de la inversión en busca de ganancia-utilidad, más bien los resultados que se
obtienen en la operación de los espacios carcelarios son de carácter cualitativo puesto que tiene una relación directa con la estabilidad
social de la población en general, dado que los Centros Federales están diseñados para albergar a infractores de las disposiciones
jurídicas que cometen actos ilegales de suma gravedad en contra de la sociedad, en consecuencia, lo que se busca con la operación
normal de estos inmuebles es precisamente que funcionen adecuadamente; con este programa se busca propiciar un entorno de
estabilidad y confianza para los ciudadanos, en cumplimiento a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

El análisis de sensibilidad es una variación del análisis de escenarios que resulta útil para señalar las áreas en que el riesgo del pronóstico
puede resultar inconveniente para llevar a cabo la inversión. La idea básica del análisis de sensibilidad es mantener constante todas las
variables excepto una y ver qué tan sensible es la estimación del Valor Presente Neto ante los cambios en la variable. Si la estimación del
Valor Presente Neto resulta ser muy sensible a cambios relativamente pequeños en el valor proyectado de alguno de los componentes del
flujo de efectivo del programa, entonces el riesgo del pronóstico relacionado con la variable es elevado. En el caso específico de este
programa, el análisis de sensibilidad se calculó realizando variaciones en los costos de inversión y los costos de operación y
mantenimiento, incrementándolos en un 10%, 20%, 30% para analizar el comportamiento, manteniendo constante la tasa de descuento en
un 10%, el comportamiento que se muestra ante las variaciones muesta la viabilidad del programa.
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4 “NOROESTE”.
El análisis de riesgos considera que los recursos para el presente Programa de inversión, provienen de los previstos en el Presupuesto de
Egresos de la Federación y del Fideicomiso para la Plataforma de Infraestructura, Mantenimiento, Equipamiento de Seguridad Pública y
de Aeronaves, para los ejercicios fiscales 2014-2015.
Los riesgos asociados al Programa que pudieran identificarse son de baja probabilidad de que se presenten, entre estos riesgos podemos
destacar los que a continuación se describen:




Incremento en el costo del acero estructural empleado en la ejecución de los trabajos de mantenimiento.
Incremento en el costo de los energéticos (combustibles como gasolina, diesel, etc).
Incremento en el costo de la mano de obra para la ejecución de los trabajos.
Aumento a precios de los insumos relacionados con los trabajos de mantenimiento y las obras.
Variación del peso frente al dólar.

VI.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DEL PROGRAMA.
El presente Programa muestra todos los signos de factibilidad, que lo hacen viable para su instrumentación, además de que se
establecerán todos los mecanismos necesarios para obtener los recursos que autoriza la H. Cámara de Diputados, a través del
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Presupuesto de Egresos de la Federación, así como a los correspondientes del Fideicomiso para la Plataforma de Infraestructura,
Mantenimiento y Equipamiento de Seguridad Pública y de Aeronaves.
ING. JOSE FRANCISCO LAYSECA BASURTO

DIRECTOR DE OBRA PÚBLICA, RECURSOS
MATERIALES Y SERVICIOS GENERALES,
EN EL OADPRS.
Agosto de 2014

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