1.

Introducción:
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en adelante “la Comisión”, ha venido pronunciándose
sobre el uso excesivo de la prisión preventiva como un problema crónico en países de la región, causa de
otros problemas como el hacinamiento y sobrepoblación carcelaria, estimando que en la región más del 40%
de la población carcelaria se encuentra en situación de prisión preventiva, esto, pese a la existencia de normas
internacionales vinculantes derivadas de derecho internacional que consagran el derecho a la presunción de
inocencia y el carácter excepcional de la prisión preventiva.1
En relación a Bolivia, el Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, determina que el país tiene
una de las tasas más altas de presos sin condena en el continente y además que esta situación no constituye tan sólo
un dato estadístico sino que es una realidad que afecta de manera concreta y directa a miles de personas2 , puesto
que en la práctica la prisión preventiva continúa siendo la regla y la base de la persecución penal3 .Esta situación
contraviene los estándares del Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos que claramente
consagran el carácter excepcional de la prisión preventiva aspecto que también es recogido por la Constitución
Política del Estado y las normas internas en materia penal y penitenciaria.
Bolivia presenta el índice más alto de presos sin condena en todo el continente americano, y como el tercer país
con índices críticos en tema de hacinamiento carcelario4. Ello conduce a un serio problema de Derechos Humanos
para el Estado boliviano, puesto que como bien ha expuesto la Comisión, las condiciones de detención a las que se
somete una persona en prisión preventiva no sólo guardan relación con el principio de presunción de inocencia, sino
que mantiene incidencia directa con el goce de otros derechos humanos fundamentales como el derecho a la defensa
en juicio y al mantenimiento de las relaciones familiares.5
La actual realidad de la justicia penal en Bolivia, presenta un cuadro más complejo del que se tenía hace más de quince
años atrás y que motivó al Estado boliviano a iniciar el tránsito de un sistema inquisitivo a un sistema adversarial,
acusatorio y garantista que precisamente buscó reducir las tasas altas de prisión preventiva. Sin embargo, los esfuerzos
impulsados por el Estado boliviano en la reforma penal y que lograron en su momento aliviar en algo la problemática
mencionada, luego fueron revertidos a partir de las contrarreformas penales adoptadas a partir del 2003, mismas
que lejos de traducirse en mejoras de la capacidad del sistema de enjuiciamiento penal para llevar las causas a una
sentencia, generaron un aumento de carga procesal en los juzgados penales y un incremento crítico de la tasa de
privados preventivos de libertad.
1 CIDH, Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, 2013, páginas 2 y 3, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/informe-pp-2013-es.pdf

2 CIDH, Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, 2013, véase pié nota Nº 76 del de hoja, página 25, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/ppl/
informes/pdfs/informe-pp-2013-es.pdf
3 CIDH, Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, 2013, véase pié nota Nº 77 del de hoja, página 26, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/ppl/
informes/pdfs/informe-pp-2013-es.pdf
4Según datos proporcionados por el International Centre for Prison Studies –ICPS, Bolivia con el 83% de población carcelaria sin sentencia encabeza la lista de países
del continente en este tópico de análisis, y ocupa el tercer lugar en grado de hacinamiento con el 295 % en relación a las capacidades instaladas, tomando como base una
capacidad de 4.884 presos de acuerdo a datos de la Defensoría del Pueblo.
5CIDH, Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, 2013, página 99, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/informe-pp-2013es.pdf

3

Esta situación ha sido recogida por la Comisión en su informe “Acceso a la justicia e inclusión social: El camino
hacia el fortalecimiento de la democracia” (2007), al mencionar que el Estado boliviano a principios de los años
noventa promovió esfuerzos para reducir el uso de la prisión preventiva a partir de medidas como la “Ley de
Fianza Juratoria o Contra la Retardación de Justicia Penal” (1996) que logró reducir las tasas de presos sin condena,
logrando el reconocimiento del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas en 1997, mismo que estableció que
la aprobación de esta ley representó una significativa disminución del número de personas en detención preventiva.
Sin embargo, esta situación fue revertida con la aprobación de la “Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana”
en 2003, que amplió las posibilidades de utilización de la prisión preventiva a través de la inclusión del peligro de
reincidencia” como uno de los criterios para determinar su procedencia6.
En este contexto, es de interés de la plataforma de instituciones que participan de la elaboración del presente
informe, presentar a la Comisión una serie de elementos empíricos y fácticos que hacen al uso de la prisión
preventiva en Bolivia y la situación de los Derechos Humanos de los privados de libertad, y seguidamente – en el
marco de las recomendaciones del Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas- presentar una
agenda de aspectos cruciales que debieran incorporarse en el proceso de Reforma Penal y Penitenciaria en Bolivia,
con miras a contribuir con recomendaciones al Estado boliviano sobre los parámetros citados.
El documento se estructurará en cuatro (5) secciones: Una primera sección describirá a detalle la problemática
que trasciende al uso de la prisión preventiva desde el punto de vista de la administración de justicia penal y
penitenciaria; la segunda sección proporcionará información detallada sobre la situación de DDHH dentro de las
cárceles y las condiciones de vida de los presos sin condena dentro de los recintos penitenciarios; la tercera sección
y cuarta sección describirán el impacto de la prisión preventiva en las poblaciones vulnerables y finalmente la
quinta sección propone algunas recomendaciones que coadyuven al proceso de reforma penal y penitenciaria en
Bolivia.
2. La Prisión Preventiva en Bolivia: de la norma a la práctica:
En un Estado de Derecho democrático, el principio de presunción de inocencia es la base del debido proceso
legal, ello implica que la libertad es la regla para enfrentar el juicio penal e impera la “excepcionalidad” de la
prisión preventiva, misma, que sólo debe aplicarse en los casos en que sea imprescindible para la averiguación de
la verdad, y en tanto, la investigación así lo requiera, a partir de la resolución de una autoridad competente con
apego a las leyes vigentes.
Los instrumentos de protección a los DDHH, concuerdan en estos fundamentos7 , pero además establecen una
serie de garantías judiciales para efectivizar en la práctica el respeto y vigencia de la presunción de inocencia en
un debido proceso. En Bolivia, tanto la Constitución Política del Estado como las normas internas relacionadas a
la administración de la justicia penal y penitenciaria se amparan en los instrumentos internacionales en materia
de derechos humanos, consagrando el carácter excepcional de la prisión preventiva y el conjunto de principios
y presupuestos que deben cumplirse para configurar un debido proceso. Sin embargo, en la realidad existe una
enorme distancia entre las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos y la situación de
desprotección, hacinamiento carcelario y retardación de justicia en el sistema de administración de justicia penal
y penitenciaria.

6CIDH, Informe “Acceso a la Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia”,2007, incisos 187 y 188, disponible en: https://
www.cidh.oas.org/countryrep/Bolivia2007sp/Bolivia07indice.sp.htm
7Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece artículo 25,“Nadie puede ser privado de su libertad sino en los casos y en las formas establecidas por leyes
preexistentes”. Convención Americana Sobre los Derechos Humanos, artículo 7.2 “Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las causas y en las condiciones fijadas de
antemano por las Constituciones Políticas de los Estados Partes o por las leyes dictadas conforme a ellas” y en su artículo 7.3. establece que “Nadie puede ser sometido a detención
o encarcelamiento arbitrarios”. Pacto Internacional por los Derechos Civiles y Políticos artículo 9.1 “Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. Nadie
podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta.”

4

2.1 La Prisión Preventiva en Bolivia: Reforma y Contrarreforma:
Hasta antes de los años noventa, regía en Bolivia un modelo inquisitivo altamente vulnerador de los Derechos
Humanos, en el que la retardación de justicia, la corrupción, discriminación y selectividad del sistema de
administración de justicia penal generó una crisis y fue objeto de un profundo análisis por parte del Estado, sobre
todo luego de la publicación del Informe del ILANUD8 en 1992 que develó los grandes problemas estructurales
dentro del sistema de enjuiciamiento penal en el que la tasa de presos sin sentencia era del 80%.
Luego de la publicación de este informe, el Estado boliviano impulsó esfuerzos para reformar el sistema de
administración de justicia penal, transitando hacia un modelo acusatorio garantista, que en el año 1999 se plasmó
con la aprobación de un Nuevo Código de Procedimiento Penal 9. El año 2000, se aprueba la Ley del Jubileo 2000
de indulto penal y de forma conjunta, se comienza a aplicar el régimen de medidas cautelares logrando una
reducción notable en el número de privados de libertad dentro de las cárceles y el de presos sin sentencia, de 8.153
en el año 2000 a 5.577 en el año 2001, así como una reducción de la tasa de privados preventivos de 67% en el año
2000 a 65% en el año 200110.
Otro hito en este esfuerzo del Estado por transitar hacia un modelo de enjuiciamiento penal garantista fue la
promulgación de la Ley 2298 Ley de Ejecución Penal y Supervisión que busca adecuar el sistema penitenciario a
los estándares internacionales a partir del establecimiento de un régimen de beneficios que busque la rehabilitación
del privado de libertad, cumpliendo así los fines de la pena; que a la fecha no ha tenido una implementación cabal.
El proceso de implementación del entonces nuevo procedimiento penal no vino acompañado de reformas
organizacionales que modifiquen las instituciones y la lógica del nuevo sistema de enjuiciamiento penal; por ello,
no se logró mejoras significativas en las tasas de retardación de justicia y -sumado a esto- luego se inició en el país
una discusión crítica que cuestionaba las bases garantistas del código de procedimiento penal, situación que en
gran medida impulsa al Estado a iniciar una suerte de contrarreformas que – contrariamente a lo dispuesto por
la Ley 1970 sobre medidas cautelares- buscan ampliar la discrecionalidad en jueces y fiscales para la aplicación
de la prisión preventiva, además de crear nuevos tipos penales y endurecer las penas existentes 11. Con ello,
muchos delitos que antes podían resolverse por las vías alternas a juicio pasan directamente a la vía ordinaria de
enjuiciamiento penal al haber sufrido un incremento en los mínimos y máximos legales.
Entre el 2003 y el 2014 se han realizado más de 12 modificaciones al ordenamiento penal y procesal penal, algunas
de ellas representando avances, pero en su mayoría tendientes a crear nuevos tipos penales, endurecer las penas
y modificar el régimen de medidas cautelares, a continuación realizaremos un resumen de ambos grupos de
reformas y medidas adoptadas:
2.1.1.Contra-reforma penal e incremento de las tasa de prisión preventiva:
a) Ley Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana Nº 2494 de 4 de agosto de 2003: Esta norma introduce cambios
significativos en el régimen de medidas cautelares introduciendo la causal de “reincidencia” para configurar la
necesidad de cautela y facultando al juez para aplicar medidas cautelares más gravosas que las solicitadas por el
fiscal y/o querellante.

8 Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente -ILANUD, Informe sobre el funcionamiento del sistema
penal en Bolivia, USAID, La Paz, 1992.
9 El 25 de marzo de 1999 se aprueba la Ley 1970 del el Código de Procedimiento Penal y se inicia un periodo de preparación para su implementación que dura hasta el
2001 momento en el que entra en vigencia.
10 Nótese hasta aquí que desde la promulgación de la Ley de Fianza Juratoria Contra la Retardación de Justicia en 1996 la tasa de privados preventivos vino en clara
reducción desde el 80% en 1995 hasta el 65% en 2001
11Fundación CONSTRUIR, Reforma Procesal y Detención Preventiva en Bolivia, 2012.

5

En cuanto a riesgo de obstaculización del proceso la norma amplía de manera ambigua las facultades discrecionales
del juez para fundar la aplicación de medidas cautelares “Cualquier otra circunstancia debidamente acreditada que
permita sostener que el imputado obstaculizará la averiguación de la verdad es valedera para determinar el peligro
de obstaculización del proceso”12.
b) Ley Nº 004 de Lucha Contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo
Quiroga Santa Cruz”, de 31 de marzo de 2010: Además de la creación de nuevos tipos penales, la norma
determina la imprescriptibilidad de la pena en delitos de corrupción, el establecimiento de agravantes a las penas
impuestas en los delitos vinculados, la interrupción de la prescripción de la acción penal por declaratoria de
rebeldía, la improcedencia de la suspensión condicional de la pena y el perdón judicial en delitos de corrupción;
y la retroactividad de la Ley en Delitos de Corrupción13. El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la
Sentencia 770/2012 de 13 de agosto de 2012 deja sin efecto la retroactividad en delitos de corrupción establecida
por esta norma.
c) Ley Nº 007 de Modificaciones al Sistema Normativo Penal, de 18 de mayo de 2010: Esta Ley introduce
diversas modificaciones al procedimiento penal que han sido sujetas a observaciones entre las cuales se menciona:
• Amplía las circunstancias para determinar el peligro de fuga y de obstrucción al proceso.
• Introduce nuevas variantes para configurar la “reincidencia” como un factor para aplicar medidas cautelares
dentro del peligro de fuga como ser: i) Haber recibido imputación formal o sentencia en primera instancia, ii)
Habérsele aplicado a la persona una salida alternativa por delito doloso, y, c) actividad delictiva anterior.
• Introduce también un criterio subjetivo para considerar la aplicación de la prisión preventiva como es
“constituir un peligro para la sociedad, para la víctima o denunciante”.14
• Extiende los plazos para solicitar la cesación de la prisión preventiva.
• Crea un régimen inmediato de tratamiento a delitos flagrantes (artículos 393 bis al 393 sextier). La Ley no
define con precisión la flagrancia, ya que se aplica antes, durante y después del delito, incluyendo una presunción
de flagrancia demasiado amplia y temporalmente indefinida.15
• Asimismo, se modifican los plazos para la cesación de la detención preventiva, que terminará “cuando su
duración exceda de 18 meses sin que se haya dictado acusación y de 36 meses sin que se hubiera dictado
sentencia” –agregando que- siempre que la demora no sea atribuible a los actos dilatorios del imputado.
Además, ampliar las facultades de aprehensión por parte de la fiscalía, se reforma el artículo 223, restringiendo
el incentivo a la presentación espontanea.
Aun cuando el artículo 7.5 de la Convención es claro al establecer como únicos fundamentos legítimos para la
prisión preventiva guardan relación con los riesgos de que el imputado intente eludir la acción de la justicia u
obstaculizar la investigación judicial en Bolivia la norma ha insertado a la reincidencia cómo un factor para la
aplicación directa de la prisión preventiva y además ha facultado al fiscal a presentar antecedentes policiales para
fundamentar la reincidencia, esto, frente a la opacidad de la norma para considerar esta medida16.
12Artículo 15, Ley 2494 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, de 4 de agosto de 2003.
13 El artículo 123 de la CPE, establece que la ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia de corrupción, para investigar, procesar
y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado.
14Artículo 1, Ley 007 de Modificaciones al Sistema Normativo Penal, de 18 de mayo del 2010.
15Fundación CONSTRUIR, Reforma Procesal Penal y Detención Preventiva en Bolivia 2012.

16Ley 2494 (2003) introduce la reincidencia como causal para considerar la prisión preventiva, situación que es complementada por la Ley 007 determinando la causal
de actividad delictiva anterior para considerar el peligro de fuga.
6

En efecto, en un sistema democrático de administración de justicia penal que consagra el carácter excepcional
de la prisión preventiva, la necesidad de cautela concurre como el principio fundamental que demanda el
establecimiento de una evaluación profunda sobre el posible riesgo para la investigación que implicaría dejar a la
persona imputada de delitos en libertad. Ello implica probar objetivamente que una persona no comparecerá en
juicio u obstruirá el procedimiento penal.
Como bien estableció la Comisión en el caso Gimenez Vs Argentina 1996, la decisión de establecer prisión
preventiva como resultado de condenas previas vulnera el principio de presunción de inocencia así como el
concepto de rehabilitación del derecho penal, porque fundar en condenas previas la culpabilidad de un individuo
o la decisión de retenerlo en prisión preventiva es en esencia, una perpetuación del castigo. Una vez que la persona
condenada ha cumplido su sentencia o ha transcurrido el periodo de condicionalidad, debe restablecerse a dicha
persona el pleno goce de sus derechos civiles17.
Creemos entonces que el Estado boliviano debe considerar en la reforma una derogación de las disposiciones
establecidas por la Ley 2494 del Sistema de Seguridad Ciudadana y la Ley 007 de Modificaciones al Sistema
Normativo Penal, que guardan relación con la incorporación de la reincidencia como un criterio para configurar
la necesidad de cautela, esto a la luz del principio de presunción de inocencia y de plazo razonable como elemento
del debido proceso.
Creemos entonces que el Estado boliviano debe considerar en la reforma una derogación de las disposiciones
establecidas por la Ley 2494 del Sistema de Seguridad Ciudadana y la Ley 007 de Modificaciones al Sistema
Normativo Penal, que guardan relación con la incorporación de la reincidencia como un criterio para configurar
la necesidad de cautela, esto a la luz del principio de presunción de inocencia y de plazo razonable como elemento
del debido proceso.
2.1.2.Medidas adoptadas para revertir la problemática:
Durante el periodo 2013 y 2014, el Estado boliviano ha determinado otras dos medidas tendientes a revertir la
situación de las tasas de presos sin condena y a favorecer el acceso a la justicia de poblaciones vulnerables- en este
caso – adolescentes el conflicto con la Ley Penal.
a)Decreto Presidencial de Indulto por Razones Humanitarias:
El 31 de diciembre de 2012, el Presidente de Bolivia promulga el Decreto Presidencial de Indulto por causas
humanitarias destinado a favorecer a las siguientes personas: i) Adultos mayores, varones de cincuenta y ocho (58)
años y mujeres de cincuenta y cinco (55) años de edad que hayan cumplido una tercera (1/3) parte de su condena
a pena privativa de libertad; ii) Adolescentes imputables y jóvenes hasta veinticinco (25) años que hayan cumplido
una tercera (1/3) parte de su condena a pena privativa de libertad; iii) Personas con enfermedad grave o incurable,
en periodo terminal; iv) Personas con grado de discapacidad grave o muy grave siempre que la atención amerite
un cuidado especial y que hayan cumplido una tercera (1/3) parte de su condena a pena privativa de libertad; v)
Los padres y madres que tuvieran a su cuidado uno (1) o varios de sus hijos o hijas menores de doce (12) años
de edad, viviendo dentro del recinto penitenciario que hayan cumplido dos quintas (2/5) partes de su condena a
pena privativa de libertad; vi) Personas condenadas por delitos menores cuya pena sea igual o menor a ocho (8)
años y que hayan cumplido una tercera (1/3) parte de su condena a pena privativa de libertad; y, vii) Personas
sancionadas a pena privativa de libertad por delitos establecidos en la Ley Nº 1008, de 19 de julio de 1988, cuya
pena no sea mayor a diez (10) años de privación de libertad, que sea su primer delito y que hayan cumplido una
tercera (1/3) parte de su condena18.
17 Corte IDH, Gimenez Vs Ecuador, informe Nº 12/96, disponible en: http://www1.umn.edu/humanrts/cases/1996/Sargentina12-96.htm
18Decreto Presidencial Nº 1145 de 31 de diciembre de 2012, artículo 3

7

De acuerdo a datos proporcionados por la Dirección Nacional de Régimen Penitenciario al mes de septiembre
de 2014 la medida logró la libertad de 600 personas, no obstante esta cifra tan sólo alcanza al 4% del total de la
población carcelaria a diciembre de 2013 (14.415), pero además el requisito principal para acceder al indulto
fue el contar con una sentencia ejecutoriada por lo que las personas que quisieron acogerse a él, tuvieron que
someterse voluntariamente a un proceso abreviado, situación que además de vulnerar el principio de presunción
de inocencia, no ofrece una solución real ya que no implica haber fortalecido las capacidades de la administración
de justicia penal para llevar las causas a una sentencia.
b)Enfoque Restaurativo y Sistema Especializado para Adolescentes:
En materia de adolescentes en conflicto con la Ley, se han registrado avances importantes como la introducción del
enfoque restaurativo a partir de varias acciones impulsadas por el Ministerio de Justicia, mismas que mencionamos
a continuación:
• La incorporación y promoción de un enfoque restaurativo en el Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna,
Soberana, Productiva y Democrática, Para Vivir Bien”, que incluye a la sociedad civil organizada para
implementar este modelo restaurativo, de asistencia integral a la víctima19.
• En concordancia con este Plan, el Ministerio de Justicia desarrolló una Política Pública de la Niñez y
Adolescencia, donde está contenida como eje programático la definición de un Modelo de Justicia Restaurativa
para una intervención con víctimas y adolescentes en conflicto con la ley, priorizando la remisión y las medidas
socio educativas en libertad cuyo propósito es lo de “contribuir a la adecuación de estructuras del órgano
judicial al modelo de intervención de justicia restaurativa en relación al cumplimiento de la Ley en los casos de
adolescentes en conflicto con la Ley.”
• El apoyo y acompañamiento a la creación e implementación de un modelo piloto de justicia restaurativa en el
centro Qalauma (primer centro de rehabilitación para adolescentes y jóvenes de 16 hasta 21 año privados de
libertad en Bolivia) a partir de una alianza estratégica entre el Ministerio de Justicia, Ministerio de Gobierno,
ProgettoMondo MLAL, Diócesis de El Alto y las otras instituciones que componen la Mesa de Justicia Penal
Juvenil y organizaciones de la sociedad civil. El centro fue inaugurado en agosto de 2011. De la misma manera
mediante un acuerdo entre Ministerio de Gobierno y la Gobernación Autónoma de Santa Cruz en noviembre
del 2013 se inauguró el centro CENVICRUZ.
• La elaboración y promulgación de la Ley 548 Código Niña, Niño y Adolescente que promueve la creación de
un sistema de justicia especializado para adolescentes en conflicto con la Ley en el que prima este enfoque
restaurativo.
• La elaboración del Plan de Acción Inmediata para Jóvenes y Adolescentes en Situación de Privación de
Libertad, como un mecanismo para la coordinación y articulación entre las diferentes instancias del Estado
para que los procesos penales pendientes de adolescentes y jóvenes en conflicto con la ley tengan una atención
preferente para su conclusión en aras de reducir la prisión preventiva de este grupo meta, priorizando las
medidas alternativas a la privación de libertad.
La apertura del Ministerio de Justicia del Estado Plurinacional para un trabajo conjunto entidades civil
especializadas en la temática, evidencia que pueden existir alianzas entre sociedad civil y Estado para favorecer y
revertir la situación de desprotección y vulneración de DDHH generada por la aplicación excesiva de la prisión
preventiva en Bolivia.

19Ministerio de Planificación del Desarrollo (2006). Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática, para Vivir Bien,Pp. 50 – 51.

8

2.1.3.Retos Pendientes para el Estado Boliviano:
La Ley 548 del Código Niño, Niña y Adolescente en el marco de dar cumplimiento a los instrumentos internacionales
de protección a los Derechos Humanos, establece la creación de un sistema de justicia penal especializado, basado
– en el ámbito penal- en la concepción de los niños, niñas y adolescentes como sujetos en desarrollo y con derecho
a un sistema de justicia que responda a esta condición, pero además que cumpla un fin reintegrador en la sociedad.
En términos de aplicación de sanciones este código también prevé la atenuación de las penas en cuatro quintas
partes en relación a lo establecido por la norma penal con lo cual una gran mayoría de los delitos cometidos por
los adolescentes serían sujetos a soluciones alternas al proceso penal.
Es bajo este enfoque que establece un sistema de responsabilidad atenuado y acorde al desarrollo de los niños,
niñas y adolescentes.
Un tema muy debatido en el proceso de tratamiento del Código Niña, Niño y Adolescente ha sido el establecimiento
de la imputabilidad a 14 años. El nuevo Código establece que los adolescentes que incurran en la comisión de
conductas punibles tipificadas como delitos en el Código Penal y en leyes especiales, responderán por el hecho de
forma diferenciada a los adultos.
Serán imputables según lo establecido por la legislación penal juvenil los adolescentes a partir de 14 años y menores
de 18 años y estarán sujetos a este régimen de justicia penal especializado, basado en el enfoque restaurativo y en
el que primen las salidas alternativas y medidas de reinserción social. Sin embargo, dado que al presente todavía
no se ha implementado en su cabalidad (la ley ha sido promulgada en fecha 17 de julio del presente año), existen
adolescentes entre 16 y 18 años detenidos en cárceles con población adulta bajo el modelo de la Ley de Ejecución
Penal, que de forma general se aplica en los recintos carcelarios.
La responsabilidad penal de los adolescentes será aminorada en cuatro quintas partes respecto del máximo
penal correspondiente al delito establecido en la norma penal y en caso de privación de libertad se impondrá el
internamiento en un centro penitenciario o de reclusión para adolescentes cuyo fin es la rehabilitación.
Hasta antes de la promulgación del Código Niño, Niña y Adolescente, los adolescentes de 16 a 21 años eran sujetos
al mismo sistema penal que los adultos, aunque con medidas de protección espaciales. Ahora se promueve la
despenalización para delitos de escasa relevancia social, para que sean atendidos come un problema social y no
exclusivamente penal20.
Esta reforma trae consigo una obligación adicional de esfuerzos para garantizar que en la práctica la medida
beneficie a los adolescentes en conflicto con la Ley y no se convierta en un factor para ubicarlos en mayor situación
de vulneración, como ha sucedido con otras leyes en las que la falta de recursos económicos, dotación y capacitación
de capital humano ha impedido que las normas cumplan con sus propósitos.
A partir de este análisis puede evidenciarse que la falta de recursos económicos y un plan sostenido de
implementación de las normas desarrollado desde el Estado que involucre a todos los actores llamados a atender
la temática a nivel nacional y a nivel de entidades territoriales autónomas, generan que en la práctica las normas
no siempre cumplan con su cometido y generen mayor situación de desprotección a los grupos cuyos derechos
tutelan.
No debe olvidarse que la Ley 2298 en su artículo 82, ya establecía que los adolescentes en conflicto con la Ley
penal debían estar privados de libertad en establecimientos especiales, pero en la práctica continúan conviviendo
con adultos en recintos penitenciarios de todo el país.
20 Artículo 268, Código, Niña, Niño y Adolescente, Ley 548 de 17 de julio de 2014

9

De hecho en los 13 años de vigencia de la Reforma Penal en Bolivia sólo existen dos centros de privación de
libertad especiales para adolescentes en conflicto con la Ley entre 16 y 21 años, el Centro Qalauma en Viacha
(La Paz) que funciona desde el año 2011 y CENVICRUZ que en Santa Cruz que funciona desde el año 2013; que
deberían replicarse en mas regiones del país.
Por tal razón, los esfuerzos normativos y los planes emprendidos por el Estado no son suficientes, si antes no
se abordan estructuralmente los problemas en las capacidades de respuesta dentro de la administración de
justicia penal, aspecto que necesariamente debe ser tratado por la nueva reforma logrando consolidar un sistema
de enjuiciamiento penal garantista con pleno enfoque restaurativo, capacidad de respuesta hacia la víctima,
reintegrador, y donde la aplicación de la prisión preventiva sea una medida excepcional a la luz de los instrumentos
de protección de los DDHH.
2.2. La Carga Procesal y las Capacidades Instaladas en la Administración de Justicia Penal:
Como se ha visto, muchos de los avances normativos no se cumplen, por la ausencia de un plan de implementación
sostenido, participativo y acompañado de recursos humanos, técnicos y financieros para fortalecer las capacidades
de respuesta en la administración de justicia penal.
La inclusión del criterio de reincidencia como una causal para aplicar la prisión preventiva, la creación de nuevos
tipos penales, la ausencia de un reglamento o plan de implementación de los nuevos sistemas especializados para
grupos vulnerables, los vacíos jurídicos para interpretar las nuevas disposiciones normativas entre otras causales
han generado un incremento progresivo de las causas penales en los juzgados, situación que sumada al hecho
de que las capacidades instaladas se han mantenido, genera un agravamiento en la retardación de justicia. Los
problemas de retardación de justicia en el país responden a la falta de un plan de fortalecimiento que prepare a las
instituciones para atender los retos dispuestos por las normas y no así a hechos atribuibles individualmente a los
operadores de justicia21.
En relación a las capacidades instaladas en los juzgados penales cautelares, a continuación un cuadro expone la
cantidad de jueces disponibles para atender las causas que ingresan en la etapa previa a juicio oral, escenario donde
se define el uso de la prisión preventiva.
Cuadro N° 1
Número de Juzgados de Instrucción Penal Cautelar en Bolivia 2008-2013
Ciudades

Nº Juzgados
Gestión 2008

Nº Juzgados
Gestión 2009

Nº Juzgados
Gestión 2010

Nº Juzgados
Gestión 2011

Nº Juzgados
Gestión 2012

Nº Juzgados
Gestión 2013

Chuquisaca

3

3

3

3

3

4

La Paz

10

10

10

10

10

12

El Alto

5

5

5

5

6

7

Cochabamba

7

7

7

7

7

9

Oruro

3

3

3

3

3

5

Potosí

3

3

3

3

3

5

Tarija

3

3

3

3

3

4

Santa Cruz

14

14

14

14

12

16

Trinidad

2

2

2

2

2

3

Cobija

2

2

2

2

2

4

Total

52

52

52

52

51

69

*Fuente: Fundación CONSTRUIR, en función a datos proporcionados por el Consejo de la Magistratura, respecto al periodo 2008-201322.
21 Fundación CONSTRUIR, Reforma Procesal Penal y Detención Preventiva en Bolivia, 2012.
22Fundación CONSTRUIR, Prisión Preventiva y Derechos Humanos: Estudio de Caso en Cárceles de La Paz, 2014.

10

La información proporcionada en el cuadro expone que los últimos años no han existido cambios significativos
en relación al aumento de capacidades instaladas dentro de los juzgados penales cautelares a nivel nacional. A
continuación corresponde analizar el incremento de la carga procesal.
Cuadro Nº 2
Carga Procesal por Juzgado de Instrucción Penal Cautelar
2011-2013
Ciudad

Nº Causas Ingresadas
2011

Nº Causas Ingresadas
2012

Nº Causas Ingresadas
2013

Sucre

6546

9275

12834

La Paz

24610

30229

38106

El Alto

16543

16950

27441

Cochabamba

25625

29980

30932

Oruro

6127

7189

5786

Potosí

3847

2766

5300

Tarija

4183

5058

7511

Santa Cruz

48729

58360

69709

Trinidad

7457

6011

6289

Cobija

2976

3438

4609

Total

146.643

169.256

208.517

*Fuente: Fundación CONSTRUIR, en base a datos proporcionados por el Consejo de la Magistratura23

El cuadro expone que los últimos tres años la carga procesal que ingresa a juzgados incrementó en un 42%, pese
a que en 2013 el número de jueces de instrucción penal cautelar incremento en un 33%, lo que supone – en
un sistema ya saturado por la sobrecarga procesal- que esta medida fue insuficiente para lograr cambios en la
eficiencia del sistema.
En cuanto al Ministerio Público, mencionar que a partir de un diagnóstico desarrollado en 2012 respecto a las
capacidades instaladas en las Fiscalías Distritales, permitió desarrollar un plan estratégico de fortalecimiento
institucional que derivó en un incremento del 200% en su presupuesto de gestión que permitió fortalecer las
capacidades instaladas en términos de infraestructura, tecnología y recurso humano24. Así en 2013 hubo un
incremento en el número de fiscales de materia de acuerdo a lo establecido en el siguiente cuadro:
Cuadro N° 3
Número de Fiscales de Materia a Nivel Nacional 2008-2013
Nº de Fiscales
Gestión 2008

Nº de Fiscales
Gestión 2009

Nº de Fiscales
Gestión 2010

Nº de Fiscales
Gestión 2011

Nº de Fiscales
Gestión 2012

Nº de Fiscales
Gestión 2013

414

414

414

424

424

498

*Fuente: Fundación CONSTRUIR, en función de la Fiscalía General del Estado Plurinacional, 2008-2013.25

El cuadro muestra que hubo un incremento del 17% en la cantidad de Fiscales de Materia a nivel nacional pero
además evidencia que a partir del 2010 hubo una atención respecto a la necesidad de incrementar el recurso
humano disponible para atender las causas penales que ingresan a juzgados.

23Fundación CONSTRUIR, Prisión Preventiva y Derechos Humanos: Estudio de Caso en Cárceles de La Paz, 2014.
24Fiscalía General del Estado Plurinacional, Plan Estratégico Institucional, disponible en: http://virtual.fiscalia.gob.bo/serfiscal/plan_estrategico_institucional.pdf
25Fundación CONSTRUIR, Prisión Preventiva y Derechos Humanos: Estudio de Caso en Cárceles de La Paz, 2014.

11

Asimismo, la Fiscalía General del Estado Plurinacional ha buscado soluciones para la sobrecarga procesal generada
por las reformas penales, particularmente el impacto de la Ley 007 en el incremento de causas a partir de un
sistema que pone en práctica la aplicación de criterios de oportunidad provistos por la Ley y también la aplicación
de procedimientos abreviados en los casos que proceda.
Pese a ello, la carga procesal asignada a cada fiscal ha continuado en ascenso, puesto que de acuerdo a datos
proporcionados por la Fiscalía General del Estado Plurinacional en el Plan Estratégico Institucional, en 2013
la carga procesal nacional asignada a cada fiscal fue aproximadamente de 466 casos en total y durante todo el
procedimiento penal.
Dado que estos datos son generales y no permiten identificar las distintas variables de análisis es difícil desarrollar
el análisis que se estableció respecto al análisis de la carga en jueces de instrucción, sin embargo, Fundación
CONSTRUIR en 2012 determinó que la carga procesal para Fiscales de Materia en la etapa preparatoria a juicio
oral era de 179 casos en 2011, situación que permite aseverar también que pese a los esfuerzos desarrollados por
mejorar las capacidades la carga procesal ha sufrido un incremento notable para la gestión 201326.
En relación a las capacidades instaladas en el Servicio Plurinacional de Defensa Pública, los datos existentes
exponen que su situación es mucho más crítica que la del Ministerio Público y Órgano Judicial, puesto que el
número de defensores es ampliamente más estrecho que el de fiscales y jueces y su carga procesal incluye casos
atendidos en sede policial como aquellas causas penales que patrocinan en Juzgados.
A continuación un cuadro expone la relación de defensores públicos a nivel nacional durante las gestiones 2008
al 2013:
Cuadro Nº4
Defensores Públicos a nivel Nacional 2008-2013
Ciudad

Nº Defensores
2008

Nº Defensores
2009

Nº Defensores
2010

Nº Defensores
2011

Nº Defensores
2012

Nº Defensores
2013

Chuquisaca

4

4

4

4

4

7

La Paz

18

18

18

18

18

20

Cochabamba

16

16

16

16

16

16

Oruro

4

4

4

4

4

6

Potosí

4

4

4

4

4

7

Tarija

3

3

3

3

3

5

Santa Cruz

12

12

12

12

12

16

Beni

3

3

3

3

3

5

Pando

2

2

2

2

2

2

Total

66

66

66

66

66

84

*Fundación CONSTRUIR en relación a datos proporcionados por el Servicio Plurinacional de Defensa Pública.27

El cuadro expone que entre el 2008 y el 2012 no hubo incremento alguno en términos de capacidad humana
para la atención de casos dentro el Servicio Plurinacional de Defensa Pública, en 2013 hubo un incremento de
defensores en un 27%, sin embargo esta cifra en número apenas representa un incremento de dos (2) defensores
por departamento, exceptuando los departamentos de Pando y Cochabamba en los que no se asignaron nuevos
ítems para defensores, situación que llama la atención porque Cochabamba es uno de los distritos con mayor
carga procesal a nivel nacional. A partir de los datos expuestos en el cuadro y tomando como base la gestión 2013
podríamos establecer que existe un (1) defensor por cada seis (6) fiscales.
26 Fundación CONSTRUIR, Reforma Procesal Penal y Detención Preventiva, 2012
27 Fundación CONSTRUIR, Prisión Preventiva y Derechos Humanos: Estudio de Caso en Cárceles de La Paz, 2014.

12

En relación a la carga procesal, de acuerdo a datos proporcionados por el Servicio Plurinacional de Defensa
Pública, la carga por defensor a nivel nacional para el 2013 fue de 111 aproximadamente, sin embargo una mirada
por departamento permite ver que mientras en las grandes ciudades el cálculo final establece un promedio de 66
casos penales por defensor en La Paz, 100 casos en Santa Cruz y 77 casos en Cochabamba, en las ciudades fuera
del eje con menor número de defensores el promedio de casos es mayor como en Tarija donde la carga promedio
es de 292 casos y en Pando cuya carga por defensor tiene un promedio de 208 casos atendidos.
2.3. Contrarreforma y Seguridad Ciudadana:
Las reformas impulsadas al ordenamiento penal a partir del 2003 buscaron reducir los índices de inseguridad
ciudadana a partir de un sistema penal tendiente al encarcelamiento y endurecimiento de penas, en el que la única
medida de prevención este basada en la exposición de la sanción a la que se sujetarán las personas que cometan
ilícitos penales.
Ya se ha expuesto en cifras cual el impacto de la contrarreforma en el funcionamiento de la administración de
justicia penal, sin embargo, corresponde ahora identificar si estas medidas normativas lograron reducir los índices
de delincuencia. Al respecto, el Informe Cultura Política de la Democracia en Bolivia, LAPOP 2014, establece que
el nivel de confianza de los ciudadanos en el sistema de justicia es del 38%28.
Por otra parte, una relación entre las denuncias de delitos recibidas por la Fuerza Especial de Lucha Contra el
Crimen de la Policía Boliviana entre el 2005 y el 2012 expone un incremento del 91% en el número de denuncias
desarrolladas, de acuerdo a lo expuesto en el siguiente cuadro:
Cuadro Nº5
Denuncias sobre Delitos realizadas en la FELCC 2005-2012
2005
34.201

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

35.385

42.405

48.945

51.978

57.982

60.927

65.228

*Fuente: Fundación CONSTRUIR, en base a datos proporcionados por el Ministerio de Gobierno en 2012.

Asimismo una encuesta de victimización desarrollada por el Observatorio de Seguridad Ciudadana del Ministerio
de Gobierno en 2011 en las ciudades del eje central del país establece que al menos 4 de cada 10 hogares de estas
ciudades fueron víctimas de algún tipo de delito29, y que 3 de cada 10 hogares fueron víctimas del mismo tipo de
delito en más de una ocasión. Otro dato relevante expuesto por esta investigación es que las víctimas en el 85% de
estos casos no denuncian los delitos, lo que implica que sólo 15 de cada 100 delitos es denunciado.
Hasta aquí puede verse que la contrarreforma penal no ha generado cambios significativos en la reducción de las
tasas de delincuencia, empero ha impactado en el incremento de causas penales en juzgados y en la capacidad de
respuesta de los tribunales de justicia – esto- tomando en cuenta que de acuerdo a estimaciones del Ministerio
de Gobierno sólo el 15% del total de los hechos delictivos es denunciado. A continuación un cuadro establece la
relación incremento en los índices de delincuencia Vs Disminución de las sentencias penales en sede judicial.

28 Barómetro de las Américas LAPOP, Informe Cultura Política de la Democracia en Bolivia, 2014, disponible en: file:///C:/Users/usuario1/Desktop/LAPOP%202014.pdf
29Informe publicado por el Ministerio de Gobierno basado en encuestas a población del eje central.

13

Cuadro Nº 6
Relación: Denuncias en la FELCV y Casos Resueltos Por el Poder Judicial

*Fuente: Políticas de Seguridad Ciudadana y Justicia Penal en Bolivia 201330

En suma puede evidenciarse la necesidad de re pensar la lógica bajo la cual se han venido impulsando las normas,
planes y políticas en materia de prevención del delito y reforma penal, puesto que en la práctica la ecuación a
mayor endurecimiento de penas, menores índices de delincuencia no sólo no se cumple, sino que agrava la crisis
judicial y establece condiciones adicionales de vulnerabilidad tanto para los ciudadanos que buscan justicia como
aquellos privados de libertad en cárceles frente a la incertidumbre jurídica sobre su causa31.
2.4. El régimen de medidas cautelares y la prisión preventiva:
La CIDH en su Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, establece que de todas las garantías
judiciales propias del ámbito penal, la más elemental es quizás la presunción de inocencia, expresamente reconocida
sin salvedad ni excepción alguna por diversos instrumentos internacionales de Derechos Humanos.32 A esto debe
añadirse el deber de los Estados de asegurar que a la luz de la presunción de inocencia, las medidas cautelares no
establezcan restricciones a la libertad de las personas imputadas más allá de lo necesario para asegurar la eficiencia
en las investigaciones e impedir que se eluda la acción de la justicia, ya que la CIDH ha establecido que son
medidas preventivas y no así punitivas33.
De acuerdo al Centro de Estudios en Justicia de las Américas, considerando que la libertad es la regla general y su
privación la excepción la Corte Interamericana ha establecido consistentemente que “su aplicación debe tener un
carácter excepcional, limitado por los principios de legalidad, presunción de inocencia, necesidad y proporcionalidad
de acuerdo a lo que estrictamente necesario en una sociedad democrática”34. Los estándares establecen limitaciones
para el uso de la prisión preventiva, sin embargo, pese a que Bolivia los reconoce y recoge en su legislación
constitucional y procesal penal, la práctica de cuenta de que existe aún mucha distancia por recorrer para lograr
efectivizarlos.

30 Ramiro Orias, Décima Reunión del Observatorio del Crimen Organizado, desarrollada en Buenos Aires Argentina en 2013.
31Fundación CONSTRUIR, Reforma Procesal Penal y Detención Preventiva en Bolivia 2012.
32 CIDH, Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, 2013, página 56, punto 131, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/informe-pp-2013-es.pdf
33 CIDH, Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, 2013, página 61, en relación al pronunciamiento de la Corte IDH en el caso Suárez Rosero Vs
Ecuador sentencia 12 de noviembre de 1997, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/informe-pp-2013-es.pdf
34 Caso Barreto Leiva Vs. Venezuela, párrafo 121) citado por Natalie Reyes en el Boletín Nexos del Centro de Estudios en Justicia de las Américas, disponible en: http://
www.cejamericas.org/BoletinNexos/publicaciones/PPT_NatalieReyes-Estandaresinternacionalesdeprisionpreventiva.pdf

14

2.4.1.Excepcionalidad de la Prisión Preventiva:
La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que nadie puede ser privado de su libertad física,
salvo por las causas y condiciones fijadas de antemano por las Constituciones Políticas de los Estados Partes
o por las Leyes dictadas conforme a ellas.35 En relación a la presunción de inocencia, la Convención establece
también que toda persona inculpada de un delito tiene derecho a se presuma su inocencia en tanto no se establezca
legalmente su culpabilidad36. La Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia establece que todas las
personas tienen derecho a la seguridad personal y a la libertad y que la misma sólo podrá ser restringida en los
límites establecidos por ley y sólo para asegurar el descubrimiento de la verdad histórica en la actuación de las
instancias jurisdiccionales.37
Bolivia actualmente cuenta con una población carcelaria de 14.415 privados de libertad (diciembre de 2013)38 de
los cuáles 11.996 (83%) se encuentran en detención preventiva. Esta situación se agrava en las ciudades del eje
central del país puesto que concentran más del 70% de la carga procesal a nivel nacional. Así, mientras que en
Departamentos con menor carga procesal como Beni, la tasa de presos sin condena es del (66%) en la ciudad de
Santa Cruz esta cifra es del (89%), y en la ciudad de La Paz (87%) llegando a estimar que prácticamente casi nueve
(9) de cada 10 internos e internas en las ciudades de La Paz y Santa Cruz se encuentran en situación de prisión
preventiva.39 Las estadísticas penitenciarias del continente ubican a Bolivia como el tercer país con cifras más
críticas en tema de hacinamiento carcelario y como el primer país con índices más altos de presos sin condena de
acuerdo a lo expuesto en el siguiente cuadro:
Cuadro Nº 7
Prisión Preventiva y Hacinamiento Carcelario en el Continente
*Fuente: Fundación CONSTRUIR en base a datos de www.prisonstudies.org y el Defensor del Pueblo.

35 Convención Americana Sobre Derechos Humanos, artículo 7.2., disponible en: http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm
36 Convención Americana Sobre Derechos Humanos, artículo 8.2., disponible en: http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm
37 Constitución Política del Estado, artículo 23.1.
38 Instituto Nacional de Estadística en función a datos proporcionados por la Dirección Nacional del Régimen Penitenciario.
39 De acuerdo a datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística de Bolivia, a diciembre de 2013 la ciudad de Beni tuvo una población carcelaria de 743
personas de las cuales 491(66%) se encontró en situación de prisión preventiva, mientras que en Santa Cruz la población fue de 5578 personas de las cuales 4969 (89%)
estaba en situación de prisión preventiva. En la ciudad de La Paz, la población carcelaria es de 2909 internos(as) de los(as) cuales 2537 (87%) se encuentra en situación de
prisión preventiva.

15

Los datos evidencian la situación crítica derivada del uso excesivo de la prisión preventiva en Bolivia, de acuerdo a
una investigación desarrollada durante las gestiones 2012 y 2013 sobre el funcionamiento de audiencias cautelares,
en la práctica la prisión preventiva se solicita y aplica como una regla dentro del proceso penal, situación que se
agudiza con mayor rigor en algunas ciudades más que en otras.40
Así por ejemplo, de un total de 177 audiencias instaladas monitoreadas, el Ministerio Público solicita detención
preventiva en el 77%. Los datos por ciudad indican que en Santa Cruz el porcentaje de audiencias cautelares en las
que se solicita prisión preventiva es del 96%, en la ciudad de El Alto es del 94%, en la ciudad de Cochabamba es
del 82% y finalmente en la ciudad de La Paz este porcentaje es del 57%. Dicha investigación también ha permitido
establecer que el juez aplica prisión preventiva en el 73% de los casos en los que le es solicitada41, Este panorama
en Santa Cruz es del 100%, en la ciudad de El Alto es del 56%, en la ciudad de Cochabamba del 75% y en la ciudad
de La Paz es del 56%.42
2.4.2.Necesidad de Cautela y el Supuesto procesal:
El Centro de Estudios en Justicia de las Américas, considera que uno de los puntos que más tensiones genera al
momento de evaluar las reformas penales en América Latina es el uso racional de la prisión preventiva porque la
mayoría de los países continúan con tasas de privados preventivos de libertad, mayores a las de los condenados43.
En la legislación boliviana, la necesidad de cautela contempla tres criterios para considerar la aplicación de medidas
cautelares en concordancia con la Necesidad de Cautela y el Supuesto Procesal:
a) Peligro de Fuga: se entiende por “peligro de fuga”, aquellas circunstancias que prueban que la persona acusada
de un delito no se someterá al proceso, buscando evadir la acción de la justicia.44
En relación al peligro de fuga, la investigación desarrollada por Fundación CONSTRUIR permitió establecer que
el peligro de Fuga fue mencionado en el 92% (163) de las audiencias monitoreadas45, pero el fiscal sólo ofreció
prueba de sustento en 54 de estos casos (33%).
De acuerdo a datos proporcionados por Capacitación y Derechos Ciudadanos, uno de los factores que impacta
en los altos índices de prisión preventiva para adolescentes en conflicto con la Ley penal es la dificultad para
demostrar el arraigo procesal: i) Familia Constituida: por lo general el perfil de los jóvenes imputados por causas
penales expone familias disfuncionales, la mayoría de ellos han salido del hogar con perspectivas de independencia;
además de esto tienen miedo de reprimendas por los actos realizados por esto prefieren muchas veces negar la
existencia de sus familiares, ii) Ausencia de un trabajo estable: la mayoría de los adolescentes en conflicto con la
ley no cuentan con una formación técnica y por su condición de minoridad no consiguen trabajos fijos o estable
debiendo dedicarse a trabajos eventuales dentro del sector informal, asimismo, los dueños o empleadores no les
dan certificaciones porque se enteran que las mismas serán presentadas dentro del proceso penal, iii) Ausencia de
un domicilio fijo/propio y/o bienes: generalmente en las audiencias la prueba de domicilio más exigida y valorada
es la presentación de títulos de propiedad, bienes muebles o inmuebles o bien contratos de alquiler sobre su lugar
de residencia, en la mayoría de los casos – si no en todos- los adolescentes no tienen posibilidades de presentar esta
documentación dada su realidad de pobreza, abandono y desprotección.

40 Fundación CONSTRUIR, Observación de Audiencias Cautelares, investigación desarrollada en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz durante las
gestiones 2012 y 2013.
41 De un total de 177 audiencias en las que se solicitó prisión preventiva, el juez ratificó la medida solicitada en 98 casos.
42 Santa Cruz: Se solicitó y aplicó prisión preventiva en 47 audiencias, El Alto: Se solicitó prisión preventiva en 34 ocasiones pero sólo se la aplicó en 19 audiencias, Cochabamba se solicitó prisión preventiva en 9 audiencias y se la aplicó en 6, y en La Paz: se solicitó prisión preventiva en 44 audiencias pero se la aplicó en 26.
43 CEJA, Sistemas Judiciales: Una Perspectiva Integral Sobre la Administración de Justicia, 2009, año 7 Nº 14, disponible en: http://sistemasjudiciales.org/content/jud/
archivos/revpdf/40.pdf
44 Código de Procedimiento Penal, Artículo 234, de 25 de marzo de 1999.
45 Basado en un total de 177 audiencias monitoreadas en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz.

16

Lo propio ocurre en relación a pueblos indígenas procesados penalmente, puesto que la administración de justicia
penal no está preparada para la prestación de servicios interculturales, ya que la población indígena, en la mayoría
de los casos, no posee titularidad respecto a un bien patrimonial, o contrato de trabajo que certifique su ocupación
económica, sin embargo en el proceso penal les son exigidos los mismos respaldos que a la población urbana al
momento de fundamentar su arraigo procesal. Lo mismo ocurre con la imposición de fianza. Ello impacta en la
aplicación de la prisión preventiva.
Esta situación relacionada a la presunción de inocencia llama la atención porque el código de procedimiento
penal vigente en su artículo 6 establece específicamente que la carga de la prueba corresponde al acusador y que
se prohíbe cualquier presunción de culpabilidad, sin embargo en la práctica se ha evidenciado que es la defensa la
que tiene que presentar todas las pruebas necesarias para fundamentar el arraigo suficiente y en la mayoría de los
casos el Ministerio Público proporciona fundamentos meramente argumentativos para sustentar su solicitud de
prisión preventiva.46
El hecho de que la presencia de situaciones como la mencionada, ocurran cotidianamente dentro de los juzgados,
da cuenta de que aún los operadores de justicia no han dejado atrás las viejas prácticas y lógicas del sistema
inquisitivo, lo que evidencia la necesidad de impulsar a partir de un plan sostenido e institucionalizado en las
escuelas de abogados – pero fundamentalmente- en las escuelas de formación a operadores de justicia un cambio
de mentalidad sobre las implicancias de un sistema acusatorio garantista.
Una reciente investigación desarrollada por Fundación CONSTRUIR en cárceles de La Paz basada en entrevistas
a privados(as) de libertad en prisión preventiva sobre sus procesos permitió identificar que en el 63% de los casos
fueron enviados a prisión preventiva por arraigo insuficiente relacionado con el peligro de fuga.47
b) Peligro de Obstaculización del Proceso: Referido a las circunstancias que indican o prueban que la persona
acusada de un delito entorpecerá la averiguación de la verdad.48
En tema de obstaculización del proceso, el estudio desarrollado por Fundación CONSTRUIR sobre el
funcionamiento de audiencias cautelares menciona que los fiscales hicieron mención de este criterio en el 74%
(131) de audiencias monitoreadas pero sólo presentaron prueba de referencia en el 34% (45) de los casos.
c) Reincidencia: La Ley 2494 del “Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana”, incluye por primera vez este criterio
como una causal del peligro procesal, especificando que “También se podrán aplicar medidas cautelares, incluida
la detención preventiva, cuando el imputado haya sido condenado en Bolivia o en el extranjero por sentencia
ejecutoriada, si no hubieran transcurrido desde el cumplimiento de la condena un plazo de cinco años”. 49
Por su parte, la Ley 007 de Modificaciones al Sistema Normativo Penal, amplía los criterios para la configuración
de la reincidencia, especificando que podrá considerarse como circunstancia para el peligro de fuga, “El haber sido
imputado por otro delito doloso o haber recibido condena privativa de libertad en primera instancia”.50

46 Fundación CONSTRUIR, Reforma Procesal Penal y Detención Preventiva en Bolivia 2012.
47 Basado en respuestas proporcionadas por 63 internos(as) privados preventivos de libertad en cárceles de La Paz.

48 Código de Procedimiento Penal, Artículo 235: concurriendo o cumpliéndose los siguientes criterios: i) que destruya, modifique, oculte, suprima, y/o falsifique elementos de prueba, ii) que influya negativamente sobre los partícipes, testigos, peritos, a objeto de que informen falsamente o se comporten de manera reticente, iii) que
influya de forma ilegal o ilegítima en Magistrados del Órgano Judicial, Tribunal Constitucional y/u otros funcionarios de estas instancias, iv) que induzca a otros a realizar
las acciones descritas en los incisos i,ii,iii, y, v) cualquier otra circunstancia debidamente acreditada que permita sostener que el imputado de forma directa o indirecta
obstaculizará la averiguación de la verdad).Nota: la ley 007 amplió los criterios para la determinación de la obstaculización del proceso, específicamente añadiendo los
incisos iii, iv, y, v mencionados en el artículo
49 Ley 2494 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, artículo 16, de 4 de agosto de 2003, en relación a la modificación del artículo 235 Bis del Código de Procedimiento Penal,Artículo 234, de 25 de marzo de 1999.
50 La Ley 007 de Modificaciones al Sistema Normativo Penal (2010), adhiere el criterio de reincidencia como causal para la aplicación de la detención preventiva, así
como las otras circunstancias previstas en los incisos v al xi del artículo citado.
17

En relación a este punto, la investigación desarrollada por Fundación CONSTRUIR sobre el funcionamiento del
sistema de audiencias cautelares estableció que de 177 audiencias cautelares monitoreadas en el 21% el fiscal citó
a la reincidencia como un factor para solicitar la prisión preventiva, pero solo presentó prueba en el 81% de los
casos (30 audiencias).
Asimismo, en relación a las pruebas presentadas por los fiscales para fundamentar la reincidencia, los registros
policiales han constituido el 60 % (11 de 18 pruebas) de las pruebas presentadas, en la ciudad de Cochabamba
en el 100% de las pruebas presentadas (1 audiencia) y en Santa Cruz el 40% (2 de 5) de las pruebas presentadas
para fundamentar la reincidencia.51 Esta situación expone una vulneración crítica al principio de presunción de
inocencia y contraviene lo establecido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su informe Nº
86/09 al recomendar que deben desterrarse de los sistemas prácticas de aplicación de prisión preventiva en fines
no legítimos, puesto que los registros policiales no constituyen por si mismos pruebas que establezcan la relación
de una persona con la comisión de un hecho delictivo, esta situación – en aras del principio de legitimidad – sólo
puede ser comprobada a partir de una sentencia ejecutoriada emanada por una autoridad competente, con apego a
las leyes y en relación a un proceso penal en el que se hayan otorgado a la persona imputada todas las condiciones
para su defensa.
2.4.3. Presupuesto Material en la Prisión Preventiva:
El presupuesto material guarda relación con la posibilidad de que la persona imputada sea con probabilidad autor
o partícipe de la comisión del hecho delictivo, sin embargo en la práctica, la retardación de justicia genera aplicable
a presos sin condena genera situaciones críticas de vulneración a sus DDHH.
De acuerdo a datos proporcionados por Fundación CONSTRUIR, en la práctica, las imputaciones formales no
logran establecer el grado de participación de las personas imputadas en los delitos al menos en el 2% y pese a ello
las audiencias cautelares se sustancian sin la observación del juez o las partes. Por otra parte, en cárceles de la ciudad
de La Paz, permitió establecer que el 35% de personas encuestadas (37 personas) no habían recibido información
suficiente sobre las razones por las cuales les aplicaron prisión preventiva,52 aunque 63 (72%) personas atribuyeron
vagamente que la imputación formal en su causa hacía mención de alguno de los criterios del código.
2.4.4. Proporcionalidad de la Prisión Preventiva:
La proporcionalidad establece que la medida que se imponga a una persona debe mantener proporción con la
gravedad del delito por el que se la acusa.
El análisis de la prisión preventiva debe al menos abordar dos criterios de abordaje: i) Desde el punto de vista de
las tasas de presos sin condena, ii) Desde el punto de vista de los delitos en la población carcelaria.
a) La prisión preventiva en cifras: Una mirada retrospectiva al sistema de enjuiciamiento penal en Bolivia permite
identificar que las tasas de presos sin condena no han sufrido mayores variaciones durante los últimos 14 años,
pese a la vigencia del sistema acusatorio garantista y al conjunto de medidas normativas y estructurales adoptadas
por el Estado durante el periodo de vigencia de la misma:

51Fundación CONSTRUIR, en base a resultados del proceso de observación de audiencias cautelares.
52 Fundación CONSTRUIR, Prisión Preventiva y Derechos Humanos: Estudio de Caso en Cárceles de La Paz, 2014. Estos datos responden a respuestas proporcionadas
por 87 privados(as) de libertad.

18

Cuadro Nº8
La Prisión Preventiva en Bolivia – 14 años

*Fuente: Elaboración propia en relación a datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística.

A partir de los datos puede aseverarse que en los 14 años en los que se aplica el régimen de medidas cautelares
dispuesto por la Ley 1970, no se alcanzaron cifras que permitan establecer que se hace un uso racional de esta
medida.
Al margen de aquello, la situación de vulneración de los DDHH de los(as) privados(as) de libertad se agrava si se
toma en cuenta que estos datos responden a un número creciente de población carcelaria dentro de un sistema que
no cuenta con capacidades para darles condiciones humanas de vida.
De acuerdo al Informe “La Crisis del Sistema Penitenciario en Bolivia”, publicado por el Defensor del Pueblo
en 2013, el sistema penitenciario cuenta con una capacidad para albergar a 4.884 privados(as) de libertad, sin
embargo a diciembre del 2013 el número de privados de libertad fue de 14.415 lo que se traduce en niveles de
hacinamiento que superan el 295% de las capacidades instaladas.
Cuadro Nº 9
Población Carcelaria en Bolivia – 14 años

*Fuente: Elaboración propia en relación a datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística.

19

Con relación a los adolescentes y jóvenes entre 16 y 18 años, la Dirección de Régimen Penitenciario registró en
el primer semestre de la gestión 2013, 582 casos, de los cuales el 97% se encontraba en situación de detención
preventiva y sólo el 3% con sentencia.
b) Prisión Preventiva y Delitos: La falta de información uniforme, actualizada y formal sobre la prisión preventiva
impide identificar el verdadero impacto de su uso excesivo, sin embargo desarrollaremos este análisis a partir de
fuentes proporcionadas por las instituciones que promueven el presente informe:
De acuerdo a datos proporcionados por Fundación CONSTRUIR en 2014, un sondeo desarrollado entre privados
de libertad en situación de prisión preventiva permitió establecer que un 9% del total de los entrevistados se
encuentra imputado por delitos de escasa relevancia social. Por otra parte, este monitoreo pudo identificar un caso
referente a un proceso laboral que por norma no guarda relación con el ámbito penal.
En la misma línea, el Informe “Reforma Procesal Penal y Detención Preventiva en Bolivia”, identificó a partir de
un proceso de observación de audiencias cautelares en la ciudad de La Paz que el 13% de los casos en los que se
determinó prisión preventiva versaban sobre delitos cuyo máximo legal no excedía los tres años, situación que de
acuerdo a norma ameritaba la aplicación de salidas alternativas.
De acuerdo a Capacitación y Derechos Ciudadanos en 2013 un 30% de la población carcelaria en Bolivia, podría
haber optado por una salida alternativa al proceso penal para la sustanciación de sus causas.53
Por su parte ProgettoMondo MLAL, , tomando como base estadísticas los delitos de escasa relevancia social en
el Centro Qalauma, en tema de adolescentes en conflicto con la Ley Penal que al menos el 50,5% de la población
entre 16 y 21 años privada de libertad en cárceles podría haber optado por una salida alternativa a su caso.54
En relación a mujeres, la Fundación La Paz, establece que al menos 76% del total de mujeres en las cárceles se
encuentran en situación de prisión preventiva, pero el análisis respecto a la proporcionalidad de esta prisión es
complejo porque un gran porcentaje de las mujeres privadas de libertad son jefas de hogar, generalmente por la
irresponsabilidad paterna, y delinquen ante la necesidad de generar recursos que permitan mantener a sus hijos.55
Sin embargo a partir del informe Situación de las Mujeres Privadas de Libertad, publicado por el Defensor del
Pueblo en 2012 se identifica que en las cárceles de mujeres un 56 % de las mujeres han cometido delitos relacionados
con el micro tráfico de drogas.
También están las mujeres que transportan droga entre países, son más jóvenes y no siempre tienen esposo e
hijos. Estas mujeres constituyen un grupo particularmente vulnerable, constituyen el último eslabón del tráfico
y contrabando de drogas. En relación a otros delitos el 14 % corresponde a delitos contra la vida, 10 % a estafas
y defraudaciones, 10% a delitos contra la propiedad, 5 % a delitos contra la fe pública, 9 % a delitos contra la
integridad corporal y sexual y el 1% guarda relación con la trata y tráfico de seres humanos. En resumen un
porcentaje muy bajo de la población femenina se encuentra presa por la comisión de delitos violentos y el mayor
porcentaje corresponde a las que incurrieron por razones económicas, familiares y afectivas por ejemplo delitos
tipificados por la ley 1008 como narcotráfico.56

53 Capacitación y Derechos Ciudadanos, en relación a datos proporcionados por el Defensor del Pueblo.
54 ProgettoMondo MLAL en relación a datos proporcionados por el Ministerio de Justicia en 2013.
55 Fundación La Paz, de acuerdo a datos proporcionados por el Defensor del Pueblo.
56 Defensor del Pueblo, Situación de las Mujeres Privadas de Libertad 2012.

20

2.4.5. Plazo Razonable y Prisión Preventiva:
La Convención en su artículo 8.1 consagra la garantía del plazo razonable, situación que concuerda con el artículo
14.3 del Pacto Internacional por los Derechos Civiles y Políticos, ambos instrumentos adoptados por el Estado
boliviano dentro del bloque de constitucionalidad.57 Con ello, el juzgador adquiere la obligación de precautelar que
el proceso no exceda los límites temporales y garantice la efectiva protección de los derechos del imputado, mucho
más cuando este se halle privado de libertad.
Esta situación ha sido recogida por el Tribunal Constitucional Plurinacional en su sentencia 0110/2012 sonde
establece que la las demoras injustificadas e irrazonables en la tramitación de procesos penales implican el
desconocimiento de la garantía del debido proceso y la violación del principio de celeridad procesal, pudiendo
situaciones de retardación de justicia dar lugar a la conclusión del proceso puesto que obrar en forma tardía o lenta
en contra de las normas estatuidas no es administrar justicia.58
La CIDH también en su informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas se ha pronunciado
sobre el plazo razonable en el marco del artículo 7.5 de la Convención estableciendo que la persona detenida
preventivamente debe ser puesta en libertad desde el momento en que la privación de libertad traspasa los límites.
Al respecto una reciente investigación realizada por Fundación CONSTRUIR en cárceles de la ciudad de La Paz,
permitió identificar casos de privados de libertad en los que el tiempo de privación de libertad había excedido
tiempo máximo de duración como expone el cuadro a continuación:
Cuadro Nº10
Retardación de Justicia en Cárceles de La Paz

*Fuente: Fundación CONSTRUIR basada en 48 entrevistas a privados preventivos de libertad en 2014.

57 Artículo 410, parágrafo II de la Constitución Política del Estado.
58 Tribunal Constitucional Plurinacional, sentencia 0110/2012, disponible en: http://jurisprudencia.tcpbolivia.bo/jurisprudencia/muestraarchivosResolucion.
php?id=124175

21

Referente al caso de más de 5 años que constituye el más grave identificado, tiene que ver con una mujer que estuvo
en prisión preventiva por el delito de secuestro desde el mes de marzo de 2009. Se sabe que recientemente obtuvo
una sentencia por este delito.
A partir de la información que arroja la investigación desarrollada por Fundación CONSTRUIR, puede evidenciarse
que los casos de prisión preventiva prolongada no constituyen meras situaciones aleatorias si no que exponen una
realidad del funcionamiento en la administración de la justicia penal que impacta en la sobrepoblación carcelaria
y contraviene el debido proceso, base de la lógica de enjuiciamiento penal que rige en el país.
De acuerdo a datos proporcionados por ProgettoMondo MLAL, los adolescentes en conflicto con la ley penal
enfrentan procesos penales que a veces se extienden más allá de los 18 meses de duración, situación que muestra
que las/los adolescentes con responsabilidad penal juzgados como adultos se encuentran en condiciones de mayor
retardación de justicia y de imposición de sanciones que contradicen los principios de la Justicia Penal Juvenil.59
2.5. Balance Crítico: Avances y Retos Pendientes:
Es evidente que los procesos judiciales en Bolivia no solo son morosos sino tienen una fuerte tendencia a privilegiar
el encarcelamiento aun cuando los órganos competentes tienen facultad de utilizar mecanismos de descongestión
temprana y/o medidas alternativas a la privación de libertad.
El Estado boliviano tiene en puertas una reforma penal y penitenciaria, entre algunos adelantos expuestos por la
Procuraduría del Estado Plurinacional mencionar que se adoptó la determinación de incluir todas las reformas
en un Código del Sistema Penal boliviano que aborde cambios estructurales para entre los que se encuentra
una clasificación de los delitos en: i) Crímenes, ii) Delitos, iii) faltas y Contravenciones. La propuesta plantea la
intervención del Ministerio Público y consecuentemente el movimiento del aparato de persecución penal tan sólo
para la categoría de crímenes por lo que los delitos, las faltas y las contravenciones tendrán otro tipo de tratamiento,
que va desde la acción privada o a instancia de partes en el caso de los delitos, y procedimientos sencillos alternos
a la vía penal para el caso de las faltas y contravenciones60.
Además de ello, esta reforma incluiría medidas para consolidar un sistema de justicia preventivo y restaurativo
para lograr la reinserción social de las personas privadas de libertad, imperativos normativos que serían incluidos
en la sección que modificaría la Ley de Ejecución Penal.
Consideramos que este anuncio es positivo y que además se adecúa a las recomendaciones emitidas por la Comisión
en su Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, en su aspecto normativo para retomar la lógica
del uso racional y proporcional de la prisión preventiva, empero no debe olvidarse que precisamente este enfoque
fue abordado por la Ley 1970 al momento de su promulgación, preceptos que en la práctica no lograron aplicarse
porque no se adoptaron las medidas necesarias para preparar a las instituciones responsables de la administración
de justicia penal y penitenciarias para asumir el reto planteado de garantizar en la práctica no sólo un modelo de
enjuiciamiento penal que se ajuste a los principios del debido proceso, sino también a un sistema penitenciario
capaz de brindar a los privados(as) de libertad un tratamiento adecuado basado en los estándares internacionales
de protección a los DDHH.

59 ProgettoMondo MLAL en relación a datos proporcionados por el Ministerio de Justicia en 2013.
60 La Razón, Sistema Penal Boliviano, edición digital, marzo de 2014, disponible en: http://www.la-razon.com/index.php?_url=/suplementos/la_gaceta_juridica/Sistema-Penal-Boliviano-editorial_0_2016998362.html

22

Creemos fundamentalmente que este debate debe obedecer a una reflexión profunda sobre las barreras no superadas
en la aplicación del sistema acusatorio en Bolivia, y de aquellas medidas que en su momento no recibieron una
atención adecuada por parte del Estado boliviano como el tema presupuestario capaz de consolidar instituciones
fortalecidas en tema de conocimientos, recursos humanos y tecnológicos.
Prueba de ello es que el mes de septiembre de 2014, el Estado boliviano anunció que la nueva reforma contempla
el juzgamiento y encarcelamiento de jueces y fiscales que no lleven las causas a una sentencia dentro de los plazos
establecidos en la norma,61 situación que no obedece a la realidad puesto que la retardación de justicia responde
a debilidades estructurales en las propias instituciones que no han sido abordadas y que han sido mencionadas
durante el presente informe como la carga procesal, la insuficiencia de recursos humanos, entre otras.
En la misma línea, el 21 de octubre de 2014 la Cámara de Senadores aprobó el proyecto de Ley Nº 334 de
“Descongestionamiento y Efectivización del Sistema Procesal Penal”, que si bien contempla algunas medidas
positivas para abordar la retardación de justicia, tales como eliminar las vacaciones judiciales colectivas, el archivo
de expedientes en etapa de investigación que hubieran estado inactivas por más de un año, la reducción de los plazos
para la cesación preventiva y la otorgación al juez de facultades para conminar a los fiscales a emitir resoluciones
conclusivas en la investigación preliminar una vez que se hayan cumplido los plazos estimados, también plantea
la eliminación de los jueces ciudadanos, al considerarlos un factor para la retardación de justicia, ya que en la
actualidad el proceso de conformación de Tribunales de Sentencia para Juicio Oral Penal genera demoras de meses
e incluso años.
En materia de funcionamiento del Sistema de Sorteo y Conformación de Tribunales de Sentencia, de acuerdo a
datos proporcionados por Fundación CONSTRUIR ha habido muy pocos esfuerzos por evaluar a profundidad los
problemas que trascienden a las demoras en la conformación de dichas instancias para juicios orales, sin embargo
algunos estudios permiten identificar algunas barreras como las que citamos a continuación:
• La falta de actualización del Padrón Electoral por más de 10 años (La Paz) situación que genera que muchos
de los ciudadanos sorteados hayan muerto, cambiado de domicilio, entre otras causales que imposibilitan su
notificación y posterior asistencia a las audiencias.
• La carga de trabajo en las notificaciones sumada a la falta de recursos para movilizar a los funcionarios
responsables de realizarlas. En efecto en algunos casos como en El Alto se han estimado que la carga diaria de
notificaciones diarias por funcionario oscila entre 100 y 125 en las ciudades de El Alto y La Paz.
• La falta de información sobre el rol de juez ciudadano, no existe una política o protocolo desde el Órgano
Judicial o Tribunales de Justicia para informar a los ciudadanos sobre la importancia de su rol dentro de los
Tribunales de Sentencia.
• La falta de medios tecnológicos que permitan desarrollar vías alternas de notificación como el envío de correos
electrónicos o llamadas telefónicas.
Uno de los objetivos que buscó la reforma procesal penal boliviana fue democratizar la justicia. Así, una de sus
medidas más innovadoras ha sido la incorporación de los jueces ciudadanos, como una manera para evitar que el
poder de la decisión punitiva recaiga en una sola persona. La participación de jueces ciudadanos ha contribuido a
la independencia judicial, pues su presencia en un tribunal colegiado disminuye los márgenes de discrecionalidad,
opacidad y selectividad que otorgaba a un solo juez el anterior sistema inquisitivo.

61 La Razón, Vicepresidente plantea mejorar la justicia procesando a autoridades y operadores corruptos que dilaten los juicios.

23

Por ello, la reforma penal no puede limitarse en ser una mera reforma legislativa, esto pasa por reformar las
organizaciones y las formas de gestionar los procedimientos judiciales. La supresión de jueces ciudadanos no resolverá
los graves problemas de mora procesal y hacinamiento en las cárceles, que están más asociados a la etapa preparatoria
y al uso prolongado de la prisión preventiva.62
En este sentido, consideramos que la medida debe ser considerada por el legislador, de ser posible, tomar como
base modelos de gestión implementados en otros países en los que los mecanismos de Tribunales de juicio con
la participación de ciudadanos tienen éxito a partir de un sorteo único desarrollado de forma anual en la que
una cantidad considerable de ciudadanos son sorteados y notificados sobre el hecho de que algún momento
de la gestión posiblemente serán llamados a conformar Tribunales de Sentencia, lo que implica comunicar a la
entidad respectiva cualquier situación de viaje, abandono de la jurisdicción o motivo que pudiera imposibilitar su
participación en caso de ser requerido(a).
De otra parte, la Comisión ha recomendado a los Estados adoptar todas las medidas legislativas, administrativas
e institucionales necesarias para garantizar el mayor nivel posible de independencia e imparcialidad en los
operadores de justicia, absteniéndose de emitir públicamente opiniones que directamente descalifiquen a jueces,
fiscales y defensores públicos por medidas adoptadas en relación o no a la aplicación de prisión preventiva63, por
lo que el anuncio de sanciones contra operadores que incumplan los plazos procesales contraviene esta disposición
y puede constituirse en un factor para una mayor aplicación de la prisión preventiva. A este punto es necesario
recordar que uno de los fundamentos de la tendencia punitiva de la contrarreforma ha sido la discusión crítica
sobre el espíritu garantista de la reforma y que en la práctica las críticas y presión social han constituido uno de
los principales factores para el uso prolongado de la privación preventiva de libertad por parte de operadores de
justicia quienes frente a la ingente carga procesal han buscado justificar su trabajo a partir del encarcelamiento de
personas imputadas de delitos evitando así la presión social.
De otra parte, preocupa la condena hacia el uso de incidentes dentro del proceso penal toda vez que ellos en su
mayoría guardan relación con mecanismos de defensa, y el derecho a la defensa es fundamental para la vigencia
del debido proceso.
Consideramos un avance positivo el haber iniciado la discusión de incorporar mecanismos de justicia restaurativa
y medidas para garantizar la reinserción de los(as) privados(as) de libertad, para ello sugerimos recoger las
buenas prácticas que hasta ahora se han realizado entre las que resalta la incorporación de programas de justicia
restaurativa con jóvenes del centro Qalauma, iniciativa liderada UNODC, Capacitación y Derechos Humanos y
ProgettoMondo MLAL que ha sido apoyada, asistida y promovida por el Ministerio de Justicia para la elaboración
del Plan Modelo de Justicia Restaurativa para una Intervención con Víctimas y Adolescentes en Conflicto con la
Ley.
En este mismo punto destacamos también la apertura del Ministerio de Justicia de rescatar e incorporar en su plan
de trabajo el desarrollo de la Mesa de Justicia Penal Juvenil, instancia que nació en 2005 bajo iniciativa de la ONG
ProgettoMondo y el Defensor del Pueblo y que agrupa a distintas instituciones que intervienen en la defensa de los
adolescentes en conflicto con la Ley Penal. Trabajo que ha merecido el reconocimiento del Comité de los Derechos
de los Niños y las Niñas (CRC/C/BOL/CO/4) y que ha sido la principal impulsora de la apertura del centro Qalauma
y el diseño de los principios para la creación del sistema de justicia especializado para adolescentes en conflicto
con la Ley Penal basado en el modelo restaurativo dentro de la Ley 548 del Código Niño, Niña y Adolescente.
El Ministerio de Justicia a partir de la Resolución Ministerial Nº 178/2013 del 19 de febrero de 2013 ha asumido entre
62 Ramiro Orias, Eliminación de Jueces Ciudadanos ¿Cambio o Retroceso?, Página Siete, 15 de agosto de 2014, disponible en: http://www.paginasiete.bo/opinion/2014/8/15/eliminacion-jueces-ciudadanos-cambio-retroceso-29386.html
63 CIDH, Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, 2013, página 130, incisoS F.1 y F.2, disponible en : http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/
pdfs/informe-pp-2013-es.pdf

24

sus funciones la coordinación de la Mesa de Justicia Penal Juvenil y con ello ha garantizado la sostenibilidad de este
mecanismo de trabajo. Por ello, creemos importante que el tanto el legislador como el Estado y las instituciones
responsables de la administración de justicia penal recojan estas buenas prácticas dentro del diseño de la reforma
penal y penitenciaria, y en esta línea, diseñen un plan de implementación que garantice los recursos económicos
y medidas de formación necesarias para que los imperativos de la ley logren llevarse a la práctica, eliminando ese
divorcio que existe entre la norma y la práctica.64
3.Derechos Humanos de Personas Privada de Libertad; Condiciones de detención y vulnerabilidad:
La Constitución Política del Estado señala que: “Toda persona sometida a cualquier forma de privación de libertad
será tratada con el debido respeto a la dignidad humana”. Es responsabilidad del Estado la reinserción social de
las personas privadas de libertad, velar por el respeto de sus derechos, y su retención y custodia en un ambiente
adecuado, de acuerdo a la clasificación, naturaleza y gravedad del delito, así como la edad y el sexo de las personas
retenidas.65 Sin embargo, la realidad penitenciaria en Bolivia está lejos de cumplir lo determinado por la norma
legal ya que existe una violación constante a los derechos humanos de las personas privadas de libertad, según el
informe del Defensor del Pueblo correspondiente a la gestión 2013 la vulneración se presenta en 3 ámbitos: i) la
retardación de justicia, ii) las condiciones de detención, y, iii) la discriminación.66
Ya se ha expuesto la situación en relación a la retardación de justicia, por tanto corresponde referirse a las
condiciones de detención de la población privada de libertad en cárceles y la situación de vulneración en sus
DDHH que es generada por los factores problema identificados en el Informe Defensorial 2013.
El Defensor del Pueblo ha identificado al menos tres niveles de afectación y vulneración a los que se exponen de
los(as) internos(as) dentro de las cárceles: i) la corrupción del sistema penitenciario, ii) la dependencia económica
del privado de libertad para sobrevivir al encierro, y, iii) la violación sistemática de sus DDHH. El Defensor
del Pueblo también ha establecido que la corrupción opera dentro de las cárceles, ella se funda en una relación
personalista sostenida entre funcionarios policiales y los internos, donde el hacinamiento y sobrepoblación
carcelaria concurren como factores de agravamiento ya que impiden un control adecuado dentro de las cárceles.
La relación entre la autoridad institucional y las personas recluidas no se realiza a través de un sistema de castigos y
recompensas determinado normativamente, sino que se funda en un conjunto de prácticas informales, conocidas
y reconocidas por ambas partes, que son las que permiten gestionar la institución carcelaria.67
De acuerdo al Informe “la Crisis del Sistema Penitenciario en Bolivia” Las cárceles se han convertido en micro
espacios sociales donde el control verdadero lo tienen grupos de privados de libertad que por un lado administran los
sistemas de distribución de espacios, sanciones, alimentación, apoyo material y sicológico e incluso asesoramiento
legal, pero por otro pueden convertirse en espacios de gestión de la violencia, la delincuencia y el abuso. Poco
puede hacer la entidad policial para controlar y menos para promover los principios de reinserción que deben
regir a la privación de libertad. Recientemente, se han registrado graves hechos de violencia y lucha entre grupos
de internos, como los acaecidos en la cárcel de Palmasola en agosto de 2013, que produjeron la muerte de 31
presos, 29 de ellos en situación de prisión preventiva y un menor68, lo que fue deplorado por la CIDH69, y en la
cárcel de El Abra, donde se produjo una balacera entre reclusos, que dejó cuatro personas muertas y otras 11
heridas en fecha 14 de septiembre de 2014.70
64 Ramiro Orias, Leyes Duras, Penas Altas y Seguridad Ciudadana, (En Línea),18 de marzo de 2012 disponible en: http://www.paginasiete.bo/2012-03-19/Opinion/Destacados/14Opi00219-03-12-P720120319LUN.aspx
65 Constitución Política del Estado, artículos 73 y 74
66 Defensor del Pueblo, Informe Sobre el Ejercicio de los Derechos Humanos en el Estado Plurinacional de Bolivia, disponible en: http://www.defensoria.gob.bo/archivos/INFORME_SOBRE_DDHH_2013_06121012.pdf
67 Defensor del Pueblo, la Crisis del Sistema Penitenciario, 2013.
68 La Razón, Sólo dos de los 31 presos muertos en palmasola tenían condena, 27 de agosto de 2013, disponible en: http://www.la-razon.com/index.php?_url=/seguridad_nacional/Solo-presos-muertos-Bolivia-condena_0_1895810478.htm.
69 CIDH, Comunicado de Prensa 62/2013, http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2013/062.asp
70 Página Siete, Balacera en el penal de El Abra deja 4 muertos y 11 heridos, 16 de septiembre de 2014, disponible en: http://www.paginasiete.bo/sociedad/2014/9/16/
balacera-penal-abra-deja-muertos-heridos-32376.html

25

En tema económico, el Defensor del Pueblo ha señalado que la persona recluida en una cárcel debe disponer de
recursos para poder sobrevivir. Generalmente, quien mantiene a un interno o interna es su familia. Los gastos más
comunes son la compra de una celda y del manejo de datos y archivos personales de los privados de libertad, que
es un negocio por parte de la seguridad penitenciaria.71
En cuanto a la vulneración de los DDHH de los(as) privados de libertad, el maltrato se expresa de varias maneras
y con varios tipos de personas al interior de los centros. En las cárceles de mujeres, el acoso y abuso de las internas
y sus visitas, son formas recurrentes de violencia presente entre el personal del centro y entre los abogados. A esto
se suma la discriminación o estigma social que frente a la debilidad o falta de políticas adecuadas de reinserción
social generan que un privado de libertad – incluso aquellos que ya cumplieron su pena, fueron sobreseídos en la
persecución penal y/o obtuvieron su libertad – sean considerados peligrosos o no confiables, recibiendo – además
de la pérdida de su libertad- una condena social de segregación que afecta su posibilidad de reinserción.
3.1. Hacinamiento Carcelario:
El Estado en su papel de administrador de justicia está en la obligación de prever y determinar las reglas mínimas
para establecer el espacio físico de los recintos penitenciarios, al respecto la Ley de Ejecución Penal y Supervisión72
determina que una resolución ministerial deberá determinar el número máximo de internos para cada recinto
penitenciario, no pudiendo exceder o superar esta capacidad a fin de asegurar una adecuada custodia y tratamiento
a los(as) privados(as) de libertad. También establece que el Director de cada establecimiento tiene la facultad de
rechazar el ingreso de internos cuando los mismos lleguen a la capacidad de albergue establecido.
Es así que en Bolivia la Ley de Ejecución Penal y supervisión, Ley 2298, del 20 de diciembre de 2001 en el artículo.
83 (CAPACIDAD DE LOS ESTABLECIMIENTOS) determina que el máximo de albergue de cada establecimiento
penitenciario estará pre establecida por Resolución Ministerial. El número de internos en cada establecimiento
no debe superar la capacidad máxima a fin de asegurar la adecuada custodia y tratamiento del interno. También
establece que el Director del establecimiento, estará facultado para rechazar el ingreso excedente de internos. Sin
embargo a más de doce años de vigencia de esta norma no ha existido ninguna resolución ministerial que defina
las capacidades de los penales y tampoco han existido acciones sostenidas que amplíen o mejoren las capacidades
de las prisiones acompañando las tasas de incremento de la población carcelaria. En la práctica, no se cumple
con lo dispuesto por la Constitución Política del Estado y la Ley Ejecución Penal en materia de separación y
clasificación de los(as) internos(as) y mucho menos se aplica un sistema de rehabilitación y reinserción con lo que
tampoco se cumpliría el fin reparador de la pena.
Bolivia tiene actualmente 56 recintos carcelarios a nivel nacional, de los cuales 19 se encuentran en áreas urbanas y
37 en área rural. Estos recintos tienen una capacidad aproximada para albergar a 4.884 internos(as),73 sin embargo
al mes de diciembre de 2013 la población carcelaria nacional se estimo en 14415 internos(as)74, lo que representa
un nivel de hacinamiento del 295%, esto sin contar con los menores de edad y familias que a menudo conviven
con los internos dentro de las cárceles. Esta situación se agrava si se toma en cuenta que de acuerdo a datos
proporcionados por la Dirección Nacional de Régimen Penitenciario a septiembre de 2014 la población carcelaria
incrementó a 14462, pese a los esfuerzos desarrollados en la implementación del indulto carcelario que logro la
liberación de al menos 600 internos(as) de las cárceles del país.75

71 Defensor del Pueblo, la Crisis del Sistema Penitenciario, 2013.
72 Ley de Ejecución Penal y Supervisión Nº2298, artículo 83
73 Defensor del Pueblo, la Crisis del Sistema Penitenciario en Bolivia, 2013
74 Instituto Nacional de Estadística.
75 PIEB, Mas de 600 reos se beneficiaron con el indulto presidencial, septiembre 2014, disponible en: http://www.piebolivia.org.bo/index.php/noticias/ultimas/item/431mas-de-600-reos-se-beneficiaron-gracias-al-indulto-presidencial

26

El Informe “la Crisis del Sistema Penitenciario en Bolivia” publicado por el Defensor del Pueblo en 2103, establece
una relación de los niveles de hacinamiento en cárceles del país.
Cuadro Nº11
Hacinamiento Carcelario en Bolivia: Datos detallados por prisiones
Departamento
La Paz

Recinto

Capacidad Actual

Población Actual

Ocupación de Cárceles
en %

San Pedro

800

2158

270%

Chonchocoro

103

177

172%

Qalauma

150

106

71%

COF. Miraflores

100

85

85%

COF. Obrajes

245

292

119%

Palmasola V.

600

4732

789%

Palmasola M.

200

429

215%

Montero

30

262

873%

Portachuelo

20

28

140%

PTO. Suárez

30

84

280%

S. Sebastián V.

602

659

109%

S. Sebastián M

128

223

174%

San Antonio

343

411

120%

El Abra

400

542

136%

S. Pablo V. M Quillacollo

30

309

1030%

S. Pedro Sacaba V. M.

103

188

183%

Mocovi - V.

120

428

357%

Santa Cruz

Cochabamba

Beni

Trinidad

20

32

160%

Riberalta

40

156

390%

Guayaramerin

20

146

730%

Pando

Villa Busch V. M.

80

296

370%

Tarija

Morros Blancos

160

420

263%

Yacuiba

70

245

350%

Chuquisaca

San Roque

60

457

762%

Potosí

Cantumarca

150

331

221%

San Miguel Uncia

140

79

56%

San Pedro

140

596

426%

4884

13871

284%

Oruro
TOTAL

*Fuente: Elaboración propia en función a datos proporcionados por el Defensor del Pueblo y el Servicio Plurinacional de Defensa Pública.

Es importante mencionar que el cuadró sólo expone información acerca de 27 de los 56 recintos carcelarios a nivel
nacional, sin embargo un análisis de la actual población carcelaria que asciende a 14462 permite evidenciar que las
tasas de hacinamiento superan el 296%. De hecho, la Pastoral Penitenciaria Caritas Bolivia expone que en los más
de trece años de vigencia de la reforma penal en Bolivia y de la mencionada Ley de Ejecución Penal, la población
carcelaria ha venido aumentando gradualmente, al tiempo de agravarse la situación de vulneración generada por
las tasas de hacinamiento, esto se expresa claramente en el siguiente cuadro.

27

Cuadro Nº 12
Población Carcelaria y Niveles de Hacinamiento en Bolivia
Detalle

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Población
Total

5577

6065

5669

6495

6793

7031

7683

7433

8073

9406

11516

14272

14415

488

-396

826

298

238

652

-250

640

1333

2110

2756

143

Incremente
“ppl”
Incremento
%

8,75% -6,53% 14,57% 4,59% 3,50% 9,27%

-3,25%

8,61% 16,51% 22,43% 23,93% 1,00%

*Fuente: Pastoral Penitenciaria Caritas Bolivia en relación a datos del Instituto Nacional de Estadística.76

La falta de datos uniformes sobre las capacidades instaladas en las prisiones impide identificar con certeza cuál es
el grado de hacinamiento, situación que ya fue reconocida por el Informe “Situación de las Cárceles en Bolivia”
publicado en 2007 por el Ministerio de Gobierno y la Asociación Internacional de Juristas, mencionando que
los datos que utiliza la Dirección Nacional de Régimen Penitenciario son siempre aproximados y que La falta de
estadísticas nacionales y Departamentales, impiden tener una información verídica y actual del número de privados
de libertad ingresados en los recintos penitenciarios, así como sus circunstancias personales y jurídicas. Se trabaja
siempre con aproximados.77
Al efecto la información proporcionada por la Dirección Nacional de Régimen Penitenciario al International
Centre for Prison Studies en 2012 señalaba que los recintos penitenciarios tenían capacidad para albergar a 5750
privados (as) de libertad, cifra a partir de la cual se calcularía un nivel de hacinamiento del 251%78, mientras que el
informe defensorial de 2013 señalaba por su parte que los datos proporcionados por la misma instancia (Régimen
Penitenciario) determinaban una capacidad instalada de 4884 en los penales del país, situación que agravaría aún
más las tasas de hacinamiento elevando esta a 295%.79
Una reciente investigación desarrollada por la Pastoral Social Caritas Bolivia, expone que los casos más graves de
hacinamiento se dan en las cárceles de Quillacollo (Cochabamba), construida para 30 personas y que actualmente
alberga a 320; San Roque (Chuquisaca) con capacidad para 60 y actualmente con 402; Palmasola (Santa Cruz) que
tiene 5000 privados de libertad y cuya capacidad es de 600 personas; San Pedro (La Paz) con capacidad para 800
personas y actualmente con una población de 2.300 personas. Los casos de Riberalta, Guayaramerín, Trinidad y
San Sebastián son igualmente críticos.80
3.2. Infraestructura carcelaria:
La Ley de Ejecución de Penas y Supervisión establece que los recintos penitenciarios deben contar con la
infraestructura necesaria, sin embargo en la realidad ello no se aplica y tampoco se cumplen los criterios establecidos
por los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de los Privados de Libertad en las Américas. La Pastoral
Penitenciara Caritas Bolivia, ha publicado recientemente una investigación que describe las condiciones de
infraestructura en los recintos penitenciarios en relación a los imperativos descritos por la Ley de Ejecución de
Penas en su artículo 84, a continuación un detalle de estos hallazgos:

76 El Instituto Nacional de Estadística elabora sus datos en relación a información proporcionada por la Dirección Nacional del Régimen Penitenciario.
77 Ministerio de Gobierno e INTERJURIS, “ Situación de las Cárceles en Bolivia”, 2007, disponible en: http://www.interiuris.org/pdf/situacioncarceles.pdf
78 International Centre for Prison Studies , citando como fuente a la Dirección Nacional de Régimen Penitenciario, información disponible en: www.prisonstudies.org
79 Defensor del Pueblo, Informe Sobre el Ejercicio de los Derechos Humanos en el Estado Plurinacional de Bolivia, disponible en: http://www.defensoria.gob.bo/archivos/INFORME_SOBRE_DDHH_2013_06121012.pdf
80Pastoral Penitenciaria Cáritas Bolivia, Diagnóstico Situacional de las Cárceles de Bolivia,2013 Pastoral Penitenciaria Cáritas Bolivia, Diagnóstico Situacional de las
Cárceles de Bolivia,2013

28

Cuadro Nº13
Situación de Infraestructura Carcelaria en Relación al Artículo 84 de la Ley 229881
No

Realidad

Ley No. 2298 Art. 84

1

El 98 % de los recintos penitenciarios no cuenta con celdas para los reclusos.
Celdas adecuadamente equipadas y En algunos recintos penitenciarios los reclusos pagan por un espacio
suficientes en función a su capacidad mínimamente adecuado, a más dinero mejor comodidad.
máxima.
La mayoría de las personas privadas de libertad comparten habitaciones y
espacios comunes para poder dormir.

2

Servicios de asistencia penitenciaria

3

El Estado no realiza terapia ocupacional, menos rehabilitación.
Algunos recintos cuentan con pequeños espacios de trabajo o talleres los cuales
Talleres y lugares de trabajo, según las
han sido proporcionados o habilitados por instancias particulares, y en otros
modalidades de cada establecimiento;
casos por iniciativas privadas de los mismos privados de libertad que cuentan
con el recurso económico para ello.

4

Biblioteca y aulas de enseñanza para los Instancias no estatales apoyan a los privados de libertad con espacios de
internos.
enseñanza y capacitación.

5

Servicios de alimentación.

El estado provee un pre diario de Bs. 6,60 (aproximadamente un dólar) con
lo que se tendría que cubrir la alimentación y otros gastos. Sin embargo este
monto al ser mínimo no alcanza para cubrir este gasto.
Al margen de ello el gobierno central, quien recibe los recursos de los
gobierno departamentales no desembolsa oportunamente el dinero por lo
que constantemente se denuncia que no se recibe el monto del pre diario por
inclusive 3, 4 meses o más.
En las cárceles del oriente del país, Trinidad, Riberalta, Guayaramerín, Cobija
y otras, personas voluntarias realizan recolección de víveres en los mercados
de la ciudad a fin de llevar lo recolectado a la cárcel para la alimentación de los
privados de libertad.

6

Guarderías para niños menores de seis No existen (se presenta en un apartado especial la situación de los niños que
años;
viven dentro de los recintos penitenciarios junto a sus padres)

7

Instalaciones destinadas a discapacitados No existen
físicos

8

Oficinas y servicios para el personal de En muy pocos recintos se cuenta con espacios adecuados para ellos, en la
seguridad;
mayoría son espacios reducidos.

9

Área administrativa

Se cuenta con lo básico.

10

Servicios sanitarios y de higiene;

En algunas cárceles de acuerdo al espacio que el interno logró alquilar o pagar,
puede acceder a un servicio sanitario; sin embargo la mayoría de los privados
de libertad comparten un mismo sanitario sin importar el número de personas
que estén en ese recinto o espacio.

11

Sistemas de recolección y recojo de De manera precaria los internos se hacen cargo de la recolección y recojo de
basura
basura.

12

Áreas de esparcimiento, recreación y En algunos recintos penitenciarios sí existen;
deportes
hacinamiento no hay espacio para estas áreas.

13

Áreas de visitas

Ningún recinto penitenciario cuenta con esta área.

14

Espacios para visitas conyugales

Ningún recinto penitenciario cuenta con este espacio; sin embargo en algunos
casos los cónyuges y los hijos viven junto al recluso en la cárcel en espacios
precarios y reducidos.

15

Espacios para asistencia espiritual.

Algunos sí cuentan, en otros se habilita un espacio determinado los días
sábados o domingos.

Algunos recintos cuentan con un mínimo de asistencia como ser abogado,
trabajador social y psicólogo, (se refleja en un cuadro posterior)

pero en otros debido al

*Fuente: Pastoral Penitenciaria Caritas Bolivia.82

81 Ley de Ejecución de Penas y Supervisión.
82 Pastoral Penitenciaria Cáritas Bolivia, Diagnóstico Situacional de las Cárceles de Bolivia,2013

29

3.3. Clasificación de los(as) Internos(as) en las Cárceles:
La Comisión ha establecido que los Estados deben establecer -salvo en casos excepcionales- como regla la
separación entre procesados y condenados, además señala que esta disposición no es una mera recomendación o
simplemente una buena práctica, sino que es una obligación vinculante que deriva de la Convención Americana
de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.83
Pese a que la Constitución Política del Estado en su artículo 410 reconoce estos instrumentos a partir del bloque
de constitucionalidad, el sistema penitenciario boliviano no cuenta con las capacidades para dar cumplimiento
a estos preceptos, ya que ninguno de los 56 recintos penitenciarios del país contempla una separación de los(as)
internos(as) en función a su situación procesal, tampoco los clasifica por tipo de delito – pero aún más preocupantees que en cuatro (4) de los recintos penitenciarios no exista una separación y/o clasificación por género. Este dato
ha sido expuesto por la Pastoral Penitenciaria Caritas Bolivia a partir de un trabajo de campo desarrollado en
penales del país, permitiendo presentar la siguiente información:
Cuadro Nº14
Clasificación de la Población Carcelaria en Bolivia
Clasificación por:
Situación Jurídica
SEC.

DPTO.

Establecimiento
Penitenciario

Infraestructura

Género

Detenidos
Preventivos
Sentenciados

Tipo de
Delito

Sentenciados por
etapa del sistema
progresivo de
ejecución

Asistencia Familiar
1

2

La Paz

Oruro

1

San Pedro

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

2

Centro Penal
de Mujeres –
Miraflores

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

3

COF - Obrajes

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

4

Chonchocoro

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

5

Qalauma

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

6

San PedroVarones

Conjunta pero
separados por una
puerta el sector
varones y el mujeres

Si

No

No

No

Si

No

No

No

Conjunta pero
separados por una
puerta el sector
varones y el mujeres

Si

No

No

No

Si

No

No

No

San Pedro Mujeres
3

Potosí

7

Cantumarca Varones
Cantumarca Mujeres

Continúa en la siguiente página
83 CIDH, Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, 2013, página 95, inciso 246, disponible en : http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/informe-pp-2013-es.pdf

30

Continúa de la página anterior:
Clasificación por:
Situación Jurídica
SEC.

DPTO.

Establecimiento
Penitenciario

Infraestructura

Género

Detenidos
Preventivos
Sentenciados

Tipo de
Delito

Sentenciados por
etapa del sistema
progresivo de
ejecución

Asistencia Familiar
4

Cochabamba

8

San Sebastian –
Varones

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

9

San Sebastian –
Mujeres

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

10 San Antonio

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

11 El Abra

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

12 San Pedro de
Sacaba –Varones

Sin separación
No
varones de mujeres
(Con un pabellón/
No
dormitorio
destinado a mujeres)
libre transitabilidad

No

No

No

No

No

No

Conjunta pero
separados por una
puerta el sector
varones y el mujeres

Si

No

No

No

Si

No

No

No

Conjunta pero
separados cada
sector varones y el
mujeres con puerta
diferente de acceso

Si

No

No

No

Si

No

No

No

Sin separación
varones de mujeres
(Dentro del sector
varones esta el
sector mujeres que
mantiene la puerta
abierta y libre
transitabilidad)

No

No

No

No

No

No

No

No

San Pedro de
Sacaba –Mujeres
13 San Pablo de
QuillacolloVarones
San Pablo de
QuillacolloMujeres
5

Chuquisaca

14 San Roque Varones
San Roque Mujeres

6

Tarija

15 Morros Blancos –
Varones
Morros Blancos –
Mujeres

Continúa en la siguiente página

31

Continúa de la página anterior:
Clasificación por:
Situación Jurídica
SEC.

DPTO.

Establecimiento
Penitenciario

Infraestructura

Género

Detenidos
Preventivos
Sentenciados

Tipo de
Delito

Sentenciados por
etapa del sistema
progresivo de
ejecución

Asistencia Familiar
7

Santa Cruz

Si

No

No

No

Si

No

No

No

No
Sin separación
varones de mujeres
(Con un pabellón/
dormitorio
No
destinado a mujeres)
libre transitabilidad

No

No

No

No

No

No

18 Mocoví - Varones

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

19 Centro de
Rehabilitación
de Mujeres Trinidad

Independiente y con
diferente ubicación
que los demás

Si

No

No

No

20 Carceleta de
Riberalta –
Varones

Conjunta pero
separados por una
puerta el sector
varones y el mujeres

Si

No

No

No

Si

No

No

No

Conjunta pero
separados por una
puerta el sector
varones y el mujeres

Si

No

No

No

Si

No

No

No

Conjunta pero
separados por una
puerta el sector
varones y el mujeres

No

No

No

No

No

No

No

No

16 Centro de
Rehabilitación
Santa Cruz
“PALMASOLA” –
Varones
Centro de
Rehabilitación
Santa Cruz
“PALMASOLA” –
Mujeres
17 Carceleta de
Montero –
Varones
Carceleta de
Montero –
Mujeres

8

Beni

Carceleta de
Riberalta –
Mujeres
21 Carceleta de
Guayaramerín –
Varones
Carceleta de
Guayaramerín –
Mujeres
9

Pando

22 Villa Busch Varones
Villa Busch Mujeres

Conjunta pero
separados por
Sectores, se
encuentran a
distancia uno del
otro

*Fuente: Pastoral Penitenciaria Caritas Bolivia. 84

De acuerdo a ProgettoMondo MLAL, existen experiencias en temas de clasificación según criterios de
responsabilidad en el centro de jóvenes Qalauma, y también se están implementando criterios de clasificación por
situación procesal en el reciente inaugurado centro de reclusión para jóvenes Cenvicruz.

84 Pastoral Penitenciaria Cáritas Bolivia, Diagnóstico Situacional de las Cárceles de Bolivia,2013

32

Asimismo, ProgettoMondo MLAL establece que el Ministerio de Justicia desarrolló un estudio para identificar
la situación de los adolescentes entre 12 y 16 años, misma que expone los siguientes hallazgos en la gestión 2013:
• Los SEDEGES (Servicios Departamentales de Gestión Social)/SEDEPOS (Servicios Departamentales de
Políticas Sociales) atendieron en sus centros o programas a un total de 650 adolescentes con responsabilidad
penal en la gestión 2012 (de los cuales el 8% son mujeres y el 92% varones) y 359 (de los cuales el 14% son
mujeres y el 86% varones) en el primer semestre del 2013.
• De forma similar que en los centros gestionados por Régimen Penitenciario, en los Centros para adolescentes
con responsabilidad penal administrados por SEDEGES/SEDEPOS la mayoría (37%) de los adolescentes
privados de libertad no debería haber estado con esta medida.
• Las Medidas No Privativas de Libertad (MNPL) son aplicadas en grado inferior frente a las medidas privativas
de libertad, a pesar de que la normativa priorice la aplicación de las MNPL.
• Solamente en cinco (5) Centros para Adolescentes con responsabilidad penal (Fortaleza, Nuevo Horizonte,
Nueva Esperanza, Terapia Varones, Terapia Mujeres) de los 14 existentes en Bolivia, se trabaja con un programa
socio-educativo que guíe el trabajo con las/los adolescentes con responsabilidad penal.
• Asimismo, en ningún centro se incorpora un enfoque de justicia restaurativa para el trabajo con las/los
adolescentes con responsabilidad penal, con excepción de Terapia Mujeres, Terapia Varones y el centro
Albergue Mi Casa y por supuesto del Centro Qalauma en La Paz que fue pionero en la experimentación de
este tipo de enfoque a nivel nacional.
• Solamente en Santa Cruz se cuenta con un programa para la aplicación de medidas no privativas de libertad. El
cual presenta mejores resultados que los programas privativos de libertad al evaluar el índice de reincidencia,
el cual indica que: medidas privativas de libertad = 23%; medidas no privativas de libertad = 1,5%.

• No existe una coordinación institucional óptima en todo el sistema, tanto para la atención de casos, como
para la formulación de políticas dirigidas a justicia para las/los adolescentes con responsabilidad penal.
Existen sin embargo buenas prácticas que se están progresivamente consolidando, como por ejemplo la
Mesas Departamentales de Justicia Juvenil, espacios de coordinación interinstitucional que promueven la
participación de todos los actores públicos y privados con responsabilidades en el sector de la justicia penal
juvenil a nivel local. Entre las más activas y efectivas se citan la Mesa Técnica de Justicia Penal Juvenil de La
Paz, así como la de Oruro y la de Santa Cruz). Sin embargo no todos el resto de los Departamentos cuentan
con espacios de coordinación.
• La situación de las/los adolescentes con responsabilidad penal en el programa de medidas no privativas de
libertad contribuye en mayor medida a su formación y permite que el adolescente se responsabilice de sus
actos y tome una actitud positiva ante la vida para reencaminar sus acciones y consolidar un proyecto de vida
productivo para sí mismo y la sociedad.
• En ninguna instancia publica del sector justicia se cuenta con programas de capacitación y formación
específica en Justicia Penal Juvenil, desarrollándose a lo sumo acciones aisladas, como talleres, promovidas
principalmente por organizaciones de la sociedad civil, pero el Estado aún no asume el compromiso de
especializar permanentemente a sus servidores a través de programas continuos.

33

3.4.Personal Administrativo y de apoyo al bienestar de los Internos:
Los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de los Privados de Libertad en las Américas, establecen que
los Estados deberán garantizar a los(as) privados(as) de libertad un efectivo acceso a la salud, a una alimentación
adecuada, servicios de agua potable, albergue, vestido, condiciones de higiene, educación, trabajo, además del
goce y disfrute de otros derechos.85
El hacinamiento y sobrepoblación carcelaria, hacen de los recintos penitenciarios del país, focos de contagio e
infección de enfermedades mortales como el SIDA y la tuberculosis. Al respecto, el Plan Nacional de Acción en
Derechos Humanos – PNADH “Para vivir Bien”, alerta acerca de que los recintos penitenciarios del eje troncal,
cuentan sólo con un médico disponible para la atención de los internos, y los recursos asignados para la compra
de medicamentos no alcanzan para dar tratamiento ni siquiera a las enfermedades más comunes. En 2007, el
presupuesto asignado para medicamentos a nivel nacional fue de 201.800 Bolivianos (28994 dólares), cifra que
relacionada con la población penitenciaria, genera una distribución de 6 Bolivianos por interno para esa gestión
(0,8 centavos de dólar).86
Puntualmente en relación al personal disponible para los recintos penitenciarios, el trabajo de campo desarrollado
por la Pastoral Penitenciaria Caritas Bolivia ha permitido identificar la insuficiencia de recursos humanos para
cubrir las necesidades mínimas de la población privada de libertad de acuerdo a los datos expuestos a continuación:
Cuadro Nº15
Personal Disponible en Recintos Penitenciarios Gestión 2013
Cargo

LP

CBBA

Chuq.

OR

PTS

TJA

SCZ

Beni

Pando

Total

Abogado

4

1

1

1

1

1

2

1

1

13

Alcalde

7

10

4

0

8

0

0

0

0

29

Auxiliar

8

0

1

2

2

2

1

1

1

18

Cocinero

4

2

0

0

0

0

0

0

0

6

Director

1

1

1

1

1

1

1

1

1

9

Médico

4

1

1

1

1

2

2

1

1

14

Dentista

1

1

1

1

1

1

0

1

1

8

Sicólogo

0

0

1

0

0

0

1

0

0

2

Secretaria

4

1

1

1

1

1

1

1

1

12

Trab. Soc.

4

1

1

1

1

1

1

1

1

12

Total

41

19

13

9

17

10

10

8

8

135

*Fuente: Pastoral Penitenciaria Caritas Bolivia.

Estas cifras, ameritan un análisis profundo sobre la situación crítica que enfrentan los privados(as) de libertad
dentro de las cárceles puesto que un simple cálculo permite indagar que:





Existe un siquiatra por cada 7136 personas privadas de libertad.
Existe un cocinero por cada 2379 personas privadas de libertad.
Existe un odontólogo por cada 1784 personas privadas de libertad.
Existe una trabajadora social por cada 1189 personas privadas de libertad.
Existe un abogado por cada 1098 personas privadas de libertad.
Existe un médico por casa 1019 personas privadas de libertad.87

85 Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de los Privados de Libertad en las Américas, principios X al XIX, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/PrincipiosPPL.asp
86 Fundación CONSTRUIR, Reforma Procesal Penal y Detención Preventiva en Bolivia 2012.
87 Pastoral Penitenciaria Cáritas Bolivia, Diagnóstico Situacional de las Cárceles de Bolivia,2013

34

4. La Prisión Preventiva y el impacto en la vulneración de los DDHH de Grupos Vulnerables:
En párrafos anteriores se ha hecho mención sobre la falta de información disponible sobre el sistema penitenciario
y específicamente sobre la prisión preventiva, puesto que la neutralidad y generalidad de las estadísticas no
permite identificar el impacto de la cárcel en grupos vulnerables. A partir de la información identificada por las
instituciones que impulsan el desarrollo del presente informe, a continuación se abordará algunas cuestiones de
impacto respecto a la cárcel, la prisión preventiva en grupos vulnerables:
4.1.Mujeres y Cárcel:
A diciembre del 2013 los datos proporcionados por la Dirección Nacional del Régimen Penitenciario establecieron
que del total de 14415 privados(as) de libertad, 12820 (89%) correspondieron al género masculino y 1595 (11%)
al género femenino.
El Defensor del Pueblo en 2012, presenta un diagnóstico general sobre la situación de las mujeres privadas de
libertad, que parte del supuesto de que la distancia en cifras generada por las tasas de mujeres encarceladas en
relación a la de los hombres concurre como un factor que agrava la discriminación y vulneración de este grupo
frente a la neutralidad y androcentrismo del sistema penitenciario boliviano.88
De acuerdo a Fundación La Paz, el sistema penitenciario ha sido hecho por los hombres y para los hombres, esto
explica porque no hay una política penitenciaria diferenciada para hombres y mujeres privados de libertad, hay
una clara insuficiencia de las políticas sociales y penitenciarias y el incumplimiento generalizado de estándares
internacionales de protección de los derechos humanos de las personas privadas de libertad así como la ausencia
de la perspectiva de género tanto en la formulación como en la implementación.89
Considerando que el delito no es de naturaleza homogénea, su percepción no debe ser solo etiológica o desde un
enfoque crítico, es necesario analizar en conjunto las relaciones y las reglas de poder en la sociedad, que de hecho
subordina a las mujeres.
A continuación se expone puntualmente una descripción de la situación de vulnerabilidad en las mujeres privadas
de libertad abordando distintos tópicos de análisis, cabe destacar que todos los datos estadísticos presentados
responden a información proporcionada por la Defensoría del Pueblo:
a) Perfil general de las Mujeres Privadas de Libertad:
• Estado Civil: El 50 % de las mujeres privadas de libertad viven en unión conyugal antes del ingreso al sistema
penitenciario, los esposos o concubinos las visitan, pero a medida que va pasando el tiempo las abandonan. El
38 % de las mujeres, provienen de hogares disfuncionales o fueron abandonadas por sus familiares al enterarse
que estaban en la cárcel, se encuentran también mujeres viudas, divorciadas o separadas.
La situación social que viven las mujeres privadas de libertad va desde lo económico hasta lo social. La mayoría
son pobres, en muchos casos las mujeres son jefes de hogar o han sido abandonadas por sus maridos, por lo
que buscan maneras de sobrevivir en los penales debido a que deben mantener a su familia, en las cárceles
localizadas en las ciudades más grandes trabajan en lavandería, costura y pastelería, con serias limitaciones
por el mercado.

88 Defensor del Pueblo, Situación de las Mujeres Privadas de Libertad, publicado por el Defensor del Pueblo en 2012 se identifica que el 56% de las mujeres privadas de
libertad enfrenta procesos por narcotráfico.
89 Fundación La Paz, en base a datos proporcionados por el Defensor del Pueblo en su informe Situación de las Mujeres Privadas de Libertad.

35

• Situación Económica: El trato que reciben las mujeres internas en los recintos penitenciarios es discriminatorio,
si cuentan con recursos financieros pueden estar sola en una celda, salir a dormir fuera del recinto penitenciario
sin autorización judicial los días sábados y otros feriados y recibir visitas en cualquier momento, en cambio
si es pobre, indígena originaria, campesina, migrante o extranjera, tiene que someterse a las reglas rígidas del
sistema penitenciario, esta situación es agravada por el trato que recibe de los operadores de justicia.
• Situación de los Hijos e Hijas: Una de las grandes preocupaciones de las mujeres encarceladas es la presencia
o ausencia de sus hijos e hijas, menores de edad, la legislación boliviana establece la posibilidad que estos niños
y niñas permanezcan con sus madres desde su nacimiento hasta los 6 años. Esta situación determina que los
menores compartan el espacio, la alimentación y las condiciones de detención con las internas, solo 3 recintos
carcelarios tienen espacio para construir guarderías. Actualmente, según datos oficiales, en las cárceles viven
al menos 1319 niños y niñas.
Esta situación se transforma en un mecanismo de control social de las mujeres que las obliga a mantener una
conducta sumisa ante las autoridades penitenciarias, además las madres que conviven con sus hijos e hijas
tienen restringido el acceso a los programas educativos, recreativos ya que deben priorizar el cuidado de sus
hijos e hijas, hay una permanente amenaza de separación. Para los menores vivir en las cárceles es un riesgo
porque es una socialización negativa, se exponen a hechos de violencia sexual.
En Área Rural, la situación de vulneración de derechos es más evidente, ya que el espacio asignado para sus
celdas, la precariedad y el hacinamiento carcelario; restringe sus posibilidades de vivir dentro del recinto en
compañía de sus hijos en edad de lactancia y dependientes de ellas.
• Nivel de formación: El 89.6% de las mujeres manifiestan que saben leer y escribir, las demás no especificaron
una respuesta.
En cuanto a la enseñanza secundaria, el 42.7 % de las mujeres ha cursado solamente la primaria (6 años) o sea
del total de mujeres, el 50% de ellas solo ha cursado hasta este nivel de instrucción, esto es una desventaja frente
a la complejidad técnica para entender las normas para su defensa, el discurso penitenciario y el contenido de
sus derechos. El 36,8% ha cursado la secundaria y ha concluido el bachillerato, lo que le permite aspirar a un
estudio universitario o técnico, el 2 % tiene educación técnica y el 7 % no especificó una respuesta.
b) Beneficios, tutela y ejercicio de los derechos Humanos y Fundamentales de las mujeres en prisión:
• Acceso a la Salud: La Convención sobre todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW), en el
Artículo 12, numeral 1 señala:” Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer en la esfera de atención médica, inclusive las que se refieren a la planificación
en la familia”. Por su parte, las Reglas Mínimas opinan que la atención médica para los presos debe ser una
prioridad en la administración penitenciaria. El Código de Conducta para los funcionarios que corresponde
asegurar la plena protección de la salud de las personas bajo su custodia.
El artículo 90 de la Ley de Ejecución Penal y Supervisión establece que el servicio de asistencia médica
tiene la obligación de otorgar a los internos e internas atención básica y de urgencia en medicina general y
odontológica. Asimismo en el artículo 91, numeral 2 dice “otorgar asistencia médica especializada, atendiendo
las particularidades de género y de grupos etarios.
En la realidad del país todos los establecimientos penitenciarios cuentan con un ambiente para la atención
médica y dental, pero las condiciones de la infraestructura están entre regulares y malos. El equipamiento
médico y las medidas de bioseguridad son insuficientes, los médicos son a contrato y a veces no hay atención
hasta un próximo contrato. En relación a las mujeres no se considera especialistas en ginecología.
36

Una situación crítica la viven las mujeres embarazadas, en el año 2012 se constató la presencia de 15 mujeres
embarazadas privadas de libertad, 2 en los primeros de gestación y las otras con 7 meses de gestación, de
acuerdo a la Ley de Ejecución Penal y Supervisión, en los casos de embarazos por encima de los 6 meses,
como medida de protección de la salud de la madre y del niño, la privación de libertad debería ser aplicada en
detención domiciliaria.
En cuanto a la atención médica de las 15 embarazadas solo 56 manifestaron haber recibido atención ginecológica,
en el recinto de Palmasola que es el único centro que cuenta con equipo médico y material básico para la
atención de mujeres en gestación. El 53 % indicaron que no recibieron atención especializada.
Al respecto, el código de procedimiento penal en su artículo 232 establece que a las mujeres embarazadas y
madres con hijos lactantes menores de un año sólo podrá aplicárseles prisión preventiva cuando “no exista
ninguna posibilidad de aplicar otra medida alternativa” – agregando con esto una condición adicional al término
“Excepcional” de la prisión preventiva”- a través de la investigación desarrollada por Fundación CONSTRUIR
en 2014 se pudo constatar la presencia de varias mujeres en estado de gestación en el Centro de Orientación
Femenina de Obrajes. Esta situación preocupa puesto que el centro penitenciario sólo cuenta con los servicios
de un médico general y no con el personal e insumos tecnológicos requeridos para la asistencia de mujeres
embarazadas de tal manera que garanticen el bienestar tanto de las madres como de los no natos.90
• Acceso a visitas conyugales: La visita conyugal es un derecho penitenciario en Latinoamérica, ha progresado
que en su aplicación, es parte del derecho tener relaciones sexuales libres, por lo que se dispone el acceso
irrestricto de mujeres sean cónyuges o no a los recintos de hombres privados de libertad, sin embargo, en el
país en el caso de las mujeres en algunos centros está prohibido en otros es muy limitado.
• Derecho de no sufrir violencia en los recintos penitenciarios: La violencia contra las mujeres, en el sistema
penitenciario puede constituirse en un medio de control con el propósito de mantenerlas en posición de
sumisión y subordinación, en privación de libertad hay riesgo de exposición a agresiones físicas y sexuales,
porque de manera general, la violencia apunta a su intimidad. Entre los autores se identifican a algunos
miembros del personal destinado a su seguridad., La violencia se produce también entre pares, con la crudeza
del espacio cerrados del confinamiento, las desigualdades determina que se roben que se engañen, se alíen o
se traicionen.
• Barreras Culturales, lingüísticas: los factores lingüísticos, culturales, el analfabetismo y la pobreza, concurren
como condicionantes para el acceso de las mujeres a un debido proceso que les preste todas las garantías para
su defensa.
4.2. Adolescentes en conflicto con la ley:
De acuerdo a datos proporcionados por la Dirección Nacional de Régimen Penitenciario al mes de diciembre de
2013 la población carcelaria entre 16 y 21 años era de 2094 internos(as) a nivel nacional, constituyendo el 15% del
total de la población carcelaria.
En las conclusiones del “Plan de acción inmediata para adolescentes y jóvenes privados de libertad” publicado por
el Ministerio de Justicia se señala que “el primer análisis estadístico sobre la situación de las personas entre 16 a 21
años de edad, demuestra que el procesamiento en privación de libertad se ha convertido en una decisión judicial
de rutina, a pesar de la excepcionalidad que debería tener esta medida, más aún cuando se trata de adolescentes y
jóvenes en conflicto con la ley, siendo la interpretación no integral de la norma la que se impone, sin considerar los
efectos negativos que provoca dicha medida sobre ese grupo en situación de vulnerabilidad.91
90 Fundación CONSTRUIR, Prisión Preventiva y Derechos Humanos: Estudio de Caso en Cárceles de La Paz, 2014. Estos datos responden a respuestas proporcionadas
por 87 privados(as) de libertad.
91ProgettoMondo MLAL, 2014

37

Los adolescentes en conflicto con la Ley (16-21 años) enfrentan los mismos problemas que los adultos privados(as)
de libertad en relación al acceso a la justicia y a un debido proceso, sin embargo, enfrentan también algunas
barreras propias de su condición particular de minoridad generalmente ligados a la ausencia de un sistema penal
especializado.
Un estudio que realizó el Ministerio de Justicia sobre la situación de las/los adolescentes con responsabilidad penal
en la gestión 2013 describe de la forma siguiente la situación de los adolescentes con responsabilidad penal que
existe hacinamiento en los recintos penitenciarios, pero además, ellos no cuentan con ambientes ni programas
diferenciados para adolescentes y jóvenes en los recintos penitenciarios. Se identifica solamente dos centros con
programas específicos para adolescentes: Qalauma (La Paz) y el recién inaugurado Cenvicruz (Santa Cruz). Estos
dos programas se constituyen como las primeras respuestas del Estado que incorporan programas que salen del
marco estrictamente sancionador e incorporan un enfoque de justicia restaurativa en su trabajo.92
4.3. Pueblos Indígenas y Prisión Preventiva:
El sistema penitenciario boliviano desde siempre ha mantenido invisible la situación y condiciones de detención
de las personas de origen indígena que se hallan privados de libertad, incluyéndolos dentro de las cifras estadísticas
generales. Esta situación –entre otras consecuencias- impide la adopción de normativa específica y políticas de
interculturalidad del sistema penitenciario capaces de adaptarse a las necesidades particulares de esta población
para garantizar su acceso a un debido proceso cuando son procesados por la vía penal.
En materia de derechos de los pueblos indígenas, prisión preventiva y acceso a la justicia penal, respetuosa de la
diversidad cultural, se citan las siguientes barreras:
• Ausencia de Información sobre pueblos indígenas y prisión preventiva.
• Imposibilidad de demostrar arraigo suficiente.
• El encierro de indígenas en establecimientos penitenciarios corrientes, puede implicar una amenaza contra los
valores de la comunidad y situaciones de abuso y discriminación.
• Vulneración de los sistemas de justicia indígena, originario, campesina: Desde el año 2001 el ordenamiento
penal establece que deben existir mecanismos de coordinación y cooperación entre la justicia ordinaria y la
justicia indígena, originario, campesina con miras a respetar sus fallos y extinguir la acción penal cuando – en
los casos que proceda y no sean de orden público – el conflicto se haya resuelto por sus usos y costumbres.93
Con el reconocimiento constitucional del pluralismo jurídico en 2009 se generan bases sólidas para la vigencia
y ejercicio del derecho consuetudinario de los pueblos indígenas, originarios, campesinos con la misma fuerza y
embestidura que la justicia formal.
Por su parte la Ley 073 de Deslinde Jurisdiccional, regula los ámbitos de vigencia del pluralismo jurídico y define los
mecanismos de coordinación y cooperación entre justicias y en su artículo 4 (principios) reconoce un pluralismo
jurídico con igualdad jerárquica entre justicias conforme establece la Constitución Política del Estado. Sin embargo
en la práctica los avances en materia de pluralismo jurídico y justicia penal no han sido significativos, llegando
incluso a existir situaciones de conflicto de competencias en las que se ha vulnerado el derecho consuetudinario
indígena, pero además, se ha perseguido penalmente a sus autoridades. 94
92 ProgettoMondo MLAL, 2014
93 Código de procedimiento penal, Ley Nº 1970 de 1999.
94 Entre algunos ejemplos de esta situación mencionar un caso emblemático que afectó los derechos de la Comunidad Campesina de Zongo, cuyos antecedentes son
remitidos a continuación: La Central Campesina de Zongo, Provincia Murillo del Departamento de La Paz, es parte de la Federación Departamental de Trabajadores

Campesinos Tupac Katari del Departamento de La Paz. Como Central Campesina, cuenta con un Tribunal de Justicia Campesino Originario y con instancias de decisión
de justicia en sus estructuras de autogobierno comunitario. A partir de un conflicto con un comunario que a la vez realiza producción minera en la zona, se asumieron
decisiones de justicia en el contexto de la implementación del diseño constitucional de justicia plural. Esta decisión dio lugar a la apertura de procesos penales en El

38

4.4. Balance Crítico Avances y Retos Pendientes:
La CIDH, en su último Informe sobre Bolivia95, identificó algunos problemas de especial preocupación en cuanto
a las personas privadas de libertad en Bolivia a través de las visitas efectuadas a algunos centros penitenciarios. En
primer lugar la CIDH, observó ya el año 2007 la grave sobrepoblación carcelaria y hacinamiento, situación que
se encuentra directamente relacionada con la excesiva aplicación de la medida cautelar de detención preventiva.,
debido –entre oras causas- a “la persistencia de algunos criterios de aplicación de detención preventiva, tales como
el peligro para terceros o el peligro de reincidencia, que podrían ser contrarios a los estándares internacionales
sobre la materia”, constituyendo uno de los factores de mayor incidencia en la vulneración de los derechos de la
población carcelaria; situación que al presente no ha cambiado y más bien se ha agravado.
En ese sentido, la CIDH en dicho Informe reiteró al Estado boliviano entre sus recomendaciones la necesidad
de que “adopte las medidas necesarias para garantizar que las autoridades judiciales apliquen la medida cautelar
de detención preventiva motivadamente, en estricto cumplimiento del plazo máximo legal y de conformidad
con los estándares internacionales; que los procesados tengan a su disposición un recurso judicial efectivo para
impugnar los excesivos plazos bajo dicha medida; y que se adopten las medidas judiciales, legislativas y de otra
índole, requeridas para corregir la excesiva aplicación de la prisión preventiva y el retraso procesal que persiste en
la administración de justicia”. 96
Pese a ello entre el 2007 y el 2013 la cantidad de presos sin condena casi duplicó llegando, mientras que las
capacidades de los recintos penitenciarios para atender la creciente tasa de privados de libertad tan sólo incrementó
en un 4%.97
Las condiciones infrahumanas de la población carcelaria que habita en cárceles bolivianas no condicen con los
Principios y Buenas Prácticas Sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, en virtud
a los siguientes criterios:
• Excepcionalidad de la Privación Preventiva de Libertad (Principio III.2): La realidad carcelaria y aquella
identificada en el funcionamiento de la administración de justicia penal da cuenta que en Bolivia aún se
aplica la prisión preventiva como una especie de pena anticipada. Esta situación afecta a todas las personas
sin consideración de las condiciones particulares que les asignan un trato preferencial como en el caso de
adolescentes en conflicto con la Ley, adultos mayores, madres con hijos en edad de lactancia y mujeres
embarazadas.
Alto y La Paz contra los principales dirigentes de la Central Campesina de Zongo que actualmente se encuentran privados de libertad en el Panóptico de San Pedro de la
ciudad de La Paz. Como medio de defensa, los comunarios de Zongo plantearon dos acciones ante la jurisdicción constitucional: una consulta al Tribunal Constitucional
Plurinacional respecto a la aplicabilidad de sus decisiones de justicia campesina, y un conflicto de competencias pidiendo la inhibitoria del juez ordinario que dispuso la
detención preventiva de los dirigentes de la Central Campesina de Zongo. Tras casi dos años de trámites ante la jurisdicción constitucional, en los cuales dos de sus principales dirigentes aún se encuentran privados de libertad en San Pedro, la Central Campesina de Zongo cuenta con dos decisiones del Tribunal Constitucional de Justicia:
1. La declaración constitucional 0006/2013 que declara aplicable la decisión de expulsión de la comunidad, como acto de justicia.
2. La Sentencia Constitucional 0874/2014 que declara “competente a las autoridades indígena originario campesino de la Jurisdicción Indígena Originaria Campesina de
Zongo, provincia Murillo del departamento de La Paz, para conocer y resolver el asunto planteado a través de sus instancias y procedimientos propios” y dispone que el
Juez Primero de Instrucción en lo Penal de El Alto, “que tuvo conocimiento del proceso, se inhiba del conocimiento del mismo y remita los antecedentes a las autoridades
de la Central Agraria Campesina del sector Zongo y la Federación Departamental Única de Trabajadores Indígena Originario Campesino de la Provincia Murillo” de La
Paz.
Este caso es emblemático porque sienta un precedente constitucional de restitución de derechos a los líderes de la Central Campesina de Zongo en función a que fueron
perseguidos penalmente por ejercer su derecho a impartir justicia, y también privados de libertad preventivamente durante dos años en el penal de San Pedro de la
ciudad de La Paz con una situación jurídica incierta y – por su condición de pueblos indígenas en un sistema de administración de justicia penal aún no preparado para
respetar sus circunstancias propias- vulnerados en el acceso a un debido proceso.
95 Véase CIDH, Bolivia, Acceso a la Justicia e Inclusión Social, Washington, 28 de junio de 2007.
96 CIDH, “Acceso a la Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el fortalecimiento de la Democracia en Bolivia” (En Línea), de 28 de junio de 2007, disponible en:
http://www.cidh.oas.org/countryrep/Bolivia2007sp/Bolivia07indice.sp.htm
97 Cálculo basado en la cifra de 7683 privados de libertad en 2007 en relación a los 14415 privados de libertad que según datos de la Dirección de Régimen Penitenciario se
tenía en cárceles a diciembre de 2013. El cálculo del incremento de capacidades en los penales se basa en los datos de 4700 estimados por la CIDH en el Informe “Acceso a la
Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el fortalecimiento de la Democracia en Bolivia” y los datos proporcionados por el Defensor del Pueblo en 2013 que identificaban
una capacidad para albergar a 4884 privados(as) de libertad.

39

• Medidas especiales para las personas con discapacidades mentales (Principio III.3): Existe una ausencia
sobre medidas especiales para el tratamiento a personas con discapacidad mental, en algunos centros
penitenciarios como el COF de Obrajes en la ciudad de La Paz, se pudo identificar que una de las internas con
problemas mentales permanecía en una celda separada de las demás para dormir en las noches, sin embargo,
esta habitación es la celda de castigo del recinto por lo que las condiciones no implican necesariamente que
esta medida constituya un trato especial acorde a sus necesidades – todo lo contrario- constituye una situación
de aislamiento y desatención de la situación especial de la interna.98 Esta situación es evidente, dado que en este
recinto otra interna con similares características de discapacidad mental convive en el régimen abierto con el
resto de las internas.
• Salud (Principio X): Las cárceles constituyen focos de infección y propagación de enfermedades y la deficiente
prestación de servicios y atención prestada hacia los internos pone en riesgo su salud. Tal fue el caso, por
ejemplo, de la emergencia declara en la cárcel de San Pedro por contagio de meningitis.99
Fundación CONSTRUIR, pudo constatar que las respuestas hacia las solicitudes de atención médica
especializada y de salidas para acceder a ella por parte de los internos son burocráticas y lentas, situación que
perjudica el acceso a la salud de la población privada de libertad. Durante la investigación se identificó el caso
de un adulto mayor en situación de prisión preventiva que solicitó permiso para salir a una cita médica, pero
el permiso demoró al punto que al cabo de una semana de enfermedad esta persona perdió la vida dentro del
recinto.100
Por otra parte el Defensor del Pueblo en su informe Situación de las Mujeres Privadas de Libertad identifica
la presencia de mujeres embarazadas en cárceles de Bolivia pero que la gran mayoría de los penales del país
no cuentan con las condiciones mínimas para la atención adecuada y el seguimiento al embarazo. Fundación
CONSTRUIR desarrolló un sondeo en centros penitenciarios de la ciudad de La Paz, identificando la presencia
de varias mujeres embarazadas en los Centros de Orientación Femenina de Obrajes y Miraflores y a partir de
información proporcionada por las mismas internas se evidenció que no cuentan con el acceso a un ginecólogo
para hacer seguimiento al embarazo, tan sólo a la atención del médico general del penal quien les proporciona
vitaminas durante el periodo de gestación. Esta situación preocupa de sobremanera porque el seguimiento
adecuado al embarazo y a la salud del no nato constituyen una garantía para el bienestar de ambos.
• Alimentación (principio XI.1): Como fue mencionado en párrafos anteriores, el Estado designa un prediario
destinado a la alimentación de los privados(as) de libertad aproximadamente de un dólar, que no alcanza para
cubrir las necesidades nutricionales mínimas que garanticen su salud ya que en la mayoría de los casos consiste
en dos raciones por día; un desayuno y un almuerzo compuesto por un plato que alterna entre una ración
líquida (sopa) y una ración seca según los días.
Como fue establecido en párrafos precedentes, los internos(as) dentro de las cárceles precisan recursos
económicos para poder sobrevivir y proveerse el acceso a las condiciones mínimas de vida tales como el acceso
a celda, alimentación, uso de las instalaciones sanitarias, situación que ha sido expuesta claramente por el
Defensor del Pueblo en 2013. 101

98 Fundación CONSTRUIR, Prisión Preventiva y Derechos Humanos: Estudio de Caso en Cárceles de La Paz, 2014. Estos datos responden a respuestas proporcionadas
por 87 privados(as) de libertad.
99 Los Tiempos, Emergencia en la cárcel de San Pedro, 1 de junio de 2013, disponible en: http://www.lostiempos.com/diario/actualidad/nacional/20130601/emergencia-en-carcel-de-san-pedro-por-meningitis_215224_462998.html
100 Información proporcionada por un integrante del equipo de campo que durante varios días visitó el penal de San Pedro para realizar entrevistas con los internos.
101 Defensor del Pueblo, Crisis del Sistema Penitenciario en Bolivia 2013.

40

• Condiciones de Albergue (Principio XIII): Debido al nivel de hacinamiento en los centros carcelarios no es
posible hablar de un albergue adecuado para las personas privadas de libertad, porque en algunos casos tienen
que compartir la celda (de dos metros por un metro y medio) entre 3 a 4 personas, no cuentan todos con una
cama, dándose el caso de que muchos tiene que dormir en el suelo, con tan solo un par de mantas. 102
Esta situación se agrava tomando en cuenta que aproximadamente 1319 niños conviven con sus padres y
madres en los centros penitenciarios, aspecto que además profundizar la crisis de hacinamiento, genera una
situación de desprotección y vulnerabilidad en estos menores quienes tampoco tienen una alimentación
adecuada, pero además los hace proclives a sufrir agresiones por parte del resto de los(as) internos(as) en la
cárcel. Según el Defensor del Pueblo, en 2010 se identificó la presencia de al menos 92 adolescentes dentro de
las cárceles, situación que contraviene lo dispuesto por la norma que establece que los menores sólo pueden
vivir con sus padres en los penales hasta cumplir los seis años de edad.
• Separación de Categorías (Principio XIX): Pese a que la norma define claramente que los recintos
penitenciarios deberán establecer una clasificación de internos por situación procesal, la crisis de hacinamiento
y sobrepoblación hace que en la realidad esto no se cumpla y genere que los privados preventivos de libertad
reciban las mismas condiciones de tratamiento que las personas condenadas lo que agrega una condición de
vulnerabilidad adicional a su situación.
Además de esto llama la atención que en algunos recintos penitenciarios como los mencionados anteriormente
no existan condiciones necesarias para clasificar a los internos por género, esto obliga a las mujeres a compartir
servicios sanitarios y espacios comunes con internos y policías.
Sin embargo, la situación que merece mayor atención es que pese a las recomendaciones emitidas por la CIDH
en reiteradas oportunidades respecto a la producción de información estadística sobre la prisión preventiva y
condiciones carcelarias a la fecha no existan esfuerzos visibles para contar con datos que permitan identificar
el verdadero impacto de la situación de los DDHH en las cárceles del país. En tanto esta situación no cambie,
difícilmente se podrán adoptar medidas para solucionar puntualmente la problemática mencionada.
5. Recomendaciones:
Las organizaciones peticionarias solicitan a la Comisión que en base a la información proporcionada recomiende
al Estado boliviano que las reformas penales y penitenciarias actualmente en tratamiento incluyan una serie
de normas y políticas orientadas a revertir el uso prolongado y excesivo de la prisión preventiva en Bolivia y
sus consecuencias inmediatas de afectación de los Derechos Humanos de la población carcelaria, como ser las
siguientes:
5.1 Adoptar las medidas normativas necesarias para garantizar que la aplicación de la prisión preventiva sea una
medida excepcional en el marco de los principios de presunción de inocencia, necesidad de cautela, proporcionalidad
y plazo razonable.
5.2. Fortalecer la independencia judicial en las decisiones que versen sobre la aplicación de medidas alternativas a
la privación de libertad, a partir de la condena de cualquier medida normativa, administrativa, y política en todos
los niveles del Estado que busque procesar a operadores de justicia por las decisiones que asuman en relación al
uso racional y excepcional de la prisión preventiva.

102 Fundación CONSTRUIR, Prisión Preventiva y Derechos Humanos: Estudio de Caso en Cárceles de La Paz, 2014. Testimonio de un interno del penal de San Pedro.

41

En la misma línea fortalecer los sistemas de institucionalización de las carreras fiscal y judicial, así como de la
Defensa Pública, con miras consolidar el respaldo a las decisiones sobre la prisión preventiva a partir de un régimen
de carrera basado en ascensos y en procesos de evaluación y capacitación permanente, logrando así consolidar la
embestidura de funcionarios probos e idóneos cuyos cargos hayan sido obtenidos por méritos propios obtenidos
a partir de convocatorias públicas y sistemas de calificación de competencias transparentes y abiertos al escrutinio
público.
5.3. Eliminar el criterio de reincidencia como un factor para la aplicación directa de la prisión preventiva, revisar
su plazo de duración, y en general limitar a partir de la norma las facultades discrecionales para aplicar la prisión
preventiva en concordancia con los estándares del derecho internacional de los Derechos Humanos y los imperativos
del debido proceso. En ese marco, se sugiere incluir la necesidad, de que el juez a tiempo de fundamentar la
detención preventiva, fije en su resolución un plazo máximo de duración, para evitar su uso indefinido.
5.4. Incluir en la reforma penal, modificaciones a la Ley 1008, estableciendo parámetros para diferenciar el micro
tráfico del tráfico de sustancias controladas.
5.5. Aplicar en la reforma penal el enfoque restaurativo y reintegrador recogiendo la experiencia piloto desarrollada
en el centro de jóvenes Qalauma, con miras fortalecer el uso de medidas alternativas al encarcelamiento para
la solución de los conflictos, priorizando aquellos grupos que merecen atención especial como adolescentes en
conflicto con la ley penal, mujeres, pueblos indígenas. Asimismo, se aliente el establecimiento de oficinas de
servicios previos al juicio, encargadas de verificar el riesgo procesal y supervisar el cumplimento de las medidas
cautelares.
5.6. Abordar el problema de la retardación de justicia penal desde una perspectiva integral evitando recurrir a
medidas que por sí mismas contravienen los principios del juicio oral público y contradictorio tales como el
desarrollo de audiencias dentro de los penales y/o dentro de los despachos de los jueces. En esta línea establecer
un plan para dar solución a la falta de recursos y medios que impiden que los privados(as) de libertad asistan a sus
audiencias.
5.7. Promover la creación de un sistema único de información penal y penitenciaria que unifique las estadísticas
del Órgano Judicial, Ministerio Público, Defensa Pública y Régimen Penitenciario, permitiendo contar con
información actual, accesible sobre el funcionamiento de la administración de justicia penal y la situación dentro
de las cárceles a fin de poder establecer permanentemente las medidas necesarias y sostenidas que el acceso a la
justicia penal y reduzcan las tasas de presos sin condena.
Al efecto, se recomiende al Estado boliviano producir y publicar periódicamente información estadística sobre
personas privadas de libertad preventiva, incluyendo los siguientes indicadores103:
i.El número de detenidos, y el numero de imputados desagregado según la situación procesal.
ii.El índice de personas en prisión preventiva por cada 100,000 habitantes.
iii.El número total de imputados desagregado según situación procesal y prisión preventiva.
iv.El número de personas en prisión preventiva desagregado por tipo de delito, sexo, etnicidad, discapacidad,
edad, nacionalidad, etc., en cada establecimiento del sistema penitenciario del país.

103 Red de AL para la Justicia previa al Juicio, Indicadores y Estadísticas en materia de Detención preventiva, 2013.

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v.La duración de la prisión preventiva (incluyendo el número de personas en prisión preventiva más allá de los
plazos legalmente establecidos).
vi.El uso de medidas cautelares personales (estadísticas por cada tipo de medida cautelar)
vii.Las tasas de efectividad (cumplimiento) de las medidas alternativas a la prisión preventiva.
5.8. Adoptar con carácter urgente un plan para eliminar el hacinamiento carcelario adecuado a las recomendaciones
establecidas por la Comisión en su Informe Sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, e impulsar las
medidas que sean necesarias para cumplir con las Reglas Mínimas para el Tratamiento a Privados(as) de Libertad
en las Américas en lo relacionado a las condiciones de vida dentro de los penales, así como establecer medidas
para revertir y prevenir la sobrepoblación carcelaria a partir de diagnósticos concretos y de conocimiento público
sobre las capacidades de los recintos penitenciarios a efectos de establecer alertas tempranas que impidan agravar
la situación y conduzcan a un alivio progresivo de las condiciones de hacinamiento.
5.9. Eliminar la selectividad del sistema penal y fortalecer el acceso a la justicia de los(as) privados(as) de libertad
a partir de mecanismos que favorezcan su acceso a una defensa pública por parte del Estado. En la misma línea
adoptar las medidas necesarias para mejorar en términos presupuestarios, tecnológicos y de cobertura en el Servicio
Plurinacional de Defensa Pública, en condiciones similares a las del Ministerio Público, a la luz del principio de
igualdad de partes dentro del proceso penal y la plena vigencia del derecho a la defensa técnica y material.
5.10. Establecer un compromiso concreto en términos de presupuesto, plan de acción sujeto a plazos fatales e
inclusión de autoridades e instancias que intervienen en la administración de la justicia penal en todos sus niveles
para implementar la Ley 548 Código Niña, Niño, Adolescente y la reforma penal garantizando que sus imperativos
garantistas y especializados para el tratamiento a grupos vulnerables de apliquen en la práctica cumpliendo el fin
reparador y reintegrador del sistema penal.
En esta línea recomendar que el plan contemple indicadores y objetivos medibles relativos al uso racional de la
prisión preventiva, que sean cumplidos por el Estado en atención a los estándares internacionales aplicables. Para
ello promover la conformación de Comités Interinstitucionales abiertos a la inclusión de organizaciones de la
sociedad civil e instituciones promotoras de los DDHH recogiendo la buena práctica generada por el Ministerio
de Justicia en relación a la elaboración de la Ley 548.
5.11. Dar seguimiento y aplicación a los compromisos asumidos por el Ministerio de Justicia a través de la
Declaración de la Paz (25 de Septiembre de 2014)104, documento que recoge las conclusiones y recomendaciones
del “II Congreso Internacional Justicia Restaurativa para Liberarte”, organizado por el Ministerio de Justicia,
institución rectora de la Mesa Interinstitucional de Justicia Penal Juvenil (MIJPJ) y la ONG internacional
ProgettoMondo MLAL. El documento hace un llamado para la construcción de una cultura de paz a través de las
prácticas restaurativas; la promoción de programas de reinserción social para privados de libertad; la previsión
de mecanismos de formación en tema de justicia restaurativa para los operadores del sector (en particular jueces
y fiscales); la creación de redes interinstitucionales de apoyo a las acciones de orientación y reinserción social; la
integración del arte y la cultura en los programas socio-educativos para la reinserción de los jóvenes privados de la
libertad y el apoyo de las instituciones públicas locales en la creación de redes de referencia y contra referencia de
casos de libertad asistida o para la aplicación de medidas alternativas a la privación de libertad según lo establecido
por el nuevo código.
5.12. Crear un instituto penitenciario para la formación especializada de los funcionarios responsables de la
administración en las cárceles, abierto a todas las personas que trabajan dentro de los penales prestando servicios a la
104 La Declaración ha sido firmada por la Ministra de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, Sra. Sandra Gutiérrez Salazar y por el Vice Ministro de Justicia y Derechos Fundamentales, Sr. Gabriel Machicao Clavijo y contro-firmada por más de cien representantes de instituciones del sector justicia, del sector académico, representantes de entidades locales y departamentales y de la sociedad civil nacional internacional que participaron al congreso y a las mesas temáticas.

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población privada de libertad, generando en ellos conocimientos especializados para las necesidades diferenciadas
de los grupos vulnerables así como conciencia sobre la obligatoriedad de garantizar un tratamiento acorde a los
estándares internacionales aplicables.
En general, incluir dentro de la currícula de las escuelas de formación de operadores de justicia módulos sobre el
uso racional de la prisión preventiva, los principios del debido proceso a la luz de los instrumentos internacionales
aplicables. En la misma forma, establecer procesos permanentes para garantizar que los operadores de justicia en
funciones generen los conocimientos necesarios para llevar la reforma penal a la práctica.
5.13. Diseñar e implementar un plan de concienciación (campaña) hacia la ciudadanía sobre las consecuencias
del uso prolongado de la prisión preventiva, y promover su participación democrática en el diseño de políticas y
planes de prevención del delito basados en el enfoque restaurativo de la justicia y fundamentalmente en medidas
alternativas a la privación de libertad.
5.14. Asegurar y promover la participación democrática de la ciudadanía en los espacios donde se discutan las
bases del Código del Sistema Penal boliviano, toda vez que la sociedad civil, especialmente aquella que trabaja
directamente con la población carcelaria guarda un conocimiento concreto sobre la problemática y las medidas
necesarias para su alivio.

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