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28/11/2013

ESCUELA DE
POSGRADOS
FCE- UNC

SITUACIN ACTUAL DE LA NORMATIVA ADUANERA EN URUGUAY


Anlisis comparado entre en CAM y el CAROU

Maestra en Comercio Internacional- Marco Jurdico


Alejandra Moreno Lpez

SITUACIN ACTUAL DE LA NORMATIVA ADUANERA EN URUGUAY


Anlisis comparado entre en CAM y el CAROU

2013

ndice
I)

INTRODUCCIN ................................................................................................................. 3

II)

ANTECEDENTES ............................................................................................................. 5

III)

ANLISIS COMPARATIVO ............................................................................................ 7

Territorio Aduanero ................................................................................................................... 7


Zonas Francas ............................................................................................................................ 8
Zona Primaria Aduanera, Puertos y Aeropuertos Libres (PAL) ................................................... 8
Zona Secundaria Aduanera y Zona de Vigilancia Aduanera Especial ........................................ 10
IV)

CUADRO RESUMEN ..................................................................................................... 12

V)

DERECHO COMPARADO DEL CAROU ...................................................................... 14

VI)

CONCLUSIONES ........................................................................................................... 19

VII)

BIBLIOGRAFA.............................................................................................................. 21

CUADRO 1: Comparacin de zonas aduaneras CAROU-CAU. ................................................... 11


CUADRO 2: Sntesis comparativa entre el CAROU y el CAM..................................................... 13
CUADRO 3: Derecho comparado de zonas francas. ..................................................................... 18

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Anlisis comparado entre en CAM y el CAROU

I)

2013

INTRODUCCIN

Uruguay se encuentra atravesando un proceso de modernizacin de la legislacin aduanera en el


pas, ya que el Parlamento tiene en su poder la aprobacin del proyecto del Cdigo Aduanero de la
Repblica Oriental del Uruguay (CAROU), as como tambin en forma paralela el Cdigo
Aduanero del Mercosur (CAM). Este ltimo es uno de los mayores avances del bloque en mucho
tiempo, siendo aprobado el 8 de Agosto de 2010 en la provincia de San Juan, Argentina a travs de
la Decisin N 27/10 CMC, en la XXXIX reunin del C.M.C.
Es indudable la importancia que tiene Cdigo Aduanero del Mercosur para el bloque ya que se
trata de un instrumento aduanero sumamente actualizado y que busca alinearse con los objetivos
internos de cada miembro en lo que al comercio exterior le confiere. Consiste en solo 181 artculos
y uno de sus ejes fundamentales es el compromiso de los estados miembros a armonizar aquellos
aspectos que no se encuentren contemplados en el Cdigo Aduanero. 1
A pesar de lo mencionado anteriormente, hoy en da los diversos regmenes aduaneros que
conviven en Uruguay se encuentran amenazados por la implementacin del CAM y la definicin en
2
su artculo 4 de Zona Primaria Aduanera . El dilema se plantea en que si bien resulta
imprescindible como estado miembro del Mercosur formar parte de este proceso de cambio en la
estructura del comercio exterior para poder brindar garantas y seguridad jurdica a los intercambios
de bienes y servicios intra y extra bloque, el pas no quiere dejar de lado las principales ventajas
competitivas que tienen los puertos uruguayos, siendo esta una poltica de Estado que se ha venido
sosteniendo durante los ltimos aos.
El Cdigo define como principio general a la zona primaria aduanera y luego establece tres tipos de
reas de tratamiento aduanero especial: las zonas francas, las reas aduaneras especiales y las
tiendas libres. En ningn lugar excepta del principio general al instituto del puerto libre, tal como
lo reglamenta la Ley de Puertos uruguaya.
Definindose como un cdigo marco, el CAM tiene el nimo de establecer y armonizar conceptos
generales, principios e institutos fundamentales, con la amplitud suficiente para contemplar los
casos particulares de los Estados Parte3. Cumpliendo un rol importante en este proyecto la
supletoriedad de las legislaciones aduaneras nacionales para aquellos aspectos que no se
encuentren regulados o bien lo estn pero de una forma incompleta en el dicho cdigo.
La decisin del Consejo del Mercado Comn que aprob el CAM, establece que el Cdigo
constituye "la legislacin aduanera comn" del Mercosur; que los Estados Partes harn "las
gestiones necesarias para la eficaz implementacin del mismo dentro de sus respectivos sistemas
jurdicos"; y que la legislacin aduanera de cada Parte solamente ser aplicable supletoriamente
dentro de sus respectivas jurisdicciones en aquellos aspectos no regulados especficamente por el
1

Consejo de Mercado Comn. Cdigo Aduanero del MERCOSUR (MERCOSUL/CMC/DEC. N 27/10 Pag.
2).
2
Constituyen zona primaria aduanera el rea terrestre o acutica ocupada por los puertos, aeropuertos, puntos
de frontera y sus reas adyacentes, y otras reas del territorio aduanero, delimitadas y habilitadas por la
Administracin Aduanera, donde se efecta el control de la entrada, permanencia, salida o circulacin de
mercaderas, medios de transporte y personas. Consejo de Mercado Comn. Cdigo Aduanero del
MERCOSUR (MERCOSUL/CMC/DEC. N 27/10 Pag. 4).
3

Ministerio de Economa y Finanzas Repblica Oriental del Uruguay (2012). Proyecto de Ley E 720 Cdigo
Aduanero de la Repblica Oriental del Uruguay.

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Cdigo, sus normas reglamentarias y complementarias4. El problema puede estar dado en que si una
de las Partes introduce en su legislacin una excepcin al CAM, las dems Partes tienen el legtimo
derecho de protestar y exigir el cumplimiento estricto de lo pactado.
Es as como nos surge el interrogante si realmente Uruguay se encuentra alineado al proceso de
integracin planteado en el bloque cuando uno de sus puntos estratgicos se ve afectado? A lo largo
de este trabajo el desarrollo se focalizar en los principales aspectos del Cdigo Aduanero del
Mercosur que impactan o amenazan al Uruguay logstico como ser todo lo referente a Territorio
Aduanero, Zonas Francas y Zonas Aduaneras. Se abordar un anlisis comparativo con el
proyecto del Cdigo Aduanero de la Repblica Oriental del Uruguay a fin de identificar los puntos
en los que se complementaran. As mismo se utilizar el derecho comparado para afirmar
conceptos que se mencionan en este ltimo.

El Pas Digital (2012). Cdigo Aduanero del Mercosur. Portal Digital El Pas. Montevideo Uruguay.

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II)

2013

ANTECEDENTES

Existen tres normas fundamentales que regulan en materia aduanera en la Repblica Oriental del
Uruguay5:

El Cdigo Aduanero Uruguayo (CAU), Decreto Ley N 15.691, de 7 de diciembre de 1984.


El Rgimen Infraccional Aduanero, Captulo XII de la Ley N 13.318, de 28 de diciembre
de 1964.
El Rgimen de los Despachantes de Aduana, Ley N 13.925, de 17 de diciembre de 1970,
cuyas normas han sido objeto de modificacin a lo largo del tiempo y hoy se da la
coexistencia de todas ellas en la misma materia.

El CAU, cuya limitacin est dada simplemente por solo enumerar definiciones generales, es
considerado por sus contenidos desarrollados no acorde a la terminologa y regulacin del derecho
internacional aduanero. A lo que se le suma tambin grandes dificultades para la regulacin en
materia de responsabilidades y garantas de los agentes privados de inters pblico vigente, ya que
cuenta con una definicin limitada e incompleta.
Por su parte, el Rgimen Infraccional Aduanero est contenido en una gran diversidad de normas
que no aseguran certezas jurdicas, ni disciernen en el grado de culpabilidad del sujeto que
eventualmente pueda cometer infracciones, sin considerar el error o la culpabilidad en estas.
El Programa de Modernizacin de la Direccin Nacional de Aduanas (DNA) -(Prstamo BID 1894
OC-UR) tambin es esencial considerarlo como antecedente, ya que tiene como fin el de lograr una
modernizacin tecnolgica y operativa aduanera, con el objeto de alcanzar un ptimo desarrollo
logstico de comercio exterior. Proceso que tuvo su origen en el ao 2007 y que ha ido avanzando
progresivamente pero que requiere de una adecuacin normativa para poder finalizarse.
En cuanto al marco legal del rgimen de Puerto Libre en el Uruguay, este est dado por los artculos
2 y 3 de la ley 16246 (Ley de puertos) del 8 de abril de 1992. Hasta el ao 2002 el rgimen de
Puerto Libre era aplicable exclusivamente aquellos puertos y terminales portuarias con capacidad
para recibir naves de ultramar, cuyas reas aduaneras y portuarias respectivas estuvieran
jurdicamente delimitadas, destacndose en tal sentido los puertos de Montevideo y Nueva Palmira.
En virtud de lo dispuesto por el Artculo 23 de la Ley 17555 del 18 de setiembre de 2002, y las
disposiciones del Decreto 376/02 del 28 de setiembre 2002 la aplicacin de dicho rgimen se
extiende al Aeropuerto Internacional de Carrasco Gral. Cesareo L. Berisso Con la sancin del
Decreto 409/08 el 21 de agosto de 2008, se busca proveer de un marco regulatorio adecuado a la
actividad aeroportuaria, dentro del marco legal de Puerto Libre; siendo adicionalmente aplicables
en cuanto no sean contradictorios con este, todos los dems decretos reglamentarios de la Ley de
6
Puertos en especial los decretos 412/92 y 455/94 en lo que refiera a Puerto Libre.
En lo que respecta al bloque a nivel regional, el Tratado de Asuncin en 1991 dio origen al proceso
de integracin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) por medio del cual sus estados partes,
entre ellos Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, deciden constituir un mercado comn que
buscaba la libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre sus miembros. Es as
como desde la fundacin del Mercosur existieron diversos antecedentes con el fin de confeccionar
5

Ministerio de Economa y Finanzas Repblica Oriental del Uruguay (2012). Proyecto de Ley E 720 Cdigo
Aduanero de la Repblica Oriental del Uruguay.
6
De Vida, Graciela y Esmite, Federico (2012, Pag. 1). Rgimen de Aeropuerto Libre en el Uruguay.

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un Cdigo Aduanero que armonice la normativa aduanera del bloque pero desafortunadamente por
razones de ndole tcnico-legal, polticas u otras, no se pudo avanzar con la idea y cumplir con el
artculo 1 del Tratado fundacional. El mismo estableca cuatro pilares bsicos:

Libre circulacin de mercaderas,


Establecimiento de un arancel externo comn,
Coordinacin de polticas, y
Armonizacin de normas econmicas, bancarias, migratorias y aduaneras.

Con miras en darle una segunda oportunidad al proceso de integracin, el Consejo del Mercado
Comn defini un Grupo de Trabajo para la identificacin de aspectos bsicos que debera tener el
Cdigo Aduanero del Mercosur y confeccion un cronograma de trabajo desde el 2004 al 2006. En
el ao 2007 se comienza la redaccin del cdigo en Asuncin del Paraguay y durante un largo
proceso se llevaron adelante discusiones sobre las temticas que se trataran en la mesa de
negociacin internacional, en la cual participaban las diversas dependencias y oficinas tcnicas.
Numerosas fueron las diferencias que surgieron en el proceso de negociacin, lo que impuls a
dejar de lado ciertas normas internas de cada ordenamiento jurdico o bien optar por no incluir
institutos que eran contemplados en alguna legislacin nacional y aplicando as el principio de
supletoriedad.
Finalmente El CAM fue aprobado a travs de la Decisin N 27/10 del Consejo del Mercado
Comn en la ciudad de San Juan, Repblica Argentina, el 8 de agosto de 2010. Para su elaboracin
se consideraron no solo las normas aduaneras nacionales de los cuatro pases firmantes, sino que
fueron contempladas las normas y recomendaciones ms modernas a nivel multilateral y de los
distintos bloques econmicos. 7
En este sentido fueron fuentes principales:

El Convenio Internacional para la Simplificacin y Armonizacin de los Regmenes


Aduaneros (Convenio de Kyoto).
El Marco Normativo de la Organizacin Mundial de Aduanas para Asegurar y Facilitar el
Comercio Global (2005).
El Cdigo Aduanero Europeo (fundamentalmente, el "modernizado").
El Cdigo Aduanero Centroamericano (CAUCA).

Los Tratados fundacionales -de Asuncin, Protocolo de Ouro Preto y sus modificacionesconstituyen el derecho originario del Mercosur, siendo las Decisiones que emite el CMC, las
Resoluciones que emite el GMC y las Directivas que emite la CCM el derecho derivado.
Estas normas son obligatorias y vinculantes debiendo cumplirse el procedimiento siguiente; trmite
de integracin en el ordenamiento interno, comunicacin a la Secretaria, la secretara a su vez lo
comunica a todos los pases y a los 30 das de esta notificacin los Estados la publicarn en los
boletines oficiales respectivos y la norma entrar en vigor.8

Ministerio de Economa y Finanzas Repblica Oriental del Uruguay (2012, Pag.4). Proyecto de Ley E 720
Cdigo Aduanero de la Repblica Oriental del Uruguay.
8
Conde, Tristn (2011). El Cdigo Aduanero del Mercosur, La importancia de su sancin. ICIA Educacin
Superior.

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III)

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ANLISIS COMPARATIVO

Territorio Aduanero
El Cdigo Aduanero Uruguayo en su art. 5 define al Territorio aduanero como el mbito
geogrfico en el cual son aplicables las disposiciones aduaneras de la Repblica.
En Uruguay existe actualmente un territorio aduanero y un territorio no aduanero. No es territorio
aduanero aquella parte del territorio poltico en la cual no se apliquen las disposiciones aduaneras.
No integran el territorio aduanero las zonas francas, puertos francos y otros exclaves establecidos o
a establecerse (art. 5 del CAU). La frontera aduanera (lmite entre territorio franco y no franco) se
desplaza al interior del territorio poltico.
En el Ttulo I del proyecto del Cdigo Aduanero de la Repblica Oriental del Uruguay, tambin se
define en los primeros artculos (del 1 al 5) el mbito de aplicacin y territorio aduanero, zona
primaria, secundaria y la zona de vigilancia aduanera especial en concordancia con el Convenio de
Kyoto. Siendo el artculo 1 CAROU el que delimita el mbito espacial o geogrfico de validez de
las disposiciones aduaneras:

Por territorio aduanero se entiende el mbito geogrfico dentro del cual es aplicable la
legislacin aduanera.
El presente Cdigo y dems disposiciones que integran la legislacin aduanera se
aplicarn a todo el territorio de la Repblica Oriental del Uruguay y a los enclaves
concedidos a su favor

Se define como Enclave aduanero a la Parte del territorio de otro pas en cuyo mbito geogrfico
se permite la aplicacin de las disposiciones aduaneras de nuestro pas y como Exclave aduanero a
la Parte del territorio del pas en cuyo mbito geogrfico las disposiciones aduaneras no son
aplicables y se permite la aplicacin de las disposiciones aduaneras de otros pases.
Es decir que territorio aduanero es aqul en que se aplica la legislacin aduanera y la legislacin
aduanera se aplica a todo el territorio de la Repblica, igualando el concepto de Territorio
Aduanero con el de Territorio Poltico. No formando parte de este nicamente los exclaves.
Lo anterior modifica el cdigo vigente en donde existe una exclusin expresa del territorio aduanero
nacional a las zonas francas, puertos francos y otros exclaves aduaneros establecidos o a
establecerse. Es decir que ante la nueva definicin que se le dara al territorio aduanero, las zonas
francas se incluiran dentro de este y consecuentemente estarn bajo control aduanero.
Buscando por parte de los legisladores con esta nueva inclusin, brindar mayor seguridad a los
actores del comercio internacional, defendiendo que no se puede sostener una estrategia de
comercio exterior en general y de polo logstico en particular bajo controles flexibles; ya que para
alcanzar esos objetivos se requiere de gran eficiencia en la implementacin de estos.
Conforme al CAM, el territorio aduanero del MERCOSUR es aquel en el cual se aplica la
legislacin aduanera comn del MERCOSUR. La legislacin aduanera del MERCOSUR se aplicar
a la totalidad del territorio de los Estados Partes y a los enclaves concedidos a su favor y regular el
trfico internacional de los Estados Partes del MERCOSUR con terceros pases o bloques de pases.
Es decir que las zonas francas tambin se consideran parte del territorio aduanero y le son aplicables
tanto derechos de aduana como prohibiciones econmicas.

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Zonas Francas
El artculo 126.1 CAM (art. 159.1 CAROU) est inspirado en la Convencin de Kyoto, en cuyo
anexo especifico D Captulo 2 se define a la zonas francas como: una parte del territorio de una
Parte Contratante en el que las mercancas all incluidas se considerarn generalmente como si no
estuviesen dentro del territorio aduanero, en lo que respecta a los derechos y los impuestos a la
importacin.
El CAROU sigue los lineamientos del CAM (art. 126.1) en donde las zonas francas integran el
territorio aduanero y consecuentemente le son aplicables la normativa aduanera, entendiendo como
tal a normas sobre restricciones arancelarias, sobre restricciones no arancelarias y sobre el control
que ejerce la Aduana.
A pesar de que las zonas francas integran el territorio aduanero, se recurre a una ficcin jurdica
para excepcionarlas de disposiciones arancelarias y las prohibiciones econmicas. Los legisladores
crean dicha ficcin que tiene como consecuencia no considerar a las zonas francas como territorio
aduanero a los fines tributarios de forma que se ajuste a su proposicin jurdica de no cobrar
derechos. La tcnica legislativa es lcita ya que la ficcin es una regla jurdica, y la verdad que
expresa no admite prueba en contrario.
En cuanto a la entrada y salida de mercaderas desde y hacia estas zonas:

No estar sujeta a la aplicacin de prohibiciones de carcter econmico.


La entrada y salida de mercaderas de ZF se rige por la legislacin que regula la
importacin y la exportacin.

En lo que al control aduanero le confiere, la Aduana tendr derecho a llevar a cabo controles sobre
las mercancas depositadas en la zona franca en cualquier momento (selectivo sobre entrada,
permanencia y salida de mercaderas y personas- Art. 128 CAM y Art. 161 del CAROU):

La Administracin Aduanera podr efectuar controles selectivos sobre la entrada,


permanencia y salida de mercaderas y personas.
La Administracin Aduanera podr contar con instalaciones dentro de la zona franca para
el ejercicio de las funciones de control que le competen.
La zona exterior contigua al permetro de la zona franca hasta la extensin que sea
establecida por las normas reglamentarias ser considerada zona de vigilancia especial.

El resto de los artculos en el CAROU no tienen mayores inferencias en lo que CAU establece para
zonas francas. En las zonas francas del Uruguay se puede desarrollar cualquier tipo de actividad
comercial, industrial y de servicios.

Zona Primaria Aduanera, Puertos y Aeropuertos Libres (PAL)


Conforme a la normativa vigente, en los Puertos Libres, Aeropuerto Libre y depsitos fiscales extra
portuarios no son aplicables las disposiciones arancelarias y prohibiciones econmicas, pero s el
control aduanero (a diferencia de las zonas francas): Art. 163 L. 16.320, art. 97 CAU, decreto
216/06.

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En el art. 3 del CAROU se establece un concepto de Zona primaria aduanera, el cual es similar a lo
que hoy rige sobre "recinto aduanero", y se trata de las reas delimitadas y habilitadas donde se
efecta el control de entrada, salida, permanencia y circulacin de mercaderas, medios de
transporte y personas. Incluyen los puertos, aeropuertos, puntos de frontera y sus reas
adyacentes, y otras reas que la ley o el Poder Ejecutivo definan.
As mismo en el artculo 3.2 menciona que: Los puertos y aeropuertos en los que, a la fecha de
entrada en vigencia del presente Cdigo, se aplican los regmenes previstos en la ley No. 16.462,
art. 163 ley 16.320 y arts. 23 y 24 de la ley 17.555, se considerarn zonas primarias aduaneras y se
les continuar aplicando lo establecido por dichas disposiciones, sin perjuicio de lo previsto en
este Cdigo en referencia a dichos puertos y aeropuertos
El proyecto incorpora disposiciones que armonizan la normativa en materia de zonas primarias
aduaneras con los regmenes denominados de Puerto y Aeropuerto Libre (PAL), estableciendo que
aquellos puertos y aeropuertos en que se aplican los regmenes previstos en la Ley N 16.246, de 8
de abril de 1992, y en los artculos 163 de la Ley N 16.320, de 1 de noviembre de 1992, y 23 y 24
de la Ley N 17.555, de 18 de septiembre de 2002, se consideran zonas primarias aduaneras y se les
continua aplicando lo establecido por dichas disposiciones, sin perjuicio de lo previsto en el
proyecto en referencia a dichos puertos y aeropuertos.
En el marco del rgimen de zonas aduaneras, los regmenes de PAL se mantienen con su actual
estatus jurdico-aduanero, sin limitacin o restriccin alguna. Asimismo, a lo largo del nuevo
cdigo se introducen diversas disposiciones que amparan con rango legal aspectos operativos
esenciales del funcionamiento de los PAL, que actualmente se encuentran previstos en normas de
inferior jerarqua o resultan simplemente de la prctica habitual. En este sentido, no slo se
mantienen los regmenes de PAL sino que se les otorga una mejor institucionalidad.
En definitiva, se mantiene plena consistencia con lo previsto en el CAM, sin desconocer ni vulnerar
la normativa nacional vigente en materia de PAL, alcanzando la debida armonizacin normativa en
un aspecto de enorme trascendencia jurdica, poltica y econmica. Las modalidades de control
asociadas con la operativa de puertos y aeropuertos son admitidas por el CAM y estn previstas
expresamente en el Cdigo Aduanero de la Repblica Oriental del Uruguay. El mantenimiento y
desarrollo de los regmenes de PAL es una definicin de poltica interna, en absoluto condicionada
9
por los contenidos del CAM.
La inclusin de los PAL dentro de la zona primaria reconoce la realidad normativa actual, puesto
que al da de la fecha estn ubicados en esa zona (recinto aduanero segn el CAU), bajo el control
de la Aduana (art. 163 ley 16.320).
10

Se entiende como Puerto Libre al recinto aduanero portuario en el que rigen los regmenes fiscales
11
y aduaneros especiales consagrados en la Ley de Puertos, y la libre circulacin de mercaderas.
Se entiende por recinto aduanero portuario, el conjunto de espacios bajo la jurisdiccin de la
Administracin Portuaria que, dotados de las condiciones fsicas y organizativas necesarias a
9

Ministerio de Economa y Finanzas Repblica Oriental del Uruguay (2012, Pag.4). Proyecto de Ley E 720
Cdigo Aduanero de la Repblica Oriental del Uruguay.
10
En virtud de lo dispuesto por el artculo 23 de la Ley N 17.555 del 18 de Septiembre de 2002, y las
disposiciones del Decreto N 376/02 del 28 de Septiembre de 2002 la aplicacin de dicho rgimen se extiende
al Aeropuerto Internacional de Carrasco Gral. Cesareo L. Berisso.
11
Direccin Nacional de Aduanas (1994). Decreto N455/1994. Aprueba el reglamento de los puertos libres
uruguayos.

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juicio de la Aduana, queden habilitados para la libre circulacin de productos y mercaderas, en


12
rgimen de exclave aduanero.
Se prev que en los PAL las mercaderas podrn permanecer en ese rgimen por un plazo de hasta 5
(cinco) aos, prorrogables (art. 91.3), en los cuales se pueden realizar todas las actividades previstas
en el art. 93 CAROU, salvo aquellas de depsito industrial.
13

Las actividades y servicios permitidos vinculados a la mercadera son los siguientes :


Las actividades portuarias vinculadas a la mercadera no pueden modificar su naturaleza, pero si
aadir valor a las mismas, modificar su presentacin, o instrumentar su libre disposicin o destino,
en el marco de la Ley de puertos, su reglamentacin y dems normas aplicables.
Respecto a las actividades relacionadas o asociadas con los servicios que se prestan a la mercadera,
adems de las convencionales de estiba, desestiba, carga, descarga y movilizacin de bultos son
posibles las siguientes: depsito, almacenamiento, reenvasado, remarcado, clasificado, agrupado y
desagrupado, consolidado y desconsolidado, manipuleo, fraccionamiento, transporte, trasbordo,
reembarque, transito, removido, disposicin, abastecimiento de buques, reparaciones navales y
otros servicios conexos con las actividades portuarias y del puerto libre.
Como estn en Zona Primaria, la mercadera descargada en los PAL puede tambin estar en carcter
de depsito temporal (condicin a la que estn sujetas las mercaderas desde la descarga hasta que
reciban un destino aduanero), por hasta 12 meses, prorrogables (art. 56.4 CAROU). La mercadera
en depsito temporal en un PAL puede pasar al rgimen de depsito aduanero mediante un mensaje
simplificado (art. 64.5 CAROU).
Son Depsitos Aduaneros los espacios cercados, cerrados o abiertos, lanchas y pontones (depsitos
flotantes) y tanques, donde las mercaderas son depositadas con autorizacin de la Aduana y con el
fin de depositar all mercancas extranjeras, ya sea para su almacenamiento o con el objeto de ser
sometidas a una transformacin. Pueden ser oficiales o fiscales, pertenecientes al Estado o
arrendados por ste y pueden ser particulares. Los fiscales y particulares pueden ser de comercio,
14
francos o industriales.
Por su parte, el CAM al respecto define al depsito aduanero como el rgimen por el cual la
mercadera importada ingresa a un depsito aduanero, sin el pago de los tributos aduaneros, con
excepcin de las tasas, para su posterior inclusin en otro rgimen aduanero. Las normas
reglamentarias dispondrn sobre el plazo de permanencia de la mercadera bajo este rgimen.

Zona Secundaria Aduanera y Zona de Vigilancia Aduanera Especial


En la determinacin de las zonas aduaneras, no se notaron cambios sustanciales en la redaccin del
CAROU pero se destaca la innovacin en la implementacin de trminos reconocidos.
12

Administracin Nacional de Puertos (1992). Decreto N412/1992 artculo 8 literal B). Reglamento de la
Ley de Puertos N 16.246.
13
Direccin Nacional de Aduanas (1994). Decreto N455/1994, art 5. Aprueba el reglamento de los puertos
libres uruguayos.
14
Poder Legislativo- Repblica Oriental del Uruguay (2010). Ley N 15.691 Cdigo Aduanero
Uruguayo.Artculo 95 y 96.

10

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2013

Se entiende por Zona secundaria aduanera (art. 4 CAROU) al rea del territorio aduanero no
comprendida en la zona primaria aduanera. Y a la Zona de vigilancia aduanera especial (art. 5
CAROU, Idem a arts. 8 y 9 CAU) al rea dentro de la zona secundaria aduanera (rea del
territorio aduanero que no es zona primaria) especialmente delimitada por el Poder Ejecutivo para
asegurar un mejor control aduanero y en la cual se aplican disposiciones especiales de control en
virtud de su proximidad a la frontera, puertos o aeropuertos internacionales.
Se trata de un concepto similar al vigente de zonas terrestre y martima de vigilancia aduanera, en
cuyo mbito la DNA aplica medidas especiales de control (zona adyacente a frontera terrestre o
costas, aguas limtrofes o fronterizas, mar territorial).

CAROU
Zona Secundaria (Art. 4):

CAU
Resto del territorio (Art. 10):

rea del territorio aduanero no


comprendida en la zona primaria
aduanera.

Zona de Vigilancia Aduanera Especial:

rea dentro de la Zona secundaria


aduanera.

Delimitada por el Poder Ejecutivo.

La circulacin de mercaderas est


sometida a disposiciones especiales de
control por su proximidad a la frontera,
puertos o aeropuertos internacionales.

Resto del territorio donde se aplican


medidas de vigilancia y contralor de las
mercaderas en viaje y la inspeccin de
almacenes y locales de venta

Zona de Vigilancia

Areas terrestres o martimas, en cuyo


mbito la DNA aplica medidas de
control especiales sobre la circulacin y
almacenamiento de mercaderas, los
buques y embarcaciones en curso de
navegacin, su documentacin y carga.

Adyacente a la frontera o a las costas,


aguas limtrofes o fronterizas, mar
territorial

CUADRO 1: Comparacin de zonas aduaneras CAROU-CAU.

11

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IV)

2013

CUADRO RESUMEN

TERRITORIO ADUANERO

CAROU

CAM

Asimila territorio aduanero a


territorio poltico (con
exclusin de los exclaves).

Se conforma por la totalidad


del territorio de los Estados
Partes, abarcando tambin los
enclaves constituidos a su
favor.

Sigue las recomendaciones de


la OMA, de adoptar CKR.
Adopcin de definiciones
internacionales lo que facilita
los procesos de suscripcin de
Acuerdos de Libre Comercio o
de Preferencias Arancelarias.

ZONAS FRANCAS

Sigue el lineamiento del CAM,


se las incluye dentro del
territorio aduanero aunque no
deja de crearse esa ficcin
jurdica de no cobrar derechos.

Inspirado en la Convencin de
Kyoto, en donde se las incluye
dentro del Territorio Aduanero
y consecuentemente se
encuentran sujetas a control
aduanero. Se puede desarrollar
cualquier tipo de actividad
comercial, industrial y de
servicios.

ZONA PRIMARIA
ADUANERA Y PAL

Se mantiene consistencia con el


CAM pero se armoniza
normativa en materia de zonas
primarias aduaneras con los
regmenes de PAL, se los
incluye dentro de la ZPA.

Los PAL no se encuentran


regulados en este.

Se redactan aspectos no
regulados en CAM expresando
dentro de los motivos, la
intencin de mantener el
esquema vigente del pas.
DEPSITOS ADUANEROS

12

Tiene vinculacin con los PAL,


como consecuencia de que la
mercadera descargada en estos
puede estar sujeta a depsito

Se define al rgimen y se
establecen claramente las
excepciones tributarias y
dems aspectos relacionados.

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Anlisis comparado entre en CAM y el CAROU

2013

temporal.

ZONA SECUNDARIA
ADUANERA Y ZONA DE
VIGILANCIA ESPECIAL

Innovacin terminolgica y
adopcin de estndares
internacionales.

Distingue claramente la
divisin de las zonas aduaneras
y la competencia de Aduana
sobre estas.

Reemplazan a los conceptos


vigentes en el CAU conocidos
como Resto del Territorio
Aduanero y Zonas terrestre y
martima de vigilancia
aduanera, en cuyo mbito la
Aduana aplica medidas
especiales de control.
No se dan cambios
sustanciales.

CUADRO 2: Sntesis comparativa entre el CAROU y el CAM.

13

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Anlisis comparado entre en CAM y el CAROU

V)

2013

DERECHO COMPARADO DEL CAROU

En lo que a la definicin de Territorio Aduanero del CAROU le confiere, las disposiciones


aduaneras nacionales se alinean con las vigentes internacionalmente, pudiendo encontrar la misma
definicin en:

CKR
Glosarios de Trminos Aduaneros Internacionales (OMA, ALADI, OMC)
Definicin OMA Por regla general el territorio aduanero de un Estado se corresponde con
su territorio nacional, comprendiendo el espacio terrestre, martimo y areo
Cdigo Aduanero modernizado de la Unin Europea (coincidencia del territorio poltico de
los miembros con el territorio aduanero comn)
CAUCA (Cdigo Aduanero Uniforme Centroamericano)
Pases de la regin como:
Bolivia,
Brasil (TA comprende todo el territorio nacional)
Colombia - Proyecto de nuevo Estatuto Aduanero: Territorio aduanero nacional es la
demarcacin dentro de la cual se aplica la legislacin aduanera, cubre todo el territorio
nacional
Ecuador (Cdigo Orgnico de la PCI 2010: La frontera aduanera coincide con la frontera
nacional)
Per (Ley General de Aduanas 2008)
Venezuela (Proyecto de Cdigo Orgnico de Aduanas)

Por otra parte, la distincin del CAROU de Zonas Aduaneras aunque no supone alteraciones
sustantivas a la situacin vigente que contempla el recinto aduanero y las zonas de vigilancia
aduanera terrestre y martima, pone a la normativa aduanera nacional en lnea con la legislacin
aduanera internacional vigente. Encontrando a estas en:

Glosarios de Trminos Aduaneros Internacionales (OMA, ALADI)


Normativa aduanera de pases de la regin:
Argentina,
Bolivia,
Brasil: La jurisdiccin de los servicios aduaneros se extiende por todo el territorio
aduanero y comprende: la zona primaria, la zona secundaria. El Ministerio de
Hacienda podr demarcar en la faja martima y la faja de frontera, zonas de
vigilancia aduanera
Chile (ZP. ZS y permetros fronterizos de vigilancia especial
Colombia
Centroamrica: RECAUCA (Reglamento al CAUCA),
Ecuador
Paraguay
Per,
Colombia,
Ecuador,
Per y
Venezuela

14

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2013

Finalmente en cuanto al rgimen de Zonas Francas del CAROU en comparacin con el resto de
los pases de Amrica Latina, bsicamente contempla exenciones de impuestos a la importacin, a
la renta, a la propiedad, a las ventas, a la remisin de utilidades y constitucin de la empresa.
Algunas Zonas Francas ofrecen tarifas preferenciales a los servicios pblicos, a los puertos y
arriendos y todos los pases permiten el acceso al mercado regional (preferencias arancelarias).
DEFINICIN DE ZONA
FRANCA
Una parte del territorio de una
Parte Contratante en el que las
mercancas all introducidas se
considerarn
generalmente
como si no estuviesen dentro del
territorio aduanero, en lo que
respecta a los derechos y los
impuestos a la importacin.

KYOTO

(Convenio internacional para la


simplificacin y armonizacin de
los Regmentes Aduanero revisado- Anexo especfico DCaptulo 2)

ARGENTINA

15

CONCEPTOS QUE CONTEMPLA


-Las mercaderas ingresadas pueden ser
objeto de operaciones que se realicen con
fines de preservarlas, mejorar su presentacin
o calidad, o bien acondicionarla para el
transporte.
-La aduana puede ejercer control sobre las
mercaderas depositadas cualquier momento.
-No es necesaria la declaracin de mercadera
si la informacin ya se encontrara disponible
en los documentos que la acompaa.
-Se admite mercadera importada desde el
extranjero o proveniente del territorio
aduanero de la Parte Contratante en cuestin.
-Se permite la cesin de propiedad.
-No hay plazo para la permanencia de
mercancas.
-Derecho a exoneracin o a reembolso de los
derechos y los impuestos de importacin
cuando sean exportadas.

mbito dentro del cual la


mercadera no est sujeta al
control
aduanero
y
su
introduccin y extraccin no
estn gravados con el pago de
tributos, a excepcin de aquellos
que pudieran corresponder por
los servicios que pudieran
presentarse.

-Se puede desarrollar actividades de


almacenaje, comerciales, de servicios e
industriales para la exportacin.
- Ausencia de restricciones econmicas para
la introduccin hacia o extraccin desde las
Zonas Francas, a las operaciones de comercio
internacional.
-Beneficios aduaneros y fiscales. Los
derechos aduaneros se pagan solamente
(Ley 22.415 Cdigo Aduanero cuando la mercadera importada ingresa al
Argentino- Cap 2- Art 590)
territorio aduanero general.
- Libre introduccin de toda clase de
mercaderas y servicios, con la sola
excepcin de armas, municiones y otras
especies que ateten contra la moral, la salud,
la sanidad vegetal y animal, la seguridad, y el
medio ambiente.
-Estada de mercaderas sin lmite de tiempo.

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Anlisis comparado entre en CAM y el CAROU
BRASIL

Las Zonas de Procesamiento de


Exportaciones son reas de
comercio con otros pases,
destinadas
a
operaciones
comerciales que produzcan
artculos a comercializar en el
extranjero solamente, y se
consideran zonas primarias a los
fines de control aduanero.

PARAGUAY

La zona franca es parte del


territorio del Estado paraguayo o
del territorio asignado para ste
en
otro
pas,
delimitada
fsicamente, en la que la
introduccin de mercaderas
extranjeras y la salida de stas
con destino a terceros pases no
estn sujetas al pago del tributo
aduanero a la importacin,
siempre que sean utilizadas,
almacenadas y consumidas en
las condiciones establecidas en
la legislacin respectiva, ni les
son aplicables las restricciones
de carcter econmico.

16

2013

-Se pueden realizar operaciones para asegurar


la conservacin y
las manipulaciones
ordinarias, destinadas a mejorar la
presentacin o la calidad comercial de la
mercadera o bien acondicionarlas para el
transporte.
-El control y la vigilancia lo lleva a cabo la
administracin aduanera.
-Se prohbe la instalacin de negocios que se
(Decreto Ley N 3273- Rgimen proyecten como una mera transferencia de
Zona Franca Manaos)
plantas industriales ya instaladas dentro del
pas. Para ello se deber presentar un
proyecto de acuerdo a lo que se establece en
la regulacin pertinente.
-Las
importaciones
y
exportaciones
realizadas gozarn de exencin de derechos
de importacin.
-Las operaciones que realicen empresas
autorizadas estarn libres de licencia o
permiso de agencias federales, excepto los
controles de carcter sanitario, de inters a la
seguridad nacional y proteccin del medio
ambiente.
-La mercadera puede ser guardada en un
depsito, reexportarla o destruirla, segn lo
dispone la legislacin aduanera.

-Se podrn desarrollar, separada o


conjuntamente actividades
comerciales,
industriales o de servicios.
-Las operaciones gozan de exoneracin
tributaria nacional y municipal pero aquellas
que sean exclusivamente de exportacin a
terceros pases tributarn un impuesto nico
denominado "Impuesto de Zona Franca",
cuya tasa ser del 0.5% (medio por ciento).
Siendo su base imponible el valor total de sus
ingresos brutos provenientes de las ventas a
terceros pases, impuesto ser liquidado y
pagado en oportunidad de la formalizacin de
cada despacho de exportacin.
-Las importaciones al Territorio Aduanero
estarn sujetas a todos los tributos de
(Ley 2422/04 Cdigo Aduanero importacin, salvo que cumplan con el
Paraguayo Ttulo IX-Cap1-Art requisito del rgimen de origen exigido por
287).
las leyes. Quedan excepcionadas si
conforman origen exigido segn los acuerdos
internacionales vigentes en nuestro pas.
-Las mercaderas no pueden ser suceptibles

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2013

de depsito, salvo que estn en los recintos


aduaneros u otros autorizados por Ley y
durante el lapso mximo que la
reglamentacin fije.
- Aduana tiene a su cargo la fiscalizacin del
ingreso de bienes o la salida de estos.

VENEZUELA

rea de terreno fsicamente


delimitada, sujeta a un rgimen
fiscal especial establecido, en la
cual
personas
jurdicas
autorizadas pueden instalarse
para producir y comercializar
bienes para exportacin, as
como
prestar
servicios
vinculados con el comercio
internacional.
(Ley de Zonas Francas
Venezuela Gaceta Oficial
34.772, Art 2)

BOLIVIA

17

-Pueden realizarse en general cualquier tipo


de proceso que busque el perfeccionamiento
de la mercadera.
-La Aduana de la jurisdiccin ejerce el
control.
-La documentacin exigida ser la
declaracin de aduanas para la exportacin o
la importacin segn sea el caso.
-Se admite mercadera importada del
extranjero como procedente del pas.
de - No se podrn realizar operaciones de venta.
N - No se limita la permanencia de la
mercadera.
-Exenciones o reembolso de derechos e
impuestos de importacin, de derechos e
impuestos interiores.
-Las mercaderas no estn sujetas a la
destruccin o abandono.
-El ingreso temporal implica suspensin de
impuestos de importacin con el propsito de
que
puedan
ser
sometidas
a
perfeccionamiento.

Parte del territorio nacional en la


que las mercancas que en ella
se introduzcan se consideran
fuera del territorio aduanero con
respecto a los tributos aduaneros
y no estn sometidos a control
habitual de la Aduana.

-Las mercaderas ingresadas pueden ser


objeto de operaciones que se realicen con
fines de preservarlas, mejorar su presentacin
o calidad, o bien acondicionarla para el
transporte.
-El ingreso de mercaderas debe estar
amparado por el Manifiesto Internacional de
(Ley General de Aduanas, Ttulo Carga y otros documentos exigidos en la
Sptimo, Cap nico, Art 794)
normativa nacional.
-Se admite mercadera procedente del
extranjero as como del pas.
-Podrn realizarse ventas, sujeto a
reglamento.
-No se limita la permanencia.
-Exenciones o reembolso de derechos e
impuestos de importacin, de derechos e
impuestos interiores.
-La administracin podr declarar el

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2013

abandono de la mercadera pudiendo


proceder a su destruccin o retiro sin lugar a
reclamo posterior.
-El ingreso slo se da cuando la mercadera
se encuentre consignada en el documento de
transporte a un usuario registrado y se cuente
con permiso previo.
-Las mercaderas podrn ser introducidas
territorio aduanero nacional mediante
cualquiera de los regmenes aduaneros.

CHILE

El rea o porcin unitaria de


territorio
perfectamente
deslindada y prxima a un
puerto o aeropuerto amparada
por
presuncin
de
extraterritorialidad aduanera. En
estos lugares las mercancas
pueden
ser
depositadas,
transformadas, terminadas o
comercializadas, sin restriccin
alguna.

- Las mercancas que ingresen a las Zonas


Francas podrn ser depositadas por cuenta
propia o ajena, exhibidas, desempacadas,
empacadas, envasadas, etiquetadas, divididas,
reembaladas,
comercializadas.
Podrn
realizarse tambin otros procesos tales como:
armadura, ensamblado, montaje, terminado,
integracin,
manufacturacin
o
transformacin industrial
- Exencin de impuestos aduaneros, tasas de
importacin y exportacin;
(Decreto con Fuerza de Ley N 341, -Tiempo de almacenaje ilimitado;
Ttulo I, Art 2 a)
- Se puede solicitar beneficios para la
inversin en maquinaria, equipamiento y
edificios;
- Beneficios impositivos para industrias
preferentes;
- A las compaas de seguros, bancos
comerciales y otras instituciones financieras
no se les acuerdan beneficios.

CUADRO 3: Derecho comparado de zonas francas.

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Anlisis comparado entre en CAM y el CAROU
VI)

2013

CONCLUSIONES

El Cdigo Aduanero del MERCOSUR aprobado en el 2010 es uno de los logros ms grandes
alcanzados en el bloque y mayor an lo es el compromiso que asumieron los pases miembros al
afirmar que trabajarn en el alineamiento de sus legislaciones internas para alcanzar la
armonizacin final entre ellos.
Si bien Uruguay se encuentra en medio de un proceso de cambio en cuanto a su legislacin
aduanera con la pendiente aprobacin del CAM y del proyecto del Cdigo Aduanero de la
Repblica Oriental del Uruguay (CAROU), el dilema de querer o no alcanzar algn da la
armonizacin que la evolucin del bloque les reclama, aparece una y otra vez. Siendo el principal
motivo el no dejar de lado las principales ventajas competitivas que tienen los puertos uruguayos.
La bsqueda de una unificacin de normativas en materia aduanera en Uruguay resulta una de las
principales premisas a seguir en el pas, ya que el Cdigo Aduanero Uruguayo vigente cuenta con
una importante limitacin porque slo enumera definiciones generales, no resultando sus contenidos
acordes a la terminologa del derecho internacional aduanero. Ante esas circunstancias pareciera
evidente que la aprobacin de un cdigo marco como es el del MERCOSUR ayudara a ordenar un
poco la materia y al mismo tiempo satisfacer la necesidad latente de poder brindar garantas y
seguridad jurdica a los intercambios de bienes y servicios en el bloque.
El primer punto a resaltar que surge del anlisis comparativo es la definicin de Territorio
Aduanero establecida por el CAROU, la cual es mucho ms amplia de lo que rige actualmente en
el pas, incluyendo a las zonas francas como parte de este y bajo el consecuente control aduanero.
Cambio que caus gran impacto, ya que hasta entonces exista una exclusin expresa del territorio
aduanero nacional a las zonas francas, puertos francos y otros exclaves aduaneros establecidos o a
establecerse.
La anterior definicin se encuentra alineada completamente con lo que establece el CAM y
haciendo hincapi principalmente en las Zonas Francas, a pesar de ser parte del territorio
aduanero, se crea una ficcin jurdica para excepcionarlas de disposiciones arancelarias y de
prohibiciones econmicas. Ello se hace a los fines tributarios de no cobrar derechos, tcnica
legislativa que es considerada lcita ya que la ficcin es una regla jurdica, y la verdad que
expresa no admite prueba en contrario. Por lo que el punto de mayor diferenciacin con la
normativa vigente en Uruguay y el CAM/CAROU se focaliza en el control aduanero, continuando
con la existencia de la ficcin jurdica.
Por otro lado, el proyecto del CAROU incorpora disposiciones que armonizan la normativa en
materia de zonas primarias aduaneras con los regmenes denominados de Puerto y Aeropuerto Libre
(PAL), estableciendo que aquellos puertos y aeropuertos se consideran parte de estas y se les
contina aplicando lo establecido por las disposiciones que lo regulan. Es decir que los regmenes
de PAL se mantienen con su actual estatus jurdico-aduanero, sin limitacin o restriccin alguna.
En definitiva, con esta posicin Uruguay busca mantener consistencia con lo previsto en el CAM,
sin desconocer la normativa nacional vigente en materia de PAL y alcanzando con ello la buscada
armonizacin de normas en un aspecto de enorme trascendencia jurdica, poltica y econmica. De
lo anterior surge el rol fundamental que cumple el principio de supletoriedad en las legislaciones
aduaneras analizadas, ya que gracias a este los Estados miembros del Mercosur podrn aplicar su
normativa nacional en aspectos que no fueron regulados explcitamente en el CAM.

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2013

En la determinacin del resto de las zonas aduaneras, no se notaron cambios sustanciales en la


redaccin del CAROU pero se destaca la innovacin en la implementacin de trminos
reconocidos. La formulacin de zonas recogida por el proyecto uruguayo no supone alteraciones
sustantivas a la situacin vigente que contempla el recinto aduanero y las zonas de vigilancia
aduanera terrestre y martima.15 Siguiendo ello el mismo lineamiento que el CAM.
Es de vital importancia destacar que el contexto en el que se encuentra Uruguay y el desarrollo
exponencial de la operatoria logstica que se ha venido sosteniendo ltimamente, se encuentra
manifiesto en la exposicin de motivos del proyecto de Cdigo Aduanero del la Repblica Oriental
del Uruguay. Donde se busca mantener la normativa vigente de Puertos y Aeropuertos Libres
(PAL) con el objeto de incorporar aspectos que no se encuentran regulados en el CAM y
complementar a este.
Por lo tanto ver al CAROU como un cdigo ajustado resulta una visin coherente ya que no ira en
conflicto con lo que establece el cdigo marco, necesitando de un Reglamento de Aplicacin y que
conforme a la doctrina se determina que le falta completividad, certeza y estabilidad para
considerarlo como cdigo nico. En tanto y en cuanto la aplicacin del principio de supletoriedad
no se oponga al cdigo marco que ha sido aprobado por el resto de los miembros del bloque, no
pareciera haber inconveniente de continuar con ese funcionamiento planteado, ya que de otra
manera se vera como prcticas discriminatorias o proteccionistas.
Por otro lado, para analizar la caracterstica de vanguardia en la que se afirman los motivos para
la aprobacin del proyecto, a lo largo del trabajo se pudo identificar que el resto de los pases del
bloque y muchos de Latinoamrica encuadran con los conceptos que en el CAROU se definen. Y el
hecho de amoldar su terminologa a la de organismos internacionales juega un papel fundamental
para que los legisladores puedan basarse en dicho calificativo.
En definitiva, el manejo del tiempo es una jugada importante que quiere realizar Uruguay con el
nimo de no entrar en colisin con el resto de los pases miembros, dando certeza de que se tratan
de normas anacrnicas. Expresndose en el proyecto que la normativa en l contenida ya estar
ajustada al CAM al momento en que este ltimo entre en vigencia.
Se puede concluir que para lograr una poltica comercial comn en el bloque es fundamental no
solo la implementacin de un Arancel Externo Comn sino tambin la armonizacin de
mecanismos del comercio exterior, como es lo que se est buscando. Ante ese escenario, la
interdependencia entre las economas de los pases miembros y por consecuente las acciones que
cualquiera de ellos realice con terceros pases tendrn una creciente repercusin sobre el resto de los
socios. Adems de que resulta necesario contar con normas y procedimientos comunitarios para
relacionarse comercialmente con terceros.
Para que todo se encause y la sincronizacin interna en el bloque se logre, Uruguay debe garantizar
condiciones equilibradas de competencia con el resto de los pases miembros y para con terceros,
permitiendo corregir las distorsiones en el comercio y al mismo tiempo privilegiar la actuacin en
conjunto, en especial cuando se quiera generar vinculaciones a nivel de esquemas de integracin.

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2013

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Maestra en Comercio Internacional- ESCUELA DE POSGRADOS FCE- UNC

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