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Descentralización de la educación y municipalidades UNA MIRADA A LO ACTUADO

Fanni Muñoz - Ricardo Cuenca - Patricia Andrade

de la educación y municipalidades UNA MIRADA A LO ACTUADO Fanni Muñoz - Ricardo Cuenca -
Descentralización de la educación y municipalidades UNA MIRADA A LO ACTUADO Fanni Muñoz Ricardo Cuenca

Descentralización de la educación y municipalidades

UNA MIRADA A LO ACTUADO

Fanni Muñoz

Ricardo Cuenca

Patricia Andrade

Marzo 2007

Consejo Directivo Presidente Manuel Iguiñiz Echevarria Vice Presidenta Eliana Ramírez de Sánchez-Moreno

Vocales Dante Córdova Blanco Luis Guerrero Ortiz Jesús Herrero Gómez s.j. Dina Kalinowski Echegaray Peregrina Morgan Lora Ludolfo Ojeda y Ojeda Grover Pango Vildoso

Directora Ejecutiva Peregrina Morgan Lora

© Foro Educativo 2007 Se autoriza la reproducción siempre y cuando se cite la fuente

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº Marzo 2007

Diagramación e impresión Raúl Peña S.A.C. Tf: 464 0747

FORO EDUCATIVO Calle Luis Manarelli 1100, Magdalena del Mar. Lima 17, Perú Telefax: (51 1) 264 0607 / 264 6218 / 264 2638 www.foroeducativo.org

Esta publicación es financiada por la Fundación Ford en el marco del Proyecto “Vote- mos por la Educación”

Índice

Introducción

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1. ¿Dónde estamos en el proceso de descentralizar la educación?

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1.1 El papel asignado a las municipalidades:

poniendo en orden la normatividad existente

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1.2 La transferencia de competencias

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1.3 La gestión participativa de las políticas educativas regionales

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2. De la administración territorial al desarrollo social. Historicidad y papel de los gobiernos locales en la educación

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3. Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

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3.1 El Plan Piloto de Municipalización: del plan piloto experimental a la municipalización de la gestión educativa 34

3.2 Las voces de los alcaldes y actores locales

Reflexiones finales

Bibliografía

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de la gestión educativa 34 3.2 Las voces de los alcaldes y actores locales Reflexiones finales

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Introducción

Después de cuatro años de haberse iniciado el proceso de descentraliza- ción, y en un contexto de reforma del Estado que impulsa el gobierno ac- tual, el Grupo de Descentralización de Foro Educativo pone a disposición del público el documento Descentralización de la educación y municipa- lidades. Una mirada a lo actuado.

Este texto es el resultado de las discusiones y debates sostenidos en el interior del grupo, que está interesado en reflexionar y hacer un segui-

miento del proceso de descentralización política, específicamente la edu- cativa. Asimismo, desde julio del 2006 y luego del discurso presidencial,

y posteriormente en octubre, con el anuncio de las veinte medidas del

shock descentralista, el Grupo de Descentralización de Foro Educativo, conjuntamente con Propuesta Ciudadana, el Proyecto Partners for Heal- th Reformplus (PHRplus) y Foro Salud, realizó dos conversatorios para analizar las medidas del Gobierno e intercambiar información sobre los avances en cada sector. El primer encuentro, sobre La descentralización educativa y el rol de las municipalidades, estuvo a cargo de Foro Educati- vo y se realizó el 16 de julio. El segundo, organizado por el Proyecto PHR- plus, fue sobre Planificación participativa y referéndum en salud: descen- tralizando las decisiones sanitarias y tuvo lugar el 18 de agosto. Ambos convocaron a un conjunto de instituciones públicas y privadas y fueron un espacio de formación, discusión y debate, llegando a formularse algunas recomendaciones al Gobierno.

Como su título lo señala, este documento pretende ser una herramienta para ubicar y dar insumos al lector sobre la descentralización educativa desde dos perspectivas. Por un lado, en la discusión para definir el mo-

delo de descentralización educativa, el marco normativo que la sustenta y las implicancias de los cambios propuestos durante este Gobierno, espe- cialmente en enfoque de la municipalización de la educación. Al parecer, más que un plan piloto de municipalización, cuyo objetivo sería someter

y poner a prueba determinadas hipótesis, para que los resultados ob-

tenidos puedan incluirse en las estrategias y programas nacionales, la propuesta presentada formalmente por el Gobierno se orienta hacia la municipalización de la gestión educativa. Este hecho ocurre en circuns-

por el Gobierno se orienta hacia la municipalización de la gestión educativa. Este hecho ocurre en

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Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

tancias en las cuales la ciudadanía, los colectivos de la sociedad civil organizada y los propios actores no solo no han sido consultados sino que no tienen mayor información sobre el significado del plan piloto. Asimismo, en el actual contexto latinoamericano, donde varios países vecinos —como Chile y Colombia— están sometiendo a ajustes sus modelos municipalistas de educación, en el caso perua- no no ha habido mayor reflexión al respecto.

Una segunda perspectiva del documento comprende un recuento de las princi- pales acciones que se han venido emprendiendo para implementar el proceso de descentralización educativa, una identificación de los avances alcanzados y de los problemas y obstáculos que se han presentado.

Desde Foro Educativo somos conscientes de que son pocos los espacios que existen en el país para reflexionar y discutir sobre la descentralización, proceso que no solo es en sí complejo y contradictorio, sino que requiere permanente reflexión para ubicarnos en su sentido y significado. La reflexión sobre la co- yuntura política tiene que situarse en un marco más general, que abarque lo avanzado en estos cuatro años de implementación del proceso, a la luz de lo que viene sucediendo en las distintas regiones del país y sin perder de vista el debate en torno al modelo de descentralización educativa por el cual queremos orientarnos, y donde la municipalidad cumpla un rol pero no necesariamente represente la apuesta por la descentralización educativa.

No queremos dejar de agradecer a todas las personas que han contribuido con sus ideas a la elaboración de este documento, como consecuencia de la discu- sión sostenida en los distintos espacios de reflexión y debate que se han genera- do. En estos espacios, especialmente en el Grupo de Interés de Descentralización de Foro Educativo, el aporte de Manuel Iguíñiz fue fundamental; muchas de sus ideas han sido recogidas en este documento. Agradecemos también a Julio Var- gas, quien nos apoyó a lo largo de este trabajo.

Agradecemos también a Julio Var- gas, quien nos apoyó a lo largo de este trabajo. 6

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Magdalena, 13 de mayo de 2007

1. ¿Dónde estamos en el proceso de descentralizar la educación?

La descentralización es una política de Estado que fue definida por el gobierno de Alejandro Toledo en el 2001 y que ha sido relanzada por el gobierno actual de Alan García, el 18 de octubre del 2007. Pese a su frondoso y amplio marco normativo 1 , su elaboración no estuvo exenta de dificultades, como lo prueba la falta de concordancia de éste y la demora en la aprobación de algunos dispositivos legales, como ocurrió con la publicación de la Ley del Sistema de Acreditación 28273 2 , entre otras medidas.

Si bien el proceso ya está en marcha y hay evidentes progresos, como la elección de gobiernos regionales y la transferencia de los programas sociales a los gobiernos regionales y municipales, también se observan dificultades para cumplir con las premisas vinculadas a la subsidiaridad, gradualidad, permanencia e integralidad que definen dicho proceso de descentralización (Azpur y Ballón, 2005). Uno de los atrasos ha sido la transferencia de competencias. Esto evidencia que la puesta en marcha de la descentralización es compleja debido a la larga tradición centralista del país y a la falta de consenso político y social sobre los objetivos que se persiguen (Ugarte, 2005: 19). A ello se añade el hecho de que existen serios problemas en la planificación de las acciones, lo cual se explica por la carencia de una estrategia que considere las dimensiones políticas, administrativas y fiscales. Finalmente, el Consejo Nacional de Descentra- lización (CND), órgano rector, no ha cumplido con su rol conductor del proceso.

El relanzamiento de la descentralización por parte del presidente García, con el anuncio de veinte medidas descentralizadoras en octubre del año pasado, pone de manifiesto una voluntad descentralista del actual Go- bierno. Estas medidas son de distinto nivel y valor, y entre ellas están las siguientes:

Ley de Bases de la Descentralización 27783 (2002), Ley Orgánica de Regiones 27867 (2002), Ley que Modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales para Regular la Participación de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil 27902 (2003), Ley Or- gánica de Municipalidades 27972 (2003), Ley de Acreditación 28273 (julio 2004), Ley General de Educación 28044 (2003).distinto nivel y valor, y entre ellas están las siguientes: Esta ley fue aprobada el 9

Esta ley fue aprobada el 9 de julio de 2004 y su reglamento, el 6 de diciembre del mismo año.de Municipalidades 27972 (2003), Ley de Acreditación 28273 (julio 2004), Ley General de Educación 28044 (2003).

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28044 (2003). Esta ley fue aprobada el 9 de julio de 2004 y su reglamento, el

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• Las transferencias sectoriales a los gobiernos regionales (GR) que deben terminar a fines del 2007.

• La transferencia de distribuidoras eléctricas en seis departamentos.

• La capacitación y asistencia técnica a los GR.

• El plan de regionalización y de inversión descentralizada.

• La reforma del CND.

Todas ellas denotan la inexistencia de una estrategia fundada en un consenso social y político y donde se señalen claramente las funciones que deberán cum- plir los distintos niveles políticos. Como se lee en el editorial del boletín Participa Perú (Propuesta Ciudadana, 2006), la voluntad política descentralista que ha ma- nifestado Alan García no es consistente con las medidas que señala, puesto que estas son amplias y poco estructuradas. El reciente decreto supremo 007-2007, mediante el cual el Consejo Nacional de Descentralización es absorbido por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), para convertirlo en una secretaría de descentralización dependiente de ella, es una clara señal de centralismo, puesto que las decisiones se concentran en el Ejecutivo.

1.1. El papel asignado a las municipalidades: poniendo en orden la normatividad existente

De acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralización 27783, este es un pro- ceso definido «por etapas, en forma progresiva, y ordenado». No obstante, en su diseño y posterior implementación se comprueba la ausencia de ordenamiento y correspondencia entre las normas, la falta de unidad de criterios en torno al modelo descentralista que se quiere implementar y, como ya ha sido mencionado, el cum- plimiento parcial de dicho proceso.

En el caso del sector Educación, la Ley General de Educación (LGE) 28044 del 2003 es la que rige la política descentralista y redefine el papel de la sociedad y el Estado 3 . Mientras que el Estado asume un papel normativo, regulador y compen- sador, la sociedad tiene derechos y deberes para contribuir a mejorar la calidad

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3 El artículo 3 señala: «[

]

El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educación integral

y de calidad para todos y la universalización de la educación básica. La sociedad tiene la res- ponsabilidad de contribuir a la educación y el derecho de participar en su desarrollo» [el énfasis es nuestro]. La sociedad es concebida como participante del espacio público. Esta negocia, interactúa, dialoga y consensúa con el Estado en cuanto a decisiones políticas se refiere.

¿Dónde estamos en el proceso de descentralizar la educación?

de la educación. Cabe destacar que esta ley recoge las distintas experiencias que desde la sociedad civil se habían venido realizando a lo largo de los años, así como la serie de reformas y marcos normativos que se dieron en el sector Educación du- rante la década de los noventa, muchos de los cuales no llegaron a plasmarse 4 .

Según la LGE, la nueva estructura de gestión se descentraliza. Se revierte la es- tructura organizativa vertical del sector y se ubica a la institución educativa como la primera y principal instancia de gestión del sistema (artículo 66). En la medida en que la escuela tiene la autonomía suficiente y el poder de decisión para gene- rar los cambios y responder a las demandas y necesidades de los estudiantes es que se garantiza la calidad de la educación (artículo 73). En un segundo plano se señala a la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), instancia descentralizada del gobierno regional con autonomía en el ámbito de su competencia y con una delimitación provincial. Después se señala a la Dirección Regional de Educación (DRE), que es un órgano especializado del gobierno regional (artículo 76) res- ponsable del servicio educativo en el ámbito respectivo. Finalmente, el Ministerio de Educación es señalado como el órgano del gobierno nacional encargado de definir, dirigir y articular la política de educación, cultura, recreación y deporte en concordancia con la política de Estado (artículo 79). La propuesta de gestión que se hace en la LGE apuesta por un modelo participativo donde los actores sociales cumplen un papel activo.

¿Cuál es el modelo de descentralización que está en la base de esta Ley de Edu- cación? En América Latina se han presentado tres modelos descentralizadores que apuntan a los distintos niveles de gobierno y otros que han priorizado el nivel de la escuela misma (Winkler y Gershberg, 2000). El primero es el modelo sub- nacional, con responsabilidad compartida entre los niveles de gobierno; un se- gundo modelo de responsabilidad subnacional es el los estados federales y uno tercero es el basado en la autonomía escolar. Para el caso peruano, a pesar de que la descentralización no fue pensada desde un modelo, el que más se acerca es el primero de los mencionados.

Mientras que la Ley General de Educación 28044 (2003) y la Ley Orgánica de Go- biernos Regionales 27867 (2002) optan por la regionalización de la educación y por la centralidad de la institución educativa (IE) como instancia principal de ges- tión del sistema educativo descentralizado, la Ley Orgánica de Municipalidades

descentralizado, la Ley Orgánica de Municipalidades 4 Como ocurrió con la Ley de Participación Comunal en

4 Como ocurrió con la Ley de Participación Comunal en la Gestión de la Administración Educati- va, el D. L. 26012 de Financiamiento Educativo y el D. L. 26013 de Mejoramiento de la Calidad y Ampliación de la Cobertura de la Educación Peruana.

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Educativo y el D. L. 26013 de Mejoramiento de la Calidad y Ampliación de la Cobertura

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

(LOM) 27972 (2003) dirige, en cambio, la mirada a la municipalidad. En tal sentido

y sobre los principios de jerarquía de normas, es la LGE la que prima; en esta,

la municipalidad es la instancia que tiene los roles más subordinados en materia educativa (Cuenca y Andrade, 2005).

Por otra parte, existe una duplicidad de funciones específicas entre las que se asignan en la Ley Orgánica de Municipalidades (artículo 82) y las que se esta- blecen en la Ley General de Educación para las Unidades de Gestión Educativa

Local (artículo 73), instancias de gestión descentralizada del gobierno regional a nivel provincial en lo que respecta a educación. Estas duplicidades ocurren en nueve de las veinte funciones en el caso de las municipalidades y giran en torno

al diseño, ejecución y evaluación del Proyecto Educativo Local, la promoción y el

apoyo a la diversificación, la asesoría pedagógica y administrativa de las institu- ciones educativas y la promoción y el apoyo a los programas de alfabetización, entre otros. Asimismo, no existe en la LOM ninguna posibilidad que muestre los niveles de articulación entre el gobierno regional, provincial y municipal

1.2. La transferencia de competencias

La Ley de Bases de la Descentralización 27783 (2002) establecía que la transferen- cia y recepción de competencias sectoriales debían comenzar en la denominada

«tercera etapa», a partir del 2004, por la gradualidad del proceso descentralizador. Las primeras etapas correspondían a la instalación de los gobiernos regionales

y locales, y la segunda, a la consolidación del proceso de regionalización. Así,

en el 2004 se inició el traslado de competencias a algunos sectores, como Agri- cultura; en el 2005 le siguieron Transportes y Energía y Minas. Con excepción de Educación y Salud, a los que se dejó para la «cuarta etapa», todos los sectores recibieron las competencias de acuerdo con el Plan de Transferencias aprobado por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), luego de haberlo sido por el Consejo Nacional de Descentralización (CND).

El plan contemplaba el traspaso de 28 funciones a los gobiernos regionales, es decir, del 15% de las funciones sectoriales que debían transferirse según la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. No se consideraron transferencias a los gobiernos locales. Y, en el caso de Educación, no se consideró la transferencia de ninguna función 5 .

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5 El Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales 2005 fue aprobado el 28 de julio del 2005 (D. S. 052-2005-PCM).

¿Dónde estamos en el proceso de descentralizar la educación?

Estas etapas estipuladas en las normas no se llegaron a cumplir según lo indica- do y, por el contrario, se llevaron a cabo paralelamente, sin guardar coincidencia con lo señalado en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Tampoco se con- templó que ya existieran procesos de desconcentración de funciones y que la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (modificada por la Ley 27902) estableciera que a partir de enero del 2004 se iniciarían las transferencias sectoriales que in- cluían a Educación y Salud. En el caso del sector Educación, algunas de las com- petencias que debían transferirse en la práctica era algo que ya se venía haciendo desde el 2002, especialmente las de tipo administrativo.

Por ejemplo, la mayoría de las funciones administrativas y presupuestales, relati- vas a los recursos educativos, ya han sido transferidas a través de las Direcciones Regionales de Educación (DRE) de los gobiernos regionales, con excepción de Lima metropolitana. Asimismo, en el 2005 se seleccionó a los directores regiona- les mediante concurso público, y su gestión fue sometida a una evaluación.

Cabe destacar que una de las principales dificultades para ejecutar los planes

anuales de transferencia de funciones y competencias fue la demora en la apro- bación del Reglamento del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales

y Locales, lo cual impidió que se regulara bien el traslado de competencias co-

rrespondiente al Plan Anual del 2004. El Plan Anual del 2005 se aprobó tardía- mente, en julio de ese año. Las etapas de capacitación y asistencia técnica se cubrieron paralelamente a la de transferencia de competencias (Defensoría del Pueblo, 2006a).

Por otro lado, los problemas de planificación y coordinación que son parte de la

cultura organizacional del sector no permitieron viabilizar el proceso. Así, existían tres tipos de planes: los planes sectoriales que aprobaba cada año el Ministerio de Educación (MED) y que enviaba al CND, el Plan de Mediano Plazo 2006-2010 de funciones sectoriales de los gobiernos regionales del CND, y los Planes Anua- les de Transferencia que aprueba el Consejo de Ministros a través de un decreto

y que se publican en el mes de abril 6 ; todos ellos circulaban indistintamente en el interior del MED.

En Educación se elaboraron un plan quinquenal 2005-2009 y un plan anual de transferencias 2005. En ambos planes no se tuvieron en cuenta los procesos de consulta y creación de consenso entre el Ministerio de Educación y los gobiernos regionales. Por el contrario, fueron elaborados desde el MED, que estructuró el

Por el contrario, fueron elaborados desde el MED, que estructuró el 6 Observación señalada por Gerardo

6 Observación señalada por Gerardo Távara.

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Por el contrario, fueron elaborados desde el MED, que estructuró el 6 Observación señalada por Gerardo

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traspaso de competencias de acuerdo con las funciones que cada dirección u ofi- cina venía desempeñando. En un análisis del Plan Quinquenal de Transferencias

del 2005-2009 y del Plan Anual del 2005 solicitado por la Defensoría del Pueblo, se mostró que dichos planes no ponían de manifiesto el aspecto pedagógico, sino que más bien se habían centrado en las funciones administrativas (Cuenca

y Andrade, 2005).

Asimismo, otro aspecto que llamaba la atención era que, pese a haber solicitado el CND al sector que se elaboraran las propuestas considerando las funciones, fondos, programas, proyectos y activos, y especificar lo que se iba a transferir a los distintos niveles, al analizar el plan los referidos autores encontraron que no había habido un trabajo articulado y planificado: «Las funciones no guardaban relación ni con la realidad de las regiones ni con sus contextos actuales» (o. cit., p. 28).

Entre otras acciones que se desarrollaron en el sector estuvo la elección de los directores regionales a través de concursos, y también la de los directores de las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL). Respecto a la acreditación, el sector no llegó a contar con acuerdos de gestión, que constituyen un paso previo.

Un año después, el plan quinquenal 2006-2010 y el anual del 2006 responderían

a una mejor planificación, al caracterizarse por intentar un nivel de articulación y

capacidad de convocatoria entre el MED y los gobiernos regionales. A diferencia del sector Salud, en Educación no se llegó a contar con un mapa de compe- tencias organizado con una visión de procesos y en forma concertada con los gobiernos regionales 7 . El plan correspondiente al 2006 se estructuraba a partir de la desagregación de la gestión del Estado en dos dimensiones: la dimensión de gobierno (o rectoría), relacionada con el ejercicio de autoridad, y la dimensión de gerencia (o prestacional), asociada a la administración de las instituciones educativas públicas a cargo del Estado 8 .

El Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2006 fue aprobado mediante el decreto supremo

del año 2006 fue aprobado mediante el decreto supremo Como se señala en el Reporte de

Como se señala en el Reporte de supervisión de la Defensoría del Pueblo sobre la transferencia de competencias sectoriales a los gobiernos regionales (2006a: 62), «el sector Salud es el único que ha realizado un trabajo concertado, coordinado y permanente con los Gobiernos Regio- nales para la elaboración del mapa de distribución de competencias y facultades entre los tres niveles de gobierno, de los planes de mediano plazo y los planes anuales».del año 2006 fue aprobado mediante el decreto supremo Ver R. M. 0101-2006-ED, Plan de Transferencia

Ver R. M. 0101-2006-ED, Plan de Transferencia 2006 del Sector Educación, Comisión de Trans- ferencia del Ministerio de Educación ante el Consejo Nacional de Descentralización. Ministerio de Educación, febrero 2006, p. 24.y facultades entre los tres niveles de gobierno, de los planes de mediano plazo y los

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¿Dónde estamos en el proceso de descentralizar la educación?

021-2006-PCM. En el caso de Educación, se establecía la transferencia de seis funciones y diez facultades a los gobiernos regionales, las cuales debían ser las mismas que ya se venían traspasando en forma descentralizada. Si bien ha habido un avance, sobre todo en el diseño del plan, un aspecto que cabe des- tacar es que en el sector ha seguido primando cierta desorganización y falta de coordinación. Para el MED, el plan anual que regía era el que había elaborado el propio ministerio 9 , y no el aprobado por la PCM. De acuerdo con el plan del sec- tor, se transferían seis funciones a nivel regional, once facultades y también fun- ciones a nivel provincial (1) y local (1) 10 . Estas tenían que ver con la formulación, aprobación, ejecución, evaluación y administración de las políticas regionales de educación; el diseño, la ejecución y la evaluación del Proyecto Educativo Re- gional; y la diversificación de los currículos nacionales incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, económica y ecológica, en respuesta a las necesidades e intereses de los educandos 11 . Para el gobierno provincial se había previsto la transferencia de dos funciones y una facultad. En el caso de los gobiernos distritales, el CND vio por conveniente que no se transfirieran funciones el 2006 12 .

Los gobiernos regionales de los 25 departamentos se comprometieron a acreditar las seis funciones que iban a ser transferidas y las diez facultades que se señala- ban en el plan aprobado por la PCM:

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas regionales de educación, cultura, ciencia y tecnología, deporte y recreación de la región.

b) Diseñar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Regional, los programas de desarrollo de la cultura, la ciencia y tecnología y el programa de desarrollo del deporte y recreación de la región, en concordancia con la política educa- tiva nacional.

c) Diversificar los currículos nacionales, incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural, económica, productiva y ecológica, respondien- do a las necesidades e intereses de los educandos.

do a las necesidades e intereses de los educandos. 9 10 Ib. O. cit., p. 24.

do a las necesidades e intereses de los educandos. 9 10 Ib. O. cit., p. 24.

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Ib.

O. cit., p. 24.

O. cit., pp. 25-28.e intereses de los educandos. 9 10 Ib. O. cit., p. 24. 12 Pese a que

12 Pese a que en el Plan de Transferencia del 2006 sí se consideran funciones para ser transferidaslos educandos. 9 10 Ib. O. cit., p. 24. O. cit., pp. 25-28. ese año en

ese año en el nivel local, en una entrevista al jefe de la Oficina de Coordinación y Supervisión Regional del MED Santiago Mello, él señaló que el CND había aplazado esta función para el año siguiente. Esta discrepancia entre el MED y el CND se mantiene en el Plan de Transferencia 2007 para el sector Educación en la R. M. 0032-2007-ED, emitida el 5 de marzo. Este dispositivo dispone que a nivel regional se incluyan otras 15 funciones dentro de las transferencias, mien- tras que a nivel local se incorpora el plan piloto de municipalización.

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dentro de las transferencias, mien- tras que a nivel local se incorpora el plan piloto de

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e) Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educa- ción inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria en coordinación con el gobierno local y en armonía con las políticas y normas del sector co- rrespondientes y las necesidades.

f) Ejecutar y evaluar, conjuntamente con los gobiernos locales, los programas de alfabetización en el marco de las políticas y programas nacionales.

g) Articular, asesorar y monitorear en el campo pedagógico y administrativo a las Unidades de Gestión Educativa Local.

El sector Educación, el Sistema de Acreditación de Funciones y Competencias, tiene la obligación de brindar capacitación y asistencia técnica a los gobiernos regionales respecto a cada función que se transfiera 13 , para garantizar que ellos acrediten las competencias a las que se han comprometido, de acuerdo con el Plan de Transferencia.

Es imposible trazar un balance de lo realizado el 2006 porque el proceso quedó trunco, como consecuencia de las veinte medidas descentralizadoras que anun- ció en octubre el presidente García. No se tiene información específica sobre las capacitaciones que desde el sector se hubieran dirigido a los gobiernos regiona- les, para que estos pudieran acreditar dichas competencias. Es más, la actual dis- posición sobre la transferencia de funciones al 2007 deja inconcluso el proceso y, por lo tanto, la información.

Respecto a la transferencia de funciones y competencias que se señala en las me- didas descentralizadoras propuestas por el Gobierno en el decreto supremo 068- 2006- PCM, ésta concluiría en diciembre del 2007, pero deberá tenerse en cuenta lo estipulado en el Sistema de Acreditación, es decir, acreditar la capacidad de gestión efectiva de los niveles de gobierno subnacionales. Este hecho nueva- mente lleva a una de las principales limitaciones que se ha observado durante el proceso. Como señala el Reporte de la Defensoría del Pueblo (2006a: 58), el CND no desarrolló su papel impulsor y promotor de la concertación entre los niveles de gobierno para elaborar los planes de transferencia de competencias, y tampoco los gobiernos regionales le reconocieron una función conductora. Asimismo, en materia del fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y locales, el CND solo ha suscrito con ellos un convenio marco de capacitación, pero no se ha contado con un plan de desarrollo de capacidades. En los demás casos, cada sector asumió sus programas de capacitación (Defensoría del Pueblo 2006a: 59).

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13 Consejo Nacional de Descentralización, oficio múltiple 706-2006-CND/ST.

¿Dónde estamos en el proceso de descentralizar la educación?

En esta perspectiva, un tema ausente y poco analizado en el traspaso de las fun- ciones propuestas para el 2007 es cómo deberán cumplirse los requisitos y pro- cedimientos, especialmente los relacionados con el fortalecimiento de capacida- des de los gobiernos regionales y locales. Existe un proyecto de reglamento del Sistema de Acreditación donde se prevén las responsabilidades de los sectores,

sobre el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales y locales

y de la transferencia de los recursos (Defensoría del Pueblo, 2006a).

Las dificultades en la transferencia tienen que analizarse enmarcándolas en el desarrollo del proceso descentralizador, que no siempre ha contado con la de- cisión política de hacerlo viable. En el caso del sector Educación, adquieren una especificidad y una complejidad que hay que explicitar para que sean tomadas en cuenta en este relanzamiento de la descentralización.

En primer lugar, el sector, especialmente los altos funcionarios encargados de la descentralización, muestran, por un lado, una ambigüedad y desinterés frente al proceso. Si bien lo suscriben, al analizar el nuevo Reglamento de funciones del Ministerio de Educación, así como también el grado de información que se mane- ja en las distintas oficinas y unidades, se percibe que la lógica centralista es la que persiste. Por otro lado, ha habido una actitud poco flexible entre los funcionarios para reconocer que los gobiernos regionales necesitaban acreditar que contaban con las capacidades para certificar las competencias que se les estaba transfi- riendo. La experiencia de la desconcentración de funciones que tiene lugar en el sector, sobre todo administrativa, es usada como argumento para señalar que no era necesario acreditar las funciones porque esto ya se venía haciendo.

Finalmente, un tema que cabe subrayar es el de la ineficiencia del sector público

y el alto grado de corrupción que allí se ha identificado. Respecto a lo primero, el sector Educación presenta una de las gestiones más deficientes y los distin- tos actores educativos evidencian serios problemas para intervenir, así como en el desarrollo de capacidades, como se desprende de lo señalado en diferentes estudios de los últimos quince años (GRADE y Symmetry Systems, 2001; Boff y Muñoz, 2001; Díaz, Valdivia y Lajo, 2006; y Andrade, Carrillo y Nakano, 2006).

La administración educativa se caracteriza por su tendencia a trabajar de manera

cerrada, jerárquica, centralista, sin metas ni resultados claros y sin un sistema de información y rendición de cuentas que permita mejorarla. Asimismo, como seña- lan Díaz et al., «no es buena ejecutora de reformas e innovaciones» (o. cit., p. 51). Finalmente, se ha observado que el manejo técnico de los funcionarios es limitado. Es lo que ocurre, por ejemplo, con temas pedagógicos como el de la planificación

e intersectorialidad, donde el conocimiento y la aplicación que se tienen son esca-

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como el de la planificación e intersectorialidad, donde el conocimiento y la aplicación que se tienen

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

sos. No obstante, en un reciente diagnóstico de las necesidades de capacitación en algunas regiones, se hallaron señales de que había comenzado a introducirse algunos elementos en la organización que apuntan a un estilo de gestión por re- sultados (Andrade et al., o. cit., p. 18).

Un factor que agrava la gestión es el de la corrupción. Esta permea todo el sistema educativo y a sus distintos actores. Es el caso de los docentes que obtienen sus puestos, ascensos o reasignaciones a cambio de prebendas económicas u otros favores (sexuales, en el caso de las mujeres) que son solicitados por los distintos empleados administrativos y técnicos de las instancias descentralizadas en las regiones: especialistas de las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) y las Direcciones Regionales de Educación (DRE). La corrupción es vista como uno de los problemas principales del país. La tercera encuesta nacional sobre corrupción en el Perú que aplicó Proética el 2004 14 así lo indicaba. La ciudadanía identificó la corrupción entre los problemas más importantes del país (26%), después del empleo y la situación económica; y, en orden de prioridad, se le consideraba el tercero que debería ser atendido.

Así también, en la reciente encuesta nacional sobre educación de Foro Educativo (2006), la corrupción aparece como el principal problema que afecta a la calidad educativa (62%). Se le considera como una de las primeras causas de la baja calidad en la educación (Cuenca y Muñoz, 2006).

En un estudio de caso que se hizo a propósito de un informe correspondiente al Foro Latinoamericano de Políticas Educativas (FLAPE), sobre la situación del derecho a la educación, se encontró que «la corrupción trae como consecuencia, además de la deslegitimación y el debilitamiento institucional, la pérdida de recur- sos económicos que afectan definitivamente los componentes del núcleo esen- cial del proceso educativo: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adapta- bilidad. Así, por ejemplo, una pérdida de recursos de 18.000.000 de nuevos soles equivale a 440 aulas nuevas y equipadas, a 12.000.000 de raciones de almuerzos escolares, a 4.825.737 textos de comunicación integral y lógico-matemática y a 36.000 maestros que podrían haber recibido una bonificación especial de 500 soles por innovación» 15 (Nakano y Vigo, 2006).

14 La encuesta se aplicó a 5.815 jefes de hogar mayores de 18 años.500 soles por innovación» 1 5 (Nakano y Vigo, 2006). 15 El cálculo se hizo sobre

15 El cálculo se hizo sobre los montos señalados en los procesos penales seguidos por la Pro- curaduría Pública del Ministerio de Educación (PPED) en el 2004. La información corresponde a documentos de la primera reunión de trabajo relacionada con el proyecto de ley titulado Mecanismos de control y vigilancia ciudadana de políticas públicas por una gestión educativa descentralizada, enero del 2004.por innovación» 1 5 (Nakano y Vigo, 2006). 14 La encuesta se aplicó a 5.815 jefes

de control y vigilancia ciudadana de políticas públicas por una gestión educativa descentralizada, enero del 2004.

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¿Dónde estamos en el proceso de descentralizar la educación?

Finalmente, un aspecto que también cambiaría con las medidas descentralizado- ras es la elección de los directores regionales de Educación. Dicha selección ha presentado algunas dificultades, aun cuando su existencia como mecanismo de elección ha sido vista positivamente por distintos actores. Al analizar las dificul- tades, se observa que su implementación no estuvo acompañada de mecanis- mos de transparencia e información; tampoco de condiciones que permitieran la participación democrática de los mejores profesionales de las regiones. Por lo tanto, no está en discusión el proceso de selección, sino la forma como fue implementado.

La idea de que la designación de los directores regionales esté a cargo de los go- biernos regionales de manera libre y directa no invalida que este proceso de selec- ción se efectúe mediante mecanismos transparentes que permitan la participación democrática de los mejores profesionales de las regiones a través de concursos públicos. Con ello se evitaría, además, la reproducción de procesos centralistas en las regiones. Recordemos que una de las finalidades de la descentralización es también la democratización de los Estados subnacionales y la consolidación de una ciudadanía responsable. Desde esta perspectiva, es necesario evaluar lo reali- zado e identificar los factores tanto de éxito como de fracaso en los concursos.

1.3. La gestión participativa de políticas educativas regionales

La descentralización peruana se enmarca en un proceso de democratización del Estado que apunta a que los ciudadanos dialoguen y deliberen sobre los asuntos públicos. Es dentro de esta óptica que se han constituido diversos espacios para que los actores participen en las diferentes instancias de gobierno.

En el nivel sectorial, se han creado ámbitos de participación donde la población ejerce sus derechos y asume funciones para mejorar la calidad de la gestión; es el caso de los Consejos Participativos Regionales y Locales de Educación (CO- PARE y COPALE), instancias encargadas de elaborar los Proyectos Educativos Regionales (PER) y los Proyectos Educativos Locales (PEL), que se constituyen en propuestas de política para las regiones a través de mecanismos de consenso y participación. En el caso de la institución educativa, se ha constituido el Consejo Educativo Institucional (CONEI).

Esta nueva forma de hacer política encierra un enorme potencial para el desarro- llo de una ciudadanía propositiva y activa frente a los derechos a participar en las decisiones sobre los bienes públicos, en el diseño de las políticas y en la deman- da de calidad en los servicios.

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decisiones sobre los bienes públicos, en el diseño de las políticas y en la deman- da

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Entre los pocos estudios que nos ofrecen una mirada de conjunto del proceso seguido en la elaboración de los PER y en la conformación de los COPARE están los producidos por el Consejo Nacional de Educación (CNE). El primero es una sistematización de experiencias en torno a la formulación de los Proyectos Educa- tivos Regionales, en el marco de un primer encuentro nacional (Yep y Montenegro, 2005); y el segundo es un diagnóstico de las necesidades de capacitación que pre- sentan los actores regionales para descentralizar la gestión (Andrade et al., 2006).

La información obtenida a partir de estos estudios nos permite ver que más de la mitad de las regiones cuentan con sus PER, algunas de ellas —como es el caso de Huancavelica, San Martín, Madre de Dios, Piura y Lambayeque— han conse- guido el reconocimiento del gobierno regional y se han emitido las respectivas ordenanzas. Pese a lo auspicioso de este panorama, el avance en la elaboración

y posterior desarrollo de los PER no ha sido homogéneo en todo el país, ni tam- poco se ha contado con una misma metodología.

El apoyo y la asesoría del Ministerio de Educación en general han sido débiles. Las pautas metodológicas para la elaboración del PER se publicaron tardíamente

y tuvieron un carácter general. Asimismo, el respaldo técnico ha sido parcial, ma- yormente a través de una oficina o unidad especializada del MED. La asistencia técnica que más ha funcionado es la proveniente de la cooperación internacional, la cual ha dependido de la región en donde esta intervenía, como es el caso de

la cooperación alemana al desarrollo GTZ, a través de su programa PROEDUCA,

en Madre de Dios, Lambayeque y Piura. También está el caso de la Agencia de

los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) a través del Proyec- to AprenDes, en la región de San Martín, y el de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) con el programa PROMEB en Piura y a través del FONCEP en Apurímac Un caso interesante es el de la región del Cusco, la cual ha recibido el apoyo de muchas organizaciones, entre las que se encuentran el UNICEF, la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), Plan Internacional,

la Asociación Pukllasunchis y la Asociación Tarea.

La iniciativa para elaborar los PER en muchos casos partió de las Direcciones Regionales de Educación (DRE). Ellas son las que han reconocido a los COPARE; sin embargo, no siempre cuentan con el número de miembros que señala el Reglamento de Gestión Educativa del MED. Esto originó que en algunos casos se generara un liderazgo del sector Educación en el desarrollo de los PER, lo que repercutió negativamente en los lugares en donde había mayor conflicto y tensión entre los distintos actores sociales. Algunas veces, las DRE fueron poco permeables para trabajar con la sociedad civil, con lo cual los PER han tendido a mostrar una mirada sectorial y no del conjunto de la región.

con la sociedad civil, con lo cual los PER han tendido a mostrar una mirada sectorial

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¿Dónde estamos en el proceso de descentralizar la educación?

Desde otro punto de vista, ha habido casos en los que la sociedad civil, a través de los grupos impulsores del COPARE, fue la que asumió el liderazgo educativo, dejando a las DRE para que se encargaran de las etapas finales en la elaboración del PER. En otras situaciones, fueron las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) las que condujeron el proceso, constituyéndose en instancias mediado- ras del conjunto de la región.

Los gobiernos regionales también se han vinculado lenta y gradualmente, cada

uno siguiendo su propia trayectoria. Hubo situaciones —como el caso de Piura, Apurímac, San Martín, Madre de Dios, Cusco y Arequipa, entre otros— en que brindaron un fuerte respaldo y apoyo para que este proceso se implementara,

y llegaron a reconocer la importancia de la planificación concertada. En otros casos, los gobiernos regionales se vieron obligados y comprometidos a apoyar sin mayor convicción. También hubo casos en los que asumieron compromisos públicos, pero sin brindar ningún apoyo económico.

Entre las conclusiones del estudio citado se señala que la elaboración de los PER ha desencadenado una nueva forma de gestionar las políticas, a través de una dinámica de consulta, participación y sinergia entre los distintos actores de la sociedad civil y el gobierno regional, lo cual contribuye al desarrollo de las capacidades que se requieren para que la descentralización educativa se haga efectiva (Andrade et al., o. cit., p. 78) 16 .

No obstante, se detectaron también problemas en la representación de los acto-

res y su grado de participación efectiva. Finalmente, si bien durante el desarrollo de los PER existieron algunos niveles de articulación con los distintos GR, DRE

y COPARE, esta experiencia se manejó dentro de un campo de conflictos y ten-

siones, explícitos o implícitos, por distintas razones: liderazgos, reclamos por el insuficiente apoyo y poca convocatoria, entre otras.

Asimismo, uno de los avances más importantes en la descentralización educativa del sector ha sido la elaboración y oficialización del Proyecto Educativo Nacional (PEN) por parte del actual Gobierno, el 4 de enero del 2007. Constituye uno de los hitos más importantes en el sector Educación respecto a la descentralización.

Con relación a los Proyectos Educativos Locales (PEL), cabe destacar que, si bien se han constituido formalmente 168 COPALE (82%) en todo el país, su funciona-

formalmente 168 COPALE (82%) en todo el país, su funciona- 16 Este estudio de diagnóstico se

16 Este estudio de diagnóstico se aplicó en 8 regiones: Arequipa, Cusco, Huancavelica, Lambaye- que, Lima, Loreto, Piura y San Martín; se analizaron 107 entrevistas a los distintos actores de la descentralización educativa.

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Loreto, Piura y San Martín; se analizaron 107 entrevistas a los distintos actores de la descentralización

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

miento aún es lento. Algunas provincias cuentan con su PEL —como en el caso de Arequipa y Cusco— y en su elaboración la UGEL fue la que tuvo la conducción técnica y del proceso. Sin embargo, también han manifestado su preocupación porque invierten mucho tiempo en apoyar el proceso de elaboración del PER y de-

jan de lado el trabajo con el PEL. Y es que en la normatividad existe un vacío sobre

la articulación de los COPARE y los COPALE. No se sabe cómo lo están haciendo.

Un aspecto que se ha observado entre los miembros del sector es la inexistencia de una visión articuladora que permita integrar los distintos productos de planea- ción estratégica, como el PEI, el PEL, el PER y el Proyecto Educativo Nacional.

Las instancias educativas han tenido un rol más bien pasivo, porque, si bien es cierto que han sido consultadas, en muchos casos esto no ha sido sistemático, no ha habido un mecanismo claro, ni procedimientos definidos.

En cuanto a los gobiernos locales, una tendencia ha sido que no se involucraran mucho en la construcción de los PER, tampoco de los PEL, salvo muy buenas y honrosas excepciones.

En un nivel más local, los CONEI participan en la planificación de la institución educativa, así como en acciones de vigilancia y concertación para garantizar una gestión eficaz, transparente, ética y democrática que promueva el respeto

a los principios de equidad e inclusión en interculturalidad. Hasta el año 2005

se habían constituido 13.853 Consejos Educativos Institucionales, es decir, el 38% de las instituciones educativas públicas de todo el país tienen un CONEI. Sin embargo, en las acciones de monitoreo que efectuó la Unidad de Descen- tralización de Centros Educativos (UDECE) del Ministerio de Educación (2005), se constató que, en la mayoría de estos CONEI, no se habían contemplado me- canismos que garanticen la representación de los distintos actores, en especial de las mujeres 17 . Por ejemplo, en el caso de la participación de padres de

. Por ejemplo, en el caso de la participación de padres de 20 17 Las pocas
. Por ejemplo, en el caso de la participación de padres de 20 17 Las pocas

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17 Las pocas experiencias en las que se ha promovido la participación de las mujeres en los CO- NEI han sido impulsadas por organismos de cooperación internacional que trabajan el tema educativo. La más reciente es la del Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional (DFID). También está la experiencia de formación de CONEI desde el Proyecto AprenDes, en San Mar- tín. El proyecto RED de DFID cubrió a 320 instituciones educativas de cuatro regiones del país en áreas rurales de pobreza (San Martín, Cusco, Piura y Amazonas) y mostró que las medidas afirmativas para la inclusión de las mujeres, tales como el establecimiento de una cuota de gé- nero, tienen buenos resultados. Así, en el caso de los CONEI, estos dejaron de ser, en las zonas de intervención, espacios exclusivos de hombres. Del mismo modo, los consejos promovieron la participación de hombres y mujeres en las asambleas y actividades de las escuelas, logrando mayor asistencia de los primeros y más autonomía en la participación de las segundas, que llegaron a desempeñarse en algunos cargos (Martínez, 2004: 46).

¿Dónde estamos en el proceso de descentralizar la educación?

familia, no se ha considerado algún mecanismo para que las voces y preocu- paciones de las mujeres se recojan en la planificación y gestión de la escuela. Algo similar ocurre con la participación de los estudiantes.

Un caso especial que merece analizarse es el de la Municipalidad de Lima, que, para este caso, ejerce las funciones de gobierno regional y hasta la fecha se ha mostrado reacia a asumir el proceso de descentralización y la transferencia de competencias.

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y hasta la fecha se ha mostrado reacia a asumir el proceso de descentralización y la

2. De la administración territorial al desarrollo social. Historicidad y papel de los gobiernos locales en la educación

El Perú es una nación tradicionalmente centralista. Razones históricas así lo determinan. En palabras de Contreras (2000), el Perú, a diferencia de otras naciones, no se formó por la asociación de comunidades políticas preexis- tentes que fundaran un Estado nacional por decisión libre y soberana. El territorio peruano nació organizado desde un centro. No obstante, desde hace aproximadamente 190 años se han sostenido un sinnúmero de inten- tos descentralistas. Con el restablecimiento de las municipalidades en 1827, se sentaron las bases que han caracterizado el sentido del quehacer muni- cipal. «Estas municipalidades tendrían únicamente la dirección de los intere- ses locales, debiendo ceñirse exclusivamente a las necesidades locales de sus pueblos, no se les reconoció un carácter representativo y se les prohibió intervenir en los asuntos de carácter nacional» (Zas Fris, 1998: 55).

Las municipalidades han estado históricamente relacionadas con procesos democráticos y en muchos casos la participación comunitaria ha sido muy alta. De la idea original que les dio creación, en la que se asumía como la necesidad de un asentamiento humano de administrar el territorio ocupa- do, las municipalidades han transitado hacia una concepción de gobierno local y, por ende, hacia un modelo de desarrollo social. Sin embargo, per- dura en la mayoría de los casos una tradición «obrista», que se traduce en funciones de apoyo y gestión, mas no en la toma de decisiones para el desarrollo local. Las municipalidades aún mantienen un alto grado de de- pendencia del gobierno central y su discurso sobre el desarrollo presenta problemas de implementación debido a la ausencia de las capacidades locales necesarias.

Los primeros registros reportados sobre la participación de los gobiernos locales en educación datan de finales del siglo XIX, con la promulgación del Reglamento de Instrucción Primaria de 1874 que facultaba a los concejos distritales, municipalidades y concejos departamentales a conducir la edu- cación (Rueda y Luna, 2002). Otro hito significativo se estableció recién en 1962, con la creación de cuatro regiones educativas. Más adelante, en los años setenta, el gobierno militar presidido por Velasco Alvarado impulsó la

educativas. Más adelante, en los años setenta, el gobierno militar presidido por Velasco Alvarado impulsó la

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De la administración territorial al desarrollo social. Historicidad y papel de los gobiernos locales en la educación

llamada «nuclearización», que había sido precedida por los denominados Núcleos Escolares Campesinos que se crearon en los años cuarenta. A fines de los ochenta, el gobierno aprista anunció una propuesta de municipalizar la educación, que no prosperó, en un contexto de regionalización frustrada. Finalmente, en los noventa se propuso crear Consejos Municipales Educativos (COMUNED), con transferen- cias que no se concretaron en la práctica (Iguíñiz y Del Castillo, 1995).

Podemos afirmar, entonces, que desde los años sesenta se han venido implemen- tando diferentes propuestas de descentralización educativa, siendo la más signifi- cativa la impulsada con la reforma de la educación de 1972, durante la primera fase del gobierno de las Fuerzas Armadas. Con dicha reforma se conformaron Zonas Educativas, cuyo eje de articulación con la municipalidad se estableció a través de los denominados Núcleos Educativos Comunales (NEC).

Durante la primera fase del gobierno militar que presidía el general Velasco (1968- 1975), la educación se convirtió en la clave para garantizar el éxito de las transfor- maciones estructurales propuestas. Esta reforma guardaba estrecha relación con la reforma agraria y la necesidad del Estado de atender a los sectores más pobres y desfavorecidos como ejes del desarrollo del país. Por primera vez en la historia del país, el Estado hablaba de una «educación liberadora, concientizadora y vinculada con una educación para el trabajo y la productividad» (MED, 1970).

La reforma, recogiendo el antecedente de los Núcleos Escolares Campesinos, pro- movió como alternativa el «sistema nuclear». Este sistema se caracterizaba por la función y responsabilidad que la comunidad asumía frente a la educación y la inte- gración de los centros educativos en redes interconectadas de servicios nucleariza- dos, con funciones en ámbitos territoriales (o. cit., p. 136).

En el área rural, la reforma educativa adquirió mayores dimensiones 18 . Allí se desa- rrollaron programas como los Núcleos Escolares Campesinos, el Servicio de Alfa- betización, las Escuelas Bilingües, las Escuelas de Colonización y el Instituto Nacio- nal de Alfabetización. Para las escuelas campesinas de la sierra rural, se diseñó una política específica de Educación para las Áreas Rurales (EPAR). Ésta señalaba la importancia de que la estructura educativa estuviera integrada a los planes de desa- rrollo locales y regionales, agrupando establecimientos escolares y no escolares de distintos niveles y modalidades a través de Núcleos Educativos Comunales (MED, o. cit.). Los Núcleos Educativos Comunales (NEC) se crearon con participación

Educativos Comunales (NEC) se crearon con participación 18 Desde las primeras décadas del siglo XX, ha

18 Desde las primeras décadas del siglo XX, ha existido una preocupación por la educación rural. Ver, por ejemplo, la experiencia de La escuela nueva de José Antonio Encinas y la de Luis Val- cárcel durante la década de 1940 con los Núcleos Escolares Campesinos.

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de José Antonio Encinas y la de Luis Val- cárcel durante la década de 1940 con

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

de docentes, padres y representantes de la comunidad. En el gobierno del núcleo, la participación incluía un 40% de los cargos para el profesorado, un 30% para los padres de familia y, finalmente, un 30% para delegados de las organizaciones de la comunidad (Iguíñiz y Muñoz, 2000).

Pese a la intención del Estado peruano de descentralizar la educación, a través de la reforma administrativa que delegó las funciones de la sede central del Minis- terio a organismos dependientes en las regiones, esta encontró sus límites en la participación y organización de la población, que estuvieron sujetas a la iniciativa estatal; así, la potestad que se confería a las autoridades regionales y zonales de provincia no estuvo exenta de prácticas clientelistas, ya que la sede central ejercía un fuerte control (MED et al., 1993). El discurso participativo, base de la propuesta nuclear, no fue puesto en práctica. Por otro lado, por parte de los conductores de este proceso existió un problema de desarrollo de capacidades para implementar iniciativas centradas en la calidad de la educación. La reforma se vio envuelta en una rigidez burocrática administrativa y en un «procedimiento de adoctrinamiento a los maestros» (Gall, 1974).

En los años ochenta, los NEC fueron sustituidos por supervisiones, que luego se convirtieron en las denominadas Unidades de Servicios Educativos (USE) y que funcionaron sin alterar la gestión tradicional de enfoque centralista. Esto motivó que en los noventa se abandonaran las experiencias previas y se diera un progresivo impulso a un enfoque economicista, que tuvo a la privatización de la educación en Chile como modelo de gestión. Se esperaba que la participación surgiera de la privatización. En ese contexto, a fines de 1992 se promulgaron tres decretos ley que mencionaban la municipalización y los COMUNED, las transferencias y las modali- dades de financiamiento (Iguíñiz y Del Castillo, 1995: 54).

Tal como afirman Iguíñiz y Del Castillo (o. cit.), estas experiencias de descentraliza- ción de la educación correspondieron, en la mayoría de los casos, a la desconcen- tración de funciones y actividades administrativas.

A partir de las recomendaciones de la CEPAL y la UNESCO en 1992 y del Banco Mundial en 1994 19 , la descentralización educativa pasó a formar parte constitutiva

educativa pasó a formar parte constitutiva 24 19 La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y
educativa pasó a formar parte constitutiva 24 19 La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y

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19 La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe de la UNESCO plantearon con precisión, en el documento de 1992 Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad, que la estrategia propuesta para la reforma institucional de los países latinoamericanos suponía una reorganiza- ción de la gestión educativa orientada por un proceso de descentralización, otorgando mayor au- tonomía a las escuelas, sin dejarlas aisladas; es decir, integradas a un marco común de objetivos nacionales. Así mismo, el Banco Mundial (Winkler, 1994) reafirmaba la idea de que descentralizar la educación ofrecía grandes posibilidades de mejorar la educación en América Latina.

De la administración territorial al desarrollo social. Historicidad y papel de los gobiernos locales en la educación

de las reformas educativas de los noventa. En esta línea, se retomaron trabajos pioneros, como los de México, Brasil y Argentina (iniciados en los setenta) y los de los Estados unitarios, como Colombia y Chile, que iniciaban la municipaliza- ción de la educación.

Esta renovada mirada de la descentralización incluía una marcada presencia de los gobiernos locales (junto con las escuelas) en los diseños institucionales de los sistemas educativos. La gran hipótesis de fondo era que solucionarían mejor los problemas educativos quienes más cerca se encontraran de ellos.

Entre las experiencias de municipalización en América Latina, son representativas las de Colombia y Chile. Un caso singular es el de Brasil, en donde compiten paralelamente un modelo estatal y otro municipal. En el caso de Colombia, la Ley 29 de 1989 impulsó la transferencia parcial de la administración educativa a los municipios, pero recién con la Ley 60 de 1993 se especificaron competencias territoriales y espacios de participación de la comunidad para definir las políticas educativas. Posteriormente, la Ley General de Educación 115, de 1994, imple- mentó como obligatorio el Proyecto Educativo Institucional, mientras que en el año 2001 se asignaron nuevas competencias y criterios para el manejo de recur- sos (Caballero, 2004).

Este proceso ha estado marcado en Colombia por una mejora organizativa, aun- que orientada de manera centralizada. En cambio, la municipalización en Chile no se limitó a reformar el gobierno y la gestión educativa, sino que se orientó a una progresiva privatización del sistema educativo. En los noventa, esta reforma recuperó presencia estatal, con una orientación más democrática y participativa (Candia, 2004). En la actualidad, el Consejo para la Calidad de la Educación ha evaluado negativamente la experiencia chilena y propone una mayor responsabi- lidad del Estado (Consejo Asesor Presidencial, 2006) 20 .

En Brasil, el proceso de transformaciones educativas tuvo lugar en los ochenta, siendo el caso más representativo el de Minas Gerais. Las experiencias de gestión escolar en ese país estuvieron vinculadas a la autonomía financiera, la gestión participativa y transformaciones vinculadas a la designación del director (Paes

vinculadas a la designación del director (Paes 20 Así, se señala: «El Consejo concuerda que el

20 Así, se señala: «El Consejo concuerda que el desempeño del actual sistema de administra- ción municipal de la educación es negativo. Hay acuerdo en un conjunto de condiciones que explican las falencias del sistema municipal, un financiamiento insuficiente para las obligacio- nes que poseen, disolución de responsabilidades entre el Ministerio y los municipios, escasa transferencia de competencias a las escuelas, relación desigual entre el sector municipal y el particular subvencionado. Algunos consejeros señalan que también influye el tamaño y sus capacidades de gestión entre ellos» (p. 115).

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Algunos consejeros señalan que también influye el tamaño y sus capacidades de gestión entre ellos» (p.

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Barros y Mendonca, 1998: 90). Experiencias que, según señalan estos autores, no han sido evaluadas.

Lo revisado nos permite ver cómo, a diferencia de lo que sucedía en décadas an- teriores —en las que predominó el «modelo de descentralización principal-agente híbrido» que describe Di Gropello (1999) y en donde el principal (nivel central) continuaba manteniendo una relación vertical con el agente (nivel subnacional)—, la aparición de nuevos actores con nuevas funciones y responsabilidades en el proceso modificó el «gobierno educativo». Así, la sociedad civil y las familias re- dibujaron los modelos y se dio paso a un aggiornado modelo subnacional con responsabilidad compartida (Di Gropello, 2004). Entre otras cosas, este modelo reconoce que el gobierno subnacional local (para nuestro caso, la municipalidad) se convierte en el responsable principal de la educación en sus jurisdicciones y cogobierna con actores locales, en función de variadas estrategias (convenios, pactos, etc.). Para ello, requiere contar con una significativa autonomía econó- mico-financiera en la toma de decisiones y, sobre todo, para establecer los li- neamientos específicos de los contenidos educativos. El aspecto fundamental de este modelo radica en el ajuste a la realidad de los contenidos de la enseñanza, la administración y organización de las escuelas y la participación directa de la comunidad en estos temas.

Estas experiencias y reflexiones sobre la participación de los gobiernos locales en la descentralización de los sistemas educativos nos colocan en la necesidad de revisar la municipalización de la gestión educativa ahora, desde la situación pre- sente. La relación de las municipalidades y la educación tiene, en buena cuenta, que enfrentar una tradición de poco éxito, la construcción de una «nueva identi- dad» de gobierno local y la consolidación de las emergentes relaciones con la sociedad civil.

de una «nueva identi- dad» de gobierno local y la consolidación de las emergentes relaciones con

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3. Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

Según la legislación, los municipios son órganos de gobierno local con autonomía económica y administrativa en un territorio, con la función de organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos de su jurisdic- ción; así como de desarrollar y regular actividades y servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabi- lidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e historia, cultura, recreación y deporte 21 .

De hecho, en la Ley Orgánica de Municipalidades 27972 se atribuye a los gobiernos locales competencias específicas y compartidas con el go- bierno nacional y el regional en materia de educación, cultura y deportes. Entre otras, se señala la promoción del desarrollo humano sostenible; el diseño, evaluación y ejecución del proyecto educativo; la promoción de la diversificación curricular; el monitoreo de la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas; la construcción de infraes- tructura; apoyar la creación de redes educativas; impulsar y organizar el Consejo Participativo Local de Educación; y apoyar la incorporación de nuevas tecnologías. Sin embargo, hasta la fecha los municipios provin- ciales y distritales han venido cumpliendo esencialmente funciones de apoyo, especialmente en la construcción de infraestructura.

El marco normativo es, sin duda, la primera de las condiciones necesarias para poner en marcha el proceso. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, ya ha habido en el país algunas reflexiones que se deben incluir en la discusión, dada su importancia para el avance con mejores logros por parte de los gobiernos locales en la tarea de conducir los procesos educativos. Las que se presentan a continuación, a modo de considera- ciones, van en esta línea.

a modo de considera- ciones, van en esta línea. 21 Ley Orgánica de Municipalidades y Constitución

21 Ley Orgánica de Municipalidades y Constitución Política de 1993.

a modo de considera- ciones, van en esta línea. 21 Ley Orgánica de Municipalidades y Constitución

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Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Primera consideración: la heterogeneidad de las municipalidades

Según el directorio nacional de municipalidades distritales, provinciales y de cen- tros poblados menores (INEI, 2003), en el Perú existen 3.692 municipalidades, 194 provinciales y 1.634 distritales. Las municipalidades de centros poblados suman 1.864, con funciones que son delegadas por las distritales. El nivel de diferenciación entre ellas es elevado. Solamente el 6% de los gobiernos locales tienen a su cargo distritos donde viven más de 50.000 personas. Esto significa que cerca de la mitad de los gobiernos locales (un total de 962) ejercen sus funciones en distritos donde viven menos de 5.000 personas (Remy, 2005a).

Si a esto agregamos que en el ámbito rural hay un margen de correspondencia entre las 1.634 municipalidades distritales existentes (44%) y las comunidades campesinas, que suman 5.998 22 , nos encontramos con un panorama muy disperso, que repercute en la ejecución presupuestal de obras y servicios, así como en el aumento del número de protestas y conflictos locales en todo el país.

Por tanto, es evidente que una realidad tan heterogénea como la de los gobiernos locales no manifieste características específicas. Se requiere, entonces, tener un diagnóstico de sus diferencias (en el ámbito urbano y rural, poblacionales y en cuanto a capacidades y recursos) que sirva como base para la elaboración de una o varias tipologías municipales. Solo en función de dicho diagnóstico, se po- dría precisar mejor el modo en que las municipalidades aportarían al proceso de descentralización y reforma educativa.

De otro lado, no debemos olvidar que, junto con la promoción de la descentraliza- ción por parte del Estado, hay en él un compromiso mayor: el aseguramiento de la equidad. Contar con estas tipologías de gobiernos locales permitirá que el go- bierno central desarrolle las acciones compensatorias necesarias para garantizar el achicamiento (y futura desaparición) de las brechas de desigualdad.

Segunda consideración: la imprecisa transferencia de funciones

Tanto el marco normativo general de la descentralización como el particular de la educación delimitan competencias compartidas y específicas en materia educa- tiva para cada nivel de gobierno, desde el nacional hasta el de las escuelas. No obstante, la implementación de dichas competencias se desarrolla en un ambien- te de desorden administrativo, que se pone de manifiesto en la transferencia de

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22 Varias de las comunidades campesinas «madres» aspiran a ser centros poblados o distritos.

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

competencias y funciones. Por ejemplo, existe una falta de unidad de criterios y una duplicidad de funciones entre las UGEL y las municipalidades. Por ello, es necesario precisar, en primer término, las funciones que le corresponden a cada uno de estos niveles, teniendo en cuenta el diseño de la descentralización puesto en marcha. No hacerlo generará problemas para asumir responsabilidades y ga- rantizar una gestión eficiente del servicio educativo (Muñoz y Cuenca, 2006).

Por otra parte, al analizar el plan de transferencia de competencias, se encuen- tra que el marco normativo general de la descentralización prioriza y enfatiza las funciones en los niveles subnacionales (gobierno regional y gobierno local), en tanto la Ley General de Educación centra el proceso en la escuela. De hecho, los planes de transferencia no registran ninguna función asignada a la escuela. Peor aún, dejan a los gobiernos regionales y sus instancias técnicas (DRE y UGEL) las decisiones sobre algunas funciones que ejercerían los centros educativos (Cuenca

y Andrade, 2005). El plan piloto de municipalización, en ese sentido, se enfrenta

a una tensión que puede provocar mayor confusión y descoordinación, a lo cual

se suma una injustificada premura, así como la evidente sobrecarga de funciones asignadas, siendo más de las que señala la Ley Orgánica de Municipalidades, sin que se conozca si tienen las capacidades adecuadas y sin que se aclare cuáles

son las funciones que le corresponden a la UGEL y cuáles a la DRE.

Tercera consideración: la insuficiente capacidad de gestión

El funcionamiento y la capacidad de gestión de las municipalidades, particularmente de las distritales, han sido poco estudiados, más aún cuando se trata de las rurales. Este hecho fue señalado en el balance del Seminario Permanente de Investigación Agraria (SEPIA) del 2004 sobre las ponencias relativas a autoridades y gobiernos en la sociedad rural. En dicho balance, María Isabel Remy (2004) indicaba que aún no había estudios que dieran cuenta de cómo se gestionan los municipios, qué hacen, qué servicios alcanzan a cumplir y cuáles no. En su mayoría, las investigaciones delimitaban a lo sumo el perfil de las autoridades locales. Destacaba además que pobladores y autoridades valoraban positivamente la ejecución de obras de infraes- tructura, lo cual servía para fines políticos de legitimación. De hecho, los municipios rurales aparecían como espacios de concertación y como objetos de competencia para monopolizar recursos. Sin embargo, nunca lo hacían como órganos de go- bierno con autonomía en el desempeño de sus atribuciones.

Ante la carencia de estudios de caso que aborden los diferentes tipos de mu- nicipalidades existentes, aquí haremos una revisión panorámica de la situación actual de las municipalidades, examinando algunos informes que dan cuenta del funcionamiento y la capacidad de gestión de algunas de ellas.

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examinando algunos informes que dan cuenta del funcionamiento y la capacidad de gestión de algunas de

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Esta complejidad es aún mayor en los centros poblados menores, que son la ma- yoría. En un estudio sobre municipios de centros poblados en Puno, a propósito del linchamiento del alcalde de Ilave (Pajuelo, 2006), se daba cuenta de una en- cuesta a alcaldes distritales que encontraban que sus municipios carecían de in- fraestructura y personal para brindar los servicios delegados por la municipalidad distrital; además, su reducido personal se hallaba insuficientemente capacitado. Se destacaba además que, si bien los servicios que estas municipalidades brin- daban eran modestos (básicamente de registro civil y algunos de limpieza y vigi- lancia), estos eran muy valorados por la población de las comunidades rurales.

Según Remy (2005a), las municipalidades distritales son las principales interme- diarias para solicitar material de construcción y mobiliario escolar. Sus recursos económicos son escasos, aunque crecientes; adolecen también de calificación técnica e incluso política, y sus atribuciones se han visto incrementadas por con- fusos cambios legislativos, que provocan situaciones que desbordan la capaci- dad de monitoreo y fiscalización. Este fue el caso de las transferencias dispuestas por el Ministerio de Economía y Finanzas el año 2003, cuya ejecución no había sido autorizada, con lo cual incluso las municipalidades acreditadas se vieron en la situación de retransferir los fondos y su gestión al gobierno central.

Un indicador del nivel de gestión municipal podría partir de evaluar cómo vienen administrando las municipalidades provinciales los programas sociales de com- plementación alimentaria (PRONAA), y de saber cómo administran las distritales los programas de infraestructura social (FONCODES). Al respecto, en un estudio del marco normativo y la puesta en práctica de la transferencia en los últimos años se encontró que en el 2003 los proyectos de infraestructura social estaban

a cargo de núcleos ejecutores y bajo las directivas de FONCODES, pese a que la

normatividad permitía otras opciones a los municipios distritales, y a que muchos

alcaldes expresaran que los municipios eran más eficientes en el uso de los re- cursos (Huamán, 2005).

A propósito de la capacidad de gestión de las municipalidades, en el 2002, el Gru-

po de Análisis para el Desarrollo (GRADE) hizo uno de los pocos estudios sobre el tema en el que se intentaba construir una tipología de las municipalidades; allí se consideraba la capacidad de gestión entre uno de los tipos (Torero y Valdivia, 2002). El estudio comprendió una muestra de 1.567 distritos (correspondiente al 96% de los municipios distritales y al 42% del total existente en el país) y diferen- ciaba seis tipos, según sus necesidades y su capacidad de gestión municipal 23 .

30
30

23 Los seis tipos eran, básicamente: no pobres con alta capacidad de gestión, no pobres con gestión media, no pobres con baja gestión, pobres con alta gestión, pobres con gestión media y pobres con baja gestión.

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

En términos de gestión, en la tipología se consideraron criterios de escala, in- gresos y capacidad técnica. Según esta clasificación, se encontró que más de la mitad de las municipalidades de la muestra (53% de los 1.570 distritos) tenían alta pobreza y baja capacidad de gestión. Asimismo, había un 30% de distritos con alta o media gestión, pero con una demanda muy alta de necesidades. Final- mente, un 14% de municipalidades distritales tenían baja o muy baja pobreza, así como baja gestión.

Igualmente, según el Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU), hasta diciembre del 2001, de un total de 1.620 municipalidades provinciales y distrita- les, el 41% de ellas había informado no tener ningún instrumento de gestión y el 80% declaraba requerir de capacitación y asistencia técnica en gestión municipal (REMURPE, 2004). A estas carencias se suman factores como la distribución del presupuesto para educación inicial a nivel regional.

Finalmente, para entender la relativa incapacidad de gestión municipal es impor- tante ubicarla como parte de un problema mayor, que se desprende de la debili- dad institucional y organizacional, lo cual contrasta con el proceso normativo que incrementa sus atribuciones y presupuestos. En este contexto, el plan piloto de municipalización se plantea como un proceso gradual, progresivo y por etapas en los niveles educativos de inicial y primaria, disponiéndose que los gobiernos regionales transfieran los recursos correspondientes y cuenten con el apoyo lo- gístico y la asistencia técnica de las UGEL y las Direcciones Regionales de Edu- cación. Pero esto no asegura que la municipalización se articule con los actuales organismos de participación y con los proyectos educativos regionales y locales (Iguíñiz, 2006a).

Cuarta consideración: la tensa relación entre las municipalidades y la población

Los conflictos entre la población y sus autoridades regionales y locales se han centrado predominantemente en cuestionar la gestión pública, denunciar irregu- laridades en la realización de obras o en exigir transparencia en los usos de los recursos públicos. Precisamente, uno de los mayores problemas que aquejaron de manera sistemática al país durante las últimas décadas ha sido el de la corrup- ción, que se extiende a diversas instituciones del Estado y en diferentes niveles. Durante el año 2004 las autoridades ediles, sobre todo en las zonas más pobres, fueron denunciadas por irregularidades en el manejo de los recursos públicos. Ese mismo año hubo 204 demandas de revocatoria de autoridades municipales (Remy, 2005b).

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de los recursos públicos. Ese mismo año hubo 204 demandas de revocatoria de autoridades municipales (Remy,

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Esta situación se enmarca dentro de un creciente desprestigio de la política y de los políticos. Percepción que se expande al funcionamiento del sector educativo, en donde se señala que la corrupción es un problema que afecta a la calidad educativa (Foro Educativo, 2005). En otra encuesta hecha entre los docentes, estos expresaron un bajo nivel de confianza en los gobiernos regionales y lo- cales, similar a lo que ocurre frente a la Policía y el Ministerio de Educación. De hecho, más del 50% de entrevistados consideraron que las autoridades eran igualmente corruptas en todos los niveles subnacionales de gobierno (Cuenca y Muñoz, 2006).

Esta situación se refleja, con diferentes particularidades, en los estudios regiona- les que ha hecho Proética, en donde se advierte que el manejo irregular de las plazas de personal docente permite mayores riesgos de corrupción. Los niveles de corrupción son percibidos tan altos en el sector educativo como en las re- giones con elevados índices de pobreza (y en donde son mayores las pérdidas económicas por actos corruptos), y se les percibe, en muchos casos, como actos «naturales» (Defensoría del Pueblo, 2007).

Quinta consideración: el problema del financiamiento y la falta de presupuesto

Los gobiernos locales tienen el reconocimiento constitucional de descentralización

y de autonomía en las materias política, económica y administrativa; sin embargo,

su autonomía financiera es limitada. Tampoco son autónomos con relación a los impuestos municipales; tienen una mayor, aunque relativa, autonomía respecto de las contribuciones y tasas, y ella es mínima con relación al Fondo de Compensa- ción Municipal; además, están sujetos a una normativa que los limita significativa- mente de muchas maneras.

El presupuesto del 2004 determinó un aumento en las transferencias a los go- biernos locales, incrementándolo en ocho unidades impositivas tributarias, y fle- xibilizando su destino, ya sea aumentando los gastos operativos o ampliando los niveles de participación (Remy, 2005b). El cuadro siguiente muestra que en el año 2005 los gobiernos locales recibieron el 7% del presupuesto general de la Repú- blica, por concepto de recursos de FONCOMUN, que son distribuidos por canon

de recursos de FONCOMUN, que son distribuidos por canon y regalías, impuesto a la renta y

y

regalías, impuesto a la renta y recursos del Vaso de Leche.

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Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

Presupuesto general de la República 2005

Gobierno central

Gobierno regional

Municipalidades

Recursos ordinarios del cobro de tributos (100% IGV, ISC, impuesto a la renta de personas)

Recursos ordinarios (transferencias del MEF contra cartera actual de proyectos)

Recursos de FONCOMUN (2% del IGV y otros)

Recursos distribuidos por canon:

Recursos distribuidos por ca- non:

Recursos distribuidos por ca- non:

Regalías (50%) Impuesto a la renta (50%)

Regalías (25% del 50%) Impuesto a la renta (25% del 50%)

Regalías (75% del 50%) Impuesto a la renta (25% del 50%)

   

Recursos del Vaso de Leche

Fuente: Propuesta Ciudadana, 2005.

En un informe reciente sobre el financiamiento de la educación inicial, se revela- ron incoherencias entre las políticas de gasto y los objetivos de desarrollo de la educación inicial en las zonas pobres (Casas, 2006). Se señalaba que, en prome- dio, ha habido un importante crecimiento del gasto en educación en los últimos cinco años, pero que no se puede determinar si esto representa un beneficio para los departamentos, pues el aumento pudo haberse efectuado en gastos corrien- tes, sin dejar espacio a un incremento en la inversión del sector en infraestructura, libros o mobiliario. De hecho, en los departamentos analizados (Apurímac, Caja- marca, Huanuco y Ucayali) se encontró que cerca de la totalidad del gasto servía para cubrir el pago de planillas del personal docente, así como la retribución de las promotoras educativas. En tanto el gasto de inversión no era considerado en el momento de ejecutar dicho gasto total. De hecho, el crecimiento de los presu- puestos en los gobiernos regionales es heterogéneo y no guarda relación con los niveles de pobreza o la cobertura de los programas sociales. Durante el 2004, el gasto de capital para el programa de educación inicial fue nulo para 21 de los 25 gobiernos regionales.

En suma, no es posible determinar la forma de financiamiento a largo plazo de cada proyecto de inversión, pues los gastos continuamente cambian de rubro a lo largo de los años y pasan a ser financiados por diferentes partidas de ingresos. A ello se agrega que en la ejecución presupuestal se priorizan proyectos de transpor- te, salud y saneamiento, mientras que el rubro de educación se ejecuta en la cons- trucción y rehabilitación de centros educativos de nivel primario y secundario.

Por ejemplo, en un estudio reciente sobre Ayacucho, Peralta (2004) señalaba que las municipalidades distritales contaban con un presupuesto asignado entre 20.000 y 30.000 soles como promedio mensual, lo cual no cubría las exigencias

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con un presupuesto asignado entre 20.000 y 30.000 soles como promedio mensual, lo cual no cubría

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

de las comunidades que atendían, a lo que se sumaba la falta de capacitación e inexperiencia en administración y desarrollo municipal.

En el marco del plan piloto de municipalización de la gestión educativa, el Ministe- rio de Educación anunció que se transferirían recursos a las municipalidades una vez que se hubieran constituido los Consejos Educativos Municipales (CEM), in- tegrados por el alcalde y los miembros de los Consejos Educativos Institucionales (CONEI). En este proceso, el Fondo de Compensación para la Municipalización de la Gestión Educativa (FONCOMUGE) establece un mecanismo centralizado de asignación de recursos a las municipalidades que pasa por la aprobación y evaluación de los proyectos de inversión por el Ministerio de Educación. Esto pro- cedería a través de líneas de acción, fijadas en los lineamientos, como construc- ción y mantenimiento de infraestructura, materiales, programas de capacitación docente y actividades de Proyecto Educativo Institucional, entre otros 24 .

Resulta paradójico, entonces, que en el marco de una propuesta que supone el nivel local como punto central de la descentralización no haya un correlato con la auto- nomía financiera y administrativa en la toma de decisiones de las localidades, sobre todo cuando tanto en el ámbito local como regional ha habido una movilización am- plia en torno a la elaboración de los Proyectos Educativos Locales y Regionales. En ambos planes de desarrollo educativo, se han determinado una serie de objetivos estratégicos y de lineamientos de política educativa que evidencian una conciencia clara en las regiones en torno a sus problemas educativos locales y regionales.

3.1. El Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa: del plan pilo- to experimental a la municipalización de la gestión educativa

Por decreto supremo 078-2006-PCM, promulgado a fines de octubre del 2006, el actual Gobierno autorizó al Ministerio de Educación a llevar a cabo un plan piloto de municipalización de la gestión educativa en los niveles de inicial y primaria. En él participarían 56 municipalidades distritales, pertenecientes a 25 provincias del país. Dicha medida, con sucesivas reformulaciones y cuyos lineamientos han sido publicados el 4 de marzo último por resolución ministerial 0031-2007-ED, coloca sobre el tapete el papel de las municipalidades en la descentralización.

Frente a la municipalización educativa promulgada por el actual Gobierno como parte de un paquete de medidas descentralizadoras, no deja de ser pertinente profundizar en la heterogeneidad de los gobiernos municipales para entender el

34
34

24 R. M. 0031-2007-ED, p. 340938.

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

marco normativo y presupuestal de la municipalización, así como para saber si ellos están en condiciones de lograr un mínimo de eficacia y transparencia en la ejecución de sus funciones.

Por otro lado, la municipalización se plantea presuponiendo que el nivel local, dada su cercanía con la población, debe tener la conducción de los servicios sociales, pues supuestamente estas instancias conocen mejor los problemas y van a poder resolverlos.

El análisis de la propuesta de municipalización de la educación puede hacerse desde diversas ópticas. En esta sección buscamos identificar algunas de las ca- racterísticas de las municipalidades distritales que han sido seleccionadas para este plan piloto.

En dicho plan participan 56 municipalidades, escogidas con un criterio territorial

y con un promedio de 2 por región, con excepción de La Libertad (3) y Lima

metropolitana (5). En tal sentido, y teniendo en cuenta la heterogeneidad existen- te, cabe preguntarse: ¿tienen las municipalidades seleccionadas capacidad de gestión para asumir esta tarea?, ¿está suficientemente representada esta hetero- geneidad en la muestra del plan piloto?, ¿cuáles son sus posibilidades reales de efectuar o contribuir a una eficiente gestión educativa?

Estas 56 municipalidades se ubican en todo el territorio nacional, y abarcarían

a un total de 1.883 escuelas, 7.823 docentes y 186.164 escolares de los niveles de inicial y primaria. Se han seleccionado además 26 municipalidades (una por región) que funcionan como una muestra experimental de control.

Del análisis de la muestra presentada en el plan piloto, podemos inferir que en

la selección, pese a haberse señalado que se usó la tipología de GRADE, ha pri-

mado un criterio territorial y técnico-administrativo, sobre la base de un discurso «científico» que presenta una fórmula para evaluar la eficacia y eficiencia del plan piloto en sí mismo, en un marco de comparación con el total de municipalidades participantes y «de control». De este modo, el plan piloto es definido como una «Investigación Experimental Real con Modalidad de Emparejamiento» 25 .

Sin embargo, una mirada más minuciosa al estudio de GRADE evidencia que no se tomó en cuenta un nivel más representativo de la hetereogeneidad municipal. Incluso, en la tipología de GRADE no se aborda como criterio la gestión de los

de GRADE no se aborda como criterio la gestión de los 25 R. M. 0031-2007-ED, Concepción

25 R. M. 0031-2007-ED, Concepción teórica del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Edu- cativa, p. 340950.

35

25 R. M. 0031-2007-ED, Concepción teórica del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Edu- cativa,

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

programas sociales, aspecto que, para efectos del plan piloto, habría que incluir necesariamente.

Entonces, según la reciente norma legal, serían un total de 82 municipalidades distritales, entre «participantes» (56) y «de control» (26), ubicadas en los siguien- tes distritos:

Municipalidades participantes y de control comprendidas en el plan piloto

   

Distrito

Departamento

Provincia

Municipalidades participantes

Municipalidad

de control

Amazonas

Chachapoyas

La Jalca / Asunción

Huancas

Ancash

Huaraz

Huaraz / Independencia

Jangas

Apurímac

Andahuaylas

Pacucha / Talavera

San Jerónimo

Arequipa

Arequipa

Cerro Colorado / Paucarpata

La Joya

Ayacucho

Huanta

Huamanguilla / Luricocha

Santillana

Cajamarca

Cajamarca

Encañada / Baños del Inca

Chetilla

Callao

Ventanilla / Bellavista

La Perla

Cusco

La Convención

Echarate / Quimbiri

Vilcabamba

Huancavelica

Tayacaja

Pampas / Colcabamba

Huaribamba

Huanuco

Huánuco

Amarilis / Chinchao

Churubamba

Ica

Chincha

Chincha Alta / Chincha Baja

El Carmen

Junín

Concepción

Santa Rosa de Ocopa / Comas

Mariscal Castilla

La Libertad

Trujillo

La Esperanza / Florencia de Mora / El Porvenir

Moche

Lambayeque

Lambayeque

Olmos / Motupe

Pacora

Lima

Lima

Miraflores / Surco / La Molina / Surquillo / Los Olivos

San Miguel

Lima Provincias

Cañete

Pacarán / Imperial

Cerro Azul

Loreto

Maynas

Belén / San Juan Bautista

Indiana

Madre de Dios

Tambopata

Iñambari / Las Piedras

Tambopata

Moquegua

Mariscal Nieto

Torata / Carumas

San Cristóbal

Pasco

Pasco

Paucartambo / Simón Bolívar

Yanacancha

Piura

Morropón

Santo Domingo / Chulucanas

Buenos Aires

Puno

Puno

Huata / Ácora

Atuncolla

San Martín

San Martín

Morales / Juan Guerra

La banda de Shilcayo

Tacna

Tacna

Ciudad Nueva / Alto de la Alianza

Palca

Tumbes

Tumbes

San Jacinto / Corrales

La Cruz

Ucayali

Coronel Portillo

Yarinacocha / Nueva Requena

Campo Verde

Fuente: R. M. 0031-2007-ED.

La Cruz Ucayali Coronel Portillo Yarinacocha / Nueva Requena Campo Verde Fuente: R. M. 0031-2007-ED. 36

36

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

Las características socioeconómicas

Las municipalidades seleccionadas son, sin duda, extremadamente distintas unas de otras. Sin embargo, una variable relativamente común es su situación so- cioeconómica. A partir de los últimos resultados sobre la situación de los índices de desarrollo humano, 59% de las municipalidades distritales se encuentran entre los quintiles más pobres (por debajo de 0,6).

Índice de desarrollo humano en municipalidades participantes

IDH

Municipalidades

Porcentajes

Entre 0,4 y 0,5

5

9

Entre 0,5 y 0,6

28

50

Entre 0,6 y 0,7

17

30

Entre 0,7 y 0,8

6

11

Total

56

100

Fuente: Elaborado a partir de la R. M. 0031-2007-ED.

El índice de desarrollo humano muestra que las municipalidades seleccionadas no son representativas. De hecho, si las observamos bajo tres variables, en las que se combinan necesidades (es decir, que son prioritarias por su pobreza o su capacidad financiera), capacidad de gestión y escala, tenemos que más del 50% se ubica en la escala alta; de ellas, la mitad tiene alta gestión y más gasto, mientras que la otra mitad presenta baja gestión y menos gasto (son más pobres).

Municipalidades participantes según tipos

Tipos

Cantidad

%

1: alta gestión/alta escala/baja pobreza 2: baja gestión/alta escala/baja pobreza 3: baja gestión/baja escala/baja pobreza 4: alta gestión/alta escala/alta pobreza 5: baja gestión/alta escala/alta pobreza 6: baja gestión/baja escala/alta pobreza

14

25

7

13

6

11

8

14

15

26

6

11

Totales

56

100

Fuente: Elaborado con datos de Torero y Valdivia (2002) y la R. M. 0031-2007-ED.

En ese sentido, la representatividad debería ser más plural; podría privilegiarse, por ejemplo, a las del tipo 6, que manifiestan alta pobreza, baja escala y baja ges- tión. Esto, teniendo en cuenta además que, en el estudio de GRADE, de un total de 1.567 municipalidades distritales, el 53% manifestaba muy alta pobreza, baja escala y baja capacidad de gestión (Torero y Valdivia, o. cit., p. 6).

37

el 53% manifestaba muy alta pobreza, baja escala y baja capacidad de gestión (Torero y Valdivia,

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Las características de gestión

Es fundamental mirar lo que sucede con la gestión de las municipalidades selec- cionadas. Si se les contrasta con la tipología de GRADE, podemos elaborar la si- guiente tabla, con seis combinaciones posibles 26 que se distribuyen como sigue:

Situación de gestión de las municipalidades incluidas en el plan piloto

Departamento

Provincia

Distrito

Tipología GRADE

Amazonas

Chachapoyas

La Jalca

6

Asunción

6

Ancash

Huaraz

Huaraz

0

Independencia

4

Apurimac

Andahuaylas

Pacucha

5

Talavera

5

Arequipa

Arequipa

Cerro Colorado

1

Paucarpata

1

Ayacucho

Huanta

Huamanguilla

6

Luricocha

6

Cajamarca

Cajamarca

Encañada

5

Baños del Inca

4

Callao

 

Ventanilla

1

Bellavista

1

Cusco

La Convención

Echarate

5

Quimbiri

5

Huancavelica

Tayacaja

Pampas

0

Colcabamba

4

Huánuco

Huánuco

Amarilis

4

Chinchao

5

Ica

Chincha

Chincha Alta

0

Chincha Baja

2

Junín

Concepción

Santa Rosa de Ocopa

6

Comas

5

Concepción Santa Rosa de Ocopa 6 Comas 5 38 26 Del 0 al 6: 0: sin
Concepción Santa Rosa de Ocopa 6 Comas 5 38 26 Del 0 al 6: 0: sin

38

26 Del 0 al 6: 0: sin clasificar; 1: alta gestión/alta escala/baja pobreza; 2: baja gestión/alta escala/ baja pobreza; 3: baja gestión/baja escala/baja pobreza, 4: alta gestión/alta escala/alta pobreza; 5: baja gestión/alta escala/alta pobreza; 6: baja gestión/baja escala/alta pobreza.

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

Departamento

Provincia

Distrito

Tipología GRADE

La Libertad

Trujillo

La Esperanza

1

Florencia de Mora

5

El Porvenir

4

Lambayeque

Lambayeque

Olmos

5

Motupe

5

Lima

Lima

Miraflores

1

Surco

1

La Molina

1

Surquillo

1

Los Olivos

1

Lima Provincias

Cañete

Pacarán

3

Imperial

1

Loreto

Maynas

Belén

0

San Juan Bautista

0

Madre de Dios

Tambopata

Iñambari

5

Las Piedras

2

Moquegua

Mariscal Nieto

Torata

2

Carumas

5

Pasco

Pasco

Paucartambo

5

Simón Bolívar

2

Piura

Morropón

Santo Domingo

5

Chulucanas

0

Puno

Puno

Huata

6

Ácora

4

San Martín

San Martín

Morales

2

Juan Guerra

3

Tacna

Tacna

Ciudad Nueva

1

Alto de la Alianza

1

Tumbes

Tumbes

San Jacinto

1

Corrales

2

Ucayali

Coronel Portillo

Yarinacocha

4

Nueva Requena

5

Fuente: Elaborado con datos de Torero y Valdivia (2002)

39

Coronel Portillo Yarinacocha 4 Nueva Requena 5 Fuente: Elaborado con datos de Torero y Valdivia (2002)

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Podemos observar que un 50% de estos municipios se ubican en los dos extre- mos de la tipología: 24% en la categoría de alta gestión y baja pobreza y el otro 26%, en la de baja gestión y alta pobreza. El 50% restante se distribuye irregu- larmente en los otros tipos, siendo el tercer tipo (de baja gestión y baja pobreza) el que cuenta con menos municipalidades seleccionadas (solo 2).

Distribución de municipalidades según la tipología de GRADE

Tipos

Cantidad

%

 

0 6

11

1 14

24

2 6

11

3 2

4

4 7

13

5 15

26

6 6

11

Totales

56

100

Fuente: Elaborado con datos de Torero y Valdivia (2002).

En ese sentido, se puede afirmar que en la selección ha primado un criterio de división clara en dos categorías: alta escala, alta gestión y baja pobreza (tipo 1) y alta escala, baja gestión y alta pobreza (tipo 5), con prioridad a los distritos de baja gestión (51% del total) y alta pobreza (50% del total). Hay que destacar que no incluimos aquí a los 6 distritos enumerados como «0», por no estar clasi- ficados, puesto que Torero y Valdivia (o. cit.) carecían de información sobre los mismos; se ubican en Ancash, Huancavelica, Ica, Loreto y Piura.

Sin embargo, en la reciente norma legal emitida en marzo, sin dar información sistemática, los municipios arriba señalados ya aparecen clasificados: como 3 (Huaraz), 4 (Pampas), 2 (Chincha Alta), 3 (Belén), 3 (San Juan Bautista) y 3 (Mo- rropón). Esto significa que la distribución tipológica de municipalidades sería un poco más diversificada, pero es todavía menos representativa de las necesida- des educativas de la población más excluida. El predominio persiste en un 51% que correspondería a los municipios de alta escala: 25% con alta gestión y baja pobreza y 26% con baja gestión y alta pobreza. El 49% restante se distribuye de manera regular, entre 11 y 14% del total:

y 26% con baja gestión y alta pobreza. El 49% restante se distribuye de manera regular,

40

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

Distribución de municipalidades según la norma legal

Tipos

Cantidad

%

 

1 14

25

2 7

13

3 6

11

4 8

14

5 15

26

6 6

11

Totales

56

100

Fuente: Elaborado con datos de la R. M. 0031-2007-ED.

Por tanto, en la selección de municipalidades no se ha seguido un criterio unifi- cado ni muy viable, pues primero debería fortalecerse a los gobiernos que tienen menor capacidad de gestión y mayor pobreza (como es el caso de las munici- palidades de tipo 6, con solo 6 de ellas seleccionadas en Puno, Junín, Ayacucho

y Amazonas). Esto hace suponer que un «éxito» del plan piloto sería pírrico y

bastante limitado, pues no estaría implementándose con mayor fuerza allí donde el sistema educativo adolece de mayor ineficiencia, sino que se apuesta predo- minantemente por una implementación selectiva, que sin duda antepone criterios políticos, como el de la necesidad del gobierno central de disputar una posición hegemónica en lugares en donde el Partido Aprista no cuenta con un claro res-

paldo político. Por tratarse de un plan piloto experimental con el que se está apos- tando por su expansión y posterior generalización, las diferencias existentes por

la heterogeneidad de las municipalidades deberían haber sido esclarecidas para

ser consideradas en la aplicación de la muestra.

Otro tema que cabe destacar es el de la estrategia organizativa y de financiamien- to. El Ministerio de Educación asignaría recursos a los Consejos Educativos Muni- cipales (CEM), que están integrados por el alcalde y los miembros de los CONEI. Este hecho plantea una paradoja, pues, de acuerdo con la información obtenida, los CONEI se han constituido formalmente pero aún no vienen funcionando. In- cluso en algunos casos, sus integrantes no tienen conocimiento de las funciones que deben desempeñar y, con excepción del Programa de Educación en Áreas Rurales (PEAR), no se cuenta con un programa de formación para capacitarlos. No obstante, ya se oficializó la transferencia para trece CEM, el 25 de marzo del

2007.

41

formación para capacitarlos. No obstante, ya se oficializó la transferencia para trece CEM, el 25 de

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Las características políticas

Como hemos visto hasta ahora, el tema de la descentralización de la educación no se agota en asuntos técnicos. A la luz de los resultados de las elecciones re- gionales y municipales de noviembre del 2006, podemos dar cuenta de cómo es la configuración política de las municipalidades seleccionadas para el plan piloto. Para ello, revisaremos tres variables: el porcentaje de votos que obtuvo el alcalde que ganó las elecciones; la situación de estos alcaldes: si se trata de una nueva elección o reelección; y su filiación política.

Según las normas electorales, en las elecciones regionales y municipales solo se necesita una mayoría simple para ganarlas. El relativo incremento de candidatos inscritos en los últimos comicios tendió a acentuar la dispersión del voto. En con- secuencia, los porcentajes de votos válidos con los que ganaron los alcaldes y sus listas fueron generalmente pequeños.

En el caso de los gobiernos locales distritales que han sido seleccionados para el plan piloto de municipalización de la educación, encontramos que algunos al- caldes ganaron las elecciones con porcentajes realmente bajos. Por ejemplo, hay casos en los que el triunfo se obtuvo con el 15,292% de los votos válidos (Talave- ra, Andahuaylas, Apurímac), comparados con aquellos en los que se obtuvo con el 52,275% (Los Olivos, Lima metropolitana, Lima región). De manera general, se observa que en 13 de los 56 distritos (23%), los alcaldes fueron elegidos con me- nos del 25% de los votos válidos; y que, en 27 de 56 distritos, los alcaldes fueron proclamados como autoridades con menos del 35% de los votos válidos.

Número de alcaldes electos según porcentaje de votos válidos

Más

de 35%

De 25%

a 35%

Menos

de 35%

16 27 13 0 10 20 30
16
27
13
0
10
20
30

Fuente: Elaborado con datos de la ONPE.

Esto quiere decir que el Ministerio de Educación habrá de enfrentarse, entonces, a 40 distritos cuyos alcaldes fueron elegidos con un máximo de 35% de los votos válidos; es decir, 6 de cada 10 personas no votaron por el alcalde ganador.

con un máximo de 35% de los votos válidos; es decir, 6 de cada 10 personas

42

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

Por otro lado, del total de alcaldes incluidos en el plan piloto de municipalización, solo el 16% ha sido reelegido para el actual período gubernamental. Lo cual sig- nifica que el mayor porcentaje de las nuevas autoridades tiene poca experiencia o no ha participado en las coordinaciones que, esperamos, haya hecho el Ministe- rio de Educación con las municipalidades antes de su selección 27 .

Situación de los alcaldes elegidos

Reelectos

16%
16%

Nuevos

84%

Fuente: Elaborado con datos del Jurado Nacional de Elecciones (JNE).

En esta misma línea, cabe destacar que aquellos alcaldes que resultaron elegidos con menor cantidad de votos válidos son, en su totalidad, nuevas autoridades.

Distribución de alcaldes según condición de elección

Porcentaje de

Alcaldes

Alcaldes

votos

nuevos

reelegidos

Menos de 25%

13

0

De 25% a 35%

25

2

Más de 35%

9

7

Fuente: Elaborado con datos del JNE.

Finalmente, el 54% de las municipalidades seleccionadas cuentan con autori- dades que fueron postuladas por partidos locales o regionales. Más aún, del 46% restante, hay una mayoría que pertenece a partidos distintos al del actual Gobierno.

que pertenece a partidos distintos al del actual Gobierno. 27 Desconocemos si se han impartido capacitaciones

27 Desconocemos si se han impartido capacitaciones al respecto. En general, existe muy poca información sobre el plan piloto, e incluso la norma legal reciente es bastante genérica respecto a las funciones designadas.

43

sobre el plan piloto, e incluso la norma legal reciente es bastante genérica respecto a las

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Municipalidades según partido político

Movimiento Regional

Municipalidades según partido político Movimiento Regional Partido Nacional 54% 46% Fuente: Elaborado con datos del

Partido Nacional

54%

46%

Fuente: Elaborado con datos del JNE.

En ese sentido, lo cierto es que el Ministerio de Educación se verá en la necesi- dad de negociar y dialogar con un número importante de municipalidades que son de filiación política distinta a la del partido gobernante, y en donde sus auto- ridades fueron elegidas con bajos porcentajes y fundamentalmente son nuevas en el cargo.

Las características educativas

Otra de las variables importantes que conviene revisar es la situación educativa de las 56 municipalidades elegidas. En tal sentido, el número de escuelas circunscritas a las jurisdicciones municipales del plan piloto es bastante desigual.

Instituciones educativas comprendidas en el plan piloto

Departamento

Municipalidades

IE de inicial

IE de primaria

Totales

distritales

Amazonas

La Jalca

5

16

21

Asunción

0

2

2

Ancash

Huaraz

14

19

33

Independencia

16

34

50

Apurímac

Pacucha

7

14

21

Talavera

10

20

30

Arequipa

Cerro Colorado

17

14

31

Paucarpata

17

9

26

Ayacucho

Huamanguilla

1

9

10

Luricocha

0

13

13

Cajamarca

Encañada

7

73

80

Baños del Inca

21

39

60

Callao

Ventanilla

40

23

63

Bellavista

6

2

8

73 80 Baños del Inca 21 39 60 Callao Ventanilla 40 23 63 Bellavista 6 2

44

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

Departamento

Municipalidades

IE de inicial

IE de primaria

Totales

distritales

Cusco

Echarate

27

115

142

Quimbiri

2

25

27

Huancavelica

Pampas

4

18

22

Colcabamba

16

57

73

Huanuco

Amarilis

23

28

51

Chinchao

6

60

66

Ica

Chincha Alta

13

12

25

Chincha Baja

8

8

16

Junín

Santa Rosa de Ocopa

2

2

4

Comas

12

34

46

 

La Esperanza

23

6

29

La Libertad

Florencia de Mora

8

3

11

El Porvenir

10

5

15

Lambayeque

Olmos

10

89

99

Motupe

2

27

29

 

Miraflores

2

3

5

Surco

14

4

18

Lima

La Molina

5

1

6

Surquillo

9

6

15

Los Olivos

22

10

32

Lima Provincias

Pacarán

2

3

5

Imperial

9

8

17

Loreto

Belén

25

40

65

San Juan Bautista

58

59

117

Madre de Dios

Iñambari

5

16

21

Las Piedras

7

23

30

Moquegua

Torata

2

9

11

Carumas

6

8

14

Pasco

Paucartambo

13

37

50

Simón Bolívar

7

7

14

Piura

Santo Domingo

5

27

32

Chulucanas

36

56

92

Puno

Huata

1

5

6

Ácora

5

61

66

San Martín

Morales

7

5

12

Juan Guerra

2

3

5

Tacna

Ciudad Nueva

9

0

9

Alto de la Alianza

7

0

7

Tumbes

San Jacinto

14

5

19

Corrales

17

10

27

Ucayali

Yarinacocha

30

37

67

Nueva Requena

5

13

18

Total

651

1232

1883

Fuente: R. M. 0031-2007-ED.

45

30 37 67 Nueva Requena 5 13 18 Total 651 1232 1883 Fuente: R. M. 0031-2007-ED.

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Como se puede apreciar, hay un distrito con solamente 2 escuelas (el de Asunción, en Amazonas), y otro con 142 de inicial y primaria (en Echarate, Cusco). Cabe des- tacar que en el plan piloto no han sido comprendidas las escuelas de secundaria, ni las que atienden simultáneamente los niveles de inicial, primaria y secundaria. Por tanto, se habla estrictamente de escuelas de educación inicial y primaria.

De este modo, se tienen programadas para el plan piloto un total de 1.883 escue- las, con 65% de ellas correspondiente al nivel de educación primaria y 35%, al de educación inicial.

Si revisamos el ámbito geográfico de las escuelas, encontramos que hay un 65% que son rurales y que, del 35% restante, poco más de la mitad se ubica en zonas urbano- marginales. Otro hallazgo importante es que una gran mayoría (84%) pertenece a las zonas más pobres del país.

Porcentaje de escuelas según área geográfica

Urbana

16%

Porcentaje de escuelas según área geográfica Urbana 16% Rural Urbano- 65% marginal 19% Fuente: Elaborado con

Rural

Urbano-

65%

marginal

19%

Fuente: Elaborado con datos de Escale, Ministerio de Educación.

Con relación al número de estudiantes que atenderán las municipalidades inclui- das en el plan piloto, están considerados 186.164 escolares de inicial y primaria. Cabe destacar que el rango comprendido es extremadamente amplio: va desde 35 alumnos en la municipalidad de Asunción (Chachapoyas, Amazonas) hasta 17.725 en la de Ventanilla (Callao), seguidos de 9.968 en Chulucanas (Piura) y 9.951 en San Juan Bautista (Loreto).

En cuanto al número de docentes, la situación es similar a la del número de es- cuelas. El rango es muy amplio. Nuevamente, Asunción registra el menor número:

2 docentes para 2 escuelas. En el otro extremo está Ventanilla, que cuenta con 613 docentes, seguida esta vez por San Juan Bautista (Loreto), con 424, y por Chulucanas (Piura), con 383. En general, las municipalidades distritales del plan piloto tendrán la responsabilidad de trabajar con 7.823 maestros de los niveles de inicial y primaria.

del plan piloto tendrán la responsabilidad de trabajar con 7.823 maestros de los niveles de inicial

46

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

Docentes y escolares en el ámbito del plan piloto

Departamento

Municipalidades

Docentes

Escolares

participantes

matriculados

Amazonas

La Jalca

62

1.270

Asunción

2

35

Ancash

Huaraz

116

2.317

Independencia

160

2.988

Apurímac

Pacucha

109

2.465

Talavera

130

2.982

Arequipa

Cerro Colorado

173

4.201

Paucarpata

119

2.495

Ayacucho

Huamanguilla

55

1.212

Luricocha

46

1.005

Cajamarca

Encañada

228

5.148

Baños del Inca

258

5.115

Callao

Ventanilla

619

17.725

Bellavista

98

2.242

Cusco

Echarate

353

9.159

Quimbiri

75

2.237

Huancavelica

Pampas

90

2.601

Colcabamba

218

6.197

Huanuco

Amarilis

196

5.252

Chinchao

124

3.533

Ica

Chincha Alta

322

7.801

Chincha Baja

53

1.028

Junín

Santa Rosa de Ocopa

15

267

Comas

97

2.283

 

La Esperanza

153

4.442

La Libertad

Florencia de Mora

81

2.427

El Porvenir

103

3.217

Lambayeque

Olmos

187

4.302

Motupe

110

2.864

 

Miraflores

62

1.443

Surco

203

4.436

Lima

La Molina

68

1.785

Surquillo

202

4.517

Los Olivos

371

8.928

Lima Provincias

Pacarán

16

315

Imperial

109

2.930

Loreto

Belén

304

7.222

San Juan Bautista

424

9.951

47

16 315 Imperial 109 2.930 Loreto Belén 304 7.222 San Juan Bautista 424 9.951 47

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Departamento

Municipalidades

Docentes

Escolares

participantes

matriculados

Madre de Dios

Iñambari

28

531

Las Piedras

37

547

Moquegua

Torata

16

142

Carumas

33

253

Pasco

Paucartambo

123

2.400

Simón Bolívar

63

1.395

Piura

Santo Domingo

65

1.166

Chulucanas

383

9.968

Puno

Huata

26

476

Ácora

256

4.142

San Martín

Morales

81

1.591

Juan Guerra

27

464

Tacna

Ciudad Nueva

40

899

Alto de la Alianza

30

591

Tumbes

San Jacinto

55

706

Corrales

129

1.809

Ucayali

Yarinacocha

276

7.623

Nueva Requena

44

1.124

Total

7.823

18.6164

Fuente: R. M. 0031-2007-ED.

Cabe destacar que los rendimientos escolares son también dispares, tal y como

reflejan los datos referidos a las evaluaciones que hizo la Unidad de Medición de

la Calidad Educativa (UMC) en 1996 y 1998, y las correspondientes al 2001 y el

2004. Hace poco se hizo una evaluación censal a los docentes. Los resultados

dieron cuenta, como ocurrió con los de los estudiantes, que ellos también pre- sentan serias carencias en su formación, las que se agravarían de acuerdo con

la modalidad de sus escuelas y su ubicación o lejanía geográfica y cultural con

respecto al espacio no rural.

3.2. Las voces de los alcaldes y actores locales

A partir del segundo semestre del 2001, se publicaron en el país diversos estu-

dios sobre la descentralización, algunos de los cuales habían sido promovidos por el propio Estado. Su importancia radicaba, entre otros aspectos, en el aco- pio de información sobre las ideas y expectativas que los distintos actores, tanto los sociales como las autoridades locales y los funcionarios, tenían respecto a la

que los distintos actores, tanto los sociales como las autoridades locales y los funcionarios, tenían respecto

48

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

descentralización. Entre otros, estaban los de Muñoz et al. (2002), Trivelli (2002), Zárate (2002) y Barea (2005).

Todos ellos contenían información que a nuestro entender es valiosa, pero que

a nuestro juicio ha sido subutilizada en la toma de decisiones a cargo de las ins- tancias responsables de conducir el proceso, como ha ocurrido con el Consejo Nacional de Descentralización (CND).

En el imaginario social, la descentralización aparece como la única vía para alcanzar

el desarrollo, consolidar la democracia, mejorar la calidad de los servicios sociales y,

en el caso particular de la educación, lograr además que ésta posea calidad y equi-

dad. Algunas hipótesis detrás de estas ideas se relacionan con la «sobrevaloración»

y la «omnipotencia» que los actores sociales le otorgan a la descentralización. Este

proceso, entonces, está asociado directamente con el logro de un Estado de bien- estar vinculado principalmente a cuestiones materiales y a la provisión de servicios básicos (Cuenca y Muñoz, 2006).

La larga tradición centralista y los años sin presencia de las regiones en las deci- siones sobre sus políticas de desarrollo orientan estas ideas, que se evidencian aún más cuando en un estudio del Instituto de Estudios Peruanos (2002) se afirma que cerca de la mitad de la población asocia la descentralización con el acceso a recursos, y el resto, con los mecanismos de representación. En un estudio que hizo

el Consejo Nacional de Educación (2004), también se encontró que los actores en-

trevistados —autoridades políticas y funcionarios— expresaban que la apuesta por

la descentralización era para democratizar y desarrollar a sus regiones.

Un argumento recurrente que aparece inicialmente como una gran ventaja de la descentralización es el fortalecimiento de las identidades locales. Sin embargo, este argumento transita entre la percepción del riesgo de fragmentación nacional,

debido a una transferencia irrestricta de atribuciones y funciones a las regiones, y

la oportunidad que, en el marco de la globalización, la descentralización otorgaría

a la revalorización de las historias e identidades locales y su vinculación con las políticas y lineamientos nacionales (Muñoz et al., 2002)

Por otro lado, en una encuesta que hizo Foro Educativo en diciembre del 2006 a 15 representantes de municipalidades distritales, se encontró que poco más de la mitad de los encuestados estaba en desacuerdo con la propuesta de municipali- zar la educación. Entre las razones que expresaron estaban el desconocimiento de lo que se transferiría, la falta de recursos financieros y la inseguridad en la capacidad de gestión de sus municipalidades. En la mayoría de los casos, los entrevistados refirieron que faltaba un plan organizador.

49

de sus municipalidades. En la mayoría de los casos, los entrevistados refirieron que faltaba un plan

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

Los argumentos de quienes estaban a favor del proceso eran de alguna manera los clásicos razonamientos en respaldo de la descentralización: la cercanía de la institución de gobierno a la población y, por lo tanto, la posibilidad de conocer mejor las necesidades.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que persisten muchas dificultades. De los 15 representantes entrevistados, 12 dijeron no conocer o conocer muy poco la Ley General de Educación. Reportaron que los COPALE no estaban funcionando y que en sus municipios no se había iniciado el proceso de formulación del PEL.

De otro lado, manifestaron tener inconvenientes con la ejecución de los progra- mas sociales transferidos, fundamentalmente por problemas económicos, así como dificultades en las relaciones con la DRE y la UGEL de su jurisdicción.

Finalmente, consideraban que sus mayores problemas con respecto a la educa- ción eran los malos profesores, la inadecuada infraestructura, la dispersión de las escuelas, las vías y accesos de camino, y la pobreza de su municipio.

Opinaban que una fortaleza existente era la voluntad de trabajo, pero manifesta- ron que tenían poca capacidad. A partir de lo cual, afirmaban que, fundamental- mente, podrían trabajar solo en aspectos de infraestructura, rehabilitación y me- jora de mobiliario de sus escuelas, previa dotación del financiamiento necesario para hacerlo.

Otro problema era su completo desconocimiento sobre los detalles del plan pilo- to. El alcalde reelecto de San Jacinto, en Tumbes, José Luis Cornejo Feijoo, se- ñalaba que el tema educativo estaba incluido en su plan de gobierno, entendido como una mejora de la infraestructura escolar, de baños y aulas. Manifestaba no haber sido consultado ni capacitado en torno al plan piloto y, por ende, esperaba un reglamento y normas claras. Adicionalmente, percibía a la educación en un terreno problemático, por los conflictos con los docentes y la carencia de tecno- logía, como computadoras y acceso a Internet, elementos que, en su opinión, elevarían la calidad de la educación.

Por su parte, la alcaldesa de Cerro Colorado, en Arequipa, Nelly Álvarez, conside- raba que la municipalización ya aparecía en la Ley Orgánica de Municipalidades. En ese sentido, lo nuevo sería atenerse a las normas, los lineamientos y el presu- puesto que el Gobierno designara para ejecutar el trabajo. Destacaba la falta de claridad en las pautas establecidas para seguir la ley. Desde su municipio, plan- teaba estructurar el plan curricular, de acuerdo con el presupuesto del gobierno regional.

Desde su municipio, plan- teaba estructurar el plan curricular, de acuerdo con el presupuesto del gobierno

50

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestión, ¿qué pueden hacer en educación?

La congresista Rosa Florián, ex alcaldesa, dijo estar conforme con la descentra- lización pero en desacuerdo con la municipalización. Consideraba que el apre- suramiento y la falta de presupuesto para capacitar a las nuevas autoridades constituían impedimentos para este proceso. Además, señaló que los alcaldes mantenían una visión de la educación consistente en dar apoyo en infraestructu- ra, donación de útiles, etc., y que otra cosa totalmente distinta era administrar la educación. Por tanto, en su opinión, lo prioritario sería capacitar a los alcaldes, reforzar sus roles de apoyo, «moralizar» las instancias descentralizadas del Mi- nisterio de Educación (DRE y UGEL), así como llegar a un consenso de carácter nacional. Consideraba que no se ha esclarecido el tipo de municipalización que se implementaría, como tampoco había claridad sobre los convenios existentes entre las UGEL, CEJECOM y CEJEMUN, mediante los cuales la municipalidad pagaría a los docentes.

Juan Sotomayor, alcalde de Bellavista y directivo de la Asociación de Municipa- lidades del Perú (AMPE), dijo que estaba de acuerdo con el plan piloto, siempre que el Estado brindara apoyo económico a los distritos seleccionados. Manifestó que había una demanda para suplir carencias que iban desde la falta de recursos hasta un presupuesto básico para escuelas y planillas de profesores. Entonces, en su opinión, era importante que se municipalizara la educación, pero contando con una base económica sostenida por el Estado.

51

era importante que se municipalizara la educación, pero contando con una base económica sostenida por el

Reflexiones finales

El balance realizado permite señalar que el proceso de descentraliza- ción educativa se inscribe en un nuevo contexto político, dando lugar a una nueva agenda de discusión a partir de las veinte medidas para relanzar el shock descentralizador. Entre estas, la urgencia de transfe- rir las competencias a los gobiernos regionales y locales el 2007 y el lanzamiento del Plan de Municipalización de la Gestión Educativa dan lugar a cambios drásticos en lo que inicialmente se concibió como un proceso gradual. Estos cambios de rumbo, lejos de ayudar en la cons- trucción del proceso, reafirman la vieja práctica de discontinuidad en las políticas. Un ejemplo de ello es que en el plan piloto no se consi- dera el fortalecimiento de instancias de participación, como el Consejo Educativo Institucional (CONEI). En ese punto, es contradictorio que el denominado Consejo Educativo Municipal (CEM), integrado por los al- caldes distritales y los directores de las escuelas involucradas, haya sido programado para constituirse en marzo del 2007, careciéndose aún de CONEI fortalecidos y de COPALE en funcionamiento.

El país ha perdido una buena oportunidad de discutir sobre el modelo de descentralización que se necesita. Conscientes de la importancia del tema, vemos una situación teñida de marchas y contramarchas que bien puede obligarnos a pensar en el sentido y significado del modelo de descentralización educativa en el cual estamos inmersos y las implican- cias de los cambios propuestos.

La participación de las municipalidades en la gestión educativa es fun- damental para mejorar la calidad educativa. Sin embargo, el modelo de gestión compartida que se anuncia no dialoga con el diseño institucio- nal propuesto, ni con la estrategia general de la descentralización, que asigna roles y funciones a los distintos niveles. Asimismo, resulta para- dójico que en momentos en los que en países como Chile y Colombia se discute y se plantea analizar el negativo desempeño del modelo de municipalización, en el Perú no se tome como referencia lo que está pa- sando. Así, por ejemplo, el Informe final del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación en Chile (2006) concluyó que existía «un conjunto de condiciones que explicaban las falencias del sistema muni- cipal, un financiamiento insuficiente para las obligaciones que poseen, disolución de responsabilidades entre el Ministerio y los municipios, es-

para las obligaciones que poseen, disolución de responsabilidades entre el Ministerio y los municipios, es- 52

52

Reflexiones finales

casa transferencia de competencias a las escuelas, relación desigual entre el sector municipal y también incluye el tamaño y sus capacidades de gestión entre ellos» (p. 115).

La experiencia chilena nos alerta sobre la gran heterogeneidad de nuestros pro- pios gobiernos locales. Esta situación no ha sido tomada en cuenta en el Plan Piloto de Municipalización de Gestión Educativa. Supuestamente, la municipali- zación de la educación haría más eficaz la gestión educativa, por la mayor cer- canía de los municipios con la población; pero lo cierto es que la mayoría de las municipalidades del país tienen problemas para cumplir los mandatos vigentes; por lo cual, sin un mejor conocimiento de las realidades municipales, en lugar de mejorar se fragmentaría aún más la prestación de servicios y su gestión de- mocrática (Torres, 2006).

Así mismo, la asignación de la gestión educativa a las municipalidades ameri- ta una revisión previa y profunda de la normatividad existente, para solucionar los problemas de yuxtaposición de funciones entre los gobiernos locales y las UGEL, contempladas en la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley General de Educación, respectivamente. En este sentido, se debe afirmar con claridad las funciones exclusivas y las que son compartidas entre los niveles de gobier- no y las escuelas. Sin duda, el Plan Piloto de Municipalización de la Educación debe garantizar las condiciones adecuadas para el óptimo funcionamiento de los gobiernos locales.

Por otro lado, una lectura del Plan de Municipalización y un seguimiento de lo que viene ocurriendo en algunas municipalidades seleccionadas permiten seña- lar que la consulta, el diálogo y la participación de los actores involucrados no están presentes en la propuesta. En el actual contexto de reforma del Estado, donde el centro de la descentralización es transferir el poder a las regiones y localidades, no se llega a entender cómo, en la planificación propuesta para implementar las acciones en las municipalidades, el diálogo sólo se establece entre el municipio y las escuelas; sobre todo cuando en las localidades existen distintos actores que han participado activamente en los proyectos de desa- rrollo local. En esta misma línea, a las Unidades de Gestión Educativa Locales, instancias descentralizadas del sistema educativo, no se les ha asignado con precisión las funciones que cumplirían en este plan piloto de municipalización, originando así su «invisibilización».

Otro aspecto que evidencia una práctica centralista bajo el discurso descentra- lizador de este Gobierno es que, para acceder a las fuentes de financiamiento

53

centralista bajo el discurso descentra- lizador de este Gobierno es que, para acceder a las fuentes

Descentralización de la educación y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muñoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade

de los recursos, no solo se han determinado las líneas de atención del Fondo de Compensación para la Municipalización de la Gestión Educativa (FONCO-

MUGE), sino que quien autoriza la viabilidad de los proyectos es el Ministerio de Educación. Es decir, no existe ninguna vinculación con los gobiernos regionales

y locales y sus planes de desarrollo local, y tampoco con la identificación de

necesidades educativas señaladas en los proyectos de desarrollo regional; lo que significa que, paradójicamente, estamos ante un Estado centralista y donde la participación se convierte en un instrumento populista y no de formación de ciudadanía.

En un país con fragmentación social y desigualdades educativas, la descentra- lización es una política de Estado que hay que defender y por la cual tenemos que apostar, pero reconociendo las limitaciones existentes para asumir tales retos. La gravedad de los problemas educativos exige respuestas para las cua- les las regiones y localidades deben asumir compromisos y responsabilidades

en el corto plazo, y contribuir con ello al desarrollo de iniciativas locales, al im- pulso de procesos de más larga duración en el contexto de la democratización

y formación de recursos técnicos calificados. En esta perspectiva, es de gran

importancia que las experiencias de gestión educativa acumuladas a través de los proyectos impulsados por la cooperación internacional tengan una mejor difusión e incidencia en las políticas educativas.

Del mismo modo, el hecho de que algunas regiones cuenten con sus Proyectos Educativos Regionales y que también se haya oficializado recientemente el Pro- yecto Educativo Nacional, propuesto como política de Estado hasta el año 2021, es un hito histórico en nuestro país.

Uno de los mayores desafíos que afrontar es la erradicación de las prácticas de gestión que aún persisten y se caracterizan por el burocratismo, la resistencia al cambio, la inercia institucional, las relaciones jerárquicas y verticales de trabajo, la ineficiencia de la gestión y el centralismo en las decisiones. Cabe subrayar que la rutina en el desempeño de los funcionarios hace que muchas veces estos asuman los contenidos formales y no la importancia de los procesos y los resul- tados. Por ejemplo, cuando se asume la existencia de los COPARE a partir de su documento de creación y no se considera lo que estos vienen haciendo.

Otro de los desafíos que afrontar y que constituye uno de los aspectos más débiles de la descentralización es el desarrollo de competencias y habilidades para cumplir con los requerimientos del marco normativo, que establece nuevas funciones y actores que aparecen jugando un rol clave para hacerla realidad y responda a las expectativas y demandas de la ciudadanía.

que aparecen jugando un rol clave para hacerla realidad y responda a las expectativas y demandas

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Reflexiones finales

Esta debilidad resulta siendo mayor si se tiene en cuenta que el desarrollo de capacidades se requiere no solo para asumir nuevas funciones, sino para trans- formar una cultura de gestión pública en la cual se privilegien los resultados. Este fortalecimiento de capacidades debe tener lugar en los procesos de pla- neamiento y planificación. Para ello se requiere profundizar en los diagnósti- cos teniendo en cuenta los desempeños que se quiere alcanzar, priorizando las competencias que se pueden asumir en el mediano y largo plazo.

Una apuesta fundamental por la descentralización, y particularmente por la descentralización educativa, significa fortalecer la democratización del país con nuevas maneras de actuación del propio Estado y nuevas formas de relación entre éste y la sociedad civil. Estos cambios se lograrán en tanto volvamos per- manentemente la mirada sobre lo actuado y aprendamos de ello.

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civil. Estos cambios se lograrán en tanto volvamos per- manentemente la mirada sobre lo actuado y

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