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Las estructuras constitucionales

Torcuato Di Tella: Las estructuras constitucionales tambin


ser revisadas. Hay que explorar la disyuntiva presidencialismovczr/,arr;re,rtarismo, cosa a menudo no hecha por considerar que
. nuestras sociedades son por naturaleza presidencialistas. Esto no
tiene por qu ser as siempre, y de todos modos hay que conocer los
factores que lo hacen posible, sea para mantenerlos o para
cambiarlos.
Pasemos entonces al tema de los cambios constitucionales, o de
la aplicacin y prctica de los que se sancionaron en 1994. Esto tiene
tambin algo que ver con el parlamentarismo, tema sobre el cual
varios de mis amigos insisten mucho ltimamente, aunque a m mucho
no me convencen. Sobre esto escrib un comentario de libro que ya le
mostr y que est al final de este captulo.
Es cierto que el parlamentarismo se aplica en los pases de mayor
desarrollo cultural del mundo (con excepcin de los Estados Unidos),
y que sera bueno aproximamos a sus prcticas. Pero hay que tener
en cuenta nuestro nivel de desarrollo cultural y de convivencia cvica,
que justamente nos dzferencia de esas naciones de mayor fortaleza
cvica
No es que estemos condenados a ser presidencialistas, eso puede
cambiar. Tambin puede mejorar nuestro subdesarrollo cultural y
cvico, pero hay que tener cuidado en no poner el carro delante de los
bueyes.
Es que se necesita parlamentarismo para acceder a un mayor
nivel de cultura cvica o, al revs, es la mayor cultura cvica, el da
que la alcancemos, la que nos permitir tener un rol ms central para
el Poder Legislativo?

Nstor Kirchner: Torcuato, de las veintids democracias estables


existentes en el mundo, tomando como parmetro aquellas que han durado
cincuenta aos o ms ininterrumpidamente, veinte son parlamentarias, y
este dato algo nos tiene que decir.
A primera vista pareciera que el parlamentarismo representa una mejor
opcin que el presidencialismo, que este ltimo disminuye nuestra
capacidad de desarrollamos culturalmente y de convivir cvicamente,
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'

Despus del derrumbe. Teora y prctica poltica en la Argentina que viene


Captulo 4 Las estructuras constitucionales

instaurando la idea del acuerdo por sobre la del consenso. Pero entonces,
porqu tenernos un sistema presidencialista en la Argentina?
Antes de contestar concretamente la pregunta, creo que es necesario
que hagamos un poco de historia. El parlamentarismo se gest en Inglaterra
y desde all se propag por toda Europa. En esencia, establece la
responsabilidad del gobierno en el Parlamento, que cumple una funcin
legislativa y de control.

En este sistema, los ciudadanos son los encargados de elegir a los


miembros del Parlamento, quienes a su vez eligen a los integrantes del
Poder Ejecutivo. Entre el Ejecutivo y el Parlamento hay un equilibrio
especial, ya que el primero puede disolver libremente al segundo, y el
segundo, al mismo tiempo, puede emitir un voto de censura o denegar un
voto de confianza al primero.
Por otro lado, tenemos el presidencialismo, donde el presidente de
la Repblica tiene preponderancia sobre los dems rganos. La influencia
de este sistema en los pases latinoamericanos fue una consecuencia directa
del presidencialismo norteamericano. Es decir, hay una realidad histrica
que nos relaciona directamente con este sistema.
Tengamos presentes tambin las caracteristicas innatas del colonialismo
espaol del siglo XVIII, con un virreinato que ejerca su poder en forma
autoritaria y directa. Esa misma esencia se imprimi en los polticos y
caudillos independentistas y posindependentistas, y por eso el sistema que
ms se ajust a nuestra realidad social y poltica fue el presidencialista.
Pero, hoy en da, en Amrica Latina existe la sensacin de una
dicotoma en la relacin presidencialismo-democracia, porque se ha
constituido en un vnculo predominantemente negativo y cargado de
conflictos. Inclusive, se podra decir que es un nexo de equilibrios muy
precarios e inestables, ya que en distintas variantes e itinerarios recientes
del presidencialismo ste parece no haber establecido el marco institucional
adecuado para el desarrollo de la democracia representativa, y menos
an para la creacin de condiciones razonables de gobemabilidad.
Torcuato, hoy en da pareciera que el presidencialismo no pudiese
dar respuestas a ciet1as situaciones que se presentan, como cuando un
presidente no goza de una mayora parlamentaria y surgen obstculos
insalvables para la aprobacin de leyes y polticas pblicas. Esta

b. edad se multiplica cuando


am1gu
. . . el dParlamento plantea exigencias
competitivas y conflictivas de legturuda

. , de desarro zzar,su idea Pero antes ded


Di Tella: S que no termmo
. .
l .
esta situaczon concreta que uste
avanzar quzsz_era p~eg~n:ar e. a~e para hablar en nombre del pueblo:
plantea, quzen esta mas _egztzmlaC o
que se opone a su poltica?
el presidente o la mayo na en e ongreso

Kirchner Creo que el problema no slo radica en esta confrontacin


sino tambin en el] hec ho]
d evqaune no
m
Dehay
la pnnc1p1os
rigidez del
de legitimidades,

't" cos que a res u e

.
d
mecamsmos emocra I l mandato fijo deviene un problema serio,
presidencialismo, es decbr,ded l Poder EJ"ec~tivo en situaciones de crisis
0 penrute e cam 10 e
porque n
. , 120 de diciembre cuando renunc1o
gubernamental, tal como nos ocumo e .smos constitucionales dinmicos
De la Ra, a la vez que no posee mecarn . es cambiantes y difciles,
que hagan posibl~ adecuars:t=~~tu:l:entario, que cuenta con, por
. p l d"solucin del Parlamento y la
mecanismos que SI posee un SI
ejemplo, el voto de censura constructivo, a 1

convocatoria a elecciones ade~antada:.~mo se acentan en la gestin de


Estos estigmas del presi en~~
la encarnacin de la voluntad
d con un estilo de superiozidad
algunos presidentes que, creyedn
l han tendido a gobernar e acuer o .
popu ar,
,.
las otras instituciones del Estado.
' con la mayora
frente a los actores politlcos Y
Muchas veces esto se ha dado en total desproporcdwnl poder en sus
r '
centran o e
limitada del electorado que los e lg!O, con s del Estado y a los partidos
personas Ydebilitando a las otras mst1tuc1one

:er

Menern quienes de
polticos.
. 't.
lo que
Tal fue el caso de los gobiernos de FUJimo_n y
el organo eJeCu 1vo,
1 d
una u otra manera concendtraro~ ~e~~t=~e:n fuerte cuestionamiento al
consecuentemente mtro UJO u
sistema presidencialis~.
importantes cambios en la
. tivo
La admimstracwn de Menem provoc
prctica institucional de la Argentina: ~~e]a~!pon~:~s~ :U~~:~::~~do d~
el Legislativo fue sustancialmente m o z Ica

108
10

- d

espues el derrumbe. Teora y prctica poltica en la Argentina que viene

,,

Captulo 4. Las estructuras constitucionales

los denominados decretos de necesidad ur


.
.
era utilizada por parte del Poder E. y gene~, herrarruenta que antes
eJecutivo solo en casos y pocas
excepcionales.
Mediante estos decretos Menem no hi
. _ .
concentrarelpoderene!Ejecutivomodifi - zo m mas m menos que
normativas nuevas que fueran de ."lid d coo derog leyes a fin de crear
Uu
a para su g tique sirvieron para desregular al
es on, como aquellas
T: b" _ .
_
gunos sectores de la economia
am Ienmfluyoquelaopininpbli
.

el Ejecutivo, que estaba me or re ar cacentraliz~e sus demandas en


cuando haba que resolver cu:stio~ p ado para reaccwnar rpidamente
de 1989.
s nnperanvas, como la crisis econmica
Si no recuerdo mal, Menem firm 5
urgencia. Este comportarnie t
. 40 decretos de necesidad y
n o en un presidente pod comprensible si tuviera que gobernar el _
. na ser entendible y
con una mayora en el C
pms con la dificultad de no contar
ongreso que le p

necesarias para su gestin pero - t


errmtJera aprobar las leyes
'
es e no era caso del M
con amplia mayora partidaria
b
_
enem, que contaba
en am as Camaras .
. -De la Rua enfrento una situacin difer
Umon Cvica Radical no posea ma
- ente de ladeMenem, ya que la
pero as y todo hubo una
yona en mnguna de las dos Cmaras,
_
. .
gran expecta!J va en l
a d mmistracin presentara u
b"
y se creyo que su
n cam JO e o; respect
concentracin de poder p
o a este tema de la
ara sorpresa de tod
h
.
promulg en sus primeros cinco m
d
os, e 0 Y ex presidente
necesidad y ur<>encia que los que ;ses- ~gestin el doble de decretos de
tiempo.
"'
rrrno enem en el mismo perodo de

Lo que quiero transmitir es que e


en el Ejecutivo no es consecuenc. dreo que esta concentracin de poder

Ia Irecta de la 1mpl
. .
Sistema presidencialista sino prod
d
ementacwn de un
E
,
ucto e 1os d1st1ntos esti] de b"
s una derivacin del comportamiento de lo
os go Iemos.
En la Argentina hubo una frustr . s hombres y no del Sistema.
del gobierno de Menem y de De laR~CI~n por los resultados de la gestin
agresividad y puso a un sector de la ~~o c~al produjo una situacin de
de los polticos. Consecuentementep est~~;on ~n contra de los partidos y
sobre la transicin de la dem
.,
evo a un debate Institucional
.
ocracia, su consohdac. d ecir,
se comenz a analizar 1
.Ion y su reforma, es
a opcwn entre estas formas de gobierno, el

presidencialismo y el parlamentarismo, y entre los tipos de sistemas


electorales, por mayora y por representacin proporcional.
Creo que el parlamentarismo es un tema que hay que incorporar a la
agenda, instalar su debate en la sociedad; recordemos que las ideas de
Echeverra y Alberdi fructificaron muchos aos despus de ser enunciadas.
Me parece que, de realizar un proceso de reforma democrtica, sera
muy distinto y favorable inlplementarlo luego de una discusin y anlisis
profundo, en lugar de los gallos y medianoches que presupuso la reforma
de 1994.

Di Tella: En realidad, una Constitucin presidencialista no es


incompatible con una prctica parlamentaria. Lo demuestra, cerca
nuestro, la historia de Chile, que desde la poca del Frente Popular
de 1938 hasta la Unidad Popular de 1970 tuvo gobiernos que a
menudo cambiaban. bajo el mismo presidente, como resultado de
alianzas que se hacan y deshacan, en la derecha, el centro y la
izquierda.
Y lo mismo pasa en Brasil, donde Fernando Henrique Cardoso
tena que tejer y destejer apoyos legislativos todos los das, y pronto
le va a pasar lo mismo a Lula. porque tambin ah su partido no tiene
ms que el 25% de las bancas legislativas.
En la Argentina es mejor prepararse para unfortalecimiento del
rol del jefe de Gabinete, que, a su vez, no reflejar de ninguna manera
una "voluntad popular" (inexistente), sino un abanico de opciones
que los electores han tomado y que pueden cambiar, sobre la base de
la experiencia, cada dos aos.

Kirchner: Como usted recordar, Torcuato, la figura del jefe de


Gabinete de Ministros fue introducida por la reforma constitucional de
1994 y es hija directa del Pacto de Olivos, que frrrnaron Menem y Alfonsin.
Este ltimo quera realmente establecer un primer ministro como en los
sistemas parlamentarios, pero como Menem se opona, se cre este instituto.
Lo que hace la Convencin Constituyente de 1994 es incorporarlo
en la Constirucin con el rango de ministerio, por lo que el Poder Ejecutivo

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111

- d

espues el derrumbe. Teora Yprctica poltica en la Argentina que viene


Captulo 4 Las estructuras constitucionales

sigue siendo unipersonal a cargo del


.d
natural en caso de algn in: pedimento. pres ente o de su reemplazante
. Con esta institucin se busc encontrar un
.presidencialista a fin de poder d
.
a atenuacwn del sistema

llerencar la condu . Estado de la administracin


coad
d 1
ccon estrategica del
'bli
Jana e os asunt
que la primera de estas funciones conti - .
os pu cos. Mientras
a Siendo confiada al presidente
de la Nacin. al que se le reconocen
os tradcwnales roles de jefe de
estado y de las fuerzas armad 1
.
as, a segunda fue atrib d 1
de Jefe
de Gabinete de Mini tr
.
.
m a a a nueva figura
s os, qmen al ejercer la adrnini
d 1
e pas, pas a coordinare] aparato t~c b
-.
stracwngeneral
.
no urocrat1co estatal.
En los reofme
"'' nes par1amen !arios, la jefatu d 1Es
.
la ejercen dos funcionarios distintos ( 1
ra e. tado y del gobierno
primer ministro, la segunda) pero en ~a
o elpresdente, la primera, y el
g~ntma Sigue concentrada en el
presidente de ]a Repb]'ca'
.
.
.
, qmen ademas pre d 1
Gabmete.
'
'
SI e as reunwnes de

tu

r;:;

.Tambin, al ser responsable poltico de la ad . .


puede por abocamiento ejercer la admin. muu~tracwn, supervisa y
empleados, hacer recaudar las rentas de la !Str~cwn,_ nombrar a sus
Presupuesto Nacional q
Nacwn Y ejecutar la Ley de
Gabinete.
' ue son competencJas ordinarias del jefe de

.
Ahora, si lo que queremos es que el . t
estorbo en la administracin pbl'
1 Je e de Gabmete no sea un
ampliar sus competencias y prec. Jea], o mejor que podemos hacer es

. y en su
decreto reglamentario y
. . . 1sar_ as en la
. ley de mm1steno
no mssar mas con eJe
fu .
con otros cargos.
rcer ncwnes fronterizas
Es preciso abrirle camino en la r ida
.- .
rgimen presidencialista como el n gtr el onstelacwn mstitucional de un
ues o, o cual no es tarea fcil.
Di Tella: Siguiendo en el tema de las refi
. .
l . armas constltucronales.
me encantara que ustedmed ;r,
esn1 rara e srg
.
la Esfing'; de Tebas: eliminara el Senado? urente emgma, digno de
mstuucron que distorsro
1
l
. 'no le parece que es una
na a vo untad p
l b .
federalismo?
opu ar, a;o bandera de

Kirchner: Es una pregunta difcil para contestar a la ligera. Creo que


es necesario tener presentes y respetar cada una de las opiniones que
existen al respecto y estudiar el tema profundamente, a fin de no cometer
el error de circunscribirnos detrs de una postura determinada y no poder
ver al propio objeto de la cuestin.
Quienes abogan por el unicarneralisrno sealan que una segunda
Cmara promueve una excesiva dilatacin en la resolucin de los problemas
y que el control del Poder Ejecutivo no puede realizarse con la mayor
efectividad, a la vez que sostienen que el Senado viola el principio de
representatividad proporcional y que esta estructura es la que lo lleva a
ser exclusiva y excluyentemente un recinto donde hay que conseguir
prebendas, dejando a las provincias ms productivas y modernas a merced
del capricho de aquellas ms feudalizadas, que son las que marcan el
rumbo a seguir.
Pero, por otro lado, hay quienes consideran que una segunda Cmara
posibilita una ms amplia reflexin de las leyes y logra una mayor
especializacin de los miembros, por lo que se puede ejercer un mejor
control del Poder Ejecutivo. Adems, entienden que este sistema dual
ayuda a preservar, por un lado, la unidad de la nacin que se encuentra
representada por los diputados del pueblo de la nacin y, por el otro, la
autonoma e intereses de las provincias, que se encuentran representados
por sus senadores.
En este sistema ambas Cmaras se encuentran en un pie de igualdad,
porque las dos intervienen con un mismo mecanismo en la sancin de
leyes; la diferencia radica en que los senadores definen si el proyecto en
tratamiento conviene o no a los intereses del estado provincial al que
representan, cosa que no ocurre con Jos diputados, ya que stos
representan solamente el inters de la nacin.
Ahora bien, Torcuato, yo me pregunto: cul de estas dos posturas
tiene la razn? Creo sinceramente que ambas la tienen, y el tema pasa
entonces por saber por qu la Argentina se volc al sistema bicameral.
Para esto debemos remontarnos en la historia y hacer un esfuerzo
por situarnos en el escenario poltico argentino anterior a 1853, y a partir
de ah, podremos entender las razones por las cuales los constituyentes
del siglo pasado adoptaron esta forma legislativa.

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Despus del derrumbe. Teora y prctica poltica en la Argentina

.
que Viene

. De~emos comprender que la Argentina comenz


su proceso de
unificacwncomonacinapartirdelabatall deC
. .
a
aseros pero las cJit

entre 1as provmcms no tenninaro alr L


. . '
erencias
declar libre de la Confederaci~ Ari. a provmcia de Buenos Aires se
pactos para lograr su total integracin.gentma y fueron necesarios otros
Creo que el bicameralismo nos remit 1
.
salvaguardar los derechos federales de las pe a a necesidad histrica de
rovmCJas y ser a la
reaseguro_de que sus intereses sern respetados.
'
vez, un
Por ultimo, quiero volver a la re .
anterioridad: las instituciones no son b~en:: ;:tor ~~e expres con
as, so o son un refleJo
de los hombres que las fOJjan y las conducen.

~~~:~;~7e~b~;;~~::~n:~:;~~:;:n;:!:~~~~z;~i~:

~n

los
del pas,
propuszeron unzrse. ; Usted es de l 'd d
g y Neuquen
"
a z ea e reagrupa
.
. .
provznczas en regiones?
r a vanas

. Kirchner: Me parece viable la regionalizacin de la p t


.
Siempre y cuando se haga con seriedad
.
a agona
la cuestin de reagruparse debe centrar~ee:f~:'::~ul:tma. Pienso _que
se tratadeencontrarunaidentidadcom
b
y nelparaque. SI
produccin, de idiosincrasia de ori e
n sq re la base de patrones de
pena y hay que trabaJar sob;e ellagA~~r~u~~;:l~r~o que la idea vale la
exclusivamente fiscalista, esto es ahorrar ,
d . ace con un en ten o
hizo la transferencia educativa, s~guro te~~o: 1111lllstrat.tvos, como se
.
Porque, sabe cules son los riesgos Torcua.to? s h
mteg
'
1 acemos malla
. racwn regwnal, cada provincia se va a sentir perJ'ud d
polttc

ICa a por una


. :ue no. a contiene y entonces, en lugar de consolidar una identidad

~:~o: el~:~:~;: ~~~~~e~~~:~do poltico de Chubut, el de Santa


. N o hay que hacer alardes de ostentacin poltica sino un trab .

:~:~::~~~:I;, :~:~~~:~~:~~~~e~mo corresp~nde, integra~~


uniendo las riquezas petroleras,

pesqueras;~~~~!~~~:~~~~~:;~~~~

Captulo 4 Las estructuras constitucionales


vamos a reconstituir el poder institucional que pueda representar la nueva
emergencia que hemos creado. Porque, si no, corremos el riesgo de
agudizar la divisin y los antagonismos en la Argentina, que ya est
fragmentada de ms.
La regionalizacin del pais no debe ser una respuesta desesperada al
abandono a que el poder central ha sometido a muchas regiones. La
propuesta tiene que apuntar a integrar a la N acin, para despus s aspirar
a integrarnos al mundo.
Lo que quiero decir es que esto no tiene que ser una lucha de los
caudillos del interior, provincialismo ultramont.tmo contra el centro, contra
el puerto de Buenos Aires o contra las tres o cuatro provincias grandes,
sino, esencialmente, discutir en serio un modelo de pais diferente.
Las coordenadas de la injusticia social se cruzan con las coordenadas
de la desigualdad en la inversin geogrfica. El empobrecimiento del norte
y sus migraciones internas a los grandes centros urbanos, con sus secuelas
de desarraigo y creciente grado de violencia social, as como tambin la
falta de desarrollo del sur y su histrico abandono, han contribuido al
agravamiento de las condiciones de vida de los argentinos y actuado como
un cerrojo al progreso.
La integracin regional y nacional es una tarea pendiente cuyo
abordaje no admite dilaciones, pero su resolucin es de carcter estratgico
y difcilmente podamos integramos al mundo si previamente no lo hacemos
como pais. De nada sirve inlaginar una Argentina federal si no se indaga el
sentido de una poltica que sea capaz de revertir la crtica deformacin
poltica, econmica y social que en esta materia venimos arrastrando.
Esta deformacin estructural se ha convertido en causa esencial t.tmto
de la mala distribucin de los bienes econmicos y culturales que exhibe el
pas como de las deterioradas condiciones de vivienda, higiene, salud y
educacin de sus habitantes.
En este marco, nos debemos un nuevo rgimen de coparticipacin
federal de impuestos fundado en los principios de eficiencia, austeridad,
transparencia, calidad y equidad, es decir, brindar a cada habit.tmte sinlilares
posibilidades de desarrollo en su respectivo lugar.
La reconstruccin del Estado federal es una de las principales deudas
pendientes, que, a lo largo de este siglo, se ha ido acentuando y convirtiendo

114
11 S

r'

Captulo _ Las estructuras constitucionales


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Despus del derrumbe. Teora y prctica poltica en la Argentina que viene

en un grave problema. El desafo para las futuras adrrllnistraciones pasar


por lograr un equilibrio poblacional a travs de una profunda poltica de
arraigo, de una revolucin migratoria inversa y un equilibrio federal en la
inversin pblica, para que el Estado invierta all donde el mercado no
asigna recursos a fin de que no se sigan profundizando las asimetras.
Es difcil seguir declamando la existencia de una Argentina federal al
mismo tiempo que se practica el centralismo. Debemos escapar entonces
a la contradiccin entre la palabra y los hechos e integrar al pas, asumiendo
las debilidades y fortalezas de cada una de sus regiones. Asumir el desafo
planteado por la Constitucin Nacional y constituir rpidamente las regiones
interprovinciales ser una demostracin de nuestra voluntad de revertir
ms de un siglo de historia argentina.
La cuestin federal es una problemtica que tiene que ver con el
cuestionarniento al modelo de pas.
La Argentina es un pas macroceflico, asimtrico en su desarrollo e
injusto en la distribucin de su ingreso, un pas frustrado en sus posibilidades
de desarrollo y crecimiento, y sta es una cuestin histrica.
No hemos abordado seriamente la redefinicin de un modelo de pas
que est fracturado. Tenemos un pas del norte, con atraso secular y
condenado al asistencialismo, un pas del centro, macroceflico y dual, y
una Argentina del sur, perifrica, despoblada y con un gran sentimiento de
abandono.
Es importante caracterizar de alguna manera la cuestin federal como
un modelo de pas, para poder comprender con qu criterio lo abordamos
y a qu con el usiones llegamos en materia de coparticipacin, de recursos,
de regiones.
Son cuatro los criterios fundamentales para abordar la cuestin federal.
El primero, de poltica econmica: la coparticipacin y los recursos. La
coparticipacin significa rediscutir la distribucin de la masa tributaria y
los recursos, no slo desde un concepto rentstico sino tambin desde la
influencia del manejo de los recursos naturales, es decir, cmo impactan
en nuestras polticas de empleo y hasta en el ecosistema de las provincias.
Otro criterio es el de la organizacin institucional: una forma diferente
de organizacin del pas y de una mayor participacin de las provincias en
la decisin fundamental.

bin ha criterios politicos en cuanto a la necesidad de refonnular


T : dejue~o de las competencias entre Nacin y provmcas, y en
l
as reg .
modificar las relaciones de fuerzas entre las provmc:as
ese senl:l~o hay que ,
,
discuten las provincias frente a la Nae1on.
y laNacon: desde donde y com~ b
n criterio nacional, porque estos
Estostresconceptosseengo anenu . . l'smo de secesin o de
D
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planteas, no se o:m~:~~ la Nacin, pero tambin sabemos que_ somos
separac1on. Somo P
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preexistentes y que no habra posJ 1 1
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p:v;pc:;:;i:e~:~~:~ la distribucin del ingreso. Las provincidas

.d d
onfiscaCiones de su masa e
han accedido en reiteradas oportum a es a e . tal . como el conurbano
esentaron emergencias es
. . " S
copartiCipacion. e nos pr
.,
el funcionamiento
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bonaerense, la transferencia e uca . .
.e m re se rest de la masa
de la DGI y para el sistema prevlSlonal, y SI p
coparticipable de la: provin~as.,e las reglas de juego y establecer que
Por eso debenan cam ~r~ formas de contribuciones directas o
todos los impuestos, ya se:le;J;uede haber asignaciones especficas, si
mdrrectas, sean copartlCipa
, . stifican pero no deben serlo de la
las necesidades excepciOnales asi 1OJU .
,

parte~~!~~~:~:~~~: ~:~~~~~;~n;;:ntearnos qu misio;:ss (o qq~!

.
N .,
untos recursos maneJa para e
,
funciones l:lene hoy la aciOn Ye
.,
. nci pal Tambin debemos
. tu e la dJSCUSlOn pn
'
a mi entender c~nsti ye
u funciones que estn vinculadas con la
rovincias y con qu recursos cuentan.
preguntarnos que rrusiOn s Y q
calidad de vida de la gente tlenen 1as P
'

. ad
E derali7acin es el rol de
Di Tella Otro tema relacwn con 1a ;e
~
.
?

. . os . Qu poderes les dara, por encima de los que tzenen.


los munzczpz .

. fueron uno de los factores


Kirchner: En nuestro pas los mumClplOS
. .
d 2001
.
anal a artirdel20 de diCiembre e

que mantuvieron la u;Jdad ?a~~ exist:ncia de herramientas eficaces de


si tenemos _en con si eralclo~ndo en el municipio la prctica empiece a
intervenClon provmcJa cu
separarse de los principios.
117

116

Captulo 4 Las estructuras constitucionales


Despus del derrumbe. Teora y prctica poltica en la Argentina que viene

En este sentido considero que en la Argentina hay que cambiar las


polticas de federalizacin de los recursos; debe haber una ley de
coparticipacin nacional con sentido federal que pennita repotenciar a la
Argentina, y los municipios deben tener la posibilidad de contar con la
autonomia financiera que les pennita a los intendentes ser gobernadores
de estados chicos.
Para eso, es fundamental cambiar el sistema de recaudacin. Los
municipios deberlan recaudar los impuestos al automotor e inmobiliarios.
No es lgico que esos impuestos vayan a engrosar el dficit provincial o
nacional, cuando es dinero que aportan los vecinos de cada ciudad y que
deberla ser destinado en cada municipio para recuperar la calidad y la
independencia financiera.
Si queremos construir un proyecto verdaderamente federal, tenemos
que tenninar con la idea de que el gobernador de cada provincia tiene que
manejar todos los recursos para concentrar poder poltico.
Pero si se otorgan estos beneficios, la mala administracin en los
murcipios, as como tambin en las provincias, se deberla pagar con la
quiebra. La Argentina falla social y econmicamente porque su sistema
poltico no tiene un rgimen de premios y castigos, y entonces da lo mismo
admirstrar bien una provincia que tener un alto rvel de endeudamiento y
emitir bonos para saldar cuentas.
Lo que digo es que hay que romper con la lgica de que los estados
provinciales no pueden quebrar. Tomo como modelo a Nueva York, que
luego de declarar su quiebra en la dcada de 1980 culmin exitosamente
con la gestin de Rudolph Giuliani.
Entonces, luego de la declaracin de quiebra, la provincia tendrla
que ser transitoriamente financiada con un fondo anticclico, creado
previamente con fondos coparticipables. Tambin hay que prever el
recambio de autoridades para que los responsables polticos se sometan
al derecho penal y, de existir dolo o culpa, sean inhabilitados polticamente.
Del mismo modo en que una empresa privada quiebra si es mal
administrada, lo mismo debera suceder con los estados que son mal
gestionados.

Presidencialismo y parlamentarismo
por Torcuato Di Te/la
. S ador Allende no hubiera durado
- n parlamentano a1v
b.
hoy Pinochet sera apenas un
Con un reg1me
ms de unos meses al frente ~eo ;e~~~~iera sido reemplazado por la
oscuro general retirado. Joao ou ab -o en !964 sin necesidad de
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As al menos creen qUJen;s ~~~:gumentosenfavordeadoptar
discutible libro. En el se resumen to os ,
posicin que hace tiempo es
1
ntario en nuestros paJses,
un sistema par ame .
AJfr d S
conocidos estudiosos de nuestra
mantenidaporJuanLmzy
e tepan,
d s articulas de base.
p
desde ya con los Estados
realidad, que aportan sen .
. Pero ser todo esto cierto? orque,
' .d ndolocomo
0
. d
d te libro no se meten, cons1 er
Unidos los orgaruza ores le es , t. es menos presidencial que lo que
"
arte" que en a prac JCa
un caso ap
,
erza del federalismo y de sus representantes
parece, gracias a la enorme fu . Cli t o el malogrado Nixon, qwenes
y si no que lodga non,
.
,
"mixtas" del s1stema
ene!Congreso.
'
podran explayarse sobre las caractenstJcas

!o

latinoamericanos Brasil y Venezuela


norteamericano.
.,
En realidad, tambJen los muy d C
de Melo y Carlos Andrs
d t sFeman o o11 or
depusieron a sus presl en e
tmica del juicio poltico con ribetes
Prez, pero recumendo a :a bomba a , . en parlamentario el cambio de
crirninalizantes. Ciar~ est quealien un re~por efecto de la opinin pblica,.
obiemo por alteracwn de las anzas, .
. ,
g
, . 1 Demasiado smple, qwzas.
es cosa mucho mas sJmp e.
.t
s institucionales o estructuras de
Quienes creen que nuestros s!sde:a t er este libro en sus anaqueles.
partidos polticos son mcambmb\es, e en en
119

118

Despus del derrumbe. Teora y prctica poltica en la Argentina que viene

'

Captulo 4 Las estructuras constitucionales

En sus pginas se consideran constantemente las posibilidades o las


experiencias histricas de cambios radicales en estas caractersticas. El
conocimiento de esas experiencias es esencial para orientarse, pero a los
argumentos hay que tomarlos con un poco ms de perspectiva y varios
granos de sal.
Para los fanticos parlamentaristas estos dos volmenes deberan
ser su Biblia; los otros los pueden tener a mano junto al calefn para
conocer los argumentos del adversario. De todos modos, se trata de un
intenso y saludable ejercicio de anlisis, con muy jugosos estudios de casos
en su segundo volumen.
Sorprende un poco que no hayan incluido a la Argentina, pero sobre
Brasil hay un excelente trabajo de Bolivar Lamounier, que revela el peso
de la opinin pblica parlamentarista en ese pas, sobre todo en niveles de
elite, tanto polticos como empresariales. Sobre Chile hay un trabajo de
Arturo Valenzuela, muy documentado pero injustificadamente pesimista al
afirmar que "es dudoso que la unidad forjada en la lucha contra el
autoritarismo sobreviva al gobierno democrtico de la transicin". Sobre
Uruguay, Luis Gonzlez y Charles Gillespie iluminan la compleja
caracterstica de su sistema electoral y repasan las variadas frmulas
alternativas que se ensayaron, especialmente su nada exitoso colegiado.
Los anlisis sobre Venezuela, Colombia, Per y Ecuador completan la
informacin, adems de un estudio sobre el funcionamiento del sistema
francs, que desgraciadamente no llega a cubrir la actual cohabitacin.
Pero tambin hay que ver el revs de la trama. Un rgimen que en la
prctica era parlamentario se aplic en Chile despus del levantamiento,
en 1891, contra el presidente Balmaceda, que quiso llevar a cabo una
poltica ms ejecutiva y de cambios sociales. Despus de su derrota y
suicidio, las facciones victoriosas iniciaron un perodo en el cual los gabinetes
duraban menos de seis meses, y el barco del Estado estuvo a la deriva
hasta que Arturo Alessandri -el Y rigoyen chileno- consigui reformarlo
en los aos veinte de nuestro siglo. Durante ese lapso Chile perdi el rol
predominante que tena en el continente. Resultado de su
parlamentarismo?
Hay muchos factores a tener en cuenta en estos temas, pero es difcil
exculpar al rgimen, que haca casi imposible formar un Ejecutivo fuerte.
120

Por cierto que eso se deba tambin al sistema de partidos, excesiv~ente


fragmentado, tema al que habra que haberle dado ms peso en el anlis1s.
Las otras dos grandes acusadas en el banquillo parlamentansta son,
por supuesto, la Tercera y Cuarta Repblica francesas, de muy JUStificada
mala fama. Fue Charles de Gaulle quien cort el nudo gordiano maugurando
de manera no del todo legal un sistema mixto, con frecue.ntes
"cohabitaciones", que parece ser el ms exitoso, y produJO ademas un
terremoto en el espine! de Jos partidos polticos, unificando a la muy
disgregada derecha de su pas. Los autores no dan suficiente peso a esta
experiencia, y al contrastar a los golpeados sistemas pres1d~nc1~les de
Chile prel973 y de la Argentina prel976 y prel966 con los mas elastJcos
de Francia y Espaa, enfatizan excesivamente los aspectosmstltu~JOnales
de la diferencia, dejando de lado los obvios contrastes socJOeconoilllcos.
Por otra parte, la muy exitosa Espaa de hoy no puede o!v1darse de
la terrible crisis de la Segunda Repblica y del golpe franqmsta, en un
rgimen que era bsicamente parlamentario . Tambin lo era, decididamente,
el italiano de comienzos de siglo en que se lillpuso el fasc1smo ante la falta
de accin orgnica del poder existente, incapaz de formar una coalicin
firme. En cuanto a la Repblica de Weimar, tambin responsable con sus
indecisiones de no haber parado a Hitler, era una mezcla algo parec1da a
la actual francesa, pero son abismales las diferencias en el contexto
econmico y social.
El tema, entonces, es ms complejo de Jo que los autores parecen
reconocer. N 0 se les puede negar la razn en hacer justicia a los asp~ctos
institucionales como factores explicativos, actitud que era comun en
ambientes de derecho y constitucionalistas de antao. Esos factores, en
tiempos ms recientes, haban sido dejados de lado como anticuados p~r
el predominio de los estudios sociolgicos de las fuerzas "re~les :
empresarios, sindicatos, partidos polticos, nivel cultural, relac10nes
econmicas internas y externas. No est de ms buscar un poco de
equilibrio, pero el remedio a aplicar en cada caso depende ~el paciente, Y
por 0 tanto no se puede generalizar al respecto, como senala G10vanm
Sartori de manera muy concisa y convincente en su ensayo.
La Argentina enfrentar muy probablemente en los prximos aos
un debilitamiento del poder presidencial. El cargo de rrumstro coordinador,
121

,,,
J.

:.: :.

:,,

Despus del derrumbe. Teora y prctica poltica en la Argentina que viene

que necesita apoyo parlamentario, implica una innovacin que comenzar


a hacerse sentir cuando cesen las mayoras slidas en el Congreso. Para
enfrentar ese momento, habr que tener en cuenta las experiencias
mundiales, dejando de lado la idea de que "la Argentina es diferente".

Captulo 5
Los partidos polticos