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El Servicio Pblico

Educativo
ALGUNAS BASES
CONCEPTUALES

Introduccin
..
..
..
..

Anlisis poltico ms que normativo


Algunas bases conceptuales de inters
Reflexin conceptual. Menor inters operativo
Clarificar el concepto de servicio pblico.
Perspectiva europea.
.. Polticas europeas.
.. Servicio pblico y titularidad. Una perspectiva
tcnica ms que ideolgica.

Concepto de
Servicio Pblico
.. La definicin legal tiene matices distintos segn
los pases, pero nos interesa especialmente la
concepcin social y poltica.
RAE: Actividad destinada a satisfacer necesidades
de la colectividad y llevada a cabo por la
Administracin o bien, bajo un cierto control y
regulacin de sta, por una organizacin,
especializada o no.
Necesidades de
la colectividad

Necesidades de
inters general

Elementos Bsicos
.. Actividad de Servicio
.. Inters General en la
prestacin del mismo
.. Sin embargo, el concepto de inters general o
inters pblico es, en este caso, insuficiente.
.. De forma directa o indirecta, todas las actividades
econmicas son o pueden ser- de inters
general.

Elementos Bsicos

.. El concepto de servicios de inters general hay


que interpretarlo de otra forma
.. Se trata de aquellos servicios cuyo inters
general se entiende que debe ser vigilado por el
Estado y requiere algn tipo de accin pblica.

Otras acepciones
Otras acepciones no habituales- de servicio pblico:
..
..
..

..

Servicios ofrecidos al pblico en general


Servicios con una misin especfica de inters
pblico
Obligaciones establecidas por los poderes pblicos
a los titulares o gestores de determinados servicios
de inters general (prestacin obligatoria o en
determinadas condiciones, ). (Educacin,
sanidad,
pero
tambin
en
transporte,
comunicaciones, )
En ocasiones: Servicios gestionados bajo
titularidad de una entidad pblica.

Concepcin habitual
.. Concepcin habitual:
Servicio Pblico = Servicio de Inters General
.. Pero la Unin Europea consider confuso el
trmino servicio pblico
.. De ah que en la U.E. se haya extendido de forma
progresiva la utilizacin del trmino servicios de
inters general

Servicios de
inters general
.. Actividades de servicios que se consideran de
inters del conjunto de la sociedad y sujetas
por ello a obligaciones especficas de servicio
pblico.

Servicios de
inters general
Comunicacin CE 2004:
Servicios, sometidos o no a la disciplina de
mercado, que las autoridades pblicas consideran
de inters general y estn sometidas a
obligaciones especficas con el fin de garantizar la
consecucin de ciertos objetivos de inters
pblico

Clasificacin de los
servicios de inters general
A. Funciones bsicas del Estado
Seguridad, justicia,
B. Servicios de inters general no econmicos
Enseanza, proteccin social, etc.
C. Servicios de inters econmico general
Energa, comunicaciones,
Las condiciones del artculo 86 del Tratado de la UE slo se
aplican a los servicios de inters econmico general

La Educacin como Servicio


Pblico no Econmico
Segn la UE, se consideran servicios
no econmicos de inters general:
Las prestaciones de asistencia
infantil y enseanza pblica
financiadas, por regla general,
por el presupuesto pblico y que
formen parte de las tareas del
Estado en los mbitos social,
cultural y educativo.

UE. Cuestiones clave


.. Los servicios pblicos son una cuestin clave para el
futuro del modelo de economa social de mercado
de Europa.
.. Polticas clave:
A. Qu
servicios
abarcar
B. Recursos pblicos
a destinar
C. Eficiencia de los
servicios pblicos

Actividad de la UE
.. Marco bsico: Libro Blanco de 2004
.. A partir de ah, enfoque bsicamente sectorial y no
de directiva marco. Destinado fundamentalmente
a los servicios econmicos de inters general.

Libro Blanco de 2004

.. Objetivo: Clarificar las funciones de la Comisin


Europea en el mbito de los servicios de inters
general
.. Constatacin: Perspectivas conceptuales y polticas
muy distintas entre pases y gobiernos.

Libro Blanco de 2004


.. Criterios bsicos:
a) El modelo europeo exige unos
niveles mnimos de servicios
pblicos
b) Combinar
armoniosamente
mecanismos de mercado y
objetivos de inters pblico en
la gestin de los servicios
pblicos.

Libro Blanco de 2004


.. El suministro puede organizarse en cooperacin
con el sector privado o confiarse a organizaciones
privadas o pblicas
.. Pero la definicin de las obligaciones y la misin de
los servicios pblicos, en cambio, sigue
incumbiendo a los poderes pblicos al nivel
apropiado.
.. Los poderes pblicos controlan los mercados y
velan porque los operadores realicen las misiones
de servicio pblico que se les confan.

Libro Blanco de 2004


La responsabilidad la comparten la Unin Europea y
los Estados miembros:
.. La Unin Europea define criterios generales para
permitir el mantenimiento y desarrollo de
servicios eficaces en toda la Unin
.. La definicin, organizacin, financiacin y control
de los servicios corresponde esencialmente a las
autoridades nacionales, regionales y locales.

El Libro Blanco. Principios


..

..
..
..
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..
..
..
..

Permitir una actuacin de las autoridades pblicas


prxima a los ciudadanos
Alcanzar objetivos de servicio pblico en el marco de
mercados abiertos y competitivos
Asegurar la cohesin y el acceso universal
Alto nivel de calidad, fiabilidad y seguridad
Garantizar los derechos de consumidores y usuarios
Controlar y evaluar el funcionamiento de los servicios
Respetar la diversidad de servicios y situaciones
Aumentar la transparencia
Proporcionar seguridad jurdica

Libro Blanco. Nuevas


Orientaciones
..
..
..
..

..
..
..
..

Respetar la diversidad en un marco coherente


Clarificar y simplificar el marco legal referente a la compensacin
de las obligaciones de servicio pblico
Establecer un marco claro y transparente para la seleccin de las
empresas prestadoras del servicio
Reconocer plenamente el inters general de servicios sociales y
sanitarios
Analizar los resultados y evaluar el funcionamiento
Revisar las polticas sectoriales
Garantizar que nuestra poltica comercial internacional refleja
nuestras polticas internas
Promover servicios de inters general en la cooperacin para el
desarrollo.

Educacin como
Servicio de Inters General
.. Se considera un servicio de inters general (Libro
Blanco)
.. Se considera un servicio de inters general no
econmico. (Libro Verde. Prrafo 45).

Concepcin bsica
Si partimos de los conceptos generales definidos en el
Derecho Europeo:
.. Debe impulsarse la extensin del servicio al
conjunto de la poblacin y su eficiencia.
.. Se insiste en que la Unin Europea es neutral en
cuanto al rgimen de titularidad del servicio
.. Sin embargo

Concepcin Bsica
.. Sin embargo:
Se respetan, de acuerdo con las leyes
nacionales que regulen su ejercicio, la libertad
de creacin de centros docentes dentro del
respeto de los principios democrticos, as
como el derecho de los padres a garantizar la
educacin y la enseanza de sus hijos conforme
a sus convicciones religiosas, filosficas y
pedaggicas. (Artculo 14.3 del Tratado de la
UE)

Concepcin Bsica
.. En la Unin Europea, la educacin es un servicio
de inters general
.. Se reconoce la libertad de creacin de centros
docentes.

Concepcin Bsica

.. El rgimen de titularidad de los servicios de inters


general es competencia de los Estados. (Como lo
es el contenido de la enseanza y la organizacin
del sistema educativo. Art. 165.1 del Tratado de la
UE)

Concepcin Bsica
.. Sin embargo, el debate sobre la titularidad no es
irrelevante desde el punto de vista de los debates
sobre:
a) El mayor o menor destino de recursos pblicos
al gasto educativo
b) La mayor o menor eficiencia y calidad de los
servicios

Calidad y Externalizacin
.. Dentro del objetivo genrico de
impulso de la calidad y
eficiencia, la posicin de la UE
ante la creciente externalizacin
de servicios de inters general
es claramente positiva.
..

Se valora tambin positivamente la aplicacin a los


mismos de las normas de competencia:

Calidad y Externalizacin
..

El acceso a una gama de ofertas de precios y de calidad de


los servicios puede ofrecer a las autoridades pblicas
importantes beneficios y posibilidades de eleccin.

..

Algunos interesados estn preocupados por el impacto de


estas normas en los servicios.

..

La Comisin est convencida de que pueden aplicarse de


tal modo que tengan en cuenta las necesidades especficas
y mejoren la prestacin de los servicios.

Dar poder a los usuarios


Hay distintos objetivos de las polticas pblicas de la
U.E. que se ubican, en conjunto, dentro de la
concepcin poltica de la necesidad de dar poder a
los usuarios:
.. La libertad de creacin de centros docentes
.. La libertad de opcin
.. El aumento de las opciones de los usuarios

Dar poder a los usuarios


.. En la prctica poltica, se utiliza este concepto con
sentidos distintos:
a) Como una va de mejora de servicios
educativos de titularidad pblica o privada
b) Como una va de impulso de las opciones de
titularidad privada o social.

Dar poder a los usuarios


.. El concepto de dar poder a los usuarios puede
enfocarse:
a) Como poder de opcin entre distintos centros
b) Como poder de participacin en unas u otras
actividades de los centros
c) Como poder sobre la titularidad del centro
(opciones mutualistas o cooperativas)

Dar poder a los usuarios


.. El debate sobre la participacin de los usuarios o
sobre la libertad de opcin- no puede separarse
del debate sobre la titularidad.
.. El concepto de participacin siempre suena
bien, pero no puede esquivar la cuestin ms
relevante de la participacin como es la
participacin en la titularidad del centro.

Dar poder a los usuarios


.. En principio, si consideramos la entrega de poder
a los usuarios como un objetivo central de las
polticas de gestin de los servicios pblicos,
parece evidente la necesidad de impulsar las
formas mutualistas de gestin. (cooperativas,
mutuas o asociaciones de prestacin de servicios)
.. A travs del control mutualista de asambleas y
consejos, se asegura el alineamiento de las
polticas y estrategias de la entidad con los
objetivos de los usuarios.

Educacin y
Economa Social
.. Distintas comunicaciones
de la U.E. (Consejo,
Parlamento, Comisin,
CESE) han apoyado el
fomento de la Economa
Social en la U.E. en
trminos generales y en
el mbito educativo en
concreto.

Educacin y
Economa Social
..

Sin
embargo,
desde
la
perspectiva de la Educacin,
tiene poco que ver la funcin de
dos mbitos distintos pero a
veces confluyentes- de la
Economa Social:
a) El
sector
mutualista
(cooperativas, asociaciones
de prestacin de servicios)
b) El sector sin nimo de lucro
no mutualista (fundaciones,
asociaciones no mutuales)

Mutualizacin
del servicio
.. El sistema mutualista/cooperativo revela que la
entrega de poder a los usuarios no est limitada
a la libertad de opcin al poder de mercado del
consumidor sobre quienes ofrecen el servicio.
.. Al contrario, el poder societario de las estructuras
mutualistas sustituye y supera a los mecanismos
de mercado en cuanto a la entrega de poder a los
ciudadanos, en un contexto en el que el poder de
mercado de los mismos es, habitualmente,
limitado.

Funcin y lmites
del mutualismo
.. Sin embargo, la entrega de poder al usuario no
siempre puede apoyarse en estructuras
mutualistas.
.. La razn bsica radica en que las estructuras
mutualistas no se crean por decreto.
.. Como todas las estructuras societarias, tienen un
coste de gestin/participacin
.. El mutualismo necesita de un colectivo de
personas con un cierto inters en la actividad,
suficiente para asumir el coste de la
participacin en asambleas, consejos, etc.

Funcin y lmites
del mutualismo
.. Existen casos con muy alta implicacin poco
eficientes (cooperativas de trabajo en muchos
pases) y casos con muy baja implicacin muy
eficientes
(cooperativas
de
crdito
de
consumidores).
.. En el caso vasco, las razones diferenciales parecen
claras: La voluntad colectiva de impulsar
activamente la formacin en euskera, la cultura y
el sentimiento propios en las nuevas generaciones.

Funcin y lmites
del mutualismo

.. El impulso o la priorizacin de las formas


mutualistas/cooperativas de titularidad de la
educacin en la U.E. se basa en el objetivo de
aumentar el poder de decisin de los usuarios.

Funcin y lmites
del mutualismo
.. No
obstante,
dar
prioridad terica a las
formas mutualistas no
supone, por supuesto,
exclusividad,
por
distintas razones:

Funcin y lmites
del mutualismo
A. Porque lo habitual ser que no toda la sociedad est
dispuesta a asumir el coste de gestin de la
mutualizacin
B. Porque la entrega de
poder a los usuarios no
debe considerarse como
un bien absoluto. (Debe
coordinarse
con
el
conjunto de objetivos de
las polticas pblicas o
con los intereses de los
trabajadores)

Titularidad y eficiencia
.. El impulso de la eficiencia ha sido el argumento
fundamental de los procesos de privatizacin de
servicios pblicos de las ltimas dcadas.
.. El punto de partida: Consenso casi generalizado
sobre la mayor eficiencia de la gestin privada
frente a la gestin pblica.
.. Sin embargo, este argumento, en s mismo, es con
frecuencia cuestionable, especialmente en
mercados en competencia imperfecta, oligopolios
o monopolios.

Titularidad y eficiencia
.. Por otro lado, se ha confundido con frecuencia
mayor eficiencia en la gestin educativa con mayor
eficiencia en la gestin del gasto pblico o,
mejor dicho, con la reduccin del gasto pblico.
.. De ah que se hayan confundido con frecuencia
de forma premeditada- las reducciones de gasto
derivadas de mejoras de eficiencia con las
derivadas de reducciones en el nivel de
prestaciones del servicio.

Titularidad y eficiencia
.. Esta confusin de objetivos polticos puede ser un
problema a la hora de valorar la mayor o menor
eficiencia de las distintas formas de titularidad.
.. En el marco de polticas de ajuste del gasto
pblico, parece polticamente ms fcil hacerlo en
un contexto de titularidad privada, en el que la
responsabilidad poltica resulta ms lejana.

Titularidad y eficiencia
.. Errores polticos clave:
a) La autonoma de decisin en la titularidad
pblica siempre implica mayor eficiencia

b) La gestin privada siempre es ms eficiente

Autonoma de decisin
y eficiencia
.. La autonoma de decisin no siempre supone
mayor eficiencia.
.. Error
habitual
de
responsables
polticos:
Intentar
gestionar
determinados mbitos de
la administracin pblica
con la autonoma de la
empresa privada. Los
desastres
han
sido
habituales.

Autonoma de decisin
y eficiencia

.. La autonoma no funciona sin responsabilidad por


las consecuencias de su ejercicio. Al contrario,
autonoma sin responsabilidad es el camino ms
directo al error permanente y a la corrupcin.

Autonoma de decisin
y eficiencia
.. Esta es la razn por la que en el mbito de
titularidad pblica, aunque sea operativamente
ineficiente, es necesario un mayor control y
regulacin en base a criterios objetivos que en la
titularidad privada.
.. En sentido inverso, esto nos demuestra que la
autonoma de los centros y la descentralizacin
tienen lmites claros en el mbito pblico que hay
que tener cuidado en sobrepasar.

Autonoma de decisin
y eficiencia
.. En el mbito privado, la mayor autonoma de las
organizaciones privadas no siempre
supone
mayor eficiencia. Hay que tener en cuenta el
contexto sectorial y de mercado. Y analizar cules
son los incentivos del agente privado para actuar
de una u otra forma.
.. Fracasos notorios:
- Ferrocarriles britnicos (monopolio)
- Banca privada en el conjunto de Occidente
(oligopolio)

Autonoma de decisin
y eficiencia
.. En el caso de titularidad de los inversores, el
objetivo habitual es el beneficio. Pero, en ausencia
de un sector en competencia perfecta, el mayor
beneficio para una empresa no supone un mayor
beneficio social.
(Riesgo excesivo, tarifas excesivas, insuficiente
inversin o calidad, )
.. De ah la necesidad de control y vigilancia
administrativa adecuados o bien de someter a
estas entidades al control interno mutualista.

El papel del Estado


.. El Estado es, con distintas perspectivas, uno de los
clientes clave de las entidades gestoras de servicios
pblicos. La actuacin del Estado es esencial para asegurar
o no la eficiencia de la gestin privada:
-

la

hora

de

autorizar

la

actividad

A la hora de retribuir la actividad, de forma directa o


indirecta (el Estado asume la posicin de cliente de
hecho). La mayor o menor discrecionalidad,
estabilidad o regulacin de estas decisiones pueden
llevar a que el Estado se convierta o no de hecho en el
cliente fundamental.

Titularidad y Corrupcin
.. La honestidad en la gestin pblica es un tema
clave en las decisiones sobre titularidad pblica,
privada o social.
.. Los procesos de privatizacin son propensos a
corrupciones de todo tipo y a convertirse ellos
mismos en decisiones de inters particular de
personas o partidos polticos.

Titularidad y Corrupcin
La corrupcin puede manifestarse en:
- No privatizar en busca de una mayor eficiencia
sino de una menor dedicacin de recursos
pblicos a la prestacin del servicio
- Entregar la gestin privada a personas o entidades
cercanas o de confianza
- En contraprestaciones ilegtimas, personales o de
partido
- En utilizar la gestin privada para alejar
responsabilidades polticas por la gestin.

Gestin Mutualista
.. En esencia, la mutualizacin puede ser un instrumento
esencial sustitutivo o complementario del mercado
para orientar la actividad del servicio privatizado hacia
los intereses de los usuarios, evitando o limitando los
riesgos de minimizacin de gastos e inversiones y
maximizacin de precios a los que puede inducir la
gestin privada.
..

Seguramente sta es la razn fundamental del xito de


las figuras mutualistas en servicios sanitarios,
educativos, asistencia social, incluso en algunos
pases- en servicios de suministro energtico.

Gestin Mutualista
U.E.:
-

Equilibrio entre:
Entre intereses individuales y generales
Entre eficiencia y responsabilidad social
Entre gestin empresarial y primaca del
usuario

En casi todos los pases occidentales, una tercera


opcin a contemplar en la gestin de los servicios
pblicos

Gestin Mutualista
.. La alternativa mutualista ha demostrado su
eficiencia y su capacidad de superar las
contradicciones respectivas de la gestin pblica y
privada

Gestin Mutualista
.. Eso s, exige normalmente la existencia de una
sociedad con capacidad de absorber la dinmica
mutualista o , si se prefiere, los costes de gestin y
participacin que exige el mutualismo.

Entidades
sin nimo de lucro
.. Las opciones ideolgicas ms privatizadoras, a la

..

..

hora de privatizar los servicios pblicos, se ven


obligadas a aceptar la gestin por parte de entidades
sin nimo de lucro.
Aunque, en principio, las entidades sin nimo de lucro
no mutualistas, en principio, son menos eficientes
desde la perspectiva de la gestin operativa y
econmica que las entidades lucrativas.
Sin embargo precisamente por la ausencia de lucrotienden a limitar los abusos sobre usuarios y
trabajadores que a veces se producen en la gestin
privada de estos servicios.

Comentario Final

Comentario Final
.. La Educacin es un servicio pblico o de inters
general
.. Salvo en actividades sin financiacin pblica
significativa, es un servicio de inters general no
econmico.
.. Su configuracin se debe basar en la confluencia
de:
- Los objetivos de inters general
- Los objetivos de los grupos de inters y,
sobre todo, de usuarios y trabajadores

Comentario Final
.. Con independencia de los diseos tericos, cada
caso y cada pas es distinto.
.. Cuestionar dogmas sobre lo pblico y lo privado.
.. La gestin pblica tiende a ser operativamente
menos eficiente, pero no es cierto que siempre
sea as.
.. No es cierto que la gestin privada est libre de
ciertos defectos estructurales de la gestin
pblica.

Comentario Final
.. De todas formas, la eficiencia no tiene por qu ser
necesariamente el nico objetivo de las polticas
pblicas en la gestin de los servicios pblicos
.. La eficiencia operativa/econmica del servicio
debe compaginarse con la eficiencia social y con
otros intereses pblicos sociolgicos, ticos o
ideolgicos.

Comentario Final
.. Cuestin clave: Evitar que la gestin privada sea un
de
grupos
instrumento indirecto de poder
empresariales
u
oligrquicos
(sucede
habitualmente
en
medios de comunicacin, universidad, etc. ).

Comentario Final
.. Es imprescindible un anlisis objetivo de las
ventajas e inconvenientes que, en cada caso,
presentan las distintas formas de titularidad
pblica, privada, mutualista o sin nimo de lucro.

.. Cada una de las opciones tiene sus ventajas e


inconvenientes y, casi siempre, su propia funcin y
su propio espacio de desarrollo.

Comentario Final
.. A la vez, es necesario modular cada una de las
opciones, reconociendo y analizando las propias
debilidades e introduciendo en cada uno de los
modelos las adaptaciones necesarias en cada caso.
.. Estas mejoras deberan abarcar tanto a la
configuracin y gestin interna como a las polticas
pblicas con respecto a cada modalidad educativa
(regulacin, financiacin, )

Comentario Final
.. Eficiencia, dinamismo y no elitismo son
probablemente las referencias clave sobre los
modelos a impulsar y cmo impulsarlos.
.. En positivo: eficiencia, dinamismo y carcter y
vocacin popular.
.. No se trata slo de qu modelos sino de cmo
actuar en cada modelo, qu mejoras introducir,
cmo financiarlo, etc.

El Servicio Pblico
Educativo
ALGUNAS BASES
CONCEPTUALES