DIRECCIN DE COMISIONES Y

DOCUMENTACIN

AO I, N 1
Marzo, 2006

NDICE

PRESENTACIN

ARTCULOS
ARS DICTAMINIS
Boletn de la Direccin de
Comisiones
y Documentacin
Congreso de la Repblica
del Per
Plaza Bolvar s/n
Lima, Per
boletindecomisiones@congres
o.gob.pe

El gasto pblico en las iniciativas legislativas de los

congresistas, Patricia Durand
La observacin presidencial y la composicin
parlamentaria, Alexis Perea

REPORTE ESTADSTICO

Coordinador: Jos Oviedo

INCIDENCIAS PROCEDIMENTALES
El contenido de la seccin
Artculos es de exclusiva
responsabilidad de sus
autores

ACTIVIDADES

Entre las metas de la Direccin de Comisiones y Documentacin del Congreso

es de la primera importancia estratgica la integracin entre la responsabilidad
legislativa y la gestin y provisin de informacin para que las leyes del pas sean de
mejor calidad. En este marco se inscribe el propsito de publicar peridicamente un
boletn, con el objetivo de aprovechar de un espacio de comunicacin, en el que se
presenten reflexiones e investigaciones sobre aspectos puntuales propios del
desempeo y actividades legislativas del Congreso; indicadores sobre los avances
parlamentarios generales en la organizacin del trabajo en Comisiones; cuestiones e
interrogantes abiertas sobre prcticas detectadas en el funcionamiento de las
sesiones y en el desarrollo de los procedimientos de las diversas Comisiones, as
como entrevistas respecto de diversidad de materias relacionadas con la
organizacin y funcionamiento de las Comisiones.
Es parte de la misin y del espritu del servicio parlamentario apoyar a la
institucin y representacin parlamentaria en la misin poltica que los congresistas
cumplen por cuenta y en inters de la nacin. El boletn es parte de este apoyo y su
objetivo especfico es servir de vnculo entre la universidad y la institucin
representativa del pas, a travs del personal que sirve en el Congreso, procurando
la gestin de informacin y conocimiento calificado que d luces sobre el sentido y
efecto de las prcticas y datos detectados en el comportamiento parlamentario.
El Boletn se denomina Ars Dictaminis, locucin que incide en la especial
habilidad que requiere la tarea de evaluar las propuestas parlamentarias y opinar
sobre el sentido en que debe tomar su decisin el Pleno del Congreso. El arte y la
tcnica de la buena opinin y del buen dictamen son el hilo conductor de los
diversos espacios que estructuran este instrumento de comunicacin del servicio

parlamentario asignado al sistema de comisiones en el Congreso.

De manera que la calidad de la contribucin con que esperamos aportar en el
desarrollo de la actividad parlamentaria sea tangible, la coordinacin de la edicin
peridica del boletn tiene como tarea principal definir materias relevantes y propias
de los procesos parlamentarios sobre los cuales gestionar la preparacin de
investigaciones novedosas en las que exista un aporte efectivo. De esta manera se
procura evitar opiniones redundantes o espacios comunes carentes de enfoques
creativos o novedosos sobre los hechos que tienen lugar en el desenvolvimiento de
las tareas diarias del Congreso.
Ars Dictaminis ser un producto que peridicamente entregar la Direccin
de Comisiones y Documentacin. Nuestro objetivo es presentar cuatro boletines
anuales, los mismos que tendrn publicacin digital en los meses de marzo, junio,
setiembre y diciembre de cada ao. En vista de la programacin de estos periodos de
publicacin queda formulada de modo expreso la invitacin para comunicarse con
nosotros expresando sus comentarios, sugerencias, aportes o crticas en relacin con
cualquiera de los temas que son materia de nuestra publicacin.

Csar Delgado Guembes

Director de Comisiones y Documentacin

EL GASTO PBLICO
EN LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS DE LOS
CONGRESISTAS

PATRICIA DURAND*

Finalidad. I. Fundamento constitucional y antecedentes normativos. II.

Deficiencias en la definicin, delimitacin, interpretacin y aplicacin del Artculo
79 de la Constitucin Poltica. III. Conclusiones.

El presente trabajo tiene por finalidad

realizar un breve anlisis de los problemas
de interpretacin del primer prrafo del
artculo 79 de nuestra Constitucin
Poltica, referido al gasto pblico, como
limitacin a las iniciativas legislativas de los
parlamentarios. Con este artculo se busca
mostrar la necesidad de un desarrollo legal
que permita definir criterios bsicos para
una correcta interpretacin del artculo en
referencia.

I.

FUNDAMENTO
CONSTITUCIONAL
ANTECEDENTES NORMATIVOS

El artculo 79 de la Constitucin Poltica

establece que los representantes ante el
Congreso no tienen iniciativa para crear ni
aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se
refiere a su presupuesto.
Este precepto es copia exacta del artculo
199 de nuestra Constitucin de 1979, que
estableca que los Representantes a

Congreso no tienen iniciativa para crear ni

aumentar Gastos Pblicos, salvo lo dispuesto
en el Artculo 177.
Antes de la Constitucin de 1979 no exista
una prohibicin similar. Al contrario, en
sucesivas leyes con las que se aprobaba el
presupuesto nacional exista un acpite
denominado Iniciativas Parlamentarias, en
el que se colocaban las partidas de gasto
para el financiamiento de obras que los
congresistas deseaban hacer en sus
circunscripciones.
Esta
disposicin
trajo
desrdenes
presupuestales en la administracin de la
hacienda pblica, lo que motiv a los
constituyentes de 1979 incluir en la
Constitucin Poltica esta restriccin,
tomando como modelo la prohibicin del
artculo 40 de la Constitucin de Francia de
1958, que prescribe que no se admitirn a
trmite las proposiciones y enmiendas
formuladas por los miembros del Parlamento
cuando su aprobacin tuviera como
consecuencia una disminucin de los

Abogada, coordinadora de la Unidad de Anlisis

de la Direccin de Comisiones y Documentacin.

ingresos pblicos o bien la creacin o

aumento de un gasto pblico.
Haciendo una breve comparacin entre la
prescripcin peruana y la del modelo
francs, observamos que esta ltima, al
prohibir la creacin de gasto pblico y la
disminucin de ingresos pblicos, es mucho
ms completa y rgida que lo dispuesto en
nuestra Constitucin, que slo prohbe la
creacin o aumento de gasto pblico.
Adems, nuestra Carta Magna, al no prohibir
iniciativas que disminuyan los ingresos
pblicos contradice el espritu del artculo
79,
formndose
una
antinomia
constitucional, punto que se tocar ms
adelante.

obligacin o carga pblica.1

Esta amplitud del concepto que tendra el
gasto pblico aplicable al artculo 79 de la
Constitucin Poltica y el otro, de enfoque
limitado, regulado en la Ley 28411, ha
generado interpretaciones extensivas y
restrictivas que, en ciertos casos, han
reducido y, en otros, han ampliado el
alcance del derecho de iniciativa de los
congresistas, desvirtundose la mens legis
de nuestra Constitucin.
B. PROBLEMAS
VALORACIN

EN

LA

DEL

GASTO

CARACTERSTICAS

DEBE

IDENTIFICACIN
PBLICO.

TENER

EL

QU
GASTO

PBLICO PARA SER APLICABLE AL ARTCULO

79?

II.

DEFICIENCIAS EN LA DEFINICIN,
DELIMITACIN, INTERPRETACIN Y APLICACIN
DEL ARTCULO 79 DE LA CONSTITUCIN
POLTICA.
A. PROBLEMA
PBLICO

CONCEPTUAL.
APLICABLE

QU

ES UN GASTO

ESTA

RESTRICCIN

CONSTITUCIONAL?

La Ley 28411, Ley General del Sistema

Nacional de Presupuesto, es la nica norma
nacional que define en su artculo 12 al
gasto pblico como ... el conjunto de
erogaciones que por concepto de gasto
corriente, gasto de capital y servicio de
deuda, realizan las entidades con cargo a los
crditos presupuestarios aprobados en los
presupuestos respectivos...
Esta definicin de gasto pblico es
netamente financiera y presupuestaria, ya
que lo conceptualiza como una erogacin, es
decir, como un gasto de dinero.
Sin embargo, el concepto de gasto pblico
utilizado en el artculo 79 conllevara un
enfoque tambin jurdico (derecho) que es
posible inferir de la lectura del artculo del
modelo
francs,
que,
traducido
al
castellano, puede ser definido no slo como
una erogacin, sino tambin como una

En el Per no existe norma, jurisprudencia,

doctrina ni prctica parlamentaria de
alcance general o universal que defina las
caractersticas de esta figura que nos
permita identificar en qu momento nos
encontraramos frente a una iniciativa
generadora de gasto pblico. Slo existen
prcticas artesanales en las comisiones de
trabajo2, cuyo inconveniente es que no son
vinculantes ni homogneas porque son
concebidas de distinto modo en cada
1

El juez de la admisibilidad ha investigado ms all de

la diversidad de situaciones a las que se ve confrontado,
una definicin sinttica de la nocin de gasto, que no
puede ser asimilada simple y sencillamente a la de
gasto, cuyo vnculo estrecho con el de desembolso o
dinero en efectivo es demasiado restrictivo. La nocin de
gasto incluye de hecho un doble concepto, financiero y
presupuestario, es evidente, pero tambin jurdico. Es
susceptible de crear un gasto no slo en la medida en
que aumente explcitamente el monto de gastos
pblicos, sino tambin la que aumente o refuerce la
extensin de los derechos de los ciudadanos con
respecto a las personas pblicas. Este concepto refleja,
adems, la etimologa de la palabra gasto, que no remite
a la nocin de desembolso, sino ms bien a la mucho
ms amplia de peso, carga y, como consecuencia,
misin, obligacin para con uno u otro. Jacques Barrot,
op. cit.
2

Estas prcticas han sido consignadas en una Gua para

la evaluacin de la iniciativa de gasto pblico en los
proyectos de ley, aprobada por Acuerdo de Mesa
Directiva N 535-2004-2005/MESA-CR, del 15 de julio
del 2005.

comisin, adems que su aplicacin carece

de fundamentacin en sus valoraciones y
decisiones, lo que genera incertidumbre y
volatilidad en las posiciones del Parlamento,
as como cuestionamientos del Poder
Ejecutivo a travs del veto presidencial.
El siguiente cuadro muestra la cantidad de
leyes que han sido observadas por el
Ejecutivo, por su implicancia en el gasto
pblico, durante el periodo 2001-2005:
PERIODO
Leyes vetadas
promulgadas
Leyes vetadas
pendientes

2001-2005
13

TOTAL
23

10

Fuente: Archivo del Congreso/Trmite Documentario

/ Unidad de Anlisis.

Estas diferencias entre el Legislativo y el

Ejecutivo originadas, entre otros motivos,
por las discrepancias en la interpretacin del
gasto pblico aplicable al artculo 79, los
ha expuesto a cuestionamientos pblicos
que, en la mayora de casos, han afectado la
constitucionalidad en la labor legislativa de
los congresistas.
Pero esta no sera la nica consecuencia.
Una investigacin anterior realizada por la
Unidad de Anlisis de la Direccin de
Comisiones y Documentacin sobre las
observaciones presidenciales a leyes, con
alguna implicancia en el gasto pblico
mostr que, en ciertos casos, el Parlamento
habra reaccionado pasivamente frente al
criterio del Ejecutivo, permitindole un
activo papel en la actividad legislativa; en
tanto que, en otros casos, el Legislativo
habra llegado a afectar las finanzas pblicas
al aprobar leyes con incidencia en el gasto
pblico.
Se utilizaron, como muestra, siete leyes
observadas por el Ejecutivo elegidas al
azar. En stas se revis si cumplan con
algunas caractersticas que permitieran
valorar si una ley era generadora de gasto
pblico. Entre ellas tenemos:

o
o
o

El gasto debe ser real: incluira los

gastos que pudieran ser eventuales o
facultativos.
El gasto podra ser inmediato o no:
incluira las iniciativas que generen
gastos futuros.
El gasto debe ser directo y
consubstancial: se excluiran las
iniciativas que generen efectos
indirectos
sobre
las
finanzas
pblicas, y aquellas en las que la
intencin directa del legislador no
fuese crear gasto pblico.
Deben excluirse los gastos de
gestin, siempre que el incremento
sea en una dimensin asumible y
resultante de sus misiones. Por
ejemplo, podran ampliarse la
estructura administrativa: reas,
programas, etc., siempre que ello no
implique contratacin de personal,
ni asignacin de presupuesto.

Parece razonable dejar sentado como

criterio de calificacin que, en tanto el
gasto pblico no sea real, directo y
consubstancial a la propuesta, no podra
afirmarse que una iniciativa sea contraria al
mandato del artculo 79, aunque su
implementacin genere ciertos gastos; si no,
se estara ante una interpretacin estricta
que anulara el derecho de iniciativa
legislativa de los congresistas, ya que no
sera difcil para un espritu perspicaz
detectar en cualquier propuesta alguna
incidencia sobre las finanzas pblicas.
Creemos que el desarrollo legislativo que se
realice sobre el particular debe guardar el
mayor respeto a la Constitucin, a la par
que a la libertad de la iniciativa legislativa
de quienes representan la voluntad de la
sociedad.
Tampoco existe un rgano responsable de
las
evaluaciones
de
las
propuestas
legislativas que podran generar gasto
pblico, a diferencia de lo que sucede en el
parlamento francs, donde la admisibilidad
de las iniciativas es confiada al Presidente
de la Comisin de Presupuesto, a quien se le

denomina Juez de la Admisibilidad.3 Este

juez debe fundamentar sus decisiones. Ello
ha servido para la creacin de precedentes.
Es ms, se ha construido una jurisprudencia
completa y compleja que ha sido avalada
por el Tribunal Constitucional francs.
Nuestro Tribunal Constitucional tampoco se
ha manifestado sobre cmo debiera
interpretarse el artculo 79.4
C. PRESENCIA DE ANTINOMIA CONSTITUCIONAL QUE

informe del Ministerio de Economa y

Finanzas, pero este requisito previo podra
no ser del todo vinculante para la decisin
de los legisladores y, en consecuencia, nos
encontramos ante una especie de antinomia
constitucional, que se planteara del
siguiente modo:
Los representantes al Congreso no pueden
crear ni aumentar los gastos pblicos, pero
s pueden disminuir los recursos pblicos que
son las fuentes de financiamiento de los
gastos pblicos.

AFECTA LAS FINANZAS PBLICAS

Si bien es cierto que el artculo 79 se

refiere a la prohibicin de iniciativas que
generen gasto pblico, este no incluye
restricciones a iniciativas que reduzcan los
ingresos pblicos, a diferencia del artculo
francs comentado que s las proscribe.
Nuestra Constitucin permite propuestas
que afecten los recursos pblicos, bien sea
para aumentarlos o para disminuirlos; sin
embargo, es peligrosa la admisin de este
ltimo tipo de propuestas porque la
disminucin de los recursos es una forma
directa de alteracin del gasto pblico.
Un claro ejemplo de ello podran ser las
derogaciones y exoneraciones tributarias. El
artculo 74 de la Constitucin Poltica
peruana seala que a travs de leyes o
decretos legislativos se pueden modificar,
derogar y exonerar tributos. La nica
condicin respecto de las exoneraciones o
beneficios tributarios es la que aparece en
el ltimo prrafo del artculo 79, que
seala que para ello se requiere previo

Un claro ejemplo de lo que afirmamos lo

encontramos en la Ley N 28203, Ley que
promueve el financiamiento a travs de la
factura
conformada,
que
dispona
exoneraciones tributarias y que fue
observada por el Ejecutivo bajo el
fundamento de que ello generaba gasto
pblico. La respuesta del Legislativo fue el
allanamiento5.
Para evitar estas diferencias interpretativas,
consideramos necesario realizar un estudio
sobre la posibilidad de que se incluya la
prohibicin de reduccin de recursos
pblicos, a fin de evitar que se filtren
propuestas legislativas que podran alterar
las finanzas pblicas.

III. CONCLUSIONES

Habra una limitacin conceptual del

verdadero concepto de gasto pblico
aplicable al artculo 79 de nuestra
Constitucin, que incluira, adems
del concepto de erogacin o gasto

Jacques Barrot. Artculo 40 de la Constitucin.

Impresin de la Asamblea Nacional de Francia
(Reporte Informativo N 1273), ao 1994.
4
El nico antecedente que se tiene es sobre la
autonoma presupuestaria del Poder Legislativo y
ello, a raz del conflicto de competencia que
interpuso el Poder Judicial contra el Poder
Ejecutivo, por invasin de su competencia en
materia presupuestaria, en que el Tribunal seal:
... de los tres Poderes del Estado, en rigor, el
nico que goza de autonoma presupuestaria es el
Congreso de la Repblica, porque incluso el
Poder Ejecutivo est sujeto a la decisin del
Legislativo.

Aunque el fundamento del Legislativo para el

allanamiento
fue
debido
a
que
esas
exoneraciones forman parte de un conjunto de
medidas de carcter tributario recientemente
presentados por el Poder Ejecutivo al Congreso
de la Repblica, queda claro el criterio de
interpretacin del Ejecutivo respecto de las
exoneraciones tributarias como una forma de
generar gasto pblico. Este punto es desarrollado
con mayor amplitud en la investigacin que hiciera
la Unidad de Anlisis de la Direccin de
Comisiones y documentacin.

de dinero, el de carga u obligacin

pblica.

Los criterios que deban utilizarse

para catalogar una iniciativa como
generadora de gasto pblico debern
incluir ciertas caractersticas como
que sea directo, real y consustancial
a la propuesta, dado que no toda
iniciativa que genere gasto est
inmersa en los alcances del artculo
79 de la Constitucin Poltica.
Se requiere de un desarrollo
legislativo que permita definir los
alcances y lmites del concepto del
gasto pblico aplicable al artculo
79 de nuestra Constitucin.
Adems, debiera eliminarse la
antinomia constitucional derivada
del artculo 74 que permite
iniciativas que reduzcan los ingresos
pblicos.

BIBLIOGRAFA BSICA

Bernales,
Enrique:
La
Constitucin de 1993, anlisis
comparado. Editora RAO S.R.L.,
Lima, 1999,
Constitucin Poltica del Per de
1979.
Barrot, Jacques: Artculo 40 de
la Constitucin. Impresin de la
Asamblea Nacional de Francia
(Reporte Informativo N 1273),
1994.
Gua del servicio parlamentario
para la evaluacin de la
iniciativa de gasto pblico en los
proyectos de ley. Aprobado por
Acuerdo de Mesa Directiva N
535-2004-2005/MESA-CR, del 15
de julio de 2005.

LA OBSERVACIN PRESIDENCIAL
Y LA COMPOSICIN PARLAMENTARIA

Alexis Perea
Socilogo, integrante de la Unidad de Anlisis de la
Direccin de Comisiones y Documentacin

FINALIDAD. I. LA OBSERVACIN DE LA LEY O VETO RELATIVO. II. TIPOS DE OBSERVACIN Y

COMPOSICIN PARLAMENTARIA. III. RESULTADO DE LAS OBSERVACIONES DE TIPO POLTICO.
CONCLUSIONES

La finalidad de este artculo es presentar

una reflexin inicial sobre los argumentos
utilizados por el Poder Ejecutivo para
sustentar las observaciones presidenciales
en el periodo 19932005.
I. LA OBSERVACIN DE LA LEY O VETO RELATIVO
La observacin es la facultad que posee el
Presidente de la Repblica para vetar una
ley. Dicha atribucin constitucional se
fundamenta en el principio de divisin de
poderes y en el establecimiento de pesos y
contrapesos para prevenir posibles excesos
en los que podra incurrir alguno de los
poderes del Estado.
Nuestro marco constitucional confiere al
Presidente la atribucin de realizar
observaciones sobre el ntegro o alguna
parte especfica de la ley, debiendo ofrecer
alternativas para que el Parlamento las
discuta nuevamente. Este, a su vez, tiene la
potestad de incluir las sugerencias del
Ejecutivo o, en caso contrario, de insistir en
la propuesta original1.
Si bien la observacin es la mayor limitacin
que tiene el Parlamento respecto de la
elaboracin de leyes, dicha atribucin
presidencial puede ser neutralizada a travs
1

Artculo 108 de la Constitucin Poltica de 1993.

del mecanismo de insistencia. La capacidad

del Congreso para utilizar este recurso
depender del tipo de mayora establecida y
de la correspondencia entre el Presidente y
los grupos parlamentarios en el Congreso.
En contextos en los cuales el Ejecutivo
cuente con mayora en el Congreso, slo
deber apelar a la afinidad ideolgica de sus
cuadros para conseguir el nmero de votos
necesarios que le permitan canalizar sus
propuestas;
en
cambio,
ante
una
representacin
parlamentaria
adversa,
deber considerar ciertas estrategias para
lograr dicho objetivo. En este sentido, la
composicin
poltica
del
Parlamento
constituye un factor determinante para la
definicin del carcter de las observaciones
realizadas por el Poder Ejecutivo.
II. TIPOS DE OBSERVACIN Y COMPOSICIN
PARLAMENTARIA

La Unidad de
Comisiones y
investigacin
presidenciales

Anlisis de la Direccin de
Documentacin realiz una
sobre
las
observaciones
del periodo 199320052. A

La informacin recopilada por la Unidad de Anlisis

corresponde al periodo comprendido entre el 28 de julio
de 1993 y marzo de 2005. En dicho periodo, se
observaron 360 leyes.

partir de las argumentaciones realizadas por

el Poder Ejecutivo, se elabor una
clasificacin por tipos de observacin:
legales,
polticas,
constitucionales,
procedimentales y de tcnica legislativa3.
Se debe tener en cuenta que las cifras que
se
presentan
a
continuacin
no
corresponden
al
nmero
de
leyes
observadas, sino al tipo de observaciones u
objeciones que tiene el Poder Ejecutivo
respecto de cada una de las leyes vetadas.
Por lo tanto, se cuantifica la cantidad de
observaciones en funcin de la naturaleza de
cada cuestionamiento a las autgrafas de
ley.
As, en dicha investigacin se registr un
total de 674 observaciones. De ellas, 446
corresponden al periodo 2001-2005; es
decir, el 66,17% fueron realizadas por un
gobierno sin mayora parlamentaria. Los
dems periodos correspondieron a gobiernos
con mayora en el Congreso: (i) en el periodo
19931995 se registr un total de 62
observaciones (9,19%); (ii) en el periodo
1995-2000, un total de 154 observaciones
(22,84%); y (iii) en el periodo 20002001,
nicamente 12 (1,78%)4.
La clasificacin por tipos revel una mayor
preponderancia de las observaciones de
carcter poltico (47,03%); mientras que las
constitucionales, procedimentales, legales y
de tcnica legislativa, en conjunto, alcanzan
el 52,96%.
En el siguiente cuadro comparativo se
observa que en el periodo 2000-2001 el
porcentaje de observaciones de tipo poltico
es mayor; sin embargo, se ha optado por no
incluirlo como objeto del anlisis, debido a
que slo representa el 1,78% del total de la
muestra.

Se debe indicar que cuando se hace referencia a los

tipos de observacin, se est aludiendo a los criterios
utilizados por el Ejecutivo para observar una ley. Esto
quiere decir que un mismo expediente legislativo puede
contener varios tipos de observacin, ya que el Ejecutivo
puede haber observado una misma ley por mltiples
razones.
4
Las cifras incluyen normas observadas en ms de una
oportunidad por el Ejecutivo.

TIPOS DE OBSERVACIN
POR PERIODO

PERIODOS

POLTICA

TCNICONORMATIVA

TOTAL

1993-1995

58,06%

41,93%

9,19%

1995-2000

47,40%

52,59%

22,84%

2000-2001
(excluido)

58,33%

41,66%

1,78%

2001-2005

45,06%

54,93%

66,17%

TOTAL

47,03%

52,96%

100%

Fuente: Unidad de Anlisis de la Direccin de

Comisiones

Hecha esta precisin, podemos apreciar que

en el periodo 1993-1995 hubo un mayor
nmero de observaciones de tipo poltico
(58,06%) que de tipo tcnico-normativo
(41,93%), en tanto que en el periodo 19952000 el nmero de observaciones tcniconormativas es ligeramente mayor que las de
tipo
poltico,
52,59%,
y
47,40%,
respectivamente.
En el periodo 2001-2005 vemos que el
nmero de observaciones polticas es menor
que el nmero de observaciones tcniconormativas,
45,06%
y
54,93%,
respectivamente. Asimismo, es posible
apreciar que el nmero de observaciones
polticas que corresponden al periodo 20012005 es, proporcionalmente, menor que el
nmero de las registradas en los dos
periodos anteriores, 1993-1995 y 1995-2000.
El anlisis de los tipos de observacin por
periodo revela la existencia de una cierta
orientacin, por parte del Ejecutivo, a
efectuar un mayor nmero de observaciones
de tipo poltico en gobiernos con mayora
parlamentaria, mientras que cuando el
gobierno no cuenta con mayora en el
Congreso
tiende
a
realizar
ms
observaciones de tipo tcnico-normativo.

10

III. RESULTADO

DE LAS OBSERVACIONES DE TIPO

CONCLUSIONES

POLTICO

De un total de 317 observaciones de tipo

poltico, el Congreso se pronunci por 163.
En el siguiente cuadro se observa que en
todos los periodos a excepcin del periodo
2000-2001 se registr un mayor nmero de
insistencias que de allanamientos; sin
embargo, en los dos primeros periodos, el
nmero de insistencias slo represent entre
10% y 12%.

RESULTADO DE LAS OBSERVACIONES DE TIPO

POLTICO POR EXPEDIENTE

PERIODO

ALLANA-

INSISTENCIA

MIENTO

NUEVO

TOTAL

TEXTO

1993-1995

10 %

90%

6,13%

1995-2000

12,28%

85,71%

25,76%

2000-2001

2001-2005

32,72%

35,45%

31,81%

67,48%

TOTAL

22,08%

41,81%

73,63%

100%

Fuente: Unidad de Anlisis de la Direccin de Comisiones

En el periodo 2001-2005, el porcentaje de

insistencias fue de 35,45%, en tanto que los
allanamientos representaron el 32,72%. En
cierta medida, ello sugiere que cuando un
gobierno
no
cuenta
con
mayora
parlamentaria es ms difcil que sustente su
posicin respecto de una norma, basndose
en criterios de carcter poltico.
Cabe indicar que el elevado nmero de
textos
nuevos
podra
alterar,
significativamente, la relacin porcentual
entre allanamientos e insistencias, ya que en
estos casos se desconoce si el Congreso se
allan a las observaciones del Ejecutivo o si
insisti en la propuesta original.

El anlisis de los tipos de observacin por

periodo nos permite sostener que existe una
cierta orientacin por parte del Ejecutivo a
realizar observaciones de carcter poltico
en gobiernos con mayora parlamentaria,
pero cuando un gobierno no tiene mayora
en el Congreso tiende a realizar un mayor
nmero de observaciones de tipo tcniconormativo.
Es probable que, en tanto las observaciones
de carcter poltico conlleven una opinin
acerca de la viabilidad o la mejor manera en
que la norma podra influir sobre algn
aspecto de la realidad que se intenta
mejorar o cambiar, sea ms fcil para el
Ejecutivo apelar a los grupos parlamentarios
afines a sus polticas de gobierno en lugar de
apelar a una oposicin mayoritaria que
podra tener de plano una opinin
completamente diferente respecto de la
naturaleza e implementacin de dichas
polticas. Del mismo modo, es posible que a
un gobierno sin mayora en el Congreso le
resulte ms conveniente llevar la discusin a
un terreno ms objetivo que el poltico, y
que, en consecuencia, tienda a sustentar sus
observaciones sobre la base de aspectos ms
bien formales o de orden tcnico.
Bibliografa bsica
Berln Valenzuela, Federico: Derecho
parlamentario. Per, 1994.
PLANAS, PEDRO: Derecho parlamentario.
Per, 1997.
Rubio Correa, Marcial: Estudio de la
Constitucin Poltica de 1993. Per,
1999.
Snchez Manzano, Mara de La Paz:
Caracterizacin y problemtica del
presidencialismo iberoamericano. En:
Revista N 53 de la Facultad de Derecho
de la Pontificia Universidad Catlica del
Per. Lima, 2000.
Vsquez, Federico: Aproximacin a una
compleja relacin: Ejecutivo-Legislativo
en Amrica Latina. Mxico, CELAG
(Centro
Latinoamericano
de
la
Globalidad), 2004.

11

La finalidad de esta seccin es proporcionar informacin cuantitativa y consolidada de la

labor desempeada en las 24 comisiones ordinarias del Congreso. No es propsito de este reporte
calificar, ni realizar juicio de valor alguno, sobre la calidad del comportamiento de los actores u
rganos del sistema de Comisiones. Es ms, la ubicacin de los actores, entre los puestos con
registros cuantitativamente ms altos, no necesariamente es indicadora de mejor perfil
parlamentario. La cantidad no es un criterio de evaluacin superior al de la calidad.
Probablemente el descuido en esta distincin es el que haya llevado a algn sector de la
opinin pblica a presumir que la mayor produccin significa mejor calidad de representacin o de
trabajo parlamentario. Esta presuncin no tiene adecuado sustento en la realidad de los hechos ni en
los principios y lgica natural del mandato de representacin que tienen a su cargo los congresistas.
El reporte en referencia se desarrolla, bsicamente, segn los siguientes temes:
conformacin de comisiones por grupo parlamentario, sesiones, asistencia, dictmenes e invitacin a
ministros.
En este primer nmero entregamos informacin correspondiente al periodo agosto-diciembre
del 2005, debido a que dicho lapso constituye la primera legislatura ordinaria del ao legislativo
2005-2006.

I.

CONFORMACIN DE COMISIONES POR GRUPO PARLAMENTARIO

Este tem tiene por objetivo mostrar la conformacin de las comisiones ordinarias por grupo
parlamentario, con relacin a la proporcin existente en el Pleno del Congreso.
Cuadro 1
CONFORMACIN DE COMISIONES Y SU RELACIN CON EL PLENO POR GRUPO PARLAMENTARIO
PERIODO ANUAL DE SESIONES 2005-2006

GRUPOS PARLAMENTARIOS

Comisiones
al 10.08.05

PER POSIBLE
27,60%
APRA
22,60%
UNIDAD NACIONAL
7,80%
UPD
9,70%
NO AGRUPADOS
4,70%
ALIANZA NACIONAL
7,50%
CONCERTACIN PARLAMENTARIA
7,20%
FIM
6,90%
PER AHORA-INDEPENDIENTES
6,00%
Fuente de informacin: Unidad de Apoyo a Comisiones.

Comisiones
al 14.12.05

En el Pleno
Al 14.12.05

26,90%
24,20%
8,40%
10,80%
4,40%
7,10%
5,70%
7,10%
5,40%

26,90%
23,50%
9,20%
9,20%
8,40%
6,70%
5,90%
5,00%
5,00%

Nota. Slo se considera a integrantes titulares de las comisiones.

12

En el cuadro 1 se puede apreciar que la composicin de las comisiones entre el 10 de agosto del 2005
y el 14 de diciembre del 2005 ha sufrido una ligera variacin.
Respecto al Pleno, se observa que el APRA, UPD, Alianza Nacional, FIM y Per Ahora-Independientes
tienen una mayor representacin en las comisiones que en el Pleno. Por su lado, los No Agrupados,
Unidad Nacional y Concertacin Parlamentaria tienen menor representacin en las comisiones que en
el pleno.
Per Posible, por su parte, mantiene la misma proporcionalidad tanto en Comisiones como en el
Pleno.

II.

SESIONES

En este mbito se informa sobre la cantidad de sesiones, el tiempo demandado por ellas y la
correlacin entre ambos indicadores.
GRFICO 1
SESIONES Y HORAS EN LAS COMISIONES ORDINARIAS
PERIODO PARLAMENTARIO 2001-2006
(AGOSTO-DICIEMBRE)

1000

907:21

845:07

900

752:08

800

751:46
671:25

700
600
500

485

458

395

398

343

400
300
200
100
0
2001-2002

2002-2003

2003-2004

SESIONES

2004-2005

HORAS

2005-2006

Promedio de Horas 2001-2005 : 814

Fuente de informacin: Unidad de Apoyo a Comisiones.

Notas
1.
2.

Se considera slo las sesiones de las comisiones ordinarias que tuvieron qurum.
No se considera las sesiones informativas.

Durante el periodo de anlisis (2005-2006), se llevaron a cabo 343 sesiones, las que se realizaron en
un total de 671 horas sesionadas. Las comisiones que ms horas sesionaron fueron las de Presupuesto
y Cuenta General de la Repblica (83 horas); de Relaciones Exteriores (55 horas); y de Fiscalizacin y
Contralora (43 horas). La que menos sesion fue la Comisin de la Mujer y Desarrollo Social (2 horas).
Cabe anotar que este periodo es el que presenta la menor cantidad de horas sesionadas (671), lo que
representa una reduccin del 18% respecto al promedio de los periodos anteriores (814). Esto se debe
a la disminucin del nmero de comisiones ordinarias (de 28 a 24), producida en el periodo 20032004; y, asimismo, a la menor cantidad de horas sesionadas, en especial, por las Comisiones de
Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado; de Justicia y Derechos
Humanos; y de Economa, que disminuyeron el tiempo de sus sesiones en 24, 22 y 21 horas
respectivamente.

13

III.

ASISTENCIA

En este tem se consideran las asistencias efectivas, las licencias y las faltas de los seores
congresistas a las sesiones de comisiones ordinarias. En el periodo agosto-diciembre de la legislatura
2005-2006 se registr un 67% de asistencias, 19% de licencias y 14% de faltas.
Las Comisiones que presentaron una mayor asistencia fueron las de Constitucin y Reglamento; de
Educacin, Ciencia, Tecnologa, Cultura y Patrimonio Cultural; de Salud, Poblacin, Familia y
Personas con discapacidad; y de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo
y Lucha contra las drogas, con ms del 73%. Las Comisiones que tuvieron menor asistencia fueron las
de Produccin y PYMES; de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del
Estado; y de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica, con menos del 60%.

GRFICO 2
ASISTENCIAS, LICENCIAS Y FALTAS A COMISIONES ORDINARIAS
(VARIACIN PORCENTUAL)
PERIODOS ANUALES 2004-2005 Y 2005-2006

75.24%
66.52%

8 0 .0 0 %
7 0 .0 0 %
6 0 .0 0 %
5 0 .0 0 %
4 0 .0 0 %
3 0 .0 0 %

13.34%

19.15%

11.42%

14.33%

2 0 .0 0 %
1 0 .0 0 %
0 .0 0 %

A S IS T E N C IA

L IC E N C IA

(2004-2005)

FALTA

(2005-2006)

Fuente de informacin: Unidad de Apoyo a Comisiones.

Notas
1.
2.
3.

No se consideran las sesiones permanentes realizadas en ambos periodos por la Comisin de Presupuesto, por estar
pendiente de entrega el acta del periodo (2005-2006).
Se considera las asistencias, licencias y faltas registradas en las actas y en las hojas de asistencia a las sesiones de las
comisiones.
Slo se considera a integrantes de las comisiones que son titulares.

En cuanto a la comparacin con el periodo anterior (2004-2005), se observa una disminucin del
porcentaje de asistencia, que pas del 75% al 67% en el periodo 2005-2006. Esta reduccin se explica
porque 19 de las 24 comisiones redujeron proporcionalmente su asistencia. Esta disminucin es
notoria en las Comisiones de Produccin y PYMES; de Descentralizacin, Regionalizacin y
Modernizacin de la Gestin del Estado; y de la Mujer y Desarrollo Social, que redujeron su
porcentaje de asistencia, respectivamente, en 23%, 22% y 21%.
La incidencia de asistencias, licencias y faltas de cada uno de los congresistas se refleja en los grupos
parlamentarios en los siguientes porcentajes:

14

CUADRO 2
INCIDENCIA EN EL GRUPO PARLAMENTARIO
DE LAS ASISTENCIAS, LICENCIAS Y FALTAS A COMISIONES ORDINARIADS
(VARIACIN PORCENTUAL)
PERIODO ANUAL DE SESIONES 2005-2006

GRUPOS PRLAMENTARIOS

Asistencia

Licencia

Falta

72%
70%
69%
68%
66%
65%
62%
61%
60%

16%
14%
20%
14%
18%
21%
25%
27%
20%

12%
16%
11%
18%
15%
14%
13%
13%
19%

PER AHORA-INDEPENDIENTES
UPD
APRA
FIM
PER POSIBLE
UNIDAD NACIONAL
NO AGRUPADOS
ALIANZA NACIONAL
CONCERTACIN PARLAMENTARIA
Fuente de informacin: Unidad de Apoyo a Comisiones.
Nota. Slo se considera a integrantes de las comisiones que son titulares.

Se destaca el alto porcentaje de asistencia del grupo Per Ahora - Independientes, 72%. El APRA
presenta el menor porcentaje de faltas, con 11%. Por otro lado, el grupo Concertacin Parlamentaria
presenta el menor porcentaje de asistencia, con 60%, as como el mayor porcentaje de faltas, con
19%.

IV.

DICTMENES

Los dictmenes son la opinin formalmente aprobada por las comisiones respecto de una iniciativa
parlamentaria bajo su competencia. En este tem se presenta el nmero de dictmenes recados
sobre proposiciones de ley producido en las comisiones ordinarias.

CUADRO 3
DICTMENES DE PROPOSICIONES DE LEY1
PERIODO PARLAMENTARIO 2001-2006
(AGOSTO-DICIEMBRE)

TIPOS DE
DICTAMENES

2001-2002

2002-2003

DESFAVORABLE
6
FAVORABLE
200
INHIBICIN
0
TOTAL
206
Fuente de informacin: Unidad de Apoyo a

111
355
4
470
Comisiones.

2003-2004

2004-2005

2005-2006

Total

Promedio
2001-2005

75
200
4
279

54
200
51
305

37
153
12
202

283
1,108
71
1,462

62
239
15
316

Nota. La muestra slo considera a los dictmenes con votacin por mayora y unanimidad.

La denominacin Dictmenes de proposiciones de ley, para el presente caso, comprende tambin los dictmenes sobre
proposiciones de resolucin legislativa y proposiciones de resolucin legislativa del Congreso. Por el contrario, no comprende
los dictmenes derivados de observacin presidencial, ni los resultantes de acciones de control sobre decretos legislativos y
decretos de urgencia.

15

Durante el periodo 2005-2006 se elabor un total de 202 dictmenes originados en proposiciones de

ley. Las Comisiones que ms dictaminaron fueron las de Educacin, Ciencia, Tecnologa, Cultura y
Patrimonio Cultural, con 18 dictmenes; de Constitucin y Reglamento, con 17; y Presupuesto y
Cuenta General de la Repblica, con 15. Las Comisiones que menos dictmenes produjeron fueron las
de Gobiernos Locales, con 1; y las de Fiscalizacin y Contralora; de Juventud y Deporte; de
Relaciones Exteriores; y de Trabajo, con 2 dictmenes cada una.
Al comparar el periodo de anlisis con el promedio 2001-2005 (316) se observa una disminucin del
36%. Esto se debi a una menor produccin en 19 de las 24 comisiones, entre las que resaltan
Trabajo; Justicia y Derechos Humanos; Economa; y Relaciones Exteriores.

V. INVITACIONES A COMISIONES
En este rubro se muestra la asistencia de los ministros a las comisiones ordinarias por invitacin.
En el periodo en referencia se registraron 74 asistencias de ministros, 9 menos que en el periodo
anterior. Las comisiones que tuvieron una mayor asistencia de ministros fueron las de Presupuesto y
Cuenta general de la Repblica, con 17, y de Relaciones Exteriores, con 13, una cantidad bastante
mayor al promedio de 3 asistencias por comisin.
En el cuadro 4 se presentan las funciones en razn de las cuales asistieron los ministros. Durante este
periodo los ministros asistieron, principalmente, para brindar informacin (42%).
CUADRO 4
ASISTENCIA DE MINISTROS A LAS COMISIONES ORDINARIAS POR INVITACIN
(VARIACIN PORCENTUAL POR FUNCIN)
PERIODO ANUAL DE SESIONES 2005-2006
AGOSTO DICIEMBRE
FUNCIN
INFORMATIVA
PRESUPUESTAL
REPRESENTACIN
LEGISLATIVA
FISCALIZACIN
CONTROL POLTICO
PROTOCOLAR
Fuente de informacin: Unidad de Apoyo a Comisiones.

%
42%
18%
15%
8%
6%
6%
5%

Notas
1.La clasificacin de funciones encuentra sustento en las definiciones operativas y en los datos recopilados por la Unidad de
Apoyo a Comisiones. Se deja constancia de su carcter provisional, debido a las superposiciones que se puedan apreciar dichas
funciones en razn de la naturaleza compleja del acto parlamentario y el carcter esencialmente polivalente de las funciones y
de los procedimientos parlamentarios.
2. Definiciones de las funciones
El ministro asiste a pedido de la comisin o por iniciativa propia y con su presencia da cumplimiento a algunas o varias de las
siguientes funciones que el Poder Ejecutivo comparte con el Poder Legislativo:
INFORMATIVA: Realizar exposiciones o informes relacionados con diversos temas de inters, problemas, situaciones o
incidencias que tienen que ver con el sector a su cargo.
PRESUPUESTAL: Efectuar informes o exposiciones referentes a temas inherentes al presupuesto anual del sector a su cargo;
proponer la autorizacin de una transferencia de partidas en el presupuesto del sector pblico o un crdito suplementario a
favor de su sector; y sustentar los proyectos sobre la materia en sesin de comisin.
REPRESENTACIN: Llevar a cabo informes o exposiciones referentes a las polticas y perspectivas; al plan de trabajo o al
balance de su labor; o sobre cualquier asunto de inters pblico que la comisin estime necesario someter a su consideracin y
est relacionado con su sector.

16

LEGISLATIVA: Sustentar un determinado proyecto de ley con la finalidad de que se apruebe una iniciativa legislativa de inters
social o relacionada con el sector a su cargo.
FISCALIZACIN: Investigar las denuncias remitidas por la ciudadana o realizadas por iniciativa de los propios congresistas,
para efectuar informes referentes a ellas o a algn asunto de inters pblico vinculado a cualquier actividad en la que se
efecte el uso y la disposicin de bienes, fondos y recursos pblicos.
CONTROL POLTICO: Efectuar informes referentes a denuncias sobre la conducta poltica del Gobierno, el ejercicio de la
delegacin de facultades legislativas y el dictado de decretos de urgencia; asimismo, a la presunta infraccin de la
Constitucin, a delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones por las altas personalidades del Estado que gozan de las
prerrogativas del artculo 99 de la Constitucin Poltica y, adems, en torno al comportamiento de autoridades locales y
regionales.
PROTOCOLAR: Efectuar informes, exposiciones referentes a determinados actos ceremoniales (fechas conmemorativas o
reconocimiento a personajes ilustres) o actos protocolares (visitas de jefes de estado, embajadores o funcionarios destacados a
nuestro pas); asimismo, para informar los motivos de la visita oficial del Presidente de la Repblica a otros pases o temas
relacionados con propuestas de convenios o tratados con otros pases que son materia de estudio por las comisiones.

17

La Direccin de Comisiones y Documentacin efecta la compilacin de incidencias

procedimentales surgidas en el desarrollo de las sesiones en las diversas comisiones. Como
resultado de dicha compilacin surge diversidad de interrogantes relativos a los procedimientos
parlamentarios, algunos de los cuales ponemos a su consideracin. Puede remitirnos su respuesta
o sus comentarios a nuestro correo electrnico: boletindecomisiones@congreso.gob.pe
.

1. Existe sustento reglamentario para que una

comisin asuma competencia y se pronuncie
sobre
proyectos
de
ley
que,
independientemente de la similitud de
materias, no hubieran sido remitidos a ella?

2. Aprobar un dictamen y registrarlo en acta tendra

efecto vinculante para los miembros de la comisin, aun
si deciden no firmarlo? Si la respuesta es positiva, a
quin corresponde hacer efectivas las consecuencias o
efectos del carcter vinculante de esa aprobacin?

3. Qu acciones debera realizar el Presidente de

una comisin para enmendar la declaracin de
levantamiento de sesin y continuar debatiendo y
aprobando diversos temas luego de dicho
levantamiento?

4. Puede una comisin secundaria emitir un

dictamen de adhesin a otro dictamen de una
comisin principal, aun cuando a la fecha de dicho
dictamen, el segundo de ellos no haya sido
presentado tadava al Departamento de Trmite?
18

FECHAS

ACTIVIDAD

EXPOSITORES

Mir. 18.5.2005
Vier. 20.5.2005

Procedimientos en el Parlamento
italiano

Nicola Lupo

Lun. 30.5.2005
Mar. 31.5.2005
Mir. 01.6.2005

Procedimientos, metodologa y
alcances en la experiencia y cultura de
Suiza

Werner Bussmann

3 al 24.6. 2005

Evaluacin y tcnicas de proyectos de

ley y elaboracin de dictmenes

ESAN

Dos casos de modernizacin

legislativa: experiencias en California y
Bolivia

William W. Culver

Lun. 10.10.2005

Expositores internacionales
Lluis Aguil i Lcia
Jess Ma. Corona Ferrero
Valerio Di Porto
Thomas Hadamek
Carmela Mallaina
Herv Message
Manuel Pulido Quecedo
Fernando Santaolalla Lpez
Pablo Santolaya Machetti
Vier. 25.11.05
Sb. 26.11.05
Dom. 27.11.05

Primer Congreso Internacional de

Derecho Parlamentario: Naturaleza,
Fundamentos y transformacin del
Derecho Parlamentario.

Expositores nacionales
Jos Abanto Valdivieso
Natale Amprimo Pl
Omar Cairo Roldn
Csar Delgado Guembes
Patricia Durand Vsquez
Jos Elice Navarro
Eloy Espinosa-Saldaa
Eduardo Hernando Nieto
Csar Landa Arroyo
Vctorhugo Montoya
Fernando Tuesta Soldevilla

19