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Anlisis de Procesos

Participativos de Diseo
e Implementacin de
Polticas Sociales
Metodologa de observacin de espacios
participativos instituidos por el Estado

Presentacin de la serie de
cuadernos
Esta publicacin inicia la serie CUADERNOS DE CAPACITACION de
Observatorio Social. Ella est dirigida a personas que tienen que tomar decisiones en polticas sociales.
La planificacin y la gestin social se han profesionalizado en los ltimos aos. Se han desarrollado herramientas novedosas y se han incorporado medios tcnicos que facilitan las tareas. Sin embargo, la problemtica
social se ha vuelto ms compleja y no resulta fcil comprender los procesos
de exclusin y conflicto social que caracterizan a las sociedades urbanas
modernas, ni tampoco disear los instrumentos de intervencin social que
permitan generar mejores condiciones de vida y mbitos de convivencia que
respeten los derechos de las personas.
El objetivo de esta serie es presentar a quienes tienen la responsabilidad de decidir, ya sea desde el gobierno como desde la sociedad civil, herramientas novedosas que contribuyan a comprender la realidad y a disear
polticas pblicas que promuevan la inclusin social.
En este Cuaderno proponemos un marco conceptual y desarrollamos una
metodologa para observar y analizar los procesos participativos instituidos
por el Estado a nivel nacional.

Autores
Este Cuaderno se ha producido en el marco del Programa Anlisis de Procesos
Participativos de Diseo e Implementacin de Polticas Sociales, financiado con fondos de Cooperacin Tcnica del Banco Interamericano de Desarrollo.

Como otras producciones de ese Programa, esta publicacin ha sido el


resultado de un trabajo colectivo realizado bajo la direccin de Eduardo
Amadeo y Sara Caputo. La referencia completa a las personas que participaron del Proyecto que dio lugar a la Metodologa de Observacin que se presenta en este cuaderno de capacitacin se encuentra en la pgina 60.
La publicacin de este cuaderno ha sido posible gracias al apoyo del
Fondo de Naciones Unidas para el Desarrollo (UNFPA), oficina Buenos Aires.

INDICE

8 Marco Conceptual
1

I. Introduccin

II. Tendencias generales sobre procesos participativos en Amrica Latina

III. Propuesta conceptual para abordar el anlisis de los procesos participativos


(a) Acerca del Estado
(b) Acerca de la Sociedad Civil
(c) Acerca de la relacin Estado-Sociedad Civil en el marco de las polticas pblicas
(d) Acerca de la participacin
(e) Hacia una redefinicin de las Polticas Sociales desde la perspectiva de las polticas
participativas
(f) Polticas Pblicas de Inclusin Social
(g) Una mirada sistmica y comunicacional
(h) Nuevas preguntas a partir del marco conceptual presentado

10

IV. Propuesta de un marco de observacin y anlisis de polticas pblicas participativas


(a) Unidad de anlisis y cuestiones a observar
(b) Sobre la calidad del proceso participativo (variable antecedente)
(c) Sobre la potencialidad del espacio participativo (variable consecuente)

19

para observar y analizar procesos


8 Herramientas
participativos en polticas de inclusin social
2

I. Introduccin

28

II. Presentacin de los instrumentos


(a) Ficha de Datos Bsicos
(b) Instrumentos de Observacin
(b.1) Observacin de la variable antecedente: calidad del proceso participativo
(b.2) Observacin de la variable consecuente: potencialidad del proceso participativo
(c) Matriz de Anlisis

30

8 Apndices
3

Apndice 1. Instancias del circuito de generacin de sentido

54

Apndice 2. Presentacin de la secuencia lgica del proyecto y fundamentacin de la matriz de anlisis

55

Apndice 3. Bibliotecas para continuar consultando

57

Referencias
8
Referencia a los autores y consultores del proyecto

60

Seccin

8
1

Marco
conceptual

I. Introduccin

En la ltima dcada ha habido un apelativo cada vez mayor a la participacin ciudadana, tanto por parte de actores gubernamentales como de
la sociedad civil, incluso desde organismos internacionales.
Esta participacin ha sido concebida en el marco de polticas pblicas
nacionales aludiendo a razones tales como la necesidad del fortalecimiento de la institucionalidad de las democracias representativas, el afianzamiento de la gobernabilidad democrtica y la mitigacin del aumento de
la desigualdad en la distribucin de ingresos y oportunidades en la regin
latinoamericana en los ltimos aos. Se han esgrimido tambin argumentos de tipo funcional: la participacin sera un mecanismo pertinente para
superar los obstculos que suelen encontrarse en la resolucin de los problemas cuando estos procesos se llevan adelante sin tener en cuenta la
voz y necesidades de los propios interesados.
La concepcin y la prctica participativa han sido y son objeto de anlisis y debate como se expresa en la abundante literatura existente en la
materia.
ltimamente ha aparecido cierto escepticismo respecto a las posibilidades de los mecanismos participativos propuestos desde el Estado para
impulsar cambios significativos que mejoren la calidad institucional en los
procesos de toma de decisiones y permitan el acceso a mejores condiciones de vida de los ciudadanos.

8
1

Marco conceptual I. Introduccin

Algunos autores sostienen que el Estado, por su propia naturaleza


hegemnica, ya sea en el monopolio de la fuerza pblica, o en su responsabilidad de asegurar el bien comn y distribuir justicia a travs del ejercicio de la representacin, slo puede propiciar participaciones restringidas.
Subyace aqu, entre otros, el supuesto de que en una democracia representativa las prcticas participativas de los ciudadanos y ciudadanas estaran
incluidas o representadas por los partidos polticos, mbito especfico
donde se dirimen los conflictos de intereses.
Contrasta con esta concepcin la aparicin de nuevos actores que invocan representatividad por fuera de los partidos polticos, as como la movilizacin activa de amplios sectores de ciudadanos y ciudadanas que buscan canales alternativos para la accin, tanto en Amrica Latina como en
el resto del mundo. Son ejemplos de estos actores algunos movimientos
sociales, redes de ONGS, mesas sectoriales y territoriales, organizaciones
con identidad tnico cultural especfica.3
La convocatoria a la participacin desde el Estado supone la posibilidad de instituir espacios de encuentro y negociacin de intereses, visiones
y poder. Esto implica construir un tipo de Liderazgo relacional capaz
de concretar acciones conjuntas a partir de la autonoma y especificidad de
cada uno de los actores que participan, tanto actores orgnicos del Estado
como actores orgnicos de la Sociedad Civil.
En este proyecto, hemos tomado definiciones operativas acerca de los conceptos de Estado y Sociedad Civil que
se profundizarn en el Apartado III de
esta Seccin. Usted puede consultar la
definicin de liderazgo relacional en la
columna del costado.

En este espacio de encuentro instituido desde las polticas pblicas, los


gobiernos deberan asumir, ms all de la gestin de las propias competencias, un rol promotor de la articulacin de los diferentes actores que intervienen en la dinmica social, al tiempo que los actores de la sociedad civil debern adecuar sus estrategias de intervencin a los nuevos escenarios.
Nos preguntamos, entonces, en relacin a los procesos participativos
convocados desde el Estado:

Pueden generar prcticas transformadoras para el logro de la


inclusion social?
Cul puede ser la incidencia real
de estos espacios -diseados para
la participacin- sobre la accion
politica?

3 Para profundizar sobre las


posturas diversas de diferentes
autores sobre estos aspectos,
usted puede consultar:
Rosenfeld, Mnica, Dilemas
Actuales de la Participacin
Social. Observatorio Social,
Cuaderno N 7. http://obser
vatoriosocial.com.ar/cua
der7.pdf
Si no accede directamente,
usted puede: entrar a la pgina
del Observatorio y clickear en el
men de la izquierda sobre el
botn de INVESTIGACIONES.
All encontrar los Cuadernos
del Observatorio. Clickee el
Nmero 7 (formato PDF).

Hablamos de liderazgo
relacional en el sentido otorgado por J.C. Rost como (la)
relacin de influencia entre
lderes y colaboradores los cuales intentan cambios reales que
reflejan sus intereses mutuos.
ROST, Joseph C. (1991).
Leadership for the Twenty-First
Century. Praeger. New York.
pg. 102

interrogantes clave para el anlisis de los procesos participativos


cPara qu?
Corrientemente los organismos y programas gubernamentales dicen llamar a la participacin
con el objetivo de impulsar cambios significativos que mejoren la calidad institucional en los
procesos de toma de decisiones, o para permitir el acceso a mejores condiciones de vida de
los ciudadanos, pero
Qu otros sentidos polticos ha tenido el llamado a la participacin?
Y para los actores de la Sociedad Civil
qu ha significado participar de convocatorias del Estado?

cQuines?
Quines son los actores que convocaron a la participacin, que fueron convocados, que
NO fueron convocados, que participaron o que pidieron/reclamaron participacin? Cules
fueron las causas y la lgica que han regido estos procesos de inclusin y/o exclusin?
Qu actores generaron canales de participacin propios, autogestados, excluyendo especficamente al Estado? Cules generaron canales directos con los funcionarios por fuera de
los espacios partipativos? Qu impactos lograron unos y otros?

cCundo? Siempre?
Piensa usted que la llamada a la participacin desde el gobierno se ha relacionado con el nivel
de movilizacin que tena la Sociedad Civil?
Una vez que se abri la participacin se redujo, permaneci o se increment la movilizacin social?
Analizando su experiencia piensa que es siempre necesario y/o conveniente convocar a la
participacin desde el gobierno al impulsar una poltica pblica?

cCmo?
Cmo se ha convocado? Bajo qu condiciones? Con qu dispositivos?
Con qu marcos normativos? Qu efectos han generado estos marcos y dispositivos en la
participacin?
Por lo general se realizan convocatorias simultneas a diferentes espacios participativos,
cada uno para distintos temas (salud, seguridad, desarrollo productivo, educacin, etc.) a
travs de dispositivos o diseos especficos
Es conveniente esta fragmentacin? Existen o no formas de articular estas convocatorias
temticamente distintas? Se conoce la opinin que tienen sobre esta fragmentacin quienes deberan participar de estas convocatorias que se hacen en espacios y tiempos distintos?

cCon qu resultados?
Se pudieron sostener los espacios participativos en el tiempo a pesar de los cambios de
representantes orgnicos polticos y partidarios?
Pudieron los representantes de sectores con menor ingreso o con menor poder sobre las
decisiones o con mayor nivel de exclusin social sostener su participacin en los espacios, a
lo largo del tiempo?
Si la participacin pudo en efecto sostenerse cules han sido los resultados logrados?
Quines han sido los beneficiados?

8
1

Marco conceptual I. Introduccin

Para adentrarnos en estas cuestiones, dentro del recuadro a continuacin le proponemos algunas preguntas que lo invitan a reflexionar sobre su
propia experiencia. Estimamos que este formato puede servirle como ayuda
visual si usted est trabajando con otras personas y le es til para intercambiar ideas.
En el apartado siguiente describimos y analizamos tendencias generales sobre estos fenmenos pero antes de pasar a ello, y en relacin a las
preguntas anteriores, le sugerimos una actividad.
SUGERENCIA DE ACTIVIDAD N 1

Le proponemos que identifique un caso de poltica social con componente participativo que usted
conozca, y sobre el que disponga de algn tipo de documentacin: fuentes primarias o secundarias, sean
stas testimoniales, de peridicos o diarios, artculos, sitios web, libros, etc. as como tambin fuentes
audiovisuales tales como pelculas o videos testimoniales y documentales.
La actividad que le sugerimos es pensar sobre ese caso a travs de las preguntas del recuadro de la pgina anterior. Si usted tiene espacios de trabajo con otras personas que, como usted, estn en una posicin
desde la cual asesoran a otros que toman decisiones, o toman decisiones ustedes mismos, le proponemos que utilice los interrogantes del recuadro para trabajar con esas otras personas.
Luego de estudiar su caso a travs de los interrogantes propuestos, vuelva sobre las dos preguntas principales, ya presentadas en la pgina 7, e intente responderlas (las reproducimos aqu abajo para facilitar
su lectura):
Los procesos que convocan participacion desde el Estado:

Pueden generar prcticas transformadoras para


el logro de la inclusion social?
Cul puede ser la incidencia real de estos espacios -diseados para la participacin- sobre la
accion politica?
Estos dos interrogantes son de ndole ms general, y deberan funcionar para darle sentido y poner el
detalle analizado a travs de las preguntas puntuales en un contexto ms abarcador.

Este enfoque de anlisis ser retomado luego en la Seccin Dos de este


cuadernillo, donde presentamos una propuesta metodolgica y una serie de
instrumentos para el anlisis de los procesos de participacin social y poltica.
Una vez realizado este ejercicio podr usted introducirse con una perspectiva concreta, desde sus propios datos, en los planteos conceptuales y
en la metodologa desarrollada por este equipo de trabajo que se presentarn en forma de diagramas, matrices y cuadros analtico-sintticos.
Durante el ao 2006 se estarn catalogando registros de video tomados en diferentes lugares del Cono Sur en la Biblioteca del Observatorio
Social. Tambin se completar el anlisis de varios casos con la metodolo-

3 Por favor, consulte en la


pgina del Observatorio al contacto para tener una estimacin
cundo este material puede
estar disponible:
http://www.observatorio
social.com.ar

33 Al respecto puede ver


Amadeo, Eduardo (2004).
Balance y Evaluacin de las
Polticas Sociales en Amrica
Latina y el Caribe en los 90 y
Perspectivas Futuras.
Cuaderno de investigacin
N5, disponible en la pgina
del Observatorio
http://www.observatorio
social.com.ar
Al ingresar all, clickee en el
men de la izquierda sobre el
botn de INVESTIGACIONES.
All encontrar los Cuadernos
del Observatorio. Seleccione el
Nmero 5 (formato PDF).

ga desarrollada. Esos documentos podrn ser utilizados para comparar el


anlisis de su caso con el de otras Polticas Sociales.3

2. Tendencias generales sobre procesos


participativos en Amrica Latina
En toda Amrica Latina -y en muchos otros pases- se han implementado innumerables procesos de planeamiento participativo tales como planes estratgicos de ciudades y programas de desarrollo comunitario; tambin se ha convocado en diversas y reiteradas veces a la participacin para
la integracin de diferentes Comits o Consejos nacionales, regionales y/o
locales sobre distintos temas y sectores (vivienda e infraestructura, salud,
medio ambiente, desarrollo rural, etc.) de carcter multiactoral. Incluso se
han desarrollado en la mayora de los pases de la regin experiencias de
presupuestos participativos y audiencias pblicas. Adems, se realizaron
una enorme cantidad de jornadas y encuentros de articulacin y consenso
entre actores sociales diversos durante las ltimas dos dcadas.
Sin duda estas experiencias permitieron que gran cantidad de personas
y organizaciones generalmente excluidas de los espacios de debate y toma
de decisiones pudieran presentar propuestas y discutir con tcnicos y funcionarios sobre aquellos temas que afectan directamente sus vidas.
Sin embargo, a la hora del balance, estas acciones no tuvieron la capacidad suficiente para incidir en las decisiones que produjeron el visible
retroceso de los derechos sociales para el conjunto de la poblacin latinoamericana, lo que se evidencia a travs del sensible deterioro de los indicadores sociales utilizados habitualmente, como tambin en otros indicadores ms novedosos que miden valoraciones de la ciudadana en torno a
la democracia y la gestin pblica.33
Podra sostenerse entonces la hiptesis de que los procesos de participacin social en el marco de una poltica pblica no tienen, como resultado directo, necesariamente, la modificacin de condiciones estructurales.
Retomaremos este tema en los tems (e)
y (f) del apartado siguiente (III. Propuesta conceptual para abordar el anlisis de los procesos participativos).

Pero an as, resulta posible encontrar evidencia emprica capaz de


demostrar que, al menos a nivel local, la participacin puede tener como
resultado la creacin de condiciones y disposiciones sociales que impacten
en algunas de las regulaciones que rigen o determinan el tipo y nivel de
distribucin de bienes y oportunidades en una sociedad dada.

8
1

Marco conceptual 2. Tendencias generales sobre procesos participativos

Es ms difcil encontrar casos de poltica pblica nacional que respondan al enunciado del prrafo anterior.3
Por ejemplo, nos dice Adriana Clemente:
La evidencia disponible a travs de casos paradigmticos como el
de Bolivia con la Ley de Participacin, Mxico, con el mayor Fondo
de Inversin de los '90 (PRONASOL) y Brasil con los Consejos
Sociales, son algunos de los casos ms importantes para estimar
cmo contribuy la participacin social (a travs del quehacer de las
organizaciones de la sociedad civil) en incrementar el impacto de los
programas sociales. Ante la falta de evidencia por el sostenimiento y
la profundizacin de la pobreza estructural, existe la sospecha de
que esta participacin ha sido muy significativa para asegurar la ejecucin de los programas pero no para revertir las causas de los dficit sociales estructurales. Es decir, la participacin social es una de
las dimensiones del proceso de desarrollo, pero no es garanta del
resultado, especialmente si el problema y su solucin es de base
econmica.
Clemente, A. Polticas sociales y alianzas para el desarrollo y la inclusin
social. Esta cita surge de pg 19. En CLEMENTE, A. y DEL VALLE, J.
(comp.) Pobreza, Desarrollo y Alianzas Multiactorales. Balance y
Perspectivas. Programa Buenos Aires, 2005. IIED Amrica Latina
Publicaciones. Pp. 19-34.%

En las secciones y apartados siguientes se presentar en primer lugar


una fundamentacin conceptual y a continuacin una serie de instrumentos
que derivan de la misma y que permiten hacer observables las condiciones
bajo las cuales los procesos de participacin social y poltica, en el marco
de las polticas pblicas, pueden cuestionar, detener o revertir situaciones
de exclusin social y generar prcticas -y eventualmente reglas- para promover sociedades con mayores niveles de inclusin social.
Antes de pasar al apartado siguiente resumimos en un recuadro las
tendencias generales sobre los procesos participativos en Amrica Latina.
Puede serle til para intercambiar ideas con su grupo de trabajo.

tendencias generales sobre los procesos participativos en amrica latina


No se evidencian cambios positivos en los indicadores socio-econmicos de la regin. tampoco en otros indicadores que miden la satisfaccin con la democracia, la transparencia en las cuentas pblicas o el
grado de percepcin de la corrupcin.
Tomando evidencia empirica de algunos casos -especialmente a nivel
local- se puede hablar de una cierta potencialidad de las polticas participativas en tanto han creado condiciones y disposiciones sociales para
incidir favorablemente en la distribucin de bienes y oportunidades.
>>

contina

3Para profundizar en este


tema se pueden consultar los
anlisis para algunos de los
casos seleccionados para su
estudio en profundidad en este
proyecto. Esta informacin
estar disponible en la web del
Observatorio Social durante el
ao 2006.
Por favor, consulte en la pgina
del Observatorio al contacto
para tener una estimacin
cundo este material puede
estar disponible:
http://www.observatorio
social.com.ar

%Para profundizar en el tema


se puede consultar:
Clemente, A. Y Del Valle, J.
(comp.) (2005). Pobreza,
Desarrollo y Alianzas
Multiactorales. Balance y
Perspectivas. Programa Buenos
Aires. IIED Amrica Latina
Publicaciones, Parte III (pp.121202). Un anlisis de siete experiencias que tuvieron lugar en
los siguientes pases:
Argentina, Colombia, Ecuador,
Nicaragua, Repblica
Dominicana y Uruguay. Estas
experiencias se enmarcan en el
Programa de Fortalecimiento de
Alianzas contra la pobreza
urbana en Amrica Latina y el
Caribe.
Ver Clemente, A. y Smulovitz,
C. (comp.) (2004).
Descentralizacin, polticas
sociales y participacin democrtica en Argentina. IIED-AL Woodrow Wilson Center,
Buenos Aires. Ver en particular
el anlisis de la experiencia del
municipio de San Fernando,
Provincia de Buenos Aires >>

10
(pp. 56-85.), segn lo describen Smulovitz y Clemente en el
artculo titulado
Descentralizacin, sociedad
civil y gobernabilidad democrtica en Argentina de la compilacin citada.
Tambin usted puede consultar:
Rodrguez, M., Buthet, C.,
Scavuzzo, J. Y Taborda, A.
(2005) Indicadores de
Resultados e Impactos.
Metodologa de aplicacin en
proyectos Participativos de
Hbitat Popular. SEHAS-MISEREOR. Crdoba, Argentina.
Rofman, A. (comp.) La accin
de las Organizaciones Sociales
de Base Comunitaria. Instituto
del conurbano, Universidad
Nacional de General Sarmiento.
Instituto de Estudio y
Formacin CTA. Buenos Aires
2002.

Nos preguntamos:

qu potencialidad real tienen


estos procesos participativos?
en base a qu dimensiones pueden evaluarse?
cmo observar las experiencias
participativas en la regin para
hacer visibles las condiciones que
favorecen y obstaculizan la inclusin social?
Algunas respuestas a estas preguntas formuladas aqu se presentarn en los apartados y secciones subsiguientes de este material.

3. Propuesta conceptual para abordar


el anlisis de los procesos participativos

3 Rosenfeld, M. (2005).
Dilemas Actuales de la
Participacin Social.
Observatorio Social, Cuaderno
N 7.
Amadeo, E. (2004). Balance y
Evaluacin de las Polticas
Sociales en Amrica Latina y el
Caribe en los 90 y Perspectivas
Futuras. Cuaderno de investigacin N 5.
http://www.observatorio
social.com.ar/
Revista Observatorio Social,
#12: Noviembre 2003
http://www.observatorio
social.com.ar/fr-n12-4.html
Mayer, Guillermo (2005):
Hacia una definicin de polticas sociales en Revista de
Observatorio Social #14, en
http://www.observatoriosocial.com.ar

A continuacin desarrollaremos los conceptos y definiciones sobre el


Estado y la Sociedad Civil, para brindar el marco terico y conceptual a
partir del cual presentar herramientas analticas elaboradas por el Equipo
del Observatorio Social. En este apartado tambin lo introduciremos a la
nocin de participacin, a la relacin estado-sociedad civil en el
marco de polticas pblicas, y presentaremos una discusin (re definicin) sobre polticas sociales y polticas pblicas de inclusin social.
Estos acercamientos conceptuales tienen relacin con otros textos producidos por el Equipo de Observatorio Social. Se los recordamos aqu para
que usted pueda tenerlos como referencia.3

(a) Acerca del Estado


Una de las definiciones de Estado ms pertinentes para ubicarnos en
la temtica de la participacin, en tanto logra sintetizar diferentes visiones
de comprensin de su naturaleza, es la siguiente:

8
1

marco conceptual 3. Propuesta conceptual para abordar el anlisis de los procesos participativos

El Estado es la organizacin del poder poltico dentro de una


comunidad nacional, mediante instituciones objetivas que declaran
el Derecho y lo sostienen, conservando el orden por medio de una
direccin poltica y un cuadro administrativo diferenciado. Su
estructura tiene como elementos esenciales el poder, el ordenamiento jurdico, la poblacin y el territorio. La soberana, como cualidad del poder, y el imperio de la ley, como cualidad del ordenamiento jurdico, proporcionan significacin y sentido a la estructura.
Fayt, C. (1995). Derecho Poltico. Tomo I. Pgina 157. Editorial Depalma. Buenos Aires.

Sin embargo, a pesar de que es posible tomar esa definicin sinttica


como referente, es necesario tener en cuenta que la categora de Estado
nos remite a desafos e interrogantes dismiles y complejos.
Algunos de los puntos centrales que expresan estos interrogantes son:
(i) la crisis del modelo estado-cntrico, la ruptura del pacto capital/trabajo, los procesos de desinstitucionalizacin y el estrechamiento de las
identidades colectivas.
(ii) la fragmentacin, superposicin e ineficacia que implica el predominio de una lgica basada en la implementacin de programas de gobierno
ms que en la consolidacin y sostenimiento de polticas de estado.
(iii) la heterogeneidad interna y la permeabilidad del Estado. Es sabido
que los organismos y reas gubernamentales representan intereses sociales, econmicos o corporativos diferentes y muchas veces en pugna.
(iv) la impronta que le otorga la gestin de funcionarios/as o las "burocracias" a la hora de viabilizar u obturar procesos ms o menos activos de
participacin.
(v) la mayor o menor transparencia con que la gestin pueda construir
confianza y legitimidad en las interrelaciones con los interlocutores de la
sociedad.%

(b) Acerca de la Sociedad Civil


Hay varias definiciones de sociedad civil, porque es un trmino que
expresa las tensiones de la relacin entre el individuo y el Estado.%%
Puede decirse que la Sociedad Civil es el mbito en el cual se producen los intercambios (simblicos, materiales, favores, prestigio) entre la
esfera privada y la pblica (estatal y no estatal). Estos intercambios los realizan y concretan una gama extraordinariamente heterognea de sujetos y
organizaciones con intereses particulares (econmicos, de clase, edad, culturales, ideolgicos, tnicos especficos) que coexisten en tensin, mode-

%Para profundizar sobre estos


temas usted puede consultar:
Garca Delgado, D. EstadoNacin y globalizacin.
Editorial Planeta. Bs. As. 1998.
Gorz, A. Miseria del Presente,
riqueza de lo posible. Editorial
Paidos. Buenos Aires. 1997.
Rosanvallon, P. Por una historia
de los polticos. Fondo de
Cultura Econmica. Buenos
Aires. 2003
Especficamente para el punto
(iv) ver:
Thwaites Rey, Mabel.
Tecncratas vs. Punteros.
Revista Encrucijadas N 6, UBA.
Buenos Aires, Abril de 2001.
%%Al respecto puede consultarse, entre otros, Bobbio, N. y
Bovero, M. Sociedad y Estado
en la filosofa moderna. El
modelo jusnaturalista y el
modelo hegeliano-marxiano.
Fondo de Cultura Econmico,
1979.

11

12

lando con su accin la esfera pblica, es decir, las estructuras, las institucionalidades y las relaciones propias de una sociedad dada. En este mbito los sujetos son interdependientes y la eleccin que realicen sobre el tipo
y la forma del intercambio entre la esfera privada y la pblica (sea estatal
o no estatal) se encuentra modelada por su posicin relativa en la estructura social.
Para el contexto de este proyecto tomamos la definicin de Gabriela
Agosto (2003:35) quien nos dice que la sociedad civil es una
forma de interaccin social situada entre el rgimen poltico de
Gobierno y el rgimen social de acumulacin compuesto por la esfera ntima (especialmente, la familia), la esfera de las asociaciones
(voluntarias, productivas y de servicios), los movimientos sociales, y
formas de comunicacin pblica.
Agosto, G. (2003). Capital Social Comunitario en la Repblica Dominicana.
Centro de Estudios Padre Juan Montalvo, Repblica Dominicana. La definicin se ubica en el marco de los anlisis gramscianos, ms an en tanto la
autora hace explcita la referencia a Jos Nun.

3 Tambin se pueden revisar


algunos de los casos seleccionados para su estudio en
profundidad en este proyecto.
Esta informacin est disponible en la web del Observatorio
Social.
http://www.observatorio
social.com.ar
Entre a la pgina del
Observatorio y clickee en
Programas de procesos participativos, diseos e implementacin de polticas sociales.

As, el amplio universo que conforma el campo denominado sociedad civil


est integrado por actores sociales (individuales o colectivos) cuya fortaleza y
capacidad de interactuar con el Estado vara segn sea su posicin social y el
quantum de capital (econmico, simblico, social y cultural) que porten. En virtud de estos atributos se sentirn ms o menos condicionados (o libres) a la
hora de decidir su integracin como participantes en el desarrollo e implementacin de polticas pblicas, especialmente las sociales.
Para que estos intercambios -entre la esfera pblica y privada o entre
el rgimen poltico y social- se produzcan, deben mediar acuerdos que
sern refrendados por las normativas jurdicas, por la tradicin, por el
poder que ejerzan alguno de los actores en la interrelacin, por la confianza, y/o la fuerza de la legitimidad que portan los actores. Una o varias formas de mediacin se ponen en acto al concretarse el intercambio. El
Estado, cuando convoca a la participacin, debe garantizar condiciones de
igualacin para el intercambio entre actores con distinto poder material y
simblico, pero esto raramente sucede de modo genuino y es resistido de
diversos modos por los actores con mayor poder.
SUGERENCIA DE ACTIVIDAD N 2

Le sugerimos que analice en el marco de un proceso participativo qu formas concretas ha implementado el Estado para garantizar condiciones de igualacin para el intercambio entre actores con distinto
poder material y simblico. Luego reflexione acerca de si esas formas concretas permitieron a los actores
con menor poder incidir al momento de la toma de decisiones.3

8
1

marco conceptual 3. Propuesta conceptual para abordar el anlisis de los procesos participativos

(c) Acerca de la relacin Estado - Sociedad Civil en


el marco de las polticas pblicas
La relacin Estado-Sociedad Civil est atravesada por una tensin de
difcil resolucin: las polticas pblicas estatales propician generalmente
formas restringidas de participacin social.
Puede decirse que el Estado ms bien promueve participaciones de
carcter instrumental que no pongan en duda o en cuestin su legitimidad
como actor central en la construccin de las polticas. En este sentido, no
parece poder ofrecer hoy da certidumbre a los sujetos y actores sociales.
Si este fuera el atributo principal del escenario
cmo propiciar un espacio de encuentro que pueda ser fecundo
en trminos de propender a la autonoma de los sujetos y organizaciones participantes en este encuentro entre Estado y sociedad a
travs de la poltica pblica?

Se plantea entonces si, atravesando el sistema de desigualdades y bajo


ciertas condiciones, podra generarse un nuevo campo con nuevas reglas
de juego en vista a construir el espacio de encuentro entre Polticas
Pblicas y participacin social que permita operar de manera fecunda sobre
la realidad construyendo un puente simblico que actores de diferentes
campos adhieren a cruzar.
Parece interesante en este punto introducir la nocin de campo
como un sistema o un espacio estructurado de posiciones.

(d) Acerca de la participacin


La participacin social es una relacin y una prctica que se produce en
un espacio de encuentro e intercambio entre actores en la esfera pblica y
ejerce algn tipo de incidencia en el contexto y en los sujetos.
An los espacios de participacin social ms acotados y con baja incidencia en el contexto pueden tener en los sujetos participantes una transformacin extraordinaria.
Las acciones participativas son, a la vez que produccin social, procesos de construccin social de la realidad. En tanto tales, pueden devenir
accin colectiva. En estas formas ms o menos simples -y bajo determinadas condiciones de oportunidad histrica y poltica- se pueden anidar formas ms complejas de produccin de actores e identidades colectivas. Tal
el caso de los movimientos sociales que comenzaron en los intersticios que
dejaba vacante la cultura o el autoritarismo: el movimiento feminista y el
de los derechos humanos, paradigmas de uno y otros.

Para Pierre Bourdieu este


es un espacio de lucha entre
distintos agentes que ocupan
posiciones diversas en dicho
campo. Las luchas tienen por
desafo la apropiacin de un
capital especfico que le corresponde a dicho campo (el
monopolio del capital especfico legtimo) o la redefinicin de
dicho capital y cuyas reglas de
juego, propias de cada campo,
son irreductibles a las reglas y
desafos de los otros campos.

13

14

Elegimos la definicin de participacin de Mnica Rosenfeld (del documento ya citado): una relacin de prctica y produccin social entre sujetos y organizaciones que construyen un puente entre campos en tensin
para establecer reas de igualdad, que se concreta en la esfera pblica y
ejerce algn tipo de incidencia en el contexto y en los sujetos.
Las disputas por algn tipo de hegemona (discursivas, prestigio, manejo y gestin de fondos, etc.) que sostengan los actores en cada caso contendrn las particularidades (reglas del juego) con las que estas cuestiones
de hecho se resuelven en cada uno de los campos. Los actores sociales,
por sus propias expectativas favorables al hecho de construir el espacio,
promovern o estarn expuestos (ms all de la conciencia) a un cambio de
prcticas para hacer factible el establecimiento de reas de igualdad.

SUGERENCIA DE ACTIVIDAD N 3

le proponemos entrevistar a los representantes de distintas organizaciones sociales que hayan participado en procesos participativos convocados desde el estado con el objeto de indagar acerca de las transformaciones personales e institucionales que ha generado dicha participacin.

(e) Hacia una redefinicin de las Polticas Sociales


desde la perspectiva de las prcticas participativas

% Usted puede profundizar


sobre esta idea en: Demo, P.
(1981) Poltica social de la educacin y la cultura. En
Planificacin social en Amrica
Latina y el Caribe, ILPES - UNICEF. Especficamente, consulte
en pgina 178 y subsiguientes.

%% Para ampliar esta discusin usted puede consultar a


REPETTO, Fabin
Transformaciones de la poltica
social y su relacin con la legitimidad: Notas sobre Amrica
Latina en los '90. En Revista
Post Data, n5. Buenos Aires.
1999. Pg. (147-171).

Las definiciones ms arraigadas de poltica social se sostienen en el


... esfuerzo conjugado (del Estado y otros actores) de reducir las desigualdades sociales, entre las cuales una de las ms expresivas es la del ingreso.%
Lejos de esta meta de reducir las desigualdades, y especficamente en
el rea de ingresos, Amrica Latina es actualmente la regin ms desigual
del planeta. La pobreza como problema de grandes contingentes de poblacin casi definitivamente expulsados del mapa social aparece como el objeto de las polticas sociales.
En este contexto regional se ha hecho comn identificar la concepcin
de Poltica Social como la sumatoria de programas de lucha contra la pobreza. Esta denominacin oculta dimensiones de anlisis que comprometen la
lectura de la exclusin social y, por ende, la pertinencia de las polticas
sociales.
Fabin Repetto seala que la relacin entre Poltica (politics), expresada en la articulacin entre rgimen poltico y Estado, y las polticas (policies)
cristalizadas en las acciones estatales, ha dado lugar a una gobernabilidad
democrtica de mnima, a la par que ha generado una baja capacidad de
gestin pblica en materia social.%%

8
1

marco conceptual 3. Propuesta conceptual para abordar el anlisis de los procesos participativos

Efectivamente, hace tiempo que los conceptos que remiten a pobreza


(desigualdad, inequidad) no llegan a identificar, tanto desde un punto de
vista conceptual como interpretativo, la complejidad de la operacin de
exclusin social que est presente an en las sociedades ms desarrolladas.
Manuel Castells define la exclusin social como el proceso por el que
determinados individuos y grupos ven sistemticamente bloqueado su
acceso a posiciones que les permitiran una subsistencia autnoma dentro
de los niveles sociales determinados por las instituciones y los valores en
un contexto dado.%
En otras palabras, la pobreza como eje de las polticas sociales deja
afuera de las polticas pblicas a diversas situaciones de exclusin cuyo
anlisis ha merecido la atencin de muchos especialistas. En contextos
como los de Amrica Latina, con una amplia desigualdad social y una proporcin alta de pobreza estructural, las situaciones de pobreza y exclusin
social responden ms a las variables macroeconmicas que a las acciones
de programas sociales. Esto distorsiona no solo el concepto sino la percepcin respecto a la efectividad de las polticas sociales ya que la aplicacin
de programas sociales no ha reducido los niveles de exclusin por pobreza
de ingresos, ni se logran mejores niveles de bienestar o satisfaccin con la
democracia en la poblacin. Es en el marco de estas realidades que los conceptos de exclusin e inclusin social nos permiten aprehender nuevas
situaciones derivadas de mltiples esferas de desigualdad, as como las
acciones institucionales, asociativas y comunitarias que pretenden hacerles frente en pos de la transformacin hacia sociedades inclusivas.
Entonces se define aqu poltica social como polticas pblicas de inclusin social, donde las acciones orientadas a los aspectos materiales de la
vida cotidiana -salud, educacin, hbitat e ingresos- son solamente un
aspecto vinculado a la dimensin econmica (redistribuir) en el anlisis de
las polticas de inclusin.

Desde esta perspectiva, con el objetivo de analizar los procesos y las


prcticas participativas instituidas por polticas pblicas en la regin
a partir de la dada exclusin / inclusin social, proponemos en este
cuadernillo redefinir las Polticas Sociales, llamndolas Polticas
Pblicas de Inclusin Social.

(f) Polticas Pblicas de Inclusin Social


Si acordamos esta nueva definicin, el rol del Estado se estructura
entonces en base a su capacidad para la articulacin de actores dotados de
autonoma en el desarrollo de un proyecto concreto. Como ya se seal,

%Usted puede ampliar este


concepto consultando a CASTELLS, Manuel (1997), La era
de la informacin. Economa,
sociedad y cultura, vol. 3.
Alianza Editorial. Madrid. pp.
97-99

15

16

esto implica construir un tipo de liderazgo relacional y concretar acciones


conjuntas a partir de la autonoma y especificidad de cada uno de los actores, desde una visin y unos objetivos estratgicos compartidos y claramente definidos. Eso significa que los gobiernos deben asumir, mas all de
la gestin de las propias competencias, un rol promotor en la articulacin
de los diferentes actores que intervienen en la accin social. Este deber
centrarse en la habilidad para crear un entorno viable de participacin de
la pluralidad de instituciones y entidades con capacidad de accin y decisin conjunta en el territorio, para construir consenso sobre temas claves
y conseguir compromisos concretos de accin.

construir consenso sobre temas claves que


son relevantes para muchos actores de modo
que luego se traduzcan en compromisos concretos de accin orientados a la inclusin
social est relacionado con:
cEl conjunto de dispositivos que facilitan y promueven la integracin social,
concebidos como procesos dinmicos dotados de complejidad y contradicciones internas. Si bien estos dispositivos pueden disearse en la esfera estatal,
se debera posibilitar que su formacin y contenidos sean condicionados por
las dems esferas (la mercantil, el mbito domstico-familiar, la relacional-asociativa, y la de los movimientos sociales).
+ La institucionalidad
social puede ser concebida
como las normas, acuerdos
informales y tradiciones que
limitan pero a la vez facilitan la
interaccin de los actores
sociales y estatales alrededor
de cada accin pblica donde
estn en juego intereses y valores divergentes..
Al respecto puede verse
Institucionalidad social en el
marco de las reformas instrumentadas en los noventa
Revista Observatorio Social,
Nmero #12: Noviembre 2003
http://www.observatorio
social.com.ar/fr-n12-4.html

cLas cuestiones relativas a la institucionalidad social en tanto que


en ella se imbrican los modos de gestin y de participacin de la ciudadana, e
implica percepciones, valores y normas que construyen una determinada
manera de relacin entre las organizaciones que actan en el mbito de las
polticas pblicas de inclusin social y la poblacin en general.
cLa evaluacin crtica de la funcin redistributiva de la poltica social a travs
de los planes y programas (vivienda, salud, educacin, justicia, subsidios al
ingreso, transferencia de ingreso, entre otras modalidades) en un doble plano:
como instrumentos para corregir o compensar las desigualdades sociales que
produce el mercado; como intervenciones generadoras y moduladoras de la
propia desigualdad, naturalizando o institucionalizando las desigualdades de
clase, gnero, edad, etnia, entre otras, tanto en el nivel de las subjetividades,
como en el plano de la comunidad local y la nacin. Esta modulacin legitima
el establecimiento de relaciones jerrquicas reconocibles en las formas de
organizacin del campo de lo social.

(g) Una mirada sistmica y comunicacional


Hasta aqu hemos ido presentando y acotando el marco de significacin de algunos conceptos que nos parecen claves para delimitar como unidad de anlisis los procesos participativos instituidos por el Estado. Ahora

8
1

marco conceptual 3. Propuesta conceptual para abordar el anlisis de los procesos participativos

nos referiremos al enfoque elegido por este Proyecto para comprender


estos espacios de encuentro a fin de contribuir a generar propuestas de
intervencin social innovadoras que favorezcan la inclusin social.
Creemos que la participacin social en el marco de una poltica pblica
puede tener como resultado la creacin de condiciones y disposiciones sociales que impacten en algunas de las regulaciones que rigen o determinan el
tipo y nivel de distribucin de bienes y oportunidades en una sociedad dada.
Nos proponemos entonces observar las prcticas sociales que se desarrollan en un espacio de participacin social convocado por el estado (variable que denominaremos calidad del proceso participativo) y los impactos
que ellas producen en el nivel de los aprendizajes culturales, la institucionalidad democrtica y la distribucin de bienes y oportunidades (variable
que denominaremos potencialidad del espacio participativo).
Este espacio de encuentro e interaccin entre actores diversos es un
sistema social complejo , sistema social complejo que se configura
por algunas dimensiones que lo distinguen -lo cualifican/calidad- y por
otras que le permiten tener una cierta incidencia -poder de transformacin/potencialidad- en trminos de inclusin/exclusin social.
La complejidad le confiere al sistema capacidad para organizar, relacionar y hacer operar estas dimensiones (calidad y potencialidad) mediante
procesos de conversin de elementos que entran -insumos- y que salen
-productos-. El sistema tiene un flujo permanente de entradas y salidas, es
decir produce resultados continuamente, que a la vez se convierten en nuevos insumos para nuevos productos/resultados.
El sistema es informado por las acciones concretas de los participantes, es decir que el registro de este proceso de entradas y salidas se convierte en informacin til para el sistema o para un observador externo.
Esto le permite al sistema referenciarse a s mismo, evaluando los resultados (salidas, productos) en funcin de los propsitos e intenciones que lo
definen como tal (Autorreferencia).
Definimos la comunicacin como el proceso estratgico de encuentro e
interaccin en un espacio de participacin, proceso que es posible en funcin de los significados que los actores portan inicialmente y aquellos que
se van construyendo en la prctica participativa.
Los significados siempre se refieren a significados, estos pueden cambiar
y a su vez producir nuevos significados. Para ello intervienen, de manera
constante, instancias de informacin y de retroalimentacin del sistema.%
En el Apndice 1 hemos distinguido y descrito distintas instancias del
circuito de generacin de sentido.
Ese Apndice puede servirle de apoyo para luego comprender ms
detalladamente el enfoque utilizado para elaborar la matriz analtica (ver

+ La definicin ms comn
de sistema considera a ste
como un conjunto de elementos en interaccin dinmica
organizados y coordinados en
funcin de un objetivo. La
Teora General de Sistemas
concibe a los mismos en tanto
grupo de partes y objetos que
interactan y que forman un
todo o que se encuentran bajo
la influencia de fuerzas en una
relacin definida.
Todo sistema tiene razn de
ser a partir del intercambio de
informacin y de energa con
el medio, intercambios que
determinan las INTERACCIONES Partes / Todo y Sistema /
Entorno.
El enfoque sistmico permite
abordar y formular problemas,
caracterizado por entender a
todo objeto como una totalidad
compleja o como un componente de la totalidad.
El observador / investigador
realiza una abstraccin sobre
una parte de la realidad o un
objeto determinado. En tal sentido el Sistema es la configuracin de un conjunto de partes
(o de variables / dimensiones)
identificada e interpretada por
un observador externo, en
base a sus criterios tericos.

%Usted puede profundizar sobre


estos temas consultando: Niklas
Luhmann (1990): Sistema y funcin, en Ignacio Izuzquiza,
Sociedad y sistema: la ambicin de
la teora, Paids, Barcelona
(Tambin pueden consultarse los
conceptos principales en

http://www.tuobra.unam.
mx/publicadas/
031112093243.html).
La proposicin enunciada sobre los
significados es uno de los temas
centrales tanto de la teora de
Peirce, que mencionamos en otro
apartado de este Cuaderno, como
de la de Luhmann. Este ltimo >>

17

18
autor sostiene que el elemento
bsico de la sociedad es la comunicacin, y la comunicacin la produce la sociedad, considerando a esta
ltima como el sistema de todas las
comunicaciones basado en el significado.

pgina 26). En el Apndice usted encontrar (entre parntesis) algunos trminos que son utilizados en la matriz de anlisis.
Los Apndices de este Cuaderno cumplen una funcin didctica en
cuanto presentan informacin complementaria que permite otros niveles de
profundizacin sobre el material presentado. De todos modos, hemos elegido presentarlos al final, y en forma de Apndices, para que la lectura de los
conceptos que vamos presentando pueda continuar su hilo conductor.

(h) Nuevas preguntas a partir del marco conceptual


presentado
En torno a las ideas y aproximaciones conceptuales presentadas en
este apartado, se proponen a continuacin algunas preguntas que profundizan la serie de interrogantes presentados en la pgina 5 de la
Introduccin.
Estos nuevos interrogantes han ido dando forma a la construccin de
un marco analtico que respalda una metodologa de observacin y anlisis de experiencias participativas en el marco del Programa de
Observatorio Social Anlisis de procesos participativos de diseo e implementacin de polticas sociales. Ese marco analtico y las herramientas
respectivas se presentan en la segunda seccin de este cuadernillo.

Qu tipo de relacin entre el estado y la sociedad civil (definiendo


sentidos, contextos, formas, operatorias, mecanismos, entre otras
dimensiones relevantes a determinar) ha generado mayores y mejores oportunidades para una distribucin ms equitativa de bienes,
recursos y oportunidades?
Qu tipo de relacin ha sido
intrascendente en este camino?
Qu tipo de apertura a la participacin ha provocado, o inclusoreforzado, procesos de concentracin
del poder -econmico y simblicoen los pases de la regin?
Cules han sido las mejores formas de promover, a travs de la

8
1

Marco conceptual 4. Propuesta de un marco de observacin y anlisis

semiosis social (la esfera de los


sentidos) y de los mecanismos (la
esfera de lo operativo), procesos
participativos transformadores, creativos, estimulantes, dinmicos,
transparentes, que han promovido
un mayor involucramiento de la
sociedad en los asuntos pblicos
gestionados desde el estado para
mejorar las posibilidades de desarrollo equitativo en los pases de
Amrica Latina y el Caribe?
Cules han sido y en qu condiciones se han producido cambios polticos, sociales, econmicos o culturales impulsados por la apertura de
espacios de participacin social
convocados desde el estado como
forma de instrumentar sus polticas
de inclusin social?
Cul es la percepcin sobre el
poder de cada uno de los actores
que han intervenido? cmo se
manifestaron las relaciones de autoridad y la capacidad de influencia de
cada uno de los actores? cmo ha
variado el reconocimiento social de
los grupos que participaron?
4. Propuesta de un marco de observacin y anlisis de polticas pblicas
participativas
En el desarrollo del apartado anterior hemos presentado el espacio de
encuentro e interaccin de las polticas pblicas y la participacin social
como un campo en disputa. As, los caminos que transitan las personas, los
grupos de la sociedad civil y el Estado no tienen un recorrido lineal sino que
por el contrario tienden a bifurcarse conduciendo, como consecuencia de
acciones planificadas o no, a transformaciones que pueden favorecer los
procesos de conquista de los derechos ciudadanos o resultar contrarios a
los mismos.

19

20

%Usted puede profundizar leyendo: Garretn, M. (2001) Cambios

sociales, actores y accin


colectiva en Amrica Latina.
Cuadernos de la CEPAL, Serie
Polticas Sociales N 56, Santiago de
Chile.

Las experiencias y prcticas sociales de los actores que intervienen en


la apertura de los espacios participativos siempre estn en tensin con los
factores contextuales que enmarcan el proceso, lo que supone una cierta
disposicin inicial para concebir, disear y confrontar (o no) la propuesta
participativa. Se establece as un lmite dado por la visin del mundo y del
problema.
Las capacidades institucionales de los grupos y sectores involucrados,
la materializacin de los mecanismos y espacios de decisin y negociacin
encuentran, tambin, sus condiciones de implementacin en las herramientas y procedimientos que operan en el proceso participativo. De este
modo se conforman las prcticas o maneras de intervencin sobre el
mundo y el problema.
Las condiciones para la apropiacin de los recursos y distribucin de bienes y oportunidades en contextos de inequidad confrontan, asimismo, con las
estructuras y relaciones de poder y legitimacin social de grupos y organizaciones participantes. Se configura as un sistema de reglas que acota o
aumenta las posibilidades para la integracin social de las personas.
Coincidimos con Garretn en que existe una paradoja en relacin a la funcin del Estado en este nuevo modelo socio-poltico, ya que en este marco no
puede pensarse al Estado como actor exclusivo en el rol de integrador de la
vida social, pero tampoco puede prescindirse de su intervencin en cuestiones vinculadas tanto a favorecer la emergencia de actores significativos y
autnomos como a asegurar la proteccin de los individuos.%
A la vez, sabemos que las desigualdades sociales operan en todos los
mbitos de la vida y actividad social, por ejemplo, el mercantil, estatal, el
mbito domstico-familiar y el relacional. Tambin sostenemos que el
Estado es clave en la organizacin de la desigualdad social, no slo por su
rol en el conflicto distributivo (impuestos, legislacin econmica, presupuestos, polticas pblicas), sino tambin en la reproduccin simblica de
las jerarquas sociales.
La participacin social puede ser decisiva para la realizacin de una
segunda distribucin del excedente paralela a la del mercado, e inclusive
es capaz de sostener un sistema de incentivos, valores y normas (reglas de
juego) que influya en las decisiones de los actores sociales.
Para Bourdieu, por ejemplo el Estado es determinante en la produccin y reproduccin de los instrumentos de construccin de la
realidad (...) impone e inculca todos los principios de enclasamiento fundamentales, segn el sexo, segn la edad, segn la
competencia, etc.
Espritus de Estado, en Sociedad N 8 abril 1996, p 23 Revista de la Facultad
de Ciencias Sociales de la UBA.

8
1

Marco conceptual 4. Propuesta de un marco de observacin y anlisis

Sin embargo, la intervencin pblica es fundamental a la hora de generar las condiciones que favorezcan u obstaculicen modificaciones en la
estructura social y el sistema de poder al cual sta responde.
Consideramos que estas modificaciones sern positivas -o favorecedoras de la inclusin social- si se realizan a partir de la transformacin cultural, la democratizacin de los espacios de toma de decisiones y la ampliacin de las oportunidades para los sujetos.

(a) Unidad de anlisis y cuestiones a observar


Hemos seleccionado, a partir del marco propuesto, algunas cuestiones
que deberan observarse para analizar procesos participativos convocados
desde el Estado o a la hora de promover nuevos espacios.
Nuestra unidad de anlisis es la interseccin entre dos mbitos de la
actividad social -las polticas pblicas y la participacin social-. En funcin
de esto nos hemos propuesto indagar y describir las condiciones bajo las
cuales los procesos participativos generan aprendizajes culturales y
modificaciones en la institucionalidad democrtica permitiendo una distribucin ms equitativa de bienes y oportunidades.
Dicho de otro modo, se trata de observar las prcticas sociales que se
producen en estos espacios de encuentro promovidos por una poltica
pblica de inclusin, y de las cuales se obtienen resultados e impactos
reconocibles en los valores, normas y oportunidades que rigen la vida en
una sociedad determinada. El eje principal consiste en preguntarse si esas
prcticas sociales generan inclusin o exclusin social.
Hemos definido dos variables:
Una variable antecedente que llamamos calidad del proceso participativo.
Una variable consecuente que llamamos potencialidad del espacio
participativo.
La variable calidad del proceso participativo rene la informacin
sobre las condiciones de aparicin y produccin del proceso participativo.
Ha sido pensada para reconocer elementos que facilitaron u obstaculizaron
la relacin entre Estado y Sociedad Civil
La variable potencialidad del espacio participativo se refiere a las
condiciones de reconocimiento por parte de los actores de los cambios operados en ese espacio participativo en trminos de aprendizajes culturales,
institucionalidad democrtica y distribucin de bienes y oportunidades.
Una indagacin que tome como perspectiva la relacin entre estas

21

22

variables debera dar cuenta de cules son los elementos centrales que
durante ese proceso han favorecido (u obstaculizado) la relacin entre el
Estado y la sociedad civil en trminos de construir consensos sobre temas
claves y realizar acciones orientadas a la inclusin social.
La observacin de espacios participativos con la metodologa que aqu
se propone y el anlisis de las variables que se definen en el marco de
nuestra propuesta conceptual, deberan permitir a actores diversos y con
poder de decisin para promover polticas pblicas de inclusin social, proponer formas innovadoras de intervencin social, atendiendo a las caractersticas particulares que cada situacin ofrece.
Describimos a continuacin algunos aspectos centrales de este marco.

(b) Sobre la calidad del proceso participativo (variable antecedente)


Los elementos que conforman el proceso participativo en su complejidad se han formulado teniendo en cuenta tres preguntas bsicas:
i) en qu contexto se desarrolla la poltica pblica?
ii) cmo hacen lo que hacen los que all participan? y
iii) por qu o con qu sentido, los actores, hacen lo que hacen?
Cada una de estas preguntas se corresponde con lo que hemos llamado factores contextuales, operativos y simblicos.
A continuacin describimos cada uno de estos factores:
cFactores contextuales
Aspectos que moldean la formulacin de una Poltica Pblica, como
pueden ser los conflictos e intereses en tensin, las caractersticas de
los diferentes actores, su permanencia (o expulsin), las experiencias
previas, los capitales que portan los actores, sus roles, las concepciones predominantes en la etapa de diseo, los supuestos implcitos en
la implementacin de la poltica en cuestin, entre otros.

cFactores operativos
Tipos de procedimientos bajo los cuales se gestiona el espacio participativo, como ser herramientas tcnicas seleccionadas, tipo de
espacios conformados, organizacin para la toma de decisiones,
limitaciones para la toma de decisiones (sobre qu cosa no se decide), lugar asignado al personal tcnico y a la capacitacin, criterio
para seleccionar o convocar a los participantes (la trayectoria, las
capacidades, la representatividad, el reconocimiento social, otros),
criterios utilizados para disear las herramientas comunicacionales y
de gestin (formularios, folletos, carteles, propagandas, formas
varias de difusin temtica o capacitacin especfica), perfil de los >>

8
1

23

Marco conceptual 4. Propuesta de un marco de observacin y anlisis

formadores, calidad y estilo de los materiales didcticos o de difusin utilizados.

cFactores simblicos
Manifestaciones o atributos de autoridad, poder, reconocimiento y
expectativas generadas en torno a la poltica y al espacio participativo del que se trate. Bajo esta dimensin hemos tratado de integrar algunos aspectos que configuran cierta comprensin o manera
de ver y entender el mundo, o al menos los problemas que se tratan de abordar.

(c) Sobre la potencialidad del espacio participativo


(variable consecuente)
A travs de esta variable se analizarn los resultados o impactos generados a partir del proceso participativo desarrollado.
En suma, se trata de analizar la eficacia del espacio en cuestin en tres
dimensiones claves para evaluar su capacidad de incidir positivamente en el
logro de mayores niveles de inclusin social: aprendizajes culturales, institucionalidad democrtica y distribucin de bienes y oportunidades.
A continuacin describimos cada uno de estos factores:
cAprendizajes Culturales
Aqu se observa la forma en que se van modificado los sistemas de
categoras a travs de las cuales las personas otorgan sentido a lo
que hacen, es decir, sintetizndolo a modo de interrogantes:
se han modificado las tcnicas de utilizacin de recursos naturales, los modos de integracin a una colectividad y las referencias a
una concepcin de sujeto? de qu maneras?
Tomamos para esto la definicin de cultura de Touraine.

cInstitucionalidad Democrtica
En esta dimensin incluimos la percepcin y actuacin que los diferentes actores tienen respecto de las instituciones, validndolas y/o
legitimndolas o no. Se refiere a las normas, valores y prcticas sociales a travs de las cuales las instituciones se sostienen. Capacidad de
la institucin para responder eficazmente a las demandas y exigencias
de la sociedad en la cual se inscribe y para facilitar las relaciones e
interacciones entre actores autnomos, a travs de una definicin de
reglas y procedimientos transparentes e idnticos para todos.
>>

"La cultura consiste en la


asociacin de tcnicas de utilizacin de recursos naturales,
modos de integracin a una
colectividad y referencias a una
concepcin de sujeto".
Touraine, A. (2000):
Podremos Vivir Juntos? Fondo
de Cultura Econmica,
Colombia.

24

+ En el enfoque de las
"capacidades" Amartya Sen
intenta comprender todo aquello que una persona es capaz
de hacer o ser. En sus anlisis
vincula decididamente la gama
de opciones que una persona
tiene para decidir la clase de
vida que quiere llevar con la
definicin de pobreza; y al
desarrollo con el proceso que
enriquece la libertad real de los
involucrados en la bsqueda
de sus propios valores y formas de vida. Es en este proceso donde las instituciones
sociales juegan un rol fundamental para ampliar en las personas las condiciones materiales y culturales sobre las cuales
toman sus decisiones. SEN,
Amartya (2000): Desarrollo
como libertad. Editorial
Planeta.
+ Por habitus Bourdieu
entiende el conjunto de esquemas generativos a partir de los
cuales los sujetos perciben el
mundo y actan en l. Estos
esquemas generativos estn
socialmente estructurados: han
sido conformados a lo largo de
la historia de cada sujeto y
suponen la interiorizacin de la
estructura social, del campo
concreto de relaciones sociales
en el que el agente social se ha
conformado como tal. Pero al
mismo tiempo son estructurantes: son las estructuras a partir
de las cuales se producen los
pensamientos, percepciones y
acciones del agente. Usted
puede consultar ms sobre
este tema en el Diccionario
Crtico de Ciencias Sociales,
Director: Romn Reyes.
Publicacin Electrnica de la
Universidad Complutense de
Madrid.
http://www.ucm.es/info/eu
rotheo/diccionario/H/habi
tus.htm

cDistribucin de bienes y oportunidades


En esta dimensin observamos de qu manera se han mejorado los
sistemas de distribucin de la produccin material y simblica en
una sociedad dominada por altos niveles de inequidad.
Tradicionalmente, las intervenciones programadas en torno al
combate a la pobreza no favorecen una lectura crtica porque
tienden a naturalizar la desigualdad en la distribucin de la riqueza
y los recursos. En la actualidad, el Desarrollo Humano se ha definido como la expansin de la libertad de las personas y una de las
formas de entender la libertad es como un conjunto de oportunidades para ser y actuar, adems de la posibilidad de elegir autnomamente ( enfoque de las capacidades ). Entonces, la inclusin
podra observarse a travs de la superacin de los obstculos que
dificultan a las personas el acceso a asegurarse una subsistencia
autnoma. Nos referimos tanto a la ampliacin de las posibilidades
de acceso a bienes y servicios, como al aumento en los grados de
libertad -conocimientos, habilidades, opciones- de los sujetos y
comunidades para elegir de qu manera quieren vivir.

Del modo en que este Equipo propone el estudio de la calidad de los


procesos participativos, stos se observan en el marco relacional que el
Estado promueve a travs de la convocatoria a la participacin en polticas
pblicas. Es as que se configura un espacio de encuentro -campo-, en el
cual cada uno de los actores pone en juego sus recursos, saberes -capitaly las disposiciones adquiridas en otros campos - habitus -.
La potencialidad del espacio participativo se hace visible al observarlo a travs de la tendencia a la igualacin y crecimiento en la capacidad
institucional de los actores y la ampliacin de derechos del conjunto social.
En este sentido, puede hablarse de una tendencia hacia la profundizacin
de un sentido democrtico amplio.
Se pueden detectar tambin, con esta metodologa de observacin,
cambios en las maneras de concebir el mundo y al otro, aumentando la
capacidad de ver y hacer el mundo bajo otras perspectivas. En definitiva,
se trata de cambios culturales e institucionales en que los espacios de participacin contribuyen al mejoramiento de los sistemas de distribucin de
bienes y oportunidades.
J. Borja ha hecho notar que se ha venido hablando de un proceso de
evolucin de los derechos de ciudadana, olvidando que la ciudadana es un
proceso de conquista de derechos lograda a travs de la movilizacin de los
demandantes.
La conquista de un derecho supone varios procesos de transformacin:
1) un cambio socio poltico o de movilizacin de los demandantes, 2) una
transformacin cultural que legitima la reivindicacin y acepta los valores

8
1

Marco conceptual I. Introduccin

que la justifican, 3) una transformacin institucional que los legaliza y elabora nuevas polticas pblicas que los hacen efectivos.
En este marco, tratamos de analizar aqu de qu manera, toda demanda social requiere de actores reconocibles en la escena pblica como portadores de reivindicacin; un cambio cultural que reconozca y legitime o
justifique la reivindicacin; una modificacin en las normas que legalice la
incorporacin o satisfaccin de la demanda; la aplicacin y satisfaccin
efectiva de la demanda inicial.
En el Apndice 2 se presenta la secuencia lgica del proyecto y su matriz de
referencia. Recomendamos su lectura si
usted est interesado/a en entender en
detalle el proceso a travs del cual el
Equipo de trabajo gener esta propuesta
de anlisis e interpretacin.

A continuacin se presenta un grfico que sintetiza el enfoque analtico explicado en esta seccin. Este grfico sirve de referencia visual para
comprender cmo se interrelacionan los pasos analticos que se presentan, fase a fase, en la matriz de anlisis (ver apartado Matriz analtica de
la seccin siguiente).
Matriz de Anlisis
Aqu se intenta un anlisis comprensivo acerca del proceso participativo, a travs de la imbricacin de los factores o condiciones de aparicin
y produccin combinados con los resultados o impactos en las dimensiones propuestas.
En la matriz que se presenta a continuacin se ha desdoblado la
dimensin "Aprendizajes culturales" para que permita visualizar dos instancias, atendiendo a los distintos momentos de la poltica pblica, una
antes de la implementacin y la otra despus de la implementacin:
c MODALIDADES CULTURALES PREVIAS, que da cuenta de las propias orientaciones y modos de actuar de la gente previos al desarrollo del programa
c APRENDIZAJES CULTURALES, que se refiere a las percepciones
y evaluaciones sobre los logros (o fracasos) posterior a una experiencia participativa.

25

26

Matriz de Anlisis
Potencialidad del EP
(variable consecuente)
Calidad del PP
(variable antecedente)

APRENDIZAJES CULTURALES
Maneras de ver y hacer el mundo
de las personas y grupos de la sociedad civil y el Estado a partir de
su involucramiento en las polticas
promotoras de la participacin

Conversin de los productos


del anlisis de los casos en
elementos claves de una estrategia de comunicacin que
promueva espacios de participacin que incidan favorablemente en la institucionalidad
democrtica y la distribucin
de bienes y oportunidades.

TRANSFORMACIN

DISTRIBUCIN DE BIENES
Y OPORTUNIDADES
Mejoramiento de los sistemas de distribucin de bienes y oportunidades
en un contexto de alta inequidad.

Analizadas a travs
de las normas o reglas
para estar, integrarse
y producir mundo y
soluciones.

SISTEMA

APROPIACIN

INSTITUCIONALIDAD
DEMOCRTICA
Ejecucin en base a la capacidad institucional de grupos y sectores;
Influencia en la toma de decisiones a
nivel local y nacional; Afianzamiento
de derechos de los ciudadanos participantes; Modificaciones en los mecanismos y espacios democrticos.

Analizadas a travs de
la manera de intervenir,
operacionalizar o gestionar el mundo o el
problema.

PRCTICA

IMPLEMENTACIN

MODALIDADES CULTURALES
PREVIAS
Maneras de ver y hacer el mundo de
las personas y grupos de la sociedad
civil y el Estado a partir de su involucramiento en las polticas promotoras
de la participacin.

DISPOSICIN

FACTORES
CONTEXTUALES
Condiciones sociales,
polticas y econmicas;
Actores; Concepciones de la
poltica social.

Para una segunda ronda de polticas


pblicas participativas se espera una

NUEVA VISIN.
Cambio en las
disposiciones generales

SUGERENCIAS Y APRENDIZAJES
Lecciones aprendidas, y sugerencias
para el diseo de polticas y
programas participativos.

FACTORES SIMBLICOS
Relaciones de poder entre grupos y organizaciones
participantes; Tipos de liderazgo; Variaciones en el
reconocimiento social de los grupos participantes.

FACTORES OPERATIVOS
Herramientas y procedimientos en los distintos
momentos de implementacin del proceso participativo;
Criterios de seleccin de los participantes; Mecanismos
de difusin, inclusin y formacin.

Analizadas a travs de la manera de ver y


hacer el mundo o el problema ex ante a la
aplicacin del programa

VISIN

FACTORES CONTEXTUALES
Condiciones sociales, polticas y
econmicas; Actores; Concepciones
de la poltica social.

Seccin

8
2

Herramientas para observar y analizar procesos


participativos en polticas
de inclusin social

1. Introduccin

En la seccin uno de este cuadernillo nos hemos introducido en el anlisis de procesos participativos puestos en marcha en el marco de polticas
pblicas de inclusin social. Nos hemos preguntado si estos procesos participativos podan generar prcticas transformadoras para el logro de la
inclusin social. Tambin nos interrogamos acerca de cul podra ser la
incidencia de estos espacios sobre la accin poltica.
Estas preguntas generales fueron complementadas con otras ms
especficas.
Luego revisamos algunas tendencias generales sobre este tipo de procesos participativos en Amrica Latina. Concluimos que si bien los indicadores socio-econmicos de la regin muestran tendencias regresivas, en
algunos casos relevados puede hablarse de una cierta potencialidad de
este tipo de procesos para incidir favorablemente en la distribucin de bienes y oportunidades, si bien los casos se remiten a mbitos locales.
En tercer lugar presentamos un marco conceptual definiendo trminos
claves como Estado, Sociedad civil y la relacin entre ambos en el marco
de las polticas pblicas. Revisamos las nociones de participacin.
Tambin elaboramos una redefinicin de poltica social centrndonos en el
concepto de Polticas Pblicas de Inclusin Social. Para contrastar estas
ideas con la realidad realizamos una nueva serie de preguntas orientadas
hacia un anlisis comparativo de las polticas participativas en Amrica
Latina. Finalmente, y partiendo de este marco conceptual, presentamos un

8
2

29

Herramientas I. Introduccin

marco de anlisis para la observacin de polticas pblicas participativas.


En esta segunda seccin presentaremos algunos instrumentos para la
observacin y anlisis de procesos participativos instituidos por el Estado.
Estos instrumentos han sido diseados de acuerdo al marco analtico propuesto en las pginas anteriores. Como ya se indic, tienen como objetivo facilitar la identificacin y observacin de experiencias de modo que
hagan visibles aquellos elementos que han contribuido u obstaculizado la
relacin entre el Estado y la Sociedad Civil en espacios de participacin y
de que modo estos procesos participativos han permitido generar mayor
inclusin social o han reproducido o profundizado la exclusin.
Estos instrumentos se introducen desde una perspectiva comunicacional.
Ese enfoque se detall en la Seccin
Uno, Punto III, Apartado (g). Ms
detalles, adems, se encuentran en el
Apndice 1.

Estimamos que las herramientas que presentamos deberan permitir


buscar los medios para operar sobre las cuestiones bsicas que interfieren en los procesos participativos y, de este modo, mejorar la calidad de
estos espacios.
Se parte de la base que la participacin social, y en particular aquella
que es propiciada desde el Estado por medio de sus polticas pblicas, puede ser un elemento decisivo para lograr mayores niveles de
inclusin e integracin social en la poblacin. Aunque la experiencia
de Amrica Latina parece mostrar que estos mecanismos han sido
incapaces de revertir procesos de debilitamiento institucional,
empobrecimiento y aumento de las desigualdades, lejos de menospreciar el rol del Estado, sostenemos que las polticas pblicas son
un espacio privilegiado para promover la democracia y asegurar
condiciones de igualdad entre los ciudadanos y ciudadanas.

Los instrumentos aqu presentados intentan observar la experiencia


de procesos participativos en la regin a travs de una metodologa que
permite detectar rasgos claves (facilitadores u obstaculizadores de la relacin Estado/ Sociedad Civil) en virtud de articular la variable calidad
del proceso participativo en tanto elementos que moldean la poltica
pblica con la variable potencialidad del proceso participativo en
cuanto a los resultados o impactos generados en el desarrollo de la experiencia participativa.
Para las definiciones de calidad y potencialidad del proceso participativo, vase
las definiciones en apartados anteriores
(Seccin Uno, Apartado IV. Propuestas
Punto (a) Unidad de anlisis).

30

2. Presentacin de los instrumentos

Se sugiere usar estos instrumentos para pedir a informantes clave de


experiencias que se quiera analizar que respondan a los tems y las preguntas especficas formuladas en cada uno, a saber:

(a) Ficha de datos bsicos. Se utiliza para reunir sintticamente informacin puntual de referencia como aos de implementacin de la
poltica o programa, cantidad de destinatarios, volumen de recursos movilizado y otros datos de inters.
(b) Instrumentos de observacin. Se diferencia en stos la
variable antecedente (calidad) y consecuente (potencialidad) del proceso
participativo.
(b.1) Observacin de la variable antecedente: calidad del
proceso participativo. Es una serie de preguntas orientada a completar la
descripcin de la poltica a travs de los factores contextuales, operativos
y simblicos.

(b.2) Observacin de la variable consecuente: potencialidad del espacio participativo. Serie de interrogantes pensados para indagar cmo y en qu medida se ha avanzado hacia mayores
niveles de integracin social en trmino de las tres dimensiones definidas
en el marco analtico: aprendizajes culturales, institucionalidad democrtica, distribucin de bienes y oportunidades.
(c) Matriz de anlsis. Esta herramienta propone una mirada analtica para interrelacionar las variables antecedente y consecuente y hacer
visible aquellas condiciones que favorecen u obstaculizan la cooperacin
entre el Estado y la Sociedad Civil en los espacios de encuentro instituidos
por polticas pblicas participativas.
En los Apartados a continuacin iremos presentando los detalles de
cada uno de estos instrumentos. En todos los casos, presentaremos primero el instrumento, como para que usted si desea pueda usarlo para describir y analizar cualquier caso que elija. Pero, a continuacin de cada uno de
los instrumentos, daremos un ejemplo. El ejemplo ser el del Caso de
Bolivia: Ley de participacin popular, en el marco del Sistema Nacional de
Planificacin.

(a) Ficha de datos bsicos


Como punto de partida para organizar su estrategia de relevamiento y
anlisis de datos, sugerimos confeccionar una ficha de datos bsicos
tomando en cuenta para ello los siguientes tems:

8
2

31

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

c PAS / ESTADO
c POLTICA o PROGRAMA
c ORGANISMO EJECUTOR
c AOS DE INICIO Y FINAL
c COBERTURA
c SERVICIOS
c ORGANISMOS ASOCIADOS

c INVERSION FINANCIERA/FINANCIAMIENTO
c OBJETIVOS
c BREVE DESCRIPCION GENERAL DEL PLAN
c BREVE DESCRIPCIN DE MECANISMOS /
ESPACIOS DE PARTICIPACIN

c BREVE DESCRIPCIN DE RESULTADOS

Esta ficha le permite a usted identificar rpidamente la experiencia con


que vaya a trabajar. Si trabaja con un equipo de colegas, le permitir contar con una base de datos descriptiva de experiencias accesible a todos los
miembros del equipo.
A partir de identificar con qu experiencia/s usted/es eligen trabajar,
pueden aplicar los instrumentos de observacin y anlisis que describimos a continuacin.
Desde este Proyecto y Programa hemos analizado, entre otros, el caso
de la Ley de Participacin Popular en Bolivia. La implementacin de la Ley
se ha dado dentro del marco del Sistema Nacional de Planificacin. A continuacin le presentamos los datos bsicos:

Fficha de datos bsicos para el caso de


Bbolivia: ley de participacin popular

Informante clave: Landaeta, Graciela


Ficha elaborada por el equipo del Observatorio
Social en conjunto con Graciela Landaeta
Fecha: septiembre de 2005

Pas / Estado

Bolivia

Poltica o Programa

Sistema Nacional De Planificacin

Organismo Ejecutor

Ministerio de desarrollo sostenible

Aos de Inicio y
Cobertura

1994 en adelante

Servicios

Nacional

Organismos
Asociados

Marco normativo para dar cumplimiento a la ley de participacin popular a partir


de la instrumentacin del sistema nacional de planificacin que instaura en el pas
las normas bsicas de planificacin del desarrollo a nivel nacional, regional y
local, con base en el desarrollo sostenible, y la participacin popular.

Inversin Financiera

Determina tres niveles bsicos de participacin: el gobierno nacional, las administraciones departamentales y los gobiernos municipales, en coordinacin con diferentes instancias de la sociedad civil que a nivel de municipio (base ms amplia
de la participacin), son las llamadas organizaciones territoriales de base (OTB'S).

Financiamiento

Inicialmente el proyecto cont con el apoyo de fondos de los Pases Bajos a


partir de un programa llamado PRONAGOB (Programa nacional de apoyo a la >>

32

gobernabilidad), en la actualidad su aplicacin es controlada por el Ministerio de


desarrollo sostenible con fondos del Tesoro General De La Nacin con un carcter coercitivo que se apoya en la no asignacin de recursos.
Objetivos

Instrumentar un conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general, de orden poltico, tcnico y administrativo, que
establece las normas y los mecanismos de participacin de los niveles nacional,
departamental y municipal en la racionalizacin de la toma de decisiones para la
asignacin de recursos pblicos y en la definicin de polticas de desarrollo.
En los hechos es el instrumento que gua el proceso de planificacin del desarrollo en el pas determinando una estructura de participacin pretendidamente de
abajo hacia arriba, asentado en la importancia del nivel municipal.

Breve descripcin
General del Plan

A partir de la dictaminacin de las normas bsicas del Sistema Nacional De


Planificacin se ha instaurado en el pas un proceso de planificacin que obliga a
la presentacin de planes de desarrollo en los tres niveles arriba mencionados
(para la respectiva asignacin de fondos) y a su actualizacin cada cinco aos.
Este proceso, deba asentarse en cuatro principios fundamentales: la integralidad,
la subsidiariedad, la participacin social, la equidad y la ptima asignacin de
recursos. Tanto en el nivel nacional como en el regional y local se definen las instancias de participacin institucional y de la sociedad civil, as como las respectivas competencias.
Al momento, dado el carcter condicionante de la norma para la asignacin de
recursos, en el pas se estn generando una serie de planes de desarrollo que,
sobre todo en el nivel municipal no son ms que remedos de procesos de planificacin participativa mal hechos, usados como mecanismos de captacin poltica.
Sin embargo vale la pena mencionar que los comportamientos en el rea rural y
urbana son distintos. En el rea rural la planificacin participativa ha dado lugar al
reconocimiento de los derechos de participacin de grandes grupos sociales y su
inclusin en los procesos de ciudadanizacin en mrgenes que deben discutirse.
En el mbito urbano en cambio, su carcter cooptador y clientelar es mucho ms
claro y definitivo.
El SISPLAN, establece tambin el derecho a la formacin de plataformas de control, que al momento estn siendo apoyadas en su conformacin por diferentes
organizaciones de la sociedad civil y proyectos de la cooperacin internacional,
con buenos resultados.

Breve descripcin
de Mecanismos /
Espacios de
Participacin

A nivel nacional y para el plan de desarrollo nacional: el Consejo de ministros y el


Consejo de desarrollo nacional (instancia en la que participan varios organismos
reconocidos de la sociedad civil).
A nivel departamental: la Prefectura del departamento, el Consejo departamental y
debe abrirse la participacin de las distintas instituciones pblicas y privadas de la
regin (proceso hasta ahora no claro).
A nivel municipal: el Gobierno municipal, el Concejo municipal, las instituciones
pblicas y privadas del municipio y las organizaciones territoriales de base representadas por el Comit de vigilancia municipal.
Al estar estos espacios reconocidos por ley, su presencia es permanente, pero,
como en todo proceso de participacin actual, no pueden en verdad llamarse
espacios de participacin.

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2

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

(b) Instrumentos de observacin


Detallaremos una serie de herramientas diseadas para permitir que
se identifiquen, describan y comenten aspectos clave de una experiencia
participativa a partir de interrogantes especficos.
En consonancia con el marco analtico descrito ms arriba se diferencian la variable antecedente (calidad) y consecuente (potencialidad) del
proceso participativo.

(b.1) Observacin de la variable antecedente: calidad


del proceso participativo
Esta serie de preguntas permite la observacin de la variable calidad
del proceso participativo.
Esta variable intenta dar cuenta de las condiciones de generacin y
produccin de la participacin social. Permite identificar y describir los
enfoques desde los cuales se abordan los procesos de participacin social
(metodolgicos, instrumentales o ligados a la democratizacin y ampliacin de derechos ciudadanos), as como las formas en que se gestionan
los diversos espacios de participacin y las concepciones y expectativas
de los diferentes actores.
Usted puede leer una explicacin ms
completa de este enfoque en la Seccin
Uno, Apartado titulado Propuesta de
un marco de anlisis.

Las preguntas se organizan en base a tres factores que moldean distintos aspectos de la poltica pblica: el contexto, lo operativo y lo simblico.
En cada caso, se presenta la serie de preguntas primero (las que sugerimos
que usted use para describir y analizar casos que le resulten interesantes)
y a continuacin, el ejemplo de Bolivia, del que ya presentamos en el
Apartado Ficha de Datos Bsicos los elementos centrales para que usted
pueda referenciarlos. Como en el caso de la Ficha, las descripciones que
usted encontrar para el Caso de Bolivia han sido preparadas por Graciela
Landaeta, en colaboracin con el Equipo del Observatorio Social.
Factores de contexto
Preguntas:

Qu condiciones sociales, polticas y econmicas dieron marco al


surgimiento de la poltica o programa?
Qu actores sociales participaron

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34

y cules no del proceso?


Con qu experiencia contaban
(capacidad de negociacin, movilizacin, participacin, liderazgo) y
qu roles jugaron? (nivel local,
nacional e internacional).
Qu concepciones de la poltica
social predominaron a la hora de
su diseo? (teoras, supuestos,
tendencias, ideologa, etc.).
Ejemplo de Bolivia para la descripcin de factores de contexto:
Durante el primer gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, se instrumentaron en Bolivia las llamadas
medidas de segunda generacin, destinadas a consolidar el ajuste estructural y dar continuidad al
proceso de Reforma del Estado iniciado ya en el Gobierno de Vctor Paz Estensoro. Si bien se haba
logrado la estabilidad macroeconmica, los problemas de pobreza y desigual distribucin de los
excedentes econmicos se acentuaban. El nuevo conjunto de medidas inclua la llamada Ley de
Participacin Popular, determinando el derecho a la participacin de bolivianos/as en el desarrollo
nacional y la distribucin per cpita de los ingresos por impuestos con funcin en los territorios municipales (1994). Para hacer operativas estas medidas, meses despus la Secretara de Desarrollo
Sostenible a travs del Ministerio de Planificacin y Medio Ambiente, emiti el conjunto de normas
que se constituyen en el actual Sistema Nacional de Planificacin y disponen el marco general que
orienta los procesos de Planificacin del Desarrollo a nivel nacional, regional y local, con base en la
participacin popular y el desarrollo sostenible.
El proceso de elaboracin y concepcin de la medida cont solamente con la participacin del equipo
tcnico del Ministerio mencionado, constituyndose bsicamente en un conjunto de normas concebidas e instrumentadas desde el Estado para su aplicacin con carcter obligatorio. Desde su aplicacin
inicial utiliz como instrumento coercitivo el congelamiento de cuentas y la no asignacin de recursos
a aquellos municipios o administraciones departamentales que no hubieran elaborados sus Planes de
Desarrollo.
En el perodo de aplicacin, se elaboran los Planes Operativos Anuales, y a los cuatro aos el documento debe ser reajustado para el quinquenio siguiente. Bajo la consideracin de la planificacin
como proceso, todas estas acciones consideran la participacin permanente de la sociedad civil. Si
bien los equipos tcnicos estatales encargados de la formulacin eran catalogados como de altsimo
nivel, especializacin y experiencia (a decir del Ministro era un tanque pensante de la planificacin
constituido por jvenes profesionales especializados en Chile, Monterrey y Brasil), no articularon
actores sociales provenientes de la sociedad civil.
Ya para su aplicacin, la normativa determinaba las formas de participar en los distintos niveles y procesos de planificacin del pas, aspectos que hasta el momento siguen vigentes. El instrumento determina tres niveles bsicos de participacin: el Gobierno Nacional, las Administraciones
Departamentales y los Gobiernos Municipales. La participacin de la sociedad civil, en el primer caso,
se da a partir de un llamado Consejo Nacional de Planificacin (organismo de consulta constituido
por acadmicos, empresarios y representantes de las ONG's de mayor presencia y renombre en el
pas); en el segundo, a partir de las fuerzas vivas existentes en los distintos departamentos (participacin fundamentalmente institucional); y a nivel de los municipios (base ms amplia de la participa-

8
2

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

cin), de las llamadas Organizaciones territoriales de Base (OTB's, grupos organizados por territorio:
los barrios en zonas urbanas, y las comunidades campesinas o los pueblos originarios en las zonas
rurales) y las instituciones interesadas en el tema que trabajan en la jurisdiccin municipal.
En varias conferencias dadas por Ramiro Ortega, Ministro de Planificacin, este puntualizaba que el
principal inters del gobierno era lograr instrumentar en el pas un marco normativo, que haga operativo a nivel territorial la Ley de Participacin Popular, a partir del desarrollo de un Sistema Nacional de
Planificacin que bajo los principios de complementariedad, subsidiariedad, participacin,
equidad y eficiencia en la asignacin de recursos, garantice la construccin de un modelo de
desarrollo basado en la sostenibilidad.
En trminos de bases ideolgicas se trataba absolutamente de una lnea neoliberal que ante el fracaso
del modelo de acumulacin basado en la exportacin de estao, buscaba redistribuir excedentes de
manera absolutamente selectiva y dentro de mecanismos que canalizaran la participacin popular
hacia la democracia formal; por una parte como una forma de contencin social y por otro, de captacin de grupos y lderes. En ese sentido, la eficiencia de un Sistema Nacional de Planificacin, la articulacin de actores de la sociedad (privados, pblicos, ONG's y comunidades organizadas), la atencin a los distintos niveles de organizacin socio espacial, la participacin y el control social, en el
planteamiento, garantizaban la distribucin equitativa de los recursos.

Factores operativos.
Preguntas:

Qu herramientas tcnicas se utilizaron para el diseo, implementacin y evaluacin del proceso participativo? Quines y cmo
disearon esas herramientas?
Qu tipo de espacios de participacin conformaron la experiencia?
Con qu criterios se seleccion y
convoc a quienes participaron de
cada instancia del proceso de decisin? (trayectoria, capacidades,
reconocimiento representatividad).
Qu decisiones se tomaron con
participacin de estos actores y
cules no?
Con qu criterios se realiz el proceso de difusin, comunicacin y
formacin de los participantes -destinatarios- de la poltica o programa? (capacidad/perfil de formadores, materiales didcticos y de
difusin, etc.)

35

36

Ejemplo de Bolivia para la descripcin de factores operativos:


La implementacin, es decir el proceso de planificacin participativa, en los niveles departamentales y
municipales, se bas en la utilizacin de las Guas metodolgicas de Planificacin Participativa como
herramientas tcnicas bsicas a ser aplicadas. Estos instrumentos, plantean metodolgicamente la utilizacin de la Planificacin Estratgica a travs de las tcnicas FODA en la recoleccin de los intereses de
la sociedad civil. En los hechos, particularmente en el mbito urbano, la participacin se maneja a partir
de talleres de captacin de demandas que encubren asignaciones presupuestarias para las que ya se
haban tomado decisiones (hacia realizar acciones u obras establecidas bajo intereses polticos o de
manejo de recursos nada claros).
Las guas fueron diseadas en consultoras pagadas por la cooperacin internacional (Universidad de
Toronto junto a la Cooperacin Canadiense) supervisadas por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo
Sostenible. Para el diseo de estos recetarios, se tomaron como base experiencias de elaboracin de
algunos Planes Municipales de las principales ciudades de Bolivia, pagados tambin por la Cooperacin
Canadiense.
La fuerza de los espacios de participacin generados, se relacionan en muchos casos con la voluntad
poltica de las autoridades municipales; sin embargo, las OTB's (juntas vecinales, comunidades campesinas, pueblos originarios y otros), apoyadas en la Ley de Participacin Popular y la exigencia planteada
por el SISPLAN en torno a su participacin en los procesos de planificacin, son las que impulsan las
consultas participativas, exigen la participacin de sus direcciones y conforman los llamados Comits de
Vigilancia, como entes encargados del control social. Aqu, es importante observar resultados absolutamente diferentes entre el mbito rural y el urbano. La normativa ha generado un proceso de cambio y
de potenciamiento en las reas rurales, en contraposicin a los modelos de captacin.
A pesar de que la participacin en todo el proceso de planificacin se abre a todos los habitantes de la
jurisdiccin municipal, en los mbitos urbanos sta es difcil de lograr sobre todo por el profundo desgaste del sistema poltico, en tanto que en el mbito rural depende del grado de consolidacin de las
organizaciones existentes, de la capacidad de convocatoria del Alcalde Municipal y fundamentalmente
de la voluntad de recojo de la accin colectiva que tienen los tcnicos encargados de la elaboracin de
los planes. La aplicacin del plan, que debe lograrse a partir de los Planes Operativos Anuales, es controlada por los respectivos Comits de Vigilancia.
Revisando las experiencias, despus de 10 aos de aplicacin, los Planes son ejercicios de consultora
mal hechos. La participacin de la sociedad justifica solamente la elaboracin del plan y su aplicacin
manifiesta profundos quiebres en relacin con los Planes Operativos Anuales.
Durante los primeros cuatro aos de aplicacin de la medida, con el financiamiento de la Cooperacin
internacional (muchos eran los interesados: ONU, BM, BID, Pases Bajos, Suiza, Espaa, Alemania, etc.)
se manejaron, adems de las guas, una serie de instrumentos de difusin que ponan en conocimiento
de la sociedad boliviana no slo la Normativa misma, sino los resultados de algunos seminarios de capacitacin, de experiencias ya logradas o de trabajos en otros pases. Los documentos fundamentales tenan siempre versiones populares de acompaamiento. Sucesivamente, equipos tcnicos del gobierno y
la cooperacin internacional encaraban la realizacin de cursos de capacitacin, tanto en el mbito rural
como en el urbano.
Actualmente, estas acciones ya no se dan, pero al momento de iniciar los procesos de elaboracin de
los Planes Operativos Anuales y de ajuste de los Planes de Desarrollo transcurridos los cinco primeros
aos de aplicacin, los equipos tcnicos tienen que prever algunas actividades de capacitacin a los
grupos de participantes. Estos encuentros en la mayora de los casos siguen la receta planteada por el
manual, y son por lo tanto de lo ms rgidos y poco imaginativos. Son de observar, serias limitaciones en
los equipos tcnicos, sobre todo por su no capacitacin en torno al acompaamiento de procesos participativos, su superioridad tcnica, su desconocimiento de los contenidos de la normativa entre otros.

8
2

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

Factores simblicos.
Preguntas:

Cmo interpreta usted que ha sido


el marco de relaciones de poder
simblico entre grupos y organizaciones participantes en el que se
desarroll la poltica? (manifestaciones de 'autoridad', capacidad de
influencia en el proceso).
Cul ha sido, a su juicio, la percepcin y expectativas de los diversos
actores en relacin a la poltica o
programa en el que participaron?
Cmo aprecia que ha sido la variacin en el reconocimiento social de
los grupos participantes en el proceso participativo (especialmente
de aquellos con menor poder simblico o que se encontraban ms
excluidos socialmente al comienzo
del proceso), durante el transcurso
de la poltica o programa analizado?
Por qu piensa que se produjo tal
variacin?
Ejemplo de Bolivia para la descripcin de lo observado en torno a los factores simblicos:
Inicialmente el proyecto cont con el apoyo de fondos de los Pases Bajos a partir de un programa llamado PRONAGOB (Programa Nacional de Apoyo a la Gobernabilidad), en la actualidad su aplicacin
es controlada por el Ministerio de Desarrollo Sostenible con fondos del Tesoro General de la nacin
con un carcter coercitivo que se apoya en la no asignacin de recursos. Esto y el proceso posterior
descrito anteriormente muestra que en la voluntad de aplicacin de la normativa se movan muchos
intereses: los del gobierno como una forma de lograr consensos sociales sofocando desde el origen
posibles movimientos sociales, la Cooperacin Internacional en sus distintas vertientes ideolgicas,
yendo desde el apoyo a la bsqueda de gobernabilidad aplacando posibles estallidos de los grupos
vulnerables, hasta decisiones de apoyo a la democratizacin del pas en torno a la lucha contra la
pobreza y el movimiento popular con la esperanza de un proceso participativo que interpretara sus
necesidades.
Los resultados muestran un abanico de ofertas: clientelismo, captacin, fortalecimiento de la sociedad
civil urbana, plataformas de control, fortalecimiento de la organizacin campesina, micro proyectos
identitarios, atomizacin de fuerzas, ausencia de proyectos conjuntos de ciudad, de regin o de pas.
Habra que ver la relacin de esta accin organizativa con los movimientos sociales producidos durante
los ltimos aos. Parece ser que al Estado y a los organismos internacionales los efectos organizativos
se les fueron de las manos.

37

38
El Estado esperaba, a partir del proceso, contar en breves aos con instrumentos de planificacin que
le permitieran asignar recursos selectivos y acallar los movimientos sociales con consensos a nivel
micro. La sociedad civil y las organizaciones de la sociedad civil consideran que son procesos que tienen la participacin como eslogan, pero que en los hechos siguen los lineamientos neoliberales. No
obstante esto, en el movimiento popular urbano se conserva la expectativa de lograr plataformas y
empujar procesos de mayor participacin. En el mbito rural, las expectativas, sobre resultados de
mayor inclusin, son todava mayores, y se espera sigan permitiendo a grupos olvidados articularse a
la democracia.
Tanto en el mbito rural como en el urbano se manifiestan considerables variaciones no slo en trminos de mayor participacin, sino en relacin al reconocimiento y la participacin de grupos sociales
que hasta el momento no lo haban hecho, y por tanto al empoderamiento de lderes mujeres e indgenas y a un cambio en el liderazgo en todos los contextos. Estas variaciones son absolutamente lgicas, dado que el Estado, al no contar con un aparato poltico movilizador de soporte, perdi el control
del proceso y el pas se reorganiz muy a su pesar y en contra de sus intereses en todos los confines
de su territorio. Si bien en un principio la medida llev a la casi destruccin de las organizaciones funcionales, en la actualidad organizaciones territoriales nuevas y viejas estn articulando los movimientos
sociales y de cierta manera, restituyendo vida a los desgastados movimientos sindicales.
La nueva fuerza de las organizaciones territoriales respald las movilizaciones sociales e hizo visibles
las diferencias tnicas y regionales con efectos contrapuestos: la sobrevaloracin de lo micro social, lo
local y hasta lo regional sobre los proyectos colectivos; y la capacidad organizativa con bases identitarias sobre la globalizacin.

(b.2) Observacin de la variable consecuente: potencialidad del espacio participativo


Las preguntas que se encuentran detalladas en esta seccin permiten
observar la variable potencialidad del espacio participativo. Esta variable
da cuenta de los resultados e impactos de la participacin social. Permite
identificar y describir modificaciones a nivel micro, medio y macro social,
es decir, los cambios en los sujetos, las comunidades locales y la sociedad
en su conjunto.
Usted puede leer una explicacin ms
completa de este enfoque en la Seccin
Uno, Apartado III Propuesta de un
marco de anlisis.

Las preguntas se organizan en tres dimensiones: modalidades culturales previas, institucionalidad democrtica y distribucin de bienes y oportunidades. Usted encontrar el detalle ms abajo para cada una de estas tres
dimensiones.
Si usted usa este instrumento, en cada caso, se recomienda que los
actores o informantes clave que vayan a contestar estos interrogantes puedan tener en cuenta dos pasos diferenciados: el primero, orientado a responder a la pregunta en forma descriptiva; el segundo, orientado a reflexionar sobre las lecciones aprendidas desde el punto de vista, precisamente,
de quien responde, para poder tambin pensar sugerencias para el diseo
de nuevas polticas y programas participativos.

8
2

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

De este modo, para cada dimensin las preguntas a formular indican


matices diferentes porque se prev que se diferencien dos momentos: el
de descripcin de la experiencia en trminos de procesos y el de reflexin
sobre la experiencia en trminos de aprendizajes y sugerencias de cambios
posibles.
Mostraremos las dimensiones y tambin seguiremos presentando
ejemplos a travs del caso de Bolivia.
Modalidades culturales previas.
Preguntas.

Puede describir las modalidades


culturales que usted advierte en
los actores que intervinieron en la
experiencia (o en los actores que,
con su prctica poltica, incidieron
en la generacin de esta experiencia o Plan/Programa) especficamente con respecto a la prctica
participativa? Se trata de identificar las formas de ver y de hacer el
mundo de los distintos actores
sociales representados.
Qu advertencias o tensiones
especficas se identifican (que pueden resultar potencialmente difciles a la hora de compartir espacios
participativos o que podran hacer
directamente casi imposible su convocatoria)?
Caso Bolivia: continuamos con el anlisis de este ejemplo, en este caso tratando de responder los interrogantes sobre las modalidades culturales previas:
Sintetizamos algunos de los puntos ya descriptos pero que condensan las ideas centrales acerca de las
modalidades culturales previas, que estuvieron en juego en este proceso:
El Estado esperaba, a partir del proceso, contar con instrumentos de planificacin que le permitieran
asignar recursos selectivos y acallar los movimientos sociales con consensos a nivel micro.
En el movimiento popular urbano se conserva la expectativa de lograr plataformas y empujar procesos
de mayor participacin.
En el mbito rural las expectativas, sobre resultados de mayor inclusin, son todava mayores, y se
espera siga permitiendo a grupos olvidados articularse a la democracia.

39

40
La nueva fuerza de las organizaciones territoriales respald las movilizaciones sociales e hizo visibles
las diferencias tnicas y regionales con efectos contrapuestos: la sobrevaloracin de lo micro social, lo
local y hasta lo regional sobre los proyectos colectivos; y la capacidad organizativa con bases identitarias sobre la globalizacin.

Puede decirse, entonces, con respecto a los aprendizajes en relacin a las modalidades instaladas
en el origen de esta poltica, que:
Se fue consolidando en el pas de una cultura de participacin y por tanto de derechos ciudadanos.
Se hace visible el colectivo de las mujeres en su aporte al desarrollo y reconocimiento de sus derechos
a participar.
Existi un recambio en los liderazgos (hay que puntualizar que a nivel de las ciudades las transformaciones fueron mediatizadas por la accin clientelar de los equipos municipales, en tanto que en el
mbito rural los cambios fueron marcados y frenados por las limitadas posibilidades de acceso a los
recursos).

Y por tanto, se plantea como importante a tener en cuenta que:


Hay necesidad de consolidar, con apoyo de la misma estructura planteada por el SISPLAN, los espacios de
debate determinados para todos los niveles.
Es preciso ampliar la participacin femenina intentando actuaciones en el marco de construccin del
habitus como prctica poltica y respaldando su presencia en los niveles definidos por el campo.
Es imperioso contar con investigaciones y debates destinados a revisar y proponer cambios en este
marco normativo.

Institucionalidad democrtica.
Preguntas.

Cules fueron los elementos que


modificaron la institucionalidad
democrtica a nivel local y nacional? Se trata de identificar alteraciones en las reglas, valores y normas que definen las relaciones e
interacciones entre los diversos
actores, mediante acuerdos o procedimientos transparentes e idnticos para todos.
Qu favoreci y que dificult tal
proceso de cambio en la institucionalidad?
Cules fueron, a su juicio, los cambios que se produjeron en la institucionalidad democrtica?
Qu sugerencias podran realizar-

8
2

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

se para el diseo de polticas y programas participativos?


Ejemplo de Bolivia:
Como el conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general
determinaba los mecanismos de participacin, los efectos ms perceptibles se observan en el nivel
municipal, en tanto que lo regional y ms an lo nacional, son resultado de intereses estatales.
En los municipios, divididos en distritos municipales, la participacin se constituye en una prctica ya
imposible de eludir, an cuando en un gran porcentaje sta, es todava poco equitativa y altamente
clientelar.
Los Comits de Vigilancia y los Consejos de Desarrollo estn funcionando, provocando importantes
transformaciones en la estructura de poder municipal, sobre todo en los municipios rurales. En el
planteamiento, los aportes participativos del municipio deban recogerse en la propuesta regional, y a
su vez esta, enriquecer la nacional (de abajo hacia arriba).
En contrapartida, el nivel nacional deba establecer las lneas generales del modelo de desarrollo en la
perspectiva de pas, el departamento aplicar en la regin y bajar lineamientos al municipio (de arriba
hacia abajo).
Este fue el discurso, ms nunca hubo una real respuesta regional y nacional articuladora; mucho
menos participativa. Ms bien las respuestas concretas son la ausencia de respuesta regional y nacional articuladora. Eso respondera al objetivo neoliberal ya citado que sustent el diseo de esta poltica, en sus orgenes.

Se rescatan los siguientes como aprendizajes y sugerencias con respecto a la Institucionalidad


Democrtica para el Caso de Bolivia que venimos analizando:
La pretensin de una poltica de planificacin del desarrollo participativa no es posible si no existen procesos transparentes de socializacin a nivel de las prcticas de vida cotidiana. Esto es cierto tanto para la sociedad en su conjunto, como, particularmente, para los tcnicos.
Posibilidades de participacin popular en el nivel municipal no garantizan proyectos colectivos: los atomizan. Deben buscarse cuas operativas participativas adecuadas en los niveles nacional y regional
Es tarea de las organizaciones que trabajan del lado del campo popular empujar la generacin de espacios de control y debate.

Distribucin de bienes y oportunidades.


Preguntas.

En qu medida la concepcin y los


mecanismos participativos contribuyeron a mejorar la distribucin
de bienes y oportunidades y el
acceso a ellos?
Se trata de identificar de qu
manera se mejoran los sistemas de
distribucin de la produccin mate-

41

42

rial y simblica de una sociedad


dominada por altos niveles de inequidad.
Qu se distribuy y en qu forma?
A qu se tuvo acceso que antes
estaba vedado para algunos sectores excluidos de la comunidad?
Qu favoreci y que dificult tal
proceso de distribucin?
Qu sugerencias podran realizarse para el diseo de polticas y programas participativos?
Para el ejemplo de Bolivia vemos que:
Especficamente en el nivel municipal, la asignacin de recursos bajo relaciones poblacin-territorio, ha
transformado la imagen de los Asentamientos Humanos en el pas y generado un mayor acceso a equipamientos colectivos y servicios. En muchos casos los efectos son ms de maquillaje, pero con un adecuado funcionamiento de los Comits de Vigilancia y los Consejos de Desarrollo, esto puede cambiar
en el tiempo, en tanto espacios de concertacin.
Las dificultades principales: a nivel poltico, la ausencia de voluntad y proyecto de respuesta al planteamiento estatal neoliberal; a nivel tcnico, insuficiencias en el conocimiento y las capacidades; a nivel
social, la predominancia de la demanda individual o de un grupo reducido sobre el proyecto colectivo
y las utopas sociales.

Desde esta lectura, se sintetizan los aprendizajes con respecto a la distribucin de bienes y oportunidades:
Los instrumentos de sustento del modelo neoliberal, son difciles de combatir y revertir, sin embargo la
misma sociedad boliviana a demostrado que a pesar y a travs de ellos, se pueden logran grandes
movilizaciones, como las de los ltimos dos aos.
En consecuencia estas acciones espontneas deberan tomar cuerpo en el debate acadmico e institucionalizarse a partir de Plataformas, Consejos o distintos mecanismos de participacin ciudadana.
Es importante sistematizar la experiencia de participacin popular en Bolivia, pero no como resultado
directo de la Ley de Participacin Popular, sino como mecanismo instrumentado por el SISPLAN.

c) Matriz de anlisis
+ De este modo, este instrumento debera permitir relacionar la variable antecedente
(calidad del proceso participativo, factores contextuales, operativos y simblicos) con la
variable consecuente (potencialidad del proceso participativo, aprendizajes culturales, ins-

En este paso se propone introducir una perspectiva analtica relacional


acerca del proceso participativo. Se intentar comprender la relacin entre las
condiciones de aparicin y produccin y los resultados o impactos de la poltica propuesta.
Todos los elementos que intervienen y resultan del desarrollo de la poltica pblica que se est analizando son sistematizados en una matriz que
nos permite visualizar, en forma integral, la historicidad y la complejidad de

8
2

43

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

los actores y sus interacciones. Esta matriz representa la evolucin de los


procesos de inclusin social que se pueden producir en el desarrollo de la
poltica pblica (potencialidad). El grfico en pgina 26 muestra esa relacin integral entre las diferentes fases del proceso.
Se registran, entonces, momentos sucesivos de trnsito desde las
maneras iniciales de ver y hacer el mundo, hasta la conformacin de espacios y mecanismos democrticos y de mejoramiento en la distribucin de
bienes y oportunidades que llevan al cambio de aquellas cosmovisiones de
partida. Pero como se advirti ms arriba, esa evolucin no es lineal. En los
procesos participativos que pueden tener lugar con el desarrollo de la poltica pblica influyen -en diversa medida- el contexto en el que se desenvuelven, los procedimientos y herramientas que va demandando su ejecucin y las configuraciones simblicas que median las relaciones de los
actores, todo lo cual evidencia la complejidad de sus componentes.
El modelo lgico que plantea la matriz, por lo tanto, pone de manifiesto una idea de construccin sucesiva y retroalimentada -mediante operaciones de posicin, oposicin y sntesis- acerca de los procesos de inclusin que pueden producirse en el desarrollo de la poltica pblica.
Se distinguen cuatro fases en el desenvolvimiento del proceso. As se
atiende a la doble naturaleza compleja e histrica del mismo. Se explica en
detalle ms abajo qu constituye cada una de estas cuatro fases.
Hemos elaborado esta sistematizacin del proceso de desarrollo de la
poltica pblica basndonos en el enfoque semitico de Charles S.
Peirce.
La primera fase centra la mirada en la relacin contexto - modalidades culturales previas. Identificada como DISPOSICIN-VISIN en la
matriz, se examinan los discursos contrapuestos del Estado y la Sociedad
Civil -en el caso que se tome para analizar- antes de comenzar o al comienzo de la poltica pblica.
La segunda fase est centrada en la relacin operaciones-institucionalidad democrtica. Designada como IMPLEMENTACIN - PRCTICA en
la matriz, considera la ejecucin de la poltica pblica mediante las relaciones -de cooperacin y conflicto- entre el Estado y la Sociedad Civil a travs
de espacios y mecanismos de encuentro y participacin. En el desarrollo de
esta fase -en el caso que se vaya a observar- se analizarn las posibilidades de aprovechamiento (o desborde) de los instrumentos de la poltica de
acuerdo a la capacidad de los actores.
La tercera fase se centra en la relacin factores simblicos - distribucin de bienes y oportunidades. Denominada como APROPIACION - SISTEMA, examina en qu medida la poltica da lugar a modificaciones en las
relaciones de poder entre grupos y organizaciones participantes que permi-

titucionalidad democrtica, distribucin de bienes y oportunidades). Esta matriz toma como


referencia la nocin del signo
ternario de Charles Peirce. 3
Al respecto puede verse
Caputo, S. Notas para un
Observatorio Social: herramientas de anlisis para los
procesos sociales. Revista de
Observatorio Social Nmero
#12: Noviembre 2003 en
http://www.observatorioso
cial.com.ar.
+ El enfoque semitico de
Peirce se centra en definir cuatro categoras cenopitagricas
presentadas como el presupuesto en la arquitectura de
toda concepcin de la realidad.
Dichas categoras son:
Primeridad: modo de ser de
aquello que es tal como es,
positivamente y sin referencia a
otra cosa; Segundidad: modo
de ser de aquello que es tal
como es, con respecto a una
segunda cosa, pero con exclusin de toda tercera cosa; y
Terceridad: modo de ser de
aquello que es tal como es, al
relacionar una segunda cosa y
una tercera entre s. PEIRCE,
Charles. Obra lgica semitica.
Taurus, Madrid. 1987 p.110-111.
Esta tesis da cuenta del proceso constructivo de la realidad
en continua mediacin, donde
la secuencia primero-segundotercero da lugar a la ocurrencia
de cierres de sentido generndose las posibilidades para
convertir a ese tercero en un
nuevo primero (ver: SAMAJA,
Juan. Semitica y Dialctica.
JVE Ediciones. Buenos.Aires.
2000. p.48).
En la Matriz que proponemos,
las sucesivas fases del proceso
analizado corresponden -en los
planos lgico y ontolgico- a
cada categora cenopitagrica

44

tan un mejoramiento en la distribucin de bienes y oportunidades. En el


marco del enfoque constructivista, esta fase pone de manifiesto las estructuras o necesidades (reglas de accin) que resultan de las tensiones entre
las visiones previas y las condiciones prcticas generadas durante el
desenvolvimiento de la poltica pblica, y que han sido apropiadas por los
actores.
Con la configuracin del sistema no se clausura el proceso, sino que en forma espiralada abre paso a la cuarta fase centrada en la relacin
aprendizajes culturales - factores contextuales, identificada como
TRANSFORMACIN - NUEVA VISIN. En esta fase las estructuras conforman un mbito de validez, o sea de recurrencia, que puestas en relacin
con el entorno (contexto) se convierten en nuevas entradas en el proceso
participativo. Dependiendo de los casos, esta conversin puede ser posible
porque los actores han logrado aprendizajes culturales que, a manera de
comunicacin de retroaccin, pueden originar transformaciones en las
visiones iniciales. Estas visiones emergentes permiten esperar la generacin de procesos que consoliden cambios que tiendan a lograr condiciones
de mayor inclusin social.
Por esta caracterstica recurrente del proceso la dimensin modalidades culturales previas" que se tom para el anlisis ex - ante la denominaremos, luego del proceso, APRENDIZAJES CULTURALES. Nos referiremos a
las percepciones y evaluaciones sobre los logros (o fracasos) posterior a
una experiencia participativa. Para analizarla tomaremos las siguientes
preguntas:
Aprendizajes culturales.
Preguntas.

Puede describir la experiencia en


trminos de procesos referidos
especficamente a cambios culturales que se advierten en los actores
que intervienen y en la sociedad
toda luego de la realizacin de la
experiencia?
Qu favoreci y que dificult tal
proceso de cambio?
Cules fueron a su juicio los aprendizajes producidos?

8
2

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

Qu sugerencias podran realizarse para el diseo de polticas y programas participativos?


Del mismo modo, ser necesario reconsiderar las condiciones de contexto. Cuando le propusimos analizar los factores de contexto en la primera fase el Programa Social analizado no se haba desarrollado an. Por
tanto, para analizar el contexto en esta cuarta fase, es necesario modificar,
adecundolos, esos interrogantes, del siguiente modo:
Factores de contexto.
Preguntas:

Qu condiciones sociales, polticas


y econmicas se modificaron luego
de la aplicacin de la poltica o programa?
Qu actores sociales participaron
y cules no del proceso?
Surgieron otros actores sociales o
alianzas entre actores sociales?
Con qu experiencia cuentan
ahora, luego del proceso? (capacidad de negociacin, movilizacin,
participacin, liderazgo)
Qu cambio hubo en los roles que
jugaron? (nivel local, nacional e
internacional).
Qu concepciones de la poltica
social se modificaron? (teoras,
supuestos, tendencias, ideologa,
etc.).
A continuacin representamos cada una de estas fases en la forma de
matriz, acorde a cada una de las [SECUENCIAS] expuestas en la presentacin del grfico realizada en la pgina 26. Hemos introducido, en los ejes
laterales correspondientes a cada una de las variables antecedente y consecuente, una serie de indicadores que, creemos, deberan tenerse en
cuenta para que una prctica participativa pueda ser significativa en trminos de mejorar las condiciones de inclusin social. En cada uno de los
recuadros de interseccin entre ambas variables hemos incluido algunas

45

46

preguntas sntesis para interrogar las relaciones entre cada uno de los elementos propuestos para el anlisis.
Este desglose est puesto aqu para que UD. pueda utilizar esta metodologa cambiando alguna de las preguntas que le hemos sugerido inicialmente, formulando aquellas ms adecuadas a la realidad de su territorio,
segn sea el momento de la poltica pblica o segn sean las caractersticas culturales de su entorno.
Adems, luego de presentar esta matriz para que usted pueda conocerla y adaptarla a su uso, presentamos tambin, como para los instrumentos
anteriores, el ejemplo analizado del caso de Bolivia.

Calidad del PP (variable antecedente)

Potencialidad del EP (variable consecuente)

INDICADORES / MODALIDADES CULTURALES PREVIAS


Conocimiento de las definiciones sobre derechos ciudadanos que traen los participantes y posibilidad de aunar
criterios en el espacio comn
Estado-SC.
Las instituciones que envan
representantes al espacio participativo son realmente democrticas en su interior.
Los participantes entienden
el motivo por el cual se los convoc y pueden profundizar en
las diversas causas del problema a resolver.

INDICADORES / FACTORES CONTEXTUALES


Evaluacin de modelos de desarrollo y de la sustentabilidad social,
ambiental y econmica, del modelo elegido.
Incidencia (de los actores de la SC) en tomas de decisin de generacin de lneas de PP, en los criterios de focalizacin, y en la priorizacin
de los temas a resolver por la PP.
No se generan nuevos espacios de participacin siendo que ya hay en
la comunidad espacios reconocidos, representativos y que funcionan.

SUGERENCIAS
Y APRENDIZAJES

DISPOSICIN

Qu advertencias
o tensiones especficas se identifican que podran
resultar facilitadoras u obstaculizadoras a la hora de
compartir espacios
participativos?

Puede describir las percepciones (impresiones) que prefiguran cierta toma de posicin del Estado y la sociedad
civil antes de interactuar en el espacio instituido como
participativo?
Qu indica esta disposicin respecto a la visin de cada
uno de los actores? Es compartida o es contrapuesta en
trminos de inclusin/exclusin social?

VISIN

47

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

Calidad del PP (variable antecedente)

Potencialidad del EP (variable consecuente)

INDICADORES / INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA


Conocimiento de las definiciones sobre derechos ciudadanos que traen los participantes y posibilidad de aunar
criterios en el espacio comn
Estado-SC
Las instituciones que envan
representantes al espacio participativo son realmente democrticas en su interior.
Los participantes entienden el
motivo por el cual se los convoc y pudieron profundizar en las
diversas causas del problema a
resolver.

INDICADORES / FACTORES OPERATIVOS


Existencia de mecanismos definidos para
tomar decisiones sobre: Focalizacin,
Administracin operativa, Requisitos formales y
acceso, Beneficiarios, Criterios para la contratacin del equipo tcnico y el uso de los recursos
financieros.
Las interfases comunicacionales facilitan el
acceso a los recursos y a la participacin.
La convocatoria tiene una amplia difusin, utilizando diferentes lenguajes y medios de forma
para llegar a todos los sectores sociales y grupos
identitarios.
Las tcnicas e instrumentos usados durante las
reuniones de los espacios participativos realmente facilitan la expresin y participacin de los
integrantes

SUGERENCIAS
Y APRENDIZAJES

IMPLEMENTACIN

Qu mecanismos
concretos facilitaron prcticas
incluyentes?

Qu hechos fueron ms relevantes en el


encuentro de los actores? Qu nos dicen
estos hechos sobre el capital que portan
cada uno de los actores a la hora de concretar acciones en trminos de
inclusin/exclusin social?
Puede identificar cules son las prcticas que promovieron procesos de democratizacin de la informacin, ampliacin
de los grados de libertad de las personas
y apertura de nuevas oportunidades?

PRCTICA

48

Calidad del PP (variable antecedente)

Potencialidad del EP (variable consecuente)

INDICADORES /
DISTRIBUCIN DE BIENES
Y OPORTUNIDADES
Creacin de nuevos instrumentos u operatorias que beneficien al conjunto de la sociedad.
Reconocimiento de los derechos de todos los ciudadanos y
no que se generen polticas que
slo beneficien a determinados
sectores.
Lgica de organizacin de las
acciones como intento de restituir derechos, ms que dar respuesta a necesidades.
Las disputas y conflictos se
expresan dentro del espacio
participativo de modos no violentos y se resuelvan por consenso primando siempre el inters de la mayora de la
poblacin, de los ms pobres y
de los que tienen menos poder.

INDICADORES / FACTORES SIMBLICOS


Los representantes de la SC participan en
todas las instancias del ciclo de la poltica.
En el espacio hay representacin de todos los
sectores y actores involucrados en la problemtica a tratar; todos tienen claro qu intereses representa c/uno.
Los tcnicos respetan las decisiones tomadas
en el espacio participativo, aportan informacin y
conocimiento, y no pretenden ejercer el poder en
el espacio.
Alteracin de las relaciones de poder a nivel
local tendiendo a una mayor democratizacin.
No se adjetiva a los actores de manera peyorativa o discriminatoria por su origen de clase, identidad, poltico u otras caractersticas sociales o culturales.

SUGERENCIAS
Y APRENDIZAJES

APROPIACIN

Qu sugerencias
podran realizarse
para el diseo de
polticas y programas participativos?

Qu reglas predominaron a la hora de


decidir sobre la distribucin de los bienes y de los lugares de decisin?
Cmo se insertan dichas reglas en el
sistema poltico, econmico y social?
Cul es el margen para cambiar alguna
de estas reglas de modo que se favorezcan las condiciones de inclusin social?

SISTEMA

Cules son los


actores sociales que
estn ms dispuestos a modificar
ciertas reglas que
naturalizan una
desigual distribucin de la riqueza y
el poder?

49

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

Calidad del PP (variable antecedente)

Potencialidad del EP (variable consecuente)

INDICADORES /
DISTRIBUCIN DE BIENES
Y OPORTUNIDADES
Creacin de nuevos instrumentos u operatorias que beneficien al conjunto de la sociedad.
Reconocimiento de los derechos de todos los ciudadanos y
no que se generen polticas que
slo beneficien a determinados
sectores.
Lgica de organizacin de las
acciones como intento de restituir derechos, ms que dar respuesta a necesidades.
Las disputas y conflictos se
expresan dentro del espacio
participativo de modos no violentos y se resuelvan por consenso primando siempre el inters de la mayora de la
poblacin, de los ms pobres y
de los que tienen menos poder.

INDICADORES / FACTORES DE CONTEXTO


Evaluacin de modelos de desarrollo y de la
sustentabilidad social, ambiental y econmica,
del modelo elegido.
Incidencia (de los actores de la SC) en tomas
de decisin de generacin de lneas de PP, en los
criterios de focalizacin, y en la priorizacin de
los temas a resolver por la PP.
No se generan nuevos espacios de participacin
siendo que ya hay en la comunidad espacios reconocidos, representativos y que funcionan.

SUGERENCIAS
Y APRENDIZAJES

TRANSFORMACION

Qu sugerencias
podran realizarse
para el diseo de
polticas y programas participativos?

A partir del anlisis anterior:


Qu elementos deben modificarse para
lograr una visin compartida en torno a
objetivos ya consensuados?
Qu modos de gestin y de participacin ciudadana pueden (deben) promoverse de acuerdo a la capacidad de los
actores?
Qu acuerdos sobre la distribucin de
bienes y oportunidades pueden lograrse?
Cmo organiza el Estado, con el consenso de la sociedad, el campo de la desigualdad social?
Sera posible proponerse entonces otros
modos de intervenir sobre la realidad?
Cules?

VISIN NUEVA

50

Aplicacin de la Matriz de Anlisis


Ejemplo de Bolivia:

Calidad del PP (variable antecedente)

Potencialidad del EP (variable consecuente)

INDICADORES / MODALIDADES CULTURALES PREVIAS


Conocimiento de las definiciones sobre derechos ciudadanos que traen los participantes y posibilidad de aunar
criterios en el espacio comn
Estado-SC
Las instituciones que envan
representantes al espacio participativo son realmente democrticas en su interior.
Los participantes entienden
el motivo por el cual se los convoc y pudieron profundizar en
las diversas causas del problema a resolver.

INDICADORES / FACTORES CONTEXTUALES


Evaluacin de modelos de desarrollo y de la sustentabilidad social,
ambiental y econmica, del modelo elegido.
Incidencia (de los actores de la SC) en tomas de decisin de generacin de lneas de PP, en los criterios de focalizacin, y en la priorizacin de los temas a resolver por la PP.
No se generan nuevos espacios de participacin siendo que ya hay en
la comunidad espacios reconocidos, representativos y que funcionan.

DISPOSICION
estado
+ Concepcin de la participacin popular como mecanismo de control social, pensada como instrumental,
desarraigada de la poltica como espacio de disputa de
poder.
+ Diseo de regulaciones apoyados en mecanismos coercitivos que no respetaban el tiempo de maduracin de los
procesos participativos a los que se convocaba.
+ Sobrevaloracin del saber tcnico sobre los saberes de
los sectores populares
+ Desvalorizacin de la articulacin con actores de la
sociedad civil

sociedad civil
+ El discurso de la participacin con base en los derechos ciudadanos remite a la historia de lucha por reivindicaciones largamente postergadas.
+ Aumento de las expectativas sobre la distribucin de
bienes y oportunidades
+ Los entornos culturales diferentes (urbano/rural) condicionan la recepcin de la poltica propuesta (medio urbano ms predipuesto a la cooptacin poltico clientelar)
+ Receptividad a las administraciones locales que respetan los procesos participativos con articulacin de actores de la sociedad civil

VISIN

SUGERENCIAS
Y APRENDIZAJES

La VISION del
Estado y la
Sociedad Civil son
en este caso, contrapuestas.

8
2

51

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

Calidad del PP (variable antecedente)

Potencialidad del EP (variable consecuente)

INDICADORES / INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA


Conocimiento de las definiciones sobre derechos ciudadanos que traen los participantes
y posibilidad de aunar criterios
en el espacio comn Estado-SC
Las instituciones que envan
representantes al espacio participativo son realmente democrticas en su interior.
Los participantes entienden
el motivo por el cual se los convoc y pudieron profundizar en
las diversas causas del problema a resolver.

INDICADORES / FACTORES OPERATIVOS


Existencia de mecanismos definidos para tomar decisiones sobre:
Focalizacin, Administracin operativa, Requisitos formales y acceso,
Beneficiarios, Criterios para la contratacin del equipo tcnico y el
uso de los recursos financieros.
Las interfases comunicacionales facilitan el acceso a los recursos y
a la participacin.
La convocatoria tiene una amplia difusin, utilizando diferentes
lenguajes y medios de forma para llegar a todos los sectores sociales
y grupos identitarios.
Las tcnicas e instrumentos usados durante las reuniones de los
espacios participativos realmente facilitan la expresin y participacin
de los integrantes.

IMPLEMENTACIN
estado
+ Mecanismos rgidos que no permitan su adaptacin a
las realidades locales.
+ Espacios fuertemente institucionalizados en funcin
de criterios pre-establecidos de organizacin social.
+ Instrumentos (Talleres FODA) para la captacin de
demandas que encubren asignaciones presupuestarias ya
direccionadas
+ Difusin y capacitacin en versiones populares
(manuales que aparecan como recetas)
+Rigidez tcnica que limita la imaginacin para respuestas o alternativas locales.
+ Los mecanismos previstos, an con sus limitaciones,
logran instalar la participacin aunque con resultados
diversos en las localidades

sociedad civil
+ Aprovechan el espacio para impulsar consultas participativas
+ Conforman los Comits de Vigilancia como entes
encargados del control social
+ Reacciones diferentes en virtud del grado de consolidacin de las organizaciones existentes en el mbito local.
+ La normativa potencia la movilizacin en las areas
rurales mientras que en el mbito urbano se refuerzan
los mecanismos clientelares

PRCTICA

SUGERENCIAS
Y APRENDIZAJES

Los instrumentos
pueden ser aprovechados (o desbordados negativa
o postiviamente)
de acuerdo a las
capacidades de los
actores.

52
Calidad del PP (variable antecedente)

Potencialidad del EP (variable consecuente)

INDICADORES /
DISTRIBUCIN DE BIENES
Y OPORTUNIDADES
Creacin de nuevos instrumentos u operatorias que beneficien al conjunto de la sociedad.
Reconocimiento de los derechos de todos los ciudadanos y
no que se generen polticas que
slo beneficien a determinados
sectores.
Lgica de organizacin de las
acciones como intento de restituir derechos, ms que dar respuesta a necesidades.
Las disputas y conflictos se
expresan dentro del espacio
participativo de modos no violentos y se resuelvan por consenso primando siempre el inters de la mayora de la
poblacin, de los ms pobres y
de los que tienen menos poder.

INDICADORES / FACTORES SIMBLICOS


Los representantes de la SC participan en todas las instancias del
ciclo de la poltica.
En el espacio hay representacin de todos los sectores y actores
involucrados en la problemtica a tratar; todos tienen claro qu intereses representa c/uno.
Los tcnicos respetan las decisiones tomadas en el espacio participativo, aportan informacin y conocimiento, y no pretenden ejercer el
poder en el espacio.
Alteracin de las relaciones de poder a nivel local tendiendo a una
mayor democratizacin.
No se adjetiva a los actores de manera peyorativa o discriminatoria
por su origen de clase, identidad, poltico u otras caractersticas
sociales o culturales.

APROPIACIN
estado
+ Ausencia de respuesta desde los mecanismos redistributivos y de la poltica social a los condicionantes de la
poltica a nivel macroeconmicos.
+ Mecansimos de participacin instrumentales para
redistribuir excedentes de manera selectiva y como
parte de una forma de contencin social/ cooptacin de
grupos/lderes
+ Los principios de complementariedad, subsidiariedad,
participacin, equidad y eficiencia en la asignacin de
recursos contrastaban con un esquema basado en la contencin social y la cooptacin poltica
+ Potencialidad de los espacios diseados como espacios
de concertacin

sociedad civil
+ Se logr un mayor acceso a equipamientos colectivos
y servicios
+ Predominancia de la demanda individual o de un grupo
reducido sobre el proyecto colectivo y las utopas sociales
+ Visibilizacin de las mujeres en su aporte al desarrollo y reconocimiento del derecho a participar
+ Se lograron importantes transformaciones en las
estructuras de poder municipal, sobre todo en los
municipios rurales
+ Recambio de liderazgos. En las ciudades las transformaciones fueron mediatizadas por la accin clientelar de
los equipos municipales, en tanto en que el mbito
rural los mbitos fueron marcados y frenados por las
limitadas posibilidades de acceso a los recursos.

SISTEMA

SUGERENCIAS
Y APRENDIZAJES

La apertura del
proceso participativo estimula a los
actores de la sociedad civil a empujar la generacin
de espacios de
control y debate.

8
2

53

Herramientas 2. Presentacin de los instrumentos

Calidad del PP (variable antecedente)

Potencialidad del EP (variable consecuente)

APRENDIZAJES
CULTURALES
El estado debe respetar la
voluntad de la mayora y velar
por los intereses de los ms desposedos o de quienes carecen
de representacin corporativa.
Lderes o el liderazgo en las
organizaciones que participan y
en el propio espacio participativo
verdaderamente democrticos.
Las prcticas participativas
deben permitir la construccin
de un espacio de igualdad a la
hora de tomar las decisiones.
El espacio potencia / promueve / respeta la creacin y multiplicacin de mbitos de debate y
participacin.

INDICADORES / FACTORES DE
CONTEXTO
Evaluacin de modelos de desarrollo
y de la sustentabilidad social, ambiental
y econmica, del modelo elegido.
Incidencia (de los actores de la SC)
en tomas de decisin de generacin de
lneas de PP, en los criterios de focalizacin, y en la priorizacin de los temas a
resolver por la PP.
No se generan nuevos espacios de
participacin siendo que ya hay en la
comunidad espacios reconocidos, representativos y que funcionan.

SUGERENCIAS Y APRENDIZAJES

Para una segunda ronda de polticas pblicas participativas se


espera una

TRANSFORMACIN

VISIN NUEVA
+ Consolidacin de una cultura
de participacin y por tanto de
derechos ciudadanos.
+ Ampliar la participacin
femenina
+ Iniciar investigaciones
y debates destinados a revisar y
proponer cambios en el marco
normativo.

+ Se consolid una cultura de participacin


y por lo tanto de derechos ciudadanos.
+ Se reconoce la potencialidad de los
espacios de participacin como espacios
de concertacin, lo que puede contribuir
a desarrollar visiones compartidas para
modificar y dar sostenibilidad al proceso
iniciado.
+ Se abren psibilidades de fortalecer las
condiciones para el recambio de liderazgos atendiendo al rol de las mujeres y
previendo la superacin de las prcticas
clientelares.

Con la presentacin de los instrumentos, y de los ejemplos en cada uno


de los pasos, hemos completado esta ltima seccin del Cuaderno.
El anlisis del Caso de Bolivia se ha presentado aqu en forma sinttica.
Podra decirse que casi esquemtica. Esto se ha hecho as simplemente a los
efectos de mostrar cmo los instrumentos de anlisis permiten una descripcin e interpretacin de forma tal que pueda comprenderse, tomando varias
dimensiones y variables al mismo tiempo, todo el ciclo de un proceso.
Sin embargo, usted encontrar en la pgina web de Observatorio Social
una referencia al Caso de Bolivia a travs de un Informe de Trabajo de
Campo completo. Dicho Informe recoge lo relevado durante los meses de
setiembre a diciembre de 2005. La produccin del anlisis se ha realizado
durante los meses de enero y febrero de 2006. Por lo tanto, este Informe
proveer a usted de mucho ms material para enriquecer lo presentado
aqu en forma sinttica.
A continuacin usted encontrar los Apndices y las referencias al
equipo del Observatorio que trabaj en este proyecto.

SISTEMA

Seccin

Apndices

Apndice 1. Instancias del circuito de


generacin de sentido
Las instancias del circuito de generacin de sentido se introducen con
trminos entre parntesis para distinguirlas. Estos trminos son utilizados
en la matriz de anlisis que se presenta en la pgina 26.
+ Se considera como contingencia a todo acontecimiento no pre-determinado,
posible de ocurrir o no. En los
sistema sociales el significado
procede de la contingencia de
las informaciones, es decir de
las posibles alternativas de ocurrencia de los hechos sociales.
Segn Luhmann, el significado
aparece slo en contraste con
el teln de fondo de la contingencia. Si no existe la posibilidad de ser diferente, no hay
significado. La accin tiene significado slo en la medida en
que se hace una eleccin entre
una serie de acciones posibles.
Los elementos de significado
del sistema social son comunicaciones. El sentido de lo que
es comunicado se deriva de su
diferencia con lo que podra ser
comunicado (contingencia).

Estos trminos son explicados con


detalle tambin en la Seccin 2 de este
cuaderno, en la pagina 30 (Apartado
Introduccin y subsiguientes) .

Informacin: La Informacin es una funcin bsica del sistema, que


consiste en OBSERVAR LA DIFERENCIA entre los propsitos e intenciones
manifiestos e implcitos en el espacio de encuentro e interaccin y las
contingencias con las que este se va enfrentando.
Es a partir de las sucesivas informaciones o entradas que el sistema
se ir regulando, es decir que se organiza, relaciona y hace operar las
dimensiones en funcin de aquellos propsitos e intenciones.
En este proceso, el sistema deber responder a una doble contingencia, vinculada con las novedades del entorno (Disposiciones y Visiones que
portan los actores sociales) y con los cambios -discontinuidades- que se
producen en cada dimensin durante la interaccin (Implementacin
Prctica en el espacio participativo).
La doble contingencia da cuenta, entonces, de la tensin permanente
entre los movimientos de apertura donde cada campo privilegia la refe-

8
3

Apndices I. Instancias del circuito de generacin de sentido

rencia a su propio sub-entorno y los movimientos de cierre del sistema


que permiten a ste generar estructuras de relativa estabilidad.
Comunicacin: El sistema confiere significados a los comportamientos
de los diversos actores participantes. El significado se refiere a una seleccin entre todas las alternativas posibles que plantean las dimensiones
que intervienen en el espacio de encuentro e interaccin. La eleccin da
cuenta de la relevancia que las acciones tienen para el sistema. Los constantes flujos informativos son codificados en funcin de la capacidad de
autorreferencia, que posibilita distinguir entre sistema y entorno y le permite a ste regular, crear lmites, normas, estructuras y, a partir de all, productos o resultados (Apropiacin - Sistema).
Mediante los procesos de comunicacin se genera la Sinergia, ese plus
de energa que posee el sistema y lo configura como tal.
Comunicacin de retroalimentacin: La capacidad de cambio del sistema es posible por que las corrientes de salida son tomadas como nuevas
corrientes de entrada. Esto ocurre porque, como se mencion ms arriba,
el sistema observa y reconoce la diferencia entre los resultados obtenidos
(estado actual) y sus propsitos e intenciones (estado ideal / inicial).
Las retroalimentaciones en el espacio de encuentro e interaccin pueden dar lugar a modificaciones en las estructuras iniciales, con la consiguiente transformacin de las mismas, o bien a meras adaptaciones en el
comportamiento del sistema con el fin de mantener las estructuras.
Para que puedan ocurrir estas transformaciones (Comunicacin
Transformacin) es necesario que se produzca una sinergia, es decir que la
comunicacin favorezca la posibilidad del cambio de estructuras, propsitos e intenciones iniciales del sistema.

Apndice 2. Presentacin de la
secuencia lgica del proyecto y diagrama de referencia
La configuracin de los distintos niveles y actividades del proyecto es
representada en el formato de un diagrama teniendo en cuenta los niveles
de anlisis que se describen a continuacin.
En el primer nivel se representan las actividades de produccin conceptual y didctica, correspondientes a:
c la tarea inicial de elaboracin de los documentos que conforman el marco
analtico, incluyendo los supuestos epistemolgicos y los ncleos tericos que
encuadran el objeto de estudio. Esta produccin conceptual ser retroalimentada al
realizar la sistematizacin de resultados de las experiencias estudiadas.

c la seleccin de variables (con sus dimensiones correspondientes) lo que da


lugar al diseo de instrumentos de observacin y anlisis para ser aplicados en

55

56

MARCO ANALTICO
Epistemologa relacional: conocer la lgica de la prctica
Polticas pblicas Polticas sociales Institucionalidad Social
Legitimidad - Representatividad -Participacin Estado
Sociedad Civil Campus/Habitus - Campo de las polticas
pblicas participativas - Gobernabilidad Gobernanza Buenas prcticas

VARIABLES Y DIMENSIONES

Calidad del proceso


participativo:
factores
contextuales
factores operativos
aspectos

Potencialidad del espacio participativo:


institucionalidad
democrtica
distribucin de bienes
y oportunidades
aprendizajes
culturales

MATERIALES DE
COMUNICACIN
Promover a travs de prcticas participativas la construccin de circuitos sinrgicos

UNIDAD DE
ANLISIS

UNIDADES DE
OBSERVACIN

Espacio de encuentro e interaccin


entre dos campos
en disputa: las
Polticas Pblicas y
la Participacin

Seleccin de
casos
Descripcin y
Anlisis de experiencias y aprendizajes

INDICADORES
FACTORES CONTEXTUALES: Condiciones sociales, pol- institucional de grupos y sectores; Influencia en la
ticas y econmicas; Actores; Concepciones de la polti- toma de decisiones a nivel local y nacional;
Afianzamiento de derechos de los ciudadanos particica social.
pantes; Modificaciones en los mecanismos y espacios
democrticos.
FACTORES OPERATIVOS: Herramientas y espacios en
los distintos momentos de implementacin del proceso
DISTRIBUCIN DE BIENES Y OPORTUNIDADES:
participativo; Criterios de seleccin de los participanContribucin de los espacios de participacin al mejotes; Procesos de difusin, inclusin y formacin.
ramiento de los sistemas de distribucin de bienes y
oportunidades en un contexto de alta inequidad.
ASPECTOS SIMBLICOS: Relaciones de poder entre
grupos y organizaciones participantes; Tipos de liderazgo; Variaciones en el reconocimiento social de los gru- APRENDIZAJES CULTURALES: Cambios en las maneras
de ver y hacer el mundo de las personas y grupos de la
pos participantes.
sociedad civil y el Estado a partir de su involucramienINSTITUCIONALIDAD: Modificaciones en la capacidad to en las polticas promotoras de la participacin.

8
3

57

Apndices 3. Bibliotecas

casos particulares, en consulta a informantes claves, como tambin servir de base


para un trabajo de campo de modo de captar los elementos que permitan producir
un material de comunicacin para promover prcticas participativas en polticas
pblicas como instrumento de inclusin social.

En el segundo nivel se representa la delimitacin del objeto de estudio, a


travs de:
c la identificacin de la unidad de anlisis como el espacio de encuentro e interaccin de las polticas pblicas y la participacin social y sus categoras: inclusin
social / exclusin social; situndonos como observadores en el lado de la inclusin;

c la definicin de las variables antecedente calidad del proceso participativo y


consecuente potencialidad del espacio participativo, y sus respectivas dimensiones;
c la determinacin de las unidades de observacin, seleccionando experiencias latinoamericanas que permitan describir y analizar prcticas pertinentes y
ejemplificadoras de las polticas sociales participativas.
En el tercer nivel se representan los indicadores mediante los cuales se
han operacionalizado las dimensiones de cada variable.
Estos indicadores cumplen la funcin de realimentacin al segundo
nivel, al generar las preguntas para el registro de datos sobre experiencias
participativas o casos (unidades de observacin). La sistematizacin de las
descripciones y los anlisis de dichas unidades de observacin remiten
nuevamente al primer nivel, como informacin bsica en la elaboracin de
materiales de comunicacin y para su contrastacin con el marco analtico.

Apndice 3. Bibliotecas u otras referencias para continuar consultando


bibliografa
Universidad de Buenos Aires

M. T. de Alvear 2230
(C1122AAK) Ciudad de Buenos Aires
Repblica Argentina
Tel.: (+5411) 4508-3800 interno 102
Responsable: Lic. M. Giles
Web: http://www.sisbi.edu.ar

Universidad Catlica Argentina

Alicia Moreau de Justo 1400 Edificio Santa Mara de los Buenos Aires
(C1107AFA) Ciudad de Buenos Aires
Repblica Argentina
Tel.: (+5411) 4349-0262
Responsable: Lic. Larregola
Web: http://www.uca.edu.ar

Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO)

Ayacucho 551
(1026) Ciudad de Buenos Aires
Repblica Argentina
Tel.: (+5411) 4375-2435
Responsables: Lic. Mara Cecilia Corda

58
Franco Daniel Russo
Mails: mccorda@flacso.org.ar
franco@flacso.org.ar
Web: http://www.flacso.org.ar
Universidad de Morn
Escuela Diocesana de Servicio
Social

Intendente Garca Silva 825


(B1708DYO) Morn, Provincia de Buenos Aires
Repblica Argentina
Tel.: (+5411) 4628-7859
Responsable: Lic. Ferreira
Web: http://www.unimoron.edu.ar

Universidad de Belgrano

Zabala 1837
(C1426DGQ) Ciudad de Buenos Aires
Repblica Argentina
Tel.: (+5411) 4788-5400 internos 2140/2141
Responsable: Lic. Patalano
Web: http://www.ub.edu.ar

Universidad de San Andrs

Vito Dumas 284


(1644) Victoria Provincia de Buenos Aires
Repblica Argentina
Tel.: (+5411) 4725-7065
Responsable: Lic. Munster
Web: http://www.udesa.edu.ar

Universidad Torcuato Di Tella

Miones 2177
(C1428ATG) Ciudad de Buenos Aires
Repblica Argentina
Tel.: (+5411) 4784-0080 interno 115
Responsable: Lic. Rodrguez Pereyra
Web: http://www.utdt.edu

Biblioteca Central de la USAL

Tte. Gral. Pern 1818


(1040) Ciudad de Buenos Aires
Repblica Argentina
Tel. / Fax: 4371-0422
Responsable: Lic. Castillo
E-mail: uds-bibl@salvador.edu.ar
Web: www.salvador.edu.ar

Biblioteca de la Universidad
Nacional de Quilmes

Roque Senz Pea, 180


(B1876BXD) Bernal, Provincia de Buenos Aires
Repblica Argentina
Tel.: (54 11) 46287859
Responsable: Jos Ferreira
E-mail: EDSS@sinectis.com.ar
Web: http://biblio.unq.edu.ar

8
3

59

Apndices 3.Bibliotecas

Biblioteca Asociacin civil Incluir

Cspedes 3085
Ciudad de Buenos Aires
Tel: 54 11 45 56 07 52
Responsables: Matas Soich y Laura Palomino
Para consultar la existencia del material solicitado, comunicarse a:
asistincluir@fibertel.com.ar

Biblioteca Asociacin Argentina


de Polticas Sociales

Salta 38 - 4to piso,


Ciudad de Buenos Aires
Tel: 4384-6128 / 6125
E-mail: info@aaps.org.ar
Web: www.aaps.org.ar

Consejo Latinoamericano de
Ciencias Social (CLACSO)
Red de Bibliotecas Virtuales de
Ciencias Sociales de de Amrica
Latina y el Caribe.

Av. Callao 875, piso 3ero.


(C1023AAB) Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
Tel: (54-11)4811-6588 / 4814-2301 Fax: (54-11) 4812-8459
Mail: jfraga@campus.clacso.edu.ar
Web: http://www.clacso.org.ar/biblioteca

Instituto de Desarrollo Social y


Econmico (IDES)

Aroz 2838
C1425DGT Buenos Aires, Argentina
Tel.: (54 11) 4804-4949 / Fax: (54 11) 4804-5856
Responsable: Carolina Mutti
Mail: biblioteca@ides.org.ar
Web: http://www.ides.org.ar/biblioteca/

Centro de Estudios de Estado y


Sociedad (CEDES)

Snchez de Bustamante 27
(C1173AAA) Buenos Aires, Argentina
Tel.: (54 11) 4865-1707/04/12
Mail: cedes@cedes.org
http://www.cedes.org

Centro de Estudios de Poblacin


(CENEP)

Av. Corrientes 2817, 7 piso


(C1000WBR) Buenos Aires, Argentina.
Horarios de Atencin al pblico externo:
Lunes y jueves: 9 a 13 hs.
Martes, mircoles y viernes: 14 a 18 hs.
e-mail: biblio@cenep.org.ar
Web: http://www.cenep.org.ar/biblioteca/biblio_fset_gral.htm
Este trabajo fue realizado en el marco del Programa Anlisis de procesos participativos de diseo e implementacin de polticas sociales, financiado por el
Banco Interamericano de Desarrollo y ejecutado por Observatorio Social

Seccin

Referencias

OBSERVATORIO SOCIAL
Presidente

Eduardo Amadeo
Lic. en Economa. Ministro de Desarrollo Social entre 1994 y 1998. Es
actualmente Presidente de la Asociacin Argentina de Polticas Sociales.

Director Ejecutivo

Sara Caputo
Lic. en Economa. Candidato a Master en Diseo de Estrategias de
Comunicacin de la U. N. de Rosario. Es tambin Secretaria Ejecutiva
de la Asociacin Argentina de Polticas Sociales.

Relaciones institucionales

Miguel Paradela Di Riso


Estudiante Avanzado de la licenciatura en Relaciones Internacionales de
la Universidad del Salvador.

CONSULTORES INVITADOS EN EL MARCO DEL PROYECTO


Equipo Central del Proyecto
Coordinacin

Laura Saavedra
Lic. en Sociologa, UBA. Curs la Maestra en Poltica, Evaluacin y
Gerencia Social, FLACSO. Actualmente es Profesora de Posgrado en
Metodologa en el Centro de Estudios Avanzados de la UBA y

8
4

61

Referencias

Profesora Titular en la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNLM.


Tambin, es Supervisora Tcnica del Sistema de Informacin para la
Gestin de la JGM.
Especialistas del Equipo Central
en Aspectos
Conceptuales y
Metodolgicos

Guillermo Mayer
Especialista en Aspectos Conceptuales y Metodolgicos. Licenciado en
Sociologa, Universidad de Buenos Aires. Especialista en diseos de articulacin EstadoSociedad Civil, Demografa, Estructura Social
Argentina e Incidencia de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las
Polticas Sociales.

en Anlisis de Casos

Flix Bombarolo
Arquitecto, Universidad de Buenos Aires. Estudios en sociologa.
Especialista en Metodologa de la Investigacin Urbana, Polticas
Pblicas Habitacionales, Polticas Sociales y Desarrollo local.

en Educacin

Carina Kaplan
Especialista en Educacin. Licenciada en Ciencias de la Educacin y
Master en Ciencias Sociales con mencin en educacin por la FLACSO.
Candidata a Doctora en Filosofa y Letras por la Universidad de Buenos
Aires, con tesis en evaluacin. Actualmente es Profesora concursada en
la UBA y en la UNLP e Investigadora en el Instituto de Investigaciones en
Ciencias de la Educacin UBA.

Asistente Tcnico
General

Marcelo Salas
Licenciado en Sociologa, Universidad Del Salvador
Consultoras de Apoyo

en Temas de
Institucionalidad Social

Jorge Karol
Licenciado en Sociologa, Magster en Ciencia Poltica y Sociologa por
FLACSO. Candidato a doctor en Ciencias sociales de la UBA.
Investigador del Instituto de Estudios del Hbitat.

en Pedagoga y Didctica

Ana Ins Heras


Doctora y Magster en Educacin de la University of California, Santa
Brbara, EE.UU. Actualmente es investigadora de Carrera CONICET.

en Metodologa

Socorro Foio
Licenciada en Sociologa. Magster en Epistemologa y Metodologa de la
Investigacin Cientfica Universidad Nacional del Nordeste. Profesora e
investigadora de la UNNE e Investigadora del Centro Interdisciplinario de
Estudios Territoriales, Chaco.

62
CONSULTORES EXTERNOS
para el Trabajo de Campo
Argentina

Adriana Clemente
Lic. En Trabajo Social. Doctorando en Investigacin Social. FCSs/UBA
Especialista en polticas sociales, Carrera de Especializacin, Maestra en
Polticas Sociales, UBA. Docente regular de la Carrera de Trabajo Social
(UBA). Miembro investigador del Instituto Internacional de Medio
Ambiente y Desarrollo (IIED-AL). Directora de la revista internacional
Pobreza Urbana y Desarrollo (IIED-AL).

Bolivia

Graciela Landaeta
Arquitecta, Universidad de Lund, Suecia. Msc. Ph.D, Doctorado en
Polticas y Estrategias para la Vivienda Social, Departamento Housing
Development & Management de la Escuela de Arquitectura de la
Universidad de Lund, Suecia. Docente e Investigadora Senior del
Housing Development & Management (HDM) de la Facultad de
Arquitectura de Lund, Suecia.

Chile

Mauricio Alberto Rodrguez Vzquez


Socilogo, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile.
Doctorado en Ciencias Polticas y Sociologa, Universidad Complutense
de Madrid. Socio y Director de Alcal Consultores Asociados Ltda.
para la produccin del material de comunicacin
Demin Kapln
Lic. en Ciencias de la Comunicacin en Publicidad y Opinin Pblica,
Universidad Nacional de Buenos Aires. Director responsable de
Marketing y Market Research de Nasdak (Consultora de
Comunicacin).

COLABORADORES ESPECIALISTAS
en Aspectos
Conceptuales y
Metodolgicos

Elizabeth Iiguez
Profesora en Filosofa, -UBA-. Curs la Maestra en Ciencias Poltica y
Sociologa. FLACSO-. Docente Universitario. Responsable del Centro
Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CNCPS) y miembro de
Organizacin Poleas.

en Temas de
Participacin Social

Mnica Rosenfeld
Licenciada en Sociologa, Aspirante a Doctorado en Ciencias Sociales
(UBA). Especialista en Participacin Social y Programacin Social,
Diseo, desarrollo, implementacin y evaluacin (gestin) de polticas
Sociales y Desarrollo Local.

8
4

63

Referencias

En Produccin de Materiales de
Comunicacin

David Burin
Comunicador social. Especializado en Gestin de Programas y organismos
gubernamentales, especialmente en Programas sociales, de generacin
de trabajo, de apoyo a las MiPyMes y de Desarrollo Local. Especialista en
diseo de estrategias y metodologas y en produccin de materiales de
comunicacin educativa.
Natalia Sternschein
Lic. en Ciencias de la Comunicacin. Directora de la consultora de
comunicacin Nasdak.
COLABORADORES VOLUNTARIOS
Lisandro Parra. Estudiante avanzado de Relaciones Internacionales,
Universidad del Salvador.
Diego Benhabib. Estudiante avanzado en Gestin de Organizaciones no
Gubernamentales. Universidad Nacional de San Martn.
Lucia Lascombes. Estudiante avanzada de Ciencia Poltica, Universidad
Catlica Argentina.

Apoyo Administrativo

Miguel Paradela Di Riso, Gabriela Gonzalez y Brbara Gonsalves Texeira

Ilustracin de Tapa

Gabriela Burin

Diseo Grfico

Trineo diseo & comunicacin