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- Buenos Aires, Argentina. Septiembre, 2014 -

Este documento fue elaborado por:

en el marco de

Autor:
Martín E. De Simone
Equipo de trabajo:
-

Renzo Lavín. Co-Director
Sebastián Pilo. Coordinador; colaborador en la edición y redacción
María Victoria Gama, colaboradora en la edición y redacción
Lucía Laporte, colaboradora en la edición y redacción

La Otra Trama es un espacio colectivo de organizaciones de la sociedad civil que, a través de un enfoque
multidisciplinario, busca articular acciones en torno al problema del crimen organizado en la sociedad
argentina.
La Otra Trama se propone hacer visible la dinámica del crimen organizado en el país, por medio de la
investigación, difusión, sensibilización, el fortalecimiento de capacidades y la incidencia pública.
Actualmente, integran La Otra Trama: Fundación Avina, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia
(ACIJ), Foro de Periodismo Argentino (FOPEA), Fundación Cambio Democrático, Fundación La Alameda,
Contadores Forenses y Fundación Crear Vale la Pena.

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ÍNDICE
PRÓLOGO ...................................................................................................................................... 5
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 7
DIAGNÓSTICO DEL CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA........................................................ 10
Definiendo el Crimen Organizado ............................................................................................... 10
Narcotráfico ................................................................................................................................ 15
Marco Normativo .................................................................................................................... 15
Algunos Factores que permiten el avance del narcotráfico en Argentina .............................. 17
Factores Estructurales ......................................................................................................... 17
Factores Geopolíticos .......................................................................................................... 19
Factores Institucionales....................................................................................................... 20
Diagnóstico .............................................................................................................................. 21
Trata de Personas ........................................................................................................................ 25
Marco Normativo .................................................................................................................... 27
Algunos factores relevantes .................................................................................................... 29
Diagnóstico .............................................................................................................................. 29
Tráfico de Armas ......................................................................................................................... 33
Marco Normativo .................................................................................................................... 34
Diagnóstico .............................................................................................................................. 35
CRIMEN ORGANIZADO, CORRUPCIÓN Y DETERIORO INSTITUCIONAL ....................................... 38
Crimen organizado y corrupción ................................................................................................. 38
Crimen organizado e instituciones democráticas ................................................................... 43
Crimen Organizado y Derechos Humanos .............................................................................. 46
El caso de Santa Fe .................................................................................................................. 48
El caso de Córdoba .................................................................................................................. 50
PODER JUDICIAL Y CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA ........................................................ 53
Introducción ................................................................................................................................ 53
Justicia Federal y Crimen Organizado ......................................................................................... 53
Narcotráfico y Poder Judicial....................................................................................................... 54
La tenencia de estupefacientes para consumo personal en la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ................................................................................................ 63
Ley de desfederalización parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes ....... 65
Corrupción y Poder Judicial ..................................................................................................... 67

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POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO ........................................................... 70
El fracaso de la Guerra contra las Drogas ................................................................................... 70
Las Unidades de Policía Pacificadora en Río de Janeiro .............................................................. 76
Medidas para el recupero de activos .......................................................................................... 82
La importancia de la participación de la sociedad civil ............................................................... 87
Libera ........................................................................................................................................... 88
Viva Rio ........................................................................................................................................ 89
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................................................... 93
Definir una estrategia.................................................................................................................. 93
Cooperación internacional .......................................................................................................... 95
Reforma Judicial .......................................................................................................................... 95
Perseguir activos y combatir la corrupción ................................................................................. 96
Reforma Policial .......................................................................................................................... 97
Inteligencia Criminal.................................................................................................................... 99
Evaluación de políticas, sistematización de información y observación de casos ...................... 99
ANEXO. NORMATIVA INTERNACIONAL ..................................................................................... 101
REFERENCIAS ............................................................................................................................. 103
Referencias bibliográficas ......................................................................................................... 103
Referencias periodísticas .......................................................................................................... 112
Normas, proyectos y jurisprudencia consultados ..................................................................... 114

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PRÓLOGO
Sin lugar a dudas, la criminalidad organizada se ha constituido, en el último tiempo, como una
problemática creciente que merece cada vez mayor atención por parte de los actores
públicos, privados y de la sociedad civil.
Cuando el Estado cede su rol, el interés público termina subordinado al de grupos
privados. Los derechos en general, y los derechos humanos en particular, se vuelven
mercancía, y sólo tienen lugar siempre que no afecten los intereses -económicos, de poder,
etc.- de estos grupos. En la medida que se tolere que el Estado comparta el control social de
un territorio con grupos paraestatales, o que éstos puedan condicionar en forma efectiva el
accionar de las instituciones públicas -ya sea valiéndose de estrategias como el financiamiento
de campañas electorales, ya sea por métodos de coacción-, el funcionamiento pleno de
nuestra democracia estará amenazado. Redunda agregar que los principales afectados de
esta dinámica son los sectores más vulnerabilizados de la sociedad.
Sin embargo, la experiencia comparada nos muestra que las estrategias que han sumado
violencia estatal a las situaciones de violencia social existentes, no sólo han fracaso, sino que
han acarreado efectos colaterales gravísimos. En cambio, aquellas orientadas a ampliar los
derechos de los/as ciudadanos/as han sido significativamente más efectivas y virtuosas.
En este sentido, este documento pretende colaborar en la apertura de un debate necesario
en torno a preguntas diversas: ¿Es la criminalidad organizada en Argentina un problema de
gravedad tal que amerita que actores públicos, privados y de la sociedad civil le dediquemos
buena parte de nuestros esfuerzos?; ¿Qué sabemos de la situación actual de esta problemática
en nuestro país?, ¿a qué se dedican las redes que operan en Argentina?, ¿cuáles son las
consecuencias de su accionar?; ¿En qué medida los actores estatales han funcionado como
obstáculos de estas redes?, ¿en qué medida han sido sus aliados, facilitadores, o socios?;
¿Cualquier política pública contra el crimen organizado debe ser bienvenida?, ¿qué resultados
han tenido las experiencias de países que han debido enfrentar este tipo de dificultades antes
que nosotros?; ¿Cuentan las instituciones públicas de nuestro país con las condiciones de
funcionamiento adecuadas (normativas, de diseño, de recursos, etc.) para ser los actores del
cambio que la situación actual demanda?. Y, quizás la más importante, ¿qué podemos hacer?
Para aportar algunas ideas en torno a estas preguntas, nos propusimos hacer una tarea que,
producto de lo incipiente de esta temática en la agenda pública nacional, aún se había hecho
poco: sistematizar diversos aportes que desde la literatura se han producido sobre el tema, y
presentarlos de modo tal que puedan ser utilizados como recurso técnico para todo/a
aquel/la que se proponga iniciar una aproximación a la problemática.
Este documento pretende ser el principio de algo y el final de nada. No es el producto de
nuestra erudición, sino el fruto de nuestras preocupaciones. El saber académico es un insumo,
para un documento que no pretende ser un material de consulta, sino una herramienta de
trabajo.

5

“La Otra Trama” es también un poco eso mismo: un grupo de trabajo. Un colectivo de
organizaciones muy diversas, reunidas por una preocupación común, y la vocación unificada
de alzar la voz en torno a un problema sobre el que no podemos hacernos los distraídos: el
modo en que la criminalidad organizada puede afectar el funcionamiento de nuestra
democracia, y la plena vigencia de los derechos humanos en nuestro país.
Y eso explica, entonces, el sentido de este documento: poner en relieve la problemática de la
criminalidad organizada en Argentina, enfocados sus consecuencias para el funcionamiento
de nuestra democracia, y para la vigencia de los derechos humanos en nuestro país.
Esta debe ser, a nuestro entender, invitación suficiente a su lectura, la que esperamos pueda
ser un aporte significativo para todos/as aquellos/as que tienen sobre el tema algo para
decir, o -sobre todo- algo para hacer.

Finalmente, agradecemos los aportes que a la versión final del documento han hecho las
siguientes personas1: Ignacio Asis (Cambio Democrático - LOT), Andrés D´Alessandro (FOPEA LOT), Facundo Lugo (La Alameda - LOT), María Mérola (LOT), Alfredo Popritkin (Contadores
Forenses - LOT), Patricia Torres (Crear vale la pena - LOT), Pablo Vagliente (AVINA - LOT).

Renzo Lavín y Sebastián Pilo
Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia
La Otra Trama

1

En orden alfabético.

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INTRODUCCIÓN
En los últimos tiempos, y en particular en el último año como nunca antes, el tema del crimen
organizado, sus manifestaciones y sus consecuencias ha entrado de manera preponderante en
la agenda pública argentina. Este importante avance de la temática en la agenda y en la
opinión pública, se debe a una multiplicidad de factores. Por un lado, al incremento de la
violencia y de los niveles de inseguridad, en términos objetivos, en algunas zonas del país. Por
otro lado, a recientes sucesos que marcan ciertas conexiones entre el poder político y las
organizaciones criminales.
Más allá de eso, hay dos factores más que marcan la entrada de estos temas de manera
rotunda, ya no sólo en la agenda pública, sino también cada vez más en la agenda de
gobierno2.
En primer lugar, el hecho de que las campañas políticas recientes, han tomado a la inseguridad
como una cuestión a explotar con fines electorales, marcándose por ende diferentes posturas3.
Por supuesto, este empleo político de la cuestión tiene su origen en las reiteradas encuestas
que muestran que durante la última década, la principal preocupación ciudadana ha sido de
manera permanente la inseguridad, escoltada en los últimos años por la inflación4.
En segundo lugar, y muy asociado a lo anterior, debe mencionarse a la creciente atención que
los medios de comunicación le vienen otorgando a los temas de inseguridad y de crimen
organizado, fundamentalmente narcotráfico. Es decir, hay una interrelación entre el empleo
político electoral, el mediático y, más recientemente, el de las políticas públicas, en lo que
respecta al narcotráfico. Un análisis preliminar realizado con la herramienta Google Trends,
muestra que las búsquedas sobre el tema narcotráfico y sobre crimen organizado han
aumentado de manera exponencial en Argentina desde mayo de 2011, siendo antes
insignificantes.
Más allá de este auge del crimen organizado en la agenda pública y mediática, son muy pocos
los estudios que se focalizan en la cuestión específica de la delincuencia organizada en
Argentina. La literatura sobre esta temática siempre se ha centrado en países como los
centroamericanos o Colombia y México, en virtud de la preponderancia de estos temas en la
cotidianeidad de esos Estados.

2

El concepto de agenda de gobierno es entendido en los términos de Kingdom (1984)
Por mencionar sólo algunos de los casos más notorios, en 2009 Francisco de Narváez ganó las
elecciones legislativas en la provincia de Buenos Aires utilizando como principal eje de campaña la
inseguridad, y proponiendo ciertas medidas para enfrentarla, en general de corte más represivo que
preventivo (ver, por ejemplo, la nota de Balinotti en el diario La Nación, del 12 de agosto de 2013). Más
recientemente aún, Sergio Massa también ganó en el mismo distrito y en el mismo tipo de elecciones,
con un discurso cuya principal bandera ha sido la inseguridad (ver, por ejemplo, la nota del diario La
Nación del 28 de julio de 2013), y con propuestas de la misma índole que las de de Narváez.
4
Si bien a principios de 2014, algunas encuestas -principalmente un sondeo de Raúl Aragón y Asociados
(Graña, 2014)-parecen poner por encima por primera vez en mucho tiempo a los problemas
económicos, tal cuestión parece ser coyuntural. Las encuestas de Latinobarómetro de la última década
confirman esa postura.
3

7

En ese sentido, el presente trabajo pretende contribuir a comenzar a llenar ese hueco de la
literatura y, por otra parte, ser de utilidad para la comprensión de la problemática y,
consecuentemente, resultar un insumo básico en la elaboración de políticas públicas en la
materia.
Para lograr tal cometido, a partir de aquí el trabajo se divide en cinco partes. El segundo
capítulo introduce algunos conceptos teóricos, para luego realizar un diagnóstico del crimen
organizado en Argentina, focalizando en los tres delitos más relevantes en términos
económicos a escala global: el narcotráfico, la trata de personas y el tráfico de armas. Además
de describir las peculiaridades de estos fenómenos ilícitos en Argentina, se repasará el marco
normativo de cada uno de ellos, y se delinearán algunos lineamientos que podrían erigirse
como potenciales explicaciones de su desarrollo.
El tercer capítulo apunta a vislumbrar las conexiones entre el crimen organizado y la
corrupción, en términos teóricos y también en el caso argentino. Para ello, se detalla cómo el
crimen organizado deteriora las instituciones democráticas y el Estado de Derecho, además de
cómo impacta en los Derechos Humanos. También se mencionan algunos casos locales en los
que se aprecian los vínculos entre el crimen organizado y el poder político, aunque todo el
capítulo gira en torno a lo que denominamos, ampliando un concepto desarrollado por
Tokatlián, como “las 4 P”: la conexión entre los políticos, las pandillas, las policías y el sector
privado.
El cuarto capítulo se detiene de manera más específica en el tratamiento que el Poder Judicial
realiza sobre el crimen organizado. Se detallan los mecanismos institucionales por los cuales la
Justicia Federal se halla habilitada para abordar el crimen organizado y se efectúa un análisis
del modo en que la misma afronta la problemática del narcotráfico, destacando la saturación
de recursos y un enfoque centrado en los consumidores. Además se repasa la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en lo relativo a la tenencia de estupefacientes
para consumo personal, temática que tiene claros efectos sobre el modo en que se persigue a
las organizaciones narcotraficantes; y se evalúa la aplicación de ley de desfederalización parcial
de la competencia penal en materia de estupefacientes.
El capítulo quinto está dedicado a describir políticas públicas contra la delincuencia organizada
que se han implementado en otros países y que van desde orientaciones más punitivas a otras
más integrales. El objetivo no es hallar políticas paradigmáticas ni políticas deleznables, sino
identificar fortalezas y debilidades de cada una de ellas, y su potencial utilidad para el caso
argentino. Entre las políticas que se puntualizan, se hallan el modelo de guerra contra las
drogas, las unidades de Policía Pacificadora de Río de Janeiro; las distintas medidas para el
recupero de activos y algunas experiencias de participación civil contra el crimen organizado.
Finalmente, el sexto capítulo es a modo de conclusión y, con fines propositivos, delinea
algunas recomendaciones de política pública que, si bien deben analizarse con mayor
profundidad, pueden ser de utilidad para el caso argentino.
El crimen organizado es un fenómeno dinámico y en contante cambio, y por ello se privilegió el
uso de bibliografía lo más actual posible, así como de casos y problemáticas relativamente
recientes. Si bien es cierto que ese afán por resaltar las características actuales puede reducir

8

la profundidad del análisis, sin duda es más acorde al objetivo de este trabajo, que al fin y al
cabo pretende erigirse como una fuente de consulta para el debate fundado y democrático
sobre una cuestión compleja y siempre polémica.

9

DIAGNÓSTICO DEL CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA
Definiendo el Crimen Organizado
La complejidad, las manifestaciones múltiples y la ilicitud del crimen organizado hacen que su
definición no sea una tarea sencilla, y por ello no suele haber consenso respecto de la misma.
No obstante, puede afirmarse que existen dos orientaciones principales para definir al crimen
organizado: una intensiva y una extensiva. La primera intenta ofrecer características que todo
crimen organizado posee necesaria y suficientemente, mientras que la segunda se encarga de
mencionar todos los delitos que caen en esta categoría.
Dentro de las definiciones intensivas, Hagan (2006) detalla cuales son las características que
más se iteran entre los autores que definen el crimen organizado, mencionando la previsión de
lucro, la división del trabajo, la organización jerárquica, el uso de la violencia y algún nivel de
complicidad con la esfera estatal. Por su lado, Rojas Aravena (2008) señala que la delincuencia
organizada se diferencia de la “común” porque rebasa los controles gubernamentales;
establece líneas de operaciones basadas en un sistema complejo de tipo empresarial; persigue
el poder económico y social; posee una marcada orientación transnacional y una fuerte
especialización.
Desde una perspectiva más jurídica, es meritorio mencionar la definición que realiza la
Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional, también llamada Convención de
Palermo, que fue adoptada en 2000 y entró en vigor el 29 de septiembre de 2009, que brinda
la siguiente definición de “grupo delictivo organizado” en su artículo 2:
“Por “grupo delictivo organizado” se entenderá un grupo estructurado de tres o más
personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el
propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la
presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio
económico u otro beneficio de orden material.” (ONU, 2004)
En cierto sentido, el Código Penal argentino se halla en correspondencia con tal definición,
aunque lo hace respecto de la tipificación de asociación ilícita, en su artículo 210: “Será
reprimido con prisión o reclusión de tres a diez años, el que tomare parte en una asociación o
banda de tres o más personas destinada a cometer delitos por el solo hecho de ser miembro
de la asociación. Para los jefes u organizadores de la asociación el mínimo de la pena será de
cinco años de prisión o reclusión.”
Por otro lado, las definiciones extensivas consisten en listas de delitos que son tipificados
como parte de la delincuencia organizada. No existe una lista determinada, pero pueden
mencionarse el narcotráfico, el tráfico de armas, la trata de personas, el tráfico de órganos, el
tráfico de bienes culturales, la falsificación de moneda, los delitos ambientales, los delitos
cibernéticos, el lavado de dinero y muchos otros. Desde esta perspectiva, Buscaglia (2013),
identifica veintitrés dimensiones o modalidades del crimen organizado, incluyendo al
lenocinio, la extorsión, el homicidio calificado, el secuestro extorsivo y el robo de vehículos.

10

Esta distinción entre definiciones intensivas y extensivas es útil en términos teoréticos, pero
también jurídicos, puesto que las leyes que intentan atacar y/o prevenir la delincuencia
organizada, suelen seguir alguno de los modelos, y ello tiene implicancias disímiles. En general,
las leyes que no emplean listas de delitos suelen tener varias ventajas, puesto que pueden
generarse nuevos delitos de manera constante y más aun con el desarrollo de la tecnología.
Además, es habitual que los grupos dedicados al crimen organizado no siempre se aboquen a
una única actividad, sino que por el contrario suelen realizar varias de manera simultánea, e
incluso mutar sus actividades predilectas dependiendo de los incentivos que reciban. En este
sentido, la ley de El Salvador5 y la de Brasil6 son ejemplos de normas que no emplean una lista
de delitos, aunque debe aclararse que esta no es la postura habitual (UNODC, 2012).
Sobre la importancia de estos dos tipos de definiciones para la legislación, caben destacarse las
palabras de Dimitri Vlassis en el debate de la Convención de Palermo: “la Convención
alcanzará sus metas si está guiada por una conciencia de que la delincuencia organizada puede
atacarse mejor, si el foco no está tanto sobre las actividades en las que la delincuencia
organizada está involucrada en un momento dado, sino sobre sus estructuras y operaciones.
Según los proponentes de este punto de vista, tratar de cubrir en la convención todas las
posibles actividades en las cuales están involucrados grupos delictivos organizados, o en las
cuales pudieren involucrarse en el futuro, es un ejercicio fútil. Aún si el texto es tan integral
como pueda ser, el instrumento estará limitado al momento de terminarlo y firmarlo. La
convención debería atacar y buscar destruir las organizaciones delictivas, independientemente
de sus actividades.” (Williams y Vlassis, 2001).
De cualquier modo, ambos tipos de definiciones son necesarias para todo tipo de análisis, y si
bien aquí se detallarán algunas características propias de cualquier tipo de delito organizado,
en el pormenor de cómo se desarrolla el mismo en Argentina, será productivo repasar algunos
de los más relevantes delitos y sus peculiaridades. Asimismo, más allá de lo establecido por la
Convención de Palermo, el foco del presente trabajo no está puesto en las pequeñas
asociaciones criminales que pueden constituirse por tres personas, sino en los grandes grupos
que realizan consecutivamente delitos de manera articulada.
En términos generales, puede aseverarse que un grupo dedicado al crimen organizado, como
se entenderá en este trabajo, posee, al menos, las siguientes características:

5
6

Su fin es el ánimo de lucro: si bien quienes integran bandas criminales pueden
influenciar al poder político y social, su telos no es otro que la obtención y distribución
entre sus miembros de recursos materiales.
El medio para alcanzar el fin es el desarrollo de actividades ilícitas: la gama de
actividades que pueden desarrollar estos grupos es muy amplia, y si bien se centran en
acciones ilegales, no debe descartarse que muchos grupos posean fuertes
interconexiones con empresas u otras organizaciones lícitas.
Temporalidad: se entiende que un grupo dedicado al crimen organizado no es aquel
constituido para realizar un único delito, sino que debe tener cierta continuidad en el
tiempo y constancia en el desarrollo de sus actividades.

Ley contra el crimen organizado y delitos de realización compleja (2007).
Ley N° 9.034, del 3 de mayo de 1995.

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Estructura: todo grupo dedicado al crimen organizado tiene algún tipo de
organización, por lo que se constituye a través de cierta estructura. Las actividades
delictivas implican un alto riesgo, y más aún cuando es un número elevado de
personas las que las desarrollan. Para ello, es necesario generar lazos de confianza –
usualmente por medio de la existencia de vínculos familiares, étnicos o socioculturales
que brindan una identidad común- o, de no ser posible, de coerción, que aseguren la
fidelidad de los miembros. La literatura se ha explayado suficientemente en lo relativo
a la estructura de los grupos criminales7. Un informe de la UNODC (2012), sintetiza los
distintos patrones de organización delictiva en los siguientes tipos: Lazos familiares;
Mafias; Pandillas; Modelos mixtos con participación de miembros ajenos al grupo;
Grupos con conexiones con organizaciones terroristas o paramilitares y Células y redes
complejas. Algunas de las estructuras usualmente más difundidas en Latinoamérica
son los denominados “carteles”, que suelen manejar porciones de territorio, y las
“Bacrim” o bandas criminales, típicas de Colombia. No obstante, como se verá más
adelante, estas no son las modalidades habituales de organización en Argentina.
Altos niveles de sofisticación: en comparación con la delincuencia tradicional, la
desarrollada por grupos organizados suele caracterizarse por su elevado nivel de
sofisticación, con métodos y técnicas elaboradas y, en ocasiones, estandarizadas. Esta
elevada sofisticación va de la mano de una alta capacidad de mutabilidad, pues dado
que las organizaciones criminales no se rigen por normas formales, no padecen una
dependencia de la trayectoria fuerte, haciendo que puedan cambiar y transformarse
de manera mucho más rápida que las instituciones estatales.

Más allá de estas características necesarias, hay toda otra serie de peculiaridades que, si bien
no siempre están presentes en la delincuencia organizada, sí son muy frecuentes:

Violencia: la violencia es usual en las actividades de los grupos criminales, sin embargo,
no siempre la emplean. Inclusive ciertos estudios intentan demostrar que los grupos
criminales tratan de reducir al máximo los niveles de violencia con el objetivo de
disminuir la visibilidad pública y, por ende, la presión estatal (Kessler, 2011). En
términos teóricos, puede decirse que la violencia surge ante dos tipos de
circunstancias: cuando distintas bandas criminales se enfrentan por el control de un
negocio o un territorio, o cuando una o más bandas se enfrentan con el Estado. Esto es
así porque al tratarse de grupos ilícitos, no poseen formas institucionalizadas de
resolver sus conflictos, por lo que recurren a métodos no institucionalizados, dentro
de los cuales el más obvio es la violencia. Por el contrario, cuando una organización
posee el monopolio dentro de un territorio determinado, la probabilidad de que la
violencia sea elevada es relativamente baja. En este sentido, puede generarse una
situación paradójica según la cual, cuando un Estado pretende enfrentar a las

7

Por ejemplo, en un estudio metodológicamente muy correcto realizado por la UNODC (2002) en base a
variables como estructura, tamaño, actividades, nivel de operaciones, identidad, uso de la corrupción,
influencia política, penetración en la economía legítima y nivel de cooperación con otros grupos
criminales, establece cinco tipos de organizaciones criminales, con distintas organizaciones: standard
hierarchy, regional hierarchy, clustered hierarchy, core group y criminal network. Tanto este como otros
estudios de la misma índole, describen tipos que pueden llamarse weberianos, y que en la práctica
aparecen con fronteras no tan taxativamente definidas.

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organizaciones, el nivel de violencia puede ser más alto que cuando las deja actuar
libremente, aunque esta dicotomía se da sólo cuando se posee una concepción de
combate a la criminalidad únicamente vinculada al accionar policial. De cualquier
modo, aun cuando las circunstancias permiten que los niveles de violencia efectiva a
los que recurren estos grupos sean bajos, éstos siempre operan bajo la lógica de una
violencia latente que amenaza con aparecer cuando ello resulte necesario (pueden
producir temor en la sociedad -e incluso en los operadores estatales- aun en períodos
en que no recurren materialmente a la violencia).
Corrupción: casi cualquier organización delictiva de envergadura posee al menos algún
vínculo con las esferas estatales, principalmente con funcionarios públicos o aquellos
agentes encargados de hacer cumplir la ley mediante el potencial uso de la fuerza,
como policías u oficiales penitenciarios. El desarrollo de actividades delictivas de gran
tamaño sería imposible sin estos vínculos de complicidad, que se ven facilitados por los
altos niveles de ganancia que estas actividades suelen poseer.
Lavado de Dinero: las enormes ganancias que producen las actividades vinculadas al
crimen organizado requieren de otras actividades que sirvan para hacer pasar ese
dinero por lícito casi de manera inexorable, y por supuesto esta cuestión se asocia muy
fuertemente con la corrupción.
Una dimensión cada vez más transnacional: las actividades delictivas organizadas
adquieren cada vez más un carácter transnacional, pues los grupos suelen operar de
manera simultánea y coordinada en diferentes países, tanto de una misma región
como del globo entero. En este sentido es que ha surgido el concepto de “Crimen
Organizado Transnacional”, y la problemática es cada vez más aprehendida como una
cuestión “interméstica”, es decir, que abarca tanto dimensiones domésticas como
internacionales. Esto entra muchas veces en conflicto con el concepto westphaliano de
soberanía, y con la forma de resolver problemas que ese modelo trae aparejado.
Algunos autores apuntan que la creciente transnacionalización del crimen es un efecto
no deseado de la globalización (Rojas Aravena, 2006).
Implica fuertes costos para los Estados y las sociedades: dado el carácter ilícito del
crimen organizado, cualquier estimación de sus costos es siempre aproximada, pero
no por ello debe dejar de verse su importancia. Así por ejemplo, Rojas Aravena (2011)
sostiene que los costos directos asociados al crimen –no sólo al organizado- en Brasil
se han estimado entre un 3 y un 5% del PBI al año. Por su parte, Carrillo-Flores (2007)
ha informado que el costo para Latinoamérica varía ente un 2 y un 15% del PBI de los
países8. De cualquier manera, como se verá, no sólo el costo económico es importante,
pues no debe dejar de notarse el importantísimo efecto que el crimen organizado
acarrea sobre las instituciones en general y sobre la democracia en particular,
erosionando además la confianza de la ciudadanía y consecuentemente, el desarrollo
humano. Además, la violencia que trae aparejado el delito también posee amplios
costos directos sobre la policía, el sistema de salud, el sistema de justicia criminal, la
vivienda, los servicios sociales y los derechos humanos en general, y costos indirectos
en la salud, la economía y la sociedad (Buvinic, Morrison y Shifter, 1999).

8

Un buen ejemplo del análisis del costo económico del crimen organizado fue realizado para Perú por
UNODC (2011).

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Como corolario de estas características del crimen organizado, es necesario observar
tendencias regionales e incluso globales del delito, más allá de que este trabajo focalice en
Argentina, porque cualquier enfoque que se cierna a las fronteras nacionales, estará
condenado al fracaso.
Por ello resulta pertinente repasar cuáles son las tendencias más recientes en lo referente
al crimen organizado en América. Bagley (2012), identifica ocho puntos clave desde el
comienzo del siglo XXI, el repaso de cuatro de ellos servirá para introducir algunos
conceptos teóricos.
El primer punto es la globalización del consumo de drogas, pues si bien Estados Unidos
sigue siendo el principal consumidor, la brecha con el resto del mundo se aminora. En
particular en lo que respecta a la cocaína, los niveles de consumo en Estados Unidos han
caído desde los 90, mientras que han subido exponencialmente en Europa y crecido en
América Latina (Bagley, 2012).
Una segunda tendencia refiere a lo que Bagley (2012) denomina “las victorias parciales” en
la Guerra andina contra las drogas. Según el autor, las victorias han sido parciales porque
han provocado el desplazamiento de la producción más que su finalización. Hasta
mediados de la década del 80, Perú y Bolivia eran los dos principales productores de hoja
de coca y de cocaína refinada. En 1985 Perú producía aproximadamente el 65% de la
oferta de la hoja de coca, Bolivia el 25 y Colombia sólo el 10. Como consecuencia, Estados
Unidos respaldó diferentes acciones: la operación Blast Furnance en Bolivia, en 1986, así
como el Plan Dignidad entre 1998 y 2002, y las acciones llevadas adelante por Fujimori en
Perú, que incluyeron la interrupción del llamado “puente de aire” que conectaba el Alto
Huallaga en Perú con los laboratorios clandestinos en Colombia, a mediados de los 90.
Consecuentemente, en los inicios del nuevo milenio Colombia cultivaba alrededor del 90%
de la hoja de coca, dejando a los países andinos en valores menores. Por ende, en 2000, la
presidencia de Estados Unidos proclamó el Plan Colombia y más apoyo económico fue
recibido en la presidencia de Uribe en 2002. Para 2010, el área para el cultivo de coca en
Colombia se había reducido un 15% y la violencia había disminuido, no obstante, el foco
del tráfico de cocaína giró paulatinamente hacia México (Bagley, 2012). Además del
desplazamiento, la guerra contra las drogas ha tenido fuertes efectos en el incremento de
la violencia y efectos colaterales en las instituciones sociales, políticas y económicas.
En tercer lugar, se halla el denominado “efecto globo”, concepto que refiere al hecho de
que cuando se presiona con políticas represivas a una zona, el crimen organizado se
traslada a otra zona muy rápidamente, como al presionar un globo en una de sus puntas el
aire se desplaza hacia el otro extremo.
Finalmente, el “efecto cucaracha”, que refiere a la tendencia de las organizaciones
criminales a fragmentarse y dispersarse. Las organizaciones de menor tamaño y con
cabecillas menos identificables suelen ser más difíciles de desmantelar que las grandes
organizaciones con un líder visible. Un caso típico es el de Colombia, que luego de la caída
de los carteles de Medellín y Cali, fue testigo del surgimiento de una multiplicidad de
organizaciones más dispersas.

14

Luego de haber definido el concepto de crimen organizado y estipulado algunas
tendencias recientes, a los fines de explicitar cómo es la situación actual en la Argentina,
conviene presentar los delitos más importantes por separado: el narcotráfico, el tráfico de
armas y la trata de personas. Se han seleccionado estos tres delitos por tratarse de los más
relevantes en términos económicos a escala global (Kessler, 2011).

Narcotráfico
El narcotráfico es el tema más resonante en la agenda de la Seguridad Ciudadana argentina del
último año. El mismo se erige como la actividad más lucrativa a nivel mundial (DerGhougassian
y Evans, 2013). En América Latina se concentra la producción de gran parte de las drogas, en
especial la cocaína, y en Estados Unidos se concentra la demanda, al ser el país con los valores
más altos de consumo. La Organización Panamericana de la Salud calcula un movimiento de
600.000 millones de dólares; para fuentes norteamericanas se ubica en 400.000 millones
anuales (Dammert, 2009). Bobea (2008), por su parte, estima que el dinero del tráfico de
drogas representa el 3,1% del PBI regional, para tomar sólo dos casos nacionales.
A continuación se presenta el marco normativo que rige al narcotráfico en Argentina, para
luego analizar algunos factores que pueden fomentar su desarrollo y, posteriormente, realizar
un diagnóstico de la situación.

Marco Normativo
La Argentina ha ratificado los principales tratados e instrumentos internacionales vinculados al
control de los estupefacientes. Deben destacarse la Convención Única sobre Estupefacientes,
de 1961, enmendada por el Protocolo de 1972, cuyo objetivo es limitar exclusivamente a usos
médicos y científicos el cultivo, la producción, la fabricación, la comercialización, la
distribución, la posesión y el empleo de estupefacientes. Por otra parte, en 1971 se aprobó el
Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas, que establece un sistema de fiscalización
internacional de dichas sustancias e introduce controles sobre productos farmacéuticos y otras
sustancias psicotrópicas sintéticas, a fin de limitar su empleo a usos científicos y/o medicinales.
Más tarde, en 1988, se aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, que plantea la necesidad de implementar medidas
de control respecto de precursores, productos químicos y disolventes, que se usan
normalmente en la fabricación de estupefacientes.
En lo relativo al marco estrictamente nacional, la norma más relevante es la Ley N° 23.737, de
1989. El artículo 5 de la Ley castiga con pena de reclusión o prisión de cuatro a quince años y
multa al que sin autorización o con destino ilegítimo: a) Siembre o cultive plantas o guarde
semillas utilizables para producir estupefacientes, o materias primas, o elementos destinados a
su producción o fabricación; b) Produzca, fabrique, extraiga o prepare estupefacientes; y c)
Comercie con estupefacientes o materias primas para su producción o fabricación o los tenga
con fines de comercialización, o los distribuya, o dé en pago, o almacene o transporte.
También impone de cuatro a quince años y multa al que introduzca al país estupefacientes
fabricados o en cualquier etapa de su fabricación o materias primas destinadas a su fabricación
o producción, habiendo efectuado una presentación correcta ante la Aduana y posteriormente
alterara ilegítimamente su destino o uso. Además estipula una pena de reclusión o prisión de
ocho a veinte años y multa al que organice o financie cualquiera de estas actividades ilícitas. La

15

norma posee un enfoque eminentemente represivo, penando no sólo la tenencia (uno a seis
años), sino también la tenencia para uso personal (un mes a dos años). Debe puntualizarse que
la jurisprudencia de la Corte Suprema, en el caso Arriola, ha declarado la inconstitucionalidad
de la punibilidad de la tenencia de estupefacientes para consumo personal, aunque aclarando
que las circunstancias deben analizarse en cada caso concreto -asimismo, debe tenerse en
cuenta el alcance a las partes de las sentencias judiciales, incluso cuando declaran la
inconstitucionalidad de normas9-.
Más recientemente, en 2005, se dictó la Ley 26.045, que creó el Registro Nacional de
Precursores Químicos (RENPRE), que funciona en el ámbito de la Secretaría de Programación
para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR). El
Registro debe efectuar el control de la tenencia, utilización, producción, fabricación,
extracción, preparación, transporte, almacenamiento, comercialización, exportación,
importación, distribución o cualquier tipo de transacción con sustancias o productos químicos
autorizados y que por sus características o componentes puedan servir de base o ser utilizados
en la elaboración de estupefacientes. La sanción de la Ley constituye un gran avance, puesto
que Argentina posee una industria química desarrollada y su falta de control es sin duda una
fuente de cultivo para el narcotráfico
Pero más allá de la estructura jurídica, resulta importante señalar cuáles son las instituciones
que se abocan a controlar y combatir el narcotráfico. En el Poder Ejecutivo, mientras hasta el
año 2013 la totalidad de las funciones le competían a la SEDRONAR, en virtud del reciente
dictado del Decreto N° 48/2014 se realizó una escisión en los términos siguientes:

La SEDRONAR tiene la función de elaborar políticas y planificar estrategias nacionales
para la prevención y capacitación sobre el uso indebido de estupefacientes, brindar
asistencia técnica para la capacitación en la materia del personal de las Fuerzas,
centralizar la recopilación de datos y coordinar las actividades de investigación,
además de presidir el Consejo Federal para la Prevención y Asistencia de las Adicciones
y Control del Narcotráfico.
Por otra parte, en el ámbito de la Secretaría de Seguridad del Ministerio de Seguridad,
se creó la Subsecretaría de Lucha contra el Narcotráfico, que se debe encargar del
desarrollo de políticas nacionales y de la planificación de estrategias contra la
producción, el tráfico y la comercialización de estupefacientes10. Por su lado, el Poder
Legislativo cuenta con una Comisión específica dentro de la Cámara de Diputados,
para la “Prevención de Adicciones y Control del Narcotráfico”11, sin perjuicio de la
existencia de las Comisiones de Seguridad Interior propias de cada Cámara.

9

“La sentencia tiene efectos inter partes cuando se limita a prescindir de la aplicación de la norma
inconstitucional sólo en la causa en la cual ha sido dictada, dejando subsistentes los efectos de la norma,
que se podría aplicar en otros casos”(Ekmekdjian, 2007).
10
Debe mencionarse que desde su creación en 2010, el Ministerio de Seguridad atravesó una
multiplicidad de cambios orgánicos.
11
Debe señalarse que también hay proyectos para que la Comisión se aboque únicamente a la
Prevención, dejando los proyectos operativos en la Comisión de Seguridad Interior. Puede verse por
ejemplo, el reciente proyecto de Resolución del Diputado Pietragalla, que tramita mediante el
expediente N° 2413-D-2014

16

El Poder Judicial será tratamiento de un capítulo aparte, y en lo referido al llamado “cuarto
poder”, el Ministerio Público, cabe adelantar la existencia de la PROCUNAR o Procuraduría de
la Narcocriminalidad, creada el 19 de febrero de 2013. Se encarga de apoyar la tarea de los
fiscales en las investigaciones y juicios sobre narcocrimen, reunir información para diseñar
políticas de persecución penal e intervenir en los procesos cuando fuese oportuno12.
Con antelación a proceder a presentar algunos datos sobre el narcotráfico en Argentina, la
siguiente sección estipula algunos factores que inciden en el desarrollo del mismo.

Algunos Factores que permiten el avance del narcotráfico en Argentina
Como todo fenómeno complejo el narcotráfico se distingue por su multicausalidad. Los
factores a mencionar pueden agruparse en tres tipos: a) estructurales, relacionados con la
economía y los procesos sociales de mediano plazo; b) geopolíticos, asociados al
desplazamiento y la expansión de redes criminales de otros países y a la geografía del
narcotráfico en sí y c) político-institucionales, referidos a los aspectos normativos internos de
Argentina.
Factores Estructurales
Por supuesto que el narcotráfico no es nuevo en Argentina, empero, sí parece manifiesto un
crecimiento en las últimas décadas de las actividades relacionadas a su desarrollo, así como
tendencias antes inexistentes. En términos teóricos simplificados, puede afirmarse que
cualquier organización criminal de envergadura dedicada al narcotráfico requiere al menos dos
tipos distintos de actores. Por un lado, los líderes o quienes organizan al grupo, que obtienen
la mayor parte de las ganancias y que incluso pueden ser en muchas ocasiones delincuentes de
cuello blanco, ocasionalmente puede haber también apoyo por parte de personas que no son
parte íntegra del grupo, pero colaboran en algunos procesos, como el blanqueo de dinero. Por
otro lado, está la mano de obra, sujetos que se encuentran más expuestos, que en muchos
casos realizan las tareas de mayor riesgo y menores ganancias y que, usualmente, son
reclutados entre los sectores más jóvenes y vulnerables. Este sector ha crecido
considerablemente en las últimas décadas y es meritorio estipular algunos posibles
lineamientos de por qué esto ha sido así.
Durante la totalidad del siglo XX, el gobierno argentino mantuvo una postura represiva para
con los grupos criminales y en especial para con el narcotráfico. Esta perspectiva se solidificó
durante la última dictadura militar que privilegió el control social y criminal por sobre la salud
pública, la prevención y el bienestar (Eventon, 2013).
Durante los 90, se llevaron a cabo, junto con una descentralización administrativa, medidas de
corte neoliberal, que incluyeron privatizaciones, flexibilización laboral, y un rol
predominantemente pasivo por parte del Estado. Como resultado, hacia el final de la década
se percibía un fuerte incremento de la pobreza y la desigualdad, hecho que junto a otras
circunstancias derivó en la crisis del 2001.
Si bien en el nuevo siglo la economía creció fuertemente, y se tomaron medidas mucho más
intervencionistas, el impacto del crecimiento no fue igual para todos. En particular, los más
12

Resolución N° 208/2013 de la Procuraduría General de la Nación.

17

afectados parecen ser los más jóvenes, pues según la Encuesta Permanente de Hogares de
2010, aproximadamente un 24% de la población de entre 18 y 24 años no estudia ni trabaja y
de ellos un 71% no busca trabajo. El desempleo juvenil es casi el cuádruple del desempleo en
adultos (18,5% frente a un 5,1%) (Millán Smitmans, 2012). Además, una gran parte de quiénes
sí trabajan lo hacen en la informalidad. Por otra parte, y de manera previsible, el problema es
mucho más serio en los sectores más pobres. Un 51% de los jóvenes que no estudian ni
trabajan provienen del quintil más bajo de la distribución de ingresos, y si se contempla
también al quintil siguiente, el guarismo es de un 77% (Millán Smitmans, 2012). También se ha
detallado que en Argentina el 54% de los arrestados en 2009 por delitos vinculados al tráfico
de drogas con estatus de empleo conocido, se hallaban desempleados (UNODC, 2012).
En las últimas décadas, según plantea Föhrig, se han roto tres agencias de socialización
fundamentales13. Por un lado, el trabajo, pues en la década del ´70 más del 90% de los
trabajadores argentinos se hallaban registrados, lo que otorgaba un horizonte de estabilidad y
la capacidad de articular un proyecto de vida en un mundo de certidumbre. Esta situación se
deshizo en el último cuarto de siglo y con especial énfasis en los 90, y más allá del avance en la
última década, aún más de un tercio del trabajo es informal. En segundo lugar, la agencia de
socialización que es la escuela también se deterioró, no sólo por la ya mencionada presencia
de una gran número de jóvenes que no concurren a las instituciones educativas, sino también
porque las mismas han mutado su función, y muchas veces actúan como ámbitos de
socialización primaria más que secundaria, en donde los niños se alimentan antes que
educarse. En tercer lugar, la familia se ha modificado de manera significativa, porque entre los
grupos más vulnerables hay una fuerte presencia de familias monoparentales.
Todo esto origina una fuerte presencia de jóvenes que ya llevan varias generaciones sin pasar
por las instituciones de socialización típicas y para quienes la principal institución socializadora
se halla completamente desmembrada. Todo este conglomerado de jóvenes es más vulnerable
a ser reclutado por las organizaciones criminales porque constituyen una enorme fuente de
mano de obra barata. Si bien es cierto que les son útiles en particular a las organizaciones de
narcotraficantes, para desarrollar las actividades más riesgosas, no debe dejar de recordarse
que la interconexión entre el narcotráfico y otros delitos complejos es altísima. Por ende, esta
gran masa de jóvenes son víctimas y colaboradores de manera simultánea de las
organizaciones criminales. Para ellos, las mismas representan quizá la salida más directa hacia
una fuente de ingresos, mientras el mercado laboral formal los excluye.
Tal vez el mejor reflejo de esta situación lo constituye un sucinto estudio realizado por el
Colectivo de Acompañantes Juveniles del Instituto de Recuperación de Adolescentes de
Rosario (2012), una ciudad particularmente afectada por la violencia entre bandas, que
entrevistó a cuarenta y ocho jóvenes de entre 16 y 18 años que se encontraban a principios de
2012 en el Instituto, por causas que van desde robos a homicidios14. Entre los resultados más
destacados, se hallan los siguientes:

13

Estas ideas fueron expresadas en una entrevista realizada por el diario Perfil (2014):
http://www.perfil.com/domingo/-El-tema-de--la-niez-con--la-droga--es-crucial-20140329-0101.html.
14
SI bien la muestra es pequeña, los resultados no dejan de ser sugerentes debido a la rotundez de los
datos.

18



Respecto de las zonas de residencia, el 94% proviene de barrios periféricos.
En cuanto a la escolarización, el 83% no terminó la escuela primaria y ninguno la
secundaria, concordando esto con el deterioro de la función de la escuela.
En lo referente a los lazos familiares, sólo el 23% vive con ambos padres. Otro 23% no
vive con ninguno de los padres y el 44% vive solamente con la madre. Además, el 21%
tiene alguno de los dos padres fallecido y el 19% tiene alguno de los padres preso.
Asimismo, el promedio de hermanos es de 5,8 (incluyendo los hermanastros, dado que
el 65% tiene medios hermanos). El 23% tiene al menos un hermano muerto por
violencia o sobredosis y el 31% tiene algún hermano en prisión. El 40% tiene hijos,
aunque sólo la mitad convive con ellos.
El consumo de drogas comienza generalmente a los doce o trece años. Todos
consumen sustancias psicoactivas. El 65% consume cuatro sustancias o más, siendo el
tabaco, la marihuana, la cocaína y los psicofármacos las más consumidas. La frecuencia
es predominantemente diaria.

Son además múltiples las muestras de que suelen ser los jóvenes y los niños quienes son
empleados en los denominados “búnkeres”15, pequeños puntos de expendio ilegal en pocas
cantidades de droga que suelen hallarse en medio de los barrios carenciados. Estos jóvenes
son denominados “soldaditos” y pueden estar horas en una casilla intercambiando a través de
una pequeña ranura dinero por drogas. De acuerdo con un estudio de Eventon (2013), a un
“soldadito” se le paga aproximadamente $150 por atender un bunker durante todo un día,
mientras que el valor es de $400 si se trata de un mayor de edad. En el mismo sentido, los
“soldados” que se hallan fuera de los búnkeres con funciones de custodia cobran entre $150 y
$300, dependiendo de si están armados. Finalmente, $1500 parece ser el valor que ronda la
protección policial.
Factores Geopolíticos
Además de estos factores de índole social, existe toda otra serie de factores de carácter
geopolítico e histórico que favorecen el avance del narcotráfico en Argentina. Por empezar, el
aumento del consumo abrió una nueva fuente de demanda para las organizaciones de otros
países, especialmente colombianas, con tasas de retorno más rápidas a la inversión (Rico,
2013). Este autor sostiene que la llegada de las Bacrim a países como Bolivia, Perú, Argentina,
España o Brasil, se enmarca en el denominado trasplante criminal. Pero para realizar este
trasplante las bandas no contaron con una base de compatriotas afianzada en los países
mencionados; por ende, mientras que las Bacrim han sido organizaciones mafiosas16 en
Colombia, el trasplante a estos nuevos países fue sólo en su dimensión criminal, centrándose
en tres líneas: tráfico y alianzas para la comercialización al por menor de cocaína; lavado de
activos y refugio de cabecillas, que suelen instalarse como prósperos empresarios. El tráfico
hacia Europa desde países como Argentina y Brasil comenzó a implicar menores riesgos de
incautación que el tráfico desde Colombia. Rico afirma que el trasplante de las Bacrim a países
como Argentina se dirigió hacia los centros urbanos más poblados. Esta expansión de las
15

Al respecto, puede verse el reciente informe del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la
Adolescencia de la Defensoría de Niños, Niñas y Adolescentes de la Provincia de Santa Fe (2014).
16
Según el autor, que sigue a Reuter (1986) y a Gambetta (1990) las mafias incorporan además de su
dimensión estrictamente criminal, una dimensión social y económica, como proveedoras privadas e
ilegales de seguridad, lo que les brinda la capacidad de organizar mercados semi legales.

19

bandas hacia países del cono sur trajo aparejado un aumento del consumo en esas zonas:
incluso cuando podía considerarse a Argentina como un país únicamente de tránsito, muchos
de los pagos comenzaron a hacerse directamente con droga y eso tendió a aumentar el
consumo-. Con el crecimiento de las bandas, las mismas comienzan a cooptar a ciertos estratos
del poder por un lado, y a ganar lentamente legitimidad por el otro, sobre todo en los barrios
más pobres, donde al Estado le cuesta más llegar, a pesar de los avances que se han dado
luego de la crisis de 2001. Otro de los motivos que incentiva a los criminales a situarse en las
villas y barrios precarios, es un factor meramente situacional, pues la geografía de las mismas
hace que la llegada de las Fuerzas del orden sea más dificultosa.
Por otro lado, el descenso en el flujo de cocaína desde Venezuela hacia África fue compensado
por el traspaso de droga desde Brasil y Argentina. Todo ello es parte de una nueva geografía
del narcotráfico, en donde ha aumentado la demanda por parte de países europeos y
africanos, y ha disminuido la demanda de cocaína por parte de Estados Unidos -que de todos
modos sigue siendo el primer consumidor mundial- trasladándose la misma hacia las drogas
sintéticas (Garzón Vergara, 2013). La situación de Argentina como país portuario no ayuda en
este sentido.
Pero además, hoy en día Perú se ha constituido como el primer productor mundial de hoja de
coca y en ese país también se desarrolla la producción de pasta base. En ese contexto,
Argentina ingresa como una zona en la que puede completarse el circuito de producción que
se inicia en Perú, en parte debido al desarrollo de su industria química.
Factores Institucionales
Son múltiples los factores institucionales que pueden resultar incentivos para el crimen
organizado, y con estos factores en particular resulta más correcto el concepto de incentivos
que el de causas o determinantes. Aquí, vale la pena destacar dos de ellos:

17
18

El escaso control en las fronteras, tanto en el espacio aéreo como en el terrestre y el
marítimo. Esta situación colaboró primero en la consolidación de Argentina como país
de tránsito y parece fomentar en la actualidad el desarrollo de su etapa productiva. Si
bien son meritorios los objetivos que el llamado “Operativo Escudo Norte”17 se plantea
-aumentar la vigilancia y el control del espacio terrestre, fluvial y aéreo en las fronteras
noreste y noroeste del país, así como detener y poner a disposición de las autoridades
judiciales a los potenciales criminales- el mismo aún no ha mostrado sus resultados.
Recientemente, el Ministerio de Seguridad de la Nación informó la existencia de al
menos mil cuatrocientas pistas de aterrizaje clandestinas18. En 2004, por medio del
Decreto N° 1.407 se creó el Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial
(SINVICA), con el objetivo de controlar el espacio aéreo y desarrollar radares de
industria nacional, a través de la empresa INVAP. No obstante, la implementación de
los radares aun es limitada y el ingreso de estupefacientes por vía aérea se ha vuelto
más frecuente (DerGhougassian y Evans, 2013).
El escaso control de la industria química. Argentina es uno de los países de
Latinoamérica que posee una industria química con alto desarrollo, y muchos de los

El operativo fue prorrogado hasta diciembre de 2014 por el Decreto 2221/2013.
Ver, por ejemplo, el artículo de Gallo en el diario La Nación, del 16 de junio de 2014.

20

precursores químicos que son empleados en el procesamiento de estupefacientes se
encuentran disponibles, para fines lícitos, en el país. Estos precursores requieren de un
mayor control que imposibilite su uso para fines ilegales. Un avance ha habido con la
sanción de la Ley N° 26.045 en 2005 porque al crearse el Registro Nacional de
precursores químicos se le impuso un mayor control a la industria. La sanción fue
recientemente destacada por la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes
(JIFE, 2014). No obstante, los escasos recursos y la escasa cantidad de personal del
RENPRE dificultan su accionar, que en gran parte se limita a la generación de una lista
de compañías dedicadas a la producción y comercialización de precursores químicos, y
a la estipulación de cantidades permitidas de sustancias que cada compañía puede
manipular (DerGhougassian y Evans, 2013).

Diagnóstico
Los datos referidos al crimen organizado siempre deben leerse con cautela, porque su certeza
siempre es relativa, tratándose justamente de una actividad ilícita.
Hecha esa aclaración, se presentan a continuación algunos datos extraídos de la base de
UNODC referidos a las incautaciones de distintas drogas en Argentina. El Gráfico I muestra la
cantidad de kilogramos de cannabis incautados en Argentina, llegando la serie hasta 2009.
Desde 2005, puede observarse un paulatino aumento, con una leve caída en 2009, siendo el
pico en el año 2008 con 107.530 kilogramos. Aquí debe aclararse que el aumento en las
incautaciones puede deberse a dos factores: un incremento en la comercialización o uso de las
drogas; o un incremento en el esfuerzo operacional o en la eficiencia de las Fuerzas policiales
en su labor. Si bien suele afirmarse que las incautaciones rondan el 10% del circulante total, no
existen datos fidedignos al respecto.
A nivel regional, en 2009 el país que mayor cantidad incautó fue Colombia, con 208.875 kgs.
Gráfico I – Incautaciones de Marihuana en kilogramos
120000,00
100000,00
80000,00
60000,00
40000,00
20000,00
0,00

89939,99
87525,58

107530,42
91869,39

54785,93
36482,14

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Incautaciones de Cannabis

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de UNODC.
Por otra parte, a fin de observar la evolución de las incautaciones de cocaína, se presenta el
Gráfico II. Aquí la evolución es mucho más rotunda, pasando de poco más de tres mil kilos en
2004 a más del cuádruple (12.643 kgs.) tan sólo cinco años después. En casi todos los países de

21

Sudamérica las cantidades incautadas reportadas se incrementaron fuertemente en los
últimos años, siguiendo los datos de Naciones Unidas. No obstante, exceptuando a Uruguay,
que incauta cantidades pequeñas, Argentina es el Estado sudamericano cuya tasa de variación
en esos cinco años es mayor, con un incremento de un 305%. Empero, estos postulados deben
tomarse con mesura, dado que la forma en que los países le reportan los datos a la UNODC
puede afectar significativamente las variaciones entre ellos.

Gráfico II – Incautaciones de cocaína en kilogramos
14000
12643,256
12112,268

12000
10000
8000

7533,087
6502,122

6000

5502,568

4000
3114,773
2000
0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de UNODC.
Pero más allá de las incautaciones, que pueden ofrecer una idea del nivel del tráfico que se
desarrolla en el país, es importante también prestar atención a la evolución de los niveles de
consumo. Por ello, el Gráfico III presenta la tasa de prevalencia anual19 para la marihuana, la
cocaína y el paco. Como puede observarse, a partir de 2004 se observa un incremento
considerable en las tasas de prevalencia, teniendo las mismas un fuerte punto máximo en el
año 2006, alcanzando un 7,4% de la población que en el último año había consumido alguna
sustancia ilícita. Si bien luego los guarismos descienden y se estabilizan, nunca vuelven a los
valores previos a 2004. Las tasas son mayores en hombres y en las poblaciones más jóvenes
(SEDRONAR, 2011).
Según un reciente informe de UNODC, la tasa de prevalencia anual de cocaína en América del
Sur (1,3%) se halla en niveles comparables a los de Estados Unidos, aunque es mucho más alta
que en Centroamérica (0,6%) y el Caribe (0,7%). El informe asevera que el uso de cocaína se ha
acentuado significativamente en Brasil, Costa Rica y Perú, pero no ha sufrido grandes cambios
en Argentina. Igualmente, destaca que para el cannabis Sudamérica posee una tasa mucho
más alta que la media mundial, pues un 5,7% de la población ha consumido esta sustancia en

19

La tasa de prevalencia anual es el porcentaje de personas de cierto rango etario y de un territorio
específico que en un momento del tiempo manifiestan haber consumido una sustancia determinada en
el último año.

22

el último año. Además, para Europa Occidental y Central, zonas a donde suele considerarse
que se dirige la droga que atraviesa Argentina, es de 1,2% (UNODC, 2013).

Gráfico III - Tasa de Prevalencia Anual – Personas entre 15 y 64 años
10
7,4

5

0

1,9
0,3
0
2004
MARIHUANA

4,1
1
0,2
2008

2,6
0,5
2006
COCAÍNA

4,1
0,9
0,02
2010

PASTA BASE - PACO

Fuente: Elaboración Propia en base a datos de UNODC.
Una discusión que ha surgido recientemente en Argentina y que se ha adueñado de las
campañas políticas y del tratamiento mediático referido al narcotráfico, es si Argentina sigue
siendo un país de tránsito o se ha convertido en productor de estupefacientes. Al respecto,
cabe aclarar que según la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el
Protocolo de 1972, existe una diferencia entre la producción y la fabricación de
estupefacientes. La “producción” refiere a “la separación del opio, de las hojas de coca, de la
cannabis y de la resina de cannabis, de las plantas de que se obtienen”. La “fabricación” es
posterior y hace referencia a “todos los procedimientos, distintos de la producción, que
permitan obtener estupefacientes, incluidas la refinación y la transformación de unos
estupefacientes en otros”. Por su parte, la SEDRONAR, clasifica los centros de procesamiento
ilícito de estupefacientes en centros de producción ilícita, aquellos en donde se determine la
presencia de hoja de coca, amapola de opio y otras especies de las cuales puedan extraerse
estupefacientes u otros elementos necesarios para el cultivo y cosecha de las hojas de coca;
centros de fabricación ilícita, aquellos en donde se detecte la presencia de precursores
químicos empleados en la fabricación de estupefacientes o instrumental adecuado para su
fabricación (cuando los centros se vinculen a estupefacientes de origen natural pueden ser de
extracción, de purificación o de cristalización); y centros de adulteración, donde se encuentren
sustancias empleadas en el estiramiento o corte, así como instrumental o precursores
químicos para la adulteración (SEDRONAR, marzo de 2011).
El mismo estudio de la SEDRONAR realiza un análisis de un conjunto de causas judiciales y de
ellas infiere la existencia de al menos cuarenta y tres centros de procesamiento ilícito de
estupefacientes: treinta (68%) vinculados a la adulteración o fraccionamiento y catorce (32%) a
la fabricación ilícita. De los centros de adulteración, un 46% se halla en Buenos Aires, un 27%
en Córdoba, un 13% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), un 7% en Salta y otro 7%
en Tucumán. Es decir, se percibe una fuerte concentración en las grandes ciudades. Por otra
parte, de los centros de fabricación un 72% se encuentra en Buenos Aires, repartiéndose el
resto entre Tucumán, Jujuy, CABA y Córdoba. No se verificó la existencia de centros de
producción (SEDRONAR, marzo de 2011).

23

El análisis de las causas muestra que los centros desarrollan sus actividades en instalaciones
precarias que, no obstante, suelen estar separadas de las construcciones principales de las
propiedades. No es raro tampoco que se instalen en casas quintas (SEDRONAR, marzo de
2011).
Por otra parte, según información otorgada por la Jefatura de Gabinete de Ministros de la
Nación, en sus informes al Congreso de la Nación, entre los años 2000-2006, según las
estadísticas de la Base de Datos Estadísticos de Procedimientos por Infracción a la Ley 23.737,
se informaron un total de 80 centros de procesamiento ilícito. En cuanto a su ubicación
geográfica, la gran mayoría se hallan en la Provincia de Buenos Aires (53), 8 en Capital Federal,
6 en la Provincia de Salta, 5 en la Provincia de Santa Fe, y el resto se distribuyen entre
Córdoba, Tucumán, Entre Ríos y Jujuy. En el periodo 2012 se desarticularon 31 centros de
procesamiento ilícito, mientras que en el año 2013, se informó la desarticulación de 14 centros
de procesamiento ilícito de estupefacientes: 5 en Santa Fe, 1 en Mendoza, 1 en Salta, 7 en
Gran Buenos Aires, 1 en la CABA. Asimismo, en el período 2000-2012 el 69% de los centros de
procesamiento ilícito se hallaron en Buenos Aires, y un 12% en la CABA (Jefatura de Gabinete
de Ministros de la Nación, 2014). El Gobierno también ha desmentido a la Junta Internacional
de Fiscalización de Estupefacientes, que en un informe del 2012 arguyó que según estadísticas
del propio gobierno la cantidad de centros de procesamiento se había acrecentado (JIFE,
2012).
Son justamente estos centros de fraccionamiento y adulteramiento los que son usualmente
denominados como “cocinas”.
En cuanto los laboratorios descubiertos durante el año 2013, se ve una prevalencia de las
llamadas “cocinas”, que son utilizadas para el fraccionamiento y la adulteración de la pasta
base. En síntesis, puede percibirse que Argentina sigue siendo principalmente un país de
tránsito de estupefacientes, con destino principalmente europeo y crecientemente hacia otras
zonas. Sin embargo, la intervención en el proceso de las últimas etapas de producción de
drogas mediante los precursores químicos sí se encuentra presente en Argentina.
Resulta innegable que también hay cierto nivel de elaboración de estupefacientes y
dependiendo de la definición conceptual que se emplee puede hablarse de distintos niveles. Si
se usa una definición acotada, como lo hace SEDRONAR, puede entenderse que lo que prima
no es la producción, sino la fabricación y, principalmente, la adulteración y el fraccionamiento.
No obstante, incluso con esta definición acotada hay al menos un caso en donde se ha
descubierto producción. Se trata de lo hallado recientemente mediante el llamado “Operativo
Flipper”20, en donde en Funes, Santa Fe, se detuvo al llamado “Delfín” David Zacarías y se
incautaron aproximadamente trescientos kilogramos de pasta base y clorhidrato de cocaína ya
procesado, alrededor de mil trescientos litros de precursores químicos, dinero en efectivo y
divisas extranjeras, varios vehículos automotores y un sofisticado laboratorio de producción de
clorhidrato de cocaína, que poseía una secadora importada de grandes dimensiones, y una
envasadora de vacío.

20

Ver, por ejemplo, el artículo del Boletín de Noticias del Ministerio de Seguridad de la Nación del
6/9/2013.

24

A propósito de este suceso, ocurrido en las cercanías de Rosario, es menester hacer mención al
hecho de que Rosario, ubicada en la Provincia de Santa Fe, es tal vez la provincia que más
difusión ha adquirido en lo relativo al narcotráfico. Ello se debe primordialmente a que ha
elevado de forma abrupta sus niveles de violencia, hecho que se ve reflejado en la suba en la
tasa de homicidios de la ciudad.
En 2004 Rosario experimentó 89 homicidios, valor éste que no ha parado de ascender: 108 en
2005, 90 en 2006, 113 en 2007, 121 en 2008, 130 en 2009, 124 en 2010, 169 en 2011, 182 en
2012 y más de 220 en 2013, elevándose así la tasa de homicidios a 15,1 cada cien mil
habitantes, un valor muy alto si se considera que la media del país ronda los 5 por cada
100.000 y que en Buenos Aires es de 7,6 (Eventon, 2013). Hasta fines de septiembre de 2014,
las víctimas de homicidio en Rosario ascienden ya a 19021.
Siguiendo a Eventon (2013), es altamente probable que el incremento en los asesinatos sea
producto de la competición territorial entre diferentes bandas22, en particular entre la
denominada “Los Monos”, y otros grupos. El 70% de los homicidios del pasado año se efectuó
con armas de fuego y la mayor parte de las víctimas fueron hombres de entre 16 y 39 años,
provenientes de las villas (Eventon, 2013). Los Monos son quizá uno de los grupos más
poderosos. Liderada por la familia Cantero, esta banda creció en la década del 90 a través de
diversas actividades criminales como la importación de marihuana desde Paraguay. Hacia los
2000, adquirió todas las características de una organización criminal al comenzar a disputar
territorio con otras bandas. Además, suelen reinvertir una parte de sus ganancias en las
comunidades, como una forma de lograr legitimidad (Eventon, 2013), asimilándose en ciertos
aspectos al accionar estatal.
Otra de las características de los grupos vinculados a las drogas en Argentina que también se
refleja en Rosario, es la conexión con los denominados “barras bravas”, quienes suelen
intervenir como proveedores de violencia, soldados, o vendedores de drogas por ejemplo, al
interior de los estadios. Los Monos han tenido contacto tanto con la barra de Rosario Central
como con la de Newells Old Boys, ambos clubes rosarinos (Eventon, 2013).
Luego de varias disputas entre el gobierno provincial y el nacional, a principios de abril desde
el Ministerio de Seguridad de la Nación se encaró un operativo de gran talante en la ciudad de
Rosario, con el objetivo de ocupar la ciudad, con una presencia inicial de 3000 efectivos de
distintas Fuerzas. Es muy reciente como para sacar conclusiones, mas hasta el momento el
foco ha estado únicamente en el combate a los búnkeres y a los pequeños puntos de venta, y
debe tenerse precaución con que no se genere el efecto globo, desplazándose el crimen hacia
otras ciudades.

Trata de Personas
La trata de personas no es un fenómeno reciente en Argentina. Grupos organizados operan ya
desde hace tiempo, y quizá el más conocido de principios del siglo XX haya sido el de la Zwi
Migdal, una organización mundial de trata de personas que traía mujeres desde Europa del
21
22

Dato extraído del artículo de La Voz del 29 de septiembre de 2014.
Ver, por ejemplo, la nota del diario Clarín del 8 de mayo de 2014.

25

Este para prostituirlas fundamentalmente en Buenos Aires, que llegó a perdurar por dos
décadas, en gran parte gracias a la connivencia de los agentes del orden (Schnabel, s/d).
Mientras que el narcotráfico y el tráfico de armas representan delitos de alta gravedad
fundamentalmente por las consecuencias que acarrean, la trata de personas es además muy
grave en sí misma, pues se erige como una severa violación a los derechos humanos,
constituyendo un atentado contra la dignidad y la libertad humana.
Siguiendo al Protocolo de Naciones Unidas para Prevenir, Reprimir y Sancionar la trata de
Personas, especialmente Mujeres y Niños, que es complementario de la ya mencionada
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, puede
definirse a la trata como:
“la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas,
recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al
fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la
concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una
persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación
incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de
explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas
análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos.”
En la definición se identifican, en primer lugar, las diferentes etapas de este proceso:
captación, traslado y recepción de personas con la finalidad de que sean explotadas. Se
incluyen además, los distintas modalidades que puede incluir la explotación: sexual, laboral,
servidumbre e incluso extracción de órganos.
Como ya se mencionó con anterioridad, la trata de personas es el tercer negocio más lucrativo
del mundo, luego del narcotráfico y del tráfico de armas (Kessler, 2011). Según la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), genera ganancias estimadas en treinta y dos mil millones de
dólares anuales, de los cuales un 85% es originario de la trata sexual. Se somete por año a
millones de personas en condiciones de esclavitud (OIT, 2008). En términos generales, las
principales corrientes proceden de países en desarrollo con destino a países más prósperos
(UNICEF, 2012).
En general se entiende que hay tres actores con distintos roles para que el delito de trata se
produzca (UNICEF, 2012). Por un lado, por supuesto, las víctimas, aquellas que son explotadas
con diferentes modalidades, siendo las más usuales la sexual y la laboral.
En segundo lugar, las organizaciones criminales. Aquí debe tenerse en cuenta que puede
tratarse de grandes grupos criminales transnacionales, hasta pequeñas asociaciones que
muchas veces explotan a miembros de su misma familia. El concepto de tratante posee una
definición amplia que refiere a quienes “se dediquen a la captación y el transporte de
personas, quienes ejerzan control sobre las víctimas de la trata, quienes las trasladen o
mantengan en situaciones de explotación, quienes participen en delitos conexos y obtengan un
lucro directo o indirecto de la trata, sus actos constitutivos y sus delitos conexos” (ONU, 2002).

26

Aquí debe señalarse que si bien la trata es un delito de trascendencia global, a diferencia del
narcotráfico y el tráfico de armas, suele desarrollarse de manera intrarregional (Santamaría,
2013), y las organizaciones más pequeñas actúan dentro de las fronteras de un mismo país y
entre provincias. Al respecto, la Organización Internacional de Migraciones (OIM), ha señalado
que en Argentina la trata interna es preponderante por sobre la transnacional.
Los roles más habituales dentro de una organización dedicada a la trata, son los siguientes
(UNICEF, 2012):




Captador: capta a las víctimas, generalmente a través de la generación de una relación
de confianza
Reclutador: reúne y traslada a las víctimas ya captadas, aunque no se encargue del
transporte en sí.
Transportador: lleva a las víctimas desde el lugar de origen al de destino.
Intermediario: se ocupa de actividades que podrían considerarse de apoyo, como la
provisión de información, la falsificación de documentación y, ocasionalmente, el
vínculo con funcionarios.
Regente de prostíbulo: administra los locales en donde las víctimas son explotadas
Proxeneta: no posee su propio local pero tienen cautivas a las víctimas, a las que cede
por dinero y usualmente con el llamado “sistema de plazas”, que restringe la
permanencia de las víctimas en un prostíbulo a determinados lapsos, imposibilitando
la generación de vínculos entre las víctimas o entre ellas y los clientes.

Si bien estos roles son tipos teóricos, no debe descartarse que varios de ellos sean ejercidos
por la misma persona. Los tratantes ejercen violencia, efectiva o potencial, mediante
amenazas, para la retención de sus víctimas.
Las víctimas y los tratantes componen la oferta de este mercado ilícito, mientras que la
demanda es sostenida por el tercer actor relevante: los clientes. Ha tenido grandes
repercusiones la reciente campaña referida a que “Sin clientes no hay trata”, que comenzó por
iniciativa de organizaciones de la sociedad civil y fue posteriormente impulsada por el
Ministerio de Justicia de la Nación, que apunta a combatir la demanda de cualquier forma de
trata de personas.
A continuación, se sintetiza el marco normativo vinculado a la trata en Argentina y a nivel
internacional.

Marco Normativo
El instrumento internacional23 más relevante en la materia, es el Protocolo de Palermo, o
“Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y
niños”, que es complementario de la Convención de Palermo.
A nivel nacional, la norma más importante es la Ley N° 26.364 de “Prevención y sanción de la
trata de personas y asistencia a sus víctimas”, sancionada en 2008. La misma adopta la
definición del Protocolo de Palermo y realiza una aclaración para el caso de víctimas menores,
23

Para un buen resumen sobre los instrumentos internacionales vinculados a la trata, puede consultarse
UNICEF (2012).

27

estableciendo que en estos casos no es necesario el engaño, fraude, violencia o cualquier
modo de coerción o intimidación para que se considere a un acto como trata.
La norma fue modificada por la Ley N° 26.842 en diciembre de 2012, estableciéndose que “el
consentimiento dado por la víctima de la trata y explotación de personas no constituirá en
ningún caso causal de eximición de responsabilidad penal, civil o administrativa de los autores,
partícipes, cooperadores o instigadores.”
El Título III de la ley de trata detalla las penas para los diferentes delitos tipificados,
entendiéndose que la trata incluye las diferentes etapas de este proceso ya descriptas
anteriormente, aunque no se llegue de manera efectiva a la explotación.
Para las víctimas, la ley de trata les ofrece cierta asistencia y garantías:

Recibir información sobre los derechos que les asisten en su idioma y en forma
accesible a su edad y madurez.
Recibir asistencia psicológica y médica gratuitas.

Recibir alojamiento apropiado, manutención, alimentación y elementos de higiene.

Recibir capacitación laboral y ayuda en la búsqueda de empleo, así como
incorporación o reinserción en el sistema educativo.

Recibir protección eficaz frente a toda posible represalia contra su persona o su
familia.

Permanecer en el país o retornar a su lugar de origen.

Una serie de garantías procesales, como asistencia jurídica e información respecto de
las etapas del proceso.

En caso de tratarse de una víctima menor de edad se debe garantizar también que los
procedimientos reconozcan sus necesidades especiales.

Según el Ministerio de Justicia de la Nación, desde la sanción de la Ley N° 26.364 hasta fines de
junio de 2014, se rescataron 6.992 víctimas24.
Respecto de las instituciones gubernamentales encargadas de abordar la problemática de la
trata de personas, por un lado se halla el Ministerio de Justicia, que posee un área específica, y
por otro el Ministerio de Seguridad de la Nación, cuya Subsecretaría de Investigación del Delito
Organizado y Complejo tiene entre sus funciones la de asistir a la Secretaría de Seguridad en la
dirección de investigaciones de los delitos de trata de personas (Decreto N° 328/2012).
Asimismo, en el Ministerio Público Fiscal, se encuentra la Procuraduría de Trata y Explotación
de Personas, que reemplaza a la anterior Unidad de Asistencia en Secuestros Extorsivos y Trata
de Personas. Su función es la de prestar asistencia a las Fiscalías de todo el país en el trámite
de las causas por hechos de secuestro extorsivo, trata de personas y delitos conexos a la trata
y asistir a la Procuradora General de la Nación en el diseño de la política criminal del Ministerio
24

Dato extraído de http://www.jus.gob.ar/noalatrata.aspx (Acceso 27/04/2014).

28

Público con relación a estos delitos (Resolución de la Procuraduría General de la Nación N°
805/2013).
A continuación, se presentan algunos factores que pueden incrementar la vulnerabilidad de
ciertas personas o colectivos a ser víctimas de trata.

Algunos factores relevantes
Los principales factores que aumentan el riesgo de ciertos grupos de personas a ser víctimas
de trata, son factores de índole social y cultural.
Fundamentalmente, la pobreza y la falta de oportunidades de inserción social llevan a que
miles de personas por año sean más fácilmente reclutables por parte de las organizaciones
criminales. Los incentivos económicos o las promesas de trabajo hacen que las personas con
mayores niveles de carencias sociales sean más proclives no sólo al engaño, sino a asumir
riesgos partiendo hacia posibles trabajos sin la certeza de que sean tales. En este sentido, la
deserción escolar también contribuye a este fenómeno, al tener un impacto en la
desocupación. Estos actúan como factores de empuje y, en el caso de la trata sexual, se agrega
muchas veces una concepción de dominación del hombre hacia la mujer que naturaliza la
prostitución.
Por supuesto que también existen factores institucionales que incrementan el delito de trata.
En particular, la ausencia del Estado y de sus instituciones en algunas regiones del país
ocasiona que muchos habitantes vivan indocumentados –muchas veces personas
pertenecientes a pueblos originarios- formándose así un núcleo de personas tendientes a ser
reclutadas sin complicaciones legales. Además, al igual que en todos los delitos organizados, la
complicidad de policías y esferas estatales resulta crucial. Asimismo, la elevada tasa de empleo
en negro que actualmente padece el país, a pesar de los avances en los últimos años, implica
sin duda una ventaja para encubrir casos de trata laboral.

Diagnóstico
Existen básicamente dos fuentes secundarias de las cuales puede extraerse información para
caracterizar el delito de trata en Argentina. La primera de ellas es el Sistema Integrado de
Información Criminal del Delito de Trata de Personas (SisTrata)25. La segunda se origina en los
datos provistos por la Unidad Especial de Trata de Personas del Ministerio Público Fiscal,
respecto del seguimiento de causas del período 2008-2011. Si bien se focalizará en ambas, la
atención se pondrá sobre la primera porque posee un número mayor de casos registrados.
Ambas tienen como debilidad basarse solamente en casos descubiertos, por lo que las
estadísticas deben leerse con precaución.
En este sentido, de las víctimas de trata26 rescatadas en 2011 (938) en total, un 77% fueron
víctimas de trata laboral (723), mientras que 215 (23%) lo fueron de trata sexual. Esto no indica
que sean menos los casos de trata sexual, sino que en general, en los casos de trata laboral
suele haber muchas víctimas de manera simultánea, dada la existencia de ciertos trabajos (en
25

Este sistema se creó mediante la Resolución N° 848/2011 del Ministerio de Seguridad de la Nación.
El total de víctimas de trata es sumamente difícil de estimar, dadas las peculiaridades del fenómeno.
No obstante, a modo de estimación, pueden tomarse en consideración los datos presentados por la
fundación Walk Free (2014), que calculan 35.368 víctimas de trata en Argentina para 2013.
26

29

general textiles o agrarios) que requieren de la existencia de muchos trabajadores y pocos
supervisores. Por el contrario, del total de allanamientos realizados por las Fuerzas de
Seguridad, 340 fueron para casos de trata sexual y 196 de trata laboral (Ministerio de
Seguridad, 2012).
Con respecto al género, para el caso de la trata con fines de explotación sexual se trata en casi
la totalidad de los casos de mujeres. Por el contrario, en los casos de explotación laboral
predominan los hombres, siendo estos un 77%.
Respecto de la edad, si bien la mayoría de las víctimas son mayores, también hay casos de
menores. Para la trata laboral, un 16% del total de las víctimas de quienes se pudo conocer la
edad (452) eran menores. En el caso de la trata sexual, es un 15% (147), este último guarismo
alcanza un 27% en el relevamiento de causas desarrollado por la UFASE e INECIP (2012). De
cualquier manera, es probable que el porcentaje de menores, primordialmente en la trata de
orden sexual, se halle sub-representado, pues las víctimas menores no se encuentran
igualmente expuestas que las mayores, por lo que es difícil encontrarlas en los allanamientos
(UFASE e INECIP, 2012), lo que puede deberse a las penas más duras que la ley impone para la
explotación de menores. Es habitual que las víctimas menores de trata sean ofrecidas sólo a
clientes habituales o a quienes poseen alto poder adquisitivo (UFASE e INECIP, 2012).
En lo relativo a la nacionalidad de las víctimas, debe destacarse que para el caso de la trata
sexual un 70% no son argentinas, lo que parece desmentir que la trata en Argentina sea un
fenómeno principalmente doméstico. En cambio, para el caso de la trata bajo la modalidad
laboral, un 45% de las víctimas son extranjeras. El Gráfico IV resalta la nacionalidad de las
víctimas extranjeras. Como puede percibirse, los patrones son bien diferentes si se desagrega
por tipo de trata: para el caso de la modalidad sexual, un 77% de las víctimas (116) son de
Paraguay, seguidas por las oriundas de República Dominicana (27, que representan un 18%).
Este último es un caso llamativo puesto que se trata de un país muy alejado geográficamente.
Para el caso de la trata de personas con fines de explotación laboral, por el contrario, una
amplia mayoría de las víctimas es de nacionalidad boliviana (84%, con un total de 261 casos
relevados).
En la mayoría de los casos, las víctimas ingresan al país con documentación de su país de
origen y por lugares habilitados. No obstante, no siempre lo hacen con la documentación
migratoria pertinente: suelen permanecer en Argentina por más tiempo que el permitido sin
documentación especial (UFASE e INECIP, 2012). Además, las víctimas suelen pertenecer a los
estratos sociales más bajos, con escasos niveles de escolarización (OIM, 2008).

30

Gráfico IV – Nacionalidad de las víctimas de trata extranjeras
Trata Sexual
3%

0%

Trata Laboral

1%

1%

9% 5%

2% 0%

18%
77%

PARAGUAYA
BOLIVIANA
PERUANA

84%

DOMINICANA
COLOMBIANA
URUGUAYA

BOLIVIANA
CHINA

PARAGUAYA
CHILENA

PERUANA

Fuente: Elaboración propia en base a datos de UFASE e INECIP (2012).
Otro dato relevante a considerar, porque puede dar una idea de cómo es el recorrido de las
redes criminales, es el lugar en donde las víctimas fueron halladas. En el caso de la trata con
fines sexuales, un 45% (96) de las víctimas fueron halladas en Buenos Aires y un 15% en la
Ciudad Autónoma (33). Además, se localizó a un 13% en Córdoba, un 8% en Misiones y un 5%
en Corrientes. La tendencia es palmaria: el destino de las víctimas se halla en los centros
urbanos, en especial de la Provincia de Buenos Aires y muchas veces se las encuentra en la
zona del noreste argentino, dada la cercanía de la misma con Paraguay, en especial con la
triple frontera.
En cuanto a las formas de sometimiento, es usual la dependencia económica, mediante la
formulación de deudas que empiezan por el mismo pasaje hacia el lugar del destino. Al
respecto, el traslado hacia los sitios de explotación puede ser en compañía o por parte de la
víctima individualmente, y no es extraña la complicidad de choferes de algunas empresas de
ómnibus para hacer paradas extra. Otras formas de sometimiento son la restricción de la
libertad ambulatoria, el consumo forzado de drogas, la violencia física y la retención de
documentación. Sin embargo, más que medios físicos, es frecuente el uso de la coerción
psíquica, por ejemplo, mediante la instrumentación de amenazas (UFASE e INECIP, 2012).
En el caso de las víctimas de trata con fines de explotación laboral, nuevamente predomina
Buenos Aires con un 66% (474) de las víctimas halladas allí. El resto de las provincias posee
valores relativamente marginales: Neuquén 8%, Salta 7%, CABA 5%, La Pampa 5%, Río Negro
4%. Se destaca la presencia de provincias cercanas a Bolivia, como Jujuy, con 14 víctimas, y la
ya mencionada Salta.
Respecto del mecanismos por los cuales las víctimas son captadas, es menester señalar que en
Argentina, y en particular para la trata sexual, hay una fuerte predominancia del engaño por
sobre el secuestro. Los engaños suelen referir a promesas de trabajo falsas, como trabajos
domésticos, en restaurantes o como niñeras. También hay situaciones en las que las víctimas
aceptan la futura prostitución, pero son engañadas respecto de las condiciones en las que la
misma se desarrollará. No deja de ser habitual la generación de un vínculo de intimidad a
través de una relación como medio para la captación de las víctimas. Además, la captación
suele realizarse en forma personal y en ciudades de pocos habitantes y en general quien

31

recluta no suele ser conocido por la víctima de antemano y si lo es, no es extraño que sea
algún familiar (UFASE e INECIP, 2012). Una vez que las mujeres llegan a los lugares de destino,
en el caso de rebelarse contra el engaño del que son parte, suelen ser víctimas de fuertes actos
de violencia física y sexual (OIM, 2008).
En lo referente a los trabajos para los que son reclutadas las víctimas de trata laboral, se
destacan dos áreas específicas: la de las fincas agrícolas y la de los talleres textiles, ambas con
diferencias sustanciales en cuanto al género de las víctimas. En el caso de los hombres, al
menos un 70% de los mismos son reclutados para realizar trabajos agrícolas, y al menos un
7,7% para talleres textiles. En cambio, en las mujeres priman los talleres (36,7%), seguidos por
las fincas (30,9%) (Ministerio de Seguridad, 2012). Según un escueto relevamiento de noticias
periodísticas, los talleres textiles suelen estar relacionados con los mercados de venta
minorista ilegal y ubicarse en centros urbanos27.
En relación a los sitios físicos de explotación sexual, hay una mayoría de lugares públicos como
pubs, por sobre lugares privados. No obstante, es posible que los privados se hallen subrepresentados y que se ubiquen sobre todo en centros urbanos: en la CABA, UFASE reportó la
existencia de 190 departamentos privados en donde se ejerce la prostitución ajena, muchas
veces con señales de la existencia de trata.
Finalmente, en relación a los tratantes, los mismos suelen ser hombres. Empero, para el caso
de la trata sexual, la tasa de mujeres tratantes (alrededor del 43%) es muchísimo más alta que
en cualquier otro delito. Una posible interpretación, es que luego de haber sido víctimas,
muchas mujeres adquieren el rol de victimarias, pasando a formar parte de las organizaciones
criminales que las explotaron (Ministerio de Seguridad, 2012), posiblemente como una forma
de ascender socialmente o, en otras ocasiones, de comprar su libertad (OIM, 2008). Asimismo,
gran parte de los delitos de trata son llevados adelante por personas de la misma nacionalidad
que sus víctimas. Algunos estudios sugieren que en la recepción y la captación, es equitativa la
presencia de hombres y mujeres, mientras que en la explotación priman los hombres (UFASE e
INECIP, 2012). El mismo estudio señala que entre las ocupaciones de los tratantes, lo más
peculiar es la presencia de ex miembros de fuerzas policiales, lo que puede dar indicios de las
vinculaciones de las Fuerzas con estos delitos.
Además, parece ser que las organizaciones dedicadas a la trata, al menos en Argentina, en
general son menos verticales y más ad hoc que las que se abocan al narcotráfico. Es usual que
sean grupos familiares y que los miembros cumplan varios roles. Sobre esto, el informe de la
UFASE destaca que sobre 192 imputados, 132 cumplían más de un rol. Es extraño también que
exista una diferenciación funcional entre redes abocadas a la trata y redes que se dedican a la
prostitución, más bien las actividades se dan de manera simultánea. No obstante, esto no
implica la inexistencia de redes amplias, por el contrario, algunas de ellas se componen de
familias enteras que actúan en varias provincias (OIM, 2008) y que se apoyan de operadores
secundarios que efectúan actividades de apoyo.

27

Ver, por ejemplo Tomino, Pablo. "Los Talleres textiles ilegales proliferan en más barrios", en La
Nación, 31/10/2011. http://www.lanacion.com.ar/1419155-los-talleres-textiles-ilegales-proliferan-enmas-barrios (Acceso el 20/04/2014).

32

Del análisis parece deducirse que una de las principales rutas asociadas a la trata sexual es la
que conecta a Paraguay con Argentina. En este sentido, este delito adquiere patrones
significativamente diferentes de otras modalidades de criminalidad organizada. Además,
Argentina parece ser mucho más un país de destino que de origen de las víctimas. Por otro
lado, en la trata laboral parece ser de más relevancia la frontera con Bolivia.

Tráfico de Armas
Mientras que el narcotráfico representa un fuerte problema por las consecuencias que causa y
la trata de personas por ser en sí misma una fuerte violación a los derechos humanos y a la
dignidad de las personas, el tráfico de armas se erige como un serio flagelo por los serios
daños que causa en relación al incremento de la violencia y sus consecuencias, y por brindar el
sustento para que muchos de los otros delitos propios de la criminalidad organizada se
desarrollen.
Aproximadamente el 75% de los 875 millones de armas de fuego en el mundo son poseídas
por civiles. En cambio, sólo un 1,3% se halla en manos de grupos no estatales o pandillas, y
alrededor del 25% se encuentra en poder de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y de las
Fuerzas Armadas (Small Arms Survey, 2013). Se calcula también que entre en un 42 y un 60%
de los actos de violencia que ocasionan la muerte en el mundo intervienen armas de fuego y
que por cada víctima letal de un arma de fuego existen por lo menos tres más que sobreviven
a una herida de bala (Small Arms Survey, 2013). Además, y tal como se hizo alusión
anteriormente, el tráfico de armas representa el segundo negocio más lucrativo del mundo,
secundando al narcotráfico (Kessler, 2011).
Según el Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y
componentes y municiones, este delito se entiende como “la importación, exportación,
adquisición, venta, entregas, traslado o transferencia de armas de fuego, sus piezas y
componentes y municiones desde o a través del territorio de un Estado Parte al de otro Estado
Parte” si cualquiera de los Estados interesados no lo autoriza, conforme a lo estipulado por ese
protocolo, o si las armas no son marcadas tal como lo estipula ese protocolo.
Por otro lado, mientras que los datos referidos a las actividades criminales siempre son difíciles
de conseguir debido a la ilicitud de este tipo de acciones, el panorama es aún más complejo
para el tráfico de armas. Los datos suelen ser escasos y de dudosa confiabilidad, y para el caso
argentino en particular es difícil obtener información, debido a que la temática nunca está en
la agenda de prioridades, y dentro del plano de la seguridad es desplazada por otras
cuestiones de mayor visibilidad.
De cualquier manera, es importante mencionar que prácticamente la totalidad de las armas de
fuego que se comercian de manera ilegal, pertenecieron alguna vez al circuito legal
(DerGhougassian y Fleitas, 2007), pues la producción artesanal de armas de fuego es casi
inexistente. Los mecanismos por los cuales pasan del mercado legal al criminal son diversos:
robo de armas a hogares, desvíos con la complicidad de funcionarios políticos y policiales y las
provenientes de lo que DherGhougassian y Fleitas (2007) denominan como “mercado gris”,
armas que están en manos de poseedores legítimos que las venden por mecanismos ilegales.

33

A continuación, se sintetiza brevemente el marco normativo de lo vinculado a las armas en
Argentina para luego presentar algunos datos de relevancia.

Marco Normativo
Son varias las normas a nivel internacional que intentan apuntar a reducir el tráfico de armas o
a alguna de sus cuestiones conexas. En este sentido, Argentina firmó el 14 de noviembre de
1997 la Convención Interamericana contra la Producción y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego,
Explosivos, Municiones y otros Materiales relacionados (CIFTA, por sus siglas en inglés), un
tratado internacional vinculante que recalca la necesidad de promover y facilitar el
intercambio de información y experiencia entre los Estados, así como de establecer
autorizaciones y licencias para el comercio y el tránsito de armas de fuego. La Convención fue
ratificada por Argentina en el año 2001, luego de la sanción de la Ley N° 25.499.
Por otra parte, respecto del Tratado de Comercio de Armas (ATT por sus siglas en inglés), debe
señalarse que si bien Argentina lo ha firmado, aun no lo ha ratificado28. Se trata de un tratado
adoptado el 2 de abril de 2013 por la Asamblea General de las Naciones Unidas que regula el
comercio internacional de armas, desde las pequeñas armas hasta los grandes tanques. De
todos modos, si bien el tratado fue firmado por 118 Estados, todavía no entró en vigencia por
cuanto sólo 40 lo han ratificado, y se requieren 50 (UNODA, 2013).
Asimismo, Argentina ha firmado y ratificado el Protocolo de las Naciones Unidas contra la
Producción y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, sus partes y componentes y Municiones, que
suplementa la Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional y
tiene como objeto, según versa su artículo 2, promover, facilitar, y reforzar la cooperación
entre los Estados parte a los fines de prevenir, combatir y erradicar la producción y el tráfico
ilícito de armas de fuego, sus partes, componentes y municiones (UNGA, 2001).
Por otro lado, en lo referente a la regulación específicamente nacional, la normativa más
relevante es la Ley Nº 20.429 o Ley Nacional de Armas y Explosivos, que según su artículo 1º
regula la “adquisición, uso, tenencia, portación, transmisión por cualquier título, transporte,
introducción al país e importación de armas de fuego y de lanzamiento a mano o por cualquier
clase de dispositivo, agresivos químicos de toda naturaleza y demás materiales que se
clasifiquen como arma de guerra, pólvoras, explosivos y afines, y armas, municiones y demás
materiales clasificados de uso civil”. También es sumamente relevante la Ley Nº 24.492, que
crea la figura del Legítimo Usuario de Armas de Fuego y le otorga al RENAR la capacidad de
acreditar a los mismos.
Para adquirir la licencia es necesario demostrar razones genuinas y la edad mínima es de 21
años para armas militares y 18 para civiles (ONU, 1999).
Además, la Ley Nº 25.938 establece el Registro Nacional de Armas de Fuego y Materiales
Controlados, Secuestrados o Incautados, a los fines de asentar las armas y otros elementos
aludidos en la Ley Nacional de Armas y Explosivos que sean secuestrados o incautados.

28

Aunque recientemente la aprobación legislativa del Tratado obtuvo media sanción del Senado. Al
respecto puede consultarse el expediente N° 62-S-2014 de la Honorable Cámara de Senadores de la
Nación.

34

Determina además cómo deben producirse el depósito transitorio, el depósito definitivo, la
devolución, el decomiso, la destrucción y a gestión de arsenales de estos elementos.
Finalmente, la Ley Nº 26.216 declara la emergencia nacional en materia de armas de fuego y
materiales controlados, y crea el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego,
que consiste en la entrega voluntaria y anónima de armas por parte de la población a cambio
de un incentivo y que es administrado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El
programa fue prorrogado por las leyes Nº 26.644, 26.792 y 26.919, estando actualmente en
vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015. Desde su creación, se han entregado y destruido
155.656 armas (RENAR, 2014).
Cabe aclarar que el artículo 189 bis del Código Penal reprime con prisión la tenencia de armas
sin la autorización correspondiente, y que el principal organismo relacionado con la temática
de las armas es el RENAR, o Registro Nacional de Armas, dependiente actualmente del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, encargado de registrar, fiscalizar y controlar toda
actividad vinculada con armas de fuego, pólvoras, explosivos y afines y otros materiales
regulados y a sus usuarios, dentro del territorio nacional, excluyendo al armamento propio de
las Fuerzas Armadas. Asimismo, propone e implementa políticas para el mejor cumplimiento
de la legislación vigente.

Diagnóstico
Son dos las peculiaridades de los datos relacionados al tráfico de armas. En primer lugar, su
escasez, lo que hace que los pocos datos suministrados deban leerse con cautela y ser
tomados como aproximaciones. En segundo lugar, el hecho de que refieren más
específicamente a los efectos del tráfico de armas que a la dinámica del tráfico en sí. No
obstante, algunos datos sobre las consecuencias de la proliferación de armas pueden
contribuir a delinear mínimas inferencias sobre el delito en sí mismo.
En primera instancia, como ya se mencionó, casi cualquier arma que se emplee en el mundo
criminal tuvo sus orígenes en la producción legal de armas. En este sentido, es menester
afirmar que en Argentina se producen armas ya desde la década del 30 (Dreyfus, 2000;
Solingen, 1998). Durante los 80 existían más de veinte pequeñas empresas productoras de
armas, en general situadas en Buenos Aires, además de la producción estatal, comandada por
la Dirección General de Fabricaciones Militares, que atravesó una fuerte crisis durante los 90
como consecuencia del proceso de privatizaciones. Entre las compañías privadas se destacan
Bersa, Rexio y Reno (ex Mahely Ind. & Co) (Dreyfus, 2000). A pesar de esta producción
existente, en una clasificación de grandes, medianos y pequeños productores de armas,
Argentina es ubicada entre los pequeños (Small Arms Survey, 2001).
Sin embargo, el hecho de que en Argentina se produzcan armas constituye un factor necesario
para que las mismas sean desviadas a los mercados informales y posteriormente comerciadas
de manera ilegal. De hecho la producción en Argentina no sólo se orienta al mercado interno,
sino que también logra erigir al país como el tercer país exportador de América Latina con un
6% del total (el 11% corresponde a México y el 79% a Brasil) (Fleitas, 2009). En 2011, el valor
total de las exportaciones de armas y municiones de Argentina rondó los US$18.851.002
(Marsh, 2013; Pavesi y Rigual, 2013), lo que ubica a Argentina como un exportador “mediano”
(Small Arms Survey, 2001: 148).
35

Otro factor que más a largo plazo ha incentivado la oferta de armas disponibles para ser
desviadas al mercado informal, es la existencia de una gran cantidad de armamento que pasó
a ser innecesario para el Estado, producto de que luego de la última dictadura militar la
confianza en las Fuerzas Armadas descendió rotundamente, y también lo hizo el gasto militar.
El descenso en la cantidad de personal militar originó al menos un exceso de 400.000 armas:
mientras alrededor de la mitad se hallaban en desuso, de la otra parte muchas han sido
encontradas en manos de delincuentes en las últimas décadas (Karp, 2009).
Pero no sólo la producción interna contribuye a que exista un flujo de armas que
potencialmente puede desviarse hacia el mundo criminal, pues también el hecho de que Brasil
produzca una enorme cantidad de armas es fundamental. En el mercado formal, Argentina fue
el segundo destino de las exportaciones brasileñas de armas en 2011, con 215.000 unidades,
por debajo de Estados Unidos con 846.000 (América Economía, 2013). En el mercado formal
Argentina importó armas y municiones por un total de US$21.463.336 en 2011 (Marsh, 2013;
Pavesi y Rigual, 2013).
El caso de Paraguay también es relevante, aunque desde el punto de vista informal, porque es
un sitio de triangulación de armas hacia otros países y porque, como arguye Kessler, en su
territorio se halla Ciudad del Este, en la triple frontera con Argentina y Brasil, territorio clave
donde parece producirse un importante tráfico hacia organizaciones criminales tanto
argentinas como brasileñas (Kessler, 2011).
En lo referente a los mecanismos por los cuales las armas pasan del mercado formal al
informal, para ser posteriormente comerciadas de manera ilegal, se destaca sin duda alguna el
robo a particulares. En este sentido, Dreyfus (2007) asevera que la mayor disponibilidad de
armas en los hogares incrementa la posibilidad de que, ante un aumento de la criminalidad,
esas armas sean hurtadas o robadas e ingresen en los circuitos y mercados ilícitos. Es por eso
que el autor sostiene que el 83% de las armas con pedido de secuestro y secuestradas en la
Provincia de Buenos Aires pertenecían a individuos particulares, mientras que sólo un 6%
pertenecían al Estado, un 1,64% a entidades de seguridad privada y sólo un 0,53% a armerías o
fábricas de armas. La gran mayoría de estas armas son de producción argentina y predominan
las de bajo calibre y calidad (Dreyfus, 2007).
Sobre este mismo punto Dreyfus remarca que el traspaso de armas desde poseedores
legítimos hacia la informalidad se ve incentivada por la existencia de cierta facilidad por parte
del RENAR en la autorización de compra de armas 9 mm (Dreyfus, 2007).
Por ello es conveniente observar la posesión de armas en manos de civiles. De manera legal,
en 2006 se reportó un total de 1.185.467 en manos de civiles, distribuidas en un total de
569.979 propietarios, pero debe tenerse en consideración que en 2001 el valor reportado fue
de 2.597.122. Legalidad aparte, las armas no reportadas en manos de civiles se estiman entre
700.000 y 2 millones, por lo que el total de armas en manos de la ciudadanía es de entre 1,9 y
4,6 millones (Karp, 2009), aunque algunas estimaciones dan un máximo de 5,6 millones (Karp,
2007), rondando el ratio de civiles con posesión de armas, tanto legales como ilegales, entre
un 10,7 y un 14,6 cada 100 habitantes. Estos datos ubican a Argentina en el puesto 18 entre
178 países en los valores absolutos en posesión de armas en manos civiles, pero en el puesto
62 en términos relativos (Karp, 2007). Asimismo, fuera de las manos civiles, las Fuerzas

36

policiales y de seguridad de todos los niveles poseen alrededor de 270.000 armas de fuego
(Karp, 2012) y las Fuerzas Armadas 555.000 (Karp, 2009).
Asimismo, una vez que las armas ingresan al circuito ilegal, dentro de los principales
receptores es posible identificar a las organizaciones criminales, que desarrollan actividades
como el narcotráfico y la trata de personas, y ejercen violencia como un medio para cumplir
sus cometidos. Es así que las diferentes modalidades de criminalidad compleja tienden a
retroalimentarse. De hecho, puede sostenerse que el principal motor del tráfico de armas es la
existencia de toda otra serie de delitos que requieren intimidación o violencia para ser
cometidos.
Empero, algunos autores puntualizan en el hecho de que la principal demanda de armas no
proviene de grupos vinculados al narcotráfico, sino de la delincuencia común (DerGhougassian,
2009).
En otro sentido, y más allá de lo que específicamente se clasifica como tráfico por parte de
organizaciones criminales, también existen casos de transferencias estatales problemáticas,
posiblemente violatorias de embargos internacionales. Por nombrar algunas: exportaciones de
revólveres y pistolas a Libia en 1995, exportaciones a Yemen por parte no sólo de Argentina
sino también de Brasil, exportaciones de armas pequeñas y municiones a República
Dominicana en momentos en que ese país se caracterizaba por sus débiles controles y por ser
un lugar de desvío hacia Haití, en donde Argentina posee misiones de paz (Fleitas, 2009) y, por
supuesto, el emblemático caso de la venta de armas a Croacia y Ecuador durante la
presidencia de Menem.

37

CRIMEN ORGANIZADO, CORRUPCIÓN Y DETERIORO
INSTITUCIONAL
Como ya se destacó en el capítulo previo, el consenso respecto de la definición de crimen
organizado es escaso. No obstante, casi todas las definiciones sobre este fenómeno de amplia
complejidad coinciden en incluir, ya sea como una característica necesaria o complementaria,
a la corrupción como una peculiaridad (Finckenauer, 2005).
Pero a pesar de ese consenso, lo cierto es que las conexiones entre la corrupción y el crimen
organizado han sido escasamente abordadas por la literatura académica y por los informes
orientados a la generación de políticas públicas. Sin embargo, las diferentes investigaciones
abocadas a observar la relación entre la corrupción y el crimen organizado sí suelen mencionar
la existencia de una abundante evidencia circunstancial no sistematizada respecto de estos
vínculos (Chêne y Hodess, 2008). Por supuesto que la ilegalidad de ambos fenómenos
contribuye enormemente a que la investigación de ellos carezca de fuentes de información
fiables.
Además de sus vínculos con la corrupción, no puede negarse que el incremento del crimen
organizado origina un deterioro institucional de grandes dimensiones, tanto para las
instituciones políticas como para las económicas.
Bajo esas premisas, este capítulo posee una primera parte que analiza las conexiones entre el
crimen organizado y la corrupción en sus diversas modalidades, para luego focalizar en cómo
el delito organizado afecta a las instituciones políticas y a los Derechos. Finalmente, se realiza
una breve reseña de los casos recientes de conexiones entre agencias estatales y bandas
criminales en Santa Fe y en Córdoba, a los fines de que los diversos argumentos teóricos se
vean plasmados en sucesos actuales.

Crimen organizado y corrupción
La corrupción en la que intervienen actores estatales puede definirse como el abuso del poder
público a los fines de obtener un beneficio privado (Buscaglia y van Dijk, 2003). Dada la
dificultad de medir la corrupción, suele emplearse la percepción sobre la corrupción como un
indicador útil. Según el último reporte de Transparencia Internacional29, en Argentina el 72%
de los encuestados en 2013 respondió que el nivel de corrupción se incrementó en los últimos
dos años. Además, el 74% sostuvo que la acción del gobierno en la lucha contra la corrupción
es muy ineficaz o ineficaz. Respecto de las instituciones consideradas más corruptas, el listado
lo lideran los partidos políticos, puesto que el 78% los consideró corruptos o extremadamente
corruptos. Los partidos fueron seguidos por los funcionarios públicos (77%), el Congreso (72%),
la Policía (70%) y el Poder Judicial (65%) (Transparencia Internacional, 2013), es decir, todas
entidades vinculadas de manera directa a la lucha contra el crimen organizado.

29

Para el caso argentino, los datos fueron recabados por Transparencia Internacional en base a una
encuesta con una muestra de 1001 individuos, de cobertura nacional.

38

Existe una serie de estudios que intentan establecer ciertos vínculos a nivel teorético entre la
corrupción y el crimen. Entre ellos es meritorio mencionar un trabajo de Kugler, Verdier y
Zenou (2005) que vincula al crimen organizado y a la corrupción con la eficacia de los castigos.
Los autores sostienen que cuando las fuerzas policiales se hallan bien pagas y son difíciles de
sobornar y la detección de la corrupción es muy probable, el aumento de la vigilancia policial o
las sanciones tienen fuertes efectos en la disminución del crimen. Cuando el caso es el
contrario y existe un entorno de débil institucionalidad, el aumento de la vigilancia y las
sanciones puede tender inclusive a aumentar el crimen. No obstante, este estudio no se
focaliza en el caso del crimen organizado, que suele contar con muchos más recursos para
recurrir a corrupción -no sólo con los "agentes del orden"- que la criminalidad convencional.
Respecto de los estudios que se abocan específicamente a examinar los vínculos entre el
crimen organizado y la corrupción, la realidad es que la literatura aún no ha podido explicar de
manera fehaciente el modo causal en que se produce la conexión. Los estudios que muestran
que existe una relación no ahondan en las causas de la misma y los que sugieren explicaciones
causales no alcanzan niveles óptimos de comprobación empírica (Center for the Study of
Democracy, 2010).
Dentro de las investigaciones que se encargan de demostrar la conexión palmaria que existe
entre el crimen organizado y la corrupción, se destaca la de Buscaglia y van Dijk (2003), que
muestra la correlación existente entre ambos fenómenos, explicitando que cada uno de ellos
retroalimenta al otro. Los autores distinguen cinco niveles en las que las organizaciones
criminales se infiltran en el sector público:

Actos esporádicos de soborno: son intercambios únicos para obtener ciertas
autorizaciones o informaciones o evitar castigos.
Actos regulares de soborno: consiste en el intercambio continuo entre organizaciones
criminales y oficiales públicos, a los fines de obtener una protección constante o
facilitar el desarrollo de actividades ilegales.
Infiltración en agencias gubernamentales: en este nivel los grupos criminales se
infiltran en los niveles medios de las agencias estatales y de las fuerzas de seguridad
para facilitar sus operaciones criminales.
Infiltración en altos niveles de gobierno: en este caso las redes criminales se conectan
con altos rangos públicos para obtener beneficios de largo plazo y protección, así
como para ganar acceso a información criminal.
Infiltración en la arena política: este nivel involucra intercambios con funcionarios
como legisladores, ministros e incluso jefes ejecutivos y miembros del poder judicial,
con el objetivo de influenciar la generación de normas y la toma de decisiones
judiciales.

Las relaciones entre el crimen organizado y la corrupción son múltiples y complejas. Por un
lado, la corrupción funciona como catalizadora del crimen organizado (Chêne y Hodess, 2008):
en las sociedades altamente corruptas existen pocas oportunidades de progreso en el marco
legal y la corrupción impide el desarrollo y el crecimiento económico, por lo que el crimen
organizado suele representar una alternativa de empleo, principalmente para los jóvenes
excluidos de los procesos económicos (Shelley, 2004). En el caso argentino, como ya se

39

destacó, los factores estructural-económicos parecen ser sumamente relevantes para explicar
el desarrollo del crimen organizado, en particular del narcotráfico, e incluso, según un dato del
2009, el 54% de los arrestados en Argentina por delitos vinculados al narcotráfico con situación
de empleo conocida, se hallaba desempleado (UNODC, 2012). Otros trabajos muestran, para
los encarcelados condenados por cualquier delito, que quienes sí poseían empleo solían
hacerlo en condiciones precarias o con trabajos de baja calificación (CELIV, 2014).
Pero por otra parte, la corrupción también actúa como facilitadora del crimen organizado
(Chêne y Hodess, 2008), porque los grupos dedicados a la criminalidad compleja logran operar
con mayor seguridad gracias a las alianzas con los agentes del orden y gubernamentales,
obtener impunidad por la acción coordinada con el Poder Judicial y blanquear dinero mediante
la corrupción de las entidades financieras.
En este sentido, se erige lo que Juan Gabriel Tokatlián ha denominado como “la triple P”, el
entrelazamiento entre pandillas, policías y políticos conformando una “coalición del crimen”
(Tokatlián, 2011) que ha logrado mayor autonomía, sofisticación y violencia en los últimos
años. Según el autor, la alianza entre estos tres grupos es redituable para cada uno de ellos.
Las pandillas necesitan zonas liberadas y protección para actuar ilegalmente; los cuerpos
policiales, por su parte, permiten el despliegue territorial de los grupos criminales avalando la
impunidad y a cambio se nutren de recursos de la clandestinidad y los políticos se benefician
de las transacciones ilícitas y se despreocupan de impulsar medidas para controlarlas. Además,
la política, como el narcotráfico, es territorial30, es por eso que los mismos grupos que suelen
actuar en el ámbito político actúan también en redes criminales, fundamentalmente asociadas
al narcotráfico. En muchas ocasiones los mismos grupos son empleados para ejercer la
violencia por grupos criminales y por políticos.
Tokatlián arguye, siguiendo un postulado de Andreas y Nadelmann (2006), que existen tres
etapas que la Triple P suele atravesar. En principio, una fase “predatoria” caracterizada por la
afirmación territorial de los grupos criminales, asegurando su territorio por medio del uso de la
fuerza. En segunda instancia, una etapa “parasitaria” que combina la violencia con la
cooptación social y la distribución de algunos beneficios materiales, lo que deriva en una
mayor legitimidad social hacia las organizaciones criminales, y en un mayor poder para
corromper instituciones. Finalmente, una fase “simbiótica”, en donde el poder político y
económico se tornan dependientes del crimen organizado y éste de las relaciones entabladas,
originándose una “pax mafiosa”: el establecimiento de una clase social criminal que puede
establecer un orden determinado, el dominio de la ilegalidad. El autor sostiene que existe
cierta evidencia de que se ha comenzado a transitar la etapa predatoria en Argentina,
especialmente en algunas zonas del conurbano bonaerense.
En el presente trabajo, se argumenta que puede hablarse incluso de una “cuádruple P”, pues el
sector privado también forma parte en muchas ocasiones de una sociedad dedicada a
actividades criminales, dado que muchas veces empresas legales actúan en distintos procesos
relacionados con la criminalidad organizada, por ejemplo a través del lavado de dinero. El
involucramiento del sector privado puede darse mediante la presencia de empresas cuyos
30

Este argumento fue realizado por Alberto Föhrig en una entrevista realizada por el diario La Nación el
27 de octubre de 2013.

40

propietarios son personas que también conducen emprendimientos ilegales, o mediante
alianzas entre actores de la economía legal y la ilegal. Otra manera en que las empresas
pueden ingresar a esta coalición del crimen es actuando como articuladoras o centros físicos
en las que se perpetran distintas modalidades delictivas: un típico caso es el de los bares
nocturnos constituidos legalmente que avalan la comercialización de estupefacientes o la trata
en su interior, a cambio de beneficios materiales. Por supuesto que en el caso de la trata
laboral, las entidades privadas poseen un rol mucho más directo en las acciones criminales.
Según Schneider (2010), el lavado de dinero es necesario para las organizaciones criminales
dado que casi la totalidad de sus transacciones son hechas en efectivo. En muchos casos la
economía formal y la informal se fusionan de tal manera que actúan con los mismos medios,
hecho favorecido por la ausencia de una clara aplicación de la ley. En el caso argentino, se
considera que los principales rubros hacia los cuales se desvía el dinero proveniente de los
grupos criminales y en particular del narcotráfico, son el inmobiliario, el de la construcción, el
de clubes nocturnos y el de concesionarios de automotores (Eventon, 2013).
Los vínculos entre la policía y el crimen organizado se dan de diferentes maneras y por
mecanismos complejos, y si bien la corrupción policial ha sido ampliamente estudiada, no
ocurre lo mismo con la corrupción cuyo agente es una organización dedicada al crimen
organizado (Center for the Study of Democracy, 2010). Entre las principales razones por las
que se corrompe a la policía se hallan las extorsiones, que implican el pago de un soborno a
cambio de no proseguir una investigación criminal, de no hacer un arresto o no efectuar
incautaciones (Center for the Study of Democracy, 2010). También se destaca la protección de
actividades ilegales, garantizando su continuidad, a cambio de retribuciones económicas, el
bloqueo de las investigaciones y finalmente, la acción criminal directa, en la cual el agente
policial se inmiscuye de manera inmediata en las actividades criminales (Center for the Study
of Democracy, 2010). La venta de información confidencial y la cooperación logística también
son actividades usuales (Van de Bunt, 2004).
Newburn (citado por Center for the Study of Democracy, 2010), señala que en toda
organización policíaca existen ciertas peculiaridades que actúan como factores que favorecen
la corrupción policial. En primera instancia, el contacto constante con los criminales y la
discreción, puesto que si bien la misma se erige como una característica propia de las
actividades policiales, a la vez favorece los vínculos ilícitos. En segunda instancia, la escasa
visibilidad pública de las actividades policiales, en conjunto con una cultura entre policías que
suele estar caracterizada por la solidaridad interna y por ende, por la complicidad al menos
implícita ante actividades ilegales, favoreciendo una especie de “secreto organizacional”.
También influye el hecho de que generalmente los oficiales policiales no poseen buenos
salarios. En el caso de Argentina, los policías se encuentran entre los trabajadores formales
más precarizados, lo que se constituyó como uno de los causales principales de la ola de
protestas policiales vivenciada en diciembre de 201331. Para casi todas las fuerzas policiales
argentinas, de cualquier nivel de gobierno, la precarización laboral no se refleja únicamente en
los escasos salarios, sino también en las abultadas diferencias salariales entre las cúpulas y los
agentes de bajo rango, en la cantidad de horas de trabajo, que suele ser mayor a cuarenta por
31

Ver, por ejemplo, la nota de La Nación del 11 de diciembre de 2013.

41

semana y en el deterioro de la salud física y mental, sin considerar ni siquiera la ausencia de
cualquier tipo de mecanismo de representación de los trabajadores policiales (Saín, 201332).
Además de estos factores que suelen estar presentes en la mayoría de las organizaciones
policiales del mundo, influyen otro tipo de determinantes de orden más local. Un claro
ejemplo de este tipo de causales es la carestía de un adecuado manejo civil y político de las
actividades policiales, principalmente a nivel provincial, en donde muchas fuerzas aún poseen
una cultura propia de la época dictatorial, y no han atravesado procesos de reforma serios. Por
supuesto que el escaso enforcement de la ley también es relevante para comprender los altos
niveles de corrupción, y ya no sólo la policial.
Algunos autores también sostienen que la mayor descentralización policial favorece al
aumento de la corrupción (Edelbacher y Peruci, 2004; Palmiotti, 2005), lo que sin lugar a dudas
debe considerarse en el actual avance de las policías municipales en la provincia de Buenos
Aires. Las policías locales suelen ser el primer eslabón que las organizaciones criminales
cooptan (De Simone, 2014), fundamentalmente porque al ser de pequeña escala son más
fácilmente corruptibles en su totalidad, incluso por grupos criminales no demasiado grandes33.
Finalmente, debe hacerse alusión al hecho de que la corrupción policial suele incrementarse
cuando se vincula con el mercado de las drogas (Amir y Einstein, 2004), puesto que las tasas de
ganancia son mucho más amplias que para otros delitos. Además, en el combate contra las
drogas el uso de informantes es habitual e incluso muchos policías deben inmiscuirse, como
parte de su trabajo, en el mercado ilegal del comercio de drogas (Center for the Study of
Democracy, 2010). Por ello mismo, ante el aumento del narcotráfico en Argentina, descripto
en el capítulo anterior, no sería extraño que se evidencie también un incremento de la
corrupción policial.
En cuanto a los lugares físicos donde suelen producirse los intercambios entre la policía y los
miembros de bandas criminales, la literatura a nivel global destaca que suelen ser lugares de
ocio, como por ejemplo clubes nocturnos (Center for the Study of Democracy, 2010), en
ocasiones sitios en los que no se practica sólo una única modalidad delictiva.
Debe señalarse que en múltiples ocasiones, la variedad de denuncias de corrupción de las
fuerzas policiales han derivado en procesos de reforma de las mismas, que casi siempre han
quedado truncos, en gran parte debido a la falta de voluntad política o a los vaivenes de la
misma, en ocasiones fluctuante al mismo ritmo en el que las posturas represivas han aflorado
en la escena pública como protagonistas frente a la suba de las cuestiones asociadas a la
inseguridad en el debate. En otras ocasiones, las propuestas de reforma se han centrado
predominantemente en el desarrollo de sistemas de información, capacitación y
entrenamiento de agentes, así como en el funcionamiento de sistemas de control interno de
32

Tales ideas fueron expuestas por Marcelo Saín en el “Seminario de discusión en Latinoamérica sobre
Condiciones Laborales y Sindicalización policial”, realizado en junio de 2013 en la Universidad
Metropolitana por la Educación y el Trabajo.
33
Este argumento también es esgrimido por Alberto Föhrig en el artículo del diario Infobae del 2 de julio
de 2014. En el mismo, se explaya también que México tiene cerca de 5.300 policías y, luego de padecer
miles de muertes en la lucha contra el crimen organizado, ha decidido retornar a la centralización de las
fuerzas, siguiendo el camino contrario al que ha empezado a emprender Buenos Aires.

42

abusos y de corrupción (Saín, 2003). Sin embargo, las reformas no han apuntado a moldear los
ámbitos de socialización de los agentes policiales, en donde adquieren sus principales hábitos
y prácticas (Saín, 2003).
La experiencia de reforma policial más grande de Argentina es la que atravesó la policía
bonaerense, que en diciembre de 1997 fue intervenida civilmente durante tres meses y luego
tuvo dos procesos de reforma de gestiones ministeriales entre 1998 y 1999 y entre 2004 y
2007. No obstante, posteriormente se iniciaron movimientos contra reformistas que han
tendido nuevamente al autogobierno policial. Casos similares han vivenciado las únicas otras
dos instituciones policiales que tuvieron movimientos reformistas de relevancia: las policías de
Santa Fe y Mendoza en 1998 y 1999 respectivamente (Arias, Rosada-Granados y Saín, 2012).
A nivel nacional, a pesar del avance que representó la creación del Ministerio de Seguridad a
fines de 2010, hasta el momento la conducción política de las fuerzas no ha alcanzado los
niveles óptimos, persistiendo en cierta medida el autogobierno policial característico, situación
que se pronuncia aún más en la mayoría de las fuerzas provinciales.
Entre las agencias estatales armadas que en ocasiones se han visto entrometidas en vínculos
con el crimen organizado, también se halla el servicio penitenciario. En este caso, las tramas
corruptas suelen tener como fin la continuidad de las actividades criminales desde el interior
de las prisiones o la cooperación para escapes de las cárceles34. Además, los centros
penitenciarios también suelen concentrar a consumidores de drogas, por lo que son un
mercado predilecto para los grupos criminales narcotraficantes (Center for the Study of
Democracy, 2010).
Las intrincadas e interdependientes relaciones entre el crimen organizado y la corrupción
afectan a través de diversos mecanismos a las instituciones democráticas, por lo que analizar
tal cuestión resulta sumamente relevante.

Crimen organizado e instituciones democráticas
El crimen organizado afecta de manera directa al Estado, entendido en términos weberianos
como aquella institución que detenta el monopolio de la violencia legítima en un territorio
determinado. Esto es así porque la mayoría de las organizaciones criminales organizadas
poseen una estructura y un despliegue territorial: intentan monopolizar determinados
territorios para maximizar sus ganancias, y para eso en muchas ocasiones recurren a la
violencia. Las bandas requieren un territorio que les brinde la seguridad suficiente para
elaborar, transportar y comercializar los bienes ilícitos, especialmente cuando se abocan al
narcotráfico, y al no existir mecanismos formales de resolución de conflictos, los mismos
tienen su desenlace a través de la violencia. En este sentido, algunas organizaciones criminales
ya no sólo cooptan al Estado para obtener beneficios que les permitan operar libremente, sino
que incluso lo desplazan.
Siguiendo este análisis, es difícil afirmar que en algunas zonas, generalmente dentro de barrios
pobres, sea realmente el Estado el que ejerce el dominio. Por el contrario, en algunos
34

Ver, por ejemplo, el artículo del diario Clarín del 5 de mayo de 2014.

43

territorios el poder de las organizaciones criminales es tal que en ciertas circunstancias los
grupos delictivos no se conforman con un poder ejercido mediante la violencia e incluso ganan
legitimidad de las poblaciones, a través de la distribución de los beneficios, lo que explica
como algunos líderes narcotraficantes tienen una doble cara en la opinión pública.
Desde esta perspectiva, los grandes grupos criminales se desarrollan como sustitutos de las
funciones estatales, tanto las vinculadas a la provisión de bienes públicos, como las
relacionadas al poder sancionatorio (Milhaupt y West, 2000). Por lo tanto, las ineficacias
estatales en esas dos funciones primordiales constituyen un factor que promueve el
crecimiento de organizaciones criminales y las transforma en lo que Strange (2001) denomina
“contra-gobierno organizado”. El principal problema de este desplazamiento del Estado, es
que el poder pasa a ejercerse con escasa previsibilidad, dada la ausencia de mecanismos
formales, lo que genera que la violencia tenga consecuencias severas para la población y sus
derechos, generando además fuertes externalidades negativas para aquellos ciudadanos sin
ninguna relación con las actividades criminales.
En algunos casos extremos, se produce cierta fusión entre el Estado y las organizaciones
criminales, de tal manera que ya no existe un vínculo entre ambos grupos sino una
combinación que no permite distinguir claramente las fronteras entre unos y otro. En estos
casos, la agenda política y la criminal se transforman en una única agenda (Galeotti, 2004). Si
bien este no parece ser el caso argentino en términos generales, no debe descartarse que sí
ocurra en niveles locales de gobierno. En otros casos, los líderes criminales participan de
manera directa de las instituciones democráticas: quizá el caso más famoso es el de Pablo
Escobar, que llegó ser legislador, pero existen muchos otros ejemplos alrededor del mundo
(Center for the Study of Democracy, 2010).
La cooptación de las instituciones estatales por parte de las organizaciones criminales se
denomina como “captura del Estado”, e implica elevados niveles de corrupción de
características sofisticadas a los fines de desviar las políticas públicas para que beneficien a las
organizaciones criminales (Buscaglia y van Dijk, 2003).
En cuanto a la relación entre el crimen organizado y la democracia, vale decir que los mismos
se basan en principios que se hallan unos en las antípodas de los otros. Mientras que un
Estado democrático puja por la soberanía de la nación y asegura la protección de los derechos
individuales más allá de las diferencias de género, de estatus social, racial o religioso, el crimen
organizado se construye mediante el patronazgo, descansado en un manejo feudal y sin vacilar
ante el abuso de los derechos humanos (Buscaglia y van Dijk, 2003).
El crimen organizado afecta de manera directa a los partidos políticos. Algunos estudios
mencionan el hecho de que los sistemas de partido único tienden a incrementar la conexión
entre el crimen y la política (v.gr. Center for the Study of Democracy, 2010). En este sentido, si
bien Argentina no posee un sistema de partido único, sí tiene en muchos niveles de gobierno
un régimen de partido dominante, en el sentido de que una misma agrupación política
adquiere el control del aparato gubernamental por largos períodos de tiempo, lo que de algún
modo también puede contribuir al refuerzo del nexo entre criminales organizados y políticos.
Así, por ejemplo, la escasa competencia inter partidaria deriva en muchos casos en la
existencia de ejecutivos municipales que se establecen en el poder por una gran cantidad de

44

años, facilitando las relaciones de complicidad y la confianza mutua entre intendentes y
bandas delictivas35.
Siguiendo a Allum y Siebert (2003), los partidos políticos dependen en gran medida del
financiamiento externo, y eso los hace especialmente vulnerables a la corrupción. Pero el
motivo del financiamiento que en general necesitan las organizaciones partidarias descansa en
su necesidad de obtener votos, y es aquí donde se generan dos mecanismos por los cuales se
produce la mayor parte de las conexiones entre crimen organizado y partidos políticos. En
primer lugar, las organizaciones criminales pueden actuar como proveedoras de votantes,
dado su amplio control territorial, a cambio de obtener beneficios futuros. Los grupos
dedicados al crimen organizado pueden ofrecer votantes ya sea a través de la coerción o de su
legitimidad generada, en ambos casos mediante un fuerte dominio territorial. En muchos
casos en estos procesos, para el caso argentino, se ven también incursas las barras de clubes
de fútbol, que como ya se mencionó suelen estar vinculadas de manera directa a distintas
modalidades delictivas y, además, actúan como fuerza de choque para intimidar.
Pero un segundo mecanismo posee un mayor impacto aunque menor visibilidad: el
financiamiento de campañas políticas por parte de organizaciones delictivas a cambio de
beneficios que les permitan operar sin mayores dificultades. Se trata de situaciones de real
severidad porque afectan a los estratos más altos de las esferas políticas, implicando la
existencia de niveles de connivencia que tornan vanos los esfuerzos de niveles inferiores de
gobierno en la lucha contra el crimen organizado.
En Argentina, y respecto de campañas nacionales, existe una denuncia concreta en relación al
financiamiento de las campañas por organizaciones delictivas, en este caso vinculadas al
tráfico de estupefacientes. Se trata de la campaña para las elecciones presidenciales de 2007,
para la cual un grupo de legisladores36 denunció que la fuerza partidaria que llevó la fórmula
presidencial ganadora (encabezada por Cristina Fernández de Kirchner y Julio Cobos), recibió
$14.947.390 como ingresos totales para la campaña política, de los cuales $12.740.000 fueron
contribuciones privadas. Entre los mayores aportantes, se hallaban varias empresas del rubro
farmacéutico, que según algunos informes se hallan sospechadas de tener grandes vínculos
con organizaciones narcotraficantes de escala global. La sospecha es que el aporte de las
empresas fue un método para blanquear dinero proveniente del narcotráfico (Farah, 2013).
Según la jueza federal María Servini de Cubría, entre 1999 y 2010 se importaron 55.900
kilogramos de efedrina, mientras sólo 156 kilogramos anuales eran suficientes para cubrir los
insumos necesarios para la producción farmacéutica. Las importaciones fueron realizadas
únicamente por cinco empresas, entre las que se hallaba Unifarma, compañía que aportó
fondos para la campaña electoral kirchnerista de 2007. Además, Unifarma era propiedad de
Ariel Vilán, quien aparentemente se suicidó y era socio de las víctimas del llamado "Triple
Crimen de General Rodríguez" (La Nación, 29/08/2014). En este caso, se hallaron muertos en
General Rodríguez tres empresarios, y aunque el caso se trató de manera escindida a la causa
35

Este argumento fue desarrollado por Alberto Föhrig en una entrevista realizada por el diario La Nación
el 27 de octubre de 2013.
36
Se trata de un informe del Centro de Investigación de la Coalición Cívica presentado en diciembre de
2009 que vincula a las organizaciones dedicadas al narcotráfico y al crimen organizado con las políticas
gubernamentales (Centro de Investigación de la Coalición Cívica, 2009).

45

de la efedrina, ambos tienen varios puntos en común, entre los cuales se encuentra el hecho
de que Jesús María Espinoza, mexicano apuntalado como presunto jefe narco e involucrado en
la causa de la efedrina, decía conocer a Sebastián Forza -uno de los asesinados- y declaró que
éste le había ofrecido el negocio de una droguería (La Nación, 07/08/2013).
Por otro lado, también existe una denuncia contra el jefe de gobierno porteño, Mauricio Macri,
según la cual Raúl Martins Coggiola financió la campaña de dicho candidato en 2011. Martins
es un ex agente de la Secretaría de Inteligencia del Estado, sospechado de ser propietario de
varios clubes nocturnos asociados a la trata de personas, tanto en Buenos Aires como en
México. La denuncia fue efectuada por Lorena Cristina Martins, hija del ex espía, que ofreció
detalles del funcionamiento de la red de trata en complicidad con diversas comisarías, que a
cambio de dinero habrían permitido el libre funcionamiento de los prostíbulos. Además,
informó que Martins habría colaborado en la campaña política de Mauricio Macri en 2011,
mediante la cual fue reelecto como Jefe de Gobierno porteño, a cambio de que los prostíbulos
sigan funcionando y consigan habilitaciones sin contar con medidas de seguridad. El caso
quedó en manos del juez Norberto Oyarbide, quien conoce personalmente a Martins37.
Justamente este último punto abre las puertas para mencionar que no sólo el Poder Ejecutivo
es cooptado por organizaciones criminales, pues por el contrario, como se verá en un capítulo
específico, también al Poder Judicial suelen apuntar estos grupos, con el fin de garantizar
impunidad; y en general la inmunidad y los largos mandatos de jueces y fiscales suelen
acentuar la connivencia (Center for the Study of Democracy, 2010). También el Poder
Legislativo puede hallarse en el foco de las organizaciones criminales a la hora de moldear
ciertas políticas, ya que aunque los mecanismos para corromper a un cuerpo colegiado son
más dificultosos sí pueden apuntar a legisladores clave.
Es decir que las organizaciones criminales corroen y erosionan a las instituciones estatales y de
gobierno, ya sea mediante el desplazamiento del Estado en ciertas zonas, reemplazando de
manera no formal sus acciones, o a través de la cooptación y de la corrupción de funcionarios
de los diferentes poderes de gobierno y de los distintos niveles federales. Asimismo, la
corrupción producto del crimen organizado sin duda alguna disminuye la confianza en las
instituciones de la ciudadanía, teniendo esto como corolario un menor nivel de participación
en las decisiones públicas y un respaldo no tan fuerte a la democracia y al Estado de derecho
(Rojas Aravena, 2008). Por otra parte, como menciona el apartado siguiente, no debe dejarse
de lado el deletéreo impacto que el crimen organizado tiene sobre los Derechos Humanos.

Crimen Organizado y Derechos Humanos
Independientemente de la filosofía del derecho que se considere, resulta ineluctable que el
crimen organizado afecta fuertemente al goce de los Derechos Humanos, cuestión que se
intenta resaltar en todo este trabajo. Mientras que a lo largo de la historia se ha considerado
que los Estados son los encargados de garantizar los Derechos Humanos y, por ende, los que
tienen la responsabilidad ante las violaciones, en la actualidad se entiende que también las
37

Según notas publicadas por los diarios Perfil.com y La Gaceta los días 11 y 12 de enero de 2012
respectivamente.

46

organizaciones criminales pueden afectar fuertemente al respeto de los Derechos Humanos
(Schmid, 1995). En particular, es posible afirmar que la criminalidad compleja impacta al
menos de dos formas sobre los Derechos Humanos.
Por una parte, el crimen organizado afecta de manera directa a los Derechos Humanos, puesto
que algunas modalidades de la delincuencia organizada impactan sobre el humano en sí
mismo. En particular, la trata de personas no respeta la dignidad de las personas, e incluso
suele ir de la mano de torturas y maltratos psicológicos, lo que ha llevado a que sea
considerada como “la forma moderna de esclavitud” (UNICEF, 2012), impactando de manera
completamente directa sobre los artículos 4 y 5 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, entre varios otros. Asimismo, el avance del crimen organizado suele generar
condiciones de inseguridad en la sociedad, lo que afecta al derecho a la seguridad que las
personas tienen según el artículo 3 de la Declaración de Derechos Humanos.
Por otra parte, la criminalidad organizada afecta a los Derechos Humanos de manera indirecta
-pero no por ello menos rotunda- debido a que emplea a grupos vulnerables como mano de
obra, retroalimentando las condiciones de exclusión y estigmatización social. Además, genera
gastos exagerados para las sociedades en la lucha contra la criminalidad, que implican un costo
de oportunidad en medidas para mejorar las condiciones socioculturales de la población.
Asimismo, la inseguridad física y jurídica que el crimen organizado origina, limita de manera
concreta las posibilidades de desarrollo personal de los ciudadanos.
Finalmente, y como se verá más adelante, en muchas ocasiones son las metodologías
empleadas para combatir a la criminalidad organizada las que terminan profundizando la
afección a los Derechos Humanos, por medio de prácticas violentas y estigmatizantes.
En suma, el respeto de los Derechos Humanos debe erigirse como el principal motivo por el
cual las sociedades en general, y los Estados en especial, deben bregar para detener el avance
de las organizaciones delictivas. El principal motivo para afrontar a las bandas criminales no es
una cuestión intrínseca a las mismas, sino que es el fuerte impacto en los derechos que todo
ser humano tiene de manera inalienable que el accionar criminal produce. Por eso mismo,
cualquier metodología para combatir al crimen organizado debe tener como punto de partida
el respeto de los derechos de las personas. Si al perseguir a las bandas criminales se interfieren
los derechos, la principal razón para desarticular a los grupos criminales pierde su razón de ser.
Por ello resulta primordial que el marco conceptual desde el cual se aborden las problemáticas
sociales de inseguridad sea el de la Seguridad Ciudadana y, dentro de ella, de la Seguridad
Humana, poniendo el foco en el individuo y en sus derechos, protegiendo a la persona de las
intervenciones arbitrarias del Estado.38

Luego de este repaso del impacto del crimen organizado, se presentan a continuación dos
casos que pueden resultar útiles para ejemplificar los mecanismos por los cuales se producen y
desarrollan las vinculaciones entre el Estado, las policías y el crimen organizado, mediante

38

Para un debate respecto de los conceptos de Seguridad Interior, Pública y Ciudadana, puede
consultarse a González (2003).

47

nexos de corrupción: se trata de los recientes casos de connivencia policial con bandas
criminales en Santa Fe y en Córdoba.

El caso de Santa Fe
El caso que indaga la connivencia entre policías y narcotraficantes en Rosario, provincia de
Santa Fe, se inició como consecuencia de una investigación sobre una red de trata de mujeres
efectuada por la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) entre noviembre de 2011 y abril de
2012. En ese marco, se accedió a una escucha telefónica en la que el dueño de un prostíbulo
santafesino le preguntaba a un comisario mayor acerca de las tratativas necesarias para
vender cocaína. El por entonces comisario mayor Oscar Ledesma respondió a través de un
mensaje de texto que era necesario pagar $30.000 de manera mensual de manera directa al,
hasta ese momento, Jefe de la división drogas peligrosas de la Policía provincial: Hugo Tognoli,
que cuando la investigación salió a la luz era el Jefe de la Policía. Otra de las pruebas en contra
de Tognoli surgía por el hecho de que un líder narcotraficante llamado Carlos Ascaíni -alias “el
vasco”- recibió la información de que lo estaban persiguiendo automóviles ignotos y logró huir.
Posteriormente se conoció que alguien con la clave de acceso de Tognoli había consultado en
el Registro de la Propiedad Automotor por las patentes de los vehículos, y recibió el dato de
que pertenecían a la PSA, el 25 de noviembre de 2011 (Página 12, 19/10/2012).
Luego de que la denuncia tomara estado público, en octubre de 2012, Tognoli presentó su
renuncia (Perfil, 19/10/2012). Sin embargo, ya existían ciertas denuncias previas contra él,
pues en septiembre de ese año Alberto Martínez, titular de la Asociación Profesional Policial
de Santa Fe (Apropol) había sostenido en el marco de una protesta policial que Tognoli
permitía la existencia de kioskos de expendio de drogas y negociaba con “Los Monos”, una de
las bandas de más renombre en Rosario (Perfil, 19/10/2012). El día de la renuncia de Tognoli,
su segundo, Cristian Solá, también presentó su dimisión, aunque el ministro de Seguridad
provincial, Raúl Lamberto, decidió no aceptarle la renuncia y designarlo como el nuevo jefe de
la fuerza provincial (La Capital, 19/10/2012), a pesar de que posteriormente fue destituido y
está siendo investigado por enriquecimiento ilícito (La Política Online, 24/10/2012).
El expediente del caso explicita también que en muchas ocasiones en las cercanías de los
búnkeres hay policías en servicio de custodia y que en un departamento de un policía había
cocaína para proveer a los puntos de venta. También hay una escucha en la que otro
narcotraficante conocido como “Ojito” conversa con un policía sobre un asesinato y acerca del
plan de tirar el cuerpo del fallecido a un río (Página 12, 19/10/2012).
Ante los hechos, el juez Vera Barros solicitó mediante una orden de captura internacional la
detención de Tognoli, que luego de estar dos días prófugo se entregó ante el Poder Judicial el
21 de octubre de 2012 (Diario Panorama, 22/10/2012).
Resulta interesante observar la reacción de la esfera política ante los acontecimientos. El
entonces gobernador de la provincia de Santa Fe, Antonio Bonfatti señaló que se enteró de la
noticia por los medios de comunicación, puesto que la Ministra de Seguridad Nilda Garré y el
Ministro de Justicia Julio Alak, ambos de la esfera nacional, no lo habían notificado (La Política
Online, 22/10/2012). Al día siguiente de la detención de Tognoli renunció el Secretario de
Seguridad provincial, Marcos Escajadillo (La Política Online, 23/10/2012).

48

A inicios de noviembre fueron detenidos otros policías vinculados a la causa, incluyendo al Jefe
de la Comisaría Segunda de Rosario, Néstor Fernández (LM Neuquén, 4/11/2012), pues con el
avance de la causa se determinó que él había empleado la clave suministrada por Tognoli que
permitió el acceso al Registro de la Propiedad Automotor que permitió dar aviso a Ascaíni,
quien por cierto ya había sido detenido cuando la causa salió a la luz, al encontrárselo con un
kilogramo de cocaína.
En abril de 2013 Tognoli fue procesado nuevamente, junto al ex comisario José Luis Baella,
acusados ambos de haber encubierto a Daniel Mendoza, quien había sido detenido con
catorce kilos de cocaína y procesado por fabricación y comercio de estupefacientes. Además,
ambos fueron procesados también por coacción a Norma Castaños, de la organización
“Madres Solidarias”, quien los había denunciado por vínculos con el comercio de drogas. La
coacción se produjo mediante amenazas con un video que filmó el también agente de la
brigada de Drogas Peligrosas Mauricio Otaduy, en el que se ve a Castaños conversando con
Mendoza, a los fines de que la mujer retirara la denuncia contra Tognoli (Infonews, 4/4/2013).
En mayo esta causa fue elevada a juicio oral cuando el fiscal consideró que mientras Tognoli
denunciaba infracciones menores a la ley de estupefacientes, omitía casos de mayor cuantía
como el de Mendoza (Infojus Noticias, 14/05/2013).
También en mayo de 2013 Juan Fernández fue procesado junto con Tognoli y Ascaíni por la
causa surgida gracias a la investigación de la PSA, por conformar una “empresa criminal
conjunta para narcotráfico” (Infojus Noticias, 17/5/2014).
Si bien estos son los hechos que han adquirido mayor notoriedad pública, parece no tratarse
de hechos aislados en la fuerza provincial. De hecho, en junio de 2013 fue también detenido el
jefe de la Brigada Policial de Delitos Complejos, Gustavo Pereyra, y el sargento Juan Maciel,
acusados de filtrar información confidencial a integrantes de la banda “Los Monos” (Télam,
6/6/2013).
Recientemente, se confirmó la elevación a juicio oral de la causa en la que se investiga la
vinculación de Tognoli con Mendoza y la coacción hacia Norma Castaños (Infojus Noticias,
9/6/2014).
Si bien las causas aún están en proceso, son varias las luces que arrojan sobre la vinculación
entre policías y redes criminales. Una de las cosas que más ilumina la cuestión es el hecho de
que las diferentes modalidades de la criminalidad organizada actúan de manera fusionada y se
desarrollan en espacios comunes. Es por ello que quien solicita información sobre la manera
de conseguir droga y obtener protección en la causa iniciada por la PSA es quien regentea un
prostíbulo asociado a la trata de personas con fines de explotación sexual.
Por otro lado, es notorio que los intercambios se producen tal como la teoría lo expone: a
cambio de dinero, la policía ofrece a los grupos criminales protección o información clasificada.
Pero lo que no debe dejar de recalcarse es el hecho de que el caso santafesino muestra que la
criminalidad organizada ha desarrollado vínculos tan profundos con las agencias estatales, que
ya no sólo corrompe a las instituciones por medio de coimas o sobornos, esporádicos o
regulares, a agentes que realizan actividades de patrullaje. Por el contrario, los involucrados
ascienden en la cadena de mando hasta alcanzar al menos al jefe de la fuerza, quien

49

anteriormente comandó el área de Drogas de la Fuerza provincial. Con ese nivel de
complicidad es imposible esperar que no avance el crimen organizado.
En el caso de Rosario, se considera también que la Policía suministra armas a los “soldados” y
presta su conformidad, o su indiferencia, frente a la existencia de búnkeres, cuya ubicación es
bien conocida dada la existencia de filas de personas a sus puertas (Eventon, 2013). Cuando
aleatoriamente se actúa contra algún búnker, parece difícil decir que no se trate de un acto
publicitario más que de una verdadera política contra el narcotráfico. Al fin y al cabo, como
han expresado algunos testigos, quien termina dominando es quien tiene un mejor trato con el
área de Drogas Peligrosas (Eventon, 2013).
Existe además un altercado en el cuerpo policial, entre el área de Drogas Peligrosas y el
llamado “Comando Radioeléctrico”, que se disputan las zonas en las que se obtienen más
beneficios como producto de la connivencia con el narcotráfico. Se ha denunciado también la
existencia de “cajas negras”, que implican la reunión de los ingresos provenientes de las
actividades ilícitas para la posterior distribución entre los miembros de la fuerza. Inclusive se
ha sugerido que estos recursos han servido para financiar campañas políticas locales de
partidos que cuentan con el apoyo de la policía (Eventon, 2013): la Triple P en su mayor
preeminencia. Si a esto se le agrega la complicidad de empresarios, fundamentalmente de
bares y clubes nocturnos que prestan sus instalaciones para la venta de estupefacientes o para
realizar los pactos, se percibe claramente la existencia de la Cuádruple P, y más aún si se
considera, siguiendo a Eventon (2013), que las organizaciones cuentan con contables, asesores
financieros y abogados que actúan en las maniobras de lavado de dinero, primordialmente por
medio de empresas constructoras, inmobiliarias y concesionarias automotrices, además de
sitios de recreación.
Más allá de estas circunstancias y de los cambios de nombres, aún no ha habido cambios
institucionales relevantes en las fuerzas de seguridad provinciales.

El caso de Córdoba
El caso cordobés que ha tomado repercusión en la opinión pública lo hizo gracias a un
programa de televisión que mediante una investigación periodística reveló algunas de las
tramas entre policías y narcotraficantes. Juan “el francés” Viarnes fue detenido en julio de
2013 por haber comprado tres automóviles con dólares apócrifos y porque en su vivienda
fueron encontrados 340 mil dólares de tal talante. Luego de veintiún días de estar detenido se
presentó en un programa televisivo local para difundir los vínculos espurios. Al parecer,
cuando la policía incautaba droga, un porcentaje era desviado al informante que pasaba el
dato que permitía el allanamiento y otro porcentaje lo mantenía la policía para venderlo a
organizaciones criminales (Infojus Noticias, 6/9/2013). Viarnes sostuvo además que actuó
durante mucho tiempo como agente encubierto de la División de Drogas Peligrosas, a pesar de
no ser parte de la fuerza.
Al parecer, los vínculos alcanzan también a la esfera política pues el ex Secretario de
Prevención de Adicciones y Lucha contra el Narcotráfico, Sebastián García Díaz, afirmó que lo
habían echado por presentar un informe al gobernador y al ministro donde argumentaba que

50

la cuestión del tráfico de estupefacientes en la provincia no era un problema de venta al
menudeo, sino de grandes organizaciones (Cadena 3, 11/9/2013).
Por las denuncias, el fiscal Senestrari -quien argumentó que la investigación se venía
realizando de manera previa a la denuncia televisiva- ordenó, según mandato del juez federal
Ricardo Bustos Fierro, la detención del Comisario Rafael Sosa, por entonces Director General
de Lucha contra el Narcotráfico y de otros cuatro efectivos: Alfredo Saine, Franco Argüello,
Fabián Dáttoli y Mario Osorio, todos imputados por los delitos de asociación ilícita, privación
ilegítima de la libertad y falsedad ideológica (Cadena 3, 11/9/2013). Los narcotraficantes
vinculados a la causa fueron Daniel Córdoba y el conocido como “el tuerto Cacho” (Clarín,
11/9/2013).
Viarnes también había incluido en su denuncia al oficial Juan Antonio Alós, quien pocos días
después fue hallado muerto en un camino rural con síntomas de haberse suicidado. En el
sepelio, el jefe de la policía cordobesa, Ramón Frías, manifestó su apoyo al fallecido en un acto
que pareció mostrar la solidaridad entre los policías hacia los acusados (Clarín, 12/9/2013).
También debe puntualizarse en el hecho de que mientras se producían los allanamientos y
detenciones, el bloque del justicialismo en la legislatura apoyó a los policías investigados
(Clarín, 11/9/2013).
Días más tarde, el 13 de septiembre de 2013, el jefe de la policía y el Ministro de Seguridad,
Alejo Paredes, renunciaron a sus funciones. Paredes además de Ministro era policía, lo que
muestra la escasa conducción política presente en la provincia. Asimismo, en diferentes
allanamientos se encontraron armas con la numeración borrada y droga no identificada que
según Senestrari se empleaba usualmente para “plantársela” a inocentes para luego
extorsionarlos (Infojus Noticias, 13/9/2013).
Luego de la renuncia de Paredes, asumió en su cargo su principal asesora, Alejandra
Monteoliva, quien en noviembre afirmó públicamente que los policías procesados eran
inocentes (Infojus Noticias, 13/11/2013).
Además de la causa central, se generaron una multiplicidad de causas satélites por delitos
vinculados al narcotráfico (Infojus Noticias, 30/09/2013) y el Tribunal Oral Federal N° 2 de
Córdoba solicitó la urgente intervención de la Procuraduría General de la Nación (Infojus
Noticias, 24/9/2013). En noviembre se detuvo a Gustavo González, jefe de Inteligencia de
Drogas Peligrosas, aunque en diciembre la Cámara Federal de Apelaciones le otorgó al libertad
bajo fianza con la prohibición de acercarse a dependencias policiales (Infojus Noticias,
20/12/20143).
En febrero de 2014, ocho de los policías involucrados, incluyendo a Sosa y al comisario general
retirado Jorge Mario Nieto, como jefes de una asociación ilícita, fueron procesados, de manera
conjunta con Viarnes (La Nación, 6/2/2014). Nieto es el ex titular de la Dirección de Lucha
contra el Narcotráfico. Sobre los bienes de Sosa y Nieto se trabó embargo por un total de cien
mil pesos.
El caso cordobés, si bien aún se investiga, parece también revelar e ilustrar las conexiones
entre los altos rangos policiales y las organizaciones criminales. En este caso no sólo los

51

policías habrían actuado como fuente de información de narcotraficantes, sino que también se
da el caso contrario en el que grupos criminales habrían brindado información a la policía a
cambio de drogas allanadas en otros operativos. También existe la particularidad según la cual
parece haber casos en los que la policía culpa a inocentes “plantándoles” droga, mientras deja
libres a las bandas criminales.
Si bien en Córdoba los sucesos no han alcanzado tanta violencia como en el caso rosarino y,
por ende, no han adquirido tanta visibilidad, la cuestión reviste una fuerte gravedad
institucional y, sin embargo, aún tampoco se han vislumbrado cambios sustanciales.

En suma, los casos ilustran el hecho de que el crimen organizado erosiona y coopta a las
instituciones públicas y a sus miembros. Mientras las esferas políticas sigan viéndose
beneficiadas por el accionar criminal, las redes seguirán influyendo en la arena política y por
ende, deteriorando no sólo la democracia sino el Estado mismo, reflejado en cada una de sus
instituciones, desde la policía, hasta las cúpulas de cada uno de los poderes del Estado.

52

PODER JUDICIAL Y CRIMEN ORGANIZADO EN ARGENTINA

Introducción
La necesidad de recurrir al Poder Judicial para la persecución penal del crimen organizado, al
igual que de cualquier otro delito, supone un fracaso de todas las políticas preventivas y
alternativas. A pesar de ello, la actuación del Poder Judicial sigue siendo sumamente relevante
a la hora de focalizar la atención en el crimen organizado. Esto es así porque un Poder Judicial
debilitado puede tornar estériles los esfuerzos de los otros Poderes en la persecución de las
redes de criminalidad organizada: por más de que existan normas que apunten a estos grupos
y que los mismos sean detectados, detenidos y desmembrados, si no existen procesos que los
juzguen correctamente no sólo podrán volver a actuar en el futuro sino que además se
generarán incentivos para que otros grupos de la misma índole aún no detectados persistan o
incrementen su accionar delictivo.
Es por ello que resulta crucial poner atención en el funcionamiento del Poder Judicial respecto
del crimen organizado. Con ese objetivo, este capítulo describe en primera instancia la
estructura del Poder Judicial que aborda el crimen organizado, para luego puntualizar en el
accionar de la rama judicial contra el narcotráfico, por tratarse del delito de mayor
trascendencia pública en la actualidad. En ese marco, se repasa también la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la tenencia de estupefacientes para consumo
personal y, finalmente, se hace alusión a la ley de desfederalización parcial de la competencia
penal en materia de estupefacientes.

Justicia Federal y Crimen Organizado
Los delitos que en general suelen desarrollarse por medio de redes de criminalidad organizada,
son delitos federales, es decir que son juzgados por el Poder Judicial de nivel federal. La
competencia de los juzgados federales, se halla establecida en el artículo 116 de la
Constitución Nacional y la Ley Nro. 48. Además, el título segundo de la sección primera del
Código Procesal Penal de la Nación, establece la competencia en razón de la materia. En
particular, el artículo 33 del Código menciona los delitos que les competen a los jueces
federales, incluyendo los que han venido siendo tratados en este trabajo. Asimismo, las leyes
especiales de cada uno de los delitos también establecen que es la justicia federal la encargada
de juzgarlos. El artículo 34 de la Ley N° 23.737 sobre estupefacientes, postula que la
jurisdicción competente es la de nivel federal. No obstante, debe considerarse que justamente
para el narcotráfico existen ciertas excepciones, a raíz de la sanción de la Ley N° 26.052, que
“desfederalizó”, los delitos de narcotráfico de menor relevancia, haciendo que la competencia
en tales casos pueda ubicarse en las diversas jurisdicciones provinciales, aunque sean pocas las
provincias que han adherido a la ley.
En este sentido, siendo que el Poder Judicial Federal se organiza en varias jurisdicciones
territoriales distintas, cada una de esas jurisdicciones cuenta con distintos juzgados federales
de primera instancia, que son los encargados de realizar las investigaciones al surgimiento de
una causa, desarrollando la denominada etapa de instrucción. Además, cada jurisdicción

53

cuenta con tribunales orales, encargados de efectuar los juicios orales en el caso de que la
instrucción haya determinado el procesamiento de los imputados y su elevación a juicio.
Asimismo, las jurisdicciones poseen una Cámara Federal de Apelaciones que actúa como
segunda instancia. La Cámara Federal de Casación Penal, las Supremas Cortes de Justicia
Provinciales y la Corte Suprema de Justicia de la Nación actúan como instancias superiores a
las que se puede recurrir con criterios cada vez más estrictos.
Por otro lado, el Ministerio Público Fiscal también cumple un rol fundamental en el proceso de
administración de justicia. Su existencia se encuentra establecida por el artículo 120 de la
Constitución Nacional, y la Ley N° 24.946 regula su organización, integración, misiones y
funciones. Se trata de un órgano independiente y autónomo funcional y financieramente,
encabezado por un Procurador General que es propuesto por el Poder Ejecutivo y aprobado
por el Congreso Nacional.
Los fiscales que conforman el Ministerio Público tienen la función de defender los intereses de
la sociedad, y para eso llevan adelante la investigación de los delitos, a los fines de que los
jueces tengan únicamente la función de juzgar. A ello se denomina sistema procesal
acusatorio. No obstante, a nivel federal todavía no existe un sistema acusatorio puro en el cual
el fiscal sólo investiga y el juez sólo juzga, sino que en muchos casos se mantienen
características del viejo sistema inquisitivo en donde se superponen sus funciones, generando
serias dilaciones en los procesos judiciales y obstaculizando la total imparcialidad de los
jueces39.
El Ministerio Público Fiscal posee también cinco procuradurías especializadas creadas en 2013
para los temas de lesa humanidad, criminalidad económica y lavado de activos, narcotráfico,
trata de personas y violencia institucional. Empero, estas procuradurías no tienen a su cargo
causas, sino que solamente realizan investigaciones preliminares y coadyuvan cuando un fiscal
federal lo requiere.
La mayor parte del presupuesto del Ministerio Público Fiscal se destina al pago de haberes, ya
sea de empleados, funcionarios o magistrados, habiendo implicado los salarios el 96% del
presupuesto total en 2013 (MPF, 2014).
Por último, debe tenerse en cuenta que si bien los principales delitos que se desarrollan bajo la
modalidad de la delincuencia organizada son de competencia federal, los casos de
asociaciones ilícitas que no se vinculen con esos delitos pueden ser tratados por el nivel
provincial.

Narcotráfico y Poder Judicial
El narcotráfico no sólo se transformó en los últimos años en un tema candente en la agenda
pública, sino que también comenzó a ser una cuestión mencionada por los representantes de
los diferentes poderes como una cuestión sumamente relevante, y el Poder Judicial no ha
39

Debe destacarse que existen varios proyectos en el Congreso de la Nación para reformar el Código
Procesal Penal de la Nación pasando a un modelo acusatorio. Ver, por ejemplo, los expedientes N° 144S-2012 985-S-2012, 3640-S-2012 de la Cámara de Senadores y el Expediente 4050-D-2010 de la Cámara
de Diputados.

54

quedado fuera de esa ola. Por el contrario, recientemente, en la apertura del año judicial de
2014, el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Ricardo Lorenzetti, manifestó
que la agenda del “narcotráfico debe ser prioritaria”40, en una exhortación no sólo al Poder
Judicial, sino también a las otras ramas del Estado.
Esos comentarios de la máxima autoridad judicial tienen su correlato en los previos reclamos
de diferentes jueces respecto de la situación del narcotráfico. Así, por ejemplo, los integrantes
de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta, Jorge Villada y Roberto Loutayf Ranea,
escribieron un comunicado dirigido al presidente de la Corte Suprema de Justicia en octubre
de 2013, expresando su preocupación por el crecimiento del narcotráfico en la frontera
noreste y noroeste del país, de la mano de otras actividades vinculadas al crimen organizado y
resaltando la saturación de los juzgados en esas temáticas, dado el incremento de un 84,6% en
la jurisdicción Salta-Jujuy, en la cantidad de causas iniciadas por narcotráfico entre 2005 y
2012. Los jueces destacaron también la creciente participación de extranjeros en el negocio
criminal en las fronteras (Cámara Federal de Apelaciones de Salta, 24 de octubre de 2013), lo
que enfatiza el carácter cada vez más transnacional de la criminalidad organizada.
En el mismo sentido, una gran serie de jueces del norte del país, reunidos en San Ramón de la
Nueva Orán -ciudad considerada por los funcionarios como clave en para el ingreso de drogasel 8 de mayo de 2014, emitieron un comunicado para recalcar la necesidad de que se creen de
manera definitiva juzgados federales en Libertador General San Martín, Tartagal, Tucumán,
Santiago del Estero, Chaco y Catamarca, así como que se cubra la multiplicidad de cargos
vacantes en los distintos juzgados. Además, comunicaron a los Ministerios de Justicia y
Seguridad de la Nación la necesidad de contar con más establecimientos penitenciarios
federales, dada la saturación de los existentes; y de extremar la provisión de recursos para
optimizar las acciones de prevención, investigación y combate a la criminalidad. Esta solicitada
obtuvo el respaldo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a través de su Resolución N°
1268 del 27 de mayo de 2014, en la que se requirió al Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, al de Seguridad, y al Consejo de la Magistratura, a que arbitren las medidas
sugeridas por los jueces firmantes de aquel comunicado. Además, una reunión similar a la de
mayo de 2014 se produjo en septiembre, en Formosa, donde se iteraron las preocupaciones
por el narcotráfico41.
La creciente importancia que el Poder Judicial le ha venido otorgando, al menos en términos
discursivos, a la cuestión del narcotráfico, amerita detenerse brevemente en cómo el Poder
Judicial trata a las causas vinculadas al narcotráfico, considerando con especial atención a qué
tipo de causas le otorga prioridad, y en desmedro de cuáles lo hace. Para ello se focalizará en
las causas tramitadas durante 2012, para las que el Ministerio Público Fiscal ha realizado un
detallado examen (MPF, 2014).
Antes de eso, debe tenerse en cuenta que las peculiaridades de las causas iniciadas no reflejan
necesariamente las características del fenómeno narcocriminal, puesto que hay filtros que
posee el sistema penal que hacen que determinados casos no sean judicializados (MPF, 2014).

40
41

Extraído de la nota de La Nación del 7 de marzo de 2014.
Al respecto, puede verse el artículo del diario La Nación del 11 de septiembre de 2014.

55

En cuanto al inicio que tienen las causas, se destaca que del total de las iniciadas por
estupefacientes en el año 2012, un 67% tuvo su origen en la intervención de alguna fuerza de
seguridad, aunque el valor real seguramente es mayor -cercano al 80%- por la existencia de las
causas que poseen origen registrado como “otro” (MPF, 2014)42.
Del total de causas iniciadas durante 2012 en las fiscalías nacionales en lo Criminal y
Correccional Federal y en lo Penal Económico con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, el 48% (7843) corresponde a estupefacientes. En el resto de las jurisdicciones, los
porcentajes se alteran desde un 68% para la Jurisdicción Federal de Rosario, hasta un 8% para
la de La Plata, aunque en términos absolutos priman Mendoza (3203 causas), Córdoba (2860),
Rosario (2283), Salta (1757) y Resistencia (1146). Los datos muestran que las causas vinculadas
a las drogas son un porcentaje muy alto del total de causas de los juzgados federales (MPF,
2014).
Entonces, del total de las causas iniciadas por estupefacientes en 2012, un 32% corresponde a
CABA, un 13% a Mendoza, un 12% a Córdoba, un 9% a Rosario y un 7% a Salta, tal como
muestra el Gráfico V. Si bien la desagregación se efectúa por distritos judiciales, debe
resaltarse que la provincia de Buenos Aires tiene un lugar preponderante, no sólo por la suma
de las distintas jurisdicciones del poder judicial con territorio en la provincia, sino porque la
misma ha adherido a la ley de desfederalización parcial de la competencia penal que más
adelante se detalla.

Gráfico V – Causas iniciadas por estupefacientes en 2012 según Jurisdicción en 2012
2% 2%

4%
5%

2% 1% 1%

5%
5%

1%
32%

7%
9%

CABA
Rosario
Gral. Roca
Posadas

1%

12%

13%

Mendoza
Salta
Comodoro Rivadavia
San Martín

42

Córdoba
Resistencia
Tucumán
Paraná

Al referirse a causas iniciadas por “otro” se refiere generalmente a causas iniciadas por actores cuyas
identidades intentaron preservarse; testigos, colaboradores, etc. Se permite el inicio de procesos de
este modo debido a las particularidades del delito de narcotráfico, sin embargo, es una forma de
proceder no aceptada generalmente por los sistemas procesales.
Por ejemplo, desde el año 2000, en la provincia de Buenos Aires el Procurador resolvió que “Los
integrantes del Ministerio Público Fiscal se abstendrán de dar curso a denuncias anónimas que
consecuentemente, no se ajustan a las prescripciones del art. 286 del Código de Procedimiento Penal.”
Ello, toda vez que si el objetivo del denunciante, es el asegurar su integridad personal, se cuenta con el
instituto previsto en el Código de Procedimiento Penal -artículo 286- mediante el cual se requiere "la
estricta reserva de su identidad".

56

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio Público Fiscal (2014).

También es relevante prestar atención a la distribución de las causas sobre estupefacientes en
términos relativos entre las distintas jurisdicciones. Para ello, el Gráfico VI muestra la cantidad
de causas por estupefacientes según jurisdicción cada 100.000 habitantes. Además de la
Ciudad Autónoma, con 271 causas cada 100.00 habitantes, priman Salta (122), Mendoza (112)
y Resistencia (96); mientras que Mar del Plata (13), San Martín (6) y La Plata (6), se ubican
entre las jurisdicciones con menor tasa de causas por habitante, aunque ello se debe en gran
parte a la ley de desfederalización. De la misma manera, es necesario tener en cuenta a la hora
de analizar los datos, que en la Ciudad Autónoma circulan a diario muchas más personas de las
que efectivamente tienen residencia, lo que también impacta en la fuerte preponderancia
relativa de las causas en la capital.

Gráfico VI – Causas por estupefacientes cada 100.000 habitantes según jurisdicción
300
250
200
150
100
50
0

271

122 112
96

93

89

74

70

56

39

33

33

25

13

6

6

Causas iniciadas por 100.000 habitantes
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio Público Fiscal (2014). Los datos demográficos
corresponden al Censo Nacional de 2010.

Por otro lado, se vislumbra que una gran parte de las causas iniciadas vinculadas a los
estupefacientes son por tenencia para consumo personal. Respecto del total, como se observa
en la Tabla 1, el 38% de las causas son por tenencia para consumo personal, aunque los valores
fluctúan desde un 61% para Mendoza hasta un 1% para La Plata (MPF, 2014). Esto indica que
el Poder Judicial gasta recursos significativos en la persecución de consumidores, mientras la
persecución de quienes constituyen los ejes de las bandas narcotraficantes adquiere un rol
secundario. Esta perspectiva no puede hacer más que acrecentar el problema,
fundamentalmente cuando la criminalización del consumo no va acompañada de políticas
preventivas y de rehabilitación. A pesar de que por la estructura propia del comercio de
estupefacientes siempre hay muchos más consumidores que cabecillas de bandas,
evidentemente los amplios porcentajes de causas por tenencia no sólo muestran que la acción
policial apunta a los consumidores, sino también que los recursos humanos y financieros del
Poder Judicial no se orientan a dónde deberían para disminuir de manera eficiente la
criminalidad organizada en torno a los estupefacientes.

57

Por tal motivo, y dada la relevancia que ha tenido y tiene la persecución de los consumidores
en Argentina, más adelante se dedicará un apartado especial para repasar la pendular
jurisprudencia de la Corte Suprema en la materia. Más allá de eso, cabe destacar que existe
jurisprudencia sumamente encontrada en torno al tema. Mientras varias Cámaras se declaran
manifiestamente en contra de la constitucionalidad de la penalización de la tenencia de
estupefacientes para consumo personal (así por ejemplo, la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Criminal y Correccional Federal, ha expresado en reiteradas ocasiones que corresponde
“declarar la inconstitucionalidad del artículo 14, apartado segundo, de la Ley N° 23.737, por
traducirse en una irrazonable restricción de la libertado personal y menoscabar el libre acceso
del derecho a la salud”43); en el mismo período, varias Cámaras Federales del interior del país y
la Cámara Nacional de Casación Penal han optado por declarar la validez del artículo
mencionado (Bothamley, 2009), como se verifica, por ejemplo en el fallo “Navarrete Venegas”,
de la Cámara Nacional de Casación Penal: “la escasa cantidad de droga podrá incidir sobre la
calificación seleccionada y la individualización de la pena, pero en ningún caso habilita la
desincriminación del encausado”.
Respecto de las causas sobre comercio de estupefacientes, entendido en los términos del
artículo 5 inciso c de la Ley Nº 23.73744, las mismas constituyen un 35% del total de las de
2012, con valores que oscilan entre un 14% para Córdoba y un 85% para Corrientes (MPF,
2014). En este sentido puede observarse cierta heterogeneidad en las diferentes jurisdicciones
en los delitos tratados, aunque es difícil vislumbrar si ello es debido a diferencias existentes en
la fenomenología delictiva o en el enfoque de política criminal. De cualquier manera, dadas las
amplias distas imperantes entre las diversas jurisdicciones, es inevitable pensar que sí hay
diversos grados de eficiencia en el combate a las organizaciones criminales.
La peculiaridad de las causas en las que se juzga el comercio de estupefacientes, o la tenencia
con fines de comercialización, es que en las mismas el punto central pasa por determinar
cuáles son los actos o conductas de los que se desprende la intención de comercializar. En
general, tal determinación se produce gracias al secuestro de elementos de corte o balanzas
(Bothamley, 2009).
Como se constata en un fallo de 2013 del Tribunal Oral Federal de Mar del Plata45:
“En el caso de marras, la preordenación al tráfico ilícito o transmisión a terceras personas, se
encuentra acreditada no solo por la elevada cantidad de estupefaciente secuestrada, que
excede con creces la necesaria para el consumo personal, sino además por los claros indicios
reveladores de que dicho material se hallaba destinado a su comercialización. Se puede
enumerar así, el secuestro junto a la droga, de elementos conocidamente utilizados para su
fraccionamiento y envoltorio, tales como un plato de vidrio color marrón con restos de
43

Tal afirmación se ve iterada en varios fallos de la Cámara, pero lo más interesante aún es que muchos
de ellos son previos al fallo “Arriola”, de la Corte Suprema de Justicia. Ver por ejemplo, los fallos “M.,P.”;
“N.,A.S.”; “Astete, Miguel Alejandro”; “Ávila, Claudio Fabián”; “Suárez Taborda, Hernán”.
44
Artículo 5 inciso c): “Comercie con estupefacientes o materias primas para su producción o fabricación
o los tenga con fines de comercialización, o los distribuya, o dé en pago, o almacene o transporte.”
45
Se trata de la causa caratulada como “García, Carlos Manuel; Paris, Andrea Paula y Gómez, Pablo
Osvaldo s/ inf. ley 23.737”

58

sustancia blanca, una cuchara de tipo sopera metálica, con restos de sustancia blanca, media
tarjeta magnética con restos de sustancia blanca, y una balanza de precisión marca SF-700,
capacidad de 0.01 gramos-máximo de cien gramos, con restos de sustancia blanca, una bobina
de bolsas trasparentes de arranque y una balanza electrónica marca Ferton Profesional,
modelo ACS-F, con capacidad para 30 kilogramos.”
Sin embargo, el avance del crimen organizado hace que la tarea de probar la tenencia con fines
de comercialización sea cada vez más compleja.
En el fallo "Kosiuk, Flavia Lorena S/ sup. infracc. Ley N° 23.737", dictado por el Tribunal Oral
Criminal Federal de Resistencia, se vislumbra esta cuestión. En el mismo, la defensa arguyó
que la acusación por tenencia de estupefacientes con fines de comercialización no
correspondía, dado que en los diferentes procedimientos no se habían incautado balanzas,
elementos de corte, ni vidrios fluorescentes. Ante ello, el Tribunal argumentó lo siguiente:
Es dable remarcar por la experiencia recogida en este Tribunal que las redes de
narcotraficantes en punto a la distribución de la droga se van adecuando a modalidades que le
resultan cada vez más fáciles y prácticas; ya no se encuentran elementos de fraccionamiento
doméstico (balanzas de cocina de relativa precisión, elementos de corte, etc.) más aún en la
clase de estupefacientes que es objeto del sub examine, la cocaína es de mayor precio y un
gramo hace diferencia; avalando lo manifestado adviértase que en la exhibición de elementos
secuestrados para extracción de muestras de pericia que luce a fs. 373/381 y vta., los 228
cilindros alcanzaban un peso muy cercano a los 10 gramos cada tiza. Reafirmando lo expuesto,
es llamativa la precisión alcanzada: en un paquete de 50 tizas hay 502 gramos, en el de 80
tizas: 803 gramos y el de 98 tizas tenía 981 gramos (cfr. acta de fs. 291/293) esto no puede
lograrse con una actividad doméstica y demuestra también el respaldo de una organización.
En el caso, se condenó a Kosiuk a cuatro años y seis meses de prisión, por tener escondidos
bajo tierra 2,847 kilogramos de cocaína para comercializar ya fraccionada. Como elementos
probatorios, el Tribunal adujo que la señora Kosiuk habitaba únicamente con sus dos hijas
menores la vivienda allanada; consistiendo la misma en un predio cerrado con llave en el que
no se constató el ingreso de terceros; y que tenía un patio con un pozo cavado, una pala y
tierra removida, en donde se encontró el estupefaciente fraccionado en forma de "tiza", listo
ya para su comercialización. Además, el Tribunal mencionó, para confirmar su hipótesis, la
existencia de llamadas telefónicas intervenidas, en las que se apreciaba un lenguaje críptico,
que hacía referencia al entorno operacional de la imputada y a la red de tráfico de
estupefacientes a la que pertenecía.
Finalmente, si bien las causas por contrabando46 son una minoría -un 3% del total de 2012- las
mismas se encuentran entre las que tratan delitos de los más severos asociados a
estupefacientes. Las causas por contrabando se encuentran más representadas sobre el total
de las causas por estupefacientes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en 8% del total de
las causas por estupefacientes se tipifican en esta categoría) y en juzgados con jurisdicción en
el norte del país, especialmente en provincias limítrofes: Posadas (14%), Resistencia (3%), Salta
(2%) y Paraná (2%) (MPF, 2014). Considerando que estas jurisdicciones no son las de mayor
46

El contrabando de estupefacientes se tipifica en el artículo 866 del Código Aduanero (Ley Nº 22.415).

59

población, puede observarse que la problemática transnacional del narcotráfico se observa en
este delito, dado el carácter fronterizo de las jurisdicciones señaladas. La escasa cuantía de las
causas por contrabando, uno de los delitos más graves de los vinculados a estupefacientes, en
conjunción con la gran cantidad de droga que entra y sale del país -según lo mencionado en el
segundo capítulo- muestra cómo el Poder Judicial no apunta de manera eficaz al combate de
los verdaderos núcleos de poder de las organizaciones delictivas.
Por las características del narcotráfico en Argentina descriptas en el capítulo de diagnóstico del
crimen organizado, es posible inferir que gran parte de las causas de la Ciudad Autónoma
sobre contrabando son por exportación ilícita, mientras que las de las provincias norteñas son
por importación.
En el fallo "Bogunovic, José Jorge s/ Infracción Ley Nº 22.415", del Tribunal Oral en lo Penal
Económico Nº 3, se condenó al mencionado a siete años de prisión por haberse comprobado
que fue responsable del delito de contrabando por ocultamiento, agravado por tratarse de
estupefacientes. La causa se inició cuando en febrero de 2010 en Valencia, España, se
secuestraron 479,76 kilogramos de cocaína adicionada en 480 paquetes ocultos en el interior
de 240 tubos metálicos modificados para la ocasión, provenientes de Argentina. El
contrabando se efectuó mediante la exportación documentada por una empresa, la sociedad
exportadora Hirros S.R.L., de diversos tubos de metal, que habían sido ahuecados para
contener la droga, y que tenían el grosor suficiente para dificultar la detección de los
escáneres.
La defensa de Bogunovic intentó argumentar que él no tenía conocimiento de que los tubos
metálicos contenían estupefacientes en su interior, puesto que su accionar se desarrollaba
como empleado de la empresa Hirros, y que la responsabilidad penal le correspondía a su jefe,
sito en España, el señor Francisco Javier García Giménez. Empero, el Tribunal argumentó que
“se desprende la intervención de Bogunovic en cada uno de los pasos necesarios para concretar
el egreso de la sustancia estupefaciente oculta en los barrotes de aluminio. En efecto, fue
apoderado de la sociedad declarada como exportadora de la mercadería en la cual se ocultó la
sustancia, intervino en la compra y pago de los tubos de aluminio utilizados para la elaboración
del ardid, en el almacenamiento de mercadería, en sus pasos previos a la exportación y en los
diferentes traslados a los cuales fue sometida la mercadería, incluidos aquéllos vinculados a la
llegada de la misma al puerto desde el cual la exportación fue realizada. (…). Que en lo atinente
al elemento subjetivo del accionar de Bogunovic, los sucesos hasta aquí apuntados ponen de
relieve el conocimiento que aquél tuvo de la maniobra investigada al haber estado involucrado
en las diferentes facetas organizativas de la misma. El amplio espectro de actuación en las
distintas etapas de la operación, no se condice con el desconocimiento de sus ribetes esenciales
y, en consecuencia, permite afirmar que el imputado conoció el verdadero objetivo de la
exportación cuestionada.”
Es decir que los magistrados dedujeron de la participación activa del imputado en cada una de
las etapas del proceso de contrabando, su necesario conocimiento de la situación ilícita que se
estaba desarrollando: “los argumentos de la defensa relativos a que el verdadero control de la
sociedad lo tenía Francisco Javier García Giménez, en nada escinden de responsabilidad del
imputado, por cuanto era Bogunovic quién, en complicidad con aquél y el resto de los

60

imputados prófugos, colaboraba activamente en cada uno de los pasos tendientes a la
indebida exportación de estupefacientes. Ello es lo que resulta relevante a la hora de analizar la
responsabilidad del imputado, ya que la existencia de una persona con mayor poder decisorio
en el extranjero, no modifica la plataforma sobre la que se basa la acusación”. Para avalar ello
el Tribunal se valió de diferentes declaraciones testimoniales y de las contradicciones del
propio Bogunovic.

Tabla 1 – Clasificación de las causas sobre estupefacientes por Jurisdicción en 2012

Jurisdicción
Mendoza
Córdoba
Resistencia
CABA
Gral. Roca
Rosario
Bahía Blanca
Tucumán

Causas no Porcentajes
Tenencia
vinculadas de tenencia
Porcentaje
Porcentaje
para
Comercio
Contrabando
al
para
Comercio
Contrabando
consumo
consumo consumo
1943
1260
61%
607
19%
22
1%
1493
1367
52%
408
14%
14
0%
590
556
51%
265
23%
38
3%
3186
4657
41%
2662
34%
612
8%
432
695
38%
307
27%
4
0%
818
1465
36%
1284
56%
5
0%
103
255
29%
218
61%
0
0%
254
640
28%
390
44%
2
0%

Total
3203
2860
1146
7843
1127
2283
358
894

Cdoro. Rivadavia

134

759

15%

219

25%

1

0%

893

Salta
Paraná
Posadas
Mar del Plata
San Martín
Corrientes
La Plata
Total

260
57
88
28
20
6
2
9414

1497
340
530
193
416
243
312
15185

15%
14%
14%
13%
5%
2%
1%
38%

1030
155
280
150
277
211
190
8653

59%
39%
45%
68%
64%
85%
61%
35%

34
8
84
3
3
2
3
835

2%
2%
14%
1%
1%
1%
1%
3%

1757
397
618
221
436
249
314
24599

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio Público Fiscal (2014).

Para describir cuál es la situación en la que se encuentra el Poder Judicial para tratar las
cuestiones vinculadas al narcotráfico, también es pertinente observar con qué recursos cuenta
cada jurisdicción y una buena forma de hacerlo es observar la cantidad de empleados que hay
por cantidad de causas iniciadas en cada una de las jurisdicciones, como lo hace el Gráfico VII.
Si se consideran sólo las causas de estupefacientes, Mendoza se configura como la jurisdicción
más saturada, en donde cada empleado inicia en promedio 71 causas sobre delitos vinculados
a las drogas y 111 causas de todos los tipos penales por año. Salta (43), provincia clave en el
ingreso de drogas y Rosario (41), donde más se ha manifestado la violencia entre bandas, son
las jurisdicciones que siguen en la lista, además de Córdoba (40), Posadas (31), la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (30) y Resistencia (28). Las jurisdicciones menos saturadas -aunque
considerando sólo las causas sobre estupefacientes- son las de La Plata (5), Mar del Plata (4) y
San Martín (4) (MPF, 2014), para las cuales es necesario recordar nuevamente la influencia de

61

la ley de desfederalización. Se percibe también que no necesariamente las jurisdicciones más
saturadas en la temática de las drogas lo son también para todos los tipos penales.

Gráfico VII – Cantidad de causas iniciadas por empleado según jurisdicción, para todos los
tipos penales y para causas sobre estupefacientes, 2012
120

111

100
80
60
40

71

84

77
43

61
60
41
40

63
31

58
55
45
30
28
26
24

20

60
43
22

38
34
26
20
16
11

31
5

4

0

Cantidad media de causas iniciadas por empleado para causas sobre estupefacientes
Cantidad media de causas iniciadaspor empleado para todos los tipos penales
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio Público Fiscal (2014).

Cabe al respecto agregar que la cantidad de causas por empleado exhibe solamente una parte
de la saturación de los juzgados y fiscalías penales. Ello, por cuando debido a la forma y modo
en que se debe trabajar dentro de un juzgado o fiscalía, las decisiones deben ser suscriptas por
el Secretario cada vez que se realiza una medida investigativa y por el magistrado en aquellos
momentos de decisión (detención, allanamiento, etc.) Por ello, ni siquiera aumentando el
número de empleados se solucionaría completamente el problema de sobrecarga en el
personal, ya que se produce un “cuello de botella” hacia los funcionarios y/o magistrados.
Asimismo, la falta de recursos técnicos calificados para la investigación de delitos complejos,
tiende a perpetuar las situaciones de impunidad de las bandas más poderosas, y de
persecución de delitos de complejidad probatoria menor. La lucha contra el crimen organizado
requiere de medios especiales de investigación, conocimientos específicos y capacitación
sobre diversos temas. Sólo de ese modo los fiscales o investigadores pueden hacer frente al
desafío que representan estas organizaciones delictuales dinámicas.
Sin embargo, dentro del Poder Judicial, la capacitación permanente y específica para
empleados, funcionarios y magistrados en temas de crimen organizado es casi inexistente. Aún
más, esta falta de capacitación ha provocado que el Poder Judicial no logre todavía adaptarse a
la dinámica cambiante de una lucha contra el delito complejo; no solamente los delitos
continúan desarrollándose mientras se realizan las investigaciones sino que además se trata de
un enjambre de delitos varios y diferentes, perpetrados por diferentes actores en diversos
lugares y momentos. Pero además, resultaría necesario que el Poder Judicial cuente con

62

43
4

herramientas que permitan acceder de manera inmediata, plena y confiable a información
relevante; por ejemplo, situación patrimonial de posibles personas vinculadas con el delito,
información sobre bienes inmuebles, registros civiles y migratorios, etc. Esta falta de
adaptación y de capacitación se transforma en un obstáculo casi insorteable a la hora de lograr
investigaciones eficaces.

En suma, lo que se observa en el tratamiento del narcotráfico por parte del Poder Judicial es,
en primera instancia, una fuerte saturación de los recursos y su falta de capacidad técnica para
los aspectos no-jurídicos de la investigación y, en segundo lugar, la destinación de los mismos
hacia la persecución de los consumidores más que hacia los ejes centrales de los grupos
narcocriminales. Tales circunstancias incentivan el repaso de la oscilante postura de la Corte
Suprema de Justicia sobre la penalización de la tenencia de estupefacientes para consumo
personal.

La tenencia de estupefacientes para consumo personal en la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
A simple vista, puede parecer que analizar la jurisprudencia respecto de la punibilidad de la
tenencia de estupefacientes para consumo personal no es una tarea que pueda contribuir al
entendimiento de la persecución del crimen organizado. No obstante, si se considera, como se
ha aducido en el apartado previo, que ello tiene efectos en torno al modo y las prioridades en
que el Poder Judicial persigue al conjunto de delitos vinculados a la problemática de las drogas,
observar cómo ha sido la opinión de la Corte en la materia se torna de vital importancia.
La fluctuante postura de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en lo que respecta a la
tenencia de estupefacientes para consumo personal, y en particular del cannabis, puede
sintetizarse en cuatro fallos de enorme relevancia: “Colavini”, de 1978; Bazterrica (1986),
Montalvo (1990) y Arriola (2009).
En el fallo “Colavini”, del 28 de marzo de 1978, la Corte Suprema condenó con multa y dos
años de prisión en suspenso a una persona que fue encontrada en una plaza con dos cigarrillos
de marihuana, sosteniendo que la represión de la tenencia de estupefacientes para uso
personal, prevista en el entonces artículo 6° de la ley 20.771, no era violatoria de la garantía
determinada por el artículo 19 de la Constitución Nacional47. Entre los fundamentos, se
destacaba que “no es ocioso, pese a su pública notoriedad, evocar la deletérea influencia de la
toxicomanía en el mundo entero, calamidad social comparable a las guerras que asuelan a la
humanidad, o a las pestes que en tiempos pretéritos la diezmaban y habida cuenta de las
47

El artículo 19 de la Constitución garantiza el derecho a la privacidad: “Las acciones privadas de los
hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están
sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la Nación será
obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe."

63

consecuencias tremendas de esta plaga, tanto en cuanto a la práctica aniquilación de los
individuos, como a su gravitación en la moral y la economía de los pueblos, traducida en la
ociosidad, la delincuencia común y subversiva, la incapacidad de realizaciones que requieren
una fuerte voluntad de superación y la destrucción de la familia, institución básica de nuestra
civilización, resultaría una responsabilidad inaceptable que los gobiernos de los Estados
civilizados no instrumentaran todos los medios idóneos, conducentes a erradicar de manera
drástica ese mal o, por lo menos, si ello no fuera posible ,a circunscribirlo a sus expresiones
mínimas”48.
El fallo Colavini se inscribió en el contexto de la última dictadura militar argentina, se basó en
la doctrina de la seguridad nacional (Touzé, 2010) y reafirmó el artículo 6° de la Ley N° 20.771,
sancionada en ese mismo contexto en 1974, que imponía penas de 1 a 6 años y multas frente a
la tenencia de estupefacientes, incluso en el caso de que sean para consumo personal. Esa ley
había alterado el artículo 204 del Decreto Ley N° 17.567, de 1968, única norma que el país tuvo
hasta el momento que despenalizaba la tenencia de estupefacientes en el caso de que las
cantidades no excedieran las propias para el consumo personal (Touzé, 2010).
Ya con el regreso de la democracia, en agosto de 1986 la Corte emitió el fallo “Bazterrica”, en
el que declaró la inconstitucionalidad del artículo 6° de la ley N° 20.771, por considerar que
legislar sobre conductas propias de la esfera privada es contrario a la garantía del artículo 19
de la Constitución Nacional. Más importante aún, la Corte empleó un argumento de tinte
utilitarista al afirmar que la sanción penal aplicada al consumidor no es un remedio eficaz para
el problema de las drogas, y que no está probado que la incriminación de la simple tenencia
evite peligros concretos para el orden público49.
Pero a pesar de esta sentencia, el Poder Legislativo sancionó en 1989 la actual ley de
estupefacientes que, como ya se mencionó, pena la tenencia para consumo personal con un
mes a dos años de prisión. De la mano de ello, en 1990 la Corte volvió a mutar su postura a
través del fallo “Montalvo”, en el cual el voto de la mayoría avaló la constitucionalidad de la
penalización de la tenencia de estupefacientes para consumo personal. Entre los argumentos
se destacó que lo que se desea proteger no es el interés personal del adicto, sino el interés
general que se ubica por encima de él, considerando que la conducta del adicto constituye un
medio de difusión de la droga hacia la sociedad, dado el efecto “contagioso” de la
drogadicción. Se señaló también que la incriminación apunta no sólo a resguardar la salud
pública, sino también los valores morales, la familia, la sociedad, la juventud, la niñez, e
inclusive la existencia de la nación y de la humanidad como un todo, puesto que detrás de
cada consumidor se halla el “pasador” o los traficantes50.
Finalmente, con el fallo Arriola, de 2009, la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de la
punibilidad de la tenencia de estupefacientes para consumo personal por invadir la esfera de
la privacidad, aunque aclarando que las circunstancias deben verificarse en cada caso
concreto. El caso resolvió la situación de cinco personas que fueron encontradas con tres
cigarrillos de marihuana entre sus pertenencias, cuando salían de una vivienda sospechada de
48

Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallo “Colavini”, 28 de marzo de 1978.
Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallo “Bazterrica”, 29 de agosto de 1986.
50
Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallo “Montalvo”, 11 de diciembre de 1990.
49

64

comerciar estupefacientes. En su voto, el Dr. Zaffaroni señaló que la penalización de los
consumidores “se convierte en un obstáculo para la recuperación de los pocos que son
dependientes, pues no hace más que estigmatizarlos”. Similar posición planteó el Dr. Carlos
Fayt: “es indudablemente inhumano criminalizar al individuo, sometiéndolo a un proceso
criminal que lo estigmatizará de por vida y aplicándole, en su caso, una pena de prisión. (…)
Antes bien, es primariamente en el ámbito sanitario y mediante nuevos modelos de abordaje
integral que el consumo personal de drogas debería encontrar la respuesta que se persigue”51.
Ya han pasado cinco años desde el fallo Arriola y las voces de funcionarios políticos a favor de
la despenalización se han repetido de manera constante. Incluso recientemente el Secretario
de Seguridad de la Nación, Sergio Berni, se mostró a favor de discutir la despenalización “del
consumo de todas las drogas”52 y aparentemente se habría comenzado a trabajar en un
proyecto desde diversas áreas del Estado53. A pesar de ello, y de los variopintos proyectos que
descansan en el Congreso de la Nación, la tenencia para consumo personal aún sigue estando
penada por ley.

Este uso ineficaz de los recursos se ha visto intensificado también por la desfederalización de
los delitos de “narcomenudeo”, eje del siguiente apartado.

Ley de desfederalización parcial de la competencia penal en
materia de estupefacientes
La Ley N° 26.052, sancionada en 2005, moderó las penas para aquellos delitos donde se
entregue, suministre, aplique o facilite estupefacientes de modo ocasional y gratuito. Pero más
importante aún, en su artículo segundo estableció que, mediante ley de adhesión, las
provincias pueden optar por asumir la competencia de los siguientes delitos estipulados en la
ley de estupefacientes:


Artículo 5°, penúltimo párrafo: cuando por la escasa cantidad sembrada o cultivada y
demás circunstancias, surja inequívocamente que ella está destinada a obtener
estupefacientes para consumo personal";
Artículo 5°, último párrafo: "cuando la entrega, suministro o facilitación fuere
ocasional y a título gratuito y por su escasa cantidad y demás circunstancias, surgiere
inequívocamente que es para uso personal de quien lo recepta";
Artículo 14°, que estipula que "será reprimido con prisión de uno a seis años y multa
de trescientos a seis mil australes el que tuviere en su poder estupefacientes. La pena
será de un mes a dos años de prisión cuando, por su escasa cantidad y demás
circunstancias, surgiere inequívocamente que la tenencia es para uso personal".
Artículo 29°, referido a la falsificación de recetas;
Artículo 204° del Código Penal y 204° bis, ter y quater, referidos al suministro de
sustancias medicinales de manera no acorde a lo estipulado en las recetas.

51

Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallo “Arriola”, 25 de agosto de 2009.
Extraído de la nota de La Nación del 20 de julio de 2014.
53
Al respecto, puede consultarse la nota de La Nación del 10 de agosto de 2014.
52

65

Además debe aclararse que, según la ley, el artículo 5 inc. c), que reprime a quien
comercie con estupefacientes o materias primas para su producción o fabricación o los
tenga con fines de comercialización, o los distribuya, o dé en pago o almacene o
transporte; será de aplicación provincial únicamente cuando las dosis de
estupefacientes fraccionadas lo estén de modo que se infiera que están destinadas al
consumidor. Algo similar acontece con el artículo 5° inc. e), que sanciona a quien
entregue, suministre, aplique o facilite a otra persona estupefacientes, puesto que la
norma estipula que le competerá a la justicia provincial cuando se verifiquen dosis
fraccionadas para el consumo.

La Ley N° 26.052, poseía como objetivos descongestionar a la justicia federal y aumentar la
eficiencia de la persecución penal. La ley obtuvo la adhesión de Buenos Aires, Córdoba, Salta,
Entre Ríos y La Rioja, aunque en estas últimas dos aún no entró en vigencia.
Sin embargo, lo cierto es que los verdaderos efectos de la ley se encuentran muy lejos de ser
positivos. Un reciente estudio del Ministerio Público Fiscal (2014), que analiza el impacto de la
aplicación de la ley en Buenos Aires, muestra que se incrementó la persecución de la tenencia
simple, la tenencia para consumo personal y la comercialización en pequeña escala, sin que
ello derive también en el aumento en la persecución de los tipos penales más complejos. Por el
contrario, la posibilidad de la Justicia Federal de acceder a ilícitos más complejos se redujo de
manera importante, por lo que las causas de tenencia con fines de comercialización, comercio
simple, comercio agravado por la intervención de tres o más personas, almacenamiento
simple, organización y financiamiento del tráfico y transporte agravado por la intervención de
un funcionario público –todos claros ejemplos de casos de crimen organizado-, han disminuido
entre 2005 y 2008, primeros tres años de aplicación de la ley en Buenos Aires. Una posibilidad
es que la incapacidad para perseguir delitos menores, produce una menor capacidad para
identificar las redes más complejas que sostienen a esos delitos de inferior relevancia. Quien
obtiene información valiosa sobre consumidores o los escalafones más bajos de las
organizaciones criminales son organismos judiciales distintos sin los cuales existe una debida
cooperación y/o comunicación. De este modo, la Justicia Federal perdió una fuente de
información importante. En definitiva, lo que se advierte es una inclinación hacia la
persecución de los consumidores y a los escalones más bajos y vulnerables de las redes
criminales, sin apuntar a los verdaderos cimientos de las mismas.
Esta falta de comunicación entre los diferentes actores encargados de la persecución penal del
narcotráfico se combina con la falta de preparación del personal. La implementación de la ley
de desfederalización de drogas no se acompañó de una capacitación coherente y completa
para los nuevos magistrados encargados de los delitos “desfederados”. La capacitación es un
componente esencial del sistema judicial dado que cualquier ley o reforma que se intente
poner en práctica sólo podrá producir los resultados deseados a partir de una implementación
óptima por parte de los operadores. En este sentido, se ha expresado, por ejemplo, que el
Poder Judicial de la Provincia de Mendoza funcionaría a un 50% de todo su potencial54.

54

Ver, por ejemplo, nota del día 15 de Diciembre de 2013 en Los Andes.
http://archivo.losandes.com.ar/notas/2003/12/15/sociedad-94042.asp

66

Además, la ley de desfederalización promovió la fragmentación de las capacidades del Estado y
el empoderamiento relativo de las justicias y policías provinciales, que en ocasiones confusas
adquieren el poder de decidir la competencia de los delitos (PROCUNAR, 2014). Asimismo, en
las antípodas de lo que se planteaba con la sanción de la ley, entre los años 2005 y 2009 en
Buenos Aires, aumentó de manera significativa la percepción de la facilidad de acceso a
estupefacientes por parte de estudiantes secundarios. Los incrementos fueron de un 11% para
la marihuana, un 8,6% para el éxtasis, un 8,3% para la pasta base y un 6,5% para la cocaína
(Ministerio Público Fiscal, 2014).
Finalmente, son también serias las dudas sobre la constitucionalidad de la Ley de
desfederalización parcial: en julio de 2006, el juez Germán Castelli, del juzgado federal en lo
Criminal y Correccional N° 1 de Morón, declaró la inconstitucionalidad del artículo 2° inciso 1
de la Ley N° 26.052, que autoriza a las provincias a hacerse cargo del juzgamiento de los delitos
de narcomenudeo, sosteniendo que el mismo se halla manifiestamente en contra del principio
federal por el que se rige Argentina, y que atenta contra los artículos 1, 115 y 121 de la
Constitución Nacional55.
En fin, tanto las limitadas capacidades de la Justicia Federal para perseguir al narcotráfico y a
otros delitos federales que se sustentan en organizaciones complejas, como los efectos de la
desfederalización y de la persecución de los consumidores, confluyen para lograr una acción
ineficiente y desarticulada en lo que respecta al juzgamiento de las redes criminales de tal
forma que se logre desmembrarlas. El Poder Judicial se muestra debilitado para afrontar
problemáticas tan complejas, y requiere reformas prontas que le permitan un accionar más
ágil y flexible.
Pero más allá de eso, lo que se requiere inexorablemente es una mejor coordinación entre los
distintos poderes: un Poder Legislativo que produzca normas idóneas para la persecución de
los verdaderos núcleos de poder de las organizaciones criminales; un Poder Ejecutivo que los
persiga; y un Poder Judicial con los recursos financieros, humanos y organizacionales
suficientes para garantizar procesos justos, rápidos y eficaces.

Corrupción y Poder Judicial
Como fuera destacado en el capítulo denominado “Crimen organizado y corrupción”, la
corrupción resulta ser, cuanto menos, facilitadora del narcotráfico. En aquellas jurisdicciones
donde se han observado altos índices de corrupción dentro del Poder Judicial el narcotráfico
parece encontrar un lugar propicio para el desarrollo de sus negocios ilícitos. En este sentido,
el propio Guillermo Montenegro -Ex Juez Federal y actual Ministro de Justicia y Seguridad de la
Ciudad de Buenos Aires- ha expresado que el Poder Judicial es corrupto en muchas
oportunidades donde debe investigar el narcotráfico56.

55

Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional N° 1 de Morón, Causa N° 5081 sobre la competencia
atribuida a este Juzgado Federal, 10 de julio de 2006.
56
Ver, por ejemplo, la nota de La Capital del día 27 de Junio de 2014.
http://www.lacapitalmdp.com/noticias/El-Pais/2014/06/27/264179.htm

67

Para la opinión pública, quedó en evidencia la existencia de organizaciones dedicadas al
narcotráfico en nuestro país particularmente luego de los crímenes de los colombianos Duque
Ceballos y Quintero Gartner ocurridos el día 24 de julio de 2008 en el shopping center
“Unicenter” de Martínez, Provincia de Buenos Aires57. Dichos homicidios marcaron un antes y
un después en el narcotráfico en nuestro país, al menos en cuanto a la importancia otorgada a
la problemática. A ellos se sumó el homicidio de Galvis Ramírez, también de nacionalidad
colombiana, ocurrido meses después en la localidad de San Fernando58.
Sin embargo, las causas por dichos asesinatos se encuentran estancadas59. Uno de los Fiscales
encargados de su investigación, denunció a su superior, Julio Novo, Fiscal General de San
Isidro60, por “ofrecer tranquilidad a una red internacional de narcotráfico al sabotear la
pesquisa sobre los crímenes de tres colombianos en el Gran Buenos Aires”61. El Fiscal explicó
que la Fiscalía General impidió de diversos modos la correcta investigación de las causas
vinculadas al narcotráfico; entre los que se incluyó falta de recursos suficientes62, como así
también medidas directas a fin de entorpecer la investigación.
En el marco de la causa iniciada por el Fiscal Angelini, que tramita actualmente en el Juzgado
Federal en lo Criminal y Correccional de San Isidro a cargo de la Dra. Arroyo Salgado, se
procedió al allanamiento tanto de la Fiscalía General de San Isidro como de la Procuración de
la Provincia de Buenos Aires, aunque todavía la causa se encuentra sin una resolución
definitiva.
Lamentablemente, quienes se encargan de juzgar también han sido salpicados por el manto de
duda respecto a hechos de corrupción. El día 8 de Noviembre de 2012 fue asesinado en manos
de un sicario Martín "Fantasma" Paz, de quien era vox populi se vinculaba con la banda narco
conocida como "Los Monos". Esta causa recayó en manos del Dr. Juan Carlos Vienna, junto con
otros cinco jueces de distintas jurisdicciones63. La investigación se conoció como “la causa de
Los Monos”, donde más de 35 personas fueron procesadas.
Ya a principios del año 2014 dos imputados habían solicitado el apartamiento de Vienna como
Juez de la causa atento su vinculación con la familia Paz64 pero fue luego de la publicación de
una foto en donde se puede ver al magistrado y al padre del fallecido juntos que la vinculación
57

Ver, por ejemplo, Nota de La Nación del día del hecho. http://www.lanacion.com.ar/1033446-ataquea-tiros-en-un-centro-comercial
58
Ver, por ejemplo, Nota de Clarín del día 24 de Febrero de 2009.
http://edant.clarin.com/diario/2009/02/24/policiales/g-01865034.htm
59
Ver, por ejemplo, Nota del día 27 de Julio de 2014. http://www.laverdadonline.com/noticia51820.html
60
Ver, en detalle, Nota de Página 12 del día 31 de marzo de 2013.
http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-217028-2013-03-31.html
61
Ver, en detalle, Nota de Politica Digital http://www.politicadigital.com.ar/nacionales/6080-investiganel-vinculo-de-julio-novo-con-una-red-internacional-de-narcotrafico
62
Ver, por ejemplo, Nota del día 4 de Noviembre de 2012 en Tiempo Argentino.
http://tiempo.infonews.com/nota/39066/este-hombre-se-muestra-como-un-nexo-fuerte-delnarcotrafico-aqui
63
Ver Nota de Pagina 12 de fecha 19 de junio de 2013.
http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/rosario/9-39374-2013-06-19.html
64
Ver nota La Capital de fecha 9 de mayo de 2014. http://www.lacapital.com.ar/policiales/Ratificaronal-juez-Juan-Carlos-Vienna-al-frente-de-la-causa-de-Los-Monos-20140509-0027.html

68

tomó estado público. La fotografía fue tomada en una pelea de box en San Antonio, Estados
Unidos65. El Máximo Tribunal de la Provincia ha expresado que verificarán la autenticidad de la
fotografía antes de tomar una decisión al respecto. Por su parte, los imputados pedirán su
apartamiento de la causa nuevamente 66

La situación hasta aquí descripta no hace más que mostrar de qué modo importantes sectores
del Poder Judicial se encuentran limitados para asumir el rol que les toca en la persecución
penal de la criminalidad organizada, requiriendo un profundo saneamiento a los efectos de
lograr ser efectivos en esta misión.

65

Ver Nota Infobae de fecha 24 de Septiembre de 2014.
http://www.infobae.com/2014/09/24/1597037-foto-real-o-montaje-un-juez-rosario-y-el-padre-lidernarco-juntos-una-pelea-maidana
66
Ver Nota de La Capital 29 de Septiembre de 2014. http://www.lacapital.com.ar/policiales/Pedirannuevamente-la-recusacion-del-juez-Vienna-en-la-causa-de-Los-Monos-20140925-0005.html

69

POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO
El presente capítulo se propone efectuar un repaso de algunas políticas públicas llevadas a
cabo alrededor del mundo, con diferentes niveles de éxito y eficacia, contra el crimen
organizado. En particular, se prestará atención a la acción estatal con diferentes enfoques,
desde los más punitivos y represivos, hasta otros más preventivos, pasando por modelos que
apuntan a impactar en los actores clave de los grupos organizados y no en los sectores más
vulnerables. Se hará también hincapié en la acción de la sociedad civil y su enorme grado de
importancia para combatir al crimen organizado.
Vale aclarar que el repaso de las políticas no tiene como intención ocasionar un isomorfismo
institucional67 desmesurado para el caso argentino. Más bien, deben entenderse como puntos
de referencia a tener en cuenta en la generación de políticas públicas contra el crimen
organizado, siempre con la cautela necesaria de adaptar los modelos a las peculiaridades del
caso nacional. Por eso mismo, la exposición de los diversos casos no se realiza con un fin
meramente descriptivo, sino siempre prestando atención a la potencial utilidad que pueden
representar para Argentina.
En primera instancia se repasa el modelo de guerra contra las drogas para luego analizar
experiencias con enfoques alternativos, ya sea a través de nuevos modos de policiamiento,
atacando a las estructuras de financiamiento de las redes criminales o con la participación de
la sociedad civil en los procesos de resolución de problemas vinculados a las bandas criminales.

El fracaso de la Guerra contra las Drogas
Durante décadas, las políticas públicas contra el narcotráfico estuvieron orientadas por un
modelo fomentado por Estados Unidos, el de la “lucha contra las drogas”. Este modelo se
enfoca en reducir la oferta de drogas dejando en un segundo plano la demanda de las mismas,
con la idea de que al perseguir la oferta los precios aumentarán y, en consecuencia, se reducirá
el consumo. A pesar de su predominancia como paradigma contra el tráfico de
estupefacientes, desde hace ya algunos años han comenzado a surgir voces en contra de este
modelo. Inclusive, un reciente estudio de Werb et. al. (2013) muestra que desde inicios de la
década del 90 los precios de las drogas han tendido a descender y su pureza a aumentar, en
contra de los postulado por los defensores del modelo.
Según Tokatlián (2013), la concepción de la guerra contra las drogas derivó en una serie de
políticas públicas cuyos resultados son difíciles de halagar. En primer lugar, el autor menciona
la erradicación de los cultivos ilícitos, que ha sido una política ineficaz, puesto que no afectó el
poder de los traficantes de drogas ni mejoró las condiciones socioeconómicas de las áreas
afectadas. Además, el “efecto globo”, ya explicado en el capítulo 2 de este trabajo, no sólo
funciona a nivel regional, sino que también lo hace al interior de los países, por lo que el
desplazamiento de los cultivos por parte de las organizaciones criminales no se soluciona con
simples ataques específicos en determinadas áreas.
67

El concepto de “isomorfismo institucional” se emplea en los términos de DiMaggio y Powell (1983) y
hace referencia a la tendencia de las instituciones a asemejarse a las de su entorno.

70

En segundo lugar, el desmantelamiento de las organizaciones narcotraficantes, especialmente
a través del “descabezamiento” de las bandas mediante la captura de sus líderes, que se
transformó en una política central durante los 90, porque los resultados de esta metodología
han sido mediocres y derivaron en grandes olas de violencia (Tokatlián, 2013).
Una tercera medida ha sido la extradición, implementada fundamentalmente en México,
Colombia y República Dominicana, con escasos efectos sobre el tráfico de drogas, puesto que
siempre ha surgido alguien dispuesto a reemplazar al extraditado (Tokatlián, 2013).
También la criminalización de toda la cadena del negocio de las drogas, con su
correspondiente rechazo a la legalización, ha predominado, pero sus resultados han sido
pobres (Tokatlián, 2013). Además, esta tendencia también estigmatiza a los consumidores y los
considera como criminales, sin brindarles la asistencia sanitaria que requieren.
Finalmente, y más importante aún, la militarización de la lucha contra las drogas ha sido otro
de los pilares fundamentales de la guerra contra las drogas. Esta militarización no sólo no tuvo
los resultados esperados, sino que además impactó negativamente en las relaciones entre
civiles y militares, en los derechos humanos y en los niveles de corrupción. Como en todas las
medidas de la lucha contra las drogas en la región, el rol de Estados Unidos ha sido
fundamental para entender la cuestión, puesto que después de los atentados de septiembre
de 2001, la diferencia entre seguridad interior y defensa externa se ha disipado en base a la
existencia de un “nuevo enemigo” en el que se incluyen los actores terroristas y las
organizaciones del crimen organizado (Tokatlián y Briscoe, 2010 y Tokatlián, 2013). Incluso
antes de ello, el crimen organizado en Latinoamérica ya había tomado el lugar del “enemigo”
que el comunismo había dejado vacante luego de la Guerra Fría, por lo que la militarización
que se empleó contra éste bajo la doctrina de la seguridad nacional, se continuó con aquel.
El fracaso de la guerra contra las drogas se vislumbra en el constante desplazamiento del
crimen organizado asociado al tráfico de estupefacientes dentro de Latinoamérica, lo que ha
hecho que el accionar de Estados Unidos se enfoque en distintos países a lo largo del tiempo,
sin abordar la problemática de manera integral.
Hasta la mitad de la década del 80, Bolivia y Perú eran los dos principales productores de hoja
de coca -acumulaban el 65% del total de la oferta- y de cocaína refinada. Ante esa situación,
Estados Unidos respaldó la operación Blast Furnance en Bolivia, en 1986, así como el Plan
Dignidad entre 1998 y 2002. En Perú, apoyó las acciones contra el narcotráfico implementadas
por Fujimori, entre las que se destaca a mediados de los 90 la interrupción del “puente de
aire” que conectaba el Alto Huallaga en Perú con los laboratorios clandestinos en Colombia. A
simple vista, las operaciones pueden haber parecido exitosas, porque a principios del nuevo
siglo ambos países habían disminuido sus valores de producción. Empero, esa aparente
victoria encubría el crecimiento de la problemática en Colombia, que pasó a cultivar cerca del
90% del total de la hoja de coca (Bagley, 2012). El error ha sido concebir al narcotráfico como
un problema propio de los Estados y no tomar en cuenta su dimensión global, dejando de lado
los potenciales desplazamientos.
Ya en la década del 90, Colombia, con el respaldo de Estados Unidos, llevó adelante una guerra
contra el cartel de Medellín y su líder Pablo Escobar, que finalmente murió en diciembre de

71

1993. En 1994-95, durante el gobierno de Ernesto Samper, se le dio fin también al cartel de
Cali, el otro gran grupo criminal colombiano. Si bien algunas organizaciones de tamaño
considerable continuaron operando, a partir de ese momento se produjo el auge de los
denominados "cartelitos", organizaciones más pequeñas pero múltiples, que ocuparon el rol
que los grandes carteles habían dejado. Además, hacia fines de los 90, las Fuerzas Armadas
Revolucionarias Colombianas (FARC) y las Autodefensas Unidas Colombianas, tomaron el
control del cultivo de coca en el área rural de Colombia, lo que aumentó la violencia como
consecuencia de la competición entre ambos grupos (Bagley, 2012). En este contexto, Estados
Unidos decidió lanzar en el año 2000 el denominado “Plan Colombia”, que fue presentado
como una estrategia de cooperación bilateral, con el objetivo de combatir las drogas ilícitas y
el crimen organizado (DNP Colombia, 2006). Si bien el plan no sólo se propuso en su
enunciación la lucha contra el narcotráfico, sino también la reactivación socio-económica, el
fortalecimiento institucional y el desarme, en los hechos la gran mayoría de los recursos han
sido destinados al control de la oferta de drogas, especialmente mediante la erradicación de
cultivos. Se ha sostenido, a su vez, que el Plan Colombia tiene como finalidad consolidar el
dominio de Estados Unidos en la región, más allá de los objetivos manifiestos (Petras, 2001).
Hacia 2010, Colombia había recibido a lo largo de la década alrededor de ocho mil millones de
dólares de ayuda por parte del gobierno de Estados Unidos, por lo que había logrado hacer
retroceder a las FARC y disminuir los elevadísimos niveles de violencia asociada a las drogas
(Bagley, 2012).
Para 2011, el total de áreas cultivadas con coca en Colombia rondaba las 62.000 hectáreas,
11.000 menos que en 2009 (Bagley, 2012). Más allá de esos avances, Colombia se mantuvo
entre los principales países cultivadores de coca con altos niveles de violencia (Bagley, 2012) y
los estudios existentes muestran un escaso efecto del Plan Colombia, que ha manifestado una
baja efectividad y altos costos. Entre los factores que explican el fracaso de la política
orientada a la reducción de la oferta mediante el Plan Colombia, se destaca el hecho de que los
grupos criminales, con altos niveles de sofisticación, responden estratégicamente a estas
medidas. Además, la demanda de drogas, especialmente la cocaína, suele ser ampliamente
inelástica, es decir, no alterarse significativamente ante cambios en los precios. En tercera
instancia, enfocarse en erradicar los centros de cultivo es muy ineficiente respecto de su
alternativa: interceptar las rutas de distribución y apuntar a los laboratorios en donde la droga
ya se ha valorizado68; sin embargo, el Plan se focalizó fuertemente en los centros de
producción. Finalmente, los recursos invertidos por los productores de droga en el conflicto
por el control de la tierra cultivable son mucho más eficientes que los invertidos por los
gobiernos de Colombia y Estados Unidos (Mejía, 2009).
Pero el fracaso del Plan Colombia, al igual que otras medidas, no se percibe mayormente
dentro de Colombia, sino cuando se observa la tendencia regional. Gran parte de la violencia
vinculada a las drogas y de la criminalidad se dirigió a México, donde varias organizaciones ya
rivalizaban por el control del tráfico de estupefacientes hacia Estados Unidos (Bagley, 2012).
68

En las últimas etapas de la cadena comercial, reemplazar las drogas se hace más difícil y costoso para
las organizaciones criminales, por lo que el precio de las drogas orgánicas es mucho más alto cuando ya
se encuentran cerca de los consumidores, y no cerca de los centros de cultivo o laboratorios
(Brombacher, 2010).

72

Por ello, también resulta útil visualizar de modo sucinto el combate contra las drogas en
México.
La cooperación entre México y Estados Unidos en lo atinente al tráfico de estupefacientes se
inició con el “Convenio para la cooperación en la Lucha contra el Narcotráfico”, de 1989. Desde
ese momento, durante los 90 Estados Unidos transfirió recursos a su vecino a través del
Departamento de Estado y del de Defensa69, para que sean utilizados en estrategias de
combate a la criminalidad directamente derivadas del modelo de guerra contra las drogas
(Rodríguez Luna, 2010). Los resultados fueron realmente magros, ya que se estimuló al
mercado negro, aumentaron las disputas violentas, disminuyeron los precios de las drogas, se
incrementó la pureza de la cocaína y surgieron nuevas drogas y nuevos grupos
narcotraficantes (Rodríguez Luna, 2010).
Hacia 2006, a fines del gobierno de Vicente Fox, el Estado mexicano reconocía la existencia de
siete grandes grupos narcotraficantes70. Siguiendo a Rodríguez Luna (2010), el avance de los
carteles en México se explica por una variedad de motivos. En principio, por la estabilización
de un mercado consumidor en Estados Unidos, gracias a la consolidación de un mercado negro
fomentado por las políticas punitivas. También influyó el auge de un mercado de consumo
dentro de México y, por supuesto, el desplazamiento generado como consecuencia del Plan
Colombia.
En ese marco, en octubre de 2007 el presidente de México -Felipe Calderón- y el
estadounidense -George W. Bush- anunciaron el lanzamiento de la “Iniciativa Mérida”71,
ideada para combatir el crimen organizado, especialmente el narcotráfico, y conformado por
un fondo inicial de 1,4 miles de millones de dólares por tres años. El programa consiste en la
transferencia de tecnología y equipamiento militar e informático, el intercambio de
información y la realización de capacitaciones (Rodríguez Luna, 2010). La Iniciativa sigue
basada en el modelo de guerra contra las drogas y en la criminalización de todas las etapas del
tráfico de estupefacientes, a pesar de los fracasos experimentados anteriormente.
Quizá el mayor indicador de los perversos resultados de la guerra contra las drogas en general
y de la Iniciativa en particular, es la existencia de entre 70.000 y 120.000 muertes como
consecuencia de la violencia asociada a las drogas en México durante los años 2006 y 2012,
bajo la presidencia de Felipe Calderón (Tokatlián, 2013).
La guerra contra las drogas resultará cada vez más costosa en términos fiscales, sociales y
políticos, y tendrá efectos cada vez menores en la reducción del consumo y en el combate al
crimen organizado (Campero, Vargas y Vergara, 2013).

69

Los recursos son transferidos mediante los programas “Narcotics control and law enforcement”, del
Departamento de Estado y la “Section 1004 Counter Drugs Assistance”, del Departamento de Defensa
(Rodríguez Luna, 2010).
70
Se trata de los liderados por los Arellano Félix, con centro de operaciones en Tijuana; los Amezcua
Contreras, en Jalisco; los Carrillo Félix, en Tamaulipas, Chihuahua, Sonora y Coahuila; Osiel Cárdenas
Guillén, en Tamaulipas; Joaquín Guzmán Loera, en Sinaloa; Pedro Díaz Parada en Oaxaca y Luis Valencia
Valencia en Jalisco (Rodríguez Luna, 2010).
71
El nombre oficial del plan es “Programa de Cooperación en Seguridad Estados Unidos, México,
Centroamérica, República Dominicana y Haití”.

73

En suma, quizá el mayor efecto de la política anti drogas estadounidense, se caracteriza por lo
que Youngers y Rosin (2005) califican como el “daño colateral”: la guerra contra las drogas
perjudica al control civil de las Fuerzas Armadas, aumenta el abuso de los derechos humanos y
las libertades civiles, afecta la estabilidad política y democrática, fomenta el descontento
popular y, a través del efecto globo, expande el tráfico de drogas hacia más países y regiones.
Además, en muchos casos los países aceptan la cooperación de Estados Unidos como un
método para no obtener sanciones económicas o comerciales (Youngers y Rosin, 2005). El
incremento de la violencia y las muertes mediante el modelo de guerra contra las drogas es
indubitable.
Tal vez la arista positiva de la situación es que la creciente manifestación del fracaso de la
lucha contra las drogas en su formato típico está llevando al surgimiento de nuevas
alternativas en los discursos públicos. En especial, la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y
Democracia72 ha manifestado que la guerra contra las drogas ha derivado en la creación de un
mercado negro controlado por el crimen en el que la prohibición ofrece ganancias
exorbitantes, en el desplazamiento de la producción pero no en su decrecimiento, en el
dinamismo en el tipo de drogas empleadas y en la estigmatización de personas adictas que no
reciben el tratamiento que deberían. Además, la Comisión sostiene que los narcóticos
ocasionan consecuencias institucionales severas, destacando el desarrollo de poderes
paralelos, el crecimiento de la corrupción y la criminalización de los conflictos políticos. Como
alternativa, la Comisión propone que las grandes directrices del nuevo paradigma sean el
tratamiento del consumo como una cuestión de salud pública, la reducción de la demanda
mediante acciones de información y prevención y la focalización de la represión sobre el
crimen organizado en lugar de sobre los consumidores (Comisión Latinoamericana sobre
Drogas y Democracia, 2009).
La misma postura ha tomado la Comisión Global sobre Drogas y Democracia, formada por
miembros que han tenido grandes cargos decisorios alrededor del mundo, quienes han
recomendado cambiar la estrategia hacia la reducción de daños, la despenalización y la
regulación del cannabis (Comisión Global sobre Drogas y Democracia, 2011).
La Comisión Latinoamericana ha destacado incluso avances en Argentina, señalando que las
más altas autoridades públicas -la presidenta Cristina Fernández de Kirchner y el entonces
Ministro de Justicia Aníbal Fernández- se han manifestado a favor de no criminalizar al
consumidor y apuntar al crimen organizado desde sus raíces (Comisión Latinoamericana sobre
Drogas y Democracia, 2009). Sin embargo, tales planteos aún no se han plasmado en políticas
públicas.
También en las políticas han surgido modelos alternativos que sí han mostrado resultados más
certeros en la mejora de la inseguridad ocasionada por las bandas criminales. Quizá el ejemplo
más habitual es de la ciudad de Medellín, que ha logrado reducir de manera significativa, por
ejemplo, sus tasas de homicidio. La ciudad pasó de tener un total de 380,6 homicidios por cada
72

La importancia de la declaración de esta Comisión es que la misma está constituida por ex
mandatarios que tuvieron a su cargo las más altas responsabilidades en la lucha contra el narcotráfico.
Fue creada por el ex-presidente Fernando Henrique Cardoso de Brasil, César Gaviria de Colombia y
Ernesto Zedillo de México.

74

cien mil habitantes en 1991 a 34 en 2007 (Ramírez, 2012). Si bien el caso de Medellín no se
tratará ampliamente aquí porque la literatura lo ha investigado en gran medida, vale la pena
mencionar que la situación luego de la caída del cartel de Medellín no mejoró
significativamente en la ciudad, pues sólo desde 2002 los índices de violencia comenzaron a
menguar, en particular luego de la "Política de Seguridad Democrática" y del proceso de
negociación y desmovilización de los grupos paramilitares (Vargas Velásquez y Pinzón, 2008).
Posteriormente, con el plan de desarrollo "Medellín, un compromiso de toda la ciudadanía
2004-2007" y su programa "Medellín gobernable y participativa", se emprendieron medidas
preventivas y se fomentó la participación ciudadana. Además, se impulsaron planes para el
manejo del espacio público, la atención a la población infractora, programas de paz y
proyectos para la reconciliación de miembros de grupos armados ilegales y su reinserción
social (Vargas Velásquez y Pinzón, 2008).
Entre otros programas, se han destacado el "Observatorio de la Juventud", el "Programa
Víctimas del Conflicto Armado", la "Red de Prevención de Agresión", la "Metrojuventud" y el
plan "Jóvenes con Futuro". En general los resultados han sido buenos en la disminución de los
delitos que más preocupan a la ciudadanía (Vargas Velásquez y pinzón, 2008). Más tarde, la
planificación estratégica de la seguridad ha continuado con el "Plan de Desarrollo 2008-2011:
Medellín es solidaria y competitiva". Si bien son sumamente preocupantes algunos aspectos
como las protestas por violación de derechos humanos por parte de los desmovilizados de
grupos armados y la creciente violencia intrafamiliar, resulta ineluctable que las medidas
tomadas en Medellín han demostrado ser mucho más certeras que el enfoque típico de guerra
contra las drogas. Una perspectiva multiagencial, inclusiva y que privilegie la prevención
parece ser más óptima que los modelos meramente punitivos y represivos.
De cualquier manera, la discusión sobre la guerra contra las drogas no es banal en la Argentina
actual, en momentos en que el narcotráfico se ha transformado en eje de la agenda pública
como nunca antes, y las propuestas para combatirlo han ingresado en el debate electoral de
manera rotunda. Considerar el fracaso de la lucha contra las drogas en el resto de América
Latina se constituye como una tarea fundamental en la generación de políticas públicas que se
propongan combatir la criminalidad organizada, especialmente en su modalidad vinculada al
tráfico de estupefacientes. Si bien Argentina se encuentra entre los pocos países que no han
recurrido a la militarización para frenar el avance del narcotráfico (Tokatlián, 2013), en los
últimos tiempos las propuestas para sumar a las Fuerzas Armadas a la lucha contra el crimen
han aflorado desde varios sectores73, a pesar de que la Ley de Seguridad Interior -Ley
N°24.059- prohíbe explícitamente tales acciones. Por ello, observar los efectos que décadas de
políticas represivas, prohibicionistas y no preventivas han dejado en Latinoamérica, es una
labor fundamental para los tomadores de decisión actuales, y para los que pretendan serlo en
el futuro cercano.

73

Entre quienes han planteado tal postura, se encuentran el Jefe de Gobierno Porteño, Mauricio Macri,
y el gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Daniel Scioli. Ver, por ejemplo, la nota del 17 de enero
de 2014 de Cronista.com.

75

Las Unidades de Policía Pacificadora en Río de Janeiro
Hasta finales del siglo pasado, las instituciones policiales en Río de Janeiro formaban a sus
miembros con una ideología vinculada a la seguridad nacional, basada en la existencia de un
enemigo interno. Luego de la caída del gobierno dictatorial, las disputas con los
narcotraficantes ofrecieron el marco para la existencia de otro enemigo a nivel doméstico, lo
que derivó en la homogeneización de todos los habitantes de las favelas como enemigos, a los
que se trató bajo los mismos marcos conceptuales elaborados para situaciones bien distintas.
Sin duda ese enfoque en el que se privilegiaba el combate contra las organizaciones criminales
por sobre el entendimiento de la situación de los habitantes de las favelas, ha demostrado no
ser exitoso (UNESCO, 2012).
Ante esas circunstancias, surgió recientemente un nuevo enfoque para afrontar al crimen
organizado en el ámbito de las favelas: el de las Unidades de Policía de Pacificación (UPPs). El
proyecto tuvo inicio el 19 de diciembre de 2008 con el lanzamiento de la primera UPP en Santa
Marta, Botafogo, al sur de Río de Janeiro. Desde ese momento, se instalaron treinta y ocho
unidades con 9.543 agentes policiales, esperando alcanzar los 12.000 a fines del 2014. Hasta el
momento, el programa afecta a cerca de un millón y medio de personas, que serán cerca de
2,3 millones a fines de 2014 (UPP, 2014).
La intervención de las UPPs en los barrios carenciados se desarrolla a través de distintas fases.
La primera etapa de la intervención se denomina "intervención táctica", a través del ingreso en
las favelas del Batallón de Operaciones Especiales de la Policía Militar de Río de Janeiro y del
Batallón de Policía de Choque. Según está concebida la estrategia, en estas intervenciones
deben tratar de evitarse los enfrentamientos violentos, y dirigir las acciones hacia la detención
de delincuentes y armamento, a los fines de ocupar posteriormente el espacio territorial que
otrora dominaban las bandas criminales. Una segunda etapa, la "estabilización", es aquella en
la que prosiguen las operaciones tácticas y de ocupación territorial. Seguidamente, se procede
a la implantación de las UPPs propiamente dichas, con funcionarios policiales formados
específicamente para actuar en las unidades a través de un policiamiento de proximidad. Se
trata siempre de agentes recientemente formados, puesto que se presume que estos no
poseen las prácticas asociadas a otras tácticas de policiamiento que se empleaban hasta antes
de la existencia de las UPPs, generalmente asociadas a metodologías violentas. El objetivo es
ganar la confianza de la población local. Posteriormente se crean comandos locales con
independencia del batallón convencional como diferentes unidades que se subordinan al
Comando de Policía Pacificadora, dependiente del jefe de la Policía Militar. A continuación de
estas etapas operativas, se inician la evaluación y el monitoreo. Las distintas sedes de las UPPs
son instaladas en terrenos de las favelas, muchas veces terrenos estatales inutilizados. En
principio, el basamento de las UPPs en las diferentes comunidades se establece sin un plazo
temporal determinado (Rodrigues y Siqueira, 2012).
El gobierno de Río está invirtiendo aproximadamente quince millones de reales en el
entrenamiento de agentes en la Academia de Policía, a fin de que en 2016 existan alrededor
de sesenta mil policías en el Estado (Rodrigues y Siqueira, 2012).
Según la regulación propia de las UPPs, sus objetivos son consolidar el control estatal sobre las
comunidades que padecen una fuerte influencia de la criminalidad organizada y devolver a la

76

población local la paz y tranquilidad necesarias para el pleno ejercicio de la ciudadanía, a los
fines de permitir el desarrollo económico-social74 (Rodrigues y Siqueira, 2012).
Las UPPs han recibido una numerosa cantidad de valoraciones positivas que la entienden
como un cambio significativo de paradigma respecto de las políticas tradicionales en este
ámbito, así como fuertes críticas por sostener en numerosos aspectos el modelo de
militarización, estigmatización de las poblaciones vulnerables y los abusos en el uso de la
fuerza por parte de las instituciones públicas. Metodológicamente, abordaremos primero
aquellos análisis enfocados en sus avances, para luego dar cuenta de los cuestionamientos que
ha recibido esta política pública.
Dos aspectos diferencian a las UPPs de los modelos de policiamiento típicos: el propósito de
ocupación permanente, sin plazos temporales estipulados, y un enfoque de reducción de la
violencia armada originada por el accionar de las organizaciones criminales en lugar de la
clásica postura vinculada a la erradicación del tráfico de drogas. Bajo esta nueva concepción,
las UPPs priorizan la ocupación territorial (Rodrigues y Siqueira, 2012) y -al menos en la
formulación argumental de sus objetivos- la expulsión de los criminales dejó de ser un fin en sí
mismo, para pasar a ser un medio a través del cual alcanzar la integración social (UNESCO,
2013).
Según los objetivos que declama, el programa de policía pacificadora intenta establecer
canales de diálogo directo entre los residentes de las favelas y los oficiales, y generar, entre
otras actividades, mesas de resolución de conflictos, en las cuales la Policía Militar acaba
cumpliendo un rol de "solucionadora de problemas". En este sentido, el trabajo de las UPPs
trasciende lo específicamente vinculado al orden público, pues también debe promover
discusiones sobre diversos asuntos con adolescentes, y los agentes realizan paseos educativos
y lúdicos. En algún sentido, la labor de las UPPs es poner al Estado allí en donde hasta el
momento de su intervención no llegaba (Rodrigues y Siqueira, 2012).
Las UPPs se erigen como la principal política desarrollada por la Secretaría de Seguridad
Pública del Gobierno del Estado de Río de Janeiro, y se basan en el modelo de policía
comunitaria o de proximidad, que plantea el acercamiento entre los miembros de las fuerzas
policiales y la comunidad, por medio del desarrollo de actividades sociales (Rodrigues y
Siqueira, 2012).
Sin embargo, existen diferencias importantes entre las UPPs y los tipos usuales de
policiamiento comunitario, en especial porque el funcionamiento interno de las UPPs es
altamente centralizado y si bien las comunidades participan activamente, el proyecto está más
guiado desde arriba que las policías comunitarias. Se incrementó en alto grado la cantidad de
policías por habitante, pues mientras que en Río de Janeiro ronda el 2,3 cada 1.000 personas,
en las UPPs el guarismo asciende a 18, por lo que pensar en este modelo para un país entero
es ciertamente dificultoso (FPSP-CAF, 2013).
A su vez, los efectos de las UPPs no se restringen de manera estricta al plano de la seguridad
pública, puesto que además de impactar sobre los niveles de criminalidad, tienen efectos

74

Decreto Nº 42.787 del 6 de enero de 2011.

77

sobre la sociabilidad de los habitantes de las favelas y sobre las relaciones de estos con la
institución policial.
En un estudio de la Fundación Getulio Vargas, que entrevistó a 1200 jefes de hogares de Santa
Marta y Ciudad de Dios -donde se instalaron las dos primeras UPPs-, cerca del 60% de los
mismos manifestó que la seguridad había mejorado como producto de la reciente intervención
de la policía y más del 50% también expresó que la situación de los derechos humanos y la
violencia policial también se optimizó. Igualmente, el 70% expresó mejoras en la situación del
comercio ilegal y de los homicidios (Fundación Getulio Vargas, 2009).
Otro estudio mostró resultados similares, con altas tasas de conformidad con la entrada en los
barrios de las UPPs y con los efectos de las mismas: reducción de la venta de drogas, de la
presencia de armas y de tiroteos. El mismo trabajo mostró mejorías en la sociabilidad de los
habitantes de las favelas: se sintieron más respetados por "los de afuera", comenzaron a
experimentar contacto directo con los policías y a incrementar el intercambio con el exterior
de los barrios, puesto que, por ejemplo, distintos servicios empezaron a ingresar a los mismos
(IBPS, 2010).
También existieron cambios en los patrones de denuncia contra el tráfico de droga por parte
de los residentes: mientras que en algunas favelas disminuyeron las denuncias,
presumiblemente por el descenso en los delitos efectivamente cometidos, en otras
aumentaron, posiblemente por la generación de mayor confianza en las instituciones policiales
y, consecuentemente, en el valor de las denuncias (Disque Denuncia, 2010).
Otros trabajos arguyen que si bien la opinión sobre la UPP suele ser positiva, las diferencias
existentes entre las distintas comunidades pueden atribuirse a las variaciones sobre las
percepciones de mejoras económicas que luego de la intervención de las unidades
experimentan los habitantes (Instituto Mapear, 2010).
Como ya se mencionó, se ha sostenido que la presencia de las UPPs también parece tener
efectos positivos sobre la sociabilidad de las comunidades: las personas atestiguan poder tener
más conexión con el afuera de las favelas y acceder con mayor facilidad a sitios de ocio
(Rodrígues, 2012), lo que sin duda contribuye a la integración de poblaciones típicamente
estigmatizadas. También se ha asegurado que ello redundó en una modificación drástica en el
trato de los policías para con los niños, de tal manera que se propicia en mayor medida el
desarrollo de los mismos y el fomento de la convivencia familiar (Correa, 2013). Asimismo, la
actuación de las UPPs suele derivar en la formalización de servicios básicos para la vida urbana,
como los de distribución de agua y energía eléctrica. Igualmente, según distintos informes la
mayoría considera que la relación con el gobierno mejoró desde que existen las UPPs, y que se
empezaron a realizar nuevas actividades desde la llegada de las mismas, además de que se
incrementó la participación comunitaria (Rodriguez, Casanova, Siqueira, Mendonca y
Guariento, 2012).
Las UPPs suelen actuar en conjunto con asociaciones vecinales. Un estudio demostró que la
mayoría de los presidentes de asociaciones vecinales dicen tener una relación buena con la
UPP local (Rodrígues, Casanova, Siqueira, Mendonca y Guariento, 2012).

78

Asimismo, algunos han sostenido que uno de los efectos más reveladores del accionar de las
UPPs es la disminución de la estigmatización de las favelas, haciendo que ya no sea
indispensable esconder el lugar de residencia para ganar respeto fuera de los barrios (FBSPCAF, 2013).
De manera más puntual sobre los efectos en la seguridad, algunos autores destacan como uno
de los éxitos principales de las UPPs la contención de la dinámica de la violencia, a través de un
cambio de prioridades en el combate a la criminalidad (apuntar a las armas en lugar de a las
drogas) y de un cambio de paradigma en la forma de policiamiento. Los habitantes de las
favelas manifiestan sentirse mayormente optimistas o a lo sumo indiferentes con la presencia
de las UPPs. De hecho, un 36% se definió como optimista o muy optimista, un 43% como
indiferente, un 16% como pesimista y un 5% no respondió (Rio Como Vamos, S/D).
Un estudio más reciente y metodológicamente más riguroso concluye que la intervención de
las UPPs disminuye notablemente la violencia letal y en menor medida los robos, aunque
probablemente también se verifica un aumento en los registros de crímenes contra la
propiedad-lo que en realidad puede deberse al aumento en la tasa de denuncias, producto de
la mayor confianza que se genera en las instituciones-. Lo más significativo es el descenso de
las muertes en intervenciones policiales. El efecto total es de una reducción de 60 muertes
cada 100.000 habitantes al año: sumamente significativo. Además, si bien el tráfico de
sustancias ilícitas sigue existiendo, lo hace sin involucrar el control territorial ni la violencia
elevada (FBSP-CAF, 2013).
En lo referido a las relaciones entre los agentes policiales y los vecinos, vale decir que en la
actualidad las percepciones de la organización policial son aun contradictorias, probablemente
porque aun las UPPs son más un proceso en marcha que una institución consolidada, y la
resignificación de la policía como una institución lleva tiempo. Esta resignificación policial no es
sólo desde los ciudadanos hacia los agentes, sino también de estos por sí mismos (UNESCO,
2013). No puede negarse que todavía la policía como un todo sigue siendo percibida en
términos ampliamente negativos por los residentes, que destacan la corrupción y la violencia.
No obstante, al desagregar a la policía, la percepción sobre las UPPs es preponderantemente
positiva. Según un estudio de UNESCO, el 55% de los entrevistados tiene una opinión positiva
sobre ellas, mientras que un 21% las evalúa negativamente (UNESCO, 2013).
Mientras que una parte de la población ve a los policías militarizados de las UPPs como más
próximos y cordiales que a los policías típicos, otros siguen considerándolos como agentes
hostiles, pero la diferencia principal radicaría, según un estudio, en que ahora es posible
presentar quejas con mayor esperanza de que las mismas desemboquen en alguna medida.
Las mayores fricciones se producen con los jóvenes, probablemente por la función de control
que las UPPs ejercen sobre actividades que ellos realizan, como los típicos encuentros
asociados a los “bailes funk” (FBSP-CAF, 2013).
Las UPPs también poseen un claro efecto sobre la economía de las comunidades. Por un lado,
los inmuebles son valorizados -lo que para algunos resulta un indicador de éxito-, y se generan
relaciones sinérgicas entre la seguridad y la economía (Fundación Getulio Vargas, 2011). Sin
embargo, otros estudios comienzan a dar cuenta que dichas situaciones pueden traer
aparejado un proceso de gentrificación (Banco Mundial, 2012), entendido como una

79

transformación urbana por medio de la cual la población vulnerable de un sector o barrio
deteriorado es paulatinamente desplazada por otra de mayor nivel socio-económico.
Un análisis realizado en diecisiete comunidades en las que se implementaron las UPPs, verificó
un 26% de incremento en las ventas minoristas de tiendas locales, y también un incremento en
lo comerciado con zonas más pacíficas (UPP, 2014). Los mismos pobladores perciben en su
cotidianeidad el avance en las actividades comerciales (Fundación Getulio Vargas, 2009).
La sola formulación teórica del caso de la Policía Pacificadora es un claro ejemplo de que las
políticas de confrontación han fallado y de que nuevos modelos orientados a la reducción de
riesgos que adquieran perspectivas menos violentas deben ser desafíos permanentes de los
planificadores de políticas públicas.
Pero a pesar de sus conquistas y de su gran difusión pública como un modelo exitoso, las UPPs
también tienen serios déficits que merecen ser considerados.
Entre las críticas se encuentra la idea de que existe una definición poco precisa de sus roles, e
incluso conceptualmente no se diferencia a la policía de proximidad de la comunitaria.
También se critica el uso de términos bélicos como “pacificación”, “arma del gobierno” y
“recuperación de territorios” (Rodrigues y Siqueira, 2012), además del cuestionamiento de que
la policía ha comenzado a intervenir en todas las dimensiones de la vida social75.
Además, la cultura policial predominante y las tensiones sociales latentes dificultan en muchos
casos cumplir con lo estipulado (Rodrigues y Siqueira, 2012). Parecen ser tres los factores que
producen resistencia por parte de los residentes, y que dificultan la legitimidad de las UPPs: la
memoria de la agresividad de las fuerzas policiales; los lazos de sociabilidad existentes entre
los vecinos y los traficantes, y el temor a represalias por parte de los mismos -algunos estudios
etnográficos detallan que los moradores argumentan tener vínculos incluso de amistad con los
criminales, lo que muestra como los mismos intentan generarse legitimidad-; y finalmente, el
escepticismo en cuanto a la permanencia de las UPPs como política pública (Rodrigues, 2012).
Asimismo, la regularización de los servicios de agua y luz que suele traer aparejada la
intervención de las UPPs, generan algunas tensiones con respecto al hecho de tener que pagar
cuentas (Rodrígues, 2012), dadas las situaciones de carencia social.
El modelo tampoco se halla desprovisto de abusos por parte de los policías, pues a pesar del
pretendido cambio de concepción, siguen existiendo denuncias de arbitrariedades (Banco
Mundial, 2012) y situaciones de violencia extrema. En esto afecta en gran medida la ausencia
de controles externos a las unidades policiales, por lo que su creación y fortalecimiento
contribuiría a disminuir los riesgos de abuso (Rodrigues y Siqueira, 2012). Son varios los casos
que han tomado de difusión, pero quizá entre los más impactantes se encuentra el de
Amarildo de Souza, un albañil de la favela de Rocinha que fue detenido por cuatro miembros
de la UPP que buscaban posibles narcotraficantes. Aparentemente, de Souza murió luego de
sufrir varias torturas como descargas eléctricas y asfixia. Entre los diez oficiales acusados se
encuentra el propio comandante de la unidad: Edson dos Santos (Wells, 2013).

75

Al respecto, puede verse la nota de Viomundo, del 27 de mayo de 2014.

80

También son frecuentes las quejas por la exposición armada de la policía, que muchos
consideran innecesaria, sosteniendo que simplemente se produjo un reemplazo de criminales
armados por agentes policiales armados (Banco Mundial, 2012). Se iteran también los
cuestionamientos sobre la perdurabilidad del programa, sobre todo porque ya han existido
otros planes de intervención comunitaria que no han tenido éxito a lo largo del tiempo.
También abundan dudas sobre la continuidad del programa con posterioridad a los Juegos
Olímpicos de 2016 (Banco Mundial, 2012). Sin embargo, una diferencia esencial en este caso
se da por el apoyo de las clases medias y altas a las UPPs (Olinger, 2013), aunque para que las
mismas sean percibidas como un proceso irreversible deben ser acompañadas por reformas
integrales de la seguridad pública (Banco Mundial, 2012).
Además, algunos datos sugieren la existencia de un corrimiento del crimen a zonas donde no
intervienen las UPPs (Olinger, 2013), constituyendo este un ejemplo claro de desplazamiento
del delito. Las UPPs, a pesar de sus peculiaridades innovadoras, constituyen una política que
apunta a aquellas “zonas calientes”, en el sentido de que son más conflictivas o violentas y, al
focalizar su atención en las mismas, descuida otras áreas en las que potencialmente puede
incrementarse la delincuencia.
Las UPPs, también tendrán un desafío grande en la regulación de la vida social, con el serio
riesgo de convertir a las comunidades en Estados policiales, puesto que en la actualidad las
policías intervienen en los conflictos sociales que anteriormente regulaban algunos grupos
criminales legitimados por los habitantes locales (Batista Carvalho, 2012).
Además, parece existir cierta falta de compromiso con la función, puesto que si bien pocos
agentes se manifestaron insatisfechos con sus labores, más de dos tercios de los entrevistados
dijeron preferir estar asignados a otras tareas (Instituto Mapear, 2010).
Con sus ventajas y desventajas, observar con ojo crítico a las UPPs es sin duda alguna útil a la
hora de focalizar en el caso argentino, principalmente porque el debate público suele plantear
múltiples propuestas para intervenir en las denominadas “villas” a los fines de afrontar el
crimen organizado, pero en muchas ocasiones sin la evidencia empírica necesaria para
fundamentar las distintas estrategias de intervención que se postulan. En ese sentido, el caso
de Río de Janeiro resulta provechoso de analizar por los efectos que está mostrando sobre la
seguridad, la violencia, la integración comunitaria y la vinculación entre ciudadanos y policías.
Prestar atención a sus aciertos, deficiencias e inconvenientes también puede ser de utilidad a
la hora de pensar planes para actuar contra el crimen organizado en barrios carenciados de las
zonas urbanas argentinas.
Y por supuesto, también es relevante visualizar la experiencia de las UPPs porque inclusive
existen proyectos específicos que proponen replicar ese modelo en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires76, a pesar de las claras diferencias en la situación de sendas ciudades.
De cualquier manera, quizá el mayor inconveniente de las UPPs como política pública de
seguridad ciudadana, es que a pesar de sus avances, sigue erigiéndose como una política de
militarización de áreas marginales. Tan solo una visión a los agentes de las unidades policiales
76

Se trata de un proyecto impulsado por el Instituto de Políticas de Pacificación y en particular por su
referente, el ex legislador porteño Diego Kravetz.

81

devuelve una imagen intimidatoria de un cuerpo fuertemente armado, y es al menos
entendible plantear serias dudas sobre la posibilidad de que la paz se logre por medio de las
armas. A pesar de lo reciente que es aun la instalación de las UPPs, y de los escasos estudios
que han puntualizado en sus efectos, son innegables los avances respecto de políticas
anteriores que el modelo representa para la seguridad en las favelas. Empero, la policía
pacificadora sigue poniendo el acento en el accionar armado y no intenta tocar las raíces de la
criminalidad organizada, y en ese camino las vejaciones a los Derechos Humanos no han
cesado y las externalidades negativas no han sido escasas. Es por ello que resulta palmaria la
necesidad de analizar también aquellas políticas que apuntan a desarticular a las redes
criminales desde el corazón mismo de su existencia: su ánimo de lucro.

Medidas para el recupero de activos
Si las políticas de mano dura y las vinculadas a la militarización no han resultado efectivas en el
continente para contrarrestar el crimen organizado, parece evidente que una buena política
contra la delincuencia organizada debe apuntar a los eslabones más altos de las redes
criminales y no focalizar en los sectores más bajos, que suelen pertenecer a grupos vulnerables
y para quienes, actuar en organizaciones criminales suele representar la única salida. No se
trata sólo de una cuestión de lógica sino también de conveniencia presupuestaria: gastar
excesivos recursos en perseguir prioritariamente a los individuos menos poderosos de las
organizaciones criminales mientras que se deja de lado a los grandes ganadores, es sin duda un
empleo ineficiente de los recursos, que no resuelve el problema de fondo.
Por ello, las políticas contra la delincuencia organizada, si se pretende impactar de modo
directo sobre las organizaciones criminales, deben focalizarse en los componentes clave de la
industria delictiva, desarrollando fuertemente las herramientas y recursos de la inteligencia
criminal y de la investigación de la misma índole.
En este sentido, entre las distintas políticas que intentan focalizar en las altas esferas de las
bandas criminales, se encuentran aquellas orientadas a perseguir las ganancias que estas
actividades generan. Tal enfoque implica entender al crimen organizado no ya únicamente
desde sus componentes criminales, sino también desde sus componentes empresariales. Para
que el crimen organizado no continúe floreciendo, la mira de los gobiernos no debe estar
prioritariamente en el control del crimen típico, a través de instrumentos policiales e incluso
militares, sino que deben crearse instituciones que atenten contra las ganancias de las bandas
criminales (Milhaupt y West, 2000).
Un buen ejemplo de este tipo de medidas son las que se orientan a que el Estado recupere el
beneficio que las organizaciones criminales obtienen como consecuencia de su accionar. Como
sostiene Jorge (2009), el decomiso o la apropiación de los productos del delito se ha
convertido en una de las principales estrategias de la política criminal para enfrentar a las
organizaciones vinculadas a la delincuencia organizada, hasta tal punto que ya son más de 120
países los que incorporan en su ordenamiento jurídico interno algún tipo de decomiso de los
productos del delito. El marco teórico que ofrece sustento a las diferentes políticas que
intentan recuperar los bienes que han sido producto de actividades criminales, que han
florecido en los último años en América Latina, indica que decomisar las ganancias contribuye

82

a reducir los mercados que generan estas transacciones con bienes o servicios que se
encuentran fuera del comercio legítimo (Jorge, 2009). Las políticas de decomiso deben
concentrarse en las finanzas de los eslabones superiores de las organizaciones criminales para
ser realmente efectivas (Tokatlián, 2009). Por lo tanto, y a la luz del surgimiento de este tipo
de políticas en distintos países latinoamericanos, conviene señalar algunas de las experiencias
más relevantes.
En primera instancia vale la pena aclarar que este tipo de medidas no solo se instrumentan
contra el crimen organizado, pues también apuntan a una de sus principales actividades
conexas, ya desarrollada en el capítulo previo: la corrupción. Es por ello que la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción, incorpora en su artículo 51 a la recuperación de
activos como un principio fundamental77. Es por este motivo que es meritorio repasar la
experiencia peruana en recuperación de activos, ya que en este país, luego del fin del régimen
de Fujimori se emprendió un proceso de recupero del producto de los delitos del entorno más
cercano a Fujimori y Montesinos (Jorge, 2009). Se recuperó y repatrió dinero por 175 millones
de dólares y se congelaron otros 30 millones en diversos países, siendo la mayoría del dinero
generado a través de comisiones ilegales del tráfico de armas y defraudaciones de obras
públicas. No obstante, estas medidas no lograron consolidar una política pública estable para
el recupero de activos, en parte por las sospechas de que los gobiernos posteriores al régimen
dictatorial también incurrieron en actividades ilegales (Jorge, 2009). Sin embargo, más
recientemente Perú sancionó una norma más moderna para la apropiación de bienes ilícitos
que se detallará más abajo.
Más pertinente aún resulta el caso de Brasil, dado que se vincula de manera directa con la
lucha contra el crimen organizado. A principios de 2004, durante el gobierno de Lula da Silva,
se creó el Departamento de Recuperación de Activos y Cooperación Internacional (DRCI) en el
ámbito de la Justicia. El nuevo organismo coordina la Estrategia Nacional de Combate al
Lavado de Dinero (ENCLA), que se formula entre una multiplicidad de agencias estatales de
distintos niveles. Desde su aparición, el DRCI ha actuado para incrementar la disponibilidad de
información para los órganos de investigación, conectando bases de datos policiales,
financieras, gubernamentales, registrales y judiciales, para facilitar el trabajo del Ministerio
Público y otros órganos dedicados a la investigación (Jorge, 2009). Según Rocha Machado
(2006, citado por Jorge, 2009), tales acciones han tenido como corolario una significativa
mejoría en la investigación de delitos financieros, en el rastreo de productos de delitos y en su
incautación.
Otra buena práctica de la experiencia brasileña ha sido la creación del Registro Nacional de
Bienes Incautados, encargado no sólo de registrar los bienes, sino también de evitar su
depreciación durante los procesos judiciales. Este caso contrasta con el peruano, en el cual el
dinero recobrado se empleó incluso para gastos corrientes. Otra diferencia clave entre ambas
experiencias es que mientras en Perú los activos recuperados pertenecían a una mínima
cantidad de casos, en Brasil la cuantía ha sido sustancialmente mayor y por un valor
aproximado de 500 millones de dólares entre 2004 y 2008 (Jorge, 2009). Además, los sistemas
de información creados por el DRCI han colaborado en la detección de casos de corrupción que
77

Esta Convención fue ratificada por Argentina mediante la sanción de la Ley N° 26.097, en 2006.

83

posiblemente incluyeron la compra de votos en el Congreso y la financiación ilegal de partidos
políticos78.
Otra figura de relevancia en el plano del recupero de activos que son producto de actividades
vinculadas a la criminalidad organizada es la de la “extinción de dominio”. Tal noción hace
referencia a un instituto jurídico dirigido contra los bienes de origen o destinación ilícita
(UNODC, 2011). Implica la pérdida del derecho patrimonial sobre un bien a favor del Estado,
sin contraprestación ni compensación alguna para el titular y, fundamentalmente, sin
necesidad de que exista una condena penal. Es una acción de carácter autónomo que se
declara a través de una sentencia judicial. Pero lo particular de esta figura, que se erige como
más moderna que el clásico decomiso porque posee requisitos probatorios menos estrictos, es
su independencia del proceso penal, puesto que únicamente apunta a recuperar los bienes
que provienen de forma directa o indirecta de actividades ilícitas asociadas al crimen
organizado (Trilleras Matoma, 2009). Es decir que es un mecanismo jurídico de naturaleza real,
no penal, pues para aplicarlo solo basta una sentencia que determine el origen espurio de los
bienes, más allá de quienes sean los culpables (Acosta Aristizábal, 2005).
Mediante la extinción del dominio el Estado procede a la apropiación de un bien cuestionando
la titularidad del mismo por considerar que fue obtenido por medio de actividades delictivas.
Si el poseedor argumenta haber obtenido los bienes en cuestión de manera lícita, debe
proceder a probarlo, lo que ha originado algunas fricciones teóricas entre la extinción de
dominio y el principio de la presunción de inocencia. No obstante, el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos ha aceptado la compatibilidad entre ambas figuras, en varios casos que
Italia ha enfrentado desde que legisló el instituto en cuestión en 1965. Asimismo, distintos
tribunales domésticos tampoco han objetado la constitucionalidad de la extinción de
dominio79 (Jorge, 2009). La misma postura parece tomar la Convención de las Naciones Unidas
contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas al permitir a los Estados
parte la inversión de la carga de la prueba respecto del origen de los productos o bienes
vinculados al narcotráfico para su decomiso (artículo 5.7) cuando lo permitan los
ordenamientos jurídicos. Desde la misma perspectiva, y además de lo ya señalado para la
Convención contra la Corrupción, el Convenio de las Naciones Unidas sobre Crimen Organizado
de 2001 recomienda exigir al delincuente que demuestre el origen lícito de los bienes
discutidos, en su artículo 12.7.
Asimismo, las cuarenta recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)
incluyen la posibilidad de que los países implementen procesos civiles de decomiso que
impliquen que los infractores tengan que demostrar el origen lícito (Recomendación N° 3) y la
misma organización elaboró un documento de mejores prácticas de confiscación (GAFI, 2010).
Colombia es uno de los países que ha instrumentado con mayor premura la extinción de
dominio en América Latina, a través de la Ley N° 793 de 2002, que modificó a la N° 333 de
1996. La extinción de dominio procede contra el delito de enriquecimiento ilícito, las
78

Se trata del “escándalo de las mensualidades” o “mensalão”, según el cual varios legisladores habrían
recibido sobornos a cambio de apoyar algunas iniciativas del Ejecutivo. Para mayor detalle puede
consultarse el artículo de The Economist del 18 de noviembre de 2013.
79
Entre los Tribunales, Jorge (2009) menciona al Tribunal Constitucional de Colombia, a la Corte
Constitucional de Sudáfrica, a la Corte Suprema de Estados Unidos y a la Corte Constitucional de Irlanda.

84

conductas en perjuicio del Tesoro Público y la criminalidad organizada, en sus modalidades de
narcotráfico, delitos contra el medio ambiente, secuestro, trata de personas, tráfico de
inmigrantes y proxenetismo, entre otros. La ley creó también un Fondo para la Rehabilitación,
Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, integrado por el producto de la venta y
administración de los bienes cuya extinción de dominio ha sido declarada. Recientemente la
norma fue derogada por la Ley N° 1708 de 2014, por la cual se estableció un Código entero de
extinción de dominio, que establece que la misma procede ante bienes que sean producto
directo o indirecto de una actividad ilícita, que correspondan al objeto material de la actividad
ilícita, que provengan de la transformación parcial o total de instrumentos u objeto material de
actividades ilícitas; que formen parte de un incremento patrimonial injustificado; que hayan
sido empleados como medio para la ejecución de actividades ilícitas o que se establezca que
están destinados a ejecutar actividades ilegales. Añade también a los bienes de procedencia
ilícita empleados para ocultar bienes de procedencia ilícita o mezclados con ellos y los de
origen lícito cuyo valor sea equivalente al de bienes producto directo o indirecto de una
actividad ilícita, cuando no se puedan hallar los bienes ilícitos (Caro Gómez, 2011). El
dinamismo de la extinción de dominio por sobre el decomiso es una de sus grandes ventajas,
lo que se demuestra en el caso de Colombia, en donde los procesos no duran más de cuatro
meses (CICIG, 2010).
Más recientemente, con la Ley N° 55 del 2010, Guatemala sancionó una muy completa
normativa para regular la extinción de dominio, que tiene como finalidad la identificación,
localización, recuperación, repatriación y regulación de la extinción de los derechos relativos al
dominio de los bienes, ganancias, frutos y rendimientos de origen o procedencia ilícita o
delictiva, a favor del Estado. La ley se aplica no solamente a la criminalidad organizada sino
también al delito común, si bien su principal objetivo son aquellas modalidades de crimen más
complejas. La Secretaría Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio es la
encargada de velar por la correcta administración de todos los bienes declarados en extinción
de dominio. Además, se halla a cargo de la recepción, identificación, inventario, supervisión,
mantenimiento y preservación razonable de los bienes. Le corresponde igualmente darle
seguimiento a los bienes sometidos a la Ley y que representen un interés económico para el
Estado. Asimismo, es la responsable de enajenar, subastar o donar los bienes declarados en
extinción de dominio (Rosales Barrientos, 2011).
Dentro de los países centroamericanos, también Honduras ha sancionado una norma sobre
extinción de dominio, a través del Decreto N° 27-2010 que regula la “privación definitiva del
dominio de bienes de origen ilícito”. La normativa hondureña crea un Fondo Especial para la
Prevención Social y la Lucha contra la Criminalidad, al que se destinan los bienes y activos
extinguidos, a fin de que sean dirigidos a las unidades estatales que trabajan de manera
directa contra la criminalidad organizada. La normativa representa un cambio significativo en
el enfoque que las políticas contra el crimen organizado han tenido en pasados años en
Honduras.
Por su parte, México en 2009 ha sancionado la Ley Federal de Extinción de Dominio, de rango
constitucional, cuya última modificación data de marzo de 2014, y que establece que el
destino de los fondos se debe dirigir primordialmente a la reparación de los daños hacia las

85

víctimas, estableciendo específicamente que en ningún caso pueden orientarse a gastos
corrientes o de personal (Gluyas Millán, 2008).
Finalmente, como se dijo anteriormente, Perú también avanzó en su normativa respecto de la
ya mencionada experiencia de recuperación de activos provenientes de la corrupción propia
del régimen de Fujimori. Así, sancionó su Decreto Legislativo N° 1104 del 2012, que tiene la
particularidad de haber creado la Comisión Nacional de Bienes Incautados (CONABI), que debe
encargarse de destinar los bienes y activos a la lucha contra la minería ilegal, la corrupción y el
crimen organizado.
Empero, este tipo de medidas no son exclusivas de América Latina, por el contrario, en Europa
existe una figura similar denominada como “decomiso ampliado”, según la cual se puede
determinar el comiso de bienes a pesar de que no exista una condena para los imputados en el
proceso penal, ya sea por la ausencia de responsabilidad criminal o por haberse esta
extinguido (Aguado Correa, 2013).
Esta tendencia a la generación de normas que permitan algún tipo de decomiso de los bienes
producto de las actividades del crimen organizado, fundamentalmente aquellas que avalan la
existencia de procedimientos por fuera del proceso penal, se produce en el marco del fracaso
de los modelos típicos para afrontar a la delincuencia organizada. Si bien es temprano para
evaluar los efectos de estas nuevas medidas, no puede negarse que apuntan de manera más
clara a los eslabones más relevantes de las redes criminales, aunque claro que sus corolarios
dependen ampliamente de su implementación.
En esta instancia es menester preguntarse: ¿por qué es relevante observar estas políticas a la
hora de considerar el caso argentino? La respuesta es doble: por el escaso interés que se
vislumbra en las políticas públicas argentinas en atacar de raíz a las organizaciones criminales,
en especial en lo referido a la recuperación de activos, y por la reciente presentación de
proyectos en el Congreso Nacional que plantean la posibilidad de establecer algún tipo de
mecanismo para el decomiso o la extinción de dominio.
En Argentina, más allá de avances en el plano meramente normativo, en los hechos las
medidas para recuperar a favor del Estado el producto obtenido mediante ilícitos han sido casi
inexistentes (Jorge, 2009). Si bien el artículo 23 del Código Penal, incorporado en 2003,
permite el decomiso de los productos del delito, en la práctica no se han desarrollado medidas
para implementar el decomiso de manera efectiva (Jorge, 2009). El decomiso por fuera del
proceso penal ni siquiera posee, al menos hasta el momento, una regulación que lo permita, y
tampoco se encuentra habilitado el decomiso de bienes de valor equivalente, en caso de no
encontrarse los que efectivamente fueron producto del delito.
A pesar de ello, sí ha habido avances al menos en términos normativos en los últimos quince
años, en especial con la sanción de la Ley N° 25.246 que creó la Unidad de Información
Financiera (UIF) y determinó que ciertos organismos, privados y públicos, deben identificar a
clientes y reportar actividades que puedan considerarse sospechosas, sobre la base de criterios
establecidos por la UIF. Asimismo, las entidades financieras son supervisadas por el Banco
Central; los agentes de bolsa por la Comisión Nacional de Valores y las aseguradoras por la
Superintendencia de Seguros de la Nación.

86

Los reportes de operaciones sospechosas que generan los distintos organismos o que
provienen de otras fuentes –declaraciones voluntarias y denuncias particulares- son analizados
por la UIF, que provee informes al Ministerio Público, en caso de que las sospechas se
mantengan. A los fines de proceder al decomiso, el análisis veloz por parte de la UIF es
sumamente necesario, porque si existen demoras, los bienes atraviesan procesos de
transformación rápidos que los hacen confundirse con la economía formal y por ende,
dificultan la recuperación de activos por parte del erario público. Sin embargo, la cantidad de
reportes que la UIF logra analizar suele ser escasa: hasta 2009 era sólo de un 20%, aunque con
una tendencia a la mejoría (Jorge, 2009).
Sin embargo, a pesar de estas deficiencias, al parecer el ingreso rotundo en la agenda pública
del crimen organizado, y del narcotráfico en particular, ha hecho que por primera vez se
presenten varios proyectos sobre extinción de dominio o decomiso ampliado en el ámbito del
Congreso de la Nación80. Por ende, tener en consideración las experiencias internacionales en
la materia, resulta de vital importancia para generar una política coherente y cuyos resultados
mejoren la situación de la ciudadanía aquejada por el crimen organizado81, pues mientras se
realice en el marco del pleno respeto de los derechos humanos, una norma que habilite el
decomiso civil sin la necesidad de una condena penal, parece ser un instrumento por demás
útil en la lucha no sólo contra el crimen organizado, sino también contra la corrupción (Blanco
Cordero, 2012).

La importancia de la participación de la sociedad civil
En América Latina, el trabajo de las organizaciones de la ciudadanía por la paz, la prevención
de la violencia, de los conflictos armados y contra el crimen organizado es sumamente
limitado, existiendo una tendencia a no colaborar con el Estado en tales cuestiones. Por el
contrario, las organizaciones de la sociedad civil en la región concentran sus acciones en la
lucha por la justicia social, los derechos humanos, la erradicación de la pobreza y la
transparencia (Serbin, 2008). A esto se le suma el hecho de que el Estado ha sido ampliamente
reticente a la participación de la sociedad civil en las temáticas de Seguridad Ciudadana.
También son más habituales las acciones reactivas frente a diversos sucesos violentos que las
posturas propositivas o preventivas (Serbin, 2008), lo que se visualiza en grandes
movilizaciones contra manifestaciones de la inseguridad o de la criminalidad, que no se ven
posteriormente plasmadas en acciones organizadas que propendan a impactar sobre la
realidad.
Según Serbin (2008), en la región existen dos tipos de organizaciones abocadas a la lucha
contra la violencia. En primer lugar, aquellas con alta composición de intelectuales y
académicos que bregan por temas asociados a la seguridad regional, con interés en tener

80

Durante 2014 varias fuerzas políticas presentaron proyectos vinculados a la extinción de dominio o el
decomiso ampliado. Pueden consultarse los expedientes N° 198-S-2014; 1171-S-2014; 1487-S-2014;
1569-S-2014 y 4507-D-2014.
81
En especial, las experiencias internacionales pueden resultar útiles para regular los aspectos más
controversiales de la extinción de dominio: el rol de los terceros de buena fe que adquieren bienes sin
conocer su origen ilícito; la inversión de la carga de la prueba y las diferentes causales ante los que
proceder a la extinción.

87

incidencia en los gobiernos y organismos internacionales. En segundo lugar, se encuentran
aquellas asociaciones que le otorgan prioridad a la prevención de la violencia social,
usualmente apuntando a las causas estructurales de la violencia. Desde nuestra perspectiva,
las primeras organizaciones intentan impactar en el estado de la seguridad "desde arriba", y
las segundas lo hacen "desde abajo". Mientras que las primeras parecen preponderar pero sin
alcanzar fuertes impactos en las políticas públicas, las segundas suelen focalizar más en los
delitos callejeros que en la criminalidad organizada.
Ante este contexto, resulta ventajoso repasar sucintamente la experiencia de organizaciones
de la sociedad civil que efectivamente alcanzaron fuerte influencia en las políticas públicas y
han sido catalizadora de cambios que implicaron la diminución de la violencia y del crimen
organizado. Se desarrollarán a continuación la experiencia de la organización italiana Libera y
de “Viva Rio”, en Brasil, como una de las experiencias más significativas de Latinoamérica.

Libera
“Libera Associazioni, Nomi e Numeri contro le mafie” es una organización no gubernamental
italiana que tiene el objetivo de incentivar a la sociedad civil en la lucha contra el crimen
organizado, principalmente en el formato de “mafias” presente en Italia. En la actualidad,
según datos de la propia organización, Libera aglutina a más de mil quinientas organizaciones
de diferente tamaño y carácter, que se aúnan en el fomento de una cultura antimafia y en la
difusión de una cultura de la legalidad y la justicia (Libera, 2014).
Libera surgió en 1995 y paulatinamente ganó reconocimiento internacional por su gran
influencia e impacto a través de sus múltiples actividades. Entre las mismas se destacan
programas de educación para la legalidad democrática, el fomento del derecho a la memoria
de las víctimas, la asesoría jurídica, la promoción del deporte como modo de difundir el
respeto a las normas y la influencia internacional en la creación de otras organizaciones de
carácter similar.
Sin embargo, tal vez la actividad más importante para Libera es también la que le dio origen:
en sus inicios, la organización se encargó de recoger firmas para impulsar un proyecto de ley
para establecer la reutilización de los bienes confiscados a la mafia, y en este sentido la labor
de Libera también se vincula fuertemente con las medidas ya detalladas más arriba para el
recupero de activos provenientes de actividades ilícitas.
La labor de Libera, y la recolección de alrededor de un millón de firmas, llevó a la sanción de la
Ley N° 109 del 7 de marzo de 1996. Si bien la confiscación de bienes de las mafias ya existía
desde 1982 gracias a la Ley N° 646, la nueva norma permitió la reutilización social de esos
bienes, a los fines de devolver a la sociedad las ganancias que la actividad criminal genera. Más
precisamente, la ley estipula la asignación de patrimonios ilegales a aquellos individuos trabajadores sociales, organizaciones voluntarias, cooperativas u otros- capaces de devolverlos
con su trabajo a la comunidad, creando al mismo tiempo símbolos del retorno de la legalidad
(Libera, 2014).
Según datos de Libera, las regiones en las cuales más bienes se embargan son justamente
aquellas en las que las mafias ejercen un poder territorial fuerte: Sicilia –donde domina Cosa

88

Nostra-; Campania –donde predomina la Camorra- y Calabria –en donde la mafia se denomina
Ndrangheta.
En este contexto, surgió una de las áreas más importantes de esta ONG, denominada “Libera
Terra”, que se aboca a la creación de cooperativas a partir de los bienes confiscados. El
objetivo es fomentar el comercio de pasta, vino, legumbres y otros productos agrícolas
producidos en tierras confiscadas. Las cooperativas surgen a partir de jóvenes que realizan
cursos de formación en los que aprenden a producir, distribuir y comercializar los bienes82.
Los inicios de Libera Terra se hallan en el año 2000, cuando un consorcio del interior de la
provincia de Palermo se agrupó para aunar esfuerzos en la explotación de tierras e inmuebles
confiscados que el Estado le asignó (FLARE, 2014).
De esta manera, “Libera Terra Consorcio Mediterráneo” se constituyó como una marca que
distingue por la producción a través de cooperativas en tierras confiscadas a la delincuencia
organizada, reutilizando los bienes decomisados de manera acorde a lo establecido por la
mencionada Ley N° 109/96. Los productos se expenden mayormente en comercios italianos
pero también por fuera del país. Actualmente, Libera cuenta con una Oficina Nacional Libera
Terra, encargada del planeamiento y de la realización de los proyectos para la recuperación de
los terrenos agrícolas confiscados (Libera, 2014).
El éxito de Libera no sólo se manifiesta en su capacidad para influenciar de manera directa las
políticas públicas en un país fuertemente impactado por una clara modalidad organizativa de
crimen organizado, sino también por su influencia internacional. Bajo la certeza de que el
carácter transnacional del crimen organizado sólo puede contrarrestarse mediante una red
internacional, Libera expande su red más allá de las fronteras italianas para actuar también en
el resto de Europa y en América Latina. A través del contacto y la articulación con
organizaciones locales, Libera colabora en Colombia, Ecuador, México, Guatemala, Brasil y
también en Argentina. Más concretamente y también en lo que respecta a la articulación
internacional, en junio de 2008 Libera promovió la formación de Freedon Legality and Rights in
Europe -FLARE-, una red que articula a más de cincuenta organizaciones de treinta
nacionalidades diferentes de la Europa mediterránea. En el mismo sentido, actualmente Libera
impulsa la creación de “América Latina Alternativa Social” -ALAS-, a fin de establecer nexos
entre las organizaciones que trabajan en la materia en América Latina (Libera, 2014).
La labor de Libera es paradigmática por haber surgido en un contexto de fuerte poder
territorial de los grupos criminales organizados y por haberse erigido como una referencia
internacional en la lucha contra este tipo de delitos, además de tener un fuerte impacto en la
formulación e implementación de políticas específicas contra las mafias.

Viva Rio
Viva Rio es una organización no gubernamental (ONG) surgida en 1993 en Río de Janeiro.
Como consecuencia de la creciente ola de violencia que la ciudad experimentaba, en
septiembre de ese año, un grupo diverso pero pequeño de personas, no más de treintaitrés,
82

Al respecto ver el artículo de Prensa.com del 16 de agosto de 2014.

89

comenzaron a reunirse con la idea de impactar en la sociedad para reducir la violencia,
promover la paz y contribuir al desarrollo (Fernandes, 2008).
El éxito de Viva Rio como una iniciativa ciudadana, se ve plasmado en el hecho de que la ONG
ha alcanzado, por un lado, una fuerte influencia en las políticas públicas y, por otro lado, una
gran expansión organizacional, de tal manera que hoy ha extendido su influencia por fuera de
las fronteras de Río y de Brasil. Si bien son múltiples las experiencias que demuestran el
impacto de las políticas públicas por parte de esta organización, quizá la más relevante se
produjo mediante la campaña de desarme que Viva Rio promovió.
Viva Rio bregó desde sus inicios por el desarme de la sociedad y en 1999 lanzó la campaña "Rio
Abaixa Essa Arma", a los fines de incentivar el dictado de una nueva ley federal para prohibir la
venta de armas a aciviles. Asimismo, en 2001 la organización desarrolló otra campaña
destacando el rol de las mujeres en el desarme de los hombres. Viva Rio también participó de
eventos públicos de destrucción de armas, y efectuó una multiplicidad de investigaciones
favoreciendo el control de armas por parte del gobierno (Dreyfus et. al., 2008).
Junto a una gran variedad de organizaciones pequeñas, y a la par de "Sou da Paz" en San
Pablo, otra ciudad afectada fuertemente por la violencia, Viva Rio sostuvo siempre en la
agenda el problema de la posesión de armas por parte de civiles y la necesidad de establecer
un mayor control. La actividad de Viva Rio se nutrió de movilizaciones, investigaciones,
programas de concientización y, por supuesto, la búsqueda de influencia en la esfera política.
Finalmente, en diciembre de 2003, una coalición de ONGs y parlamentarios, con el apoyo de
los medios de comunicación, lograron la adopción del Estatuto del Desarme (Dreyfus, et. al.,
2008).
Según esta ley, la policía federal de Brasil debe encargarse del registro de las armas pequeñas,
así como del control de la venta a civiles de las mismas y de la centralización de la información
sobre las armas producidas, registradas, exportadas e importadas en una base de datos única.
Además, el estatuto forjó una serie de normas que incrementan el control de la circulación, el
comercio y el uso de armas, a fin de disminuir la disponibilidad de armas, y por ende, reducir la
violencia. Entre estas medidas, se comenzó a penar con prisión el transporte de armas
pequeñas por parte de civiles y se impusieron requisitos estrictos para la compra de armas,
como la necesidad de explicar el motivo para la tenencia de armas, la ausencia de
antecedentes criminales, la presentación de un certificado de domicilio, la demostración de
habilidades técnicas para la manipulación de armas de fuego, el atravesamiento de pruebas
médicas y psicológicas y el cumplimiento en el pago de impuestos vinculados a las armas,
además de algunos requisitos de ingreso y trabajo formal.
También se estableció que el gobierno federal debe autorizar y registrar las transferencias y
ventas de armas entre individuos, penando a la posesión ilegal con prisión y multas. En el
mismo sentido, se definió al tráfico internacional, al comercio ilegal, al almacenamiento y a la
producción de armas, criminalizando las acciones ilícitas. Uno de los actores clave en la
seguridad son las empresas que proveen servicios de seguridad privada, que suelen ser

90

olvidadas en las regulaciones83, pero el estatuto determinó que las mismas deben ser
inspeccionadas periódicamente para identificar posibles robos o pérdidas de armas.
La sociedad civil en general, y Viva Rio en particular, también tuvieron amplia influencia en el
lanzamiento de la "Campaña de Entrega Voluntaria de Armas", lanzada en julio de 2004, por
medio de la cual se les otorga una suma de dinero a los individuos que entreguen al Estado
voluntariamente sus armas, para ser destruidas. Si bien la policía federal es la encargada de
colectar las armas, la misma puede aprobar convenios para que los estados, los municipios y
las asociaciones civiles colaboren. La sociedad civil tuvo un amplio rol en esta campaña,
especialmente en las grandes ciudades como San Pablo y Río de Janeiro, y su papel fue
determinante para que la campaña fuera incluida en el Estatuto del Desarme.
Es relevante considerar que más allá del incentivo económico, la acción de la sociedad civil fue
clave para movilizar a las personas a que entreguen sus armas. Viva Rio intervino en todas las
etapas de la campaña, exceptuando la destrucción de armas, y coordinó alrededor de sesenta
puestos de entrega de armamento, además de convertirse en un referente indiscutido en la
cuestión de las armas, habiendo cofundado una red internacional de ONGs dedicada a la
cuestión del desarme, denominada como “International Action Network on Small Arms”.
También las iglesias católicas y protestantes fueron determinantes, habilitando centros de
entrega de armas en sus sedes.
Un año después del lanzamiento de la campaña, sólo en Río ya se habían recolectado 40.050
armas, lo que es equivalente a un 2,5% de la tenencia privada de armas, 5% de la tenencia
legal, 8,7% de la tenencia informal y 11,6% de las armas en manos de criminales (Dreyfus y de
Sousa Nascimiento, 2005).
Algunos estudios detallan un fuerte impacto de la campaña de recolección de armas en Río de
Janeiro sobre la violencia. Dreyfus et. al. (2008) encuentran una caída del 11% en la tasa de
muertes vinculadas a las armas de fuego.
El accionar general de Viva Rio y su participación en el desarme en especial, pueden ser vistos
como políticas que atacan a la violencia sin afectar al crimen organizado. Sin embargo, esto no
es así, pues claramente la violencia por medio de armas en Brasil se encuentra fuertemente
vinculada al crimen organizado, pues es estimulada por el narcotráfico (Dreyfus et. al., 2008).
Además, el desarme puede ser considerado como una política de reducción de daños,
entendiendo a la misma como al conjunto de las políticas, programas y prácticas orientadas a
mitigar las consecuencias negativas a nivel social, económico y sanitario de las actividades
ilegales, sin necesariamente apuntar a que las mismas desaparezcan84. En el caso, la estrategia
fue disminuir la violencia asociada entre otras cosas al crimen organizado, sin apuntar a
desmantelar al mismo. Quizá sea esta una forma eficiente en que la sociedad civil puede
actuar de manera directa contra el crimen organizado, y Viva Rio constituye un excelente
ejemplo de ello, además de sugerir que las políticas públicas más exitosas contra el crimen
parecen surgir en aquellos sitios más dramáticamente afectados por la violencia.

83

De hecho, en Argentina, una ley que regule a las empresas de seguridad privada es sin duda alguna
una de las grandes deudas pendientes en materia de Seguridad.
84
La definición es propia, basada en OEA (2012).

91

Pero más allá de los casos particulares en los que se vislumbra el accionar de Viva Rio y su
impacto en las políticas públicas, lo que cabe preguntarse es a qué se debe el éxito de esta
organización. Fernandes (2008), hace alusión a ciertas “marcas de origen” de esta ONG, que
pueden ser relevantes. En primer lugar, en los inicios de Viva Rio se destacaba la
heterogeneidad de sus líderes y fundadores, provenientes de distintas zonas de la ciudad y de
profesiones y clases sociales diversas. En segundo lugar, Viva Rio trabajó siempre mediante la
producción de eventos, como por ejemplo, las llamadas “fiestas de protesta”, lo que ayudó a
sumar adeptos a sus causas.
También la colaboración con ISER, un instituto de investigaciones de Río, fue una marca de
origen. Esta asociación marcó desde los inicios la actividad de Viva Rio, que combinó siempre
la investigación académica con el activismo. Asimismo, con el crecimiento de la organización,
Viva Rio construyó un “puente entre lo local y lo global”, pues sin dejar de lado su accionar
local, expandió su influencia al ámbito nacional e internacional. En el ámbito local, a partir de
1996 se inmiscuyó en las favelas para actuar con los grupos más vulnerables de la sociedad
(Fernandes, 2008).
La experiencia de Viva Rio muestra que la sociedad civil puede tener un rol fundamental en la
construcción de instituciones para la formulación y desarrollo de políticas públicas orientadas a
enfrentar la violencia (Serbin, 2008), en particular la vinculada al crimen organizado. La
actuación estatal se enriquece si se complementa con una sociedad civil que actúe de manera
dinámica y activa (Serbin, 2008), pues una verdadera democracia incluye a una sociedad que
participe vigorosamente para la resolución de los problemas que la acongojan.

92

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A lo largo del trabajo se han intentado desentrañar las principales características del crimen
organizado en Argentina, con la información disponible, y teniendo en cuenta la escasa
cantidad de estudios en la materia. En este sentido, el estudio pretende ser el puntapié inicial
que incentive el análisis de la violencia y la delincuencia compleja en el país, con la
certidumbre de que las investigaciones al respecto pueden contribuir significativamente no
sólo al entendimiento del problema, sino también a la generación de sus soluciones.
El capítulo de diagnóstico, delineó el marco normativo y los principales factores que impulsan
a las modalidades más frecuentes de crimen organizado en Argentina. En particular, se
evidenció que Argentina no es ya un país exclusivamente de tránsito, sino que también
participa de las últimas etapas de la elaboración de estupefacientes; que el tráfico de armas se
nutre principalmente de las armas fabricadas legalmente y que multiplica la violencia en la
resolución de conflictos, y que la trata de personas tiene singularidades que la diferencian de
los otros delitos, caracterizándose por su fuerte interrelación con los países limítrofes.
Además, se expusieron los nexos entre el crimen organizado y el poder político, y se hizo
alusión a la “cuádruple P”, una coalición integrada por políticos, policías, pandillas y por el
sector privado, que permite la impunidad y el goce de los beneficios de las actividades ilícitas.
Igualmente, se explayaron las peculiaridades del Poder Judicial en su tratamiento del crimen
organizado señalando, gracias a datos cuantitativos y cualitativos, sus principales deficiencias:
su saturación y su sesgo hacia los sectores más vulnerables.
Por último, se reseñaron brevemente políticas de la región que, mediante perspectivas
diversas, apuntan o apuntaron a reducir la criminalidad organizada, con diversos niveles de
éxito y eficacia, con la intención de que puedan servir de parámetros para la toma de
decisiones en Argentina.
Pero la presente investigación no puede terminar de otra manera que con un breve apartado
propositivo, no para señalar políticas que puedan atacar a los delitos específicos, sino para
mencionar medidas que pueden contrarrestar a la delincuencia organizada como un todo, es
decir, que apunten a las estructuras más que a su accionar concreto. Por ello, en las páginas
siguientes se mencionan algunas directivas que pueden ser de utilidad para los tomadores y
tomadoras de decisión, pues, al fin y al cabo, quizá el mayor efecto que puede pretender un
trabajo sobre una problemática social compleja, es su potencial contribución a la mejora de la
vida cotidiana de quienes habitamos un territorio.

Definir una estrategia
El primer paso para desarrollar políticas efectivas de combate a la criminalidad organizada es
definir una estrategia para hacerlo y ello requiere un diagnóstico previo de la situación. Tal
premisa, que puede parecer abstracta, constituye el pilar en el cual se debe sustentar el diseño
y la implementación de medidas específicas. La estrategia debe considerar para su definición la

93

experiencia pasada y las prácticas implementadas en otros países, para lo cual, entre otros
objetivos, este trabajo ha pretendido colaborar.
De lo analizado a lo largo del estudio se desprende el fracaso -y los costos colaterales
altísimos- que han mostrado las estrategias represivas, frente a aquellas que apuntan
primordialmente a los principales eslabones de las redes criminales. También se desprende
que las prácticas vinculadas a la militarización no han sido fructíferas (Dammert y Bailey,
2007), considerando además que en Argentina la Ley de Seguridad Interior N° 24.059 no
permite bajo circunstancias normales la intervención de las Fuerzas Armadas en la labor para
la Seguridad Ciudadana, lo que sin duda representaría un retroceso significativo en la tarea de
democratizar la actividad policial.
En el área específica de las drogas, la experiencia muestra que el endurecimiento de penas
para los consumidores sólo trae hacinamiento penitenciario e impide la atención que los
consumidores problemáticos requieren, por lo que la inversión en programas sociales y
sanitarios resulta ser mucho más eficiente (Garzón Vergara, 2013). Esto implica también que
las políticas contra el crimen organizado deben ser mucho más preventivas que reactivas y
tener como horizonte la reducción de daños, con un enfoque basado en las personas, en el
cual el combate a la criminalidad sea un medio para alcanzar una mejor calidad de vida y no un
fin en sí mismo. El combate a la oferta debe, en todo caso, justificarse en el desarrollo de la
inteligencia criminal y no en operaciones inconexas.
Asimismo, la complejidad y sofisticación del crimen organizado obligan a que las medidas
contra él estén guiadas por una visión multiagencial del problema y por ende, por una
intervención desde múltiples áreas, y no meramente policial. La salud, la educación, las
políticas sociales e incluso la diplomacia y la regulación financiera son tan relevantes como la
intervención policial a la hora de combatir organizaciones criminales complejas. Las políticas
sociales deben implicar un acercamiento mucho más profundo del Estado a los sectores que se
hallan estructuralmente fuera de las agencias de socialización típicas. Además, la perspectiva
multiagencial debe estar acompañada por altos niveles de coordinación estratégica entre el
gobierno federal y los gobiernos provinciales, de quienes dependen las cuestiones ordinarias
de seguridad pública, para lo cual el rol del Consejo Federal de Seguridad Interior, dependiente
del Ministerio de Seguridad de la Nación, debe ser mucho más activo que el actual.
El accionar estatal debe desarrollar políticas preventivas en sus diversos aspectos: prevención
social, para evitar que las redes criminales se aprovechen de los sectores más vulnerabilizados
de la sociedad; prevención operativa, con un accionar policial planificado; y prevención
situacional, a la cual Clarke define como aquella que “comprende medidas que reducen la
oportunidad” de cometer un delito (Clarke, 1997) y que son dirigidas a formas altamente
específicas de crimen, involucrando también a la administración, diseño o manipulación del
medioambiente inmediato en la forma más sistemática y permanente posible, así como
también intentan hacer el crimen más difícil y riesgoso, o menos provechoso y excusable
(Clarke, 1997). La prevención parece ser mucho más costo-efectiva que las políticas reactivas, y
hay quienes señalan que por cada dólar invertido en prevención de la violencia se ahorrarían
hasta seis dólares en gastos de control, represión y atención a las consecuencias de los delitos
(Buvinic, 2013).

94

A largo plazo también resulta crucial el fortalecimiento de las instituciones estatales y su
accionar en aquellos territorios que actualmente no ocupan. Cualquier política contra el
crimen organizado está condenada al fracaso si no se respalda en un Estado fuerte con
instituciones que tiendan a un accionar eficaz y eficiente y con órganos de control lo
suficientemente robustos para evitar el desvío de fondos.
Finalmente, es importante que la estrategia que se implemente no caiga en los extremos por
los cuales actualmente fluye el debate por la Seguridad Ciudadana. Las políticas represivas, ya
quedó señalado, no sólo no son eficientes sino que son contraproducentes. Pero ello no
implica que el Estado no deba actuar ante la criminalidad, ni que las únicas políticas válidas
deban ser de índole social. Una buena política de Seguridad Ciudadana contra la criminalidad
compleja y organizada debe encontrar el equilibrio justo entre el accionar operativo y el
preventivo, respetando siempre el pleno goce de los Derechos Humanos.

Cooperación internacional
El crimen organizado es cada vez más un fenómeno de carácter transnacional, por lo que
afrontarlo en el marco de los Estados Nación resulta claramente insuficiente: es necesario
aumentar el nivel de cooperación internacional. Dada la amplia capacidad de desplazamiento
que los sofisticados grupos criminales poseen, los avances en un país se tornan estériles a
largo plazo si no se ven complementados con políticas de la misma índole en toda la región
(Garzón Vergara, 2013).
En este sentido, es menester aprovechar que principalmente desde el advenimiento de
gobiernos democráticos en la región, las hipótesis de conflicto entre Estados se han vuelto
muy bajas (Rojas Aravena, 2008) -quizá como en ninguna otra región del mundo-, para
emprender políticas conjuntas entre los diversos países.
Sin embargo, fortalecer las políticas de cooperación entre los Estados no significa dejar de lado
el accionar en el ámbito nacional, por el contrario, lo más propicio para afrontar a la
criminalidad organizada parece ser la “gobernanza multinivel”, que comprenda políticas en los
planos local, nacional, subregional, regional y global, bajo la aprehensión de la criminalidad
organizada como un fenómeno interméstico. Como sostiene Mesa (2008), en el plano regional
y en el global las acciones más fructíferas parecen ser aquellas que respondan a las dinámicas
propias de la globalización, incluyendo las políticas que tiendan a reducir la desigualdad, así
como el control sobre los flujos financieros y sobre las exportaciones de armas. En este
contexto, el funcionamiento de las “Reuniones de Ministros” del Interior del MERCOSUR, y del
“Consejo Suramericano en materia de seguridad ciudadana, justicia y coordinación de acciones
contra la delincuencia organizada transnacional” de la UNASUR, se torna fundamental.

Reforma Judicial
Como se ha destacado en el capítulo en el que se abordó la relación entre el crimen
organizado y el Poder Judicial, éste último se encuentra ampliamente saturado, lo que se
desprende de los reclamos públicos de diversos jueces y de la gran cantidad de causas por
empleado. Por ende, resulta necesario crear fiscalías especializadas en el crimen organizado y

95

nombrar jueces abocados a tal cuestión que cuenten con las garantías propias que su función
requiere85, además de llenar los cargos que actualmente se encuentran vacantes. La creación
de fiscalías debe basarse en análisis previos que muestren cuáles son las regiones más
necesitadas, y no en el mero prejuicio. Como asevera Garzón Vergara (2013), las fiscalías que
focalizan su accionar en delitos y no en estructuras, padecen de serios inconvenientes para
asumir investigaciones complejas, por lo que parece conveniente que los órganos que se creen
apunten al crimen organizado más que a tipologías delictivas específicas.
Asimismo, resulta necesario desarrollar una agilización de los procesos, para evitar altos
niveles de impunidad, lo que en principio podría instrumentarse por medio de una reforma del
Código Procesal Penal de la Nación, pasando a un modelo acusatorio, y descartando el actual
modelo mixto con fuertes tintes inquisitivos.
Ello debería ir acompañado de dotar a quienes tengan a su cargo la persecución penal, de
recursos y personal técnico calificado en las distintas disciplinas, con miras a lograr
investigaciones eficaces sobre delitos complejos.
Además, sería deseable que la reforma judicial vaya de la mano de una reforma legislativa que
le permita a los jueces apuntar a judicializar a los grandes sostenedores de las organizaciones
criminales y a sus fuentes de financiamiento, sin desperdiciar recursos en los eslabones más
bajos de los grupos delictivos, que suelen ser víctimas además de victimarios.

Perseguir activos y combatir la corrupción
Otra de las conclusiones clave que se derivan de este estudio, es que una de las mejores
opciones para combatir a las organizaciones que se dedican a la criminalidad organizada,
consiste en recuperar a favor del Estado los activos que estas organizaciones generan. Una
primera alternativa podría consistir en aplicar el actual artículo 23 del Código Penal, que
permite el decomiso de los bienes. Sin embargo, a la luz de la práctica inoperancia de esa
norma hasta el momento y de la lentitud de los procesos penales, lo más provechoso parece
ser seguir el modelo implementado en los últimos años en varios países de la región y dictar
una norma que permita la extinción de dominio. Esta figura podría aplicarse para dos tipos de
bienes: aquellos que han sido producto de las ganancias obtenidas mediante actividades
criminales, y aquellos que han sido medios para cometer tales actividades. La extinción de
dominio debería proceder necesariamente en juzgados civiles y efectuarse incluso cuando la
extinción penal perezca. Por supuesto, la norma que permita la extinción de dominio debería
garantizar el respeto de los derechos procesales y, para incrementar su efectividad, debería
establecer que los bienes a los que se declare extintos pasen a formar parte de un fondo para
mejorar la seguridad, pero mediante herramientas preventivas y sociales. De esta forma, la
extinción de dominio sería también un mecanismo para canalizar esfuerzos hacia políticas para
la Seguridad Ciudadana menos mediáticas y rimbombantes, pero más efectivas a largo plazo.
De cualquier manera, debe señalarse que la extinción de dominio no es una alternativa
excluyente, puesto que otra posibilidad es permitir el decomiso sin condena penal, sin
modificar tanto la estructura procesal argentina.
85

Las garantías deben ser suficientes para evitar las amenazas que algunos jueces han detallado
recientemente. Al respecto, puede consultarse la nota de La Nación del 2 de febrero de 2012.

96

Por otra parte, es necesario también actuar para reducir una de las actividades sin las cuales el
crimen organizado no podría desarrollarse: la corrupción. Para que la misma exista, debe
producirse un intercambio recíproco: mientras que los criminales requieren el aval o, en todo
caso la vista gorda de los funcionarios, estos últimos se benefician de las tasas de ganancia y
del poder coercitivo de los criminales. Este intercambio es el que debe regularse de manera
inmediata, haciendo más estricta la regulación para el financiamiento de las campañas
políticas, de tal manera que los aportes espurios dejen de ser un elemento crecientemente
influyente para el acceso a los altos cargos de la esfera estatal. Una norma que se encargue de
regular el financiamiento de la política de manera mucho más tajante -y no sólo en el plano
nacional sino también en los niveles provinciales y locales, muchas veces los más afectados-,
no sólo contribuiría a reducir los incentivos para los políticos de pactar con los criminales, sino
también a generar una sociedad más igualitaria y democrática en la que el dinero no sea el
principal factor para acceder a cargos electivos. Para esto, es esencial el rol de la participación
civil como canalizadora de este cambio, dado que es difícil esperar que este tipo de
regulaciones surjan por iniciativa de quienes se ven beneficiados con el statu quo.
Igualmente, debe también fortalecerse el control sobre los otros dos elementos de lo que
hemos llamado como “cuádruple P”: el sector privado, a través de un estricto seguimiento de
las operaciones sospechosas; y dela policía, por medio de una necesaria reforma.

Reforma Policial
El desafío principal para las reformas policiales es incrementar el control político de las
Fuerzas, no sólo las de nivel federal, sino también las provinciales, que son las que se
encuentran con más atraso al respecto. Siguiendo a Dammert (2013), las variables empleadas
para determinar el grado de liderazgo civil en materia de seguridad son la presencia de
mecanismos de control interno y externo de la actividad policial; la existencia de asesoría
técnica civil en la toma de decisiones; el nombramiento de funcionarios policiales por parte de
autoridades civiles y el proceso de toma de decisiones al interior de la institución. Cabe
agregar también, la coordinación de la formación policial por parte de autoridades políticas, y
el control presupuestario de la misma índole. Por ende, es imprescindible avanzar en estos
mecanismos para lograr un mayor control civil de la seguridad y, consecuentemente, un
manejo más democrático de la misma.
La reforma policial también debe avanzar en la jerarquización de la carrera policial, lo que
implica mejorar su formación, sus condiciones laborales, y sus salarios. Actualmente, gran
parte de los policías del país trabajan bajo condiciones de gran precarización, actuando más de
cuarenta horas semanales, recibiendo bajos salarios y padeciendo el deterioro de la salud física
y psíquica86. En general en toda la región los requisitos de ingreso y las modalidades de
selección de los candidatos a policía, son laxos, además de que no existe una verdadera carrera
policial (Mesa, 2008), por lo que esperar un rendimiento profesional no es una expectativa
fundada.

86

Idea expresada por Marcelo Saín en el marco del primer seminario de discusión en Latinoamérica
sobre "condiciones laborales y sindicalización policial", organizado por la Universidad Metropolitana por
la Educación y el Trabajo en junio de 2013, Marcelo Saín

97

Por otra parte, en el análisis de una potencial reforma policial debe considerarse también la
cuestión de la descentralización. Como ya se señaló previamente, la Provincia de Buenos Aires
recientemente autorizó la creación de policías municipales en distritos de más de cien mil
habitantes. Al tomar este tipo de medidas -o, en el caso presente, al implementarlas
próximamente-, debe tenerse en cuenta que el crimen organizado es cada vez más
transnacional, por lo que combatirlo desde el ámbito local no parece lo más propicio. A ello se
suma que muchos de los municipios bonaerenses se caracterizan por tener ejecutivos que se
prolongan varios períodos en el poder, por lo que asignarles fuerzas con portación de armas
puede acarrear riesgos para el respeto de los Derechos Humanos e incluso para la Seguridad
Ciudadana (De Simone, 2014), puesto que las instituciones locales suelen ser las más
vulnerables a los procesos de captura, penetración y cooptación por parte del crimen
organizado (Garay y Salcedo Albarán, 2012, citado por Santamaría, 2013).
Además, un argumento que suele plantearse en favor de la existencia de policías locales es que
las mismas tenderían a desmembrar a la policía bonaerense, usualmente descripta como una
fuerza con elevados niveles de corrupción. Sin embargo, no es cierto que el proyecto aprobado
en Buenos Aires tienda a desarticular el poderío de la fuerza provincial y, aunque fuese así, sin
las herramientas idóneas la creación de policías municipales sólo implicaría remplazar una
mega fuerza corrupta por una multiplicidad de pequeñas organizaciones del mismo talante,
corruptibles con menos recursos y permitiendo a las bandas criminales monopolizar territorios
a un costo inferior que en la actualidad (De Simone, 2014).
También suele esgrimirse que la descentralización policial tenderá a hacer que las políticas de
seguridad se hallen más cerca de la ciudadanía y, por ende, sean más efectivas. Pero ese
argumento no tiene en cuenta que en el caso argentino la descentralización mayormente no
ha mostrado efectos positivos, y menos aun cuando no fue de la mano de transferencias de
recursos y de la creación de órganos de control en niveles superiores de gobierno. En el mismo
sentido, suponer que la seguridad mejorará porque en el caso contrario los ciudadanos
tendrán la posibilidad de reclamar "de cerca" a sus intendentes, implica que lo mismo debería
acontecer con el resto de las políticas que dependen de los municipios, cuando ese no suele
ser el caso (De Simone, 2014).
Empero, todos esos motivos no obstan a que la descentralización policial pueda tener
beneficios -como evitar la asignación arbitraria o con fines políticos de los policías por
municipios-, si se implementa con los controles debidos (De Simone, 2014)87, aunque no debe
dejarse de lado el hecho de que toda política tiene un costo de oportunidad, por lo que la
inversión en policías puede dejar de lado, por ejemplo, recursos potencialmente utilizables
para medidas preventivas de mediano y largo plazo.
Finalmente, respecto de los policías, es necesario desarrollar procesos de reinserción de los
miembros de las Fuerzas para evitar que sean cooptados o reclutados por las bandas
criminales, porque, por ejemplo, los despidos masivos de personal conforman una población
87

Un error común en este debate es el de confundir a la policía municipal con la de proximidad.
Mientras que el primer concepto refiere al nivel de gobierno del que depende la fuerza de seguridad en
cuestión, el segundo hace referencia a un modelo de policiamiento que implica un acercamiento a la
comunidad, y que puede ser realizado por cuerpos de fuerzas policiales de cualquier nivel.

98

sin trabajo y con conocimientos técnicos sobre el accionar policial y el uso de la violencia que
puede ser aprovechada por dichos grupos (Santamaría, 2013).

Inteligencia Criminal
Entre las herramientas más eficientes para combatir la oferta que brindan las organizaciones
delictivas, se encuentra la inteligencia criminal. En este caso, el mayor desafío para Argentina
consiste en coordinar un sistema de inteligencia que se halla en gran parte desarticulado. Por
un lado, se encuentra la Secretaría de Inteligencia, que dirige el Sistema de Inteligencia
Nacional, y en lo específicamente vinculado al crimen organizado prima la Dirección Nacional
de Inteligencia Criminal del Ministerio de Seguridad. Además, cada una de las Fuerzas
Federales de Seguridad posee un área abocada a la inteligencia, y lo mismo ocurre, en la
mayoría de los casos, con las Fuerzas Provinciales. No obstante, el contacto y la coordinación
entre las distintas agencias de inteligencia son escasos, lo que no sólo genera duplicidades sino
también pérdida de información valiosa. Para combatir de manera eficaz al crimen organizado,
es necesario incrementar la articulación entre las diferentes agencias y, además, reforzar sus
capacidades técnicas, humanas y tecnológicas, así como la conexión entre la investigación y el
terreno, puesto que la elevada sofisticación de las organizaciones criminales no puede
desbaratarse sin tener capacidades de investigación de la misma índole.
No obstante, debe tenerse en consideración que en Argentina, por motivos históricos, existe
una fuerte tensión entre las actividades de inteligencia y el respeto de los Derechos Humanos.
La inteligencia se ha visto asociada en varios momentos históricos al control social, a la
supervisión de actividades legítimas como la libertad de asociación y, por ende, a la coacción.
Por ello, si bien la inteligencia criminal es indispensable para combatir a las organizaciones
criminales, mucho más importante aún es que sea desarrollada en plena consonancia con los
principios democráticos. De este modo, resulta crucial que las actividades de inteligencia sean
emprendidas y coordinadas por autoridades civiles y que sean de índole pura y exclusivamente
criminal, sin entrometerse en las esferas política y social.

Evaluación de políticas, sistematización de información y
observación de casos
Las políticas públicas de Seguridad Ciudadana requieren someterse a procesos de monitoreo y
evaluación que determinen si las mismas deben persistir o modificarse. Actualmente, la
evaluación de políticas públicas en Argentina es prácticamente inexistente, y no sólo en el
ámbito de la Seguridad Ciudadana, sino también para casi todas las áreas temáticas (De
Simone, Laurens y Sarchi, 2014).
En realidad, la evaluación de las políticas públicas debe ser parte de todo un proceso de
planificación estratégica de la política pública de Seguridad Ciudadana, que actualmente es
casi inexistente. Según Sibilla y López Chorne (2012), el planeamiento estratégico de la
seguridad interior supone considerar el contexto sobre el que se interviene, desarrollar una
apreciación de las problemáticas criminales y diagnosticar las principales capacidades
institucionales existentes para posteriormente delinear los objetivos de gestión generales y
específicos, así como las líneas de acción a seguir.

99

Para lograr este proceso en el cual las políticas contra el crimen organizado se diseñen y
ejecuten como consecuencia de diagnósticos de las problemáticas y de las capacidades
institucionales, resulta indispensable fortalecer el sistema de estadística criminal operante en
Argentina. En particular, desde 2009 el país no publica estadísticas básicas de delitos comunes,
por lo que es necesario transparentar la gestión y hacer de acceso público los datos que
pueden contribuir a desarrollar investigaciones que mejoren la Seguridad Ciudadana.
Al mismo tiempo, es necesario desarrollar indicadores para medir los niveles de violencia y de
avance del crimen organizado que sean comunes para toda la región, a los fines de facilitar las
comparaciones y, por sobre todo, permitir diagnósticos verídicos y políticas mancomunadas.
Finalmente, prestar atención a las innovaciones en las políticas contra el crimen organizado
alrededor del mundo es fundamental. Por ello, resulta necesario crear un Observatorio de
Políticas de Seguridad, con un enfoque interdisciplinario y profesional, y con una conformación
pluripartidaria y diversa, que se erija como un insumo para la toma de decisiones en Seguridad
Ciudadana.

En conclusión, dado que el crimen organizado es un fenómeno complejo, multicausal y
multidimensional, cualquier conjunto de medidas que se proponga para afrontarlo debe
caracterizarse por tener un enfoque multiagencial y por combinar políticas de corto y largo
plazo. El desarrollo del crimen organizado en el país es lo suficientemente grande como para
ocuparse indispensablemente de la cuestión, pero afortunadamente, aún no está lo
suficientemente expandido como para ser irreversible, por lo que la coyuntura actual, más que
una crisis, debe considerarse una oportunidad.

100

ANEXO. NORMATIVA INTERNACIONAL
Tema

Norma
Convención de
las Naciones
Unidas contra la
Delincuencia
Organizada
Transnacional o
Convención de
Palermo

Descripción
Es un tratado multilateral que cuenta con tres protocolos,
denominados "Protocolos de Palermo": "Protocolo de las Naciones
Unidas para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
Crimen
especialmente Mujeres y Niños"; "Protocolo de las Naciones
Organizado
Unidas contra el Contrabando de Migrantes por Tierra, Mar y Aire"
y "Protocolo de las Naciones Unidas contra la fabricación y el
tráfico ilícito de armas de fuego". Fue adoptado en 2000 y entró
en vigor el 29 de septiembre de 2009.
Es un tratado internacional signado el 30 de marzo de 1961 en
Nueva York. Su objetivo es limitar exclusivamente a usos médicos
y científicos el cultivo, la producción, la fabricación, la
comercialización, la distribución, la posesión y el empleo de
estupefacientes. Establece cuáles son las sustancias sujetas a
fiscalización y determina órganos internacionales de fiscalización,
encomendando diversas funciones a la a la Comisión de
Convención
Estupefacientes del Consejo Económico y Social y a la Junta
Única sobre
internacional de Fiscalización de Estupefacientes. Establece que las
Estupefacientes
partes exigirán que el comercio y la distribución de
estupefacientes estén sometidos a licencia, excepto cuando dicho
comercio o distribución lo realice el Estado. En el mismo sentido,
postula que los estados sólo permitirán la posesión de
estupefacientes con autorización legal. Fue enmendado por
Narcotráfico
Protocolo de 1972 de Modificación de la Convención Única de
1961 sobre Estupefacientes.
Es un tratado de 1971 que establece un sistema de fiscalización
Convenio sobre internacional de dichas sustancias e introduce controles sobre
Sustancias
productos farmacéuticos y otras sustancias psicotrópicas
Sicotrópicas
sintéticas, a fin de limitar su empleo a usos científicos y/o
medicinales.
Convención de Es un tratado aprobado en 1988 cuyo objetivo explícito es
las Naciones
promover la cooperación entre los Estados a fin de que puedan
Unidas contra el hacer frente con eficacia a los diversos aspectos del tráfico ilícito
Tráfico Ilícito de de estupefacientes y sustancias sicotrópicas que tengan una
Estupefacientes dimensión internacional. Establece diferentes delitos y sanciones
y Sustancias
que los Estados deben tipificar, así como pautas para el decomiso
Psicotrópicas
de estupefacientes.
Protocolo de las
Naciones Unidas
Es un protocolo que complementa a la Convención de las Naciones
para Prevenir,
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Define a
Reprimir y
la trata de personas y compromete a los Estados a combatir y
Sancionar la
Trata de
prevenir este delito, así como a asistir a las víctimas y a cooperar
Trata de
Personas
internacionalmente contra este flagelo. Entró en vigor el 25 de
Personas,
diciembre de 2003.
especialmente
Mujeres y Niños
Protocolo de las Es un protocolo que complementa a la Convención de las Naciones
Naciones Unidas Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. El

101

Tema
Trata de
Personas

Norma
contra el
Contrabando de
Migrantes por
Tierra, Mar y
Aire

Protocolo de las
Naciones Unidas
contra la
fabricación y el
tráfico ilícito de
armas de fuego

Tráfico de
Armas

Convención
Interamericana
contra la
Producción y el
Tráfico Ilícito de
Armas de Fuego,
Explosivos,
Municiones y
otros Materiales
relacionados
(CIFTA)

Tratado
Internacional
sobre el
Comercio de
Armas (ATT)

Descripción
propósito es prevenir y combatir el tráfico ilícito de migrantes, así
como promover la cooperación entre los Estados Parte con ese fin,
protegiendo al mismo tiempo los derechos de los migrantes objeto
de dicho tráfico. Establece pautas para la penalización, así como
medidas de prevención y cooperación.
Es un protocolo que complementa a la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Su
propósito es promover, facilitar y reforzar la cooperación entre los
Estados Parte con el propósito de prevenir, combatir y erradicar la
fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y
componentes y municiones. Establece que cada Estado debe
tipificar como delito la fabricación ilícita de armas, sus piezas,
componentes y municiones; así como su tráfico, falsificación o
alteración. También postula que los estados deberán establecer
las medidas que sean necesarias para permitir el decomiso de las
armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones que
hayan sido objeto de fabricación o tráfico ilícitos. Determina
pautas para la prevención, tales como la generación de registros y
la marcación de armas, así como la desactivación de las mismas.
Es un tratado multilateral aprobado el 13 de noviembre de 1997,
cuyo propósito es impedir, combatir y erradicar la fabricación y el
tráfico ilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros
materiales relacionados, así como promover y facilitar entre la
cooperación y el intercambio de información y de experiencias
entre los Estados. Determina medidas de seguridad, requiere el
marcaje de armas y postula que los Estados Partes se
comprometen a confiscar o decomisar las armas de fuego,
municiones, explosivos y otros materiales relacionados que hayan
sido objeto de fabricación o tráfico ilícitos. También dispone
medidas para la cooperación internacional y el intercambio de
experiencias y requiere que los Estados establezcan controles en
los puntos de exportación. Estipula que deben establecerse
licencias para el comercio y transporte de armas. Postula que los
Estados parte constituirán un Comité Consultivo en la materia.
Es un tratado adoptado el 2 de abril de 2013 por la Asamblea
General de las Naciones Unidas que regula el comercio
internacional de armas, desde las pequeñas armas hasta los
grandes tanques. Si bien el tratado fue firmado por 118 Estados,
todavía no entró en vigencia por cuanto sólo 40 lo han ratificado, y
se requieren 50. El tratado propicia obligar a todos los gobiernos a
evaluar el riesgo de transferir armas, municiones o componentes a
otros países donde puedan emplearse para cometer o facilitar
graves violaciones del derecho internacional humanitario y de los
derechos humanos y en especial actos de genocidio.

102

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