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H INCOMPATIBILIDADE ENTRE

EFICINCIA E LEGALIDADE?
Fernando B. Meneguin
Pedro Felipe de Oliveira Santos

Textos para Discusso


Agosto/2013

133

SENADO FEDERAL

DIRETORIA GERAL
Doris Marize Romariz Peixoto Diretora Geral
SECRETARIA GERAL DA MESA
Claudia Lyra Nascimento Secretria Geral
CONSULTORIA LEGISLATIVA
Paulo Fernando Mohn e Souza Consultor-Geral
NCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS
Fernando B. Meneguin Consultor-Geral Adjunto

Conforme o Ato da Comisso Diretora n 14, de 2013, compete


ao Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa
elaborar anlises e estudos tcnicos, promover a publicao de
textos para discusso contendo o resultado dos trabalhos, sem
prejuzo de outras formas de divulgao, bem como executar e
coordenar debates, seminrios e eventos tcnico-acadmicos, de
forma que todas essas competncias, no mbito do
assessoramento legislativo, contribuam para a formulao,
implementao e avaliao da legislao e das polticas pblicas
discutidas no Congresso Nacional.

Contato:
conlegestudos@senado.leg.br

URL: www.senado.leg.br/estudos

ISSN 1983-0645

O contedo deste trabalho de responsabilidade dos


autores e no representa posicionamento oficial do
Senado Federal.
permitida a reproduo deste texto e dos dados
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para
fins comerciais so proibidas.

Como citar este texto:


MENEGUIN, F. B.; SANTOS, P. F. O. H
Incompatibilidade entre Legalidade e Eficincia?
Braslia: Ncleo de Estudos e
Pesquisas/
CONLEG/Senado, ago/2013 (Texto para Discusso
n 133). Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos.
Acesso em 5 ago. 2013.

SUMRIO

I LEGALIDADE E EFICINCIA COMO PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO


PBLICA ...................................................................................................................... 5
II CONCEITO DE EFICINCIA: CONTRIBUIES DA DISCIPLINA LAW AND ECONOMICS ....... 7
III INTERAO E HARMONIZAO ENTRE OS PRINCPIOS DA LEGALIDADE E DA EFICINCIA 8
A) DECISES DO PODER JUDICIRIO .............................................................................8
B) DECISES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO ....................................................14

IVCONCLUSES ............................................................................................................ 14
V REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................. 16

H INCOMPATIBILIDADE ENTRE
EFICINCIA E LEGALIDADE? 1

Fernando B. Meneguin

Pedro Felipe de Oliveira Santos

H um clamor da sociedade para um uso mais adequado dos recursos pblicos.


Espera-se que a prestao de servios governamentais ocorra com qualidade, que o
Estado aja diligentemente no atendimento das demandas coletivas essenciais, utilizando
racionalmente os recursos dos contribuintes. Essa exigncia posta pelos cidados passa,
inexoravelmente, pelo aprimoramento do Estado de forma a torn-lo mais eficiente.
No entanto, no meio poltico, comum ouvirem-se discursos argumentando a
dificuldade de se conseguir eficincia dado o ordenamento jurdico vigente. Fala-se que
as leis engessam sobremaneira o administrador pblico. justamente nesse embate que
est focado o presente texto.
Neste artigo, pretende-se discutir a interao (por vezes conflituosa) entre a
legalidade e a eficincia, bem como a possibilidade de harmoniz-las concretamente.
Por fim, analisar-se-o casos prticos com que se tm deparado o Poder Judicirio e o
Tribunal de Contas da Unio, apresentando-se as solues por eles alcanadas, na tentativa
de obteno de um melhor parmetro de eficincia nas atividades administrativas.

LEGALIDADE E EFICINCIA COMO PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA


ADMINISTRAO PBLICA
Na essncia do contedo poltico de um Estado de Direito, sobressai-se a

legalidade como um princpio basilar, norteador das relaes estabelecidas pelas


pessoas naturais e jurdicas. No mbito do regime jurdico-administrativo, a legalidade
implica a submisso do Estado lei, sujeitando os agentes pblicos (exercentes do
1

Os autores agradecem aos comentrios de Renato Monteiro de Rezende a verso prvia deste texto.
Quaisquer imprecises remanescentes so de responsabilidade exclusiva dos autores.
Doutor em Economia. Consultor-Geral Adjunto, Coordenador do Ncleo de Estudos e Pesquisas da
Consultoria Legislativa do Senado Federal.
Juiz Federal Substituto do Tribunal Regional Federal da 1 Regio.

poder em concreto) a um encadeamento normativo que embargue desvios de


finalidades, favoritismos, improbidades, abusos de poder ou desmandos. Na mxima do
Direito ingls, o Estado de Direito pretende-se um governo das leis, e no um governo
dos homens, imperando a rule of law, not for men.
A legalidade indispensvel para o alcance de um parmetro objetivo e abstrato
de atuao dos administradores e dos administrados, orientando-os previamente acerca
das condutas admitidas ou vedadas, dos ritos procedimentais a serem observados e das
consequncias aplicveis em face de cada modalidade do agir administrativo. Normas
extremamente complexas e rgidas em relao ao trato com a coisa pblica, como as
Leis n 8.112, de 1990 (estatuto jurdico dos servidores pblicos), n 8.429, de 1992
(improbidade administrativa), n 8.666, de 1993 (licitaes e contratos administrativos),
n 8.987, de 1995 (concesso e permisso da prestao de servios pblicos), n 9.636,
de 1998 (regularizao, administrao, aforamento e alienao de bens imveis de
domnio da Unio), n 9.784, de 1999 (processo administrativo federal) e n 11.079, de
2004 (parcerias

pblico-privadas),

entre diversas

outras,

visam

garantir,

simultaneamente, a lisura na gesto pblica e a observncia dos direitos fundamentais


dos administrados. Ademais, ensejam a desejvel estabilidade das relaes jurdicas,
com a garantia de mnima certeza e previsibilidade na regncia da vida social,
consubstanciando a necessria segurana que pretendem os sujeitos para projetarem e
empreenderem, sem os riscos de surpresas ou de abalos em suas atividades sociais,
profissionais e econmicas.
Nos termos do art. 37 da Constituio Federal, figuram como princpios
constitucionais da Administrao Pblica, ao lado da legalidade, a impessoalidade, a
moralidade, a publicidade e a eficincia. Tradicionalmente, os administrativistas muito se
debruaram sobre os trs primeiros, pouco aprofundando os estudos sobre as implicaes
do princpio da eficincia, acrescentado Constituio pela Emenda n 19, de 1998.
A propsito, o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, ao tratar desse
princpio, afirma que se trata de conceito juridicamente to fluido e de to difcil
controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37
ou o extravasamento de uma aspirao dos que buliram no texto [1]. Por sua vez, Jos
dos Santos Carvalho Filho sustenta que a incluso do princpio, que passou a ser
expresso na Constituio, suscitou numerosas e acerbas crticas por parte de alguns
estudiosos; uma delas consiste na impreciso do termo [2].

Para o Professor Paulo Modesto, o princpio da eficincia pode ser percebido


como uma exigncia inerente a toda atividade pblica. Se entendermos
a atividade de gesto pblica como atividade necessariamente racional
e instrumental, voltada a servir ao pblico, na justa proporo das
necessidades coletivas, temos de admitir como inadmissvel
juridicamente o comportamento administrativo negligente, contraprodutivo, ineficiente [3].

A insero, na atuao estatal, de noes de administrao gerencial uma


decorrncia clara da preocupao crescente dos agentes pblicos em imprimir eficincia
ao agir administrativo.
No entanto, a relao entre legalidade e eficincia nem sempre se mostra despida de
conflitos. Percebem-se corriqueiramente situaes em que o gestor pblico, ao perseguir
o cumprimento estrito de todas as regras legais, imputa ao Estado uma ineficincia no
aproveitamento dos recursos e na prestao dos servios pblicos. Nesse ponto,
evidenciam-se hipteses em que a escolha legislativa, sob a tica do caso concreto, no
apresenta a eficincia necessria para o xito da atuao administrativa. Em face desses
casos, qual escolha deve realizar o administrador? Qual a margem de interferncia do
Poder Judicirio, no mbito de seu controle jurisdicional, em casos de conflito entre
esses princpios? So essas perguntas que se pretende debater nas sees seguintes.

II CONCEITO DE EFICINCIA: CONTRIBUIES DA DISCIPLINA LAW AND


ECONOMICS
Antes de adentrar a anlise da interao entre os princpios constitucionais acima
referidos, convm apresentar contribuies para a formulao de um conceito mais
robusto de eficincia administrativa.
Considerando que o Direito Administrativo no tem se aprofundado sobre a
questo, indispensvel buscar em outras reas, sob uma perspectiva interdisciplinar, as
bases tericas necessrias. Nesse ponto, a disciplina Law and Economics, que no Brasil tem
sido chamada ora de Direito e Economia, ora de Anlise Econmica do Direito, fornece
instrumental analtico e emprico da economia, em especial da
microeconomia e da economia do bem-estar social, para se tentar
compreender, explicar e prever as implicaes fticas do ordenamento
jurdico, bem como da lgica (racionalidade) do prprio ordenamento
jurdico [4].

A questo da eficincia assunto basilar para a Economia. Sabe-se que a


sociedade deve fazer escolhas. Para tanto, realiza-se a anlise custo-benefcio para se
comparar a diferena positiva entre os benefcios globais (econmicos e sociais) e os
custos globais de cada opo.
Um conceito muito utilizado em Economia o da eficincia de Pareto, que pode
ser transposto para o Direito. Se uma nova norma buscar a eficincia de Pareto, ser
exigida uma alocao para os recursos de tal forma que nenhuma reordenao diferente
possa melhorar a situao de algum sem piorar a situao de qualquer outra pessoa.
Note que, por esse critrio, seria muito difcil haver qualquer mudana aprovada, a
menos que os ganhadores explicitamente compensassem os perdedores. Se no
houvesse essa compensao explcita, os perdedores poderiam vetar a alterao.
Para superar essa dificuldade, quando se discutem polticas pblicas, adota-se
outro critrio de eficincia, o de Kaldor-Hicks, em que se reconhece a existncia de
ganhadores e perdedores nas modificaes, sendo apenas exigido que o ganho total seja
maior que a perda total para que a alterao seja considerada eficiente. Em essncia,
essa a tcnica da anlise de custo-benefcio, ou seja, vale empreender uma mudana se
os benefcios excederem os custos.
Em suma, uma lei dita eficiente se os benefcios oriundos da norma
compensam os custos impostos por ela, alm desses custos serem os menores possveis.
Esse o conceito que ser utilizado a seguir, focando no fato de que a norma jurdica e
as decises judiciais, ao buscarem eficincia, devem procurar propiciar uma estrutura de
incentivos adequada de forma a no acarretar desperdcio de recursos.

III INTERAO E HARMONIZAO ENTRE OS PRINCPIOS DA LEGALIDADE E


DA EFICINCIA
A) DECISES DO PODER JUDICIRIO

Estabelecidas

as

premissas

conceituais,

pretende-se

analisar

como

Administrao e o Poder Judicirio tratam da relao entre a legalidade e a eficincia.


Nesse ponto, impende ressaltar ser indubitvel que, num cenrio ideal,
legalidade e eficincia devam estar justapostas. Assim, seja no momento de criao da
lei, seja no momento de aplicao da norma (quando se tratar de atos discricionrios), as
escolhas do legislador e do administrador, respectivamente, devem necessariamente

recair sobre a opo mais eficiente, tanto num vis objetivo (anlise do contedo dos
benefcios e dos custos, aprioristicamente quais so os benefcios e os custos?), como
num vis subjetivo (anlise dos sujeitos sobre os quais recaem os custos e os benefcios,
de modo que afetem ou aliviem, equitativamente, tanto os administradores como os
administrados quem suporta os custos e quem se favorece com os benefcios?). Tratase da hiptese de interao tpica entre a legalidade e a eficincia.
No entanto, a praxe administrativa descortina situaes de interao atpica
entre os dois princpios, em que a opo administrativa no se evidencia a mais eficiente
para o alcance da finalidade de interesse pblico.
Em pesquisa de acrdos proferidos pelos Tribunais Regionais Federais,
verificam-se duas hipteses: a) a situao supostamente ineficiente tambm ilegal; e
b) a situao ineficiente legal.
No primeiro caso, de tranquila soluo, no h dvidas quanto possibilidade de
interveno do Poder Judicirio, para declarar a nulidade do ato administrativo
impugnado e determinar as providncias pertinentes para o restabelecimento da situao
de legalidade. Nessas hipteses, a interao atpica no se resolve pela anlise do
contedo da eficincia administrativa, mas decerto pela legalidade.
Um exemplo corriqueiro consiste na inobservncia, por parte da Administrao
Pblica, dos prazos legais para proferir decises em processos administrativos.
Multiplicam-se as aes judiciais com notcias de pedidos administrativos no
apreciados em tempo hbil, nas mais diversas esferas (pedidos de desembarao
aduaneiro Receita Federal do Brasil, de registro de medicamentos genricos ou de
autorizao de importao e de comercializao de bens de consumo especiais
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, de certificao de georreferenciamento de
imveis rurais ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, etc.)4.

A ttulo de exemplo, confiram-se as seguintes ementas:


CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. PROCESSO
ADMINISTRATIVO
COM
VISTAS

EXPEDIO
DE
CERTIFICADO
DE
GEORREFERENCIAMENTO PROTOCOLIZADO JUNTO AO INCRA. APRECIAO
ASSEGURADA. OBSERVNCIA DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DEVIDO
PROCESSO LEGAL, DA EFICINCIA E DA MORALIDADE.
1. Formulado requerimento administrativo objetivando a expedio de Certificado de Georreferenciamento,
tal pleito deve ser analisado tempestivamente pela Administrao, assegurando-se impetrante a
observncia da garantia constitucional do devido processo legal, devida a todos os litigantes, na
esfera judicial ou administrativa (Constituio Federal, art. 5, LIV e LV), afigurando-se passvel

Nesses casos, percebe-se que o parmetro de eficincia encontra-se intimamente


ligado ao parmetro de legalidade, de modo que a violao da regra implica uma
situao gravosa ao administrado, supostamente ineficiente.
No entanto, mais controversa a segunda situao, em que a obedincia regra
legal revela-se ineficiente para a gesto pblica.
Em algumas dessas hipteses, o Poder Judicirio tende, em carter excepcional,
a mitigar a obedincia estrita legalidade, em prol de uma soluo que garanta
resultados com maximizao de benefcios e minorao de custos, tanto para os
administrados, quanto para os administradores.
Nos autos da apelao n 157-90.2000.01.3400, julgada em 3.5.2013, o
Tribunal Regional Federal da 1 Regio (TRF 1 Regio) afastou a aplicao da
Instruo Normativa n 13/99, da Secretaria de Defesa Agropecuria (Ministrio de
Agricultura e do Abastecimento), que previa prazo de 60 (sessenta) dias para
licenciamento de importao de alho. Entendeu-se que o estabelecimento de prazo
elstico violara o princpio da eficincia, especialmente considerando o carter
perecvel do produto importado, bem como os riscos de perda do produto, caso
cumprida a legislao, em seu rigor. Nesse sentido, o Estado-Juiz determinou que a
Unio afastasse a regra impugnada, para processar o pedido de licenciamento em
prazo exguo.
Na ocasio, ponderou o TRF da 1 Regio:
A Administrao Pblica deve pautar seus atos dentro dos princpios
constitucionais, notadamente o da eficincia, que se concretiza pela
conduo racional e clere dos procedimentos que lhe cabem.
A funo administrativa deve ser desempenhada, no apenas com a
observncia ao princpio da legalidade, mas exigindo, outrossim,
de correo, pela via do mandado de segurana, a abusiva demora do Poder Pblico em apreciar o
pleito, por ofensa ao princpio da eficincia e da moralidade inerentes aos atos administrativos.
2. Remessa oficial desprovida. Sentena confirmada.
(TRF 1 Regio, REOMS 2009.36.00.018093-3 / MT, Rel. Des. Souza Prudente, Quinta Turma, eDJF1 18.4.2013).
TRIBUTRIO. RETENO DE MERCADORIAS COMO FORMA DE COBRAR TRIBUTO.
IMPOSSIBILIDADE. APLICAO ANALGICA DA SMULA 323, DO STF. [...]
2. O despacho aduaneiro atividade fiscalizatria que no pode prolongar-se indefinidamente no
tempo, causando prejuzo no patrimnio jurdico-financeiro das empresas e obstando sua atividade
comercial. [...]
(TRF 1 Regio, AMS 2002.33.00.022694-0 / BA, Rel. Juiz Federal Wilson Alves de Souza, Quinta
Turma Suplementar, e-DJF1 03.05.2013).

10

resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento


das necessidades da comunidade e de seus membros5.

Em outros julgados recorrentes, tambm balizados no princpio da eficincia, os


Tribunais Regionais Federais tm permitido a posse de aprovados em concurso pblico
para cargo de nvel mdio, de natureza tcnica, que disponham de titulao superior em
rea compatvel com a especialidade requerida. A ttulo de exemplo, confira-se o
seguinte trecho da ementa do acrdo da apelao n 2007.38.12.000664-8/MG, julgada
pelo TRF da 1 Regio:
irrazovel, e contrrio ao princpio da eficincia, o ato da
Administrao que, tendo em vista uma interpretao literal, limita o
acesso ao cargo pblico por candidata que apresenta qualificao
tcnica distinta, mas superior exigida pelo edital. Isso porque h de
se presumir que tal qualificao lhe permite o exerccio das
atribuies inerentes ao cargo, com igual ou superior eficincia, no
havendo a impetrada contrariado tal fato.6

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E TRIBUTRIO. MANDADO DE SEGURANA.


IMPORTAO DE ALHO DA ARGENTINA. PEDIDO DE ANUNCIA PRVIA PARA O
LICENCIAMENTO DE IMPORTAO.PRAZO DE 60 DIAS. OBSERVNCIA DOS
PRINCPIOS DA EFICINCIA E DA RAZOVEL DURAO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO.
1. A Instruo Normativa n 13, de 25 de junho de 1999, da Secretaria de Defesa Agropecuria,
dispe que o Departamento de Defesa e Inspeo Vegetal processar os pedidos de anuncia
prvia para o licenciamento de importao de alho no prazo de 60 dias, desde que firmado Termo
de Compromisso pela empresa, o qual deve conter informaes sobre o porto de descarga, servios
de atracao, a utilizao do produto aps a autorizao do Ministrio da Agricultura e do
Abastecimento, alm da disponibilizao de toda a carga para a fiscalizao.
2. A Administrao Pblica deve pautar seus atos dentro dos princpios constitucionais, notadamente
o da eficincia, que se concretiza pela conduo racional e clere dos procedimentos que lhe
cabem. A funo administrativa deve ser desempenhada, no apenas com a observncia ao
princpio da legalidade, mas exigindo, outrossim, resultados positivos para o servio pblico e
satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
3. Ao fixar um prazo elstico de 60 dias para processamento do pedido de anuncia prvia para
licenciamento de importao de alho, a Administrao malferiu o princpio da eficincia,
mormente tratando-se de mercadoria perecvel.
4. Deve ser assegurado ao Apelado o direito de obter a apreciao do requerimento administrativo de
anuncia prvia formulado perante a autoridade coatora no menor prazo possvel, em observncia
ao princpio constitucional da razovel durao do processo.
5. Apelao e remessa oficial desprovidas.
(TRF 1 Regio, Apelao n. 157-90.2000.4.01.3400, Rel. Juiz Federal Wilson Alves de Souza, 5
Turma Suplementar, e-DJF1 03.05.2013).
TRF 1 Regio, AMS 2007.38.12.000664-8/MG, Rel. Des. Fed. Selene Maria de Almeida, Quinta
Turma, e-DJF1 21.11.2008.
Outros precedentes:
AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO
PBLICO. CARGO DE NVEL MDIO. TCNICO DE TECNOLOGIA DE INFORMAO.
APRESENTAO DE DIPLOMA DE NVEL SUPERIOR. POSSIBILIDADE DIREITO A
NOMEAO.

11

Outra controvrsia corriqueira nas Cortes Federais a acumulao de cargos por


agentes de sade. Com fulcro no art. 37, inciso XVI, alnea c, da Constituio Federal,
permite-se excepcionalmente o acmulo de dois cargos ou empregos privativos de
profissionais de sade, no mbito do servio pblico. Atento ao princpio da eficincia, o
Estado-Juiz restringe essa permisso constitucional, quando verificado concretamente que,
mesmo no havendo sobreposio de jornadas, o exerccio efetivo das duas atividades
gera risco qualidade da prestao do servio pblico e prpria sade do servidor7.

1. regular a apresentao de diploma de nvel superior por candidato que aprovado para o cargo de
nvel mdio, quando o cargo tem correlao com o curso superior. No caso, o cargo de tcnico em
tecnologia da informao possvel correlao com o curso de nvel superior de cincia da
computao.
2. Agravo regimental improvido.
(TRF 1 Regio, AMS 0003397-43.2008.4.01.3809/MG, Rel. Desembargadora Federal Selene Maria
de Almeida, Quinta Turma,e-DJF1 p.176 de 30/07/2010)

12

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. CONCURSO PBLICO. UNIVERSIDADE


FEDERAL DE UBERLNDIA. TCNICO EM LABORATRIO. CARGO DE NVEL MDIO.
QUALIFICAO SUPERIOR DO CANDIDATO PORTADOR DE DIPLOMA DE BACHAREL
EM CINCIAS BIOLGICAS E DE MESTRE EM AGRONOMIA.
1. Os diplomas de graduao em Cincias Biolgicas e de mestrado em Agronomia suprem o
requisito de habilitao previsto no edital do concurso pblico para provimento de cargo de
Tcnico em Laboratrio na rea de especialidade em anlise de qualidade ambiental do solo
que exigia comprovao de concluso de curso tcnico de Tcnico Agropecurio, de Tcnico
Agrcola ou Tcnico em Qumica. No caracterizada a violao das regras editalcias. Sentena
concessiva da segurana para reconhecer o direito lquido e certo do candidato aprovado em
primeiro lugar no certame nomeao e posse no cargo pblico.
2. Apelao e remessa oficial s quais se nega provimento. Agravo retido prejudicado.
(TRF 1 Regio, AMS 2006.38.03.004725-3/MG, Rel. Desembargadora Federal Maria Isabel Gallotti
Rodrigues, Conv. Juiz Federal Rodrigo Navarro De Oliveira, Sexta Turma, e-DJF1 p.56 de 20/07/2009)
A ttulo de exemplo, confira-se o seguinte trecho do acrdo da apelao n. 2005.34.00.013994-3, do
TRF 1 Regio:
A questo aqui debatida diz respeito ao direito do autor cumular o cargo pblico de auxiliar de
enfermagem na Fundao Universidade de Braslia FUB com o de tcnico de enfermagem no
Hospital das Foras Armadas HFA, em que o requerente fora aprovado em concurso pblico [...].
Verifico que, no caso em apreo, em verdade, a acumulao dos cargos resultaria em uma jornada de
70 horas semanais, o que configura uma carga horria elevada, que evidencia a impossibilidade de se
cumprir todas essas horas com presteza, o que comprometeria a qualidade do trabalho, sobretudo se
considerados os limites da condio humana, haja vista a necessidade de tempo para descanso, lazer,
alimentao, deslocamento, etc., e implicaria em ofensa ao princpio da eficincia.
A exigncia de compatibilidade de horrios denota que no basta a permisso legal e no se
trata de uma mera questo aritmtica. Deve haver possibilidade ftica, no sentido de que a
acumulao no ir atrapalhar o bom andamento e a qualidade do servio pblico. Autorizar a
cumulao, nos termos presentes, significa compactuar para uma pssima prestao de servio
pblico pelo autor, em ambos os locais de prestao, com incalculvel prejuzo para a
Administrao Pblica, bem como para os administrados que se beneficiam direta ou
indiretamente das funes por ele desempenhadas, e para o prprio servidor porque, de fato,
no conseguir executar suas tarefas com padro de qualidade aceitvel, nem tampouco
preservar a higidez fsica e mental. [...]
(TRF 1 Regio, Processo n. 2005.34.00.013994-3, Rel. Juiz Federal Adverci Rates Mendes de Abreu,
Terceira Turma Suplementar, e-DJF1 28.02.2013).

A legalidade tambm foi mitigada em prol da eficincia para se afastar a


aplicao do art. 9 da Lei n 8.745, de 1993, com as alteraes introduzidas pela Lei
n 11.748, de 2008, que impede a contratao, como professor substituto temporrio, em
instituio pblica federal de ensino superior, de candidato j contratado em
oportunidade pretrita, ainda que aprovado em novo certame.
Alm do princpio da isonomia, que impede restries inoportunas a cargos
pblicos, o Tribunal Regional Federal da 5 Regio, nos autos da apelao
n 2009.81.00.013677-2, asseverou a ocorrncia de violao do princpio da eficincia:
a vedao em debate, imposta exatamente contra quem j vinha
prestando o mesmo servio a que se visava atender com o novo
concurso, ataca o bom senso e colide com o princpio da eficincia,
includo no referido art. 37 pela EC n 19/98. que enquanto a Carta
Magna pugna pela eficincia no servio pblico, aquele dispositivo
legal veda que participem de novos concursos para celebrao de
contrato para professores temporrios exatamente aqueles que j
adquiriram experincia nesse ensino8.

Em outro julgado, o Tribunal Regional Federal da 4 Regio reconheceu a


improcedncia de pedido de ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico Federal,
que pleiteava a declarao parcial de nulidade de contrato administrativo celebrado
entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e empreiteira,
tendo por objeto a recuperao da BR-163. No entanto, a despeito de reconhecidas e
comprovadas

diversas

irregularidades

apontadas,

especialmente

quanto

dispensabilidade da licitao, entendeu-se que a situao calamitosa em que se


encontrava a rodovia exigia uma atuao emergencial do gestor pblico, sob pena de
afetar a segurana dos cidados. Confira-se trecho do acrdo:
Em que pese tal situao possa se mostrar irregular, entendo que no
houve prejuzo algum para os cofres pblicos nesse tpico, bem como
para toda a populao usuria da rodovia. Ao contrrio do que
sustenta a parte demandante, a celeridade no procedimento e incio
das obras de recuperao da malha rodoviria esto em fiel respeito ao
princpio da eficincia (art. 37, caput, da CF), que deve permear todos
os atos da Administrao Pblica9.

8
9

TRF 5 Regio, Processo n. 2009.81.00.013677-2, Rel. Des. Francisco Wildo, DJ 21.07.2010.


TRF 4 Regio, Processo n. 4704-34.2006.404.7005/PR, Rel. Des. Carlos Eduardo Thompson Flores
Lenz, DJ 25.05.2010

13

B) DECISES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Ao fiscalizar a aplicao dos valores pblicos, o Tribunal de Contas da Unio


TCU j abordou o dilema eficincia versus legalidade em alguns acrdos. O que se
nota que existe a possibilidade de flexibilizao do princpio da legalidade quando o
objetivo obter um maior retorno dos recursos pblicos em prol da sociedade.
Um exemplo vem da determinao constante do art. 38, pargrafo nico, da Lei
n 8.666, de 1993, que estipula que as minutas de editais de licitao, bem como as dos
contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente examinadas e
aprovadas por assessoria jurdica da Administrao. Apesar de existir entendimento
anterior do TCU sobre a necessidade de aprovao pela assessoria jurdica de todas as
minutas de editais de licitao, o Acrdo n 392, de 2006 Plenrio/TCU, admitiu a
adoo da sistemtica de utilizao de minutas-padro de editais e de contratos, sem que
todos fossem analisados pela assessoria jurdica, em prol de uma otimizao de recursos
financeiros, materiais e humanos desde o incio da fase interna, at a assinatura e
posterior execuo do contrato10.
Em outro caso, o inc. IV do art. 27, combinado com o inc. IV do art. 29 da Lei
n 8.666, de 1993 estipula que, para a habilitao nas licitaes, ser exigida dos
interessados documentao relativa regularidade fiscal e trabalhista, que consistir, entre
outros, em prova de quitao com a Seguridade Social e o Fundo de Garantia por Tempo de
Servio FGTS. O TCU entendeu, por meio do Acrdo n 1105/2006 Plenrio, que,
quando a competio for invivel, por inexistirem outros prestadores
de servios essenciais ao funcionamento da Administrao Pblica,
que no os inadimplentes, a nica alternativa realizar a contratao
da empresa monopolista, estatal ou privada, ainda que ela esteja em
dbito com o INSS e o FGTS11.

IV CONCLUSES
A incluso da eficincia no rol dos princpios constitucionais da Administrao
Pblica (EC n 19/98), muito alm de assumir um papel meramente retrico,
descortinou um novo vis de anlise jurdica sobre a gesto pblica administrativa.

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Plenrio/TCU, Acrdo 392/2006, Processo n. 008.107/2005-4, Rel. Min Walton Alencar Rodrigues,
DOU 31/03/2006.
Plenrio/TCU, Acrdo 1105/2006, Processo n. 002.994/2004-8, Rel. Min Marcos Vinicios Vilaa,
DOU 10/07/2006.

Sempre em busca da satisfao do interesse pblico, a eficincia tem sido um prisma


diferenciado de soluo de conflitos.
O Poder Judicirio e o Tribunal de Contas da Unio acenam para a possibilidade
de afastamento pontual de escolhas normativas que se reputem ineficientes, desde que,
harmonizado com o interesse pblico, sejam asseguradas (i) a inocorrncia de prejuzo
ao errio; (ii) a boa-f e a probidade dos agentes envolvidos; (iii) a ausncia de violao
ao ncleo essencial dos demais direitos e garantias fundamentais (a ttulo de exemplo,
o contraditrio, a ampla defesa, a durao razovel do processo, a isonomia, etc.); e
(iv) a obteno de resultado prtico com preponderncia considervel de benefcios
sobre os custos, tanto para a Administrao, como para os administrados. A mitigao
da obedincia estrita legalidade deve necessariamente estar atenta a esses parmetros
objetivos, no podendo se aplicar a qualquer opo legal que o gestor repute ineficiente,
sob pena de se adotar a indesejvel noo de que os fins de interesse pblico
convalidam quaisquer espcies de violao da norma.
A anlise econmica do direito fornece instrumental terico para o alcance do
prprio contedo da eficincia, em suas vertentes objetiva (benefcios e custos) e
subjetiva (sujeitos prejudicados e beneficiados). O Professor Bruno Salama argumenta
que o ponto central da anlise econmica do direito no saber se a eficincia pode
ser igualada justia; ela no pode. A questo pensar como a busca da justia pode
se beneficiar do exame de prs e contras, dos custos e benefcios [5]. Trata-se do
resultado esperado ao se considerar de forma mais ativa o princpio da eficincia,
garantindo, na aplicao do ordenamento jurdico, um incremento no bem-estar social.
Nesse ponto, impende ressaltar que a anlise da eficincia, nos moldes propostos
neste texto, transcende a anlise da razoabilidade e da proporcionalidade dos atos
estatais, no se restringindo a esses parmetros, notadamente mais casusticos.
O alcance do agir eficiente perpassa a incorporao de uma perspectiva de avaliao
necessariamente econmica e, portanto, com contedo especfico.
As decises pblicas podem e devem considerar critrios de eficincia, visando
a uma otimizao dos recursos pblicos e a um incremento no bem-estar social. Para
tanto, no necessrio que a eficincia seja vista como uma excludente da legalidade,
bastando que haja uma reinterpretao das normas de forma favorvel ao princpio da
eficincia. Nas palavras do Professor Paulo Modesto, ao contrrio de contrastar com o
princpio da legalidade, ou legitimar sua atenuao, [...] o princpio da eficincia pode ser
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percebido como componente da prpria legalidade, percebida sob um ngulo material e


no apenas formal [3].
Salutar tambm seria que o ordenamento jurdico fosse produzido e
constantemente revisado j incorporando anlises de eficincia, de forma que o gestor
pblico no precisasse enfrentar essa aparente dicotomia. Torna-se fundamental, na fase
de discusso das proposies legislativas, a confeco de uma avaliao cuidadosa,
empreendida para analisar, previamente, eventuais impactos decorrentes da aplicao de
uma nova lei. Deve-se examinar se a legislao ser efetiva (o comportamento adotado
pelos destinatrios da norma contempla os objetivos de edio da norma?); eficaz (o
texto legal conduz ao alcance dos objetivos desejados?); e eficiente (os benefcios
oriundos da lei compensam os custos impostos por ela e esses custos so os menores
possveis?).
O amadurecimento da sociedade democrtica torna o Estado cada vez mais
questionado acerca do desempenho e da efetividade de suas aes. Nesse ponto, a
eficincia ser certamente um dos grandes desafios tericos e pragmticos com que
os trs Poderes da Repblica se depararo, no mister de criao, de concretizao e de
controle das polticas de aprimoramento da realidade socioeconmica do pas.

V REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
[1] MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 118.
[2] CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de
Janeiro, Lumen Juris, 2009. p. 28.
[3] MODESTO, Paulo. Notas para um Debate sobre o Princpio Constitucional da
Eficincia. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador,
Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n 10, mai/jun/jul, 2007. Disponvel no site:
http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-10-MAIO-2007PAULO%20MODESTO.pdf. Acessado em 11/6/2013.
[4] GICO JR., I. Introduo ao Direito e Economia. In: Timm, L. B. Direito e
Economia no Brasil. So Paulo, SP: Editora Atlas, 2012.
[5] SALAMA, Bruno M. De que forma a economia auxilia o profissional e o estudioso
do direito?. Economic Analysis of Law Review, v. 1, n. 1, p. 46, Jan/Jun, 2010.

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Disponvel no site: http://portalrevistas.ucb.br/index.php/EALR/article/viewArticle/1461.


Acessado em 11/6/2013.

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