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LA POLTICA EXTERIOR

DEL PER
Ronald Bruce St John.

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ASOCIACIN

DE FUNCIONARIOS

DEL SERVICIO DIPLOMTICO

DEL PER

UNO

Introduccin
La poltica exterior del Per durante gran parte de su existencia como pals
independiente. se ha caracterizado por dos tendencias enfrentadas. Por un
lado. la diplomacia peruana ha estado marcada por un sentido de solidandad
con sus hermanas repblicas de Amrica del Sur. La participacin del Per
en la Conferencia de Panam de 1826. as como en la formacin de la
Confederacin Per-Boliviana de 1836. retlej un inters temprano en
establecer un sistema continental o regional de cooperacin y defensa capaz
de preservar la independencia poltica y garantizar la paz. En la Conferencia
de Lima de 1847-1848, delegados de Bolivia, Chile. Colombia, Ecuador)
Per negociaron acuerdos que hacan un llamado a una alianza defensiva) a
una eventual confederacin.
Este entusiasmo por el desarrollo y la
cooperacin tanto regional como continental distingui a la poltica exterior
del Per hasta entrado el siglo XX. tal como lo evidencia la actual
participacin activa en la Organizacin de los Estados Americanos y en la
Comunidad Andina de Naciones.
Por otro lado. amargas disputas territoriales se presentaron rpidamente
entre el Per y sus vecinos, involucrando, a menudo, vastas extensiones de
tierra y fuentes potenciales de considerable riqueza. Muchas de estas disputas
fueron, en realidad, problemas de lmites originados por el descuido espaol
en delinear con detenimiento sus unidades administrativas durante la poca
colonial. Asimismo. surgieron otras reinvindicaciones provocadas por la
discusin de la validez de tratados ratificados previamente por las partes en
disputa. Uno de los ms complicados fue la cuestin de Tacna y Arica, que
ensombreci las relaciones entre el Per y Chile por ms de cuatro dcadas
luego del fin de la Guerra del Pacffico. Los asuntos territoriales, con su carga
emocional y un gran despliegue de energa, complicaron y perturbaron las
relaciones interamericanas durante el perodo en discusin de este libro.
La literatura tradicional sobre la polftica exterior del Per ha utilizado
estas dos tendencias opuestas para dividir el tema en tres grandes perfodos,
siendo sus hitos. la Guerra del Pacfico y la Segunda Guerra Mundial. Si bien
esta divisin sigue siendo til hoy en da. una mirada ms escrupulosa sugiere
que la poltica exterior peruana vari considerablemente en su contenido.
enfoque y objetivos dentro de cada perodo. Por ejemplo, el perodo que se
extiende desee la declaracin de la independencia en 1821 a la Guerra del
Pacfico en 1879 ha sido comnmente descrito como una etapa en la cual el
gobierno jug un amplio y activo papel en el mbito continental. En realidad.
las dos primeras dcadas de la independencia fueron un perodo de gran

LA POLlTlCA EXTERlOR DEL PERU

conflicto inlcrno que lind con la guerra civil. en el cual sucesivos caudillos
peruanos IJcharon por determinar si el Per debera continuar siendo un
Estado independiente o si se unira a algn tipo de confederacin subregional.
Fue solo luego de 1845, durante los gobiernos de Castilla, que el gobierno
peruano logr articular por primera vez objetivos de poltica exterior de
manera sistemtica y permanente. Este proceso continu en cierta manera
hasta 1862; Ino obstante, el eje de la diplomacia se redujo considerablemente
en la dca~a que precedi a la Guerra del Pacfico, cuando determinados
temas subregionales se convirtieron en las principales preocupaciones
externas.
Como esultado de las prdidas producidas luego de la Guerra del
Pacfico. el Per se concentr en la resolucin de sus disputas territoriales a
fin de inten ar retomar el prestigio continental del que goz hasta antes de
1879. El P9r se interes muy poco en asuntos extracontinentales, donde sus
nicos con!~ctos diplomticos signifi~ativos y continuos fueron ~on Gran
Bretaa y Eftados Unidos. Ms especficamente, el comercio y la inversin
norteamericena eclips a la inglesa por lo que los intereses de los Estados
Unidos cOl:~enzarona jugar un papel crecientemente influyente en las esferas
socioeconlpica y poltica. El Per se uni a la Liga de las Naciones en 1919
y particip en varias conferencias continentales de la posguerra. Sin embargo,
fueron poc~s las iniciativas peruanas en estos y otros foros, a menos que
estuvieran vinculadas a cuestiones territoriales. An a fines de la Segunda
Guerra Mundial, la mayora de acadmicos y diplomticos peruanos pona
nfasis enl que la expresin internacional
del Per haba sido
fundamentalmente territorial en el pasado y que continuara sindolo en el
futuro.
No obs ante, con la resolucin de la disputa con el Ecuador en 1942, el
espectro de a poltica exterior peruana comenz a expandirse. El Per tuvo
que acom01arse crecientemente a las demandas antagnicas del sistema
interarnericano y del sistema internacional en su conjunto. Este ajuste fue
cornplicadol debido, en primer lugar, a la creciente influencia de los Estados
Unidos en ~ 'Per y en el resto del mundo; y, en segundo lugar, a la creciente
vinculacin del Per con el mundo ms all del sistema interamericano. En
el perodo e la posguerra. el Per particip en conferencias multilaterales
sobre recurstos minerales y pesca marina. Al apoyar la integracin econmica
de la regi el Per se uni a la Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio
hoy ALADI) y al Pacto Andino, de alcance subregional.
Asimismo, el gobierno ampli su bsqueda por asistencia tcnica y financiera
para incluir a fuentes privadas de inversin y a diversas agencias de las
Naciones Unidas y de la Organizacin de los Estados Americanos. En este
proceso, la Bresencia poltica y econmica as como la influencia del gobierno
norteamericfno en el Per y el resto de la regin declin considerablemente.
El Per ex~andi sus relaciones polticas y econmicas con la Unin
Sovitica y sus aliados de Europa del Este, as como con otros Estados
socialistas, iversific su comercio y sus proveedores de armamento, y busc
jugar un paRel ms activo en la diplomacia multilateral del Tercer Mundo.
Los trarjOS de acadmicos peruanos de prestigio del siglo XIX y XX,
tales como rturo Garca Salazar, Vctor M. Martua, Pedro Paz Soldn y
Unanue, Fr ncisco Tudela y Varela y Alberto UlIoa Sotomayor, reflejan

INTRODUCCION

ampliamente el enfoque tradicional en las relaciones interamericanas y en los


temas territoriales. Ellos generalmente abordaron diversos temas de inters
cronolgicamente poniendo nfasis en las relaciones bilaterales y regionales,
as como en las disputas fronterizas. La literatura sobre poltica exterior del
Per se volvi cada vez ms abundante durante la segunda mitad del XX; pero
la mayor parte continu siendo largamente descriptiva o polmica en su
enfoque. a menudo legalista o moralista en el tono. En algunos casos fueron
monografas orientadas por un tema especfico que adolecieron de ciertas
limitaciones por ser innecesariamente estrechas en cuanto a su alcance, a la
vez que contenan poca o ninguna documentacin como sustento. Con
algunas notables excepciones, los acadmicos peruanos han ofrecido poca
asistencia o gua para mejorar los estudios de las polticas que guiaron a las
relaciones externas del Per. Igualmente, la literatura proveniente de
acadmicos extranjeros ha ofrecido solo modestas contribuciones a esta
situacin ampliamente insatisfactoria. Orientadas a relaciones bilaterales o a
un asunto especfico, la mayora de estos estudios versan frecuentemente
sobre temas tales como la poltica francesa o britnica frente a la
independencia de Amrica Latina, a las relaciones diplomticas y comerciales
de Estados Unidos con el Per. o la resolucin de la disputa de Leticia.
Conforme el espectro de la poltica exterior del Per se fue ampliando en el
presente siglo. especialmente luego de la Segunda Guerra Mundial,
acadmicos,
dentro y fuera del Per, continuaron
generalmente
concentrndose en antiguas preocupaciones y cuestiones, enfoque que
amplific los problemas tanto en lo que respecta a su orientacin como al
balance.
Particularmente, los estudios recientes han exagerado a menudo la
importancia de los factores externos -es decir, actores y fuerzas que se
encuentran ms all de los lmites territoriales del Per que han influido en el
proceso de la poltica exterior- y han subestimado el impacto de los
determinantes internos, actores o fuerzas similares dentro de la propia nacin.
Esta tendencia ha prevalecido especialmente entre los acadmicos peruanos,
pero tambin ha gozado de cierta aceptacin entre los analistas europeos y
norteamericanos. Las influencias externas, han sido durante mucho tiempo,
importantes para el Per, como es el caso en la mayora de pequeos Estados,
debido a que sus estructuras internas han demostrado ser sensibles a las
acciones provenientes de centros de decisin externos. Sin embargo, un
anlisis ms detenido no debera ignorar o menospreciar la mayor o menor
influencia proveniente de fuerzas internas. Esta fue cada vez ms numerosa
y compleja conforme el paso de este siglo, y jug, por tanto, un papel
correspondientemente ms amplio en la determinacin y ejecucin de la
poltica exterior peruana.
El enfoque limitado del academicismo tradicional, especialmente luego
de la Guerra del Pacfico, ha tendido a oscurecer ms que a aclarar la
profundidad y envergadura asombrosas de la poltica exterior peruana.
Durante el siglo diecinueve. el Per cre un servicio diplomtico profesional
de primer nivel, que ha continuado expandindose y mejorando. Un smbolo
destacado de la calidad de dicho servicio fue el nombramiento, en 1982, de un
diplomtico peruano de carrera como Secretario General de las Naciones
Unidas. Notables, aunque a veces controvertidos, los xitos diplomticos de

1<1primera mitad del XX incluyeron el Tratado Salornn-Lozano (1922). el


Tratado de Tacna y Arica (1929) Y el Protocolo de Ro (J 942). Luego de la
Segunda Guerra Mundial. el Per promovi junto con Chile y Ecuador la
soberana y jurisdiccin nacionales sobre la plataforma continental y los
mares insulares hasta una distancia de 200 millas nuticas. una posicin
innovadora que eventualmente gan apoyo suficiente a nivel mundial como
para incorporarla al derecho internacional actual. El Pacto Andino de 1969
tambin jug un papel pionero. particularmente en lo que se refiere al
tratamiento del capital extranjero. as como a la cooperacin econmica y
poltica. Ms recientemente, el Per ha sido especialmente activo en el
Movimiento No Alineado y fue sede de una reunin del Grupo de los 77. Per
tambin lider la reincorporacin de Cuba al escenario diplomtico regional
a travs del temprano restablecimiento de relaciones diplomticas con la isla:
frustr un acuerdo entre Bolivia y Chile sobre acceso territorial al mar; e hizo
un verdadero aunque infructuoso esfuerzo para prevenir la guerra de las
MalvinaslFalklands.
Todas estas constituyen credenciales diplomticas
dignas de destacar para un Estado pequeo o mediano con limitados recursos
econmicos y polticos.
Considerando lo expuesto anteriormente. el autor ha perseguido lo que
muchos lectores considerarn un enfoque revisionista del estudio de la
poltica exterior del Per. Las interacciones del gobierno con una variedad de
entes no gubernamentales ha ido ganando importancia creciente durante el
XX; por ello, el tema de la poltica exterior ya no puede estar confinado al
estudio de las relaciones intergubernamentales.
Un estudio riguroso de la
poltica exterior peruana requiere hoy en da del anlisis y evaluacin del
conjunto de fuerzas internas y externas que han influido en su alcance y
direccin. Si bien este enfoque no excluye el tema de las disputas fronterizas
ni el de las relaciones bilaterales. comprende. asimismo, el impacto del capital
extranjero y de las empresas multinacionales as como los efectos provocados
por los empresarios, partidos polticos y movimientos laborales locales.
Como resultado, el presente estudio analiza los determinantes internos y
externos de la poltica exterior peruana. el contenido sustantivo de polticas
exteriores individuales y las derivaciones consecuentes en su conducta
exterior.
En particular, el autor ha intentado evaluar la sobreposicin o la
vinculacin que ha ocurrido a menudo entre los determinantes internos y
externos cuando ambos tipos de variables se combinaron para influir en la
poltica exterior. Asimismo. ha pretendido colocar a la poltica exterior
peruana en un contexto ms amplio. incluyendo otros eventos de la esfera
internacional, especialmente su relacin con las polticas interna y exterior de
los Estados Unidos. Esto ha sido logrado en pocas oportunidades, pero es un
aspecto esencial para conseguir una comprensin ms profunda de las
relaciones externas peruanas. Tambin es importante reconocer plenamente
la libertad de accin que han tenido los tornadores de decisin peruanos en
temas especfticos de poltica exterior. La falta de dicho reconocimiento ha
producido anlisis distorsionados que ponen un nfasis exagerado en las
limitadas alternativas polticas que tenan los peruanos. ms que en reconocer
y explorar las amplias opciones realmente disponibles. En particular, la
afirmacin ocasional en el sentido que la clase dirigente peruana fue solo una

sombra del gobierno de los Estados Unidos y de los inversionistas


norteamericanos parece exagerada; existe poca evidencia convincente que
sugiera que potencias o fuerzas externas dictaran decisiones polfticas
fundamentales durante algn perodo de tiempo apreciable. Generalmente.
estas afirmaciones parecen ser. ms bien, un intento para debilitar cualquier
responsabilidad que haya podido tener la clase dirigente por la actual
situacin del pas.
Por otro lado. la poltica exterior ha sido ocasionalmente utilizada por los
actores peruanos involucrados en la toma de decisiones a fin de promover
objetivos polticos internos. Como ocurre en la mayora de Estados pequeos.
los tomadores de decisin peruanos han visto generalmente el bienestar
interno como el tema poltico esencial. y por ello han intentado dar forma a
los eventos externos en funcin de problemas y tensiones internas. Carentes
de apoyo popular, algunos polfticos oportunistas han puesto de relieve lemas
de poltica exterior para distraer la atencin de las crisis policas internas.
Ventajas polticas tambin han sido perseguidas y conseguidas tanto por
gobiernos como por lfderes de la oposicin, quienes resaltaron temas tales
como las disputas territoriales. la intervencin extranjera o el imperialismo de
empresarios extranjeros. La nacionalizacin o expropiacin de empresas
extranjeras ha sido tambin diseada no solo para conseguir el desarrollo
econmico interno sino tambin para ganar el apoyo poltico popular. Debido
a los limitados recursos del Per. cuestiones sobre el crecimiento econmico
interno y el desarrollo han sido, durante mucho tiempo, particularmente
importantes para los peruanos incluso durante la ltima etapa de la guerra fra.
Finalmente. la poltica exterior del Per ha estado ntimamente ligada con la
poltica interna y con las ideologas, implfcitas o explfcitas. que la
sustentaron.
La economa internacional y el desarrollo econmico nacional han
representado a menudo el nexo ms directo entre la polftica exterior y la
poltica interna del Per. Por esta razn. el autor ha dedicado un volumen
considerable de tiempo y esfuerzo en analizar el desarrollo de las polfticas
econmica y financiera peruanas desde la independencia. Como quedar
claro, las polticas econmica y financiera locales y externas han jugado a
menudo un papel central en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior.
Como es el caso en cualquier Estado, la promocin exitosa de los objetivos
polticos del Per, ya sean internos o externos. ha sido. a menudo, la
consecuencia de una utilizacin menos eficiente de los recursos econmicos
productivos del Estado. La importancia crucial de esta variable est siendo
reconocida recin hoy en da por varios acadmicos dedicados a los estudios
sobre el Per.
El tema recurrente de los captulos sucesivos es determinar hasta qu
punto las exigencias contradictorias de independencia e interdependencia.
intluenciadas por esta constelacin de fuerzas internas y externas. han
definido el contenido y la direccin de la polftica exterior peruana desde 1824.
Un anlisis sistemtico revelar la extensin real de un vnculo poderoso entre
las preocupaciones internas y externas. con objetivos y consideraciones
polticas internas influyendo fuertemente. o en algunos casos dictando. varios
aspectos de la posicin internacional del pas. Debido a que la violencia es
parte integral del sistema poltico peruano. los conflictos internos han

ONCE

En Bsqueda de la Autonoma,
1962-1990

,,

~~

.,

~.

"

Las tres dcadas posteriores a Legua, una etapa de considerable cambio en el


espectro y direccin de la poltica exterior del Per. marcaron el ritmo para
una mayor innovacin en el perodo contemporneo. Despus de 1962, la
\ poltica exterior gir hacia nuevas direcciones en las cuales abordjemas
inexplorados, adopt enfoques renovados, y consolid nuevas relaciones
bilaterales y multilaterales.
El gobierno diversific sus transferencias de
armas, expandi sus vnculos comerciales, persigui un papel de liderazgo en ~
el Movimiento No Alineado, abog por una reorganizacin radical del sistema
econmico y poltico interamericano. e impuls una mayor cooperacin 111I
econmica subregional.
En esta era de cambio considerable, cada gobierno naturalmente puso
nfasis en diferentes problemas y oportunidades. Sin embargo, la direccin
I central de la poltica exterior peruana reflej una continuidad que trascendi
intereses individuales. A fin de fortalecer la soberana del Per, gobiernos
sucesivos desde Belande hasta Garca se orientaron a reducir las presiones
externas y las condiciones impuestas, especialmente por parte de los Estados
Unidos. En la medida en que el Per buscaba una mayor autonoma, cierta
ambigedad continu caracterizando sus relaciones diplomticas con los
Estados Unidos debido a demandas en conflicto entre el nacionalismo
peruano y la necesidad de cooperacin norteamericana para alcanzar varios
objetivos de poltica exterior. En el proceso, todas las facetas de la poltica
exterior peruana fueron crccicntemente minadas por los espinosos problemas
econmicos experimentados por el Estado. Las circunstancias que rodeaban
-'( la ltima de las crisis de la deuda que peridicamente complicaron al Per
desde su independencia no fueron tan singulares como muchos peruanos han
sostenido. No obstante, la complejidad y gravedad de aquellos problemas
financieros hicieron muy difcil que el Estado peruano pudiera enfrentar de
manera efectiva la amplia variedad de temas de su agenda de poltica exterior.

I
-
=

BELAUNDE y LA INTERNATIONAL

PETROLEUM

COMPANY

A los inicios de la dcada de los aos sesenta, hubo una desilusin


generalizada con la estrategia de \'convivencia' que los apristas pactaron
durante el gobierno de Prado. Como consecuencia, el APRA perdi su
preeminencia como movimiento reformista civil y se convirti simplemente

en un partido reformista ms. incluyendo al partido Accin Popular de


Fernando Belande Terry, en la contienda electoral de 1962. Haya de la Torre
gan aquellas elecciones en un proceso ampliamente considerado como uno
de los ms honestos en la historia del Per. pero no alcanz la mayora de un
tercio para ser elegido. Bajo esas circunstancias. la constitucin estipulaba
que el congreso. donde el APRA ejerca mayora. deba elegir a un presidente
entre los tres candidatos que obtuvieran el mayor nmero de votos vlidos. A
estas alturas. los reformistas civiles del Per enfrentaban la alternativa de
unirse en torno a un candidato de compromiso o continuar enfrascados en una
lucha entre ellos y probablemente precipitar un golpe por parte de las fuerzas
armadas. Debido a la incapacidad para reconciliar sus diferencias. las fuerzas
armadas del Per montaron un golpe de Estado institucional que derroc a
Prado y anul las elecciones presidenciales.
La reaccin del gobierno de los Estados Unidos a la toma del poder
militar fue inmediata. aunque bastante inesperada.
El da del golpe.
Washington rompi relaciones diplomticas y denunci el derrocamiento
como un retroceso para la Alianza para el Progreso. Al da siguiente, el
departamento de Estado suspendi toda asistencia para el Per a excepcin de
la humanitaria. Durante la campaa presidencial de 1962, el gobierno de los
Estados Unidos inform a las fuerzas armadas peruanas que no tena
intencin de apoyar al APRA ni a ningn otro grupo poltico en las elecciones
y que no intervendra en el proceso poltico peruano. Al mismo tiempo. la
administracin Kennedy subray su apoyo por la democracia representativa y
seal que sera muy difcil conceder reconocimiento diplomtico o ayuda a
un rgimen militar que haba derrocado a un gobierno anticomunista y
I democrtico.
Aunque el embajador de Estados Unidos en el Per apoy
abiertamente
a Haya de la Torre durante la campaa electoral, la
administracin Kennedy posteriormente defini sus sanciones como una
afirmacin de su apoyo por los gobiernos democrticos. En este sentido. la
poltica norteamericana hacia el Per a mediados de 1962 no fue tan novedosa
ni era guiada por un compromiso principista con el desarrollo-de
la
democracia como fue presentada en su momento. La administracin Kennedy
estuvo igualmente preocupada por la creciente ideologa nacionalista de los
militares peruanos y su consecuente negativa para acceder a recetas ofrecidas
por Washington. I
La junta respondi al rompimiento de relaciones diplomticas mediante
el fortalecimiento
de sus vnculos con la comunidad
empresarial
norteamericana en el Per. la cual reaccion positivamente reafirmando su
apoyo por el rgimen militar. Sohre la base de ello as como por el respeto de
la junta a las libertades civiles y la promesa de celebrar elecciones en 1963. la
Iadministracin Kennedy reanud sus relaciones diplomticas y sus programas
de asistencia econmica. El reconocimiento de relaciones diplomticas de los
Estados Unidos estuvo condicionado por reservas relativas a la situacin
polftica interna en el Per. y la ayuda militar no fue restaurada sino hasta el
12 de octubre de 1962. La respuesta oticial peruana de la reanudacin de los
vnculos diplomticos seal que el gobierno de los EE.UU. estaba fuera de
lugar al opinar sobre los asuntos de poltica interna del Per. Esta actitud de
desafo hacia interferencias externas recibi un apoyo favorable por parte de
la prensa peruana. Todo el incidente pareci relativamente menor en su

momento. pero su impacto sobre las futuras relaciones entre el Per y los
Estados Unidos no debera ser subestimado. Virtualmente todos los peruanos.
especialmente todos aquellos cercanos a los militares. se sintieron agraviados
por lo que consideraban como un nivel inaceptable de interferencia
2

norteamericana en los asuntos internos del Per


En 1963, Fernando Belande Tcrry. apoyado por una heterognea base
poltica que incluy a los sectores medios y a las fuerzas annadas. gan la
presidencia por un estrecho margen. pero su partido Accin popular no pudo
conseguir la mayora en el congreso. Los militares apoyaron a Belande
porque su enfoque reformista ofreca la mejor oportunidad para neutralizar al
\ APRA. Al mismo tiempo. las '(uerzas ht'madas dudaban si Belande poda
satisfacer las grandes expectativas polticas que haba despertado. Dichas
preocupaciones fueron justificadas porque la gran debilidad de este gobierno.
una administracin que haba prometido planificacin Y desarrollo. fue su
\ ineficiencia tecnocrtica.
A lo largo de su gobierno, la brecha entre
expectativas Y desempeo ensomhreci a Belande. Desde un comienzo. los
militares representaban un desafo Y una oportunidad para Belande porque
las fuerzas armadas esperaban que l generara cambios fundamentales en la
sociedad peruana. Si Belande no satisfaca estas expectativas. oficiales i
militares impacientes Y ambicioso~'\permanecan dispuestos a sostener que su
visin del futuro del pas prevaleca sobre el marco establecido por la
constitucin.
Belande pareca acercarse bastante a la imagen que la administracin
Kennedy tena de los lderes polticos socialmente
progresistas
y
democrticos capaces de participar en la Alianza para el Progreso.
No
obstante. la promesa de Washington de otorgar prstamos a bajo inters con
trminos de reembolso favorables nunca se materializ. Y despus de 1963
, surgi una serie de controversias de largo plazo entre el Per y los Estados
Unidos. Como resultado de ello. el gobierno peruano enfrent una suspensin
I total o parcial de la ayuda norteamericana durante cuatro de los cinco aos del
gobierno de Belande. Aunque la Imernational Petroleum Company OPC) no
haba sido un tema poltico central en las campaas presidenciales de 1962 ni
1963, ~
rpidamente lleg a serio despus que Belande fracas en
alcanzar un acuerdo dentro del plazo de noventa das que se haba impuesto.
En noviembre de 1963. el Gongreso peruano revoc la ley de 1918 que
autorizaba al presidente a someter este tema a arbitraje. Y renunci al laudo
arbitral de 1922 que estableca el programa de impuestos a los yacimientos
petrolferos. Las negociaciones de 1964 estuvieron a punto de producir un
acuerdo en el que se conceda a la IPC las operaciones en yacimientos bajo
contrato. pero. tinalmente. el gobierno de Belande retrocedi en su
propuesta.
Con el paso del tiempo. el tema de la IPC adquiri una
importancia poltica creciente. razn por la cual su solucin se hizo cada vez
ms A
difciP
lo largo de este perodo, el condicionamienlO
de la ayuda
'estadounidense
a una solucin del problema de la IPC permaneci
ambivalente porque nunca se hizo explcito y la intensidad de su aplicacin
vari considerablemente. dependiendo de quin fuera el secretario de Estado
asistente para asuntos interamericanos.
Los programas de asistencia
econmica y militar fueron intennitentcs. a pesar de no existir normas legales

190

LA I'OLlTICA

EXTERIOR DEL I'ERU

o principios de poltica exterior que obligaran a Washington a suspender la


ayuda para presionar a un gobierno soberano a negociar un acuerdo con una
compaa privada norteamericana. Adems. no haba evidencia que alguna
vez la IPC solicitara al gobierno de Estados Unidos ejercer presin sobre el
Per o tomar otras acciones en su representacin. De otro lado. la poltica
estadounidense indudablemente endureci la postura negociadora de la IPC e
hizo ms difcil una solucin de la disputa. El ao 1966 fue decisivo para la
controversia, porque probablemente fue la ltima oportunidad que Belande
tuvo para negociar un acuerdo aceptable tanto para la IPC como para el
\:ongreso y el pueblo peruanos. Posteriormente. la oposicin del congreso, un
turbulento clima poltico interno. las polticas estadounidenses y desarrollos
econmicos desfavorables progresivamente minaron la posicin poltica de
Belande."
A medida que el gobierno de Belande luchaba por ejecutar sus
programas de reforma. sus esfuerzos fueron progresivamente socavados por
problemas econmicos crecientes. muchos de los cuales fueron creados o
1 acentuados por las polticas del gobierno. El model~xportador
que comenz
bajo el rgimen de Prado continu durante los tres primeros aos del gobierno
de Belande. pero cambiaron importantes caractersticas de la expansin
econmica.
Despus de 1962, la mayora de ingresos por exportaciones
provino de precios internacionales mayores. particularmente del cobre y la
harina de pescado. mientras que el volumen de exportaciones se incrernent
s610 marginalmente. En otras palabras, el ingreso por exportaciones continu
aumentando entre 1963 y 1966 pero solo debido a precios internacionales
favorables totalmente fuera del control del Per. La inversin se estanc entre
- 1962 Y 1964. Y la inversin privada de hecho descendi durante este perodo.
Varios factores irnpactaron negativamente tanto en los volmenes de
exportacin como en las inversiones. Estos incluyeron la predominante
incertidumbre poltica. la reaccin del sector privado al nfasis de Belande
por la reforma agraria ya la solucin del tema de la IPC, as como las escasas
posibilidades de inversin y la capacidad instalada ociosa. Dado el bjl,j,onivel
de inversin extranjera directa y la ral~= expansin del volumen de las
exportaciones. el gobierno de Belande :
forzado a conseguir prstamos
isustanciales de agencias internacionales y de la banca comercial para
\ financiar obras pblicas y cubrir gastos del gobierno. Entre 1962 y 1968 la
deuda pblica externa se incremento ms de cuatro veces. Esta hubiera sido
mayor si no fuera porque la capacidad de endeudamiento del gobierno
peruano se vio crecienternente limitada por el empeoramiento de sus
relaciones con los Estados Unidos."
A mediados de la dcada de los sesenta. ','arios Estados de Amrica
Latina, incluyendo al Per. notificaron al gobierno de los Estados Unidos que
necesitaban reemplazar cantidades significativas de material blico que
databa de la Segunda Guerra Mundial o de la guerra de Corea. Washington
respondi solicitando a cada pas que esbozaran sus principales necesidades
futuras en un plan de cinco aos. Tambin inform a los pases involucrados
I que no proveera
de aviones supersnicos a la regin hasta 1969. En esa
poca. Cuba era el nico Estado en Amrica Latina que contaba con aviones
supersnicos, y el gobierno de los Estados Unidos deseaba retardar I~
<_~Ie
que otros pases consiguieran esa tecnologa. Aceptando la posicin

~)o

1%2-1990

191

de los Estados Unidos. la mayora de gobiernos de Amrica Latina acordaron


ordenar aviones subsnicos, pero tanto Per como Chile insistieron en la
compra de los supersnicos Northrop F-5 AlB Freedorn Fighters.
Al
permanecer los Estados Unidos inflexibles, el gobierno chileno respondi
comprando veintin aviones britnicos Hawker Hunter y el gobierno de
Belande anunci la compra de catorce cazabornbarderos Mirage Dassault V.
Al poco tiempo. el gobierno peruano tambin adquiri seis bombarderos
ligeros Canberra del Reino Unido. La introduccin de aviones Mirage en
I Sudamrica caus agitacin porque eran claramente
superiores a cualquier
aeronave que entonces operaba en el rea."
En tanto el tema de las armas se intensificaba. la cuestin de la IPC pas
nuevamente al primer plano de la poltica interna. El 26 de junio de 1967, el
Eongreso peruano aprob una nueva ley que concerna a la IPC en la que se
declaraban nulos sus ttulos sobre los yacimientos petrolferos y pasaban a ser
parte de la reserva nacional. La medida tambin autorizaba al presidente a
expropiar todo el equipo y propiedades. Luego. el gobierno peruano registr
el subsuelo de La Brea y Parias como propiedad del Estado, ofreci
licitaciones para que otras compaas operaran en los yacimientos e hizo
investigaciones formales que arrojaban que la IPC deba al Per ms de US$
144 millones en deudas atrasadas. La ley de 1967 acab con las esperanzas
de ayuda norteamericana mientras haca ms difcil para el Per obtener
apoyo financiero de otras fuentes externas. Al fortalecerse la determinacin
peruana, grandes cambios en la industria petrolera nacional incrementaron las
presiones sobre la IPe. El consumo interno creci, lo que signific que la
produccin fuera gradualmente absorbida por el mercado nacional hasta el
f punto en que el Per perdi su calidad de ex portador de petrleo. Al mismo
tiempo, la produccin en La Brea y Parias declin, y la IPC perdi su
posicin rnonoplica en la industria as como en las operaciones de refinera.
Mientras estos cambios ocurran, el poder de negociacin de la IPC
disminuy a medida que aumentaban las acusaciones sobre los grandes
beneficios econmicos que haban sido repatriados sin la inversin adecuada
en el desarrollo de nuevos yacimientos. Convencida que la nacionalizacin
era inevitable, la IPC acept un acuerdo en 1968 que fue mucho ms
favorable para el gobierno peruano que la versin anteriormente discutida en
1964.1
Conocida como el acta de Talara, el acuerdo alcanzado el 13 de agosto de
1968, consisti en varios acuerdos separados aunque vinculados.
Las
principales disposiciones incluan la transferencia de las instalaciones sobre la
superficie y minerales de subsuelo en La Brea y Parias al gobierno peruano
a cambio de la cancelacin de los impuestos reclamados contra la IPC, un
contrato de diez aos por la venta de gas natural a la IPC, un contrato similar
de seis aos por la venta del crudo de La Brea y Parias a la refinera en
Talara, y nuevas concesiones de exploracin para dicha compaa en otros
lugares del Per. Inmediatamente despus que el acuerdo fue firmado, Carlos
Loret de Mola, el contrariado jefe de la compaa nacional de petrleos del
Per, la Empresa Petrolera Fiscal (EPF), denunci el acuerdo como un
gigantesco fraude que deshonraba al pas. Aunque Loret de Mola se opuso al
acuerdo en principio y en detalle. su crtica se centr en la supuesta ausencia
\de la ltima pgina del mismo. en la que se habra especificado los precios de

venta por la EPF a la IPC. En el transcurso de un mes. el acuerdo


totalmente desacreditado.
La existencia de la pgina once nunca
confirmada, pero la saga de cabos sueltos. pginas perdidas, y cargos
traicin destruyeron la credibilidad del gobierno de Belande y derivaron
.{ 0lt0 golpe por parte de las fuerzas armadas.

REVOLUCION

fue

fue
de
en

EN LA POLITlCA EXTERIOR

El golpe militar del 3 de octubre de 1968. fue el producto de una politizacin


general y prolongada de las fuerzas armadas peruanas.
La influencia
X reformista sobre los militares databa de la misin militar francesa de 1896 e
inclua a los ms recientes equipos de asesores militares as como al Centro
de Altos Estudios Militares (CAEM). Una vez en el poder, el gobierno
Revolucionario de las Fuerzas Armadas encabezado por el general Juan
Velasco Alvarado. el general peruano ms antiguo. entusiastamente se uni a
las crecientes voces nacionalistas. declarando el fin de la dependencia externa
como el objetivo fundamental dc la revolucin peruana.
En otras
declaraciones, el gobierno revolucionario afirm su intencin de transformar
las estructuras socioeconmicas bsicas del pas, de incrementar la
receptividad de los inversionistas extranjeros a las necesidades peruanas, y de
buscar una tercera va hacia el desarrollo distinta a la comunista o capitalista.
Posteriormente, la poltica exterior del gobierno de Velasco se centr en dos
objetivos distintos pero relacionados. Por un lado gir sobre los temas del
nacionalismo y antiimperialisrno para generar apoyo polftico interno, y por
otro se aboc a modificar las relaciones econmicas del Per con otros pases.
especialmente los Estados Unidos. Tal como Velasco seal a mediados de
1969. el enfoque del gobierno militar en la cooperacin econmica buscaba la
eliminacin de las presiones o condiciones impuestas desde el exterior."
El gobierno de Velasco pronto adopt varias medidas especficas
orientadas a reafirmar la soherana del P_er.l Estas incluyeron la inmediata
expropiacin de la International Petroleum Company sin compensacin; el
endurecimiento de la tesis de las 200 millas sobre el derecho del mar.
incluyendo 'una escalada en la captura de embarcaciones pesqueras
norteamericanas; la creacin de monopolios estatales para la comercializacin
.....de minerales e hidrocarburos; y la formulacin de lineamientos para asegurar
- la participacin peruana en las utilidades y administracin de empresas
" extranjeras que operaban en el Per. Adicionalmente. el gobierno prohibi
nuevas inversiones extranjeras en sectores sensibles como banca, seguros, y
comunicaciones, y estipul que las compaas mineras extranjeras deberan
iniciar el desarrollo de concesiones mineras O canceladas. Con sus vecinos,
el gobierno de Velasco promovi la integracin econmica subregional para
estimular la industrializacin. incrementar las exportaciones, y fortalecer la
posicin negociadora de los Estados andinos frente a las corporaciones
multinacionales y a las economas de mercado desarrolladas. Fuera de la
regin, el rgimen militar emprendi un impresionante esfuerzo diplomtico
- para ganar apoyo para su oposicin a los ensayos nucleares. Numerosos
protocolos en contra de las pruebas fueron suscritos. y en julio de 1973, el

_ gobierno de Velasco rompi relaciones diplomticas con Francia debido a este


terna."
-' El gobierno revolucionario tambin expandi rpidamente sus relaciones
diplomticas Ycomerciales. Tal como Vclasco 10 remarcaba constantemente.
_ su administracin intentaba ignorar las rivalidades este-oeste y establecer
contactos con todos los pases cuyos mercados estuvieran abiertos a los
productos peruanos o cuya cooperacin tcnica y econmica pudiera ser
beneficiosa para el desarrollo nacional. De esta manera, el gobierno peruano
_ estableci relaciones diplomticas Y comerciales con la Unin Sovitica, la
Repblica popular de China y Cuba. as como con una variedad de otros
Estados socic.1istas. En el caso de China y Cuba, el establecimiento de
relaciones diplomticas estuvo precedido por acuerdos econmicocomerciales. lo que sugiere que estos Estados usaron concesiones econmicas
; para obtener ventajas diplomticas en el continente. En cualquier caso. las
iniciativas hacia el mundo socialista produjeron beneficios tangibles para el
Per en tanto abran nuevos mercados para sus exportaciones no tradicionales
y nuevas fuentes de asistencia para proyectos de desarrollo.
Tambin
permitan a las fuerzas armadas peruanas ampliar su polftica de
diversificacin de transferencia de armas, iniciada con Belande.
Despus de 1968 el gobierno de Velasco tom el liderazgo en demandar
, una reorganizacin radical del sistema econmico y poltico interamericano.
En efecto, sus polticas aqu constituyeron un cuestionamiento continuo de
todo el sistema y sus principales instituciones. incluyendo la Organizacin de
los Estados Americanos (OEA). el Tratado Interamericano de Asistencia
Recproca (TIAR). y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El
_ gobierno peruano demand poner fin al embargo de la OEA contra Cuba y
_ abog por la creacin de un frente econmico de Amrica Latina dirigido
hacia los Estados Unidos. Tambin t:Opatrocin resoluciones en la OEA para
, trasladar su sede hacia Amrica Latina y para modificar la carta de la OEA a
__ fin de incluir el reconocimiento del derecho al pluralismo ideolgico en el
Hemisferio O;;cidenta1. En respuesta a esta ltima propuesta, la OEA aprob
posteriormente un concepto modificado que haca un llamado al pluralismo
ideolgico. Adicionalmente. el gobierno peruano pidi una reorganizacin
, del BID que erradicara el paternalismo. que era definido como una forma de
control norteamericano del banco. Tambin endos pblicamente las
demandas del gobierno panameo por la nacionalizacin del Canal de
, Panam. 10
Finalmente. el rgimen de Velasco aument radicalmente la participacin
_ peruana en el Movimiento No Alineado. especialmente en la Organizacin de
los Pases No Alineados y el Grupo de los 77. En el proceso. Per se convirti
_ en lder enla confrontacin norte-sur. Se sum al llamado para establecer un
nuevo orden econmico internacional, reestructurar el sistema monetario
internacional, formar un cartel de productores primarios del Tercer Mundo.
terminar con la sistemtica "agresin econmica" de los Estados
desarrollados en contra de los pases en desarrollo. Un fuerte apoyo verbal
fue tambin extendido a los movimientos de liberacin nacional tan lejanos
_ como los de Vietnam del Sur y Angola. Las nuevas polticas del gobierno
peruano en dichas reas confirieron al rgimen militar smbolos poderosos de
la independencia peruana. Dichas polticas fueron instrumentales para
reforzar el apoyo poltico al gobierno de velasco.!' e

IY4

LA l'ULlIILA

k::XII:.IOUI< UI:.L Vk::I<U

Las polticas iniciales del gobierno revolucionario, especialmente


aquellas dirigidas a reducir la dependencia de los Estados Unidos, sirvieron
para elevar las tensiones entre ambos Estados. Despus de usar el escndalo
de la IPC como el p~
para su revolucin. los militares inmediatamente
expropiaron las propiedades de esta empresa para establecer su legitimidad
como rgimen nacionalista. Hubo bases slidas en el derecho interno peruano
para las acciones del gobierno revolucionario; no obstante, en un esfuerzo por
evitar una mayor confrontacin con los Estados Unidos, el gobierno de
Velasco adopt una posicin moderada. argumentando que la IPC era un caso
nico en el Per. Bajo la ley norteamericana, la enmienda Hickenlooper a la
Ley de Asistencia Exterior requera que el presidente suspendiera en un
trmino de seis meses la ayuda a cualquier gobierno que expropiase propiedad
norteamericana de cualquier nacional o corporacin sin haber tomado las
medidas necesarias para una compensacin.
En las negociaciones
posteriores. los Estados Unidos adoptaron la posicin que el Per tena el
derecho a expropiar la [PC pero que tambin estaba obligado bajo el derecho
internacional a pagar una compensacin efectiva. Durante las negociaciones
se mantuvo l:amenaza de sanciones pero stas nunca fueron utilizadas.'?
En los meses siguientes, el gobierno revolucionario tom una posicin
ms radical en la controversia de las 200 millas martimas. En febrero de
1969 la marina peruana detuvo a la nave de bandera norteamericana Tuna
Clipper por pescar s~uestamente en aguas peruanas. El incidente ocurri
justo despus de la captura de una nave militar norteamericana por Corea del
Norte y tres das despus que se haban establecido relaciones diplomticas y
comerciales con la Unin Sovitica. Por lo tanto, las relaciones entre el Per
y los Estados Unidos se pusieron ms tensas de lo que ameritara una
situacin de esta naturaleza. Los ~
de California pidieron la
- aplicacin de la enmienda Pelly. una reglamentacin a la Ley de Ventas
Militares al Exterior de 1968 que dispona la suspensin de ayuda militar a
cualquier pas que detuviera ilegalmente naves pesqueras norteamericanas.
Tambin propusieron la suspensin de la compra de productos pesqueros
peruanos. Cuando Washington respondi invocando provisionalmente la
- enmienda Pelly, el gobierno de Velasco expuls a la mayor parte de la misin
militar norteamericana y declar que una misin del enviado especial
presidencial. Nelson Rockefeller, no sera bienvenida. Los cardmenes
migratorios de atn no pasaron por la costa peruana de 1970 a 1972, lo cual
ayud a disminuir la disputa pesquera, pero su regreso en 1973 reinici la
controversia. Despus de que el Per detuviera un grupo adicional de naves
pesqueras norteamericanas, Washington invoc la enmienda Pelly, lo cual
aadi mayor tensin entre los dos Estados. u
Las iniciativas diplomticas de Velasco eran dinmicas e innovadoras,
pero la poltica econmica atentaba contra su xito. La clave para la
estrategia de los militares peruanos de romper la dependencia fue un modelo
- de desarrollo orientado a las exportaciones parecido a los seguidos en el
pasado. En resumen, los militares trataron de ganar espacio de maniobra al
suscribir contratos con compaas extranjeras para grandes proyectos con la
esperanza que sera posible conseguir prstamos con la garanta de los
ingresos por exportaciones que se esperaba conseguir. La combinacin de

1921990

195

prstamos y futuros ingresos por impuestos poda ser usada para transformar
la economa sin exprimir a los sectores medios. Esta era una estrategia que
tena costos y riesgos altos; al final. su implementacin tuvo grandes
problemas por una evidente [ill1a.de...adIinistracin y simple mala suerte. El
esperado boom del petrleo no se materializ, la produccin de harina de
~cado
cay precipitadamente con la desaparicin de la anchoveta en la
costa del Per y los precio~re
colapsaron con el fin del boom. de las
materias primas. Al mismo tiempo, el complejo y ambicioso programa
idesarrollado para controlar y administrar el capital extranjero puso al rgimen
en una posicin difcil al tratar de atraer nuevas inversiones mientras que al
mismo tiempo ejerca un mayor control sobre el capital forneo existente. 14
El abultadSLffideudamiento en que el gohierno incurri entre 1972 y 1975
alter significativamente la estructura y la magnitud de la deuda externa
pblica. En las dos dcadas previas los crditos de ~ proveedores haban
. sido la fuente ms importante de prstamos, pero a mediados, de los aos 70
\ la banca comercial aport casi la mitad de los mismos, y los gobiernos
extranjeros la mayor parte del resto. Como resultado de ello, los prstamos
externos eran relativamente ms caros en trminos de intereses, y el repago
deba hacerse en perodos de tiempo ms cortos. Consecuentemente, el nivel
\ de la deuda externa pblica, despus de un lento crecimiento en los aos 60,
creci en ms del doble de 1970 a 1973, y se volvi a duplicar de 1973 a 1976.
En total, la deuda pendiente se increment en 5 veces (de US$ 1.1 mil
millones a US$ 5.6 miles de millones) de 1970 a 1976. Al mismo tiempo, el
pago de intereses y amortizacin del principal creci de US$ 100 millones
anuales en 1970 a US$ 500 millones anuales en 1976. Este escenario
econmico en deterioro se agrav ms por el fracaso de los militares en
\ diversificar los mercados externos y por lo tanto escapar a la recesin que
golpe a las economas de mercado en 1974. Se abrieron importantes nuevos
mercados, especialmente en Europa del Este y la Repblica Popular China,
pero no fueron suficientes para compensar la prdida de la demanda en los
mercados de occidente. Todas estas condiciones se combinaron para producir
\ una creciente crisis econmica que empeor con problemas de salud de
Velasco y desencadenaron su reemplazo en 1975 por el general Francisco
Morales Bermdez.
Morales Berrndez
subray que la poltica
gubernamental permanecera sin variaciones, pero la razn principal para el
cambio de mando fue un desacuerdo fundamental sobre la poltica
econmica. 1 )
El gobierno de Morales Bermdez inmediatamente impuso un programa
de austeridad, pero la situacin financiera del pas no mejor. A mediados de
\ 1976 el gobierno tom medidas ms severas, incluyendo devaluaciones,
restricciones a las importaciones. eliminacin de subsidios para artculos de
consumo. control de precios y salarios y cortes sustanciales en los servicios
sociales y proyectos de desarrollo. A travs de tales medidas el gobierno
esperaba estimular las exportaciones y restringir las importaciones, recuperar
la confianza de los acreedores extranjeros y estimular la inversin privada
1 para compensar la cada en la inversin pblica. Las medidas de austeridad
l fueron extremadamente impopulares, y cuando se publicaron informes sobre
. el papel desempeado en su diseo por los bancos norteamericanos, se
\ desarroll una crisis poltica entre los militares. El fantasma del neo

imperialismo aliment el debate dentro del gobierno respecto a si se deba


declarar o no la moratoria de la deuda externa pblica. La crisis se agudiz
1 en 1977. cuando los acreedores extranjeros se negaron a negociar ayuda
adicional sin el aval del Fondo Monetario Internacional (FMI). Al ao
siguiente, la deuda externa del Per alcanz los US$ 7.2 mil millones, un
I monto que equivala al 44.4 por ciento del PBI del Per. y el servicio de la
'deuda consuma el 31.3 por ciento de los ingresos por exportaciones. En una
muy difcil situacin. el gobierno de Morales Bermdez, acord en agosto de
\ 1978 un acuerdo con el FMI cuyos duros trminos incluyeron incrementos en
el precio de la gasolina y combustibles. devaluacin progresiva del sol.
incrementos en las tasas de inters y limitados ajustes en los sueldos y
salarios. El programa de austeridad tuvo un impacto devastador en los grupos
I de bajos ingresos en el Per. y da severamente la reducida popularidad del
gobierno y el prestigio institucional de las fuerzas armadas como un freno a
la dependencia. La aceptacin de la propuesta del FMI tambin demostr el
hecho de que el Per. despus de una dcada de rgimen militar determinado
a reducir su dependencia hacia los pases e instituciones extranjeras. se
"
mantena muy lejos de la autonoma. 16

La creciente necesidad de calmar a los acreedores y atraer ms inversin


~~ . ~ extranjera contribuy a una reorientacin gradual de la poltica exterior en la

segunda mitad de la dcada. En menos de un mes despus de asumir el poder,


. \ el gobierno de Morales Benndez anunci un acuerdo de compensacin sobre
I~ la reciente nacionalizacin de la Marcona Corporation. Este acuerdo que
f sigui a otro en 1974 que resolvi disputas por inversiones, fue visto por
, Washington como una clara seal de que el Per quera mejorar sus relaciones
diplomticas y comerciales.
Al mismo tiempo. el nuevo gobierno
\ progresivamente alej al Per de las posiciones polticas radicales del
Movimiento de los No Alineados. En la conferencia de los Pases No
\ Alineados de agosto de 1976. el Per hLn:;ervas a varias resoluciones
aprobadas durante la misma. incluido el endoso del apoyo cubano al gobierno
de Angola y la descripcin del control norteamericano sobre Puerto Rico
como colonialismo. Mientras que el tono de la poltica exterior peruana se
\ moderaba, Morales Benndez pblicamente elimin el trmino socialismo
'del vocabulario de la revolucin en las reas en que tena una connotacin
negativa que serva solo para confundir y desalentar a la inversin privada.
Con la administracin Carter, ansiosa de promover el resurgimiento de la
democracia en Latinoamrica. estos pasos tentativos fueron bienvenidos en
Washington y las relaciones con los Estados Unidos mejoraron gradualmente
en la segunda mitad de la dcada.'?
Mientras que el gobierno de Morales Bermdez retorn el compromiso de
, afianzar los lazos regionales. disputas territoriales complicaron las relaciones
con Bolivia, Chile y Ecuador. En 1975 el gobierno boliviano inici
negociaciones con Chile dirigidas a obtener una salida al mar. En respuesta a
,la iniciativa boliviana. el gohierno chileno propuso en diciembre de 1975 el
intercambio de una delgada franja de terreno al norte de Arica a lo largo de la
frontera con el Per por una compensacin equivalente en el altiplano
boliviano. A pesar de que inicialmente. dio la bienvenida al inicio de las
negociaciones, el gobierno boliviano rechaz la oferta sobre la base que no
tena que hacer compensaciones para obtener territorios arrebatados en una

guerra de agresin, En este punto. el gobierno de: Morales Berrndez


1 alarmado por el hecho que las conversaciones SI;!centraban en territorio que
fue originalmente peruano. intervino cn las negociaciones. El Per sugiri
una rueda de conversaciones en Lima con el propsito de dar una solucin
amplia al problema. y cuando Chile intent dilatar las mismas. el ministerio
.\de Relaciones Exteriores del Per introdujo una nueva frmula que
sobrepasaba la propuesta inicial chilena. La propuesta peruana se refera a la
\creacin de una zona de soberana compartida entre los tres pases entre la
frontera con el Per y la ciudad de Arica, as como otorgaba a Bolivia un
corredor en esta rea. La propuesta peruana ofreca a Bolivia tanto como la
chilena e introduca la cuestin de los derechos peruanos en la zona disputada.
Al referirse a un desarrollo econmico trilateral de la zona. tambin era
consistente con el renovado nfasis del gobierno peruano en la cooperacin
andina y la integracin. La iniciativa llev a las negociaciones a un abrupto
\ trmino porque Chile se neg a considerada. argumentando que la propuesta
introduca temas no relacionados con la cuestin de fondo. infringa la
soberana chilena e implicaba modificaciones al Tratado de 1929.IX
El reavivarniento de la disputa sobre el desierto de Atacarna coincidi con
\ el deterioro de las relaciones peruanas con Ecuador. En octubre de 1976 el
embajador ecuatoriano en las Naciones Unidas expres que la falta de
atencin a los reclamos territoriales del Ecuador sobre la cuenca arnaznica
eran un obstculo formidable para las metas peruanas a favor de una
cooperacin econmica ms amplia. Al demandar la renegociacin del
Protocolo de Ro de Janeiro de 1942. el diplomtico ecuatoriano expres que
la ocupacin peruana de la cuenca arnaznica bloqueaba el acceso
ecuatoriano al sistema del ro Amazonas y, por lo tanto. limitaba severamente
la participacin de su pas en cualquier futuro desarrollo rnultilateral de la
regin. Las relaciones diplomticas entre los dos Estados se deterioraron an
\ ms al mes siguiente cuando un importante diario ecuatoriano acus a la
Unin Sovitica de armar al Per para una invasin del norte de Chile. El
gobierno de Morales Bermdcz inici un" modesta ofensiva de paz a inicio,
de 1977. pero noticias de las intenciones ecuatorianas de adquirir un
escuadrn de sofisticados aviones de combate. as como informes de
maltratos a peruanos en Ecuador renovaron las preocupaciones de Lima. La
situacin poltica se mantuvo estable por el resto del ao. pero en enero de
\ 1978 las fuerzas ecuatorianas y peruanas estuvieron d!!.nuevo envueltas en
pequeos choques armados a travs de su frontera amaznica.!?
Al mismo tiempo. la disputa sobre el desierto de Atacama se intensific.
l En marzo de 1978. el gobierno boliviano. citando la intransigencia. falta de
sinceridad e inflexibilidad de Chile. rompi relaciones diplomticas con ese
pas y opt por una estrategia de confrontacin. En parte. la diplomacia
boliviana estuvo motivada por el creciente aislamiento del gobierno chileno.
El tema de los derechos humanos cn Chile y su negativa a cooperar con los
Estados Unidos e~'l.un caso de asesinato po.!!~ crearon grandes crticas al
gobierno de PinochetASlIl1lsmo. la intensificacin de la disputa por las islas
del Canal de Beagle hizo que Argentina se convirtiera en un aliado potencial
I para Per o Bolivia en una confrontacin con Chile. Por otro lado. la
diplomacia brasilea en la regin amenazaba con la creacin de un eje
lconservador antiperuano vinculando al Brasil. Bolivia y Chile. Buscando un

In

LA I'OLlT1CA EXTERIOR DEL PERU

acercamiento con el Brasil. el uobierno de Morales Bermdez tuvo xito al


convertir una antigua propuesta brasilea para la integracin amaznica en el
pacto multilateral conocido como el Tratado de Cooperacin Amaznica. que
fue suscrito el 3 de julio de 1978. El tratado reconoca la existencia previa del
..Grupo Andino y cuidadosamente evit tomar posicin en las disputas
, fronterizas relevantes. Durante casi todo 1978, las relaciones diplomticas
,entre Per y Chile se mantuvieron tensas y se deterioraron a finales de ese
ao. El descubrimiento de una red chilena de espionaje coordinada por su
embajada y dirigida hacia instalaciones militares peruanas, precipit una
->
lJ.ijllura entre ambos parses?''
Durante este perodo de tensin ~Itica.
el gobierno de Morales
Bermdez co!llinu el incremento de las fuerzas militares iniciado por
Belande y acelerado por Velasco. De 1968 a 1977 el PBI per capita creci
\ en solo 40 por ciento. mientras que el gasto militar se incremento en un 82 por
ciento. con la mayor expansin entre 1974-1977. Despus de 1973 la Unin
, Sovitica reemplaz a los Estados Unidos como el principal abastecedor de
\ armas del Per. y por primera vez en el siglo. el Per alcanz una paridad
militar con Chile. A inicios de 1974, el presidente Velasco propuso una
moratoria de 10 aos en la compra de armamento ofensivo, pero reuniones
posteriores de los Estados andinos, incluyendo una conferencia de setiembre
de 1975 en Lima. no lograron producir una frmula para concluir con la
carrera armamentista regional. Mientras tanto. el inters peruano en equipo
~militar sovitico se incremento al suspender los Estados Unidos brevemente
su asistencia militar en 1975. Motivadas por intereses institucionales as
como por presiones regionales. las fuerzas armadas peruanas eligieron
\ acelerar las compras de armas soviticas. En este proceso. sustituyeron
efectivamente una forma de dependencia por otra. porque los repuestos y
municiones para las armas soviticas solo estaban disponibles en el pas de
origen."
El movimiento formal hacia una cooperacin subregional se inici
I
durante el gobierno de Belande con la Declaracin de Bogot de 1966, la
cual comprometi a Chile. Colombia. Ecuador. Venezuela y Per a negociar
un acuerdo de integracin econmica. El acuerdo de Cartagena de 1969, que
estableci el Mercado Comn Andino o el Grupo Andino, fue suscrito por
Bolivia. Chile. Colombia. Ecuador y Per. y recibi un apoyo entusiasta del
gobierno de Velasco. Los signatarios del acuerdo de Cartagena, al que
Venezuela se uni en 1973. desarrollaron una serie de polticas colectivas
\ consistentes con los objetivos del gobierno peruano. Estas polticas incluan
un cdigo para el tratamiento comn del capital extranjero. la programacin
industrial entre los pases miembros y el eventual establecimiento de un
arancel externo comn.
Siguiendo las recomendaciones
del Pacto Andino. la integracin
econmica subregional realiz algunos progresos. Sin embargo, el proceso
tuvo grandes obstculos despus de 1975. En particular, la implementacin
de reglas para el tratamiento comn del capital extranjero
fue
I extremadamente
difcil. Aprobada en diciembre de 1970, la Decisin 24 cre
un rgimen comn para el tratamiento de capital extranjero y limit en
muchos casos al 14 por cierno las rernesas de ganancias de las nuevas
compaas. La citada regulacin tambin requera que las empresas se

1'162- 1990

199

convirtieran en mixtas o nacionales si deseaban beneficiarse de las


reducciones arancelarias del Pacto Andino. La Decisin 24 tambin inclua
una clusula de salvaguardia que permita a los pases miembros suspenderla
cuando tal accin fuera esencial para las metas de desarrollo. A inicios del
rgimen chileno que ernergi tras el golpe de setiembre de 1973, el nuevo
,gobierno militar insisti en realizar revisiones significativas a la Decisin 24
que incluan un incremento en las rernesas de las ganancias para las firmas
extranjeras. A pesar que el gobierno de Morales Berrndez expres simpata
Icon el pedido de permitir al capital extranjero repatriar un porcentaje mayor
de sus ganancias, acept la decisin de la mayora cuando los ministros del
Pacto Andino rechazaron, en agosto de 1976. la propuesta chilena. Despus
\ de una serie de negociaciones, el gobierno de Santiago se retir. en octubre
de 1976. del acuerdo de Cartagena. Por su ubicacin geogrfica y relativo
\ alto desarrollo econmico. la partida de Chile represent un retroceso para las
metas peruanas de integracin econmica subregional. Ms' an. la manera
como la disputa fue resuelta dej un infortunado precedente para la
reconciliacin de los objetivos del Pacto Andino con las metas nacionales de
desarrollo.P
La prolongada controversia sobre el tratamiento de la inversin extranjera
tambin retard el progreso hacia la integracin econmica en otras reas. La
agenda para la programacin industrial. que era de especial inters del Per,
fue diseada para promover el desarrollo industrial en la subregin a travs de
una planificacin conjunta. A pesar que se realiz algn progreso, la
distribucin de actividades industriales entre los pases miembros fue
interrumpida por el ingreso tardo de Venezuela al pacto y luego por la
decisin chilena de retirarse. Como resultado, slo tres acuerdos fueron
concluidos hasta 1980, y todos tuvieron problemas en su ejecucin. En
cuanto a la liberalizacin del comercio. una serie de problemas econmicos y
polticos obstruyeron los programas iniciales. y con el retiro de Chile, los
miembros restantes tuvieron que posponer por varios aos las fechas lmite
para la liberalizacin completa del comercio intraregional y la adopcin de un
arancel externo comn. A pesar de estos retrocesos, el gobierno peruano
consigui importantes ventajas comerciales de su participacin en el Mercado
Comn Andino. Para finales de los aos 70. el 66 por ciento de las
exportaciones intraregionales peruanas eran manufacturas. comparado con
solo 8 por ciento de su comercio global. Asimismo, la economa peruana
.empez a participar de la especializacin
intraindustrial
y en el
comercio. Por lo tanto. cualquier quiebre en la integracin subregional
amenazaba con irnpactar negativamente la industrializacin peruana. que se
haba convertido parcialmente dependiente de los mercados regionales para
mantener economas de escala."

EL SEGUNDO

GOBIERNO

DE BELAUNDE

Durante la campaa electoral de 1980. tanto Accin Popular como el partido


aprista se concentraron en los asuntos internos y presentaron programas
similares. En las elecciones. Accin Popular gan con el 45 por ciento de los

votos y el 48 por ciento de los votos para el fongreso. Teniendo en


consideracin el sistema multipartidario, en el cual quince partidos haban
presentado candidatos presidenciales. cl resultado fue un gran triunfo para
B~nde. Su partido gan en 21 de los 25 departamentos y los apristas, solo
en tres departamentos del llamado slido norte. Los resultados electorales
constituyeron un significativo movimiento del electorado peruano hacia el
centro del espectro poltico tanto de la derecha como de la izquierda. En ese
momento, la promesa de Belande de un cambio gradual pareca ser la
posicin ms realista para los votantes temerosos de la violencia y dudosos de
la eficacia del cambio revolucionario. Fue irnico que el grupo rnaosta
Sendero Luminoso. basado en el pobre y aislado departamento de Ayacucho,
escogiera el da de las elecciones de 1980 para lanzar su "guerra popular" en
el
\ Per. En los primeros seis meses del gobierno de Belande. 232 actos de
terrorismo fueron atribuidos a Sendero Luminoso. y el problema empeor con
el transcurrir de la dcada.
Geo~lfticamente. el primer tema de poltica exterior que enfrent el
\gobierno de Belande fue la disputa fronteriza con Ecuador. Las relaciones
diplomticas entre los dos pases haban sido relativamente buenas en las dos
dcadas previas debido a varios hechos positivos. tales como el trabajo en la
carretera marginal de la selva, el Pacto Andino, la tesis de las 200 millas y
\ proyectos conjuntos de desarrollo en la frontera como las irrigaciones de
) Puyango- Tumbes y Catamayo-Chira.
Las relaciones se empezaron a
\deteriorar a fines de los aos 70 en razn que problemas tcnicos detuvieron
el avance de los proyectos y ambos Estados tenan visiones distintas en
asuntos del Pacto Andino. En enero de 1981 una creciente tensin desemboc
\ en escaramuzas en Paquisha en la zona de la cordillera del Cndor donde Per
\ emergi militarmente triunfante. Sin embargo. los trminos del cese al fuego
posterior fueron criticados en el Per porque no trataron sobre la demarcacin
) de la frontera. ni tampoco se refirieron al principio de la OEA del respeto a
los tratados internacionales. ni involucraron a los pases garantes del
Protocolo de Ro de Janeiro de 1942. Los crticos expresaron que el carcter
del conflicto pareca alejarse del enfoque peruano sobre el respeto de los
tratados.
Esta preocupacin reapareci en 1983. cuando el congreso
\ ecuatoriano declar nuevamente al Protocolo de 1942 nulo y reafirm los
derechos territoriales del Ecuador en la cuenca del Amazonas.>
Una serie de as~icos
preocupaban al gobierno de Belande.
El Per decidi no firmar la convencin del mar de las Naciones Unidas sobre
\ la base que era una decisin apresurada e inconstitucional y que necesitaba
mayor discusin. Tambin busc una revisin al convenio pesquero suscrito
\ con la Unin Sovitica durante la dictadura militar. En 1981 el gobierno
Iperuano adhiri al Tratado Antrtico de 1959 y en 1983 se fundaron en Lima
la Comisin Nacional Antrtica y el Instituto Peruano de Estudios Antrticos.
Asimismo, el gobierno de Belande reforz diplomticamente otros reclamos
en la regin. Incluso consider establecer una base permanente en la
\ Antrtida y propuso que este continente se convirtiera en una zona libre de
conflictos. Durante el enfrentamiento entre Argentina y Gran Bretaa por las
Islas Malvinas, Belande vio la posicin argentina con simpata e intent
mediar en la disputa. Sus esfuerzos diplomticos naufragaron despus que
una falla en las comunicaciones result en el hundimiento del Be/grano.

Finalmente. en 1983 el gobierno boliviano ~ltC


retorn con Chile <:1
tema de un puerto soberano en el ocano Pacfico. En respuesta a este asunto.
el gobierno de Belandc argument la ahora conocida poltica de insistir, bajo
los trminos del Tratado de 1929 y su Protocolo Complementario, en In
inclusin del Per en cualquier negociacin susrantiva."
A pesar que el gobierno de Belande reafirm el compromiso peruano
con la cooperacin subregional, su aproximacin hacia las metas de
desarrollo. especialmente su opcin hacia un modelo dependiente de la buena
voluntad de los Estados Unidos y la comunidad financiera internacional.
\ redujo el progreso hacia la integracin andina. Los problemas econmicos
heredados por Belande -que incluan una deuda externa de U~il
millones, un acuerdo standbv con el FMI. desempleo agudo y una economa
dependiente de las fluctuaciones de los precios de las materias primaspersuadieron a su gobierno a buscar el crecimiento econmico bajo un
sistema ms abierto basado en reducciones de los aranceles y una poltica ms
~ liberal frente al capital extranjero. Bclande anunci polticas econmicas
que implicaban un debilitamiento de los compromisos del Per con relacin a
la estrategia de integracin del Grupo Andino.
Belande propuso
modificaciones en la legislacin sobre inversin extranjera para promover una
mayor inversin fornea y la suspensin o liberalizacin de los programa,
\ industriales sectoriales. Igualmente importante. el gobierno peruano rebaj
\ los aranceles para los productos industriales. lo cual hizo virtualmente
imposible conseguir progresos hacia el arancel externo comn. una meta ya
retrasada por varios aos. Finalmente. el gobierno de Belande se opuso a
( una tendencia previa del Grupo Andino de adoptar posiciones conjuntas en
materia de poltica exterior."
A medida que Belande luchaba por reordenar la economa peruana. Sll
gobierno buscaba una relacin ms positiva con los Estados Unidos. Pero la
I creciente ambigedad que caracterizaba a las relaciones peruanonorteamericanas. una incertidumbre que surga dc las demandas conflictivas
entre el ~ismo
peruano y la necesidad de cooperacin norteamericana
?
para conseguir las metas dc poltica exterior del Per. dej poco espacio para
un progreso sostenible.
Econmicamente. el gobierno de Belande Se'
'/1 enfrent con los Estados Unidos p.2.!J2:i-niveles de asistencia as como por la
aplicacin de impuestos a los textiles peruanos. Se Q~FroJ.laroll mltiple,
crisis por una disputa por las rutas y derechos dc aterrizaje con Eastern
Airlines. Polticamente. el tema del terrorismo. en general. y de Sendero
Luminoso, en particular. se convinieron en una fuente de tensin bilateral.
Mientras que el gobierno intentaba enfrentar firmemente a un movimiento
queera visto como una amenaza seria a la paz y al orden social. los medios
de comunicacin norteamericanos crecieruernerue enfocaron el tema bajo la
perspectiva de los derechos humanos. Diplomticamente. la administracin
IReagan no poda aceptar el apoyo peruano al Grupo de Cantadora. que busc
una solucin negociada a la crisis en Amrica Central. Por su lado. el
gobierno peruano calific la poltica norteamericana frente a la guerra de las
Malvinas como anacrnica y carente de visin y critic duramente a los
EE.UU. por su apoyo a Gran Bretaa. En un momento. incluso. Belande
sugiri expulsar a los Estados Unidos de la OEA. Finalmente. cuando
Estados Unidos invadi Grcnada, Bclande conden la intervencin armada
y la interferencia en los asuntos internos de otro pats."

202

LA !'OL/TICA

EXTERIOR DEL PERU

Al final, los problemas econmicos del Per, empeorados por los


desastres naturales. el problema del terrorismo, un creciente trfico de
( narcticos. y confrontaciones al interior del partido Accin Popular. fueron
ms de lo que el gobierno de Belande poda enfrentar. La tasa de intlacin
~de 60 por ciento en 1980 haba subido a 100 por ciento en 1983 y se
qaproximaba a 200 por ciento al dejar Belande el cargo en 1985, el ms alto
hivel registrado en el Per hasta entonces. El 60 por ciento de la capacidad
\ industrial estaba ociosa, dos tercios de la poblacin econmicamente activa
\estaba desempleada o subernpleada. los salarios reales haban cado 40 por
ciento desde 1980, y el ingreso per capita haba descendido a niveles de
mediados de los aos 60. Para pagar la deuda externa de US$ 9 mil
jmillones y financiar los altos dficits comercial y fiscal. el gobierno de
lBelande se haba endeudado por US$ 4 mil millones adicionales. Con una
carga sustancial por concepto de deuda externa, el efecto del alza de las tasas
de inters en 1981 y 1982 a nivel internacional combinada con una importante
cada del poder de compra de las materias primas fue especialmente doloroso
para el Per. En un perodo de efervescencia, lo nico en lo que los peruanos
estaban de acuerdo era que el sucesor de Belande heredara la peor crisis
econmica del siglo y posiblemente la peor en la historia peruana."

LA POLITICA EXTERIOR APRISTA

-{ Durante la campaa electoral de 1985, los problemas econmicos tenan la


primera prioridad en las mentes de los electores peruanos. Con el partido
Accin Popular incapaz de mejorar las condiciones econmicas, las
elecciones fueron muy reidas; las encuestas concedan a Alan Garca Prez,
el nuevo lder del APRA, una ventaja frente a los otros candidatos
presidenciales. Cuando los votos fueron finalmente contabilizados, el APRA
y obtuvo una victoria aplastante y su primera presidencia desde la fundacin del
partido en 1924. Garca gan ms del 45 por ciento de los votos emitidos y
termin ms de 2 a 1 por delante del ms cercano competidor. En contraste,
i Accin Popular cay de un 45 por ciento en la votacin de 1980 al 6 por
ciento en 1985. El triunfo de Garca fue realmente nacional en su extensin
al haber alcanzado ms del 77 por ciento de la votacin en un departamento,
una mayora simple en diecisiete departamentos y. en el peor de los casos, casi
un tercio de los votos en el departamento de Tacna. Los apristas tambin
obtuvieron mayora absoluta en ambas cmaras legislativas y por lo tanto
estaban en la posicin envidiable de no necesitar formar una coalicin
parlamentaria con la oposicin.
Cuando Garca asumi el cargo, la deuda externa del Per se acercaba a
b los US$ 14 mil millones: el gobierno de Belande solo haba realizado pagos
\ simblicos de los intereses de esta obligacin en los doce meses previos. El
ij servicio total de la deuda era impensable porque habra requerido casi todos
las ganancias por exportaciones de 1985 del Per, as como un estimado del
133 por ciento de los ingresos de 1986. Estimulado por la necesidad del
desarrollo nacional. Garca atac el tema de la deuda directamente al decidir
~ que el Per pagara sus obligaciones pero no a expensas del crecimiento

IY62I'i'lU

203

econmico. El presidente agreg que en el ao siguiente el Per limitara el


pago de los intereses de la deuda externa pblica a! 10 por ciento de las
~ ganancias nacionales por exportaciones.
Tambin rechaz al Fondo
Monetario Internacional (FMI) como mediador formal entre el Per y el
consorcio de sus acreedores privados. La poltica del 10 por ciento de las
exportaciones permiti al Per incrementar sus reservas nacionales netas y
seguir una poltica exterior ms independiente y nacionalista y pocos
observadores fueron sorprendidos cuando la poltica fue lueg~.
29 7
Asimismo, el gobierno de Garca anunci medidas complementarias que
lincluan una moratoria de los pagos de la deuda externa privada de mediano
\ y largo plazo y la prohibicin por dos aos de la remisin al exterior de
divisas derivadas de las ganancias, regal as y otros beneficios. El 15 de
u\jlagostode 1986, el FMI declar al Per inelegible para prstamos futuros, una
medida que formaliz el aislamiento del Per de los gobiernos acreedores y
los bancos comerciales. El corte del FMI tambin perjudic los esfuerzos
~peruanos por obtener nuevos prstamos del Banco Mundial, una de sus
ltimas fuentes potenciales de recursos para crdito externo. La situacin
\\ empeor en junio de 1987, cuando el Banco Mundial. seguido por el Banco
~ Interamericano de Desarrollo. suspendieron el desembolso de prstamos
debido a que el Per estaba en mora en ejecutar los pagos de los crditos
pendientes.P
En el plano interno el presidente Garca rechaz la austeridad ortodoxa y
escogi reactivar la economa a travs de un incremento del gasto de
\ consumo. El gobierno congel los precios de los bienes y servicios para
detener la inflacin, aument los salarios para mejorar los ingresos reales,
disminuy los impuestos para aumentar el poder adquisitivo, aument los
controles de cambio para beneficiar a la produccin local y redujo las tasas de
inters. A pesar de que la poltica econmica de Garca funcion en un
"\ primer momento, su programa econmico y su popularidad fueron socavados
por el pobre desempeo de las exportaciones. Al crecer las importaciones
. junto con la economa, las exportaciones no crecieron al mismo ritmo debido
a una cada de los precios de las materias primas. El gobierno peruano
tradicionalmente haba manejado sus dficits comerciales a travs del
endeudamiento externo: sin embargo, esta posibilidad ya no estaba disponible
para el gobierno de Garca debido a que su poltica de pago de la deuda haba
restringido el acceso al crdito externo. Igualmente, el anuncio en julio de
~ 1987 de la nacionalizacin del sistema bancario desalent la inversin interna.
Al mismo tiempo, el gobierno experiment la dificultad de negociar una
aproximacin comn del Tercer Mundo sobr~el tema de la d_euda. En 1988
la economa se encontraba en una recesin profunda y la inflacin alcanz
' niveles rcord. En un intento desesperado de llevar la economa a mejores
condiciones, Garca cambi de curso e impuso tres paquetes de austeridad
entre setiembre de 1988 y marzo de 1989. A fines del ao, se experimentaron
resultados positivos al bajar la tasa de inflacin, incrementarse los salarios
reales y el nivel de reservas internacionales creci. Por otro lado, el peso de
~ la deuda externa se estimaba en ms de US$ 23 mil millones."
La poltica regional inicial del gobierno de Garca se centr en un mayor
control del armamentisrno como un medio para reducir las tensiones y
manejar la crisis de la deuda externa. En noviembre de 1985 el gobierno

, peruano present una propuesta de desarme regional que recibi el apoyo de


Bolivia. Chile. Ecuador entre otros Estados latinoamericanos. Asimismo. los
gobiernos del Per y Chile tuvieron una serie de negociaciones dirigidas al
retiro de las fuerzas militares de su frontera comn. Del mismo modo.
)intentaron dar cumplimiento a las clusulas pendientes del Tratado de 1929 y
' su Protocolo Complementario que obligaban a Chile a construir un muelle en
Arica para el beneficio del Per. Despus de una ronda de conversaciones. a
fines de noviembre de 1985. Per y Chile anunciaron una mayor autonoma
para el puerto de Arica as como la construccin por parte de Chile de un
~monumento en el morro de Arica. Las conversaciones sobre desarme
Icontinuaron durante los tres aos siguientes. pero no se lIeg!t080 a acuerdos
especficos. La poltica de desarme de Garca tuvo un xito relativo a inicios
)de 1986 cuando el gobierno peruano negoci la reduccin de la compra
prevista de 26 aviones franceses Mirage 2000 a doce aeronaves ms un
simulador de vuelos. Asimismo. el establecimiento por las Naciones Unidas
I de un Centro Regional para la Paz. Desarme y Desarrollo en Lima. fue
muestra del creciente papel que desempe el gobierno peruano como lder
en el campo del control de armas.V
Garca tambin busc tener mejores relaciones con Ecuador y Bolivia. Al
poco tiempo de tomar posesin de su cargo. el ministro de Relaciones
Exteriores Allan Wagner hizo una visita sin precedentes a Ecuador, donde
discuti una serie de asuntos en un esfuerzo por crear un clima de confianza
y entendimiento mutuo. Un resultado de esas conversaciones fue el reinicio
Idel proyecto de irrigacin Puyango- Tumbes, que haba estado detenido desde
los incidentes fronterizos de 1981. Los progresos iniciales en estos temas
sugeran que una mejora en las relaciones era posible, pero detalladas
negociaciones sobre asuntos de seguridad nacional demandaban la solucin a
los reclamos ecuatorianos de acceso al ro Amazonas. El canciller peruano
tambin viaj a Bolivia donde las conversaciones se centraron en la mejora de
las relaciones comerciales y en los esfuerzos conjuntos para el control del
f trfico de narcticos. Posteriormente. el presidente Garca indic a Bolivia
que
su gobierno aceptara la cesin chilena de una franja de territorio a
Bolivia para proveer a este ltimo de una salida al mar. Este pronunciamiento
marc un cambio en la poltica peruana porque el gobierno de Morales
Bermdez se-haba opuesto a un trato entre Bolivia y Chile que hubiese
provisto a Bolivia de un puerto en el Pacfico. En relacin al Pacto Andino,
1 el gobierno de Garca se mantuvo comprometido con el ideal aprista de
unidad latinoamericana. Al mismo tiempo. suscribi en diciembre de 1986 un
7 protocolo que enmendaba el Pacto Andino y debilitaba la unidad subregional.
A pesar que el presidente Garca particip en las cumbres andinas que tenan
por objetivo reactivar al Pacto Andino. su gobierno demostr poco inters en
llevar a cabo las iniciativas necesarias para resolver la creciente crisis que este
grupo enfrentaba en la segunda mitad de la dcada. El gobierno de Garca
tambin apoy a sus vecinos martimos en articular la tesis de las 200 millas,
al negarse a suscribir la convencin sobre
1 y sigui la prctica de su antecesor
Derecho del mar de 19H2.3.1
La crisis en Amrica Central. especialmente en lo concerniente a
Nicaragua. fue el tercer asunto de poltica exterior encarado por el gobierno
de Garcfa. Durante la campaa presidencial. Garca sugiri que el Per deba

~ unirse al Grupo de Cornadora: cuando esto dcvino en poco prctico. propu-


la creacin de un grupo de Estados de Sudamrica para apoyarlo. Su
.1 propuesta result en la creacin. en agosto de 19H5. del Grupo de Apoyo a
, Contadora. compuesto por Per. Argentina. Brasil y Uruguay. El gobierno
peruano apoy consistentcmentc
todos los intentos por finalizar la
intervencin extranjera en Amrica Central y traer la paz basada en un
1 acuerdo mutuamente aceptable. En la consecucin de estos objetivos. apoy
'abiertamente
la posicin nicaragense mientras se opona a la ayuda
norteamericana a los contras. as como a una posible intervencin militar en
Nicaragua. El apoyo peruano a Nicaragua fue retrico. pero el gobierno de
, Garca subray en ms de una ocasin que rompera relaciones diplomticas
con cualquier gobierno que atacara a Nicaragua. Cuando los Estados Unidos
\ invadieron Panam en 19H9. el gobierno peruano llam a su embajador en
Washington y denunci lo que consideraba como un agravio a
Launoamrica.r'

\,

Uno de los primeros actos del gobierno de Garca fue romper relaciones
diplomticas con el gobierno sudafricano. y luego estableci lazos
diplomticos con la Organizacin Popular de Arica Sudoccidcntal (SWAPOJ.
\ Tambin particip activamente en conferencias internacionales destinada, a
terminar con el apartlieid. En junio de 1986. el ministro de Relaciones
\ Exteriores del Per fue elegido presidente de la conferencia de las Naciones
Unidas sobre Sanciones contra Sudfrica. En parte para publicitar su poltica
\ sobre la deuda externa. el gobierno peruano asumi un papel ms activo en el
Movimiento No Alineado. Garca asisti a la VIll Cumbre de Pases No
\ Alineados en Zimbabwe. en setiembre de 1986, donde la declaracin final
. reconoci la posicin peruana sobre la deuda externa. Por un tiempo. haba
~ especulaciones de que Garca podra convenirse en el siguiente presidente del
Movimiento No Alineado. una posibilidad que l no abandon hasta agosto de
1988. Por otro lado. el gobierno de Garcfa trat de mantener un postura
independiente. sino crtica frente a los pases socialistas para evitar ser tildado
de comunista. Esta fue una de las razones por las cuales su gobierno busco
\
una asociacin ms cercana con los grupos socialdemcratas de Europa
Occidental. En este sentido, Per decidi ser el anfitrin del XVII Congreso
de la Internacional Socialista realizado en Lima. en junio de 1986. Al mismo
\ tiempo. su gobierno estableci relaciones diplomticas con Carea del Norte a
l fines de 1989. justificando esta controvertida decisin como un acto de
soberana e independencia ideolgica"
El gobierno de Garca tambin desempe un papel dinmico en varia,
organizaciones internacionales. Fue un activo participante en el Sistema
-) \ Econmico Latinoamericano (SELA). al cual conceba como un foro
importante para generar apoyo a sus polfticas econmicas. La XII Reunin
de Ministros de Relaciones Exteriores del SELA. se reuni en Lima, y otorgo
un apoyo limitado l la posicin peruana sobre la deuda externa. El Per era
\ tambin un miembro fundador del Fondo Andino de Reservas (FAR). di'
grupo de 5 pases apoyado por US$ 500 millones en reservas y con una
capacidad de prstamo de US$ 4 mil millones. Asimismo. el gobierno de
Garca promovi la creacin del Fondo Monetario Latinoamericano que
incluira a potencias econmicas como Argentina y Brasil. En la OEA. la
delegacin peruana apoy las enmiendas a su carta y propuso la creacin de
V

.1

206

LA POUTICA

EXTERJOR DEL PERU

una Organizacin Internacional para Amrica Latina y el Caribe (OELAC)


\ que servira como un mecanismo permanente para la consulta poltica en la
regin. Discusiones y contactos informales tambin se produjeron en una
variedad de foros. Estos incluyeron al Grupo de Cantadora, al Grupo de
Apoyo a Cantadora y el ms reciente Grupo de los Ocho, en los cuales el
gobierno de Garca tuvo un papel importante para organizarlos a fin de
incrementar el intercambio y las consultas polticas entre los Estados
latinoamericanos. El Per tambin fue muy activo en la Asamblea General de
las Naciones Unidas, donde su nfasis permaneci en los temas de la deuda
externa y la reduccin de gastos en armamento.
La activa poltica exterior del gobierno de Garca dej poco....e.~
mejorar.Ias relaciones con los Estados Unidos. Problemas tales como la
deuda externa, un acuerdo de aviacin civil, el incremento de la ayuda, y el
sentimiento proteccionista hacia las exportaciones peruanas fueron heredados
del gobierno de Belande. Asimismo, la condena de Garca a la poltica
norteamericana hacia Amrica Central, en general, y Nicaragua, en particular,
1 lo puso en conflicto directo con la administracin Reagan. Sobre el tema de
la deuda, menos del 20 por ciento de las obligaciones peruanas haban sido
contradas con bancos norteamericanos; sin embargo, el gobierno de
Washington
tema que otras naciones deudoras, con acreedores
norteamericanos ms importantes, estuvieran tentados a adoptar la posicin
del 10 por ciento. Una primera controversia con un grupo de transnacionales
petroleras en la cual el gobierno de Garca las acus de no utilizar los
incentivos tributarios para incrementar las exploraciones contribuy al
Ideterioro de las relaciones. Finalmente, Garca empleaba frecuentemente un
lenguaje fuerte y un estilo confrontacional hacia los Estados Unidos,
especialmente en asuntos como la deuda externa y la poltica hacia Amrica
Central. A pesar que su retrica pareca estar diseada para el consumo
\poltico interno, sta exacerb las relaciones del Per con Washington. Por
otro lado, un acuerdo aerocomercial, en noviembre de 1986, termin con la
disputa que se haba originado cuatro aos antes, cuando el gobierno de
Belande cancel el acuerdo anterior. El gobierno peruano tambin recibi
\ elogios ocasionales de Washington por su respuesta al creciente trfico de
narcticos y al trmino de la cumbre regional sobre drogas de febrero de
1990. el presidente Garca felicit al gobierno de los Estados Unidos por
mostrar un entendimiento ms claro de las implicancias sociales y
econmicas del comercio de la cocana. En este contexto, las relaciones
bilaterales, estaban algc.deterioradas pero probablemente eran tan buenas
como poda esperarse.', ~I
Por un perodo de casi tres dcadas. sucesivos gobiernos peruanos
insistieron en una mayor independencia en la conduccin de sus relaciones
externas. Al principio, estos esfuerzos produjeron resultados notables; pero al
\ final de la segunda mitad de los aos 70, Per empez a perder espacio de
maniobra diplomtica. En conjuncin con su bsqueda por una mayor
independencia en sus relaciones externas, el Estado peruano sigui
simultneamente una poltica de desarrollo nacional autnomo. En ltima
1 instancia, el fracaso catastrfico de las polticas econmicas socav sus
iobjetivos de poltica exterior. En la posguerra, ms de dos dcadas de
-'" crecimiento casi ininterrumpido fueron seguidas, despus de 1974, por 16

1%2-1'i'l0

207

aos de decadencia casi continua. En este ltimo perodo. el Estado peruano


perdi el impulso necesario para cimentar los grandes cambios de la poltica
exterior que haba perseguido como parte de su estrategia de desarrollo
global. Como resultado. el Per entr a la dcada de 1990 ms alejado que
~ nunca de las metas del desarrollo nacional autnomo y de una poltica exterior
independiente.

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febrero de 1988). p. 30.

DOCE

La Poltica Exterior del Gobierno


de Fujimori, 1990-1999
La poltica econmica del gobierno de Alan Garca estableci el escenario
para las elecciones presidenciales de 1990 y la eleccin ulterior de Alberto
Fujirnori a la presidencia del Per. De 1987 a 1989 el producto bruto interno
, del Per cay en 28 por ciento mientras que los salarios reales disminuyeron
en un 60 por ciento. Hacia mediados de 1990. los gastos del gobierno eran
I tres veces mayores que los ingresos. y la tasa de inflacin anual excedi el
7.000 por ciento. Al mismo tiempo el nivel de la deuda pblica se increment
de 14,000 millones de dlares a 20.000 millones cuando el gobierno de Garca
no pudo mantener el limitado programa de pagos del 10 por ciento de las
ganancias por concepto de exportaciones que haba proclamado de manera
desafiante en 1985. Al final de la dcada. el gobierno peruano haba dejado
\ de amortizar aproximadamente 2.000 millones de dlares en deudas al FMI y
otras agencias multilaterales de crdito. hecho que lo convirti en uno de los
mayores pases deudores del mundo.'
Mario Vargas L1osa. el novelista de fama internacional, era el favorito
inicial en las elecciones de 1990.
En una campaa presidencial
apropiadamente enfocada en la prolongada crisis econmica, Vargas L10sa
abogaba por un nuevo rgimen econmico basado en polticas de austeridad,
ortodoxia y libre mercado. Vargas L10sa planeaba acabar con el dficit
presupuesta]
eliminando
inmediatamente
todos
los
subsidios
gubernamentales y vendiendo las 161 empresas pblicas que costaban al Per
en su conjunto 2,000 millones de dlares anuales. Tambin prometi reiniciar
el pago de la deuda externa. Alberto Fujimori, fundador del movimiento
Cambio 90, emergi como el principal contendor de Vargas L1osa. Fujimori
tambin propuso una campaa de austeridad y polticas de mercado. Por otro
lado, expuso que el shock propuesto por Vargas L10sa era demasiado drstico
e innecesario.
Como alternativa. propuso el uso de los proyectos de
desarrollo para incrementar la oferta y restaurar la estabilidad econmica sin
causar una depresin. Fujimori tuvo un xito sorpresivo en la primera vuelta
de las elecciones en abril de 1990, y en la segunda vuelta en junio, obtuvo casi
el 57 por ciento de los votos contra un 34 por ciento de Vargas L1osa.
Fujimori tuvo a su favor 23 de los 24 departamentos y gan el 70 por ciento
de los votos en los distritos de clase trabajadora en Lirna.?
Cornprensiblernente, el estado deplorable de la economa peruana fue la
primera prioridad del gobierno de Fujirnori. En un esfuerzo por mejorar sus

relaciones con la comunidad financiera internacional. el presidente electo


viaj a Japn y a los Estados Unidos antes de iniciar su mandato en julio de
1990. Como contraparte a sus promesas de ejecutar un programa de
austeridad y reiniciar el pago de la deuda externa, un grupo de apoyo
\ internacional. que incluy a Japn. Espaa y los Estados Unidos, hizo un
compromiso preliminar para realizar un prstamo puente para cubrir los 2,000
'millones de dlares en deudas vencidas al FMI y a otras agencias financieras
multilaterales. Los peruanos esperaban que el apoyo de estas instituciones
internacionales trajera un alivio de sus acreedores comerciales.'
Menos de dos semanas despus de la toma de posesin, el gobierno de
Fujimori anunci la primera fase de un rgido programa de estabilizacin,
conocido COll10 Fujishock por los peruanos, basado principalmente en
1
medidas que Fujimori haba denunciado durante la campaa electoral. Los
elementos claves del programa incluan la liberalizacin de las polticas de
comercio exterior a travs de la eliminacin de los controles de cambios,
levantamiento de las restricciones a la mayora de las importaciones y una
amplia reduccin de los aranceles. Se dispuso que las empresas pblicas
elevaran los precios de sus productos a niveles rentables. as como una
prohibicin de nuevos contratos y la rescisin de los realizados en los ltimos
meses del gobierno de Garca. Lo ms importante. el gobierno elimin de
I inmediato los controles de precios y subsidios vigentes por dcadas.
Como
\ resultado, el Per experiment el incremento de precios ms alto en un da
durante el siglo XX y la popularidad de Fujimori se vino abajo entre los
niveles ms pobres de la poblacin."
En consecuencia. el gobierno de Fujimori sigui polticas econmicas
ortodoxas interna y externamente en un esfuerzo por restaurar la posicin
internacional del Per y permitirle reingresar al orden econmico
internacional. Internamente. el gobierno se aboc a reducir la inflacin. la
\ burocracia. privatizar empresas pblicas. aumentar los ingresos tributarios y
promover la inversin extranjera. En un esfuerzo por liberalizar el comercio
y promover la libre competencia. tambin elimin aranceles. termin con los
monopolios estatales y levant las restricciones a la posesin de moneda
1 extranjera.
En el exterior. reinici el pago de intereses de algunas
obligaciones extranjeras. intent restaurar la posicin crediticia del Per y
busc nuevas fuentes de financiamiento internacional. En conversaciones
con las agencias multilaterales de crdito como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo. as como con varios gobiernos. incluyendo al
Japn y los Estados Unidos. funcionarios peruanos propusieron la creacin de
un grupo de apoyo de naciones acreedoras dispuestas a otorgar nuevos
prstamos al Per para sacarlo de su crisis. La estrategia peruana fue exitosa,
los gobiernos de Japn y los Estados Unidos acordaron a mediados de 1991
, dar un prstamo puente de 750 millones de dlares dirigido a ayudar al Per
a cancelar sus deudas con las instituciones internacionales. Una vez que estos
pagos se normalizaron. el gobierno de Fujimori se aboc a generar los
prstamos. crditos y fuertes inversiones extranjeras necesarias para reactivar
a la economa peruana y reconstruir su deteriorada infraestructura.!

RELACIONES

CON LOS ESTADOS UNIDOS

Desde el inicio. el gobierno de Fujimori reconoci que el apoyo activo de I(I~


Estados Unidos sera un elemento bsico del xito de su estrategia para
restaurar la posicin internacional del Per. Como resultado de ello. los
contactos iniciales entre los dos Estados se centraron en el tema de I~
r produccin y trfico de drogas. una poltica de gran inters para la
administracin Bush. Este enfoque demostr el pragmatismo inicial del
gobierno de Fujimori. porque los peruanos dentro y fuera del gobierno haban
estado ms involucrados en el combate contra los movimientos terroristas.
especialmente. Sendero Luminoso. de lo que haban estado en la guerra contra
las drogas. La Declaracin de Canagena, de febrero de 1990. acordada entre
los gobiernos de Bolivia. Colombia, Per y Estados Unidos. se centr en el
problema de las drogas y otorg importantes nuevos recursos para enfrentarlo.
Algunos de estos recursos fueron proporcionados al Per ante, de que
Fujimori asumiera la presidencia. otros requeran un compromiso cspectfico
del presidente peruano antes de que estuvieran disponibles."
A pesar de que se esperaba que Fujimori estuviera de acuerdo con un
incremento sustancial de la asistencia militar norteamericana para combatir el
problema de las drogas. sorprendi a muchos observadores al no aceptar en
julio de 1990 una propuesta en este sentido. Argumentando que los
problemas del Per en general. y el de las drogas en particular. no poda! ser
resueltot solamente por medios militares. el gobierno de Fujimori propuso en
\ enero de 1991 una aproximacin alternativa que enfrentaba el asunto de la,
drogas pero pona nfasis en los aspectos econmicos en oposicin a la,
soluciones militares. La propuesta peruana se convirti en la base para un
\ acuerdo marco concluido entre el Per y los Estados Unidos en mayo de 1991.
Si bien el acuerdo reconoca la importancia de la cuestin de las drogas para
los Estados Unidos. ste se centraba en preocupaciones econmicas tales
\ como la Agencia para el Desarrollo Alternativo. la Iniciativa para la-,
Amricas y los buenos oficios de los Estados Unidos en las organizaciones
econmicas internacionales.
Al ir ms all de los simples asuntos de
seguridad para tocar asuntos sociales. econmicos y polticos. el acuerdo
responda a las necesidades y prioridades del Per mucho ms que la
propuesta original de Washington y. por lo tanto. represent un logro
diplomtico sustancial para el gobierno de Fujirnori.?
El gobierno peruano continu cooperando con los Estados Unidos en
asuntos relacionados con las drogas durante toda la dcada. El 12 de mayo de
\ 1995. por ejemplo. las dos partes concluyeron un nuevo acuerdo para
\ promover el desarrollo alternativo y el crecimiento econmico de las zonas
cocaleras del Per. El acuerdo de cinco aos otorgaba ms de 40 millones de
dlares para apoyar una variedad de programas. tales como asistencia tcnica
para la creacin de puestos de trabajo. investigacin en cultivos alternativos.
asistencia financiera. establecimiento de agroindustrias y proteccin del
medio ambiente. Un ao ms tarde el Per y los Estados Unidos firmaron un
nuevo tratado, reemplazando el acuerdo de mayo de 1991. que renov el
compromiso conjunto de luchar contra el trfico de drogas en el Per.
Durante este perodo. el gobierno de Fujimori puso nfasis en la importancia

21 .

LA I'OLlTICA

EXTERIOR DEL PERU

del desarrollo econmico, apoyado en la asistencia extranjera, como


condicin para cualquier estrategia cxitosa de largo plazo dirigida a la lucha
contra las drogas. x
Mientras que el tema de la produccin y trfico de drogas fue un pilar en
las relaciones bilaterales entre el Per y los Estados Unidos desde el inicio del
gobierno de Fujirnori, la poltica de stos hacia el Per en los aos 90 tena un
espectro ms amplio. La poltica de los Estados Unidos hacia el Per, as
como hacia el resto de Amrica Latina, ha sido bien definida por un
,observador
como las 5 "d": drogas, democracia y derechos humanos,
desarrollo econmico, deuda y defensa." La agenda de Washington para el
Per era similar a sus polticas para los otros pases de la regin. Sin
embargo, el nfasis y el enfoque variaban dependiendo de los retos y
oportunidades especficas presentados por cada nacin.
Junto con el tema de las drogas, la cuestin de la democracia y los
derechos humanos en el Per, una preocupacin en Washington a lo largo de
los aos 80. se increment en amplitud e intensidad en la dcada de los aos
90. El presidente Fujirnori. despus de haber sido elegido en elecciones
limpias en 1990 y gozando consistentemente de niveles altos de aceptacin
pblica, sorprendi tanto a sus oponentes como a sus simpatizantes cuando,
en abril de 1992, llev a cabo un autogolpe en un aparente intento por
promover su agenda econmica y poltica. Crecientemente frustrado por
actividades terroristas, presiones int1acionarias, una economa informal
masiva y un parlamento recalcitrante, Fujimori suspendi la constitucin de
1979, disolvi el congreso peruano, desmantel el poder judicial y convoc a
elecciones para una asamblea constituyente que, l esperaba, apoyara la
modificacin del rgimen socialista imperante desde 1968. El autogolpe
sigue siendo IJn tema de controversia dentro y fuera del Per. Sin embargo,
la supresin de la democracia, dirigida en parte a quebrar la oposicin a la
reforma econmica y a facilitar una campaa ms dura contra el terrorismo,
claramente fue un golpe severo a la credibilidad poltica del rgimen de
Fujimori. Hacia mediados de 1992, agencias como el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional y la Agencia para el Desarrollo Internacional
norteamericana, haban pospuesto una serie de decisiones relacionadas con la
asistencia financiera condicionadas a la realizacin de las elecciones
programadas. 10
A mediados de setiembre de 1992, miembros de la Direccin Nacional
contra el Terrorismo capturaron a Abimael Guzrnn, el fundador y lder de
Sendero Luminoso, descabezando a un movimiento terrorista que haba
puesto en peligro la existencia del propio Estado por ms de una dcada. Dos
meses despus, el partido del presidente Fujimori gan la mayora en las
elecciones para el congreso constituyente, celebradas en noviembre de 1992,
as como en el referndum constitucional de octubre de 1993, una vez que el
congreso haba redactado una nueva constitucin. Durante su primer perodo
1 Fujimori
obtuvo niveles de aprobacin que se mantenan generalmente cerca
o sobre el 50 por ciento, muchas veces atribuidos a la creciente sensacin de
seguridad personal producida por la dramtica reduccin de la violencia
poltica. Adicionalmente al encarcelamiento de Guzrnn y al subsecuente
desmantelamiento de gran parte de su organizacin terrorista por las fuerzas
de seguridad, la restauracin de la estabilidad econmica desempe un papel

L'J

importante en la percepcin favorable de la opinin pblica. Dada la


popularidad de Fujimon, pocos observadores se sorprendieron cuando el
presidente tuvo una impresionante victoria en primera vuelta en su
lo candidatura de 1995 para la reeleccin. I I
El xito electoral de Fujimori y su fuerza en las encuestas internas
hicieron poco para silenciar las continuas crticas desde dentro y fuera del
\ Per sobre supuestas violaciones de los derechos humanos. Mientras que el
nmero de personas desaparecidas luego de ser detenidas por las autoridades
declin en la dcada de 1990, los analistas se mantuvieron preocupados por la
incapacidad sistemtica del gobierno para castigar a las fuerzas del orden
responsables de abusos contra los derechos humanos. En este sentido, Carlos
Ir Ivn Degregori observ correctamente que las violaciones a los derechos
I humanos continuaban siendo el taln de Aquiles de la estrategia
antisubversiva del Per.'! A las publicaciones oficiales crticas de la situacin
de los derechos humanos, como el informe anual del departamento de Estado
de los Estados Unidos se sumaron informes frecuentes de organizaciones no
gubernamentales, como la Oficina de Washington para Amrica Latina
\
(WOLA), Amnista Internacional y Human Rights Watch/Arnerica,
detallando casos especficos. u
Cuando el presidente Fujimori suspendi el rgimen constitucional en
1992, una accin que recibi amplio apoyo pblico en el Per, l anunci que
la democracia sera suspendida temporalmente para construir nuevas
instituciones. Desafortunadamente, su reestructuracin del rgimen poltico
socav los contrapesos institucionalcs que ya eran inadecuados para la
proteccin de los derechos humanos. Los decretos legislativos expedidos por
Fujimori debilitaron severamente al poder judicial, as como a las
instituciones representativas. reforzaron la autonoma y la impunidad de la
estrategia antisubversiva de las fuerzas armadas y mellaron los derechos
t constitucionales.
Los nuevos decretos antiterroristas expedidos por el
\ gobierno autorizaban el proceso sumario en tribunales presididos por jueces
annimos "sin rostro". Subsecueruemenre, los Estados Unidos ayudaron a
~ organizar y financiar una comisin internacional de juristas que, en diciembre
de 1993, public un informe crtico sobre el sistema judicial en el Per. El
informe expresaba una preocupacin especial por el desempeo de los jueces
sin rostro, asi como otras violaciones al debido proceso en juicios sobre
terrorismo o traicin a la patria.!"
La cuestin de la democracia y los derechos humanos en el Per ocup al
gobierno de Fujimori por el resto de la dcada. La Comisin Interamericana
de Derechos Humanos de la Organizacin de los Estados Americanos, en su
informe anual de 1996, destac la incapacidad del Per de separar las
funciones de los tres poderes del gobierno y critic lo que vea como una
"interferencia indebida" por parte del poder ejecutivo y los militares en las
labores del poder judicial. Este informe tambin expresaba su preocupacin
por la continua suspensin de los derechos civiles y el control militar a un
gran porcentaje de la poblacin a pesar del marcado descenso en la actividad
terrorista. Al ao siguiente, la destitucin parlamentaria de tres de los siete
miembros del tribunal constitucional y la irrupcin en el congreso por parte
de miembros de las fuerzas armadas. gener una nueva ronda de crticas. El
gobierno de Fujimori defendi agresivamente la situacin de los derechos

humanos pero fue incapaz de silenciar las protestas de los polticos de


oposicin. organizaciones defensoras de los derechos humanos y de gobiernos
extranjeros como el de los Estados Unidos."
Con una creciente estabilidad econmica y poltica en el Per. el gobierno
de Fujimori gradual pero exitosamente se reintegr a la comunidad financiera
internacional
y empez a enfrentar
los asuntos de deuda y
desarrollo. Este proceso fue en gran parte facilitado por el xito de las
reformas econmicas puestas en prctica despus de 1990. Las polticas de
estabilizacin introducidas por el gobierno de Fujimori al inicio de su primer
mandato terminaron con el perodo de hiperinflacin en el cual el gobierno de
Garca haba perdido el control sobre los ndices macroeconmicos. La tasa
~de inflacin continu descendiendo despus de 1990. llegando a niveles de un
dgito en 1997 por primera vez en 25 aos. Al mismo tiempo. las tasas de
crecimiento econmico aumentaron en los primeros aos de la dcada, y
como la tasa de crecimiento demogrfico disminuy. el Per experiment un
incremento proporcional de su PBr per cupita. Tras un lento inicio. el
ambicioso programa de privatizaciones tambin tuvo xito con atractivas
ofertas en varios sectores econmicos.
incluyendo
la minera,
telecomunicaciones y energa. Las exportaciones peruanas tambin se
incrementaron sustancial mente. por primera vez desde la dcada de 1970, as
"
como la tasa de inversin extranjera que respondi favorablemente a los
cambios en la legislacin de inversiones y al programa de privatizaciones del
gobierno. 16
Los esfuerzos para lograr la normalizacin de la economa culminaron
. Ucon el acuerdo con el Cluh de Pars en julio de 1996. mediante el cual el Per
'. " reestructur la mayor parte su deuda de 9.250 millones de dlares con
.! t acreedores
oficiales.
La deuda del Club de Pars. en ese momento.
'representaba e1 28 por ciento del total de la deuda externa del Per. El
acuerdo reprogramaba la deuda peruana en las prximas dos dcadas con un
alivio sustancial en los tres aos siguientes. Sin dicho alivio, el servicio de
esa deuda habra duplicado el monto negociado. El presidente Fujirnori
correctamente calific el tratamiento al Per de "excepcional" cuando
\ anunci que el Per. aparte de Rusia. era el primer pas en concluir un acuerdo
tan favorable con el Cluh de Pars. Posteriormente. el Per. en marzo de
1997, lleg a un acuerdo con la banca privada el cual convirti sus prstamos
bancarios vencidos en Bonos Brady. instrumentos financieros ofrecidos a
descuento o que pagan menores intereses que los prstamos que reemplazan.
\ As, el Per se convirti en el dcimo pas latinoamericano en expedir Bonos
Brady desde su aparicin como parte de plan de arreglo de la deuda con
Mxico en 1990.17
Sin embargo. el crecimiento econmico decay al final de la dcada,
t inicialmente, bajo la influencia del fenmeno de El Nio y la crisis financiera
asitica y, luego por el pnico linanciero que provoc. El Nio caus estragos
en los sectores agrcola y pesquero mientras que los dbiles' precios de las
materias primas irnpactaron negativamente en los principales recursos de
exportacin. A medida que los ingresos por exportaciones caan. el balance
de la cuenta corriente continu deteriorndose. En respuesta, el gobierno de
Fujimori busc una poltica fiscal ms expansiva pero se mantuvo
bsicamente comprometido con las polticas macroeconmicas del pasado. 18

El tema de la defensa fue la quinta y ltima "d' que caracterizo a h


poltica norteamericana hacia el Per en los aos 90. Durante la mayor parte
de las ltimas dos dcadas. este componente estuvo estrechamente vinculado
con las polticas sobre drogas. democracia y derechos humanos del gobierno
peruano. A su vez. el elemento activo de la poltica de defensa estuvo
frecuentemente expresado en trminos de otorga~-;;speder
la ayuda
militar norteamericana hacia el Per. Como otros aspectos de las relacione,
entre el Per y los Estados Unidos durante muchos aos. el componente de
defensa mostr contradicciones. El gobierno 'de los Estados Unidos otorgo
solamente asistencia militar limitada y espordica al Per durante los aos RO
y comienzos de los aos 90. cuando este pas se haba convertido en el
productor de coca ms grande del mundo y enfrentaba una fuerte insurgencia
maoista. Las limitadas adquisiciones militares a inicios de la dcada de 1990
contribuyeron positivamente a los esfuerzos del Per por contener la
hiperintlacin pero tuvieron un impacto adverso en su preparacin milnai
cuando esta nacin se enfrent nuevamente con el Ecuador en 1995.
La Declaracin de Cartagcna de 1990 dise un programa de 2.2{)(}
millones de dlares a ser desembolsados en 5 aos para reducir la oferta de
cocana de la regin andina. Como parte de esta iniciativa. la asistencia
econmica al Per se incrementara a 701.8 millones de dlares en un perodo
de 5 aos de los cuales cerca de un 50 por ciento consista en ayuda
econmica y el otro 50 por ciento estaba destinado para ayuda militar y
policial. La asistencia militar estaba oficialmente destinada para ser utilizada
contra el trfico de drogas. pero. en la prctica. una porcin sustancial del
dinero sera gastada en las unidades de contrainsurgencia que luchaban contra
Sendero Luminoso. El vnculo entre la lucha contra el narcotrfico V la
insurgencia estaba justificado sobre la base que Sendero Luminoso estaba
muy involucrado en el trfico de drogas en el valle del Alto Huallaga.!?
Mientras que la administracin Bush pareca comprometida a jugar un
papel ms significativo en el Per. la entrega de ayuda econmica y militar no
lleg a los niveles planeados. fundamentalmente debido a las polfticas Jcl
gobierno de Fujimori. En setiembre de 1990. el presidente Fujimori rechazo
un paquete de ayuda inicial en razn que pona mucho nfasis en el aspecto
militar de la lucha contra las drogas. Mientras que. cn mayo de 1991. el
contratiempo descrito se resolvi con un acuerdo en el cual los Estados
Unidos acordaron poner mayor nfasis en la asistencia econmica. un nuevo
obstculo surgi debido a la creciente preocupacin del congreso
norteamericano por las violaciones de los derechos humanos en el Per. En
octubre de 1990. dicho congreso aprob la Ley de Control Internacional de
Narcticos que estipulaba que la ayuda de los Estados Unidos podra ser
entregada solo despus de una certificacin presidencial que el pas receptor
estaba cooperando con el control de narcticos. respetando los derechos
humanos y ejerciendo control gubernamental sobre las fuerzas de seguridad.
La nueva legislacin se convirti en un freno significativo de la poltica
norteamericana hacia el Per. porque incluso despus que la administracin
Bush haba certificado al gobierno peruano. en julio de 1991. el congreso de
los Estados Unidos dispuso la suspensin temporal de la ayuda. Mientras el
congreso acord. en setiembre de 1991. desembolsar gran parte de la ayuda
ste exigi nuevas y ms estrictas condiciones para la ayuda rnilitar.-"

218

LA rOLfTICA

EXTERIOR DEL PERU

1990-1999

Irnicamente. el congreso norteamericano debata un incremento de


asistencia militar al Per a inicios de 1992 cuando el presidente Fujimori llev
a cabo su autogolpe . Washington respondi suspendiendo inmediatamente
toda ayuda militar y la mayor parte de la asistencia econmica a pesar que
continu con la ayuda humanitaria y parte del programa antinarcticos.
La
ayuda militar directa as como la asistencia econmica se mantuvieron
suspendidas por el resto de la administracin Bush a pesar que los Estados
Unidos aprobaron los prstamos al Per del Banco Mundial y el Banco
Interamericano
de Desarrollo cuando el presidente
Fujimori realiz
elecciones para el congreso constituyente, en noviembre de 1992.
El
congreso norteamericano. por otro lado, acord no presupuestar fondos
militares al Per en el ao fiscal 1993 con el fin de presionar al gobierno de
Fujimori a restaurar la democracia.
Por tanto, mientras que Washington
pareca determinado a incrementar la asistencia militar y econmica al Per
al inicio del gobierno de Fujimori. esta poltica a la larga fue severamente
frenada debido a preocupaciones por los derechos humanos y las instituciones
democrticas."
En enero de 1995. la permanente cuestin limtrofe peruano-ecuatoriana
estall nuevamente en un conflicto armado, resultando en los enfrentamientos
ms serios desde 1941. La disputa entre el Per y Ecuador impact las
relaciones peruano-norteamericanas
porque plante el tema de la posible
venta de armas de los Estados Unidos a los beligerantes, as como el de una
potencial carrera armamentista en la regin. Para el Per, los combates de
\ principios de 1995 demostraron una falta de preparacin militar adecuada,
acompaada por una ausencia de varios aos en la modernizacin de su
equipo militar.
En consecuencia.
los militares peruanos rpidamente
reaccionaron para adquirir armamento moderno, particularmente aviones de
combate. Mientras que aparentemente preferan los F-16 norteamericanos,
debido a las condiciones impuestas, la incertidumbre que rodeaba cualquier
posibilidad de compra y el precio ms bajo de otras opciones disponibles, las
autoridades peruanas contrataron con Bielorrusia la adquisicin de aviones
Mig-29.22

DESARROLLO

Y COOPERACION

REGIONALES

El gobierno de Fujimori a travs de su mandato continu promoviendo el


compromiso de largo plazo del Per en fortalecer la cooperacin y desarrollo
regionales. El presidente Fujimori asisti a la cumbre del Pacto Andino en La
Paz, a finales de 1990, donde el dilogo se centr en cmo reactivar mejor el
proceso andino. En una evaluacin optimista posterior a la cumbre, Fujimori
inform, luego. que los participantes haban hecho un progreso sustantivo
hacia la meta comn de una mayor integracin andina. A medida que las
barreras arancelarias fueran desmontadas, el comercio entre los miembros del
Grupo Andino sera virtualmente libre. Los ciudadanos de los pases que
constituyen el grupo podran transitar sin restricciones ni necesidad de visa; y
los turistas podran viajar libremente por perodos de hasta tres meses. Segn
Fujimori, los participantes en la cumbre de La Paz tambin acordaron abrir los

219

cielos andinos permitiendo a las aerolneas de los pases miembros operar


libremente en las rutas intraregionales. Finalmente. Fujimori indic que los
trminos del cdigo andino que regulaba el capital extranjero sera
modificado para proveer un tratamiento ms igualitario que tambin reducira
la concentracin de capital en los pases seleccionados.P
A mediados de febrero de 1991, Fujimori presidi la inauguracin de la
reunin del parlamento andino cuando se inici su octavo perodo ordinario
de sesiones en Lima. En mayo de 1991. se uni a los presidentes de Bolivia,
Colombia, Ecuador y Venezuela para una cumbre andina de dos das en
Caracas. En la Declaracin de Caracas, los participantes se comprometieron
al establecimiento de una zona de libre comercio para el mes de enero de 1992
y un mercado comn para 1995. Tambin propusieron una reunin con
representantes del gobierno norteamericano para discutir temas de comercio,
inversin, medio ambiente y trfico de drogas. Finalmente. los presidentes
andinos solicitaron al congreso norteamericano que aprobara un proyecto de
ley que otorgara beneficios comerciales a sus pases. El proyecto estaba
diseado para estimular a los trabajadores agrarios a que sustituyeran su
produccin de coca por productos agrcolas exportables a los Estados Unidos
bajo trminos preferenciales.
Resaltaba la importancia que los Estados
andinos, en general. y el Per, en particular, asignaban a una aproximacin
ms amplia a la guerra contra las drogas que se orientara simultneamente a
los temas del narcotrfico y a las necesidades de desarrollo econmico de las
reas rurales donde se cultivaba la coca24
En agosto de 1991, el gobierno de Fujimori se uni a los gobiernos de
tChile y Mxico al renovar sus solicitudes para constituirse en miembros
activos del Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfico (PECC), un
objetivo que los tres Estados pronto alcanzaron. Cuatro meses despus, los
cinco pases andinos, bajo una fuerte presin del Per para incrementar el
ritmo de la integracin andina a fin de coincidir con los planes peruanos de
desempear un papel ms activo en la economa internacional, convinieron,
en el acuerdo de Barahona establecer una zona de libre comercio y una unin
aduanera en 1992. Al mismo tiempo. los representantes peruanos se unieron
a otros pases amaznicos en adoptar una posicin conjunta ante la prxima
Conferencia del Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas.P
En 1992, la crisis poltica en el Per agrav el creciente roce entre los
miembros del Grupo Andino quienes se esforzaban por alcanzar un consenso
ms amplio en temas econmicos.
El impacto del autogolpe
fue
especialmente daino para las relaciones subregionales porque el Per.
luchando para ordenar su propia economa, pronto se retir del planificado
\arancel andino comn, un elemento central de los esfuerzos de integracin
comercial regional. Cuando el Per suspendi el programa para extender
preferencias arancelarias a los productos andinos, el gobierno de Fujimori
anunci su voluntad de aplicar sus tarifas simplificadas del 15 y 25 por ciento
a las importaciones de productos bolivianos. colombianos, ecuatorianos y
venezolanos.
Mientras que el autogolpe no result en una suspensin
automtica de las relaciones comerciales con el Per, los miembros del Grupo
Andino fueron renuentes a legitimar las acciones de Fujimori mediante la
conclusin de nuevos acuerdos econmicos.
La crisis peruana fue, por lo
tanto, un retroceso para los objetivos del Grupo Andino de unificar SIIS

aranceles y regmenes de comercio y sus efectos tambin amenazaron con


inhibir el futuro de los esfuerzos de integracin andina."
En la reunin ministerial del Grupo Andino de agosto de 1992. los
representantes peruanos propusieron retirar al Per de la participacin activa
en el grupo por un perodo de dos aos. Pocas semanas despus. Per se
opuso al arancel externo comn en una reunin del Grupo Andino realizada
en Quito. Con el retiro temporal del Per del Grupo Andino, ste perdi la
, mayora de las ventajas arancelarias del mercado andino; y su retiro tambin
retras la evaluacin peruana en otros esfuerzos de integracin regional
econmica tales como el Mercosur. El gobierno peruano trat de dar una
imagen positiva a su retiro del Grupo Andino. El presidente Fujimori
subray que la decisin de suspender las obligaciones peruanas era una
medida temporal que no marcaba un cambio permanente de polftica. Agreg
que la decisin de retirarse solo fue tomada luego de consultar a los miembros
del Grupo Andino y que se deba principalmente a los distintos niveles de
estabilizacin prevalecientes en los otros Estados miembros.
Otros
funcionarios peruanos recalcaron que el sector agrario del Per, en particular,
necesitaba un perodo de transicin. El ministro peruano de Industria tambin
atac la nocin que el Per se estaba retirando realmente del Grupo Andino.
\ puesto que permaneca como un miembro asociado."
En abril de 1994. la Decisin 353 del Pacto Andino detall los trminos
~para el retorno pleno del Per. El gobierno peruano deba empezar
inmediatamente
a armonizar sus polticas macroeconmicas
y sus
negociaciones comerciales externas con las del grupo. Al mismo tiempo,
deba implementar un arancel cero para los productos comerciales
intraregionales a los que actualmente impona un 5 por ciento para luego
expandir este nivel a todos los rubros. asumiendo que haba progreso en la
armonizacin de las polticas y mecanismos comerciales. En este punto. el
,\per planific una reintegracin plena con el Grupo Andino. enjunio de 1995.
Sin embargo. el contlicto de enero de ese ao con el Ecuador retras los
planes de reducciones arancelarias y el reingreso pleno al grupo."
Despus de su retiro temporal del Grupo Andino, el gobierno peruano
negoci una serie de nuevos acuerdos comerciales bilaterales con pases
vecinos como Colombia. Ecuador y Venezuela. Asimismo. las negociaciones
con Bolivia resultaron en un acuerdo. a principios de 1992. en el que el Per
otorgaba a este pas una zona franca y un parque industrial en el puerto
peruano de IIo a cambio de facilidades similares en Puerto Suiez, en el ro
Paraguay. Tanto Bolivia como el Per aclamaron el acuerdo de IIo como un
\ paso histrico que beneficiara significativarnente el desarrollo econmico
regional. Bolivia y Per luego concluyeron acuerdos adicionales destinados
a promover el desarrollo econmico y mejorar el uso de la zona franca y el
puerto de 110. as como a desarrollar el sistema del lago Titicaca y
promover la expresin cultural de ambos pases."
Al mismo tiempo. el gobierno de Fujimori emprendi una nueva ronda de
conversaciones con Chile destinada a la plena puesta en vigencia de los
trminos del Tratado de Tacna y Arica de 1929 y su protocolo complementario.
El artculo 5 del tratado estableca que Chile deba construir en Arica, a favor
del Per, un malecn de atraque. una aduana y un terminal para el ferrocarril

a Tacna. El artculo 7 del acuerdo. que en efecto reconoce una servidumbre.


estableca que ambas partes respetaran los derechos privados legalmente
adquiridos en los territorios que permanecieran bajo su respectiva soberama
incluyendo el derecho peruano sobre la Compaa del Ferrocarril de Tacna )
Arica. Finalmente. los trminos del protocolo complementario establecan
que el Per deba recibir completa libertad de trnsito de personas. bienes y
armas desde y hacia el territorio peruano, una vez que las facilidades
portuarias estuvieran construidas. A mediados de los aos 80, Chile acord
entregar al Per el muelle en Arica que haba construido a su favor. as como
conceder al Per el derecho de usar el ferrocarril Tacna-Arica, Sin embargo.
el tema de la completa libertad de trnsito del ferrocarril al muelle result ser
controvertido y las autoridades peruanas. al principio del primer perodo de
Fujimori, siguieron argumentando que los trminos de los acuerdos de 19211
an no estaban siendo plenamente honrados.'?
Las negociaciones formales con Chile comenzaron a principios de 1993
e inicialmente parecieron ser fructferas. Representantes de Chile y el Peru
concluyeron un acuerdo en mayo de 1993. llamado las "Convenciones de
Lima" que parecan resolver los ltimos desacuerdos que afectaban la plena
puesta en vigencia del tratado de Tacna y Arica de 1929 y su protocolo
complementario.
Desafortunadamente.
las apariencias probaron ser
nuevamente engaosas.
Menos de dos aos despus, el ministro de
Relaciones Exteriores Francisco Tudela y su contraparte chilena anunciaron
que las Convenciones de Lima de 1993 estaban siendo dejadas de lado puesto
que ya no eran apropiadas para las negociaciones entre el Per y Chile. En su
lugar, las partes acordaron buscar lo que fue llamado una "frmula prctica '!
concreta" relacionada a las facilidades previstas en los acuerdos de 1929. EII
los cuatro aos siguientes, se hicieron muy pocos progresos en este tema
mientras que el Per estaba concentrado en su disputa limtrofe con el
Ecuador. Sin embargo. la plena puesta en vigencia de los trminos del tratado
de Tacna y Arica de 1929 y el protocolo complementario permaneci como
prioritario en la agenda de poltica exterior del Per.')
El gobierno de Fujimori. con el pleno apoyo del gobierno japons. logro
\ con xito convertirse en miembro pleno del Foro Asia-Pacfico de
Cooperacin Econmica (APEC). En 1999 el presidente Fujimori realiz su
dcima visita al Japn desde que asumi la presidencia en 1990. a fin de
conmemorar el centenario de la primera migracin japonesa al Per. Por otro
lado. a mediados de 1998. el Per logr un nuevo acuerdo de libre comercio
con Chile, que elimin de inmediato los aranceles para ms de 2.500
productos y estableci la reduccin de los aranceles para otros productos en
un perodo de tres a dieciocho aos. Al mismo tiempo, el gobierno peruano
continu impulsando una mayor integracin econmica con la regin as
como en un frente ms amplio. En la cumbre del Grupo de los 15 pases en
vas de desarrollo de El Cairo, Egipto, en mayo de 1998. por ejemplo, el
presidente Fujimori propuso la plena integracin del Per y otros Estado';
latinoamericanos al Tratado de Libre Comercio de Nortearnrica (NAFTA por
sus siglas en ingls) como parte de una estrategia que poda conducirlos a 111
creacin de una agrupacin de pases en desarrollo.'?

222

LA POLlTICA EXTERIOR DEL PERU

ACUERDO

1990-1999

PERU-ECUADOR

Despus de casi una dcada de relativo silencio, la disputa entre el Per y


Ecuador nuevamente fue motivo de noticias internacionales a mediados de
1991. La tensin se increment a lo largo de la frontera despus que informes
de agosto de 1991 sealaban que tropas ecuatorianas haban cruzado hacia
territorio peruano el mes anterior en el remoto sector ubicado en la
confluencia de los ros Yaupi y Santiago. Un conflicto armado solo fue
evitado despus que los ministros de Relaciones Exteriores del Per y
Ecuador llegaron a un acuerdo de caballeros para separar las fuerzas y
establecer una zona de seguridad comn en el rea en disputa. El gobierno
peruano tom ventaja del incidente para reiterar su antiguo compromiso con
los trminos del Protocolo de Ro de 1942. El gobierno ecuatoriano, por el
otro lado, trat de aprovechar el incidente para cuestionar la esencia misma
del acuerdo de Ro como arreglo definitivo y como un proceso de
demarcacin de la frontera. En un discurso a las Naciones Unidas, en
setiembre de 1991, el presidente ecuatoriano propuso el arbitraje del Papa
Juan Pablo II de lo que l llam "nuestra vieja disputa territorial con el Per".
El gobierno de Fujimori rpidamente rechaz la propuesta ecuatoriana sobre
la base que no haba necesidad para un arbitraje papal de la disputa territorial
que haba quedado definitivamente resuelta casi cinco dcadas antes a travs
de la conclusin del Protocolo de RoJ'
A finales de 1991, el gobierno peruano present una nueva iniciativa
destinada a resolver la disputa de forma pacfica dentro de los marcos del
Protocolo de Ro. La propuesta peruana, basada en el artculo 6 del protocolo
que otorga al Ecuador goce de un derecho de navegacin libre e ilimitado en
el Amazonas y sus afluentes septentrionales, inclua un tratado de comercio y
libre navegacin en la regin del Amazonas y un acuerdo sobre medidas de
fomento a la confianza.
Como parte del paquete de propuestas el Per
esperaba que Ecuador aceptara concluir con la demarcacin de la frontera de
conformidad con el Protocolo de Ro. La conclusin de un acuerdo ms
amplio sobre integracin limtrofe, as como un plan econmico y social de
desarrollo para toda el rea fronteriza, ofrecan prospectos sugerentes para un
desarrollo bilateral y multinacional.
El presidente Fujimori hizo pblicos
muchos de estos conceptos iniciales, en enero de 1992, en una serie de
propuestas presentadas durante la primera visita oficial en la historia de un
presidente peruano al Ecuador. El gobierno ecuatoriano recibi con cautela
las propuestas de Fujimori: y mientras un acuerdo comercial entre el Per y
Ecuador fue concluido luego en noviembre de !992, Quito nunca respondi
oficialmente a las propuestas peruanas de enero de 1992. Sin embargo, debe
destacarse esta iniciativa puesto que muchos de los conceptos adelantados por
el Per en 1991 y 1992 se constituiran, ms tarde, en una parte integral del
acuerdo global y definitivo de la disputa entre el Per y Ecuador alcanzada
seis aos despus-"
Las fuerzas armadas del Per y Ecuador nuevamente se enfrentaron en
enero de 1995 en lo que result ser el conflicto ms serio desde 1941. Sin que
ninguna de las partes lograra una solucin militar decisiva, el Per inici una
ofensiva diplomtica que ayud al cese de las hostilidades. Como parte de un

r
i

223

esfuerzo diplomtico
sostenido, tanto el Per como Ecuador pronto
introdujeron cambios significativos de poltica que hicieron una importante
contribucin al proceso de paz. De gran significado, el presidente del
Ecuador, el 24 de enero de 1995, convoc una reunin de emergencia a los
garantes del Protocolo de Ro para informarles de los incidentes fronterizos y
solicitarles su asistencia para resolverlos.
Poco despus, el ministro de
Relaciones Exteriores del Ecuador confirm que su gobierno ahora
consideraba al Protocolo de Ro como vigente, revirtiendo, por lo tanto, la
tesis de la nulidad seguida por el Ecuador desde 1960. A pesar de que el
Ecuador continu cuestionando
la validez del Protocolo
de Ro,
supuestamente porque anomalas geogrficas hacan imposible la ejecucin
de una clusula clave, este cambio de una poltica largamente sostenida hizo
posible que las partes pudieran regresar al protocolo como vehculo para una
solucin definitiva de la disputa. Casi al mismo tiempo, el gobierno peruano
tambin demostr su flexibilidad en su posicin de que el Protocolo de Ro y
el laudo del capitn Braz Das de Aguiar constituan, de por s, la solucin
final de la disputa. Cuando el Per ofreci un cese al fuego unilateral a
mediados de febrero de 1995, formalmente reconoci la existencia de
desacuerdos que impedan demarcar la frontera y que era apropiado que el
Ecuador, el Per y los garantes los abordaran dentro del marco del Protocolo
de R035
Desde la primera reunin de Brasil, en enero de 1995, el proceso de
pacificacin que condujo al arreglo final puede ser dividido en tres grandes
etapas. En la primera etapa, que fue principalmente militar en su alcance, el
Per y Ecuador, con la asistencia de los garantes, pusieron fin a los
enfrentamientos en la cordillera del Cndor y estabilizaron la situacin
militar a lo largo de la frontera. En la segunda etapa, el Per y el Ecuador,
asistidos por los garantes, condujeron discusiones sustantivas a nivel
ministerial dirigidas a identificar y articular los principales puntos de
divergencia.
La segunda etapa fue importante porque el acuerdo sobre
cuestiones procesales claves, como la validez del Protocolo de Ro y el papel
de los garantes, era necesario antes que Ecuador y Per pudieran avanzar en
la negociacin de temas especficos.
En la etapa final, las dos partes,
nuevamente apoyadas por los garantes, condujeron discusiones detalladas y
sustantivas dirigidas a resolver la disputa."
El 17 de febrero de 1995, el experimentado diplomtico peruano J.
Eduardo Ponce- Vivanco, su contraparte ecuatoriana y representantes de los
cuatro garantes, firmaron la Declaracin de Paz de Itamaraty entre el Per y
el Ecuador. Los acuerdos de Itamaraty se centraron en la necesidad de poner
fin a los enfrentamientos, estabilizar la frontera e iniciar el proceso de
demarcacin.
Cinco de las seis disposiciones de la declaracin estaban
relacionadas a aspectos militares del conflicto con una clusula final que
estableca conversaciones bilaterales entre el Per y Ecuador con la finalidad
de resolver las diferencias subsistentes. Simultneamente a la conclusin de
los acuerdos de Itamaraty, los cuatro garantes del Protocolo de Ro emitieron
una declaracin con la intencin de proseguir los esfuerzos para alcanzar un
acercamiento en concordancia con sus responsabilidades, bajo los trminos
del protocolo y de acuerdo con el punto final de la Declaracin de Paz que
convocaba al Per y a Ecuador a un proceso de conversaciones bilaterales.

Esta declaracin de motivos luego prob ser importante porque asegur la


continua participacin de los garantes en el proceso de paz."
Como el cumplimiento de las estipulaciones militares de la Declaracin
de Paz de Itamaraty tom casi un ao. la etapa procesal solo se inici a
principios de 1996 con conversaciones en Lima y Quito entre el ministro de
Relaciones Exteriores Francisco Tudela y su contraparte ecuatoriana. El
resultado ms significativo de esta ronda de conversaciones fue el acuerdo de
1 poner por escrito. por primera vez desde 1948. las diferencias sustanciales del
1 Per y el Ecuador referidas a la frontera. El Ecuador puso sobre el tablero
cuatro diferencias subsistentes. en marzo de 1996. Primero, se refiri a la
inejecutabilidad parcial del Protocolo de Ro debido a la ausencia de la
divisoria de aguas entre los ros Zamora y Santiago. Al proceder de esta
manera. Quito reforz su reclamo de acceso libre y soberano al rfo Amazonas
a travs del Maran. Segundo, resalt los problemas demarcatorios entre el
hito "Cusumaza-Bumbuiza"
y el ro Yaupi, as como en el sector de
Lagartococha-Geppi.
Tercero. ~
a los problemas de navegacin
producidos en la interseccin de los ros por las lneas demarcadas, as como
a un problema en el ro Napa en el sector Yasun-Aguarico. Finalmente, el
Ecuador incluy en la lista el Canal de Zarumilla. donde el lodo obstrua el
flujo de agua contribuyendo a un permanente problema de manejo de aguas.s
El gobierno peruano introdujo sus observaciones sobre las diferencias
subsistentes con un enftico enunciado que reiteraba su posicin que
cualquier solucin a largo plazo con el Ecuador significaba completar la
demarcacin establecida en el artculo 8 del Protocolo de Ro de conformidad
con sus documentos complementarios y con el laudo del capitn Braz Das de
Aguiar, Luego enumeraba dos sectores de la frontera donde consideraba que
subsistan diferencias. Primero, en el sector de Lagartococha, seal la
naciente del ro Lagartococha-rfo Geppi. En segundo lugar, en la cordillera
del Cndor, el Per seal los sectores entre los hitos "Cunhuime Sur" y "20
de noviembre". as como entre el hito "Cusurnaza-Burnbuiza"
y la
confluencia de los ros Yaupi y Santiago.'?
Mientras que ms tarde se comprob la imposibilidad de alcanzar la meta
original de un acuerdo integral de paz antes de las elecciones generales en el
Ecuador, en mayo de 1996. representantes de los dos pases se reunieron en
Buenos Aires, en junio de 1996, y en Santiago de Chile, en octubre de 1996,
en un esfuerzo por disear un marco de procedimientos aceptable para las dos
partes que les permitiera resolver los temas clave una vez que hubieran
avanzado a la etapa de las discusiones de fondo. En Buenos Aires, las partes
acordaron apelar a los garantes cuando no pudieran llegar a un acuerdo en un
punto especfico, una medida que luego result ser decisiva cuando otorg
una base procesal para recurrir a los garantes, en octubre de 1998, para una
solucin definitiva a la disputa. En Santiago, el Per y Ecuador acordaron
empezar las discusiones de fondo el 20 de diciembre de 1996, una fecha que
luego fue pospuesta debido a inesperados problemas internos en ambos
pases, incluyendo la toma de la residencia del Embajador del Japn, en Lima,
el 17 de diciembre de 1996. Como resultado de ello y otros eventos, las
conversaciones de fondo entre el Per y Ecuador no se iniciaron hasta
mediados de abril de 199740

Luego de discusiones prolongadas y sustantivas desde abril a setiembre


de 1997. el Per y Ecuador acordaron en la Declaracin de Brasilia. firmada
el 26 de noviembre de 1997. examinar los cuatro temas siguientes en un
esfuerzo por llegar a una solucin integral: 1) Tratado de Comercio y
Navegacin. 2) Acuerdo Amplio de Integracin Fronteriza. 3) Fijacin de la
Frontera Terrestre Comn y 4) Comisin Binacional sobre Medidas de
Confianza Mutua y de Seguridad. Junto con estas negociaciones bilaterales.
el Per y Ecuador acordaron designar dos grupos de expertos tcnicos y
jurdicos para que abordaran los temas demarcatorios fronterizos pendientes.
Entre febrero y mayo de 1998, ambas partes se concentraron en sustentar sus
respectivas posiciones sobre tres sectores especficos ante estos expertos
nombrados. Lagartococha-Geppi.
"Cusumaza-Bumbuiza"
al Yaupi y
"Cunhuirne Sur"-"20 de noviembre". El 8 de mayo de 1998, los expertos
tcnicos y legales emitieron su opinin no vinculante en estos temas.
opiniones que principalmente apoyaron las posiciones siempre defendidas por
el Per. Las opiniones de los expertos. a pesar de no ser vinculantes en ese
momento. luego resultaron ser muy importantes cuando formaron la base de
la propuesta final diseada por los garantes y que solucion la disputa."
J Con las negociaciones bilaterales estancadas, los presidentes Fujimori y
Mahuad, del Ecuador, acordaron pblicamente, a principios de octubre de
1998, acudir a un procedimiento en el que los cuatro garantes del Protocolo
de Ro propondran la solucin final de la disputa. cuya aceptacin deba ser
\ obligatoria para ambas partes y aprobada por adelantado por los congresos del
Per y Ecuador. Una vez que ambos congresos aprobaron el procedimiento.
los garantes anunciaron el 23 de octubre de 1998, un acuerdo global y
definitivo de la disputa Per-Ecuador. un acuerdo que claramente reflej las
opiniones legales y tcnicas articuladas en mayo por los expertos externos.t?
El acuerdo global y definitivo de paz anunciado por los garantes fij la
lnea de frontera en el sector no demarcado de la cumbre de la cordillera del
Cndor y estableci su demarcacin a travs de 23 hitos (artculo 1). Para
apoyar esta decisin. los garantes citaron el Protocolo de Ro y lo establecido
por el laudo del capitn Braz Das de Aguiar. El acuerdo tambin estableci
la creacin de dos reas de "proteccin eco lgica" o parques nacionales en la
zona fronteriza. bajo la soberana y jurisdiccin de los Estados respectivos
(artculo 7). Estas zonas ecolgicas contiguas deban llevar el mismo
nombre y coincidir con el recientemente demarcado sector de la frontera
comn. Finalmente. los garantes otorgaron al Ecuador un kilmetro cuadrado
de terreno en territorio peruano en el punto denominado Tiwinza, el lugar de
las luchas ms intensas en 1995. La transferencia del terreno no conllevara
ninguna "consecuencia a la soberana" del Per y el Ecuador recibira el ttulo
de propiedad conferido bajo la legislacin peruana, excepto el derecho de
transferir la propedad."
El acuerdo global y definitivo de paz concluido en Brasilia tambin
estableci que el Per y Ecuador formalizaran los siguientes acuerdos marco:
Tratado de Comercio y Navegacin; Acuerdo Amplio de Integracin
Fronteriza, Desarrollo y Vecindad; y el Convenio de Aceleracin y
Profundizacin del Libre Comercio entre el Per y Ecuador. Finalmente, el
acuerdo de paz previ un intercambio de notas diplomticas sobre el Canal de
Zarumilla, el ro Napa y la Comisin Binacional de Confianza Mutua y de
Seguridad."

1990-1999

Los trminos del Tratado de Comercio y Navegacin aluden al artculo 6


del Protocolo de Ro que estableca que el Ecuador gozara de libre e ilimitada
navegacin en el ro Amazonas y sus tributarios septentrionales. En el pacto,
el Per otorg al Ecuador. acceso libre. continuo y perpetuo al ro Amazonas
(artculos 1 Y2); Yasimismo. el acuerdo prescribi el establecimiento de dos
centros ecuatorianos para el comercio y navegacin capaces de procesar
bienes y reexportar productos (artculo 22). Localizados en las riberas de
ros arnaznicos, por una concesin de 50 aos, cada uno de estos centros de
ISO hectreas deba ser administrado por compaas privadas designadas por
el Ecuador pero registradas en el Per (artculo 25)45
La propuesta de un Acuerdo Amplio de Integracin Fronteriza, Desarrollo
y Vecindad. elaborada para incrementar de forma significativa la inversin
pblica y privada en las regiones fronterizas del Per y Ecuador, fue el
producto de la Comisin Binacional de Integracin Fronteriza. una de las
cuatro comisiones establecidas en enero de 1998. El acuerdo integral inclua
cuatro componentes: 1) La Comisin de Relaciones Fronterizas. 2) El
Fortalecimiento de la Cooperacin Bilateral. 3) El Rgimen Fronterizo y 4) El
Plan Binacional de Desarrollo de la Regin Fronteriza. En el acuerdo, el Per
y el Ecuador dieron prioridad a aquellas lneas de accin a travs de la
cooperacin bilateral que ayudaran a fortalecer su relacin. En este contexto,
el rgimen fronterizo propuso nuevos parmetros de accin para mejorar las
relaciones fronterizas, tales como procedimientos simplificados en la frontera.
nuevos mecanismos de coordinacin bilateral y facilidades administrativas
modernizadas. En el plan binacional, el Per y el Ecuador convinieron en
elaborar y ejecutar un esquema que mejorara el nivel de vida de los residentes
del norte y noreste del Per y del sur y sudeste de Ecuador, as como en
estimular la integracin fronteriza y la cooperacin entre los dos Estados. La
comisin tambin dise un acuerdo tentativo para acelerar y profundizar el
libre comercio entre los dos vecinos que se centraba en la necesidad de un
rgimen comercial Iiberalizado."
El acuerdo sobre el Canal de Zarumilla, que fue concluido el 8 de abril de
1998. estableci la administracin del canal y la futura utilizacin de sus
recursos fluviales. La Comisin Binacional sobre Medidas de Confianza
Mutua y de Seguridad, conformada en el acuerdo del 20 de mayo de 1998, fue
el producto de una de las cuatro comisiones especiales establecidas a
mediados de enero de 1998. Finalmente, el intercambio de notas sobre el ro
Napo aludi a los problemas vigentes creados por el traslado del cauce del
ro."?
En octubre de 1998, el Banco Interamericano de Desarrollo anunci un
prstamo de 500 millones de dlares para el desarrollo econmico y social de
la zona de frontera. Esta fue la primera entrega de un compromiso
internacional por 3,000 mi Ilones de dlares para desarrollar las zonas
fronterizas peruano-ecuatorianas.
A principios de febrero de 1999, el
compromiso internacional total para la zona de frontera se haba
incrementado a ms de 1.500 millones de dlares. Asimismo, se prev que
los acuerdos de paz de octubre doblarn o inclusive triplicarn el comercio
entre el Per y Ecuador en un lapso de tres aos. El 13 de noviembre de 1998,

f
t

227

el congreso peruano aprob por un amplio margen el acuerdo de Integracin


Fronteriza y el Tratado de Comercio y Navegacin. los dos acuerdos que
requeran aprobacin parlamentaria en el Per. El congreso ecuatoriano luego
aprob el acuerdo de Integracin Fronteriza el 19 de noviembre de 1998.
abstenindose de aprobar el Tratado de Comercio y Navegacin. porque de
acuerdo con la constitucin ecuatoriana. era de potestad del poder ejecutivo.f
Tanto Ecuador como Per deseaban que todos los hitos fueran instalados
lo ms pronto posible a fin de completar la demarcacin de la frontera y que
entraran en vigencia los acuerdos de Brasilia. Los cuatro hitos del sector
Lagartococha-Geppi, la primera zona de frontera en ser abordada. fueron
formalizados el 18 de enero de 1999. en presencia de los presidentes de
Ecuador y Per. En la regin de la cordillera del Cndor. la zona de
"Cusumaza-Burnbuiza"- Yaupi fue demarcada primero y seguida luego por la
cadena principal de esa cordillera. desde el hito "Cunhuirne Sur" al "20 de
Noviembre." La demarcacin de la frontera entre el Per y el Ecuador fue
completada. finalmente. en mayo de 1999.
Con los principales objetivos de la poltica exterior peruana inamovibles
a travs de los aos 90. en este perodo. el gobierno peruano. goz de mayor
xito en adelantar sus polticas externas ms que en cualquier otro perodo de
tiempo en la segunda mitad del siglo XX. El gobierno de Fujimori
reestructur la deuda externa en trminos muy favorables y restaur la
posicin del Per en la comunidad financiera internacional,lo cual estableci
el escenario para la bsqueda de una poltica de desarrollo nacional ms
autnoma. Las relaciones bilaterales con los Estados Unidos, al final de la
dcada, han sido las ms positivas de los ltimos tiempos. La solucin
exitosa de la disputa Per-Ecuador, en trminos ampliamente favorables para
el Per, alcanz una meta articulada por los sucesivos gobiernos peruanos
desde que Augusto B. Legua concluy el Tratado de 1929 de Tacna y Arica.
Para identificar la fuente de dicho xito, debe reconocerse que el gobierno de
Fujimori repetidamente
ha demostrado
tanto pragmatismo
como
perseverancia en el seguimiento de una serie de iniciativas de poltica, tanto
audaces como innovadoras.
Por otro lado. muchas de las polticas
perseguidas por el Per han gozado de un alto nivel de convergencia con los
aspectos de la poltica exterior de los Estados Unidos durante la era de la
posguerra fra. Las polticas econmicas ortodoxas de Fujimori, con su
nfasis en la economa de mercado, estabilizacin y privatizacin, estuvieron
en lnea con la visin de Washington. Los Estados Unidos tambin estuvieron
dispuestos a trabajar con el Per en el desarrollo de una estrategia ms
efectiva en la guerra contra las drogas aunque implicara el incremento de la
asistencia financiera y un nfasis en el desarrollo alternativo. Enfrentados por
una variedad de conflictos en el mundo. los Estados Unidos estaban muy
dispuestos a hallar una solucin integral a la disputa Per-Ecuador. Un
creciente apoyo del gobierno japons, debido. en parte, a los orgenes de
Fujimori. tambin fue importante en generar apoyo financiero para sus
polticas sobre deuda y desarrollo. as como el apoyo diplomtico para una
mayor participacin en la cuenca Asia-Pacfico.

NOTAS

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Pittsburgh
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Convenio de Aceleracin y Profundizacin del Libre Comercio entre el Per y el
Ecuador, 26 de octubre de 1998; Intercambio de Notas Ro Napo, 26 de octubre de
1998; Intercambio de Notas Canal de Zarumilla. 26 de octubre de 1998; Intercambio de
Notas del Acuerdo de Constitucin de la Comisin Binacional Peruano-Ecuatoriana
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Per y la Repblica del Ecuador, 26 de octubre de J998.
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TRECE

Conclusiones
Al principio de la etapa independiente, las tradiciones econmicas, sociales y
polfticas de Per provinieron de la adaptacin del colonialismo espaol a las
realidades del nuevo mundo. La lucha por la independencia introdujo algunos
cambios mnimos, pero no dio lugar a una transformacin sustancial de las
estructuras coloniales. Por el contrario, la independencia polftica de Espaa
dej intactos los elementos fundamentales de la sociedad peruana que se
haban desarrollado y cristalizado a lo largo de trescientos aos de dominio
colonial. Las estructuras socioecon6micas del Per despus de I 825 no eran
sustantivamente diferentes a aquellas existentes antes de la batalla de
\ Ayacucho, y su carcter colonial permaneci intacto durante el siglo XIX.
Bsicamente, ello implicaba la vigencia de una sociedad jerrquica, con
\oportunidades extremadamente limitadas para una participacin poltica
significativa y con una economa orientada hacia la exportacin de minerales
y productos agrfcolas. Eventualmente, las caractersticas dominantes de la
sociedad colonial empezaron a cambiar, pero esta evolucin fue lenta y
dolorosa.
La composicin de la sociedad contribuy a la turbulencia poltica que
debilit al Per durante las dos dcadas posteriores a su independencia, con
un impacto devastador sobre su poltica exterior. A pesar que el Per adopt
la forma democrtica de gobierno, el sistema colonial espaol no haba
preparado a la ciudadana para que pudiera desenvolverse dentro del marco de
una repblica democrtica. Asimismo, el movimiento independentista careca
de una clara ideologa. Durante el siglo XIX, los peruanos generalmente se
encontraban divididos entre liberales y conservadores. debatiendo -como
tema central de esta discusin ideolgica- cual debera ser la forma ptima de
gobierno para su nacin. Esta cuestin era de suma importancia pues
acompa primero la divisin entre monrquicos y republicanos y luego la
diferenciacin entre centralismo y federalismo. Mientras tanto, la nacin se
vio envuelta en un largo perodo de regmenes cambiantes, caticos y
destructivos a cargo de una sucesin de caudillos militares. El militarismo,
que surgi incluso antes que se obtuviera la independencia, permaneci por
un perodo prolongado constituyendo un rasgo predominante de la poltica
latinoamericana en general y de la poltica peruana en particular. De manera
similar, el caudillismo tuvo una fuerte influencia sobre la polftica exterior del
, Per en las primeras dcadas de su vida como nacin. Per recin tuvo su
primer jefe de Estado civil en 1872, y no pudo disfrutar de perodos largos de
dominio civil sino hasta el siglo XX. Comparado con las circunstancias

233

234

LA POLITICA EXTERJOR DEL PERU

existentes en otros Estados de Amrica del Sur, las fuerzas del militarismo y
'~ del caudillismo tuvieron un impacto significativo, sostenido y mayormente
negativo sobre la poltica exterior peruana.
En el contexto prevaleciente durante las primeras dcadas de la
independencia, la poltica exterior del Per comprensiblemente tuvo un
enfoque muy limitado, concentrndose en los asuntos subregionales y
fegionales.
Durante la mayor parte del siglo XIX sus principios bsicos
'IPodran resumirse en soberana poltica, integridad territorial, solidaridad
continental e independencia econmica. Como la mayor parte de los Estados
pe~os,
Per permaneci altamente vulnerable a la penetracin y
\explotacin externas; consecuentemente, su poltica exterior permaneci muy
vinculada a los condicionamientos internos as como a las interrogantes sobre
el desarrollo nacional. La limitada integracin...Qacional y el bajo grado de
consenso, contribuyeron a los niveles prevalecientes de 'inestabilidad interna
y tuvieron una influencia perniciosa en la poltica exterior peruana en las
dcadas siguientes. El regionalismo como fuerza poltica tambin implic el
surgimiento de conflictos internacionales; la competencia con sus vecinos
involucr al Per en sucesivas controversias.
Internacionalmente, los
contactos diplomticos iniciales y las preocupaciones se focalizaron en
1general en Europa, de manera especial en Gran Bretaa, aunque tambin
involucraron a los Estados Unidos. El lejano oriente solo se convertira en un
rea geogrfica significativa en los ltimos aos; nicamente existieron
preocupaciones espordicas, casi de modo exclusivo respecto a asuntos
migratorios.
A pesar de constituir usualmente un tema emocional, los
repetidos intentos por traer trabajadores al Per revelaron de manera temprana
los tradicionales lazos entre la poltica externa y el desarrollo econmico
interno.
Como sucedi en muchos Estados latinoamericanos, el fortalecimiento de
la solidaridad continental domin la diplomacia del Per durante gran parte
del siglo XIX. Simn Bolvar fue un gran partidario de este movimiento y a
pesar que su Federacin de los Andes en ltima instancia fracas, los
\ acuerdos de la conferencia de Panam de 1826 incluyeron un tratado de
unin, alianza y confederacin. La conferencia fue el inicio formal del
movimiento de cooperacin interamericano y aunque el encuentro no logr
sus objetivos, fue significativo el hecho que el Per participara y respaldara la
direccin general de las deliberaciones. De otro lado, la diplomacia peruana
en Panam prest atencin a la bifurcacin de intereses y preocupaciones que
caracterizaron las polticas regionales.
En este sentido, las relaciones
exteriores peruanas conjuntamente con aquellas de sus repblicas hermanas,
evidenciaron un sentimiento de afinidad y solidaridad, cuando no de inters
en favor de una unin formal. Por el lado de la independencia, crecientes y
amargas rivalidades con sus vecinos sobre cuestiones econmicas y
territoriales socavaron cualquier tendencia centrpeta hacia la unidad. Un
floreciente nacionalismo peruano, combinado con la bsqueda de un
sentimiento de unidad nacional, preocup a los peruanos a lo largo del siglo
XIX, haciendo ms complicado el tema de la unidad. Con la disolucin de
la Confederacin Per-Boliviana, el gobierno peruano se uni a sus vecinos
para lograr la consolidacin de la cooperacin regional por medios distintos a
aqullos referidos a la unin formal, las alianzas o las confederaciones.

CONCLUSIONES

235

Aunque los acuerdos suscritos en la Primera Conferencia de Lima de 1847


\ incluyeron un tratado de unin y una confederacin, la Segunda Conferencia
de Lima de 1864 opt por un enfoque ~a.rio
hacia la unin continental.
Al efectuar este planteamiento, la conferencia fij un hito en las relaciones
\ interamericanas; fue la ltima vez que las repblicas americanas seriamente
procuraron mayor cooperacin sobre la base de la confederacin.
Para finales del siglo XIX, el Per se haba sumado a la postura de sus
\ vecinos al dejar de lado el tema de la unin en favor de un mayor nfasis en
el derecho internacional como medio para regular los asuntos regionales. La
\ Primera Conferencia Panamericana de 1889 marc un significativo cambio
en la racionalidad que estaba detrs del sistema interamericano.
El
movimiento cambi sus objetivos ms o menos ideales de unin regional,
sustituyndolos por un enfoque ms prctico y objetivos utilitarios en reas
tales como la aduanera, el comercio y los procedimientos para la solucin
pacfica de las controversias. Con respecto a este ltimo punto. el asunto de
\ Tacna y Arica determin el accionar de la poltica exterior peruana, la que se
aboc a la aplicacin de un arbitraje obligatorio para resolver tanto las
disputas existentes como las futuras. El gobierno peruano apoy una vez ms
la tesis del arbitraje obligatorio en la Conferencia Panamericana de 1901, a
pesar que los delegados optaron por respaldar el principio del arbitraje
voluntario derivado de la Convencin de la Haya de 1899. Sin embargo, el
Per se sum a otros diez participantes quienes al final del encuentro
suscribieron un acuerdo que estableca el arbitraje obligatorio. Aunque Per
tambin presion para que se debatiera el asunto del arbitraje obligatorio en
la Conferencia Panamericana de 1909, Chile logr desviar la discusin sobre
este tema. De all en adelante, el gobierno peruano continu apoyando el
principio del arbitraje jurdico en foros pblicos y privados. Sin embargo, su
adhesin a este principio fue usualmente ms terica que prctica.
Fuera de la regin, Per particip de manera muy selectiva en
organizaciones y conferencias multinacionales. Se uni a la Liga de las
Naciones en 1919 pero se retir rpidamente como miembro activo cuando
\ Ginebra se rehus a considerar la cuestin de Tacna y Arica u otros temas de
inters de las repblicas latinoamericanas.
Ms adelante, se uni a las
Naciones Unidas, as como a otros organismos regionales como la
Organizacin de los Estados Americanos. El gobierno peruano tambin se
convirti en participante habitual en los debates de la Asamblea General de
las Naciones Unidas y eligi otras actividades de la ONU como las
conferencias sobre derecho del mar. Asimismo, se incorpor a la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) Y ms tarde se constituy en
l uno de los ms activos participantes en el Pacto Andino.
Muchos peruanos
recibieron con gran satisfaccin este creciente involucramiento de su pas en
asuntos subregionales, regionales y extrarregionales como una oportunidad
para reducir la todopoderosa influencia de los Estados Unidos. Sin embargo,
una ms amplia participacin en las organizaciones internacionales trajo
consigo nuevas limitaciones para la autonoma poltica y econmica.
Junto con el tema de la solidaridad continental, las disputas territoriales y
los conflictos fronterizos acapararon la atencin de la diplomacia peruana a
~~lo largo del siglo XIX. La fijacin del Per en los temas fronterizos es uno
Ir de los aspectos ms destacados ya que dilat el desarrollo de intereses y

preocupaciones externas ms amplias. Estos temas surgieron a raz del


fracaso de Espaa en delinear claramente sus posesiones coloniales, as como
por la deficiente forma como se resolvieron las disputas territoriales locales.
Los temas fronterizos se complicaron an ms por las ventajas comerciales
que estaban en juego y que enfrentaron a las naciones andinas inicialmente
respecto a rutas comerciales y rivalidades entre puertos, y luego sobre los
depsitos de guano, salitre, la riqueza cauchera y las reservas de petrleo. Las
diferencias ideolgicas frecuentemente intensificaron dichos conflictos, as
corno las pretensiones de hegemona regional. Incluso hoy, la poltica
I exterior peruana hacia Chile permanece fuertemente influenciada por
, consideraciones de poder nacional y prestigio. El nfasis del Per en estos
asuntos se diferenciaba muy poco del que tenan sus vecinos. La mayora de
Estados sudamericanos establecieron como una alta prioridad la fijacin de
sus fronteras luego de la independencia. Las preocupaciones territoriales
peruanas se focalizaron en la cuenca del Amazonas con Ecuador y Colombia,
el avance en el oriente con Brasil y el desierto de Atacama con Bolivia y
Chile. A mediados del siglo XX, la plataforma continental y el mar insular se
convirtieron en la cuarta rea de inters geopoltico. Ms recientemente. el
gobierno peruano ha puesto su inters en el continente antrtico, procurando
un mayor espectro de derechos y obligaciones y determinando un nuevo
e mbito de competencia geopoltica.
"
Usualmente condenados, los arreglos territoriales concluidos por el Per
: . r produjeron resultados razonables que mantuvieron la esencia territorial de la
l :::
repblica. La tendencia en el Per ha sido la de remarcar la prdida de
territorio en lugar del territorio conservado. Sin embargo, en la prctica, los
Igobiernos entregaron muy poco de su patrimonio territorial. Los acuerdos
; ~. con Brasil y Colombia involucraron la prdida de algo de territorio, pero eran

tierras respecto de las cuales el Per careca de ttulos legales definitivos u


otros reclamos de soberana. De otro lado, muy poco territorio fue cedido a
Bolivia. En el caso de Ecuador. el Per retuvo la posesin de la mayor parte
del territorio en disputa y termin con una cantidad de tierra mucho mayor
que la que le hubiera correspondido de haber entrado en vigor el abortado
arbitraje espaol de 1910. Desde esta perspectiva, la mayor parte del
territorio que el Per ha perdido ha sido como consecuencia de conflictos
interestatales, en particular de la Guerra del Pacfico y no como producto de
)
supuestas o reales deficiencias de la diplomacia peruana.
En lo que respecta al orden para la solucin de los conflictos territoriales,
la primera prioridad del gobierno peruano era Chile, uno de los temas
polticamente ms sensibles, mientras que Ecuador. el adversario ms dbil,
fue relegado al ltimo lugar. Al tener Chile el firme control de Tacna y Arica,
la dilacin peruana solo logr perjudicar sus intereses. Por otro lado, en el
oriente. haba sido el Per el que haba ocupado desde hada largo tiempo el
territorio en disputa por lo que poda afrontar mejor una postergacin en la
solucin de dicha controversia. El gobierno del Per propugnaba el arbitraje
para todas las disputas. Sin embargo. esta poltica resultaba mucho ms
complicada de lo que numerosos analistas peruanos estn dispuestos a
reconocer. En el caso de Chile. Per acept un arbitraje jurdico; pero su
presentacin ante el rbitro utilizaba argumentos extralegales.
En las
diferencias con Colombia y Ecuador, Per, una vez ms, insista en el arbitraje

i .:~,

jurdico. Sin embargo. un poco ms tarde emple tanto argumento, legales


como extralegales en respaldo al principio general de uti possidetis. Cuando
no se lograba un acuerdo aceptable mediante el arbitraje, el gobierno
finalmente recurri a la diplomacia personal con la finalidad de resolver
ambas controversias.
C(
El crecimiento econmico nacional ha sido un objetivo importante del
gobierno peruano desde la independencia y fue el ltimo gran punto de
atencin que tuvo en cuenta. en sus inicios. la poltica exterior peruana. Con
pocas excepciones, los gobiernos luego de 1824 adoptaron una poltica de
crecimiento basado en las exportaciones. Cuando la demanda era fuerte y los
precios altos, los resultados de este enfoque eran generalmente positivos.
Cuando ocurra lo contrario. la prosecucin de esta poltica resaltaba las
limitaciones reales que el sistema econmico mundial le impona ti 1(1
autonoma nacional.
La confianza en un crecimiento basado en las
exportaciones hicieron que la nacin resultara altamente vulnerable respecto
de las variaciones de los ciclos econmicos internacionales
con
consecuencias inevitables para la economa nacional. Ciclos de deuda.
dependencia y moratoria en los pagos ocurrieron en las dcadas de 1820.
1870. 1930 Y 1980. Los sucesivos gobiernos peruanos. incluyendo el
gobierno de Garca, calificaron cada una de estas crisis peridicas de la deuda
como nicas, desafortunadas e injustas, pero ellas formaban parte de un
patrn que se inici inmediatamente despus de la independencia y que volva
a aparecer cada 50 aos.
Desde el principio. la naturaleza exportadora de la economa peruana
signific que la poltica comercial tendra una influencia importante en la
poltica exterior. Luego de la independencia. las polticas comerciales fueron
impulsadas y estuvieron ntimamente ligadas a las rivalidades regionales, por
lo que resultaron usualmente fuente de conflictos y controversias. Ello se
reflej frecuentemente en sus relaciones con Bolivia. Brasil, Chile y Ecuador.
en tanto que todas las partes involucradas maniobraban agresivamente para
obtener alguna ventaja comercial.
Las polticas econmicas resultaban
igualmente importantes para las vinculaciones del Per con las potencia,
extracontinentales como Inglaterra y los Estados Unidos. El comercio y las
inversiones permanecieron corno las principales preocupaciones peruanas a lo
largo del siglo XIX. pues las reclamaciones econmico-comerciales de dichas
potencias fueron decididamente la segunda fuente de interaccin diplomtica.
En el siglo XX, la importancia de las polticas econmica, financiera y comercial en la poltica exterior adopt nuevas dimensiones. Los sucesivos
gobiernos otorgaron una alta prioridad al crecimiento econmico, pero para
lograr este objetivo se necesitaba acordar trminos razonables con los
poderosos intermediarios financieros de los pases industrializados pues solo
ellos podan proporcionar el capital
requerido.
Ello supona el
mantenimiento de una relacin aceptable con la comunidad empresarial y
financiera internacional. Asimismo, requera mantener buenas relaciones con
el gobierno de los Estados Unidos a !in de prevenir cualquier intento de
impedir que el Per tuviera acceso a los organismos internacionales
crediticios.
Los Estados Unidos se involucraron en el Per desde los primeros das de
la repblica, aunque tanto su aproximacin como su influencia inicial fueron

238

CONCLUSIONES

LA POLlTICA EXTERIOR DEL PERU

limitados. Una vez que Washington otorg el reconocimiento diplomtico al


Per en 1826, sus enviados presionaron por el pago de los daos reclamados
por los ciudadanos norteamericanos ocurridos durante la lucha por la
independencia.
La controversia resultante. que demor cinco dcadas
resolver, domin las relaciones diplomticas bilaterales. En la dcada de
1840 la regin amaznica se haba convertido en un objeto de inters
romntico y comercial para muchos norteamericanos y fue en parte debido a
la presin ejercida por Washington que Brasil y Per decidieron abrir sus ros
a la navegacin de barcos de todas las naciones.
El auge del guano a
mediados
del siglo XIX tambin estimul en gran parte el inters
internacional y el involucramiento por parte de una diversidad de gobiernos,
incluyendo a los Estados Unidos. Durante la Guerra del Pacfico, Per result
repetidas veces frustrado por la poltica exterior norteamericana
pues
esperaba un respaldo diplomtico ms contundente que el que Washington
estaba dispuesto a otorgar.
Con la conclusin del Tratado de Amistad, Navegacin y Comercio de
~ 1887, las relaciones diplomticas del Per con los Estados Unidos mejoraron
constantemente.
En parte, el cambio obedeci a una comprensin ms
madura de ambos lados tanto de sus respectivos intereses como de los que
compartan en Amrica del Sur. Asimismo, ello fue estimulado por una
creciente participacin norteamericana en la economa peruana, en plena
expansin. Los peruanos dentro y fuera del gobierno continuaron buscando
el apoyo y la proteccin de los Estados Unidos. Sucesivos gobiernos en Lima
generalmente apoyaron la posicin de EE.UU. sobre temas regionales e
internacionales debido a que la poltica exterior peruana se concentr en
disputas fronterizas, la recuperacin de Tacna y Arica y la continuacin de la
rehabilitacin econmica.
A pesar que rara vez se discuti abiertamente,
dicha poltica se fund en la presuncin que ello promovera el apoyo
norteamericano
para asuntos de poltica exterior locales.
En base a la
experiencia, parece bastante poco realista para un poder subregional de
capacidades
limitadas como el caso del Per tener una aproximacin
sustentada en un quid pro quo hacia los Estados Unidos. que rpidamente se
estaban convirtiendo en un poder mundial. Si una poltica similar prob ser
desastrosa para el Per antes de la Guerra del Pacfico, su recurrencia ofreci
nuevo potencial para malentendidos y desilusiones durante la primera dcada
del siglo XX.
Durante las dos primeras dcadas luego de la Guerra del Pacfico, en otros
campos. la poltica exterior peruana se bas en objetivos aparentemente
contradictorios.
Preocupados por la recuperacin econmica, los gobiernos
civiles desearon una rpida resolucin de todos los asuntos territoriales y las
disputas fronterizas, incluso si las soluciones definitivas significaran algn
sacrificio territorial bajo la premisa que los conflictos latentes ensombrecan
el clima para los negocios y amenazaban con sabotear la recuperacin
econmica. Por otro lado, los mismos gobiernos, preocupados por conseguir
la mxima utilizacin de los recursos nacionales, colocaron un nfasis
pronunciado en la conservacin del patrimonio nacional, especialmente en los
casos en los que reas en disputa podan contener recursos econmicos
valiosos. Cuando se produjo un conflicto abierto entre estos dos objetivos en
la poltica del gobierno, sus crticos argumentaron que el primer objetivo
ejerci mayor intluencia que el segundo.

239

A inicios de la Primera Guerra Mundial. la economa peruana comenz a


movilizarse fuera de la esfera comercial y de las inversiones europeas; este'
proceso se aceler durante el Oncenio. En los aos 20, la mayor parte de los
prstamos peruanos provinieron de los Estados Unidos. De hecho. para el ao
1929 los intereses financieros de EE.UU.
prcticamente monopolizaron
ciertos sectores de la economa, tales como la minera del cobre y el vanadio,
la produccin petrolera y las comunicaciones. El gobierno de Legua acogi
t la creciente participacin econmica de EE.UU. porque ayud a convertir al
. Per en una nacL~.
Inicialmente. la poblacin peruana
tambin
favoreci
la creciente
injerencia
poltica
y econmica
norteamericana, pero a partir de 1930 las actitudes comenzaron a cambiar,
\\ bsicamente en razn que los Estados Unidos fueron incapaces. una vez ms,
'de
colmar las grandes expectativas
que existan.
La fecha que
simblicamente marca dicho giro es el 4 de marzo de 1925, en la cual se
produjo el fallo Coolidge y el procs verbal brasileo.
Ello disip las
ilusiones de la mayora de peruanos respecto al poder y las preocupaciones
del gobierno norteamericano.
El nivel del debate ideolgico tambin se intensific con el avance del
siglo y afect de manera creciente a las polticas externa e interna. Por
primera vez, los lderes polticos intentaron construir un orden poltico que
respondiera a las necesidades y demandas de todos los peruanos.
Sin
embargo, paulatinamente la poltica se convirti en una competencia de
estilos y estrategias, por lo que cada vez hubo menos acuerdos sobre las reglas
de juego y menos an concepto de oposicin leal alguno. Como resultado de
ello, la poltica se torn menos ~eLart~
la transaccin y ms en una
lA
guerra destructiva sin cuartel. . El aprismo surgicomo
un influyente
movimiento en la poltica peruana que a largo plazo lleg a la presidencia.
Del mismo modo, las fuerzas armadas comenzaron a explorar nuevos
enfoques para el desarrollo socioeconmico y poltico del pas, un proceso
que tuvo importantes repercusiones en el futuro ms inmediato.
A inicios de la dcada de los aos 60, la dependencia social. econmica,
militar y poltica del Per respecto de los Estados Unidos haba alcanzado un
peligroso nivel. lo cual llev a menudo a los lderes peruanos a apoyar los
objetivos polticos de Washington.
Esta circunstancia fue el resultado de
fuerzas, intereses y factores internos, as como de la prosecucin por parte de
los Estados Unidos de sus propios objetivos econmicos, polticos y militares.
De cualquier manera, la situacin de los Estados Unidos en el Per se volvi
cada vez ms complicada y contradictoria. Mientras que la poltica exterior
norteamericana demostraba ser consciente de la complejidad de los intereses
y de las relaciones de los dos pases, un nmero creciente de peruanos
desconfiaba cada vez ms de los Estados Unidos y se senta agraviado por su
extendida presencia en aspectos tan significativos de los asuntos internos y
externos del Per.
Las demandas en conflicto del nacionalismo de la
posguerra y la necesidad de la cooperacin continua con los Estados Unidos
para conseguir varios de sus objetivos polticos externos e internos
contribuyeron a la creciente ambigedad de esta relacin amplia y compleja.
En cambio, los Estados Unidos consideraban que el Per, al igual que el
resto de Amrica Latina, se encontraba en una zona de seguridad altamente
sensible. Por esta razn, la poltica exterior peruana. a pesar de la soberana

formal del Per, estuvo restringida en la prctica por los lmites de la


tolerancia de EE.UU. Ello dej al gobierno peruano libre de seguir cualquier
poltica que quisiera siempre y cuando sus acciones no afectaran los intereses
de seguridad de los Estados Unidos tal como estaban definidos por
Washington. Durante la primera mitad del presente siglo, Lima se acomod
\ exitosamente a estas restricciones. Sin embargo, durante la dcada de los
aos 60 una combinacin de hechos en el Per presentaron un reto
enteramente nuevo para Washington. Entonces, la diplomacia peruana dio
\ pasos importantes en la direccin de la diversificacin geogrfica, la
\\ diplomacia multilateral y el pluralismo ideolgico. Como parte de esta
reorientacin, los objetivos de seguridad del Estado peruano sufrieron una
redefinicin cuidadosa. Las percepciones de amenaza continuaron jugando
un papel importante en el proceso de la poltica exterior, pero la movilizacin
\ de recursos externos para conseguir el desarrollo econmico se convirti en
un objetivo central.
Las consideraciones
de seguridad estuvieron
crecientemente definidas no solo en trminos militares. Cada vez ms.
problemas como el de la pobreza, el crecimiento de la poblacin. la
inseguridad alimentaria y el fracaso de los esfuerzos desarrollistas se ubicaron
en el centro de las preocupaciones de seguridad peruanas. Restringido por sus
limitados recursos, Per, como muchas otros pases pequeos, utilizaron
instrumentos legales, argumentos morales y medidas econmicas a fin de
maximizar su influencia poltica. Al mismo tiempo, se reordenaron las
necesidades de defensa y se redisearon las polticas sobre fuentes de
adquisicin de armamentos.
El conflicto resultante entre el Per y los Estados Unidos atrajo la
atencin hacia la naturaleza asimtrica de sus relaciones. Por su tamao,
poder y ubicacin, los Estados Unidos han tenido una gran presencia en el
horizonte peruano.
Especialmente durante este siglo, las relaciones
diplomticas y econmicas con los Estados Unidos fueron una preocupacin
principal para cada gobierno del Per y un asunto de inters para casi todos
sus ciudadanos. Comercial y polticamente, cualquier decisin que se tomara
en Washington o Nueva York poda tener y tuvo a menudo un impacto
importante en el Per. Visto desde el otro lado, evidentemente, el caso es
bastante diferente. Desde su independencia, Washington generalmente vio al
Per como un pas relativamente remoto y sin mayor importancia. Las
relaciones con el Per tuvieron en pocas oportunidades una influencia
significativa en la poltica externa o interna de EE.UU. y pocas veces
generaron la atencin del pblico norteamericano. En consecuencia, lo que
fue bueno para el Per no solo no fue necesariamente bueno para los Estados
Unidos sino que a menudo no tuvo ningn inters para stos. La dificultad de
los peruanos en comprender estas perspectivas divergentes los ha llevado en
repetidas oportunidades a esperar demasiado de la poltica norteamericana.
Esta observacin es especialmente relevante para una discusin sobre
poltica econmica internacional. Durante la mayor parte de este siglo, el
inters del Per en los Estados Unidos ha sido ms econmico que polftico o
de seguridad.
Las exportaciones e importaciones del Per estuvieron
orientadas hacia Amrica del Norte por lo que Washington fue a menudo una
fuente real o potencial de ventajas comerciales. Ms an, los Estados Unidos
continuaron siendo la principal fuente de capital y tecnologa a travs de su

gobierno, empresas e instituciones financieras. quienes jugaron un importante


papel de intermediario para conseguir recursos internacionales. Desde esta
perspectiva. es difcilmente sorprendente que asuntos de crecimiento
econmico y desarrollo internos hallan continuado siendo bastante rn,
importantes para el Per que temas internacionales como el conflicto en
Indochina o la propia Guerra fra. La importancia mayor otorgada a conseguir
el bienestar interno tambin ayuda a explicar el papel creciente de
instituciones del Estado tales como el Banco Central y el ministerio de
Economa y Finanzas en las relaciones externas de pases del Tercer Mundo
como el Per.
La influencia de los EE.UU. creci desde el cambio de siglo, pero sta
no constituy la nica nueva fuerza externa que afect a la poltica exterior
del Per.
Actores internacionales
diferentes a los Estado-Nacin
desempearon papeles cada vez ms importantes. Por ejemplo, corporaciones
multinacionales como la Cerro de Paseo. W.R. Grace and Company y la
'International Petroleum Company se volvieron cada vez ms influyentes.
Estas intervinieron directa e indirectamente en asuntos internos y externos y.
ms all de sus motivaciones o preocupaciones, sus acciones colectivas
fueron percibidas como agraviantes por parte de la poblacin peruana. Como
resultado de ello. a partir de 1930. las polticas de las multinacionales
contribuyeron directamente a la acentuacin del nacionalismo peruano y a la
politizacin creciente del sistema poltico. Debido a la recurrencia de las
crisis de las finanzas pblicas peruanas, el Fondo Monetario Internacional y
la comunidad financiera extranjera tambin tuvieron un impacto en la poltica
exterior del pas. Su participacin fue tambin a menudo fuente de
resentimiento
debido. en parte. a que sus intervenciones ocurrieron
generalmente durante perodos crticos. Ms recientemente, una serie de otra,
instituciones
internacionales.
incluyendo a las Naciones Unidas. la
Organizacin de los Estados Americanos, el Pacto Andino y el Movimiento
No-Alineado tambin han influido en la determinacin del contenido y el
nfasis de las polfticas exteriores del Per.
An as, la poltica exterior del Per ha seguido ligada de cerca a la,>
fuerzas, estructuras y polticas internas. Con la violencia como una parir
integrante del sistema poltico peruano, el conflicto interno ha perturbado en
gran medida la poltica exterior, siendo est ltima muchas veces un retlejo de
la anterior. La influencia sostenida del militarismo. caudillismo e ideologa
tambin tiene que ser mencionada. Al desarrollarse nuevos movimientos y
fuerzas polticas. un creciente nmero de actores participaron en el sistema
polftico e influenciaron en la direccin y el contenido de la poltica exterior
del pas. Los exportadores peruanos en conjuncin con las fuerzas armadas
generalmente dictaron los principios de la poltica exterior en el siglo XIX.
Los sindicatos laborales. los nuevos partidos polticos y el Estado burocrtico
han sido importantes actores internos contemporneos. El poder legislativo
tambin ha tenido un papel en el largo plazo. que primero se evidenci bajo
Castilla. En pocas ms recientes, congresos con mayora aprisra afectaron
los gobiernos de Bustamante y de Belande.
Todas estas fuerzas y
organizaciones internas continuaron intluenciando la poltica exterior del
Per. junto con otras totalmente nuevas como los carteles internacionales de
la droga y los grupos subversivos como Sendero Luminoso y el Movimiento
Revolucionario Tpac Arnaru.

242

LA POLlTICA EXTERIOR DEL PERU

El debate y los dilogos crticos en la dcada de los aos 60, que se


centraron en las restricciones y condicionamientos externos del capitalismo
internacional a los pases del Tercer Mundo, culminaron en lo que sera
mayormente conocido como la teora de la dependencia.
En el anlisis
precedente, el autor ha evitado cualquier crtica directa al enfoque de la
dependencia tanto porque ello est ms all de los lmites de este estudio
como porque al aplicarse el mismo al caso peruano puede ser engaoso en
trminos descriptivos y explicativos.
Desde 1824 una gran variedad de
factores ha influenciado los asuntos externos del Per en diversos momentos
y maneras.
Las restricciones y condicionalidades externas del capitalismo
internacional fueron una de las fuerzas que domin a la polftica exterior
despus de la independencia, pero rara vez fue la causa decisiva an en los
perfodos de mxima influencia. Consecuentemente, la concentracin de un
enfoque como la teora de la dependencia en un solo tema, diseo o sistema,
~es claramente inadecuado para dar cuenta de la historia de la poltica exterior
del Per o su futura direccin y nfasis. Por esta razn, cualquier intento de
considerar el contenido y la direccin de la poltica exterior del Per como un
reflejo del sistema capitalista mundial parece ser unidimensional y engaoso.
Por otro lado, en el caso peruano hay una fuerte correlacin entre el
tamao y las capacidades de la poltica exterior.
En trminos de rea
geogrfica, el Per es el Estado de mayor tamao en la costa oeste de
\Sudamrica y el tercero en Sudamrica. Es casi el doble del tamao de Chile
y un poco menos de 5 veces el tamao del Ecuador. Es aproximadamente el
\ doble del Estado norteamericano de Texas y del mismo tamao que Francia,
Espaa y el Reino Unido combinados. En trminos de poblacin y recursos
naturales, tiene ventajas comparativas con respecto a sus vecinos. El guano y
el salitre fueron las exportaciones principales a mediados del siglo pasado,
,pero un significativo potencial agrcola se desarroll ms tarde a medida que
/ fel caf, algodn y azcar, se convirtieron en importantes productos de
exportacin.
Los recursos minerales incluyen el cobre, plomo, zinc y plata.
El pas tambin produce hierro y petrleo, y se encuentra entre los pases
pesqueros ms importantes del mundo.
La topografa, el clima y la falta de ciertas materias primas han sido
obstculos formidables para un crecimiento efectivo del poder peruano. La
\ concentracin de la poblacin en la costa, especialmente en Lima y Callao, y
I la desarticulacin
con el interior debido a los Andes y a la densa selva de la
cuenca amaznica han dificultado la integracin nacional. Adicionalmente,
grandes zonas del Per estn cubiertas ya sea por una selva inaccesible e
inhabitable o por un desierto accidentado y seco. La situacin general de la
energa permanece precaria debido a que las reservas conocidas de petrleo,
muchas de las cuales estn ubicadas en regiones inhspitas, no son adecuadas
para satisfacer la demanda nacional. En trminos de enfoque y direccin, la
poltica exterior del Per se ha centrado en los actores y temas regionales y su
'\poltica de alianzas ha privilegiado a sus vecinos frente a las potencias
'internacionales.
Adems, no solo le ha sido difcil tener influencia sobre
eventos externos, sino que su propia estructura interna ha demostrado ser
sensible a las acciones tomadas por centros externos de toma de decisiones.
En este sentido, el Per es un Estado relativamente pequeo que ha tenido una
-posicin histrica generalmente tan impresionante como sus atributos
geopolticos parecan garantizar.

CONCLUSIONES

243

En conclusin, la poltica exterior peruana despus de 1824 ha sido


fuertemente influenciada por una variedad de energas internas y externas que'
han hecho difcil enfrentar con xito las demandas constantes y conflictivas
de independencia-interdependencia.
En un comienzo, el debate se orient a
determinar si el Per permanecera como Estado soberano o si sera
incorporado a una comunidad subregional. Luego, se centr en la adaptacin
exitosa a las obligaciones y limitaciones de la interdependencia regional
fortalecida.
Recientemente, el Per ha aprovechado la bipolaridad global
reducida a fin de expandir sus vnculos sociales, polticos y econmicos, y ha
participado activamente en un novedoso intento de integracin subregional.
Adicionalmente, el pas ha desempeado un papel cada vez ms activo en una
variedad de organizaciones del Tercer Mundo cuyos intereses comunes
incluan la creacin de un orden mundial alternativo que, se supona, llevara
a una mayor justicia, participacin e igualdad. Esta mayor participacin del
Per en el sistema internacional, comnmente interpretada como uria
expresin de autodeterminacin,
ha impuesto nuevas e inesperadas
restricciones a su libertad de accin. En este sentido, se trata simplemente de
un nuevo captulo en la prolongada lucha del Per por adaptarse a una serie
de influencias forneas en constante variacin a medida que busca
contemporizar las frecuentemente incompatibles reivindicaciones por una
soberana nacional fortalecida frente a las que propician una mayor
solidaridad internacional.