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LOS EFECTOS DE LA NUEVA POLTICA COLOMBIANA Y LA


DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS PETROLEROS
6.1 Introduccin general

A manera de conclusin de este trabajo sobre economa y poltica petrolera, se


presentar una reflexin acadmica que resume de un lado, las grandes lneas de la poltica
petrolera colombiana en la pasada dcada, de otro presenta los resultados de varias
simulaciones sobre las reformas que la administracin Pastrana efectu el pasado ao, en la
cual, se puede concluir, se cierra ms el crculo de asfixia a Ecopetrol y a las posibilidades
de una poltica petrolera autnoma nacional en Colombia. A pesar de escribirse como una
reflexin sobre la poltica de recursos naturales en Colombia, se entregar en esta versin
de difusin internacional en la red, elementos generales que pueden servir como ilustracin
de los efectos de la poltica aperturista a ultranza acordada por las autoridades colombianas
siguiendo los lineamientos del Consenso de Washington.
Finalmente, se presentan elementos de sntesis de una poltica de recursos naturales que
contemple elementos ecolgicos, econmicos y polticos. Esta proposicin continua siendo
una propuesta general que se asemeja a otras posturas que en el campo de la an difusa
Economa Ecolgica*
El propsito global del trabajo1 era simplemente modelar los efectos generados por los
cambios en la legislacin petrolera colombiana sobre una distribucin general de los

* El autor conoci despus de tener redactado este anlisis apartes del magnfico trabajo de Jos Manuel
Naredo LA ECONOMA EN EVOLUCIN, Segunda Edicin, Siglo XXI, Madrid, 1998. La propuesta de
una disciplina ecointegradora coincide con el planteamiento general que se desprende de esta lectura.
1
La parte bsica de modelacin se efectu en una pasanta de investigacin en la Universidad de Grenoble 2
el otoo de 1999. La parte de programacin al interior de la hoja de clculo la efectu el asistente de

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mismos ingresos potenciales. Como contribucin del seminario del IEPE en el cual se
present la parte de la simulacin, se concluy de paso que este mtodo de evaluacin de la
poltica petrolera era incompleto. Es claro que se necesita un examen ms cualitativo de la
industria petrolera, de sus relaciones con la economa y la poltica nacional, con el entorno
geopoltico internacional etc.
Se defini pues incorporar otros elementos informativos a la reflexin, para finalmente
presentarlos como estn en este libro.
Ahora, se est presentando como ncleo de este captulo una simulacin financiera de
tipo microeconmico. Estamos as retomando el mtodo que el gobierno nacional, y en
cierta medida las empresas petroleras, ha escogido como el procedimiento de anlisis de la
competitividad de la poltica petrolera colombiana. En otras palabras se obedece a la lgica
siguiente: si se invierte una cierta suma en un yacimiento descubierto, qu rentabilidad
obtiene el socio multinacional, por tanto, qu parte del excedente queda en sus manos y, en
consecuencia qu parte del mismo se retiene localmente? Estos son interrogantes a
resolver parcialmente en esta reflexin.
Con la simulacin de la rentabilidad de inversiones en yacimientos, digamos tambin, se
examinar la participacin en los ingresos petroleros bajo la forma consagrada en la ley
colombiana de: beneficios para la compaa multinacional, impuestos directos y de remesas
para el gobierno central, beneficios para ECOPETROL (ECP) y regalas, para toda la
Nacin. Las Compaas y ECP son agentes industriales; el Gobierno es un agente
particular: se representa a s mismo y al estamento poltico nacional, tiene, en fin, una
representatividad legal de la Nacin colombiana; por tal razn es el beneficiario de los
impuestos, de los beneficios de ECP y de las regalas de la Nacin.
Despus de haber efectuado una repaso sumario de la poltica petrolera colombiana se
podr concluir, sin temor a equivocarnos, que sta colombiana ha tenido tambin dos
grandes

propsitos2:

el

primero,

privatizar

suavemente

la

renta

petrolera

y,

investigacin Mario Snchez, economista y estudiante del posgrado en Ciencias Econmicas de la


Universidad Nacional, sede Medelln.
Se recogen planteamientos ya efectuados por el investigador con anterioridad; en este apartado precisamos
algunos elementos y presentamos como trabajo nuevo la modelacin de los cambios en la legislacin de la

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paradjicamente, adelantar la mxima captura gubernamental de la misma, incluso en


detrimento de la supervivencia general de la compaa petrolera estatal.
El ganador del cambio es, en primer lugar, la multinacional y el perdedor neto es la
Nacin colombiana. No obstante entre los agentes nacionales, gana el gobierno central y
pierden Ecopetrol y el concepto regala. Esta diferencia es preciso notarla porque se desea
enfatizar la prdida de poder (y por tanto de ingresos) de los agentes polticos regionales y
locales (beneficiarios de buena parte de los ingresos de las regalas) y un fortalecimiento
del ya poderoso gobierno central. El gobierno central adecua as el marco jurdico nacional
a las exigencias tanto de las instituciones internacionales de crdito (FMI), como de la
tecnocracia econmica central, enemiga declarada del uso ineficiente de los recursos de
las regalas; con este movimiento, en general, el poder presidencial se fortalece frente al
estamento poltico tradicional para adecuarlo mejor a sus necesidades, so pretexto de la
eficiencia del gasto pblico. El gobierno central y su tecnocracia liberal tienen ms poder
de negociacin con la banca multinacional si demuestran buenas medidas de mayor
liberalizacin en el sector petrolero y de recursos. Incluso en los paquetes de ayuda militar
bilateral de Estados Unidos a Colombia, la cuestin petrolera se ha mencionado
expresamente.
La modelacin que se adelanta para simular la nueva distribucin de los ingresos
petroleros es de tipo determinstico; es decir, supone que se trabaja con un yacimiento
descubierto; es una suposicin que tambin efecta Petro Consultants (PC).
Se puede objetar que se debe incluir el elemento riesgo, y por tanto, incluir un factor
probabilstico (del tipo de simulaciones denominadas de Montecarlo) para encontrar un
yacimiento. El propsito de tales simulaciones sera trabajar en condiciones ms prximas a
la realidad. Digamos, de manera general, que este mtodo presentara como problema a
resolver la homogeneizacin de la muestra de comparacin3; es decir, se debera tener el
mismo esfuerzo exploratorio en todos los pases para saber en cada uno de ellos cul es el

administracin Pastrana. Los obvios propsitos declarados de 'auto-abastecimiento' no me parece que se


deban mencionar como grandes propsitos nacionales en esta materia.
3
3 En otro momento de la investigacin se podra hacer una discusin desde la misma tcnica estadstica de aplicar mtodos probabilstico de encontrar reservas y
explotarlas econmicamente, como mtodo de toma de decisiones. No se har esta discusin ac.

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riesgo, para efectuar el castigo correspondiente a la inversin; tal supuesto es imposible de


cumplir pues el observador no tiene el ms mnimo control sobre la exploracin
internacional; Colombia tiene una probabilidad de xito acumulada del 20% 4, la cual es
bastante buena a pesar de su bajo esfuerzo exploratorio5 (ver 6.2.1 de este captulo). De
este dato, y con el esfuerzo exploratorio colombiano no se puede inferir absolutamente
nada: ni qu se va a continuar con esa tasa de xito, ni qu va a disminuir...Por tal razn se
adopta el criterio de comparar legislaciones en las cuales se haya descubierto reservas
importantes, o se produzca ms de una determinada cantidad de crudo o se tenga reservas
remanentes de un cierto tamao. Es criterio que ha sido adoptado por PC y que, en general,
parece razonable. La misma empresa consultora construye un ndice en el cual pondera el
ya mencionado factor geolgico, ms el riesgo poltico y, finalmente, las condiciones
contractuales de donde se deduce una cierta distribucin de la renta.
Se sabe que en algunos crculos gubernamentales colombianos se busca subestimar el
ndice de tales consultores, pues estara recargado excesivamente por el peso de los
descubrimientos gigantes de los Llanos Orientales en la dcada pasada. A esta objecin se
le debe aclarar que sin duda los ndices tienen elementos un tanto caprichosos; pero el
sentido de incluir actividad de exploracin y produccin con una ponderacin del 50% es
mostrar de manera general zonas petroleras activas con gran inters geolgico; en otras
palabras, es un elemento para darle un peso menor a Tnez que produca en 213 pozos
productores un promedio de 79.400b/d que a Colombia que en 3.072 pozos produca
742.800 b/d en 1998. Tal aspecto pesa para clasificar ordinalmente a Tnez en el lugar 45
mientras que Colombia se ubica en el dcimo por ejemplo. En rplicas previas el autor
haba discutido por ejemplo la clasificacin ordinal de Van Meurs

(esa s muy bien

estimada por los crculos gubernamentales, periodsticos y empresariales colombianos) que

4 En medios petroleros se estim recientemente que un 10% de xito es bastante aceptable.


5 Veintitrs pozos exploratorios por cada 10.000 k2 de zonas sedimentarias, frente a 105 del promedio mundial.
6

El trabajo de Van Meurs fue publicado ampliamente en OGJ el 26 de mayo de 1997. El despliegue fue
notorio en la prensa colombiana. El empleo poltico de este trabajo tambin era claro; en EL
ESPECTADOR de agosto 19/97 un alto ejecutivo de B.P. sentenciaba "se ajustan los contratos o se para la
inversin"; la orden era clara; viene siendo cumplida por los altos dignatarios estatales colombianos. La
base emprica era (y es) falsa.

Economa y poltica petrolera/ 144

slo ordenaba las legislaciones petroleras en virtud a la captura gubernamental del


excedente. En tal caso la contratacin colombiana se ubicaba en los ltimos lugares. Frente
a tal valoracin este investigador haba agregado el criterio de valoracin de geologa
favorable, reflejada en la disponibilidad de reservas probadas y escogi el lmite de 2.000
mb, para encontrar que slo unos ventin pases (con venticuatro tipos de contratos)
cumplan tal requisito. Es claro que este razonable criterio geolgico es compartido hoy por
PC, pero en la disputa poltica se busca subestimar7. Se procedi a clasificar la muestra con
el criterio de rentabilidad en yacimientos econmicos y el resultado es la tabla 6.1 de este
captulo; con este criterio Colombia se clasifica no casualmente en el dcimo lugar. Que
fueran campos gigantes el pas se ubica en el dcimotercer lugar en la misma muestra8.
Pocos investigadores (a ms del gremio de los inversionistas privados en Colombia)
insisten recientemente en " ponerse al da en las reformas y elevar la competitividad de la
industria petrolera"9 Como se ver (tabla 6.1 de este captulo), se explica la baja exploracin
en Colombia fundamentalmente como parte del ciclo bajo de las inversiones en la industria
mundial.
El propsito de una modelacin como la propuesta tiene incluso hoy un gran contenido
poltico a pesar de su carcter demasiado tcnico; las conversaciones de paz en Colombia
entre las guerrillas y el gobierno tendrn un captulo importante, casi definitivo con el ELN,
sobre el problema petrolero y, recientemente, energtico en general. Un examen
cuantitativo razonable podr aportar elementos para enfrentar la discusin con una mayor
objetividad.

Este investigador viene construyendo indicadores de la buena competitividad de la contratacin colombiana


desde hace 10 aos (ver por ejemplo "La simulacin de un contrato petrolero", ENERGETICA No 6,
Universidad Nacional, Medelln, 1990) con resultados publicados en las revistas cientficas nacionales e
internacionales. Slo ahora se confluye con un consultor de las multinacionales. Es de esperar que tal
indicador no se acepte en los medios gubernamentales colombianos; se lleg, como se puede demostrar, a la
manipulacin burda de los mismos datos de P.C. para imponer la reforma a la ley de regalas el pasado ao.
Ver nota 10 ms adelante.
8
Ver el resumen del ejercicio en: Alvarez, C. G., "Sostenibilidad, Poltica y Competitividad Petrolera en
Colombia" in PETRLEO EN LAS CONVERSACIONES DE PAZ, Mandato Ciudadano por la Paz,
Bogot, 1999, p. 67,
9 Es la opinin de Alicia Puyana. Ver su artculo en la revista colombiana Cambio, (361), 22-29 de mayo, pp.
58-60.

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El elemento clave para la solucin a la crisis de la balanza de pagos colombiana (desde


el punto de vista del Plan de Desarrollo del gobierno Pastrana), hoy estructuralmente
deficitaria, es la extraccin en pocos aos de 1.5mbd. Esta solucin a muchos nos parece
absurda10; no obstante es parte de la mirada gubernamental y, por ello, el problema
petrolero adquiere tambin para ste una dimensin estratgica en la poltica econmica
nacional.
De otro lado, para algunas propuestas nacionalistas radicales, la solucin del problema
petrolero pasa por la expropiacin al capital multinacional de sus supuestos o

reales

privilegios. Recientemente el ELN cambia su mirada y acepta la presencia del capital


multinacional, pero obteniendo apenas la ganancia justa.
La pregunta surge de manera inmediata: cul es la ganancia justa? Una respuesta exige
un largo rodeo. En esta investigacin no se busca encontrar tal ganancia justa del
capitalismo. Ahora, si se puede encontrar cul es una ganancia o participacin normal del
capital multinacional ante ciertas condiciones del mercado petrolero (precio, tipo de
yacimiento, costos de produccin e inversin, costos de transporte, elementos contractuales
e impositivos).
En esta parte del trabajo se propone simular los efectos de los cambios en la legislacin
petrolera que efectu la administracin Pastrana; particularmente se examinarn, con la
herramienta de la modelacin esttica comparativa, el cambio en la ley de regalas, el
cambio en las condiciones de contratacin mediante los cuales ECP concurre a los
contratos de asociacin de manera notablemente minoritaria hasta que el socio haya librado
varias veces todos sus gastos.
La justificacin para estos cambios, entregada en su momento por el antiguo ministro de
Minas y Energa, Luis Carlos Valenzuela, era clara: se necesita mejorar la competitividad
del contrato petrolero colombiano, pues es muy baja.
Estos planteamientos estn en documentos oficiales del Ministerio11.

10

Es claro que un pas con pocas reservas conocidas no debera basar su poltica econmica en un elemento
tan incierto.
11
Ver por ejemplo": Poltica Petrolera: de dnde venimos para dnde vamos, presentado por el Ministerio de
Minas y Energia al foro de la Cmara de Representantes, marzo 18, 1999

Economa y poltica petrolera/ 146

Se ha mostrado que tal supuesto es falso; ya hay una publicacin en la cual incluso se
pone en duda la seriedad del Ministerio en el manejo de las cifras12.
Las simulaciones presentadas mostrarn, en fin, cules son los efectos cuantificables del
cambio en la legislacin, que se pueden asimilar, como ya se dijo, a una prdida grande por
parte del inters nacional, pues se podra obtener otros resultados sin un desmedro de la
actividad exploratoria de los eventuales socios, si stos actan atrados fundamentalmente
por las condiciones contractuales, y por su rentabilidad implcita 13.

6.2 Caractersticas de la poltica y la economa petrolera colombiana

Para darnos un marco de referencia sobre los efectos que los cambios recientes en la
poltica petrolera colombiana (en especial de la administracin Pastrana), han tenido en la
distribucin de la renta petrolera14, se efectuar un repaso rpido de algunas variables
cuantitativas sobre la economa petrolera colombiana, que aunque conocidos en los medios
especializados, son de inters para el pblico general.

6.2 Reservas: el boom de los grandes yacimientos de los Llanos Orientales


Colombia tiene unos 800.000km2 de zonas sedimentarias, es decir potencialmente
hidrocarburferas, y una baja perforacin exploratoria. Se tiene en todos los aos de su
historia petrolera una perforacin exploratoria de ventitrs pozos por cada 10.000 km2,
cuando el promedio mundial es de 105. Es decir, es un territorio de buenas perspectivas.
La entrada en produccin de los yacimientos de Cao Limn (1984, 1000 mb) y de
Cusiana (1993, 2000mb?), coloc a Colombia como una zona de gran inters prospectivo;

12

Ver mi trabajo: ""Sostenibilidad y Poltica Petrolera", Cuadernos de economa, (30), Universidad Nacional
de Colombia, Facultad de Economa, Santaf de Bogot, 1999, pp. 258-275. Una versin ampliada de este
artculo se puede consultar en www.unalmed.edu.co/~cgalvare
13
Ahora, si recogemos el ltimo informe disponible en Internet, en el cual se ponderan factores econmicos,
geolgicos y polticos, el lugar competitivo de Colombia era muy alto (ver ms adelante).
14
Se entiende como renta petrolera el ingreso monetario que, despues de recuperar los gastos, queda en
manos de los agentes que participan en la actividad petrolera: el Estado (impuestos directos e indirectos y
regalias), los asociados y Ecopetrol.

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son quiz los ms grandes yacimientos del hemisferio occidental en los ltimos aos.
Colombia, que despus de haber sido exportador, se torna importador neto en la dcada del
setenta recupera su autosuficiencia a mediados de la siguiente dcada; se vuelve exportador
medio con estos dos grandes yacimientos: Ecopetrol exporta hoy directamente unos
300.000 b/d, los socios unos 200.000 b/d de crudo y las refineras cargan unos 300.000b/d,
para una produccin total de unos 800.000 b/d. Ntese que esta reparticin global, pero ya
sobre la base de crudo fsico se corresponde con una participacin 75:25 a favor del Estado.
En este caso, si efectuaremos una comparacin entre la realidad colombiana y los pases
de la muestra de PC en la versin del PEP's (marzo, 1999), obtendramos otro dato
contundente: ningn pas de la muestra de los grandes productores se desprende en ningn
tipo de yacimiento del 75% del petrleo bruto. Ntese que no es una simulacin! Es un
resultado grueso de la economa petrolera colombiana en 1998.
La participacin en la economa colombiana puede corresponder a unos US$4.4
millardos, o sea unos 4.4 puntos del PIB.
Se puede afirmar tambin que hay un problema estratgico para Colombia: de sus
reservas actuales, menos de los 3.000 mb, ms del 60% se encuentran en dos grandes
yacimientos. Los cuales a su vez son contratos de asociacin; es decir, la poltica de
produccin y gestin del recurso natural est en manos de los socios multinacionales de
ECP en un 75% si estimamos, con cifras de 1997, que sta era la participacin de los
contratos de asociacin en las reservas totales. Dicho de otra manera, ECP

solo es

propietario apenas del 25% de las reservas del pas. En cuanto al gas natural, las reservas
colombianas ascienden a unos 6.92 GPC, o sea 1.233 mbpe, de los cuales 6.73 GPC se
encuentran en dos contratos de asociacin; esta situacin es peor que la anterior; es decir el
97% de las reservas colombianas de gas est en dos grandes campos cuya explotacin est
en manos del socio multinacional (Texas para Guajira y BP para Cusiana).

Economa y poltica petrolera/ 148

6.2.2 La contratacin colombiana

Desde 1974 (decreto ley 2310) Colombia ha diseado una poltica de contratacin con
los socios privados del tipo Joint-venture, que se ha llamado entre nosotros Contrato de
Asociacin. La caracterstica tal vez ms importante de esta ley, es que prohibe el contrato
de concesin, muy a tono con los vientos nacionalistas que soplaban en los inicios de la
dcada del setenta.
El Estado es por ley dueo del subsuelo y efecta un contrato de exploracin en reas
determinadas, con ciertos compromisos de trabajos de prospeccin (ssmica, geofsica,
perforacin) en tres o cuatro aos.
Si se efecta un descubrimiento Ecopetrol lo evala y lo puede declarar comercial. En
este caso, en la mayora de los yacimientos descubiertos, la empresa estatal procede a
reconocer la mitad de los gastos de exploracin y por un perodo fijo, ventin aos, se
adelantara la extraccin del recurso. En este caso la distribucin del crudo se estipulaba
50:50, despus de pagar una regala del 20% por volumen en boca de pozo. En principio
todas las facilidades, incluidas las de transporte, eran parte de la infraestructura del contrato
de asociacin. Una vez terminado el perodo de explotacin, todas las facilidades pasaban a
ser propiedad de la Nacin.
Aunque se mantiene la filosofa de la asociacin, se ha efectuado cambios
fundamentales en transcurso de la pasada dcada que modifican notablemente la
distribucin de la renta petrolera; los presidentes Gaviria(1990-1994), Samper (1994-1998)
y Pastrana (1998-2002) han efectuado cambios importantes en la contratacin, que, se
puede demostrar, favorecen intilmente a los socios multinacionales.
Decimos que intilmente, pues se entregan ventajas que se traducen en una distribucin
de la renta que supera ciertos indicadores internacionales que se pueden construir para
evaluar la favorabilidad al capital multinacional. Los ms empleados son el State take, el
Government take y la TIR de la inversin.
La postura poltica que, propongo, se puede deducir de este examen de la contratacin
mundial es la siguiente: no se puede dar ventajas excesivas al capital asociado del Estado,

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pero tampoco se puede pretender que las multinacionales del petrleo se comporten como
instituciones sin nimo de lucro. La calificacin de excesiva la colocamos entre comillas
para recordar que es difcil proponer un termino justo segn las muy imperfectas leyes
econmicas, a pesar de la pretensin de cientificidad que la economa convencional,
dominante, agencia. La modelacin matemtico econmica parte de un punto de vista; as
por ejemplo, cuando se diga que la rentabilidad aceptable para un contrato es del 15%,
antes se ha debido examinar el porqu 15 y no 10%. En otras palabras, la tasa de ganancia
justa se determina ms por la poltica que por la economa. Como punto de partida se
puede adoptar la tasa de inters vigente, ms un cierto margen por el riesgo u otros factores,
pero no ms; estamos ac en una situacin normal segn el trmite de los negocios. El
elemento poltico central de mi propuesta es que la discusin sobre la tasa de beneficio
otorgada por el contrato al socio, debe provenir de una cierto acuerdo general, social, es
decir, hasta dnde la sociedad colombiana acepta compartir la renta petrolera con el capital
asociado, pues estima que sacrifica el gasto irrevocable de un recurso no renovable por
disponer, en el mejor de los casos de otro activo a ser empleado ya15. Se puede decir que es
una postura mnima.
La primera investigacin efectuada por el autor sobre lo que se llam "El mercado
mundial de contratacin petrolera", con avances ya publicados16 , muestra que entre los 10
contratos de asociacin vigentes en 1990, en los cuales se haba efectuado una inversin en
exploracin de us$ 3800 mns (exitosa y no exitosa), se deduca una TIR del 23%. Los
datos tcnico econmicos fueron suministrados por Ecopetrol a otra investigacin efectuada
por la Universidad Nacional. De manera muy intuitiva se modelaron legislaciones de una
veintena de pases petroleros, sin el criterio estricto de propiedad de reservas o produccin
anual, con los datos tcnico econmicos de tres yacimientos tipo colombianos (gigantes,

15

Estamos suponiendo que la sociedad adopta la poltica de mantener los activos constantes; ejercita al menos
la sostenibilidad dbil.
16
lvarez, C.G., El mercado mundial de Contratacin petrolera, Investigacin econmica, (213), Facultad
de Economa Universidad Nacional Autnoma de Mxico, jul. set., 1995. Tambin lvarez, C.G., Es
competitiva la contratacin petrolera colombiana?, Revista venezolana de economa y ciencias sociales,
(4), 1998, pp. 91-104.

Economa y poltica petrolera/ 150

econmicos y marginales) y el resultado para aquel entonces era claro: la legislacin


colombiana era bastante competitiva a nivel mundial (hoy, 2000-2003-2004,lo sigue
siendo). Hay que recordar, claro est, que la rentabilidad depende del precio. Los contratos
simulados se trabajaron con un precio de us17/b, como el precio fijo a partir de 1990; los
otros precios fueron los histricos en los 10 contratos examinados.
A ms de los elementos tcnicos de un contrato pactado, se pueden agregar otros
elementos de la prctica efectiva de los gobiernos de turno, que configuran en fin, la
poltica petrolera colombiana. Una caracterstica capital, quiz las importante, de la poltica
petrolera colombiana es que su orientacin es decidida de manera autnoma por el
Presidente de la Repblica, sin ningn tipo de consulta ni siquiera al poder legislativo. Es,
de manera evidente, bastante antidemocrtica. Sobre este asunto la insurgencia colombiana
(e inclusos los paramilitares) han propuesto una revisin radical. Est pues en la agenda de
paz para el pas.
Otra caracterstica de nuestra poltica petrolera, dada la nula intervencin de los agentes
sociales y politicos17 es, paradjicamente, la transferencia mxima de la renta para empleo
del gobierno de turno. Han sido muchos los perodos en

los cuales el gobierno ha

transferido ms del 100% de las utilidades de ECP como dividendos. La administracin del
seor Samper fue un caso tpico de esta prctica. Ni siquiera se haba constituido el fondo
de pensiones de los trabajadores de ECP. De esta manera se debilita la viabilidad
econmica de la empresa estatal.
Este criterio de tipo prctico, captura de la mxima renta por el gobierno, desestima
tambin en la realidad el mandato constitucional segn el cual el uso de los recursos
naturales del pas debe
cumplir con el criterio de sostenibilidad
Es bueno recordar que se asocia al Consenso de Washington el compromiso de
disminuir o terminar los compromisos econmicos del Estado, para que el capital privado,

17 Se podria hacer una breve referencia al tipo de participacin poltica colombiana, bastane desprestigiada,
pero aun asi, ni el estamento politico tradicional tiene algo que ver en el manejo de los recursos que en
teoria son de toda la Nacion.

Los efectos de la nueva poltica..../ 151

supuestamente ms eficiente, haga lo suyo en la asignacin ptima de los recursos. Se


procura pues hacer ms competitivo el contrato colombiano; el criterio de este tipo de
competitividad es la disminucin de la captura local de la renta y, en consecuencia, una
mayor captura por parte de la multinacional, con consecuente incremento de la rentabilidad
para los socios. Las multinacionales, que tienen cuantiosos presupuestos de publicidad,
logran comprometer a los medios en una verdadera campaa negra contra el estado del
contrato y han logrado mltiples reformas en la dcada pasada contra el inters nacional.
Incluso en la ltima modificacin de la ley de regalas el Ministerio de Minas manipul
groseramente18 un reporte de Petroconsultants para hacer ver el contrato colombiano como
uno de los peores en rentabilidad para las multinacionales. La realidad era justamente lo
contrario, si se toman tipos de contratos en yacimientos de similar tamao y no
considerando la TIR colombiana para yacimientos econmicos ni la TIR de la
competencia para yacimientos gigantes. Una mirada al documento presentado al Congreso
de la Repblica para justificar la reforma a la ley de regalas, nos ilustrar sobre ese
peculiar mtodo de prueba escogido por el Ministerio de Minas. En un foro efectuado en el
mismo Congreso19 se vuelve sobre ese mismo procedimiento.

6.2.3 La participacin del petrleo en la economa colombiana

Las exportaciones netas de ECP fueron unos US$1.075 en 1998, es decir


aproximadamente un 10% del total de las exportaciones

del pas. Se puede recordar

tambin, como se haba mencionado anteriormente, que la participacin de las


transferencias de ECP en el presupuesto general del Estado es muy alta (superior al 15%
del presupuesto nacional).

18 La manipulacin est demostrada en nuestro articulo "Sostenibilidad y poltica petrolera en el plan de


desarrollo", en Cuadernos de economi, 18(30), Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad Nacional,
Santaf de Bogot, 1999. Hay una versin de este artculo en www.unalmed.edu.co/~cgalvare/
19 Las mismas cifras las present de nuevo el Ministerio de Minas, en Poltica Petrolera: de dnde venimos
para dnde vamos, grfico 4, Policopia presentada al foro de la Cmara de Representantes, marzo 18, 1999,
p.10.

Economa y poltica petrolera/ 152

Otra caracterstica importante es que la economa colombiana no procesa el crudo


siquiera para sus necesidades internas. La carga de sus refineras es menos de 300.000b/d,
cuando la produccin super los 750.000b/d en 1998 y los 800.000b/d en 1999. La
poltica petrolera adoptada por los gobiernos, incluso en este perodo de gran exportacin,
no contempla la industrializacin del crudo. Hay en esta postura, un tanto absurda, un
compromiso poltico de no fortalecer la participacin econmica del Estado.

6.3 La apertura petrolera y las orientaciones del BM (1993-1999)


Como ya se dijo, el Consenso de Washington, se propuso (y lo logr) generar
transferencias de activos estatales en toda Amrica. Latina. hacia los capitales privados
internacionales en reas clave de la economa. Es claro que el objetivo declarado ha sido
siempre la gestin ptima de los recursos, contra la presunta y general mala administracin
pblica de los mismos.
De manera general se podra denominar esta etapa de la poltica petrolera colombiana
como la de la Privatizacin mayor de la renta petrolera.
Ciertamente la poltica petrolera en A.L. ha variado un poco, especialmente bajo la
presin de los bajos precios y las urgencias de los gobiernos que no logran tampoco
enderezar sus economas. Se permite pues en esta dcada

la participacin del sector

multinacional en la produccin de hidrocarburos en Venezuela20 bajo ciertas condiciones.


Las presiones sobre Per, Ecuador y Colombia, que ya permitan el acceso de las
multinacionales en este sector fueron evidentes para mejorarla.

Bolivia reforma su

legislacin para permitir una privatizacin de su Y.P.F..Argentina bajo Menem privatiza


casi al 100% sus YPF, la ms antigua petrolera estatal de Amrica Latina. Recientemente
Brasil21 abre su exploracin a las multinacionales, aunque en condiciones econmicas no
muy rentables y prepara un paquete de venta del 49% de la propiedad de Petrobras.

20 Venezuela la clasifica PC en lugar 43 del PEPS. En cuanto a la captura de la renta, este pas retiene ms
del 90% del excedente (ver ms adelante).
21 Brasil ocupa el lugar 53 en la clasificacin ponderada de PC.

Los efectos de la nueva poltica..../ 153

En Colombia se efecta un seminario internacional en 1993 donde el Banco Mundial,


por boca de macro economistas de corte neoclsico, resalta sus puntos de vista para acelerar
aun ms la apertura petrolera; a fe que lo lograron.
Resumamos brevemente las reformas en Colombia en el decenio pasado.

6.3.1 Gaviria (1990-1994)

La postura filosfica general del equipo neoliberal

de Gavira se centra contra la

participacin de Ecopetrol en las bonanzas y en la industria y adems en recompensar


ms que generosamente la participacin multinacional; muy a su pesar, tiene que establecer
un impuesto de guerra y una sobre tasa a propuesta del M19, pues las presiones fiscales
eran urgentes; la enfermedad holandesa era el enemigo: se busca rebajar la inversin de
ECP con el fondo en el exterior y se retira del contrato de asociacin la construccin del
oleoducto; de hecho se restringen las inversiones de ECP22 tambin como parte de las
polticas liberales contra el gasto pblico y por la reduccin del dficit fiscal, asimilando
torpemente la inversin productiva en yacimientos descubiertos (con eventuales prestamos
de ECP) con el dficit fiscal del normal gasto pblico en salarios a la burocracia.

6.3.2 Samper (1994-1998)

Se presentar inicialmente una evaluacin totalmente propia, para despus hacer un


contraste de estos resultados con la evaluacin que hace Petroconsultants (PC) sobre los
contratos petroleros colombianos. Ahora, es claro que PC no trabaja de manera comparativa
las reformas. Simplemente otorga rentabilidades generales de ao en ao. La comparacin
y manipulacin de datos corre por cuenta del investigador.

22 Por una ley especial en donde se crea un fondo de estabilizacin se obliga a ECP a buscar sus finanzas en
el mercado de capitales o a vender por anticipado sus participaciones en los contratos. Vase una crtica a
esa postura en lvarez, C.G., "Poltica petrolera o un 'fondo de ahorro' ", Ensayos de economa, 5(8),
Departamento de Economa, Universidad Nacional de Colombia, Medelln, 1993, pp. 53-75

Economa y poltica petrolera/ 154

6.3.2.1 Una primera evaluacin

La administracin Samper efectu varias reformas adicionales a la legislacin petrolera,


buscando sin duda mejorar la participacin de los socios. Desde anteriores administraciones
(la del seor Barco 1986-1990) se haba instituido un contrato con una participacin
progresiva, a favor de ECP, a partir de una produccin acumulada de 60 mb hasta llegar a
una distribucin 70:30 a favor de ECP para yacimientos en el caso de una produccin
acumulada superior a los 180 mb. Pues bien, la administracin Samper cambi este
contrato por el del denominado

factor R; en este tipo de contrato se efecta una

distribucin 50:50 hasta que la multinacional recupera el 100% de los gastos de inversin y
de produccin incurridos (factor R =1); de ac en adelante, y de acuerdo a la produccin
acumulada, se llegaba a una distribucin de 70:30 a favor de ECP. En la reforma Samper se
eliminaron algunos impuestos de la anterior reforma tributaria (el de guerra, $1/b, la
sobretasa, una reduccin del impuesto a las remesas para pasarla de 12 a 7%). Este cambio
fue bien recibido por las multinacionales, pero insistieron en solicitar mejores condiciones
aun. Recurdese la mala posicin del seor Samper frente a los Estados Unidos por el
ingreso de dineros calientes a su campaa; tal hecho fue aprovechado inmisericordemente
en las exigencias sobre la poltica econmica colombiana, para mejorar las condiciones de
los socios comerciales colombianos.
Qu efectos han tenido estas dos reformas?
Si se toman los datos generales de rentabilidad que PC (1997), efecta para ms de
trescientos contratos, y restringimos la muestra a los 23 propietarios

con reservas

superiores a 2000 mb, el cuadro era para 1966 el siguiente en los quince primeros pases,
en el segmento de yacimientos gigantes:

Los efectos de la nueva poltica..../ 155

Tabla 6.1
RENTABILIDAD DE CONTRATOS EN YACIMIENTOS GIGANTES
(grandes propietarios)

Lugar

Pas

TIR

Reino Unido

56.74

USA- Alaska

43.29

China-onshore

42.34

India

40.44

Libia

39.50

Angola-Estandar

38.28

Argelia

37.53

Canad-Alberta

35.28

9
10

Dubai
Colombia

35.50
34.81

11

Azerbaijan

33.43

12

Egipto-Estndar

30.23

13

Noruega

29.06

14

Oman

26.32

Fuente: Barrows, World, petroleum arrengements, New York, 1995. Recuerdese que la diferencia
entre los dos ndices es que en este caso solo se considera la participacion en la captura de la renta sin
incluir la actividad comercial de ECP.

Recurdese que la

contratacin colombiana es competitiva

en los yacimientos

econmicos desde 1994 si nos basramos ya en los datos de Barrows, otro consultor del
sector petrolero, en el grupo de los mayores propietarios del mundo.
Si del mismo estudio mencionado de PC, retomramos el promedio pero ya del
Government take para la misma muestra, tendramos el resumen presentado en la tabla 6.2.

Economa y poltica petrolera/ 156

Tabla 6.2
CAPTURA GUBERNAMENTAL DE LA RENTA
(veintitrs pases propietarios de 2.000 millones de barriles o ms)

Campos
gigantes

Campos

Campos

Econmicos

marginales

Mxima Captura(%)

95.59

88.41

101

Colombia

60.57

57.3

88.37

Media simple(%)

68.13

66.29

81.37

Mnima (%)

33.72

33.01

33.27

10

Posicin colombiana a favor del


socio
(entre 23)

Es claro que para campos grandes y econmicos Colombia se ubica mejor que el
promedio de los grandes propietarios mundiales, con el ndice del Government Take. Su
posicin, como se deduce de la tabla 6.1, en una clasificacin ordinal, es bastante buena
entre los grandes propietarios. Incluso, como se vera mas adelante, PC disea un indicador
compuesto (tabla 6.4) de tipo general, incluyendo geologa y riesgo poltico, y otra vez
Colombia sigue siendo bastante competitivo.
Notemos en el cuadro anterior que en los campos marginales, la competitividad
colombiana est por debajo del promedio; es una situacin generalizada. El ultimo dato
tomado

de

PC

(Review

of

Petroleum

Fiscal

Regime",

1999,

[en

lnea]

www.petrconsultans.com) sobre la participacin estatal entre los productores de bajo costo,


en los 6 casos graficados la situacin es la misma (vase tabla 6.7).
En nuestro trabajo sobre la competitividad petrolera colombiana entre 1978 y 198923 ,
cuando se modelo el 100% de los contratos activos en 1989, llegamos a esta conclusin.

23

Recurdese que se modelaron datos reales, con lo cual se tomaron los precios altos de la dcada del setenta

Los efectos de la nueva poltica..../ 157

En este conjunto de contratos exitosos (diez examinados), si le agregamos la inversin


fallida del mismo perodo (para un total de unos US$3.800 millones en el perodo
observado), el capital multinacional obtiene una TIR24 superior al 22%, lo que es una
excelente rentabilidad promedio. Es un dato real; es decir ya se incluy el riesgo efectivo.
Se aproxima realmente a varias de las estimaciones que se simulan para contratos
econmicos tpicos en el pas. Es de notar que en la simulacin que se present en
nuestro trabajo para el contrato Cao Limn que es un yacimiento gigante (1000 mb
recuperables) obtenemos una rentabilidad del 34% a un precio de US$18/b. Si recordamos
que Barrows, otro consultor importante ya mencionado, en 1994 calcula la TIR media en
contratos econmicos colombianos en el 25%, podemos concluir que el sistema de
modelacin estimado en mi investigacin anterior es consistente. Por lo dems, otra
conclusin clara con los datos de Barrows, es que la contratacin colombiana es muy
competitiva, al menos desde 199925.
Tambin es claro que la inversin extranjera en la industria petrolera colombiana se ha
mantenido, a pesar de los problemas de la inversin en la Industria Petrolera Internacional
en todo el mundo, perodo que podra revertirse con la actual tendencia de precios al alza.
Colombia registra para el perodo 1980-1997 una inversin extranjera de riesgo de
US$3.500 millones, para un promedio anual de US$195 millones.
Veamos en la tabla 6.3 una simulacin propia de las reformas mencionadas de Samper
para un yacimiento gigante (tipo Cusiana, 2.000 mb, recurdese que PC modela
yacimientos gigantes de 750 mb) a US$17/b; los siguientes resultados en los parmetros
bsicos.

hasta 1986 cuando se desploma ste.


Barrows en 1995 calcula la TIR media en contratos econmicos en el 25%. Ver el dato global en la Revista
Javeriana, (632), p. 94.
25
Para este investigador es claro que el contrato colombiano es ya muy competitivo desde finales de la dcada
anterior.
24

Economa y poltica petrolera/ 158

Tabla 6.3
RESULTADOS DE LA REFORMA SAMPER EN UN GRAN YACIMIENTO TIPO
CUSIANA (US$17/b)

TIR

41%

Excedente Multinacional

25.16%

Excedente Ecopetrol

27.19%

Excedente

como

impuestos

37.34%

directos

Excedente como regala

Total Ingreso Neto del Proyecto

10.31%

us$ 21.695
mns.

Ya en este caso la participacin gubernamental apenas es del 48% (la estatal es del
74%); se pierden pues nueve puntos frente al estado anterior reseado por PC en la tabla
6.2.
Es pues evidente, en primer lugar, que la rentabilidad del capital multinacional se mejora
notablemente como efecto de la reforma tributaria de la administracin Samper para el casi
tpico de un yacimiento gigante. De otro lado, es tambin visible que en este caso la
multinacional est capturando el 25% del excedente, o sea que el pas (State take) retiene
el 75% de ste. Ms adelante se ver (tabla 6.7) que incluso en un caso de bajsimos precios
(US$10/b, una hiptesis extrema de PC) se deduce que un contrato gigante retiene apenas
un 72% en el pas.

Los efectos de la nueva poltica..../ 159

La rentabilidad es mala para todos los yacimientos marginales, pero es la situacin


general (la investigacin propia la calcul as para 1995: Colombia (Petrocol-Huila) 12%,
Indonesia 27%, Nigeria 10%, India 6.7%, Malasia 7%; en general en la muestra Colombia
est en el promedio de rentabilidad (12.5%). No podra recomendarse, en sana lgica, la
reforma total del contrato colombiano para mejorar la competitividad de los contratos en
yacimientos marginales.

6.3.2.2 Otra evaluacin de la reforma Samper: Petroconsultants marzo (1999)

Aunque no se trata de una evaluacin expresa de estos consultores sobre las reformas
colombianos, es de suponer que los resultados globales de las reformas de Samper de su
perodo quedan registrados en la publicacin de Petrconsultants PEPS que se vende a sus
abonados (marzo 1999). Esta empresa efecta una clasificacin, ponderando varios factores
(geologa, riesgo poltico y trminos fiscales), el resultado lo entrega en una clasificacin
numrica.
Como se observa en el cuadro siguiente, la mitad del peso de la ponderacin es la
geologa (descubrimientos recientes, produccin diaria, reservas); de alguna manera este
tipo de valoracin es subjetiva, pero es un factor de ponderacin muy lgico; en la prctica
el conocimiento indirecto de la geologa es vital para las inversiones de ms riesgo; los
sitios de ms exploracin en el planeta son las cuencas ms o menos conocidas. Un
seguimiento rpido a las noticias de la prensa especializada del medio petrolero nos da
cuenta de esta realidad: las inversiones se dirigen a este tipo de zona.
Los resultados, para los primeros 59 de los 92 contratos modelados se presentan en la
tabla 6.4.

Economa y poltica petrolera/ 160

Tabla 6.4
CLASIFICACINDE LA CONTRATACIN PETROLERA INTERNACIONAL
(Seleccionada de Petroconsultants, PEPS, Marzo 1999)
Rango Actual

Pas

Clasificacin
Media Ponderada

Ponderacin
100%

Actividad de
Exploracin y
Produccin

Trminos
Fiscales

Riesgo Poltico

Ponderacin 50% Ponderacin 35% Ponderacin 15%

United Kingdom

1,03

1,51

0,32

1,10

United States

1,09

0,98

1,19

1,22

China

1,62

1,47

1,81

1,68

Canada

1,70

1,72

1,98

0,97

Nigeria

1,84

1,63

1,59

3,16

Australia

1,87

1,70

2,46

1,03

Norway

1,90

1,43

2,91

1,10

Indonesia

1,93

1,13

2,78

2,60

Argentina

1,97

2,27

1,97

0,97

10

Colombia

2,26

1,63

3,12

2,36

11

Angola

2,28

1,79

3,03

2,18

12

Algeria

2,29

1,45

3,40

2,50

13

Libya

2,37

2,27

2,68

2,00

14

Malaysia

2,38

2,44

2,61

1,65

15

Italy

2,40

3,13

1,78

1,39

16

Ireland

2,41

4,44

0,00

1,22

17

Russia

2,41

1,88

2,76

3,39

18

Egypt

2,42

1,90

3,19

2,39

19

Netherlands

2,44

2,84

2,60

0,72

21

India

2,54

2,74

2,17

2,73

22

Brunei

2,54

2,89

2,78

0,84

23

Thailand

2,62

3,24

2,27

1,37

24

Trinidad and Tobago

2,64

2,78

2,89

1,59

26

UAE - Abu Dhabi

2,65

2,43

3,69

0,98

31

Saudi Arabia

2,75

1,57

5,00

1,45

32

Iran

2,76

1,45

5,00

1,89

36

Denmark

2,84

3,72

2,42

0,83

Los efectos de la nueva poltica..../ 161

38

Papua New Guinea

2,86

3,48

2,15

2,45

39

South Africa

2,90

4,48

1,20

1,61

42

Vietnam

2,94

2,35

4,57

1,12

43

Venezuela

2,97

2,64

3,84

2,04

44

Bolivia

2,98

3,90

2,08

2,01

45

Tunisia

2,99

3,76

2,57

1,45

46

Oman

3,00

2,65

4,39

0,93

47

Congo (Brazzaville)

3,03

3,34

2,77

2,64

50

Ecuador

3,10

3,51

2,74

2,61

53

Brazil

3,13

2,26

5,00

1,70

54

Peru

3,19

4,01

2,57

1,89

58

Kazakhstan

3,25

3,36

3,69

1,86

59

Chile

3,28

4,66

1,96

1,73

Se puede agregar una informacin no publicada en esta tabla; para el total de los 92
contratos de pases publicado por sa empresa, el promedio del valor es 3.25, es claro que
Colombia est bien por encima del promedio; si no fuera suficiente la ubicacin en el
dcimo lugar en 1998, antes de la Reforma Pastrana, se podran efectuar varios
comentarios: slo dos pases de la OPEP, se clasifican por encima del rango de
favorabilidad del contrato colombiano (Nigeria e Indonesia); ningn pas del

Medio

Oriente, la zona de mejor geologa del planeta, supera la posicin colombiana en


contratacin; ninguno de los pases de la antigua Unin Sovitica (como ya se mostr en el
captulo 4, tabla 4.2), otra zona estrella por la geologa (Siberia, Mar Caspio) est en mejor
posicin que el contrato colombiano antes de la reforma Pastrana; slo Argentina en
Amrica Latina est clasificado por PC en mejor posicin que Colombia. Ni Venezuela ni
Brasil se clasifican entre los primeros 50 contratos.
Ntese que es un indicador de tipo general; los criterios y su ponderacin son exclusivos
de Petroconsultants, la investigacin actual no critica stos para los 92 contratos
examinados y presentados por esta empresa de consultora.

Economa y poltica petrolera/ 162

Ahora, es claro que las simulaciones propias efectuadas por el investigador durante
varios aos haban llegado, ya se dijo atrs, a conclusiones similares sobre la favorabilidad
de la contratacin colombiana en escenario internacional.
Con este panorama, la administracin Pastrana recoge otra vez los intereses de los socios
multinacionales y les da otras ventajas, so pretexto de la mala competitividad del contrato
colombiano. Veamos sus grandes lneas.

6.4 Las reformas de la administracin Pastrana

Aunque que el objeto principal de este trabajo es valorar los efectos de las reformas de la
administracin Pastrana en la distribucin del excedente petrolero en Colombia, hagamos
previamente un breve resumen del entorno econmico general de la reforma y luego
presentemos un resumen de algunas simulaciones, con las cuales podemos concluir, sin
muchas dudas, el sentido y las implicaciones de la mencionada reforma.

6.4.1 Elementos de la macroeconoma colombiana actual para enmarcar la nueva


poltica petrolera

A causa del modelo aperturista se ha llegado a una situacin econmica calamitosa. La


Balanza Comercial que presenta un dficit acumulado de unos US$10.000 millones en la
dcada pasada; pero tenemos otros indicadores preocupantes. La economa colombiana
atraviesa la peor recesin del siglo con guarismos pavorosos (desempleo en 34%incluyendo en el calculo el subempleo -, PIB en crecimiento negativo de al menos el -3%
para 1999, baja en la inversin productiva, tasas de inters reales superiores al 18% - se ha
llegado al 45%-, colapso de la produccin de alimentos -se importan en 1999 unos siete
millones de toneladas en medio del desempleo agrario- y casi que de la agricultura, rigor
presupuestal por el convenio tpico con el FMI colapso de la inversin pblica, ms
reformas contra el sector laboral que no es todava bastante flexible, dedicacin del 35%
del presupuesto al pago de la deuda pblica, dficit estructural del sector externo que ni se
menciona en los diagnsticos del FMI, quiebra del sistema bancario empezando por la

Los efectos de la nueva poltica..../ 163

banca hipotecaria que tiene 800.000 clientes-familias - insolventes, altsima concentracin


del ingreso -la segunda peor del planeta-, incremento de la pobreza y la miseria). El peso se
haba apreciado con las privatizaciones y una participacin de inversiones extranjeras - en
telecomunicaciones y en otros sectores como los servicios pblicos, la banca y los seguros26

como estrategia de atraccin de capitales con los altos intereses y como estrategia de

lucha contra la inflacin; ahora, dada la evidente incapacidad del sistema y sus polticas, y
el claro dficit ya estructural de la Balanza Comercial, el ataque contra el peso no se hizo
esperar y el resultado es una devaluacin brutal en tres meses. La prdida por la
devaluacin y la deuda publica para el presupuesto nacional en dlares supera el 20% del
presupuesto nacional, con lo cual se agrava la situacin del dficit fiscal en cuanto vayan
venciendo los prstamos; paradjicamente, el gobierno debe emprender el camino de
nuevos prstamos para frenar el colapso del todo el sistema financiero, y sus problemas
fiscales, agravando an ms sus problemas de dficit fiscal. El descontento social es
evidente y creciente: tres huelgas generales en 1999 contra consecuencias de la poltica
econmica, tomas de carreteras, quemas simblicas de cuentas de servicios pblicos, hasta
graves asonadas en la capital por parte de los ms miserables entre los miserables.
Como ya se dijo en el sector petrolero, se est ante la concentracin de las reservas y la
produccin en pocos grandes yacimientos en copropiedad con los socios extranjeros; en
este caso el agotamiento de las reservas no tiene la solucin de disminuir la tasa de
extraccin o un plan simultneo para reducir el consumo; la nica posibilidad de un
gobierno que slo busca mejorar su caja es encontrar ms crudo.
El objetivo desesperado en el nuevo plan de desarrollo, producir 1.5 mb/d para regular la
balanza comercial y paliar la crisis fiscal, no parece consultar con otro tipo de urgencias
legales, por ejemplo la sostenibilidad. Dependiendo del escenario real (precios y reservas),
podra ser una nica salida de mediano plazo para equilibrar la balanza comercial. El
reciente "Memorando de Acuerdo" entre el FMI y el gobierno colombiano hecho pblico el
pasado tres de diciembre de 2000, estima asombrosas e irreales tasas de crecimiento de las

26 Las similitudes con el Plan Real son notables; sus resultados tambin aunque la calamidad colombiana es
menor.

Economa y poltica petrolera/ 164

"exportaciones no tradicionales" para equilibrar la balanza comercial y evitar de paso el


examen del problema del ya mencionado dficit estructural de la Balanza Comercial. La
tasa del 13.5% de crecimiento en las exportaciones nunca las ha experimentado la
economa colombiana en su historia reciente, ms bien la situacin contraria es la que se
presenta en los ltimos 10 aos: tasas negativas.

6.4.2 Resumen de la reforma de Pastrana

Antes de examinar la mencionada reforma, presentemos una informacin sobre el


esfuerzo exploratorio de la Industria Petrolera Norteamericana, sin duda la ms dinmica
del planeta. El examen de tales tendencias es importante pues las justificaciones del
gobierno, eran las "malas" condiciones contractuales del rgimen petrolero colombiano.
Se est representando grficamente el nmero de pozos exploratorios perforados por la
IPN en los ltimos veinte aos, lo mismo que los precios. La tendencia de la exploracin es
clara; el coeficiente R2 (el 77% de los puntos estn definidos por la funcin de ajuste) es
bien alto desde el punto de vista estadstico la tendencia decreciente es clara. Sin duda el
comportamiento de este sector de la industria petrolera internacional se puede generalizar
para todo el globo: la exploracin tenda a la parlisis. Si se observa la curva (figura 6.1)
del precio, la relacin entre ste a la baja y la exploracin es evidente.

Las similitudes con el plan real son notables. Las dificultades de la economia brasilea son evidentes hoy.

Los efectos de la nueva poltica..../ 165

Figura 6.1
TENDENCIA EXPLORATORIA EN LA INDUSTRIA PETROLERA
NORTEAMERICANA

Precios y pozos perforados


Funcin de tendencia
4000
y = 3658,3e-0,063x

3500

Pozos

97
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

Precio wti

95

0
93

500

0
91

1000

89

10

87

1500

85

2000

15

83

2500

20

81

3000

25

79

30

77

precio us$/b

35

pozos

40

Exponencial (Pozos)

El movimiento similar de las dos variables consideradas es claro: pozos exploratorios y


precios se mueven en el mismo sentido en el perodo de veinte aos de observacin; el
desfase es mnimo. Si se necesitara un dato ms (no presentado sobre el grfico) el grado de
correlacin entre las dos variables supera el 68%.
De manera concluyente se puede afirmar que la variable que ms influye en la
perforacin exploratoria, y en general en la actividad prospectiva en el mbito mundial, es
el precio del crudo. Otros elementos han de interpretar el 32% no explicado por el precio.
No es pues aceptable basar la explicacin del descenso en la actividad de prospeccin
petrolera colombiana en el tipo de contratacin "poco competitiva"; el punto central ha sido
las condiciones de baja en los ingresos para las petroleras a causa de un largo perodo de
bajos precios que se inaugur en 1982 y apenas termin en el primer trimestre de 1999; el
asunto no ameritara una discusin de una pgina en este trabajo,

a no ser que las

argumentaciones oficiales (y del sector empresarial petrolero en Colombia) seguan


insistiendo todava en el primer trimestre de 1999 en el argumento de la competitividad

Economa y poltica petrolera/ 166

para presionar una desmejora ante el legislativo, en las condiciones contractuales


colombianas, como en efecto se hizo.
Vamos ahora s, a presentar resumidamente las reformas de la administracin Pastrana.
En primer lugar, se cambio la regala fija (20%) por una flexible segn formula anclada
en la produccin diaria. Para una produccin igual o menor a 5KBD, la regala se estima en
el 5%. Entre 5 y 125 KBD, la regala se definir por una funcin lineal creciente hasta el
20% en se umbral de produccin. Entre 125 y 400 KBD, el valor de la regala es el 20%.
Desde 400 KBD hasta 600 KBD, se define por una funcin lineal creciente que tiene como
mximo el 30%. De ac en delante el mismo 30%. En este caso se afectan las finanzas de
los entes territoriales, que son los propietarios por ley de la mayora de los resultados
financieros de la regala.
De otro lado se cambio la distribucin del crudo (50:50) por una distribucin flexible
piloteada por un FACTOR R (FR), esto es de recuperacin de todos los gastos de inversin
y produccin con las ventas al asociado de ECP. Si el factor r es menor a 1,5 la
distribucin es 70:30 a favor del socio. Si el FR est entre 1,5 hasta 2,5 el factor de
distribucin crece linealmente a favor de ECP; se calcula as: 70%/ (R-0,5) 100% - [70% /
(R-0,5)]. Si el FR es mayor a 2,5, la distribucin es 35:65 a favor de ECP. En este caso
general el agente perjudicado es ECP, pues casi nunca se llegara a los topes mximos. De
hecho Colombia no conoce todava la explotacin de un yacimiento de 600.000 b/d.
En fin, se efectu un cambio en el tipo de depreciacin a lnea recta en 5 aos. Con esto
se logra que la mayor tasa de depreciacin, que es un gasto contable, rebaje la base
impositiva en los mismos aos iniciales, cuando la produccin es creciente; el resultado es
una disminucin inicial en los impuestos, por un mayor reconocimiento de los gastos como
se ha indicado. En principio se afecta la recaudacin de impuestos de renta, pero despus
puede suceder lo contrario dependiendo del precio de venta en el perdo de mayores (o
menores) ingresos del socio privado.
Otros cambios considerados menores son de difcil modelacin pues se refieren a
reconocimiento de gastos de exploracin incurridos en pozos secos aplicados a una zona
del contrato, pero no al pozo descubridor de otro yacimiento o estructura geolgica. El

Los efectos de la nueva poltica..../ 167

resultado de tal reconocimiento de gastos mejora obviamente la rentabilidad de las


inversiones exitosas.

6.4.3 Los resultados financieros de las reformas de Pastrana

Los resultados de una simulacin efectuada sobre una hoja de clculo, comparando la
situacin antes de la reforma de Pastrana y despus, no dejan duda de lo benfico para las
multinacionales de la mencionada reforma.
Se debe recordar que si recogemos las simulaciones de PC (vase la tabla 6.4 antes
citada) sobre el estado de la competitividad de los contratos petroleros en el primer
trimestre de este ao, es decir, sin que se hubieren efectuado las reformas de Pastrana,
quedan pocas dudas de la competitividad de la contratacin colombiana en general, a
inicios de 1999. Se debe resaltar tambin, que si se retiene slo el criterio de la TIR para
grandes, medianos y yacimientos marginales, los resultados de otras simulaciones de
Alvarez son consistentes con los de PC en su versin del Review of Fiscal Regimes de
1997. Este hecho ya se not en varias publicaciones previas del autor.
El procedimiento analtico es el siguiente: se calcula el flujo neto de caja estimado ante
ciertas condiciones tcnicas y econmicas; se asume, despus de consultar ingenieros de
petrleos, una curva de produccin para varios tipos de yacimiento (se han efectuado
clculos sobre cuatro yacimientos, se presentaran dos resmenes en este trabajo), se asume
un programa de inversiones estimadas de acuerdo con ingenieros de ECP expertos en la
economa del desarrollo de campos; esta curva ms los criterios de costos (de extraccin y
transporte con varios escenarios), nos conduce al flujo de caja. Para la estimacin del flujo
de caja neto se calcularon los grandes criterios de las deducciones (regalas y distribucin
del crudo e impuestos) y se estim un precio, hoy primer trimestre de 2000 muy bajo, de
US$17/b. La plataforma de clculo global es una hoja electrnica, por diseo totaliza
separadamente los agregados de los ingresos de cada agente. En el caso del estado
colombiano los grandes criterios de ingreso los impuestos directos y una tasa a la remesa de
utilidades se localizan aparte en celdas independientes, lo cual facilita la labor de

Economa y poltica petrolera/ 168

totalizacin. Ac surge fcilmente el clculo de la proporcin de la participacin de cada


agente en le excedente neto. Con el flujo neto de caja de cada ao se lanza el clculo de la
TIR (o eventualmente del VAN).
El costo de extraccin es el mismo, slo se hace variar ste para el examen de
sensibilidad.
Aunque no imputable a la administracin Pastrana, se efectu adems un estudio
especial de sensibilidad a la privatizacin del transporte, pues ha sido un importante factor
modificado en otra de las reformas en la gestin de Gaviria. Los resultados de prdida para
el pas son los siguientes:

Tabla 6.5
PRDIDA EN EL TRANSPORTE POR REFORMA

Tarifa

(US$millones)

2.00

-0-

2,50

524,87

3,00

1.049,74

3,50

1.574,61

4,00

2.099,48

4,50

2.624,35

5,00

3.149,22

Las bases del clculo son simples; si el precio fuera US$20/b en toda la vida del
proyecto y asumiendo que el costo de produccin del transporte (incluyendo un margen
comercial) es de US$2/b (el mismo costo de US$1/b en Cao Limn), examinamos en cada
escenario de tarifa el resultado global del negocio. Se estima que Ecopetrol (es decir la
Nacin) es duea del 20% de la estructura privatizada del transporte y los privados del

Los efectos de la nueva poltica..../ 169

resto. La prdida para el pas resulta de restar a los sobre-costos totales- que son las
utilidades adicionales del negocio del transporte en manos de la nueva sociedad privada de
transporte -, los ingresos adicionales del 20% por la participacin de Ecopetrol en la
mencionada sociedad, que obviamente tienen carcter pblico, nacional. Estas prdidas
para la Nacin27 son funcin de la tarifa. Se sabe que la tarifa era al menos US$3.66 en julio
de 1998, por lo cual podemos concluir que la prdida neta del pas por la privatizacin del
transporte supera los US$1.500 millones. Nada despreciable tal suma.
Ahora s, veamos un resumen de las simulaciones efectuadas en cuatro tipos de
yacimientos, a un precio de US$17/b, para completar el examen de las consecuencias de las
reformas propiamente efectuadas por la administracin Pastrana.

27 Segn "Tarifas de transporte por oleoducto", Ecopetrol, Unidad de Planeacin, Revisin julio 1998. Se ha
supuesto que son las mismas que cobra la sociedad privatizada de transporte.

Economa y poltica petrolera/

170

Tabla 6.6
RESUMEN GENERAL CUATRO TIPOS DE YACIMIENTO
(Caso base US$17/b, millones de dlares)
YACIMIENTO TIPO
PIEDEMONTE CUPIAGUA SUR 34

ingresos de la multinacional
ingresos de Ecopetrol
impuestos
regalas
total ingresos netos del proyecto
tir multinacional
tir ecp

ORIGINAL

Reforma
PASTRANA

DIFERENCIA

PRDIDA
NACIONAL
NETA
41,82

69,56
74,83
86,33
87,22
317,94
15,64%
16,68%

122,45
59,80
122,22
24,54
329,00
21,67%
22,94%

52,88
-15,04
35,90
-62,68
11,06
6,04%
6,27%

ORIGINAL
2609,16
2806,99
3241,34
2524,18
11181,67
23,99%
25,08%

PASTRANA
3185,61
2187,36
3400,45
2410,34
11183,76
24,49%
26,60%

DIFERENCIA
576,45
-619,63
159,11
-113,84
2,09
0,50%
1,52%

574,36

ORIGINAL
3906,79
4201,89
4835,15
4173,84
17117,66
35,46%
37,63%

PASTRANA
5227,10
2784,32
4973,42
4138,98
17123,81
39,12%
41,44%

DIFERENCIA
1320,31
-1417,57
138,28
-34,86
6,15
3,66%
3,81%

1314,16

CUSIANA FASE 1 1000 MB


ingresos de la multinacional
ingresos de Ecopetrol
Impuestos
regalas
total ingresos netos del proyecto
tir multinacional
tir ecp
CUSIANA 2000 MB
ingresos de la multinacional
ingresos de Ecopetrol
impuestos
regalas
total ingresos netos del proyecto
tir multinacional
tir ecp
TEXAS-NARE-COCORNA 96 MB
ORIGINAL
PASTRANA DIFERENCIA
73,06
ingresos de la multinacional
252,35
352,24
99,90
ingresos de Ecopetrol
271,36
286,43
15,07
impuestos
311,61
385,50
73,89
regalas
245,62
83,61
-162,01
total ingresos netos del proyecto
1080,94
1107,78
26,84
tir multinacional
35,44%
46,17%
10,73%
tir ecp
37,43%
49,95%
12,51%
La diferencia en los ingresos netos se explica por la no contabilizacin del costo efectivo del transporte del crudo de
regala que es diferente. El crudo que era de regala no tiene costo de transporte sino tarifa, pero tendr un valor de venta
mayor.

Del examen de estos resmenes se pueden efectuar varias observaciones gruesas, generales:

Los efectos de la nueva poltica..../

171

a. El gran agente ganador de las modificaciones es la multinacional; en un yacimiento


marginal como uno del tipo Cupiagua sur, aumenta su rentabilidad en un 48% y su
participacin neta en la renta en un 76% en todo el perodo. En un yacimiento econmico
tipo Texas-Nare, su participacin en la renta aumenta en un 39.6% (equivalentes a US$99.9
millones) en nuestra simulacin; el premio mayor lo logra el asociado de un yacimiento tipo
Cusiana 2000 mb, con una participacin adicional de US$1320, o sea un 34%, en un
proyecto que ya era muy bueno para l.
b. Otro ganador del juego es el Estado Central y el poderoso rgimen presidencial colombiano,
pues aumenta su participacin global en los impuestos para todo el periodo en un 41% en un
yacimiento marginal, un 23% en uno econmico (US$74) y un 3% ($73.89) en uno gigante.
c. Hablemos ahora de los perdedores: resaltemos que la participacin de la regala cae, a pesar
del espejismo mencionado de altas regalas (hasta un 30%) en el caso de producciones diarias
superiores a los 600.000 b/d, por lo dems un caso muy hipottico de presentarse. Es claro
que an en el caso de un gran yacimiento como Cusiana 2.000 mb, con un "platea" de
produccin mxima de 400.000 b/d, el monto total de las regalas cae en US$34 millones,
que si bien porcentualmente no es nada (ocho dcimas del 1%), la suma no es despreciable.
El golpe mayor se presenta en las regalas colectadas por los yacimientos marginales y
econmicos. En el primer caso una cada del 72% es excesiva en porcentaje y muy
significativo en trminos absolutos (US$63 millones). En el caso de los yacimientos
econmicos (hablamos de 100 mb, uno del tipo Texas Nare), el golpe a las regalas es
tambin muy fuerte: se pierden US$162 millones, equivalentes al 66% del total de stas en el
caso de la reforma Pastrana y todo el ingreso del Estado se reduce en un 9%, o sea unos
US$80 millones, cifra tampoco despreciable.
d. Vale la pena recordar que la regala nutre el Fondo Nacional de Regalas y que este Fondo a
su vez tiene beneficiarios de tipo regional en varios campos. Su uso en general ha causada
justas inquietudes en todo el pas por su empleo descontrolado por el tambin cuestionado
estamento poltico colombiano. Por otro lado, de tiempo atrs la burocracia del Departamento
Nacional de Planeacin (DNP) y los altos dignatarios del Estado se quejan del gasto regional

Economa y poltica petrolera/

172

por su ineficiencia y corrupcin. El mencionado problema de las regiones se arreglara


si es el Estado Central (DNP, Presidencia y Ministerios) quien efecta todo el gasto con su
'sabidura'. En el fondo el asunto se puede leer de otra manera: el poder presidencial necesita
manejar l slo los recursos y de esta manera puede negociar con los poderes regionales
representados parlamentariamente, que si tienen una gran autonoma de gasto como es el caso
hoy. En cualquier caso la corrupcin se mantiene. El escndalo que estall en marzo de 2000
dnde el cohecho en las relaciones Presidente-Congreso es inocultable, ejemplifica bien esta
afirmacin.
e. De manera conjunta la participacin del Estado cae; en un yacimiento pequeo la suma no es
grande, pero es significativa; los ingresos general de toda la Nacin caen en un 17% en el
caso del yacimiento marginal y 'apenas' un 9% para un yacimiento gigante tipo Cusiana 2000
mb. Ahora, en trminos absolutos perder en un contrato US$1.314 millones, es demasiado!
f. No sobra insistir en que se persiste en la poltica de liquidar financieramente a Ecopetrol,
aunque en casos de altos precios, es lgico que sus ingresos aumenten. . El caso del
yacimiento tipo Texas Nare Cocorn los resultados para ECP no son tan malos (slo pierde
unos US$15 millones); el asunto se explica pues los datos de inversin fueron muy pocos; de
hecho tal campo era una concesi" que se transform en asociacin. Los datos financieros
son bajos y concentrados en perodo de precios altos.

6.5 La situacin de los contratos en grandes zonas para fin de 1998

Veamos (tabla 6.7) a manera de conclusin del apartado sobre la simulacin de los efectos de las
reformas de Pastrana, cul es la competitividad que se puede deducir del trabajo ms reciente de PC
sobre la distribucin internacional del excedente por pases de un gran potencial.
Petroconsultants presenta en su pgina de Internet un resumen de una simulacin del State take
(de su Review of Petroleum Fiscal Regimes, 1999) en zonas de bajo costo, a un precio de US$10/b,
escenario extremo, pero que ilustra como se presentaba el mercado de contratacin petrolera;
completemos

la informacin de PC con una simulacin de Colombia (propia), aunque con

yacimientos ligeramente distintos.

Los efectos de la nueva poltica..../

173

Tabla 6.7
SIMULACIN CAPTURA ESTATAL DE LA RENTA POR TIPO DE YACIMIENTO
(clasificados en millones de barriles -mb- recuperables)
(Datos de Petroconsultants, 1999, US$10/b)
25 mb
750 mb
Reservas
10 mb marginale 100 mb
Totales
econmico (gigantes)
marginales
s
(millardos bb)
s
3.5
94
92
89
86

Egipto
Libia

29.5

77

76

77

89

Omn

5.3

84

83

80

85

Siria

2.5

85

84

84

96

Yemen

85

77

74

81

Venezuela

72

85

85

85

89

92

80

80

71

63

73

Colombia

sin

ref.

2.7

Pastrana*
Colombia con ref. Pastrana

N.D.

Fuente : Colombia: cga, P.C. State Take, reservas BP


* Simulacin colombiana CGA: Yacimiento de "25" Cupiagua Sur de 38 mb, datos tcnicos BP; Yacimiento 100
mb, Texas Nare, datos tcnicos ECP; yacimiento gigante (750 mb) Cusiana 1000 mb, datos tcnicos BP sin la
reforma de Pastrana.

Recurdese que se habla de la captura estatal del excedente; en otras palabras: slo se habla ac
de trminos fiscales. Ntese tambin que es una muestra diferente a la clasificacin de la tabla 6.4.
El consultor no hace ninguna aclaracin del criterio de seleccin. Lo nico claro es que son
pases de buen potencial geolgico; varios son miembros de la OPEP y del Medio Oriente. Es claro,
como se demostr contundentemente ms atrs, que incluso sin la reforma Pastrana la
competitividad colombiana era bastante atractiva. Antes de sta en la simulacin para campos
gigantes con el indicador fiscal, del State Take, ninguno de los pases de la muestra compiten con

Economa y poltica petrolera/

174

Colombia, para campos econmicos, de 100mb, nuestro pas sin la reforma era bastante
competitivo en trminos fiscales, se insiste. No se efectu la simulacin para campos pequeos y
marginales en las nuevas condiciones, pero con los datos anteriores, se puede pensar que el pas
tiene un buen grado de competitividad.
Ahora, con la mencionada reforma, el asunto es sin duda todava mejor (o peor para el pas,
segn se mire), es claro que en ningn tipo de yacimiento, para ningn pas de la muestra de
Petroconsultants, compite con la contratacin colombiana en los trminos fiscales de la retencin
estatal del excedente. Con los indicadores mostrados en la tabla 6.4, a ms de estos mostrados atrs,
parecera que Colombia se coloca en el primer lugar de la entrega de un recurso no renovable a
socios multinacionales. Es un honor dudoso.
Los sectores empresariales presentan la informacin de manera distinta28. Despus de reconocer
que el examen de competitividad debe informar de varios elementos (para el ndice de P.C. trminos
fiscales- el 35% del peso, exploracin y produccin 50%, no slo "descubrimientos" como dice
Martnez y riesgo poltico, el 15%, no el 7.5% como dice el mismo autor), se pasa a sugerir que hay
un peso excesivo en los elementos geolgicos- produccin y exploracin -; insiste este autor en
recordar que si se toman los otros indicadores - riesgo y fiscalidad- Colombia estara en el justo
lugar por encima del puesto sesenta. Se llama, en fin, a ver que inversin llega efectivamente como
criterio: "Estaremos en un buen rango de competitividad cuando los planes de inversin y los
cronogramas que se pacten sean los que el pas requiere".
Es interesante constatar como cambian las argumentaciones de los amigos irrestrictos del capital
privado para el sector. Cuando se presentaron los indicadores de Van Meurs en 1997 en OGJ, era
claro que la situacin de competitividad era un desastre; si otro consultor, bien reconocido
fundamentalmente en el mismo medio empresarial, construye un indicador en el cual se pondera al
50% el factor geolgico, ahora se cambia a clamar por la espera de la inversin efectiva en
exploracin. Sera interesante que los medios empresariales buscaran informacin sobre la
correlacin entre los otros factores (riesgo poltico y trminos fiscales) a ver que correlacin
encuentran. Citando de memoria los datos suministrados por OGJ en la entrega del 10 de enero de
2000 (ya referida atrs) sobre China, que est clasificado en el tercer lugar general de PC (un cuarto

28 Ver la opinin de Alejandro Martnez ("El futuro en entredicho"), director de la Asociacin Colombiana del Petrleo
en Petrleo en las conversaciones de paz, Mandato Ciudadano por la Paz, Bogot, 1999.

Los efectos de la nueva poltica..../

175

lugar en exploracin y produccin, un lugar 21 en fiscalidad, y un lugar 39 en riesgo poltico


segn el mismo estudio de PC), no parece que el bajo lugar en la fiscalidad le haya trado grandes
inversiones a ese gran pas. En 54 rondas licitatorias China a otorgado licencias en un rea de
400.000km2 desde 1993. En 1998 China firm slo tres contratos de produccin compartida (contra
8 el ao anterior). se es el panorama de inversin reciente en el tercer pas ms competitivo del
planeta. Las estadsticas de Ecopetrol indican que en el ao 1998 se suscribieron catorce contratos
de asociacin y en 1997 fueron diecisite los suscritos. Quiz esta es una estadstica de inters
comparativo sobre la competitividad del contrato colombiano. En resumen, segn los criterios de
Martnez tampoco China tendra una contratacin competitiva. Para terminar esta discusin, se debe
insistir en otro elemento: la tendencia decreciente de la inversin en exploracin para toda la dcada
pasada era clara .
Pasemos ahora a considerar un ltimo aspecto de la poltica de recursos naturales: la
sostenibilidad.
6.6 Poltica de 'sostenibilidad' en el plan de desarrollo1

Si aceptamos que la coyuntura poltica colombiana est definida principalmente a inicios de


2000, por el avance (lento y relativo!) del proceso de paz, es de inters, para terminar de entregar
una visin resumida sobre la poltica petrolera (y de recursos naturales) en Colombia, avanzar
algunos elementos analticos sobre la sostenibilidad. Se avanzar un poco sobre trabajos previos
del autor29 en el terreno de la sostenibilidad en materia energtica, pues sin duda la gestin del
conjunto de recursos energticos colombianos es, en la coyuntura actual, muy cuestionada.
Resumiendo planteamientos ya efectuados sobre "Sostenibilidad y Poltica petrolera..."30,
podremos indicar que el cumplimiento del artculo 80 de la CPN se ha escamoteado regularmente.
Como se sabe, la Constitucin indica que "El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los

29

lvarez, C.G., "Sostenibilidad y Poltica Petrolera", Cuadernos de economa, (30), Universidad Nacional de
Colombia, Facultad de Economa, Santaf de Bogot, 1999, pp. 258-275.

Economa y poltica petrolera/

176

recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin


ostitucin" (cursivas agregadas). De hecho no se ha definido en los planes de desarrollo ni en la
poltica general de los dos ltimos gobiernos que se entiende por 'garantizar su desarrollo sostenible'
ni mucho menos lo que significa 'conservacin restauracin o sustitucin'. Si se aceptaran los
significados corrientes de los diccionarios, es bastante claro que los recursos fsiles extrados del
subsuelo ni se han restaurado ni sustuido por otro tipo de recursos energticos. Si por "sostenible"
quisiera retenerse la definicin que el clebre informe de la seora Gro Bruntdland31 (ver ms
adelante), es claro que tampoco se tiene una poltica de recursos energticos y naturales que integre
la sostenibilidad. Si se examina incluso el reciente Plan de Desarrollo, Cambio para Construir la
Paz, se debe concluir que la actual administracin no cumple el mencionado artculo 80.
Se sugiere a continuacin en unas lneas, algunas proposiciones tericas sobre sostenibilidad32 y
cuasi-sostenibilidad que se puede adoptar sin significar una ruptura total con la misma economa
ortodoxa, en el supuesto de que esta fuera la nica teora aceptable para el establecimiento.
Cmo se podra entender el Adesarrollo sostenible@33 y su relacin con la poltica petrolera y
de recursos naturales en el pas?
De manera muy general podramos afirmar que se busca generar bienestar a la sociedad actual sin
comprometer los recursos de las generaciones futuras34. Recientemente Naredo y Valero recuerdan,
justamente, los empleos francamente abusivos e ideolgicos de la "sostenibilidad"35. Avanzando
sobre esa misma inquietud podramos afirmar que se debe abandonar el criterio econmico de

30

Op.cit. pp. 261-262.


Comisin Mundial del medio ambiente, "Nuestro futuro comn", Alianza Editorial/Colegio Verde de Villa de Leyva,
Madrid, 1988.
32
Las propuestas de la corriente de la economa ecolgica empiezan a dibujarse. Ver el libro "Economa Ecolgica"
editado por la Universidad Nacional, sede Medelln, 1999, versin de la revista Ecological Economics, 22(3), "Special
Issue: The Contribution of Nicholas Georgescu Roegen", 1998. En esta entrega se discuten crticamente las
proposiciones de la economa convencional sobre el asunto.
33
La literatura sobre el asunto comienza a ser abundante despus de las conferencias de Estocolmo y la de Ro de
Janeiro. Nuestro Futuro Comn (Informe Brundtland) de la Comisin Mundial del Medio Ambiente y del
Desarrollo (Alianza Editorial y Colegio Verde de Villa de Leyva, Bogot 1988), Desarrollo Econmico Sostenible,
Avances sobre el Informe Brundtland, de Goodland, Daly et al. (Tercer Mundo Bogot, 1994) son textos claves en el
avance y desarrollo crtico de la conceptualizacin sobre el asunto.
34
Es una transcripcin casi textual del conocido informe Brundtland.
35
Ver "Desarrollo Econmico y Deterioro Ecolgico", Madrid, Argentaria, 1999); es un excelente ensayo de "colocar
sobre los pies" lo que est hoy cabeza abajo; afirman con razn nuestros autores: la "sostenibilidad fuerte" implica
empezar el anlisis "en la sostenibilidad de procesos y sistemas fsicos, separadamente de las preocupaciones
econmicas ordinarias del crecimiento de los agregados monetarios" (p. 65). La sostenibilidad es un problema
sistmico, global; depender "de la posibilidad que tiene de abastecerse recursos y deshacerse de residuos, as como de
su capacidad para controlar las prdidas de calidad" (Op. cit.). Este punto de partida implica una ruptura importante
31

Los efectos de la nueva poltica..../

177

36

ptimo, por el de satisfaccin social mnima , surgido de un compromiso ms o menos


colectivo en dnde se emplean criterios mltiples (econmicos, biofsicos, sociales, aunque sin duda
el punto de partida ha de ser el biofsico). Estamos en este caso pisando claramente un terreno
poltico. De manera prctica, en general, se puede proponer que la poltica de sostenibilidad se base
en los siguientes principios37: 1 Irreversibilidad cero, 2. Recoleccin sostenible, 3. Vaciado o
extraccin sostenible, 4. Seleccin sostenible de tecnologas y, 5. Precaucin.
Las proposiciones son bastante intuitivas; bastar recordar que el adjetivo "sostenible" tiene una
evidente connotacin biofsica. Para el caso de un desarrollo petrolero se podra afirmar de manera
general que es cuasi-sostenible la explotacin de recursos naturales no renovables cuando su tasa
de vaciado sea igual a la tasa de creacin de sustitutos renovables38.
El principio de precaucin aconseja aplazar las decisiones cuyos efectos pueden ser peligrosos o
llevarnos a una situacin desconocida o extrema, por ejemplo agotamiento de las reservas
energticas o especies biolgicas para las generaciones futuras. Parece claro que ciertas decisiones
de privatizar activos de generacin hidrulica, confiados en la racionalidad optimizante del
mercado, no respetan el principio de precaucin, pues el agente privado que controla un gran espejo
de agua o una vasta capa de cobertura vegetal asociada a un embalse, slo mira su rentabilidad
inmediata. La biodiversidad asociada al embalse como sistema vivo por ejemplo, le preocupa poco a
un inversionista comercial39....El desconocimiento cientfico en este terreno aconsejara precaucin
frente a las alocadas ventas de activos naturales estratgicos como los sistemas hdricos
colombianos, que son verdaderos y grandes sistemas complejos de incidencia clara incluso en el
clima mundial.

con la teora econmica convencional.


Ya nos hemos salido de la pura ciencia econmica para adentrarnos en la ciencia de las decisiones. Hablamos de
"sostenibilidad fuerte". Ver los desarrollos en Fucheaux y Noel, Economie des Ressources Naturelles et de
l'environment, cap. 8, Paris, Aramand Colin, 1995.
37
Basado en Riechman, Desarrollo sostenible: la lucha por la interpretacin, en Riechman et al., De la Economa a la
Ecologa, Barcelona, Trota, 1995.
38
Reichman, Op.cit., p. 27, es una referencia de Herman Daly.
36

Economa y poltica petrolera/

178

Como ya se dijo, de hecho los desarrollos legislativos colombianos y la poltica econmica


reforzada a partir del Revolcn de la administracin Gaviria, los mismos desarrollos de la
administracin Samper y los recientes de la administracin Pastrana, no muestran coherencia con el
desarrollo sostenible en materia de hidrocarburos, de energa y recursos en general40. A decir verdad
se presenta una incoherencia filosfica y prctica

entre la

potenciacin o introduccin de

herramientas de mercado y la gestin de los recursos naturales con predominio privado. Es claro
hoy que las propuestas de privatizar el aprovechamiento de los recursos hidrulicos y energticos y
la consecuente generacin privada de electricidad de tipo trmico no parece que reponga los 185.3
millones anuales barriles de petrleo41 que se extraan del subsuelo colombiano, por ejemplo en
1996.
En realidad la generacin trmica agrava el problema y tambin viola el principio de vaciado
sostenible, pues no se ve que tampoco se reponga con energa renovable (o incluso no renovable
para mantener constante el inventario de gas o de carbn) el gasto del gas, el carbn y el fuel-oil,
combustibles de la generacin trmica colombiana.
En materia de minera o de uso de bosques tambin es claro que no se reemplaza la capa vegetal
removida en la minera, ni la misma capa vegetal intervenida por la agricultura legal o ilegal.
En breve, se puede afirmar que la poltica petrolera y de recursos colombiana no cumple (viola?)
el artculo 80 de la CPN, que ordena el desarrollo sostenible de los recursos naturales. De hecho hay
una importante reflexin terica que, con justa razn recordando el segundo principio d la
termodinmica, demuestra el deterioro irreversible de la calidad de la energa gastada en un sistema
cerrado, e insiste, en tratar ms bien como prdida el gasto de los recursos no renovables42.

39

El dilema para el inversionista racional es claro: si la tasa de crecimiento del activo vivo es menor que la tasa de
inters del mercado se debe realizar ste (corte del bosque, capturando los peces, etc.) para su monto monetario
colocarlo a inters.
40
Las privatizaciones de Samper, sin duda por motivos fiscales, de parte de la infraestructura generadora de ISAGEN
compromete seriamente la sostenibilidad del sector elctrico. Se hace el mal clculo de la actual abundancia de agua
embalsada y de gas bajo tierra, de tal manera que el problema aplazan para la prxima administracin. Es la misma
observacin que se le puede hacer a las polticas de privatizacin del resto de ISAGEN y de ISA por parte de la
administracin Pastrana. No mencionemos nada de los inexplicables bajos costos asignados por el gobierno Pastrana a
los activos energticos que desea vender: Carbocol, ISA e ISAGEN.
41
Con el calor de los 25.2 millones de toneladas anuales de petrleo extradas en 1996, se generara unos 302.4
gigawatios hora de energa, es decir ms de cinco veces la energa anual que se consume en Colombia;
aproximadamente habra pues que construir al ao cinco veces la capacidad hidrulica instalada de generacin para
hacer sostenible la actual extraccin de petrleo colombiano. Hoy, comienzos de 2000, la extraccin de crudo es casi
el doble; el problema simplemente se multiplica por dos.
42
Para una alusin a las deseconomas por el uso de recursos no renovables ver por ejemplo el articulo del premio
Nobel Tinbergen, El PNB y los precios de mercado: seales errneas de un xito econmico sostenible..., en

Los efectos de la nueva poltica..../

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Para culminar este trabajo que ha dado un vistazo a la teora econmica, a la situacin
internacional de los hidrocarburos, a la poltica petrolera (y de recursos) colombiana, se efectuarn
algunas propuestas de poltica, a manera de conclusin.

Desarrollo econmico sostenible, Goodland et al. editores, Bogot, Tercer Mundo, 1995. Para el asunto de las
limitaciones de la contabilidad nacional ver de El Serafy, Sostenibilidad, Medida del Ingreso y Crecimiento, Op. cit.
Para las limitaciones de la comparacin entre crecimiento de los precios y tasa de agotamiento de un recurso no
medido ver el planteamiento original de Hotelling (1931), ver tambin la critica al criterio de la actualizacin en:
Jacobs, Economa verde, Bogot, Tercer Mundo, cap. 6 y 7. Tambin ver en Naredo, La economa en evolucin,
Madrid, Siglo XXI, cap. 13 al 27. Desde hace varios aos Valero y los termodinmicos afinan la tcnica de medicin
del gasto de energa til (exerga), para proponer una teora general del "costo exergtico", como unidad de cuenta de
la prdida irrevocable de la energa en un sistema y contrastar la lgica de contabilizar la misma prdida como
ganancia monetaria, en la lgica de la economa (vase Naredo y Valero, Desarrollo Econmico y Deterioro
Ecolgico, Madrid, Argentaria-Visor, 1999) Es claro que el asunto va mucho mas all de la tasa de inters y el
crecimiento sospechado del precio. Desafortunadamente la referencia a la lectura ortodoxa (neoclsica e incluso
marxista) en materia de teora econmica de los recursos naturales exige ms espacio.

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