LA ADMINISTRACIN PBLICA

La etimologa del trmino administrar nos remite a las

palabras latinas ad ministrare (servir), y ad manus
trahere (manejo o gestin), por lo tanto, esta accin lleva
implcita dos acciones concretas. Se puede decir que la
administracin existe en la medida que existan un grupo de
personas que se proponen consciente y racionalmente a una
meta o propsito por alcanzar, por lo tanto, hay que dejar en
claro que no es cualquier grupo. Ante esta aclaracin
podemos entonces concluir que dentro del mbito pblicos se
cumple con las caractersticas mencionadas, y entonces,
conviene hacer una reflexin respecto a la disciplina de la
administracin pblica y a los diversos fenmenos que de ella
se derivan.
Qu es la ADMINISTRACIN PBLICA?
La profesin de la administracin aplicada al sector
pblico tiene su origen con la creacin de la sociedad
organizada desde los mementos ms remotos de la sociedad
primitiva, donde comienzan a manifestarse la necesidad
social de organizar los esfuerzos de los individuos para lograr
los fines comunes en la supervivencia y el desarrollo del ser
humano.
Las tres civilizaciones bsicas para el desarrollo del
mundo occidental, hebrea, griega y romana establecen
modelos de estado y administracin pblica que involucran a
un marco de tradicin legal religioso (hebreo), democrtico
popular (griego) y jurdico (romano), que se enriquecen con
los aportes europeos del renacimiento, particularmente con el
nacimiento de la repblica parlamentaria francesa y la
monarqua liberalista inglesa que tienen gran influencia en el
desarrollo de la disciplina de la administracin pblica.
La AP es un producto del desarrollo histrico y de la
diferenciacin interna como consecuencia de la divisin del
poder de la monarqua absolutista en diferentes poderes:
legislativo, ejecutivo y judicial y de la necesidad de disponer

de un instrumento ejecutor de los programas establecidos

por la instancia poltica. (Principio bsico de la democracia).
Despus de la II Guerra Mundial las Administraciones
Pblicas adquirieron la forma de organizaciones complejas
prestadoras de los servicios ms variados para la ciudadana
(Estado del Bienestar), generando un importante crecimiento
de la Administracin y del tipo de funcionarios.
La administracin pblica en su acepcin ms amplia
comprende segn W. Jimenez Castro, la actividad
administrativa que realiza el estado para satisfacer sus fines,
a travs del conjunto de organismos que componen la rama
ejecutiva del Gobierno y de los procedimientos que ellos
aplican, as como las funciones administrativas que llevan a
cabo los otros rganos y organismos del Estado.
La administracin pblica en su esencia tiene una
connotacin material(objetiva) y formal(subjetiva). En lo
material, tiene que ver con la accin positiva del Estado,
concretamente debe dar satisfaccin a las necesidades
colectivas, mediante un conjunto de procedimientos
especiales. En cierta forma, su accin se traduce en las
diversas rdenes y procedimientos generales y especficos del
poder Ejecutivo. El formal corresponder por lo tanto a todos
los rganos encargados de ejercer estas acciones.
La actividad de gobierno no se incluye en la actividad
administrativa que cumplen estos rganos, pues es una
actividad absolutamente poltica.
Garrone la define como la actividad permanente,
concreta y practica del Estado que tiende a la satisfaccin de
las necesidades del grupo social y de los individuos que lo
integran.
Doctrinarios administrativos la califican como la accin
del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias
para el cumplimiento de las leyes y para la conservacin y
fomento de los intereses pblicos y al resolver las
reclamaciones a que da lugar el demandado.
El concepto moderno de Administracin Pblica sirve
para designar al conjunto de procedimientos, mecanismos y
formas sociales por medio de las cuales el Estado gestiona
administra
tanto
bienes
como
servicios
pblicos,

reglamenta la actividad econmica privada y contribuye, a

travs de la poltica econmica, al funcionamiento del
mercado. La administracin surge con el capitalismo, como un
instrumento de dominacin y control, que es ejercido por el
poder central y por el grupo social vinculado al mismo.
Es un conjunto de organizaciones diferenciadas vertical y
horizontalmente. La dimensin vertical se estructura en un
primer nivel poltico y un segundo nivel operativo o
instrumental; horizontalmente se diferencia en distintas
organizaciones con cometidos concretos y especializados,
entre las que podemos destacar organizaciones coercitivas
para hacer eficaz el la dominacin, como son la polica,
sistema judicial, ejercito..., organizaciones sectoriales como
los Ministerios de los diferentes sectores de la vida social y
econmica, y dentro de los cuales se encuadran las
organizaciones prestadoras de servicios como salud,
educacin, transportes y comunicaciones, etc.
NIVEL

INSTITUCIN
PODER
Nivel poltico EJECUTIVO

ELEMENTOS
TAREAS
- Presidente de la
- Representaci
Repblica (Jefe de
n.
Estado y Jefe de
- Produccin de
Gobierno).
leyes (solo el
- Ministros
Presidente de
la Repblica)
- Fija objetivos.
- Realiza
acciones
ejecutivas.
PODER
- Diputados.
- Produccin de
LEGISLATIVO
leyes.
- Senadores
Ejecucin
de
lo
- Justicia.
Nivel
ADMINISTRACI
prescrito
en
el
- Servicios
operativo o N PBLICA
mbito poltico.
pblicos
instrumental
desconcent
rados.
- Seremas

La Administracin Pblica y la Burocracia no son

conceptos
sinnimos.
Por
ejemplo,
existen
algunas
instituciones estatales que constituyen organizaciones poco
burocrticos y s flexibles y adapatables a las situaciones
cambiantes. Los niveles operativos de la baja Administracin
suelen ser ms burocrticos que la alta Administracin. La
mayor o menor burocratizacin administrativa es una cuestin
emprica.
La Administracin Pblica constituye un poder pblico. Su
autoridad se manifiesta a travs de las distintas polticas
pblicas, de las normativas, de las regulaciones, de un
repertorio de disposiciones y actos de carcter administrativo.
Son tantas y tan pluriformes que estn presentes en todos los
asuntos
de
la
vida
cotidiana.
Algunas
de
estas
manifestaciones son de obligado cumplimiento para todos los
ciudadanos y para el conjunto de las organizaciones sociales.
El paso de un sistema poltico centralizado y autoritario a
un modelo sociopoltico descentralizado y participativo ha
supuesto la transformacin de las estructuras organizativas
del poder. La Administracin Pblica se ha tenido que ir
adaptando al contexto y exigencias de los estados
democrticos y de las sociedades del bienestar. En los
primeros estadios del capitalismo, su estructura y
funcionamiento responda, salvando las distancias al
modelo weberiano. Su actividad consista en el cumplimiento
de una reglamentacin jurdica que contemplaba los hechos y
situaciones que habitualmente se producan en la sociedad,
las cuales afectaban a las relaciones econmicas y sociales de
los ciudadanos, y requeran la intervencin del estado. Este
procedimiento, vlido en un modelo productivo basada en una
produccin en masa y con un bajo nivel de mecanizacin y
tecnologa, resulta insuficiente hoy, ya que la intervencin del
estado en la sociedad civil afecta a mltiples mbitos de la
vida de los ciudadanos y la complejidad de la vida moderna
exige respuestas eficaces y rpidas, por parte del poder, para
la solucin o prevencin de una diversidad de problemas

polticos, econmicos y sociales. El estado ha pasado de

garantizar y proteger unos derechos y exigir unas
obligaciones individuales, a gestionar unos servicios y bienes
pblicos, que requieren enormes previsiones presupuestarias
y
grandes
recursos
humanos.
La
gestin
exige
necesariamente eficacia y eficiencia tanto en el procedimiento
como en las resoluciones.

MODELOS DE ADMINISTRACIN PBLICA

Una de las alternativas para identificar algunos modelos

de administracin pblica es la que entregan los autores
Holmes & Schand (1995), quienes presentan una
caracterizacin genrica de los modelos gerenciales:
Carcter estratgico u orientado por resultados en el
proceso decisorio.
Descentralizacin.
Flexibilidad.
Desempeo creciente.
Competitividad interna y externa.
Direccionamiento estratgico.
Trasparencia y responsabilidad por los resultados.
A continuacin se presentan tres modelos de
administracin pblica que han sido reconstituidos a partir de
la literatura corriente sobre esta disciplina.
1. Una visin ortodoxa de la administracin pblica
Esta visin es la que ms se aproxim originariamente a
la concepcin del tipo ideal utilizada por Weber, an cuando
haya evolucionado en cuanto a su morfologa. Tiende a
prescribir reformas centradas en el empleo y mejoramiento
de medios como factores de eficiencia para el fortalecimiento
institucional de organizaciones y poderes (OToole, 1984).
Esta visin se remonta a las primeras iniciativas de la
administracin pblica estadounidense para estructurarse,
hacia 1870,
como
reaccin
al patrimonialismo,
y
posteriormente, en 1939 con la comisin Brownlow, que sent
las bases del welfare state estadounidense contemporneo y

alcanz una slida tradicin en la disciplina (Rosembloom,

1971). Su mayor exponente podra ser Woodrow Wilson,
taxativo al afirmar que las cuestiones administrativas no son
cuestiones polticas.
El pensamiento ortodoxo ha evolucionado en el sentido
de prescribir reformas que apuntan a la consolidacin de una
administracin pblica actuante, basada en la expansin
efectiva del Estado y en la construccin de instituciones
fuertes (institution building), para la maximizacin de las
respuestas a los desafos sociales con las siguientes
caractersticas:
a) Control
federal
central
sobre
actividades
de
planificacin, coordinacin, direccin, formulacin e
implementacin de polticas pblicas.
b) nfasis en el aumento global de la capacidad de
implementacin de polticas en las diversas esferas del
Estado.
c) Ocupacin de cargos claves por funcionarios de carrera,
profesionales especializados, entrenados y equipados
con tecnologas y mtodos gerenciales, y dotados de
recursos presupuestarios.
d) nfasis en la capacidad gerencial del servidor pblico
como incentivo para la innovacin.
e) Limitacin de la interferencia poltica sobre la
administracin, mediante contratos de gestin flexibles,
inclusive por medio de arreglos organizacionales
experimentales.
f) Responsabilidad desde la base hacia el vrtice, versus
direccin desde el vrtice hacia la base.
g) nfasis en los ciudadanos usuarios y clientes.
h) Prioridad en la administracin de cargos y salarios
pblicos.
i) Incremento de los programas de reclutamiento en polos
de excelencia profesional.

2. Una visin liberal de la administracin pblica

Esta se contrapone con la visin ortodoxa en el sentido

de que propone un modelo de administracin pblica basado
en la lgica del mercado. En el nivel micro-organizacional se
reduce la utilidad de las organizaciones pblicas a las
finalidades
del
mercado
,
tanto
en
el
sentido
macroeconmico como en lo que respecta a la evaluacin de
la relacin costo beneficio. Se propone un aumento de la
capacidad de decisin poltica del burcrata, pero se enfoca la
cuestin de la tica de la burocracia desde la ptica de su
conformacin a las orientaciones poltico-partidarias.
En el plano macro-organizacional, se basa en la
adecuacin del equipamiento administrativo del estado a las
finalidades mnimas del estado de derecho, acorde con los
valores polticos dominantes. La propuesta liberal de
administracin pblica invierte la visin de burocracia pblica
y la subvierte a la lgica del mercado, posicionndose contra
el estado.
Sus principios se inspiran en el ideal de intervencin
estatal de los economistas clsicos y de los adeptos de la
llamada teora de la escogencia pblica (public choice),
inspirados en la filosofa liberal de Adam Smith y en el
pensamiento econmico de la escuela Austraca del siglo XIX.
Este pensamiento, en el que actualmente se destacan las
corrientes monetaristas y neoliberal, dentro de las cuales
incluyen principalmente Milton Friedman, George Stigler y
Gary Baecker, y los ms destacados tericos de la escogencia
pblica, James Buchanan, Gordon Tollock, William Niskanen y
Vincent Ostrom, alcanz su mxima notoriedad en los medios
acadmicos y polticos en los aos 80, periodo ilustrado con
evidencias empricas como la cada del muro socialista y la
crisis del welfare state.
Este abordaje parti de una imagen altamente negativa
de la burocracia pblica: negligencia ante el inters pblico;
exceso de gastos; Dispendio; falta de inters directo del
funcionario en la obtencin de resultados; monopolio de
funciones; adopcin, por parte de los burcratas, de la
polticas ms convenientes a sus propios intereses, etc. En
consecuencia, se prescribe un modelo de modernizacin

basado en la imposicin de severos lmites a la accin

pblica, en una clara tentativa por contener, no por superar la
patologa burocrtica que se denuncia. Las caractersticas de
este modelo son los siguientes:
a) Reduccin del tamao del Estado, va privatizacin,
tercerizacin y voluntarismo.
b) Descentralizacin y desconcentracin de la esfera
federal hacia la estatal y municipal.
c) Desreglamentacin radical.
d) Fuerte liderazgo poltico desde el vrtice hacia la base.
e) Lealtad extrema a los programas de gobierno.
f) Ocupacin de cargos- claves en la administracin por
individuos comprometidos con la agenda poltico
partidista, en lugar de funcionarios de carrera.
g) Papel tecnocrtico del administrador pblico: restringido
a tareas administrativas, como administracin de
contratos, servicios y normas.
h) Empleo de tcnicas de administracin por resultados en
las instancias de ejecucin, como administracin por
objetivos, premios e incentivos por productividad.
i) Proceso decisorio centrado en anlisis costo beneficio.
3. Una Visin Empresarial de la Administracin Pblica
Un tercer modelo de administracin pblica alcanz a
ocupar, de una formas incisiva, un lugar central en las
discusiones acadmicas y polticas en el campo de la
administracin pblica en los aos 90. El enfoque empresarial
para el sector pblico se basa en la prescripcin de tcnicas
originalmente empresariales, tales como la reingeniera, la
calidad total, el redimensionamiento, etc. , para la gestin de
organizaciones pblicas, el argumento para ello, es de que
existen presiones crecientes para el mejoramiento de los
servicios y la reduccin de gastos, mediante restricciones
presupuestarias.
La nueva era, post-progresista, se caracteriza por la
competencia global, por la integracin de la comunicacin,
por la economa centrada en la tecnologa y en los nichos de
mercado, caractersticas segn estos autores, incompatibles

con la lgica operacional de la burocracia tradicional.

Sugieren por lo tanto un nuevo modelo de gobierno, centrado
en la produccin de bienes y servicios pblicos de alta
calidad, orientados hacia los clientes de una manera
empresarial de acuerdo con estos diez principios (Osborne &
Gaebler, 1994)
a) Preferencia por alternativas de produccin externa de
bienes y servicios; tercerizacin, asociaciones gobiernosociedad civil, voluntariado, etc.
b) Gestin participativa de programas y proyectos con los
clientes.
c) Estmulo a la competencia interna y externa.
d) Desreglamentacin interna, simplificacin organizacional
y clarificacin de papeles y misiones.
e) Evaluacin y financiamientos basados en resultados.
f) Imagen del cliente como consumidor; el derecho a la
escogencia, investigacin de preferencias y actitudes,
entrenamiento en atencin y formularios de sugerencias.
g) Creacin de centros de resultados financieros,
promoviendo una accin pblica rentable.
h) Previsin estratgica de servicios.
i) Descentralizacin y desconcentracin: control jerrquico
versus autoridad, desarrollo de equipos (team building),
gestin participativa, cooperacin trabajadores-gerentes,
crculos de control de calidad y programas de desarrollo
gerencial.
j) Atencin de las finalidades gubernamentales a travs de
la reestructuracin del mercado.

Funcin de las administraciones pblicas

Diferenciacin
o
divisin
del
trabajo
en
la
Administracin
El macrosistema de la Administracin Pblica presenta una
diferenciacin:
a)
Vertical,
con
los
diferentes
niveles
jerrquicoadministrativos y de funciones o competencias.
b) Horizontal, que conforma los mbitos de tareas como
Hacienda, Defensa, Asuntos Sociales, etc.

Dimensiones de las
Administracin Pblica

funciones

tareas

de

la

Las administraciones pblicas en las sociedades

capitalistas avanzadas desarrollan una doble funcin: de
socializacin, a travs del establecimientos de unos
procedimientos democrticos que permiten el desarrollo y la
consolidacin de unos rganos participativos en la toma y
ejecucin de las decisiones que afectan a la ciudadana; y, por
otra parte, de desprivatizacin del poder en la manera en que
la autoridad y el estado se ponen al servicio del ciudadano
elector.
Las funciones que la sociedad civil ha delegado en las
administraciones pblicas son, principalmente:

Funcin
Poltica

Objetivo
Contribuir a la legitimacin del poder
Posibilitar
el
desarrollo
de
derechos
democrticos
Desarrollar polticas econmicas
Econmica Contribuir al funcionamiento del mercado
Satisfacer las necesidades individuales
Poltica exterior: relacin sociedad-entorno
Poltica interior: relacin ciudadanos-grupos
Administrativ sociales
a
Poltica administrativa: garantizar prestaciones

y recursos
Poltica social: integracin e igualdad social,
democratizacin de las estructuras...
Las
funciones
del
estado,
a
travs
de
las
administraciones pblicas, son resumidas por R. Mayntz, en
las siguientes1[7]:
"1. Reglamentacin de las relaciones entre una sociedad
y su entorno; ello significa como mnimo aseguramiento de
las fronteras del sistema frente al exterior (seguridad
exterior)... pertenece a este punto todo el extenso mbito de
las relaciones internacionales.
2. Reglamentacin de las relaciones entre los miembros
del sistema, y ello tanto entre los individuos como entre los
grupos (orden interno).
3. Aseguramiento de la capacidad de accin del sistema
poltico-administrativo,
sobre
todo
garantizando
el
abastecimiento de los recursos necesarios...
4. Prestaciones de abastecimiento y servicios...
5. Conduccin del desarrollo social hacia determinados
objetivos; tales objetivos pueden ser, entre otros: integracin
nacional, igualdad social, construccin del socialismo,
democratizacin, as como tambin crecimiento econmico,
mejora de la salud pblica o elevacin del nivel educativo".

Estrategias de las administraciones pblicas

1. Estrategia de flexibilidad
a) objetivo: lograr competitividad para responder y
anticiparse
a
las
nuevas
necesidades
sociales
y
administrativas
b)
actuaciones
para
lograr
una
estructura
administrativa flexible
1

- Desarrollar estructuras reducidas, centradas en las

prestaciones ms que en departamentos formales, y
responsabilizadoras, con escaso nivel jerrquico, que permita
la rapidez en la toma de decisiones.
- Promover grupos de proyectos y actuaciones ante
necesidades y prestaciones sociales y administrativas
concretas y localizadas.
- Potenciar burocracias profesionales.
- Promover diseos de organizacin por reas
estratgicas de actividad.
- Ampliar la autonoma y medios de las unidades
estratgicas de gestin.
- Reduccin de la complejidad y simplificacin de los
procesos administrativos.
- Disear la organizacin en base a la eficacia y atencin
al pblico y no al control.
2. Estrategias de coherencia
a) Objetivo; coherencia con el entorno poltico, social y
econmico y con su propia estructura interna, para poder
lograr una mayor capacidad de respuesta y de servicio.
b) actuaciones para lograr una coherencia institucional
con el entorno
- Desarrollar la actividad de la organizacin orientndola
a las necesidades de los distintos sectores sociales, desde una
doble perspectiva:
- diseando estructuras que permitan la percepcin
de nuevas necesidades sociales.
- desarrollando una cultura organizativa en la
administracin orientada a la satisfaccin de necesidades
sociales, el cambio y a la innovacin.
- Apertura al exterior y sensibilidad para percibir las
necesidades sociales y administrativas y la evolucin de las
tecnologas existentes.
-Disear estructuras y sistemas que permitan adecuar la
tecnologa de gestin a las necesidades de la organizacin y a
las demandas de los ciudadanos.

- Potenciar la calidad y eficacia en la prestacin de

servicios
- Aplicar unos procedimientos con la suficiente capacidad
de adaptacin a las circunstancias.
- Potenciar canales de comunicacin entre las diferentes
unidades administrativas.
- Disear sistemas directivos que permitan la flexibilidad
de estructuras y sistemas.
3. Actuaciones en Gestin Recursos Humanos
- Disear polticas directivas que primen la capacidad
innovadora y de compromiso.
- Promover estructuras y sistemas directivos basados en
los recursos humanos (motivacin)
- Profesionalizar las administraciones pblicas.
- Establecer estructuras que
permitan la movilidad
sistemtica de recursos humanos.
- Fijar polticas de captacin y formacin de directivos
con capacidad de gestin y de liderazgo.
- Disear la actuacin por objetivos compartidos.
- Potenciar estructuras que permitan las relaciones
informales..
- Integrar a las personas en la gestin y en el proceso
productivo.

La planificacin administrativa
Qu es?
- una toma de decisin en funcin de unos objetivos
y de una programacin de medios,
- una respuesta ante una situacin difcil y
conflictiva entre diversos programas.
- supone un intento de racionalizacin que permite
organizar decisiones.
Qu implica?

- Globalizar los problemas en un contexto ms

amplio.
- Proyeccin hacia el futuro: "qu debemos hacer
hoy para estar preparados para el maana".
- Intervencin sobre el sistema econmico y social.
- Delimitar un mbito temporal de actuacin.
Cules son sus objetivos?2[8]
1. Garantizar la estabilidad y el crecimiento econmico
por medio de la poltica monetaria, poltica de empleo,
inversiones pblicas...
2. Inverstir en reas no especulativas para el capital
privado: asistencia social, transporte de masas...
3. Redistribuir la renta y riqueza, a travs de la poltica
fiscal y presupuestaria.
4. Paliar los efectos de los ciclos econmicos regresivos.
5. Proveer servicios pblicos y sociales de bienestar:
educacin, sanidad, prestaciones sociales...
6. Planificar y coordinar el desarrollo integral de reas
deprimidas, por medio de polticas de desarrollo rural...
Cul es su contenido?
* Planificacin de la seguridad nacional
* Planificacin Econmica
- Poltica de Inversin para el crecimiento
econmico
- Poltica de Pleno empleo
- Poltica monetaria (antiinflacin y procedimiento)
- Poltica mercantil
- Poltica de renta (distribucin)
- Poltica de empleo (educacin)
- Poltica energtica (recursos estratgicos)
- Poltica cientfica (investigacin y desarrollo)
- Poltica sectorial (agricultura,..)

* Planificacin Social
- Poltica de seguridad sociolaboral
- Poltica de servicios de bienestar
- Poltica de servicios sociales individuales
colectivos:
salud, educacin, vejez, vivienda,...

* Planificacin medioambiental
- Tratamiento residuos y contaminacin
- Gestin de terrenos pblicos
- Recursos acuferos
- Conservacin de recursos
- Preservacin de la naturaleza
- Proteccin de especies en vas de extincin
- Proteccin de espacios frgiles y nicos
- Energa alternativa
* Planificacin urbana
- Utilizacin del suelo
- Transporte local
- Reurbanizacin
- Diseo urbano
- Conservacin del entorno urbano
- Desarrollo comunitario
* Planificacin del Desarrollo regional
- Desarrollo de recursos naturales
- Desarrollo econmico regional
- Poltica migratorio y de poblacin
- Ubicacin de la industria
- Transporte regional
- Desarrollo rural regional
PROBLEMAS DE LA ADMINISTRACION PBLICA
Un entorno de bajo crecimiento econmico presiona para
reducir el gasto pblico y conduce a polticas reformadoras de
la Administracin Pblica con el objetivo de incrementar la

eficiencia administrativa y la reduccin de gastos. Sectores

sociales (empresas y clases sociales acomodadas) presionan
sobre los gobiernos para reducir la imposicin fiscal, con la
consiguiente merma de ingresos de la Administracin que se
ve atrapada con demandas contradictorias como son la
reduccin de impuestos y mayores subvenciones a las
empresas y los grupos sociales ms des-favorecidos.
Otro problema es que el modelo ideal weberiano atribuye
a la Administracin una funcin instrumental, pero existe una
tendencia de los funcionarios a INDEPENDIZARSE y a ocupar
parcelas de poder de manera ILEGITIMA, para as poder influir
en la toma de decisiones polticas. La Administracin como
instrumento de la poltica puede contribuir a legitimar o
deslegitimar la accin poltica del partido en el gobierno.
La identificacin ideolgica y clientelar de los
funcionarios con el partido en el gobierno. El funcionario tipo
ideal debe tener una cierta neutralidad para facilitar el
cambio gubernamental y la continuidad de las tareas
administrativas.