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ACRONIMOS

AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural


ALA:
Autoridades Locales de Aguas
ANA:
Autoridad Nacional del Agua
BCRP:
Banco Central de Reserva del Per
BID:
Banco Interamericano de Desarrollo
BM:
Banco Mundial
CC:
Cambio Climtico
CENAGRO:
Censo Nacional Agropecuario
CMNUCC
Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico
CNCC:
Comisin Nacional de Cambio Climtico
CONAM:
Consejo Nacional del Ambiente
DGAAA:
Direccin General de Asuntos Ambientales Agrcolas
DGCCDRH:
Direccin General de Cambio Climtico, Desertificacin y Recursos Hdricos
EAE:
Evaluacin Ambiental Estratgica
ENCC:
Estrategia Nacional de Cambio Climtico
FAO:
Food and Agriculture Organization
FEN:
Fenmeno El Nio
FOGASA:
Fondo de Garanta para el campo y Seguro Agropecuario
GEI:
Gases de Efecto Invernadero.
GTRCC:
Grupos Tcnicos Regionales en Cambio Climtico
GTRCCDB:
Grupo Tcnico Regional de Cambio Climtico y Diversidad Biolgica
GTTSACC:
Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico
INCAGRO:
Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano
INDECI:
Instituto Nacional de Defensa Civil
INEI:
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
INIA:
Instituto Nacional de Innovacin Agraria
INRENA:
Instituto Nacional de Recursos Naturales
IPCC:
Intergovernmental Panel on Climate Change
LRH:
Ley de Recursos Hdricos
LRS:
Ley de Residuos Slidos
MEF:
Ministerio de Economa y Finanzas
MINAG:
Ministerio de Agricultura
MINAG:
Ministerio de Agricultura
MINAM:
Ministerio del Medio Ambiente
NAMA:
Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigacin
OEFA:
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
ONERN:
Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales
OSINFOR:
Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
PAMA:
Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental
PBI:
Producto Bruto Interno
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PCM:
PEA:
PESEM:
PLANAA:
PLANGRACC:
PROCLIM:
PRT:
PSI:
REDD:
SCNCC:
SEIA:
SENAMHI:
SENASA:
SERNANP:
SINIA:
SNGA:
SPDA:
USCUSS:

Presidencia del Consejo de Ministros


Poblacin Econmicamente Activa
Plan Estratgico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura 2007 2011
Plan Nacional de Accin Ambiental
Plan Nacional de Gestin del Riesgo y Adaptacin a los Efectos del Cambio
Climtico en el Sector Agrario para el perodo 2012-2021
Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para Manejar el Impacto
del Cambio Climtico y la Contaminacin del Aire
Programa de Riego Tecnificado (PRT)
Programa Sub-sectorial de Irrigaciones
Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin de los Bosques
Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climtico
Sistema de Evaluacin e Impacto Ambiental
Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per
Servicio Nacional de Sanidad Agraria
Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado
Sistema Nacional de Informacin Ambiental
Sistema Nacional de Gestin Ambiental
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

ndice

1.

Breve descripcin del contexto .................................................................................................. 7


1.1

Descripcin de la situacin econmica y socio-ambiental................................................. 7

1.1.1

Sector agropecuario en Costa y Sierra ....................................................................... 8

1.1.2

Sector agropecuario en la Amazona peruana, deforestacin y cambio de uso. ..... 10

1.2

Estadsticas sobre emisiones de GEI ................................................................................ 12

1.3

Vulnerabilidad de actividades econmicas del sector agropecuario y forestal ............... 15

2.

Mapeo de las polticas pblicas sobre cambio climtico. ......................................................... 18

3.

Anlisis y evaluacin de las polticas de cambio climtico en el sector agropecuario y forestal


.33
3.1
Sobre las metas del Ministerio de Agricultura incluidas en el Plan Estratgico Sectorial
Multianual Actualizado 2007-2011 .............................................................................................. 33
3.1.1
Gestin del agua y la mejora de los sistemas de riego. Sobre el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) y del Programa de Riego Tecnificado (PRT). ............................. 36
3.1.2
Seguros Agrarios. Sobre el Fondo de Garanta para el campo y Seguro Agropecuario
(FOGASA) y Seguro Agrcola Catastrfico................................................................................. 37
3.1.3

Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA)....................................................... 38

3.1.4

Informacin Agrario. El SENAMHI y IV CENAGRO: ................................................... 40

3.1.5

Desarrollo rural y AGRORURAL ................................................................................ 41

3.1.6
Las polticas de reforestacin en el Plan Estratgico Sectorial Multianual
Actualizado 2007-2011 (PESEM) .............................................................................................. 42
3.2

Creacin de la Direccin General de Asuntos Ambientales Agrcolas ............................. 44

3.3
Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico y el Plan
Nacional de Gestin del Riesgo y Adaptacin a los Efectos del Cambio Climtico en el Sector
Agrario para el perodo 2012-2021. ........................................................................................... 44
3.4
El problema de estrs hdrico en el pas, en el marco de reforma del Sistema Nacional de
Gestin de los Recursos Hdricos - Ley de Recursos Hdricos Ley N 29338 y su Reglamento
D.S. N 01-201-AG ........................................................................................................................ 46

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3.5
Sobre la gestin de los residuos slidos. Decreto Legislativo N 1065, que modifica la Ley
N 27314, Ley de Residuos Slidos. .......................................................................................... 48
3.6
Sobre la generacin de energa a partir de la biomasa. Propuesta del Plan Nacional de
Agroenerga 2009 2020. ............................................................................................................ 50
3.7
El proceso de mejora del marco normativo forestal y la funcin de los recursos
forestales en un escenario de cambio climtico. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N
29763) y el Plan de Reforestacin. ............................................................................................... 50
3.7.1

Antecedentes (2007 2012) .................................................................................... 52

3.7.2
Ley forestal y de fauna silvestre Ley N 29763- . Herramienta para la asignacin
de derechos a pequeos titulares del bosque y una opcin para combatir la agricultura
migratoria ................................................................................................................................. 55
3.7.3

El Plan Nacional de Reforestacin: ........................................................................... 61

3.8
Desbosque e inversiones en la Amazona - Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) DL
N 1078 ......................................................................................................................................... 63
3.9
Servicios ambientales del bosque y REDD (Reduccin de Emisiones por Deforestacin y
Degradacin) en el Per. .............................................................................................................. 66
3.9.1
Programa nacional para la conservacin de bosques para la mitigacin del cambio
climtico (MINAM) ................................................................................................................... 68

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

Resumen Ejecutivo
El Per, debido a sus caractersticas ecosistmicas, se encuentra en condiciones de adaptarse a los
problemas generados a partir del cambio climtico (CC). En efecto, por un lado tenemos que la
actividad agropecuaria, la cual dada sus caractersticas, es una de las ms sensibles, sin embargo
contamos con oportunidades para la mitigacin y adaptacin si consideramos los bienes y
servicios que nos proveen los bosques amaznicos.
En este escenario de CC, los principales problemas que enfrentan las actividades agrcolas son el
retroceso y prdida de glaciares, con la consiguiente disminucin de reservas hdricas; el aumento
en la frecuencia e intensidad de desastres climticos (sequas, inundaciones) y del Fenmeno del
Nio, el cambio en patrones de lluvia; adems que son los grupos sociales ms pobres quienes,
por los general, se dedican a esta actividad. Todo lo anterior incrementa el problema de seguridad
alimentaria. Por otro lado, la actividad agrcola tambin contribuye en la emisin de GEI; debido a
las tcnicas de riego por inundacin utilizadas para el cultivo de arroz, uso intensivo de
fertilizantes y mala gestin de los residuos agropecuarios y agroindustriales.
En lo que respecta a la ganadera, debido a sus actividades extensivas basadas en tcnicas de
pastoreo, no solo es responsable de la deforestacin de bosques, sino tambin de las emisiones
de GEI, a travs del proceso de fermentacin entrica.
De otro lado, en el caso de los bosques, debido a las polticas de expansin agraria se han
generado incentivos perversos para la tumba, quema y tala de extensiones boscosas, para ser
remplazados por cultivos agrcolas. Actualmente, a ello se suma el auge de los grandes proyectos
de inversin en la Amazona, tales como la construccin de carreteras, centrales hidroelctricas,
explotacin de recursos naturales, adems de actividades ilcitas como la tala y minera ilegal.
Dentro de este contexto, el Estado Peruano ha avanzado en el diseo de polticas y planes en
torno a la problemtica del CC. La Estrategia Nacional de Cambio Climtico (ENCC), Plan de Accin
de Adaptacin y Mitigacin al CC, y las Comunicaciones Nacional del CC, son claros ejemplos de
estos avances. Asimismo, en los ltimos aos se han impulsado procesos normativos e
institucionales, como la creacin en el 2008 del Ministerio del Ambiente (MINAM), la
reglamentacin de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) - Ley N
27446, y la introduccin de la herramienta de Evaluacin Ambiental Estratgica, que incorpora la
variable ambiental en las principales decisiones polticas que adopte el gobierno en sus diversos
niveles, nacional, regional y local.
Similares avances se han mostrado a nivel del sector agricultura donde podemos citar el Plan
Estratgico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura 2007 2011 (PESEM), el cual a pesar
de tener un enfoque bsicamente centrado en promover la competitividad, dentro de sus ejes
estratgicos contempla instrumentos de polticas que contribuyen a la adaptacin y mitigacin al
CC, como actividades de reforestacin, manejo de cuencas e investigacin. En relacin a las
polticas vinculadas al recurso hdrico, debemos destacar procesos como la creacin de la
Autoridad Nacional del Agua (2008) y la aprobacin en el 2009 de la Nueva Ley de Recursos
Hdricos, procesos que han permitido la implementacin del Sistema Nacional de Gestin de
Recursos Hdricos. En lo que respecta al seguimiento y promocin de polticas vinculadas al CC,
destacan la conformacin del Grupo Tcnico de Trabajo de Seguridad Alimentaria y CC, encargado
de proponer la visin sectorial del CC en los sistemas productivos agrarios del pas, as como el
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Programa Nacional de Innovacin Agraria en Pastos y Forrajes, encargado de desarrollar


proyectos para incrementar la calidad de las pasturas.
En lo que respecta a la actividad forestal, nuestro pas est inmerso en varios procesos normativos
que vienen significando un cambio de paradigmas y por tanto un gran reto para el sector. Una de
las nuevas propuestas que pretenden ser impulsadas a partir de la nueva Ley Forestal y de Fauna
Silvestre - Ley N 29763, es promover el aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios de
bosque, quebrando el paradigma de que slo sea visto como madera o proveedor de otros
productos, sino tambin como un actor importante en los procesos de mitigacin y adaptacin al
CC. (REDD, pagos por servicios ecosistmicos). En lo que respecta a institucionalidad pblica,
destacan el fortalecimiento del Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna
Silvestre OSINFOR, encargado de supervisar y fiscalizar todos los derechos otorgados sobre los
bosques, as como la creacin del Programa Nacional de Conservacin de Bosques para la
Mitigacin del Cambio Climtico que tiene como objetivo conservar 54 millones de hectreas de
bosques tropicales para mitigar el CC y contribuir al desarrollo sostenible del pas.
Como se ha sealado anteriormente, el inters por los recursos y bienes que almacenan nuestros
bosques, as como la implementacin de presuntas polticas de desarrollo de la Amazona, han
aumentado la presin sobre los bosques, lo que nos obliga a mejorar nuestros sistemas de
planificacin, prevencin y mitigacin, a partir de la implementacin de las herramientas
ambientales adecuadas que identifiquen adecuadamente los impactos ambientales negativos
acumulativos que podran producirse como consecuencia de una implementacin desordenada
de las distintas polticas de inversin sectorial.
Ante toda esta situacin, somos consientes que existen aun una serie de pasos que adoptar en el
corto, mediano y largo plazo, con el objetivo de entender que el CC debe ser abordado de forma
transversal por los diversos sectores.

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO
Y DESARROLLO EN EL PER
- SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL 1.
1.1

Breve descripcin del contexto


Descripcin de la situacin econmica y socio-ambiental

En los ltimos aos el Per ha experimentando un crecimiento econmico promedio de entre 5 a


7%, siendo una de los pases que lidera el crecimiento en Amrica Latina. Este crecimiento se
debe en parte a las grandes inversiones que se vienen dando, sobretodo en actividades
extractivas. A nivel mundial y latinoamericano el Per se ubica entre los primeros productores de
diversos metales, (oro, plata, cobre, plomo, zinc, hierro, estao, molibdeno, teluro, entre otros),
lo que resulta atractivo a las inversiones de grandes empresas internacionales; asimismo, se
vienen desarrollando grandes proyectos energticos y de hidrocarburos. Dado la naturaleza de las
actividades extractivas, de no realizarse bajo estndares ambientales adecuados, pueden generar
grandes afectaciones al medio ambiente, por lo que resulta esencial establecer normas claras y
herramientas que permitan evaluar y fiscalizar las actividades de estos proyectos.
En el plano ambiental, en los ltimos aos el pas se ha visto inmerso en cambios institucionales,
tales como la creacin del Ministerio del Ambiente (MINAM) en el 2008.1 A partir de la creacin
del MINAM se modific el marco institucional establecido desde 1991. En sus principios la gestin
ambiental se caracterizaba por su sectorizacin, lo que cambio en parte con la creacin del
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), antecesora del MINAM, que era ente rector de la
poltica ambiental nacional, y que fue incorporada por el MINAM a partir de un proceso de fusin,
sta no contaba con el respaldo poltica y legal del actual Ministerio. Actualmente la gestin
ambiental nacional es liderada por el MINAM como autoridad ambiental nacional, y aun existen
autoridades ambientales sectoriales en cada Ministerio, y autoridades ambientales regionales y
locales.
Respecto del sector agropecuario, de acuerdo a informacin oficial del Estado Peruano ste
represent para el ao 2011 el 7% del Producto Bruto Interno (PBI) del pas.2 Aun cuando el
porcentaje de participacin en el PBI es relativamente bajo en comparacin con otros sectores
productivos, el sector agropecuario es uno de los ms importantes del pas, empleando
aproximadamente el 31.2% del total de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA)3, lo que
significa que casi un tercio de la poblacin peruana est involucrada con las actividades de ste
sector; en ese sentido, su efecto real en la economa nacional es mucho mayor. Es
significativamente importante mencionar que este impacto en la economa se da aun cuando la
extensin de tierras aptas para la actividad agrcola y pecuaria no son muy significativas,
considerando la extensin total del territorio peruano, pues constituyen solamente el 17% de la
superficie del territorio nacional (14% tierras de pastoreo y 3% tierras de cultivo).4
1

Creado el 13 de mayo mediante Decreto Legislativo 1013, durante el gobierno del ex - presidente Alan Garca.
Informacin disponible en la pgina del Banco Central de Reserva del Per: http://www.bcrp.gob.pe/, revisado al 04 de abril del
2012.
3
La informacin consignada en la pgina web del Ministerio de Agricultura del Per referida a la ocupacin de la PEA por el sector
agropecuario est actualizada solo hasta el ao 2006. Informacin disponible en: http://www.minag.gob.pe/portal/sectoragrario/agricola?limitstart=0
4
Informacin de la Country Note on Climate Change Aspects in Agriculture del Banco Mundial referida al Per, de diciembre de
2009. Contrastada con informacin del Ministerio de Agricultura, que consigna la superficie del territorio nacional para la actividad
2

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

Sin embargo, pese a la importancia del sector agro para el pas, los gobiernos le destinan bajos
porcentajes del presupuesto pblico. En el cuadro siguiente se presentan los presupuestos
pblicos destinados al sector agropecuario en los ltimos cuatro aos.
CUADRO N 1: PRESUPUESTO PBLICO DESTINADO A LA FUNCIN AGROPECUARIO
Presupuesto
2009
2010
2011
2012
Pblico
destinado a la
PIA
PIM
PIA
PIM
PIA
PIM
PIA
PIM
funcin
agropecuaria
Presupuesto
del sector
2,279.2 3,989.4 2,114.5
2,300.5
2,511.8
agropecuario
7
2
3
3,662.53
4
3,425.40
6
2,912.15
Presupuesto 72,355. 97,169. 81,857. 106,415. 88,460. 114,481. 95,534. 103,776.
nacional
50
64
28
36
59
59
64
72
Participacin
del agro
3.2%
4.1%
2.6%
3.4%
2.6%
3.0%
2.6%
2.8%
PIA: Presupuesto Institucional de Apertura; PIM: Presupuesto Institucional Modificado.
Fuente: Transparencia Econmica-MEF. Consulta hecha el 5 de marzo de 2012.
Elaboracin propia
1.1.1

Sector agropecuario en Costa y Sierra

La agricultura en el Per es bastante heterognea. Por un lado estn los productos


destinados a la exportacin, entre los cuales figuran los productos no tradicionales 5, (tales
como las legumbres, hortalizas, esprragos, pimientos, frutos) y los productos tradicionales
(caf, pltanos); as como los productos destinados al mercado interno (como el arroz, papa,
maz), y que involucran a la pequea y mediana agricultura. Asimismo, el 34% de la superficie
agrcola est bajo riego y ubicada principalmente en la costa, el 66% restante se conduce bajo
secano, es decir, depende exclusivamente de las lluvias y se localiza principalmente en la sierra y
la selva.
Las ltimas dcadas se han caracterizado por la implementacin de polticas que promueven la
ampliacin de la frontera agrcola a travs de la inversin en grandes proyectos de irrigacin,
ubicados por lo general en la costa norte del pas, regin naturalmente desrtica y que hoy
representa la zona de mayor produccin agrcola. Estas grandes obras de irrigacin han mejorado
la disponibilidad de agua de los principales valles de la costa, donde, en la actualidad, se cuenta
con un promedio de 258,500 hectreas irrigadas.6 Las nuevas tierras ganadas gracias al mayor
acceso de agua, por decisin poltica son destinados a los grandes inversionista y principalmente
al cultivo de productos no tradicionales, destinados a la exportacin y que mayores divisas
generan al pas; es por ello, que a pesar de que solo el 34% de agricultura est ubicada en la costa
es la que lidera el desarrollo del sector.
agrcola en un 15% (basada en informacin de 1994) podemos constatar un crecimiento de la superficie destinada a agricultura en 15
aos en un 2%.
5
Los productos de exportacin no tradicionales son aquellos que no se producan tradicionalmente en el pas, pero que hoy se exporta
a un nuevo mercado. Se caracteriza por el valor agregado por unidad del producto.
6
Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link:
http://www.minag.gob.pe/portal/sector-agrario/agricola. Informacin consultada el 04 de abril del 2012.
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Entre los proyectos de irrigacin ms importantes figuran el Proyecto Chavimochic,7 en el


departamento de La Libertad; el Proyecto Olmos,8 en Lambayeque; el Proyecto Alto Piura, en
Piura;9 Majes Siguas etapa 1 y 2,10 en Arequipa. Lo paradjico es que se invierte en grandes
proyectos de irrigacin para el cultivo de productos que demandan grandes cantidades de agua
(como es el caso de arroz y el azcar) en zonas donde el recurso hdrico es escaso.
Entre los principales cultivos de la costa, se encuentra el arroz, sobre todo en los valles de
Lambayeque y Piura; este es el cultivo de mayor extensin en el Per (380 mil ha en 2010) y el
segundo en el consumo nacional (54 kg/personas/ao).11 A escala global, el cultivo de arroz
genera situaciones que contribuyen con el cambio climtico; en primer lugar, en el cultivo de
arroz se hace uso de pesticidas y fertilizantes, que cuando son usados en cantidades excesivas no
solo contaminan los ecosistemas naturales (suelos, agua, aire), sino que lo fertilizantes a base de
nitrgeno, aumentan las emisiones de xido nitrgeno (N2O), uno de los principales gases de
efecto invernadero (GEI);12 asimismo, el uso excesivo de plaguicidas ha generado la proliferacin
de plagas y enfermedades en el cultivo, tales como la malaria.
Por otro lado, el arroz requiere de grandes cantidades de agua para su cultivo y las tcnicas de
riego por inundacin usualmente empleadas generan condiciones de anaerobiosis que
contribuyen a la liberacin de metano (CH4), otro de los principales GEI; y adems, generan la
salinizacin de las tierras, convirtindolas en no aptas para el cultivo de otro producto. En ese
sentido, los principales desafos que enfrenta este cultivo son: (i) elevar la eficiencia del uso del
agua, a travs de mejores tcnicas de irrigacin, (ii) controlar el uso excesivo de fertilizantes; y,
(iii) elevar la eficiencia en el manejo de plagas y enfermedades.
Hace alrededor de cuatro dcadas, la Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales
(ONERN)13 estimaba que las tierras de cultivo de la costa peruana que se encontraban con algn
grado de salinizacin eran alrededor de 300 mil hectreas (40%, aproximadamente, del total de
las tierras de cultivo de dicha regin). En la actualidad no existen datos actualizados sobre el
grado de salinizacin de las tierras de cultivo de la costa peruana; el crecimiento de las reas
destinadas al cultivo de arroz en las ltimas dcadas, motivadas por las inversiones en proyectos
de irrigacin, lleva a suponer que en la actualidad el grado de salinizacin de las tierras de cultivo
debe ser mayor al de hace cuatro dcadas.
A diferencia de lo que ocurre con la agricultura de la costa, ligada a la agro exportacin y que en
los ltimos aos viene creciendo a gran escala, en la sierra prevalece la pequea agricultura y
7

El proyecto Chavimochic cuanta con 30,000 hectreas irrigadas, dato actualizado al 2011.
El proyecto Olmos cuanta con 38,000 hectreas irrigadas, dato actualizado al 2011.
9
El proyecto Alto Piura cuanta con 96,000 hectreas irrigadas, dato actualizado al 2011.
10
El proyecto Majes Sihuas etapa 1 cuanta con 16,000 y Majes Sihuas etapa 2 cuenta con 38,000 hectreas irrigadas, dato
actualizado al 2011.
11
Bruzzone Crdova, Carlos. Qu hacer para optimizar el cultivo de arroz. Revista Agronoticias, AO XXXII, N 368, pp. 34, Lima
12
Uno de los GEI ms potentes es el xido nitroso (N2O), con un potencial de produccin de calentamiento global unas 296 veces
mayor que el CO2. El empleo masivo de fertilizantes y las emisiones resultantes de N2O representan el mayor porcentaje de
contribucin agraria al cambio climtico: el equivalente a 2,1 mil millones de toneladas de CO2 cada ao. Informacin obtenida del
informe Agricultura y Cambio Climtico: impactos climticos de la agricultura y potencial mitigacin escrito por el profesor Pete
Smith de la Universidad de Aberdeen, uno de los principales autores de este informe perteneciente al Panel Intergubernamental de
Cambio Climtico (IPCC).
13
La Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales ONERN; institucin cuyo fin era centralizar la evaluacin de los recursos
naturales y establecer una metodologa de evaluacin e integracin que permitira determinar valores comparativos de escala
nacional. En 1992, resultado de la poltica del entonces presidente Alberto Fujimori, se integr la ONERN al Instituto Nacional de
Recursos Naturales INRENA".
8

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agricultura de subsistencia, la cual no ha experimentado cambios significativos y no se han


logrado superar los ndices de pobreza de esta regin. La pequea agricultura tradicional se
caracteriza por utilizar tcnicas de secano, lo que la hace altamente dependiente al rgimen de
lluvias.14 Estas lluvias son irregulares, tanto en volumen como en el tiempo, lo que constituye uno
de los principales problemas para la agricultura en la sierra. La agricultura de subsistencia o
agricultura familiar, mantiene muy bajos niveles de productividad y se extiende en las zonas
rurales ms pobres del pas, ubicadas en su mayora en la sierra.
Asimismo, las variaciones de relieve de los andes generan diversidad de hbitats, lo que vuelve la
tierra apta para el cultivo de diversos productos como son el maz, el trigo, la quinua, la kiwicha,
frijoles, la papa (en su diversidad de variedades), y otra diversidad de tubrculos.15 Los cultivos
andino se destinan principalmente al mercado interno y representan un enorme potencial para la
contribucin a la seguridad alimentaria, pese a ello, las polticas de gobierno no han sido
focalizadas hacia la mejora tecnolgica de esta regin, sino que son en su mayora de corte
asistencialista, lo que la ha mantenido en bajos niveles de productividad.
Respecto de la actividad pecuaria, del total de la ganadera existente en el pas, aproximadamente
un 80% se encuentra en la Sierra y Selva bajo sistemas de produccin extensiva o semi-intensiva y
el 20% restante en la Costa principalmente en condiciones de crianza intensiva. 16
En la Costa, de ha desarrollado una ganadera principalmente intensiva en la produccin de carne
de vacuno, sobre la base de animales procedentes de la sierra, los cuales una vez que cumplen
con ciertos requisitos en cuanto a su conformacin, edad, talla, peso, estado sanitario y grado de
mejoramiento gentico son llevados a centros de engorde estabulados para lograr un proceso de
engorde eficiente hasta el proceso de matanza;17 adems, en la costa es abundante la crianza de
ganado porcino y de aves de corral (sobre todo pollos).
En el caso de la Sierra, un porcentaje representativo de la ganadera se centra en los animales
nativos como la alpaca y vicua, en los ltimos aos se ha especializado la ganadera de estos
animales en el aprovechamiento de su fibra y lana para fines de exportacin. Asimismo, existen
grandes extensiones de pasturas, lo que hace que la ganadera sea por pastoreo antes que por
estabulacin y se desarrolla una ganadera extensiva sin mayor inversin en la mejora gentica. La
crianza de ganado vacuno se orienta principalmente a la produccin de carne, lana y trabajo
(actividad de traccin, que consiste en la preparacin de terrenos para la siembra). Los productos
obtenidos son destinados en mayor medida para el consumo local o autoconsumo.

1.1.2

Sector agropecuario en la Amazona peruana, deforestacin y cambio de uso.

El Per es un pas que cuenta con un porcentaje alto de reas forestales o bosques
(aproximadamente dos tercios de su territorio) y un porcentaje modesto de tierras de cultivo o
tierras con posibilidad para realizar agricultura o ganadera. Sin embargo, el pas ha tenido
polticas pblicas muy intensas dirigidas a incrementar el uso agrcola de la tierra, tendencia que
14

Las pocas de lluvia son principalmente en dos perodos: octubre-noviembre y marzo-abril (verano).
Hasta los 2.500 mts. Se cultiva caa de azcar, y hasta los 3.000, el maz y los frijoles. Ms alto, hasta los 3.800 metros, se produce
trigo y cebada, y ms arriba, hasta poco ms de 4.000 metros, estn la papa y la rica variedad de tubrculos y cultivos andinos.
16
Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link:
http://www.minag.gob.pe/portal/sector-agrario/pecuaria. Informacin consultada el 04 de abril del 2012.
17
Ibdem.
15

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

10

ha permanecido uniforme y que solamente ha comenzado a cambiar en los ltimos aos con la
valorizacin del patrimonio forestal y la bsqueda de opciones de desarrollo con bosques en pie.
El estado de conservacin de los bosques en las ltimas dcadas muestra variaciones
significativas, con tendencias a la deforestacin, degradacin, devaluacin y fragmentacin. De
acuerdo a los datos oficiales, la superficie deforestada a nivel nacional hasta 1985, se estim en 5
642,447 ha, siendo los departamentos de Amazonas y San Martn los ms deforestados. La tasa
anual de deforestacin estimada entre 1985 y 1990 fue de 261,158 ha/ao, mientras que la
deforestacin proyectada para el ao 2000 ascenda a 9559,817 ha (INRENA DGMAR, 1996).
Al ao 2000 la superficie deforestada acumulada para la Amazona peruana se estimaba en 7 172
553,97 ha (9,25 % de la superficie de los bosques hmedos amaznicos del pas, y el 5,58 % del
territorio nacional). La clase de uso de la tierra que presenta mayor superficie es la clase mixta
Bosque Secundario / Agricultura, con 3 168 727,48 ha (44,18 % del total deforestado al ao 2000),
y la clase que presenta la menor superficie es de reas sin vegetacin con 65 564,64 ha (0,91 %
del total de superficie deforestada). A continuacin se presenta un cuadro con informacin de la
superficie deforestada acumulada al ao 2000, segn departamentos.
Cuadro N 2: SUPERFICIE DEFORESTADA ACUMULADA AL AO 2000

Fuente: INRENA, proyecto PROCLIM CONAM 2005.


Proyecciones ms recientes realizadas por el Gobierno Peruano en base a los datos del Mapa de la
Deforestacin 2000, estiman que la deforestacin de la Amazona Peruana al ao 2009 sera
equivalente a 8.5 millones de ha. Tenemos entonces que de acuerdo a las estadsticas revisadas,
el principal impulsor de deforestacin de la Amazona ha sido el cambio de uso de tierras
forestales para darles un uso agrcola.
Los resultados del estudio denominado: Causas y medidas de mitigacin a la deforestacin en
reas crticas de la Amazona peruana y a la emisin de gases de efecto invernadero realizado
durante el Proyecto de la Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (SCNCC), afirman que las principales causas de la
deforestacin en la Amazona peruana y en las reas priorizadas 18 son la agricultura y la
18

Las tres reas priorizadas por el estudio Causas y medidas de mitigacin a la deforestacin en reas crticas de la Amazona peruana
y a la emisin de gases de efecto invernadero 1) Cuenca del ro Mayo (Regin San Martn); 2) Cuenca Baja del ro Inambari,
Tambopata y Cuenca Media del ro Madre de Dios; as como el eje carretero Mazuko-Puerto Maldonado-Iberia-Iapari (Regin Madre
de Dios); 3) Cuenca Alta del ro Urubamba (provincia de La Convencin, Regin Cusco).
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

11

ganadera, debido a la tumba, la tala y la quema del bosque por parte de los colonos para instalar
cultivos y sobrevivir de stos. Identificando adems que la deforestacin en la regin de la Selva
tiene relacin directa con los siguientes aspectos:
a.

Polticas de Estado entre los aos 1940 a 1970, que han alentado la migracin hacia
la Selva con el fin de ampliar la frontera agrcola para cultivos.

b.

Apertura de carreteras o vas de penetracin a la regin de la Selva.

c.

Incremento poblacional. Segn datos estadsticos del Instituto Nacional de Estadstica


e Informtica (INEI), la poblacin de la Selva del Per ha pasado de 1 milln 772 mil
pobladores, en 1981, a 4 millones 115 mil en el ao 2007, siendo Loreto y San Martn
los departamentos ms poblados.

d.

La pobreza tambin es un indicador muy importante que est ligado a las causas de
la deforestacin ya que concibe la necesidad de iniciar actividades que generen
ingresos a corto plazo, teniendo al bosque como la principal fuente de recursos.

A lo anterior, se debe agregar la tala ilegal, la cual se concentra en las especies de alto valor
comercial como la caoba (Swietenia macrophylla King), el cedro (Cedrela odorata), y la cumala
(Virola albidiflora).
De acuerdo a datos oficiales, se tienen 10 millones de hectreas de tierras aptas para la
instalacin de plantaciones forestales; de las cuales 7,5 millones se ubican en la sierra, 2,5
millones en la selva y 0,5 millones en la costa. Sin embargo, estos datos han sido seriamente
cuestionados por algunos actores forestales, debido a su antigedad y falta de credibilidad,
pero, una vez ms, son la nica fuente oficial con la que se cuenta.19
De lo presentado, se puede concluir que los procesos de deforestacin en el Per responden a
causas complejas y varan segn zonas geogrficas. Sin embargo, anlisis realizados
recientemente proveen indicios contundentes que la motivacin principal de la deforestacin
en la selva peruana es de tipo econmico y as lo estaran demostrando investigaciones del
Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP),20 como los estudios
recientes que se estn realizando en el marco de la mesa REDD regional de Madre de Dios
(Consorcio Madre de Dios).

1.2

Estadsticas sobre emisiones de GEI

De acuerdo con la Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las
Naciones Unidas para el cambio Climtico 21 , el inventario de emisiones de Gases Efecto
Invernadero (GEI) es la base de datos que lista por fuentes la cantidad de GEI emitidos a la
atmsfera en un espacio y periodo determinados.

19

Estrategia Nacional Forestal. Lima, diciembre 2002.


Basado en proyeccin de Soares-Filho et al. (2006), que consideran los impactos de la expansin de proyectos de infraestructura en
la Amazona y su estrecho vnculo con la prdida de bosques bajo el supuesto que pases con bajas tasas de deforestacin histrica
tienden a acelerarlas en funcin de su crecimiento econmico, este estudio predice para una prdida de 1,77 millones de hectreas de
bosque en la Amazona peruana en el periodo 2010-2019.
21
Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas para el cambio Climtico. Ministerio del
Ambiente. Lima, junio de 2010.
20

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

12

Grfico 1: Resumen del Inventario Nacional de GEI (actualizado al 2000)

5.7

6.6

Uso del suelo,cambio de uso del suelo y


silvicultura
Energa

18.9
21.3

47.5

Agropecuario
Procesos industriales
Desechos

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Fuente: Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climtico 2010
Informacin de emisiones actualizada al ao 2000.
Elaboracin propia
Segn datos del Ministerio del Ambiente (MINAM), la principal fuente de emisiones de GEI a nivel
nacional es la conversin de bosques y pasturas, atribuida a la deforestacin de la Amazona para
cambiar el uso de la tierra con fines agrcolas. Como hemos mencionado anteriormente, la
agricultura migratoria y la ganadera son la principal causa directa de la deforestacin del pas.
Otros factores que incrementan la deforestacin son el desarrollo urbano, la infraestructura de
comunicaciones, la explotacin minera y petrolera, y las plantaciones ilegales de coca. Un
agravante fundamental es el precario rgimen de tenencia de tierras.22
Conforme al Inventario Nacional Integrado de Emisiones de GEI, actualizado al ao 2000, las
actividades de cambio de uso de suelo y silvicultura contribuyen en un 56 827 Gg. CO2
equivalente (eq.) que representa el 47,5% del total de emisiones nacionales.23 Es as que, cerca del
70% de las emisiones de GEI en el Per provienen de las actividades de USCUSS. Solo en el
periodo 1990-2000, el rea total deforestada en la selva amaznica, representaba el 10,36% de la
superficie de los bosques amaznicos. El departamento de San Martn es el que presenta la mayor
superficie deforestada con 1 327 668,52 ha (18,51%), mientras que el departamento con menor
superficie deforestada es La Libertad con 7231,26 ha (0,10%).24 Encontramos entonces que los
altos ndices de deforestacin con razn del cambio de uso de tierras forestales, impactan
considerablemente no slo en lo que significa el uso sostenible de nuestros recursos forestales y
de fauna silvestre, sino tambin en las emisiones de GEI del pas.
Respecto de las emisiones de sector agropecuario, stas ascienden a 22,544 Gg. de CO2 eq, que
representa el 18.9% de las emisiones de GEI nacionales. Las principales fuentes de emisiones de
GEI del sector agropecuario son: (i) la fermentacin entrica de los animales que contribuye en
mayor medida con 10,419 Gg. de CO2 eq. y que representa 46.1% del total del sector
22

Ibd.
Ibdem.
24
Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link:
http://cambioclimatico.minam.gob.pe/que-podemos-hacer/datos-sobre-el-cambio-climatico/ . Informacin consultada el 04 de abril
del 2012.
23

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

13

agropecuario25; (ii) La gestin de estircol, que contribuye con un total de 956 Gg. CO2 eq. (iii) los
cultivos de arroz que contribuyen en un 894 Gg. CO2 eq.26 (iv) la quema de sabanas y de residuos
agrcolas contribuyen con 618 Gg. CO2 eq.27
CUADRO N 3: EMISIONES DEL SECTOR AGROPECUARIO, USO DE SUELO, CAMBIO DE USO DE
SUELO Y SILVICULTURA.
CO2
CO2
CH4
N2O
Fuentes de gases de efecto
TOTAL
(emisiones (remisione (CO2
(CO2
Invernadero en el sector agropecuario
(CO2 EQ)
)
s)
eq.)
EQ)
1. Agropecuario
12,150 10,397
22,547
Fermentacin entrica
10,410
0
10,410
Manejo de estircol
336
620
956
Cultivo de arroz
894
894
Suelos agrcolas
9,666
9,666
Quema de sbanas
424
78
502
Quema de residuos slidos
86
31
117
2. Uso de suelo, cambio de uso de
suelo y silvicultura
110,060
-53,541
261
47
56,827
Cambios en biomasa forestal y otros
stocks leosos
-53,541
-53,541
Conversin de bosques y pasturas
110,060
261
47
110,368
Total de emisiones/remociones
79,374
Fuente: Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climtico 2010
Informacin de emisiones actualizada al ao 2000.
Elaboracin propia
Si bien el Per genera el 0.4% de los GEI del planeta,28 casi como las emisiones de Nueva Zelanda
o Dinamarca; sin embargo, el PBI de Nueva Zelanda es cinco veces mayor que el del Per y el de
Dinamarca es cuatro veces ms grande. Asimismo, en el Per, las emisiones nacionales en el ao
2000 aumentaron aproximadamente 22% con relacin al ao 1994, mientras que el PBI aument
casi 23% para el mismo perodo de tiempo29. Si el crecimiento econmico del pas sigue en auge
como en los ltimos aos, las emisiones de GEI irn en aumento a la par del crecimiento
econmico. Por tanto, si bien las polticas de cambio climtico nacionales se han enfocado a la
adaptacin, es necesario tomar medidas adecuadas e idear planes y programas nacionales,
regionales u locales que tomen en cuanta la mitigacin de los GEI.
25

Debido al poco trabajo de mejoramiento gentico y de productividad del ganado, el Per requiere de mayor cantidad de animales
para satisfacer la demanda, y por ende se genera mayor cantidad de emisiones
26
Estudios revelan que a consecuencia de esa modalidad de riego, las emisiones del GEI al 2000 generaron aproximadamente 43 Gg de
CH4 equivalentes a 894 Gg. de CO2. El cultivo de arroz en tierras hmedas o arrozales genera aproximadamente de un quinto a un
cuatro por ciento de las emisiones mundiales de metano derivado de la actividad humana. El arroz de tierras hmedas, que representa
ms del 90% de toda la produccin arrocera, se cultiva en campos inundados o regados durante la mayor parte de la temporada de
cosecha. Las bacterias y otros microrganismos que se encuentran en el suelo de los arrozales descomponen la materia orgnica y
producen metano.
27
Ministerio del Ambiente. Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climtico 2010. Pp. 63, Lima.
28
Informacin actualizada al ao 2000, ao en el que se elaboro el ltimo inventario nacional de gases de efecto invernadero.
29
Informacin disponible en el portal del Ministerio del Ambiente. Se puede acceder a travs del siguiente link:
http://cambioclimatico.minam.gob.pe/mitigacion-del-cc/los-niveles-de-emisiones-del-peru/comparacion-entre-las-emisiones-de1994-y-del-2000/
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

14

1.3

Vulnerabilidad de actividades econmicas del sector agropecuario y forestal

Dadas las caractersticas del sector agropecuario y su dependencia a las variaciones climticas, es
uno de los sectores ms vulnerables a los efectos del cambio climtico. El sector agropecuario
representa el 7% del PBI nacional, y ms de un tercio de la PEA est relacionada a sta actividad;
por lo que, los efectos negativos derivados del cambio climtico sobre el sector no solo tendrn
impactos ambientales, sino tambin consecuencias sociales y econmicas, teniendo en cuenta
que la agricultura representa el principal sustento de vida para la poblacin rural.
Los escenarios futuros, a consecuencia de los cambios climticos, son aun inciertos por lo que se
trabaja sobre proyecciones en base a lo que viene ocurriendo en nuestros ecosistemas. En los
ltimos 22 a 35 aos se ha perdido el 22% de la superficie glaciar, generando una drstica
reduccin en la disponibilidad del agua para el consumo humano, agrcola, ganadero, procesos
industriales y generacin de energa por fuente hidroelctrica. Asimismo, se proyecta que para el
2025 nuestros glaciares por debajo de los 5,500 metros sobre el nivel del mar (m.s.n.m.) habrn
desaparecido y con ello la disponibilidad del recurso hdrico.30
La actividad agrcola es altamente dependiente del agua, por lo que al cambiar la disponibilidad
hdrica, generando dficit hdrico, los cultivos de productos de mayor demanda de agua y que se
ubican en la costa, como es el caso del arroz, se vern claramente afectados, toda vez que los
proyectos de irrigacin utilizan las aguas de las cuencas hidrogrficas ubicadas en los Andes que
con la falta de lluvias y el retroceso de los glaciares disminuyen su caudal.
Sin embargo, las variaciones de las precipitaciones pueden afectar positivamente la produccin de
ciertos cultivos, aunque es esperable que los aspectos negativos sobrepasen a los efectos
positivos en este aspecto.31 Existen algunas especies que son ms susceptibles a los cambios
climticos; tales como las hortalizas, la papa, el arroz, mientras otras como la caa de azcar y la
palma aceitera son menos sensibles.
A lo anterior, cabe agregar que la mayora de cultivos obedecen a ciertos niveles estables de
temperatura, un leve incremento o disminucin de la temperatura altera el desarrollo normal de
estos cultivos, ocasionando la prdida de la cosecha. Estudios del Ministerio de Agricultura
revelan que entre los cultivos que reportan mayores prdidas asociadas a eventos climticos
adversos durante las doce ltimas campaas agrcolas (segn superficie perdida y nmero de
campaas con prdidas) figuran la papa, el maz amilceo, maz amarillo duro, la cebada grano, el
arroz y el pltano, cultivos que se dan en las tres regiones del pas.32 Adems, en un nivel de
mayor de afectacin por el cambio climtico en las actividades agropecuarias se encontrarn
aquellos que se desenvuelvan en el sector a nivel micro, con especial nfasis en las comunidades
campesinas y nativas, ya que las mismas se dedican, por lo general, a la siembra y cosecha de
cultivos para el autoconsumo (con un bajo porcentaje de produccin para el comercio) y no
cuentan con recursos tecnolgicos que se traduzcan en mayor productividad o en mejores
productos, dejndolos indefensos ante cambios bruscos suscitados por el CC.

30

VARGAS, Paola. El cambio climtico y sus efectos en el Per. Lima: Banco Central de Reserva del Per, Serie de Documentos de
Trabajo, 2009, Pp. 27.
31
CANCINO, Ignacio; MENDOZA, Armando y POSTIGO, Julio. El cambio climtico en el Per: Diagnstica de la situacin. En Polticas
frente al cambio climtico. Lima: Consorcio de Investigacin econmica y social CIES, 11, marzo 2011, pp. 15-16.
32
Ministerio de la Agricultura Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado del Ministerio de Agricultura 2007-2011, Lima, agosto
2010, pp.52.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

15

Por otro lado, est producindose un aumento en la frecuencia e intensidad del Fenmeno del
Nio, el cual se manifiesta en intensas lluvias en el norte y ceja de selva peruanas, originando la
formacin de lagunas aumentando el riesgo de desastres naturales como deslizamientos de
tierras, aluviones y rebalses, afectando a las poblaciones de los valles interandinos del pas; y el
incremento de terribles sequas en el sur del pas provocando la aparicin de plagas y pestes,
ocasionando prdidas en el rendimiento agrcola y ganadero.33
Por su parte, el Estado reconoce la posibilidad de que se triplique la cantidad de emisiones
actuales de GEI del sector agropecuario en un perodo de cuarenta aos. En ese sentido, es
necesario contar con polticas pblicas destinadas a la mitigacin y adaptacin al cambio climtico
en el sector agropecuario, las mismas deben ser diseadas e implementadas de forma articulada
en los tres niveles de gobierno, nacional, regional, local. El Gobierno debe destinar un mayor
presupuesto en la generacin de informacin, respecto a los pronsticos del cambio climtico y la
situacin de la agricultura, hoy se cuenta con informacin desactualizada; la generacin de
informacin actualizada constituye la lnea base para el planeamiento y diseo de cualquier
poltica, asimismo se debe destinar presupuesto al desarrollo de nuevas y mejores tecnologas y al
desarrollo de campaas de sensibilizacin y capacitacin de los ciudadanos hacia los efectos del
cambio climtico.
En el caso de la Amazona peruana, los principales problemas que enfrenta y que la vuelve ms
vulnerable a los efectos del cambio climtico son: (i) la superposicin de actividades econmicas;
y, (ii) la falta de catastro e inventario de los ecosistemas forestales.
Respecto a la superposicin de actividades econmicas, en los ltimos aos las inversiones
pblicas y privadas en infraestructura, minera, energa y agro-pecuario han venido creciendo en
los ltimos aos producto de un buen desempeo econmico con tendencia en el largo plazo a
seguir creciendo a ritmo de 5% anual. El pas presenta adems un crecimiento demogrfico
superior al 1.5% por ao, y migraciones internas principalmente desde la sierra hacia la selva
(Amazona peruana). Justamente con relacin al bioma amaznico, las inversiones van a tener un
impacto muy severo, y el problema principal sern los impactos acumulativos que podra
presentar este conjunto de inversiones que de alguna forma vienen ya siendo planificadas o
implementadas. Esto es justamente lo que fue reseado por Marc Dourojeanni en la obra:
Amazona peruana en 2021 en donde se trata de responder qu pasar con la Amazona luego si
es que las inversiones previstas en infraestructura y recursos naturales ocurren efectivamente.
Los impactos acumulativos de estas inversiones deberan ser una preocupacin importante para
el pas, que sin embargo, sigue sin contar con un esquema de planificacin formal del uso del
territorio y cuenta con esquemas de evaluacin de impacto ambiental sectorializados y sin
experiencia de realizar evaluacin integrales sobre polticas pblicas.34
Justamente uno de los problemas ms resaltantes que levanta Dourojeanni es el hecho de que no
exista mayor inconveniente en que se superpongan territorialmente las diversas inversiones que
se promueven desde distintos sectores. Este es un problema mayor vinculado a los bosques, en
vista que se promueve un manejo adecuado de stos, pero al mismo tiempo, podra estar
buscndose implementar una inversin (prcticamente en el mismo ecosistema) sobre
agrocombustibles en la cual se elimina cobertura de bosque primario para dar paso una inversin
33

VARGAS, Paola. El cambio climtico y sus efectos en el Per. Lima: Banco Central de Reserva del Per, Serie de Documentos de
Trabajo, 2009, Pp. 26-36.
34
No se han utilizado oportunamente en el pas instrumentos como la evaluacin ambiental estratgica (EAE) para evaluar polticas
pblicas o programas. Por ejemplo, en el caso de la carretera interocenica sur (parte de IIRSA) recin se efectu una EAE cuando el
proyecto estaba en etapa de ejecucin.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

16

en agroindustria de palma aceitera (Por ejemplo, el caso Barranquita en San Martn). Asimismo,
se ha convertido una constante en el departamento de Madre de Dios, una de las regiones ms
megadiversas de nuestra Amazona, observar como inversiones en ecoturismo, castaa o recursos
forestales maderables, se ven perjudicadas por la aprobacin de petitorios mineros de minera
pequea o artesanal, actividades autorizadas sin mayores consideraciones ambientales y sin
compatibilizarlas con los planes de manejo forestales que han sido aprobados por el propio
Estado para las actividades forestales.
A estas actividades lcitas se suman otras tantas como la minera ilegal o los cultivos ilcitos. En
el caso de la minera ilegal, que opera sin ningn derecho otorgado por el Estado y se instala en
donde quiere, destruye las reas forestales a vista y paciencia de autoridades que poco pueden o
quieren hacer. Salvo esfuerzos especficos encabezados por el Ministerio del Ambiente, Ministerio
del Interior y Ministerio de Defensa en el mes de febrero de 2011 contra las grandes dragas,35 la
minera ilegal lamentablemente est degradando reas forestales de una manera indiscriminada.
Desde el mes de febrero de 2012, con motivo del otorgamiento de facultades al poder ejecutivo
para legislar en materia de minera informal emitiendo una serie de decretos legislativos en
contra de estas actividades. Estas normas buscan incrementar el marco regulatorio y punitivo
contra las actividades ilcitas de minera que afectan la cobertura forestal. Las medidas aprobadas
van desde la prohibicin del uso de dragas, hasta el incremento de las penas en el Cdigo Penal a
quienes realicen o promuevan dichos ilcitos, pudiendo incluso el Estado proceder a la incautacin
definitiva de las herramientas, maquinarias u otros bienes utilizados para la comisin de los
mencionados delitos.36
Respecto a la falta de catastro e inventario de los ecosistemas forestales, quiz uno de los
problemas ms graves para el sector forestal sea la ausencia de informacin y la poca
confiabilidad de la informacin existente. Actualmente en el pas no se cuenta con un sistema de
catastro, ni tampoco con un inventario de bosques actualizado, por lo que es difcil o imposible
tomar decisiones basadas en criterios tcnicos de gestin forestal. La implementacin de polticas
pblicas de aprovechamiento sostenible de los bosques en el Per ha destacado siempre su
importancia; sin embargo, no ha podido ser implementado hasta la fecha.
Cuando se han tratado de promover polticas a favor de la reforestacin, en donde se consideraba
la posibilidad de otorgar el incentivo de la propiedad privada para promover inversiones, la falta
de informacin sobre el estado actual de las reas forestales, y los derechos existentes en ellas,
hacia previsible que se pudieran deforestar y degradar reas con bosques primarios con el
objetivo de que sean remplazados por monocultivos agroforestales. Esta situacin contina
estando latente en el pas, dado que se sigue mencionando que existe una superficie de ms de
10 millones de hectreas deforestadas, pero no se tiene certeza acerca de dnde se encuentran
dichas reas y si en ellas existen ttulos o posesionarios usando y viviendo de las tierras. La
situacin puede originar un incentivo perverso consistente en impulsar la deforestacin de reas
35

El Ministerio del Ambiente realiza desde el 2010 y con ms nfasis a inicios del 2011, esfuerzos por enfrentar los graves problemas
ambientales y sociales que produce la minera ilegal. En especial, trat de erradicar con la ayuda del Ministerio de Defensa y el
Ministerio del Interior las ilegales dragas que se haban instalado en varios ros de Madre de Dios. Con relacin a la ilegalidad de las
dragas. Ver: Isabel Calle Valladares. Consideraciones legales para la operacin de dragas en la Amazona en el desarrollo de la
actividad minera artesanal y la pequea minera. Serie de Poltica y Derecho Ambiental N 21, SPDA.
36
Se trata de los Decretos Legislativos 1099, 1100, 1101, 1102 y 1103 que norma una serie de aspectos vinculados a la minera ilegal
(con impacto principalmente en la Amazona peruana y en especial en el departamento de Madre de Dios en donde los impactos
sobre los ecosistemas se han vuelto incontrolables para cualquier norma. La implementacin de dichos decretos y la presencia del
Estado en las zonas afectadas ser fundamental para analizar la eficacia de las medidas implementadas.

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

17

de bosques naturales. En ese sentido, desde hace algunos aos se ha venido intentando aprobar
proyectos de ley vinculados al otorgamiento de propiedad para reas supuestamente
deforestadas con el fin de que se reforesten, los mismos que de acuerdo a lo mencionado por
Manuel Pulgar-Vidal y Jos Luis Capella,37 podran originar que se produzca dicho incentivo
perverso a favor de deforestar. As, de acuerdo a lo explicado, uno de los principales problemas es
la falta de un catastro adecuado de tierras que delimite las reas con aptitud para reforestar y los
derechos de propiedad, posesin u otros existentes sobre dichas reas.
2.

Mapeo de las polticas pblicas sobre cambio climtico.

CUADRO N 4: MAPEO DE LAS POLTICAS NACIONALES DE ADAPTACIN Y MITIGACIN AL


CAMBIO CLIMTICO.
POLTICAS NACIONALES DE ADAPTACIN Y MITIGACIN AL CAMBIO CLIMTICO
Polticas
Institucin que formula
Institucin
Nacional Norma
Objetivos climticos
la poltica
responsable
es
El Consejo Nacional del
Ambiente - CONAM (Hoy
Estrategia Nacional
MINAM), punto focal
sobre
Cambio
tcnico de la CMNUCC y
Climtico es de
Estrategi
presidiendo la Comisin
obligatorio
a
Nacional de Cambio
Documento rector de las
DS
N
cumplimiento
y
Nacional
Climtico, realiz las
polticas y planes de
086debe ser incluida en
de
consultas necesarias al
cambio climtico. Se viene
2003la formulacin de
Cambio
sector pblico y privado
trabajando en la revisin y
PCM
las polticas, planes
Climtico
para la aprobacin de la
actualizacin de la ENCC.38
y programas de los
-ENCC
ENCC,
habiendo
diferentes sectores
recomendado
la
y
gobiernos
mencionada Comisin su
regionales.
aprobacin por el Poder
Ejecutivo.
El MINAM ha elaborado El MINAM es la Aborda
el
cambio
DECRETO la propuesta de Poltica institucin
climtico especficamente
Poltica
SUPREM Nacional del Ambiente, responsable
de a travs del Eje 1:
Nacional
O
N la cual fue sometida a dirigir,
coordinar, Conservacin
y
de
012consulta
pblica ejecutar, supervisar Aprovechamiento
Ambient
2009mediante
publicacin y evaluar la Poltica Sostenible de los Recursos
e
MINAM efectuada en su portal Nacional
del Naturales
y
de
la
institucional el da 6 de Ambiente y de Diversidad Biolgica, a
37

PULGAR-VIDAL OTLORA, Manuel y CAPELLA, Jos Luis. Opinin legal de la SPDA en relacin al Proyecto de Ley 00840/2006-PE el
mismo que propone modificar la Ley 28852, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Lima, Per, 2008.

38

La actualizacin de la ENCC es necesaria debido a: (i) Diez aos desde iniciado el proceso de elaboracin de la primera ENCC y siete
desde su aprobacin, (ii) Cambios institucionales y normativos en casi una dcada, (iii) necesidad de involucrar activamente a los
nuevos actores institucionales de la Comisin Nacional de Cambio Climtico, (iv) nuevos compromisos contrados como pas en el
marco de las ltimas Conferencias de las Partes, (v) cambios en los escenarios de cambio climtico a nivel internacional y nacional,
as como el nivel de conocimiento y los numerosos estudios sobre la materia (reseados en la Segunda Comunicacin Nacional), (vi)
inters de las regiones de participar en la gestin descentralizada del cambio climtico. (planes de accin)

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

18

marzo
del
2009,
conforme
con
la
Resolucin Ministerial N
049-2009-MINAM.

El MINAM elabor una


propuesta de Plan de
Plan de
Accin de Adaptacin y
Accin
RESOLUC Mitigacin frente al
de
ION
Cambio Climtico, el
Adaptaci MINISTE mismo que fue sometido
n
y RIAL N a
consulta
pblica
Mitigaci 238mediante
Resolucin
n
al 2010Ministerial N 060-2010cambio
MINAM MINAM publicada en el
climtico
Diario
Oficial
El
Peruano con fecha 16
de abril de 2010.

aprobar los planes,


programas
y
normatividad que se
requiera para el
cumplimiento de la
misma.
MINAM, gobiernos
regionales
,
empresas,
comunidades que
realicen actividades
vinculadas a la
generacin
de
emisiones de GEI, al
funcionamiento del
mercado
de
carbono, al estudio
e
investigacin
econmica y social
de los riesgos e
impactos
del
cambio climtico, a
proyectos
y
acciones
de
desarrollo sectorial
y
regional
que
deben prever la
adaptacin
al
cambio climtico.

MINAM ha elaborado la
propuesta
de
Plan
Nacional
de
Accin
Poltica
Ambiental - PLANAA El
MINAM
se
Nacional
DECRETO PER: 2011-2021, con el encargar
de
de
SUPREM soporte tcnico de una coordinar,
Accin
O
N Comisin Sectorial de supervisar, y evaluar
Ambient
014Naturaleza
Temporal, el Plan Nacional de
al
2011creada por Resolucin Accin Ambiental PLANAA
MINAM Ministerial N 191-2009- PLANAA PER 20112011
MINAM del 17 setiembre 2021.
2021
de 2009, la cual particip
en la formulacin de este
documento.
Primera
Comunic
Comunic
aciones
CONAM (Hoy MINAM), liderado por la
acin
Nacional
Comisin Nacional de Cambio Climtico.
Nacional
es
de CC

travs de su Objetivo No
7: Lograr la adaptacin de
la poblacin frente al
cambio
climtico
y
establecer medidas de
mitigacin, orientadas al
desarrollo sostenible.
Instrumento que describe
la propuesta del MINAM
para programas, proyectos
y acciones prioritarias de
corto y mediano plazo en
relacin
al
cambio
climtico.
Este
Plan
constituye la primera
aproximacin
a
los
Lineamientos
Estratgicos
de
Adaptacin y Mitigacin
frente
al
Cambio
Climtico que se est
formulando al nivel de la
Comisin Nacional de
Cambio Climtico (CNCC),
con base en los procesos
de planificacin nacional,
sectorial, regional y local y
la consideracin de los
impactos del cambio
climtico.

Instrumento estratgico
de gestin pblica en
materia ambiental para
implementacin de la
Poltica
Nacional
del
Ambiente. Entre sus metas
prioritarias
est
la
temtica
de
cambio
climtico.

Publicada en junio del


2001

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

19

Program
as
Nacional
es
de
Mitigaci
n
PRONAM
IS

Poltica
Nacional
de
Adaptaci
n

Poltica
Nacional
de
Mitigaci

Desde su creacin en 2008, el MINAM, asume


la responsabilidad de consolidar y agilizar la
elaboracin de la SCNCC, elaboracin iniciada
Segunda en el ex - CONAM en julio del ao 2006.
Comunic Entidades como los Ministerios de Energa y
Publicada en setiembre de
acin
Minas, Agricultura, Transporte y Economa y
2010
Nacional Finanzas, entre otras instituciones, asumieron
del CC
compromisos de ejecucin de estudios y
participaron en actividades de capacitacin y
difusin de informacin sobre cambio climtico
en el marco de la elaboracin de la SCNCC.
Tercera
Comunic
En
2011
inici
su
acin
MINAM
elaboracin
Nacional
de CC
Existe la propuesta para la
elaboracin
de:
(i)
Proyectos
de
En
generacin/cogeneracin
propuest
de energa elctrica en
a.
base
a
residuos
Acciones
agroforestales conectada
nacional
o
no
al
SEIN,
es
de
(ii) Programas de uso de
mitigaci
MINAG
biomasa
de
bosques
n
del
manejados, (iii) Programa
cambio
nacional de uso de
climtico
biodigestores en viviendas
en
rurales,
(iv)Programa
bioenerg
nacional de uso de
a
biodigestores en medianas
industrias
lcteas
y
agropecuarias.
Pilar 1:
Informacin,
investigacin
e
informacin sistemtica
Pilar 2: Fortalecimiento de
En
capacidades, educacin y
elaboraci
Grupo Tcnico de Adaptacin (GTA)
sensibilizacin
n
Pilar 3: Polticas, marco
legal e instrumentos
Pilar 4: Tecnologa
Pilar 5: Financiamiento
En etapa
Sus tres lneas de accin:
MINAM y los diferentes sectores, energtico,
de
(i) La integracin dentro
industrial, de transporte, manejo de desechos
validaci
de
un
esfuerzo
o el sector forestal, a travs de sus Ministerios
n
internacional con metas

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

20

ambiciosas de mitigacin.

(ii) Un enfoque en las


reas donde existen cobeneficios, en trminos de
crecimiento econmico,
de mejoras ambientales
locales y que busque
aprovechar sinergias con
el Plan Nacional de
Adaptacin.
(iii) Un incremento en la
capacidad del Estado y la
administracin
pblica
para
enfrentar
el
problema, y de la sociedad
civil
peruana
para
percibirlo y actuar.
Fuente: Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climtico 2010/ MINAN
Elaboracin propia.

CUADRO 5: MAPEO DE LAS POLTICAS DEL SECTOR AGROPECUARIO QUE CONTRIBUYEN A LA


ADAPTACIN Y MITIGACIN AL CAMBIO CLIMTICO.
POLTICAS DEL SECTOR AGROPECUARIO
Polticas
sectoriales

Plan
Estratgico
Sectorial
Multianual
Actualizado
2007-2011

Norma

Resolucin
Ministerial N
0573-2010-AG

Institucin
que formula
la poltica

MINAG

Descripcin

Los objetivos del PESEM, se canalizan a travs


de sus siete (7) ejes estratgicos: i) gestin
del agua; ii) acceso a mercados; iii)
capitalizacin y seguro agrario; iv) innovacin
agraria, v) informacin agraria; vi) desarrollo
rural y vii) forestal y fauna silvestre; orienta y
ordena la intervencin del Ministerio de
Agricultura con el objetivo de contribuir a
mejorar la competitividad del Sector, lograr
el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y apoyar al pequeo
productor rural agrario. Si bien no tiene
objetivos climticos expresos, contribuyen de
manera indirecta a la adaptacin y mitigacin
de los efectos del cambio climtico.

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

21

Decreto Supremo
Creacin de la
N 031-2008-AG
Direccin
[Reglamento de
General de
Organizacin y
Asuntos
Funciones del
Ambientales
Ministerio de
Agrarios
Agricultura].

Grupo de
Trabajo
Tcnico de
Seguridad
Alimentario y
Cambio
Climtico

Resolucin
Ministerial N
0647-2008-AG

Ley de
Recursos
Hdricos

Ley 29338

MINAG

Proponer planes, proyectos, programas y


normas para la reduccin de la vulnerabilidad
y su adaptacin al cambio climtico en el
sector agrario en el marco de la ENCC.

MINAG

Encargado de proponer la visin sectorial del


cambio climtico en los sistemas productivos
agrarios del pas y recomendar medidas que
orienten procesos y acciones institucionales y
la articulacin intersectorial para la
adaptacin al cambio climtico mediante la
reduccin de la vulnerabilidad del agro, con
la finalidad de contribuir con la seguridad
agroalimentaria del Per.

La presente Ley tiene por finalidad regular el


uso y gestin integrada del agua, la actuacin
del Estado y los particulares en dicha gestin,
as como en los bienes asociados a esta. La
Ley crea: (i) el Sistema Nacional de Gestin
de los Recursos Hdricos; y, (ii) La Autoridad
Nacional de Aguas (ANA), como ente rector y
la mxima autoridad tcnico-normativa del
Congreso de Sistema Nacional de Gestin de los Recursos
la Repblica Hdricos.
En el artculo 89, establece que el ANA, en
coordinacin con la autoridad ambiental,
debe desarrollar estrategias y planes para la
prevencin y adaptacin a los efectos del CC
y sus efectos sobre la cantidad de agua y
variaciones climticos de orden local,
regional y nacional.

En su artculo 172, establece que la ANA, en


coordinacin con el MINAM, gobiernos
regionales y locales, en cuyo territorio de
presenten alteraciones en la disponibilidad
Reglamento de
Presidencia
hdrica con respecto a los registros histricos,
la Ley de
Decreto Supremo de consejo de
6
que sean atribuibles a modificaciones en el
Recursos
N 001-201-AG Ministros
clima,
promover
y
coordinar
la
Hdricos
MINAG
implementacin
de
las
acciones
correspondientes para la ejecucin del
Programa Nacional de Adaptacin al Cambio
Climtico.

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

22

Mediante
Decreto
Legislativo N
7
1065, se
modifica la Ley
de Residuos
Slidos (LRS)

Decreto
Legislativo N
1065

Plan de Gestin
del Riesgo y
Adaptacin a
Oficio N 407los Efectos del
2009-AG-DM /
8
Cambio
RM N 0165-2011Climtico en el
AG
Sector Agrario
para el perodo
2012-2021

10

Programa de
Riego
Tecnificado
(PRT)

Poder
Ejecutivo

Dispone que la gestin y el manejo de los


residuos slidos de origen industrial,
agropecuario, agroindustrial, de actividades
de la construccin, de servicios de
saneamiento o de instalaciones especiales,
sean normados, evaluados, fiscalizados y
sancionados por los ministerios u organismos
reguladores
o
de
fiscalizacin
correspondientes

MINAG
GTTSACC

Servir como un marco de referencia en la


implementacin de acciones para la
reduccin de la vulnerabilidad mediante un
enfoque de prevencin y planificacin para el
desarrollo
agropecuario,
y
permitir
identificar las medidas de adaptacin al
cambio climtico para contribuir con la
seguridad alimentaria

Ley N 28585

Promover a nivel nacional la tecnificacin del


Congreso de
riego en remplaz de los sistemas de riego
la Repblica
tradicionales a nivel nacional

Ley N 28675
(2006)

Su objetivo principal es promover el


desarrollo sostenible de la agricultura a
travs de la instalacin de sistemas de riego
tecnificado en la costa y sierra, el
Congreso de fortalecimiento de las organizaciones de
la Repblica usuarios, el desarrollo de capacidades de
gestin, de esta forma contribuye a la
optimizacin de manejo de agua para riego,
incrementando la productividad de la
agricultura.

Programa Subsectorial de
Irrigaciones

D.S. N 004-2006AG

MINAG

Fondo de
Garanta para Ley N 28939 - Ley
Congreso de
11 el Campo y del N 28995 - Ley N
la Repblica
Seguro
29148
Agropecuario

Mediante Decreto Supremo N 004-2006-AG,


artculo 2, se designa al Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) como ente
rector en materia de riego tecnificado y
ejecutor del Programa de Riego Tecnificado
(PRT).
Finalidad es garantizar los crditos otorgados
por las instituciones financieras a los
medianos y pequeos productores rurales
organizados que orienten su actividad hacia
mercados nacionales y/o internacionales
dinmicos; as como financiar mecanismos de
aseguramiento agropecuario, ofrecidos a

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

23

travs del Sistema de Seguros, destinados a


reducir la exposicin de los productores
agropecuarios, tales como comunidades
campesinas, nativas, pequeos y medianos
agricultores, a riesgos climticos y presencia
de plagas, que afecten negativamente su
produccin y rentabilidad.
Programa de
Desarrollo
Decreto
12 Productivo
Legislativo N 997
Agrario Rural AGRORURAL

13

14

INIA

SENASA

Plan Nacional
15 de Agroenerga
2009 2020

Decreto
Legislativo N 998

Poder
Ejecutivo

Promueve el desarrollo agrario rural, a travs


del financiamiento de proyectos de inversin
pblica en zonas rurales en el mbito agrario
en territorios de menor grado de desarrollo
econmico, aprobados conforme a la
normatividad vigente.

Poder
Ejecutivo

Disear y ejecutar la estrategia nacional de


innovacin
agraria.
responsable
de
desarrollar un nuevo enfoque a la
investigacin, la innovacin, la extensin y la
transferencia de tecnologa

Decreto Ley 25902

Un organismo pblico descentralizado del


Ministerio de Agricultura, con autonoma
tcnica, administrativa, econmica y
financiera, es la autoridad nacional y el
organismo oficial del Per en materia de
sanidad agraria

En propuesta

Su principal objetivo es favorecer el uso de la


biomasa como fuente de energa, focalizando
su accionar en beneficio de las reas rurales y
la promocin de nuevos mercados

MINAG

Promueve la implementacin de acciones


para la reduccin de emisiones de GEI
provenientes del sector Agrario, como una
contribucin a los esfuerzos de mitigacin
16
PRONAMI
En elaboracin
MINAG haba una economa baja en carbono y al
fortalecimiento de las capacidades de los
productos agrarios y mejorando la calidad de
vida principalmente de la poblacin rural en
condiciones de pobreza y pobreza extrema.
Fuente: Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climtico 2010/ MINAN / MINAG
Elaboracin propia.

CUADRO 6: MAPEO DE LAS POLTICAS DEL SECTOR FORESTAL QUE CONTRIBUYEN A LA


ADAPTACIN Y MITIGACIN AL CAMBIO CLIMTICO.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

24

POLTICAS DEL SECTOR FORESTAL


Polticas
sectoriales

Norma

Institucin que
formula la poltica

Plan Nacional
Resolucin
1 de
Suprema N 02Reforestacin
2006-AG

Ministerio de
Agricultura

Ley
de
promocin
2
del
sector
agrario

Ministerio de
Agricultura

Ley N 27360

Descripcin
Establece los objetivos estratgicos y
resultados esperados respecto de la
reforestacin en el Per. El primer
resultado est ligado a la competitividad y
sostenibilidad de las plantaciones
forestales, el segundo a la promocin y
fortalecimiento de servicios ambientales,
el tercero a la incorporacin de la base
social a la economa forestal, y finalmente
afirma una poltica de fortalecimiento de
capacidades.
Los principales beneficios otorgados al
amparo de la Ley N 27360 son de orden
tributario, impuesto a la renta e impuesto
general a las ventas, as como en materia
de contratacin laboral. La fecha mxima
de vigencia de los beneficios es el 31 de
diciembre de 2021.
En lo que respecta al impuesto a la renta,
se les ha establecido una tasa del 15%
para las rentas de tercera categora (50%
menor al rgimen comn sin beneficios),
as como depreciar en un 20% anual las
inversiones destinadas a obras de
infraestructura hidrulica y obras de riego.
En lo relacionado al impuesto general a las
ventas, tienen derecho a solicitar la
recuperacin anticipada durante la etapa
pre productivo, siempre que se traten de
adquisiciones de bienes de capital,
insumos, servicios y contratos de
construccin.
Finalmente, en relacin al rgimen laboral,
en este aspecto se ha establecido una
remuneracin mnima diaria de S/. 16.00
Nuevos Soles por cuando menos 4 horas
de trabajo diarios, dicha remuneracin
incluye todos las dos gratificaciones y la
compensacin por tiempo de servicios, y
se reajusta en proporcin al incremento
de la remuneracin mnima vital.
Asimismo se les reconoce un derecho de
descanso vacacional de 15 das al ao (el
rgimen comn es de 30 das).

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

25

Ministerio de
Agricultura (Rol
normativo y
gestin)
Gobiernos
Regionales (Rol de
control,
administracin no
desarrollado)

Aprueba el marco regulatorio para el


aprovechamiento y conservacin del
patrimonio forestal y de fauna silvestre
nacional. La norma fue aprobada en el ao
2000 y derog el Decreto Ley N 21147 y
sus reglamentos, el mayor cambio
introducido fue la promocin de un
sistema de concesiones a cuarenta aos
Ley Forestal y
para el aprovechamiento o conservacin
3 de
Fauna
Ley N 27308
de los bosques, las tierras de aptitud
Silvestre
forestal y la fauna silvestre, en superficies
suficientes y adecuadas para un manejo a
largo plazo, a diferencia del rgimen
OSINFOR (Rol de
anterior cuya implementacin estuvo
supervisin)
caracterizada por la proliferacin de
contratos menores a 1,000 ha, en donde
prcticamente
slo
se
realizaban
actividades extractivas y no de manejo.
Ministerio de
A nivel institucional, no se hace mencin a
Agricultura (Rol las funciones de los gobiernos regionales,
normativo y
por cuanto la Ley N 27308 antecedi a
gestin)
todos los cambios normativos e
institucionales
destinados
a
la
Gobiernos
descentralizacin
de
las
funciones
en
Regionales (Rol de
Decreto
materia forestal y de fauna silvestre,
control,
Reglamento
Supremo N 014- administracin no situacin que ha tenido que irse
4 de la Ley N
2001-AG y
adecuando a los cambios normativos
desarrollado)
27308
modificatorias
implementados hasta la fecha, lo cual ha
generado que a la fecha seis gobiernos
regionales ya ejerzan directamente las
OSINFOR (Rol de
funciones de gestin, administracin y
supervisin)
control de los recursos forestales y de
fauna silvestre dentro de sus respectivas
jurisdicciones.
Ley
de
Seala
que
las
actividades
de
promocin de
reforestacin y agroforestera gozan de los
la inversin o
Ministerio de
beneficios otorgados a la inversin privada
5 privada
en Ley N 28852
Agricultura
que regulan los Decretos Legislativos N
reforestacin
662 y N 757, as como a los regulados por
y
la Ley N 27360.
agroforestera
Aprobada en julio de 2011, luego de un
proceso participativo y de consulta previa
Nueva
Ley
Ministerio de
conducida por la Comisin Agraria del
Forestal y de
Agricultura (Rol
6
Ley N 29763
Congreso de la Repblica. La vigencia del
Fauna
normativo y
ntegro de la norma est supeditada a la
Silvestre
gestin)
aprobacin de su Reglamento, el cual aun
est en proceso de elaboracin.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

26

Propone una serie de reformas relativas al


acceso al bosque, as como adecuaciones
al actual contexto institucional y
normativo en materia ambiental. Dentro
de las reformas ms significativas en
relacin al acceso al bosque, ha
introducido
dos
figuras
de
Gobiernos
aprovechamiento de recursos forestales
Regionales (Rol de para pequeos titulares de extensiones no
control,
mayores a 100 ha, ha reformado la figura
administracin) para realizar el aprovechamiento a travs
de bosques locales administrados por las
propias
municipalidades.
Asimismo
propone una nueva manera de
compatibilizar el ordenamiento forestal,
las actividades econmicas, el nivel de
inversin, as como los impactos a ser
generados.
En el plano institucional, propone la
creacin de un Sistema Nacional Forestal y
de Fauna Silvestre, con la finalidad de
consolidar el esfuerzo de las diversas
instituciones vinculadas a la gestin de los
bosques. Crea el Servicio Nacional Forestal
OSINFOR (Rol de y de Fauna Silvestre - SERFOR, reconoce el
supervisin)
rol y participacin de los gobiernos
regionales y del Ministerio del Ambiente
en la gestin y diseo de polticas
vinculadas a los recursos forestales y de
fauna silvestre. Asimismo reconoce la
importancia de los bosques frente al
cambio climtico.

Ley Orgnica
de
los
7
Gobiernos
Regionales

Ley N 27867

Congreso de la
Repblica (lo
aprueba)

En virtud de lo dispuesto en el artculo 51


literales e y q de la Ley N 27867, los
gobiernos regionales son los responsables
de otorgar derechos sobre los recursos
forestales y de fauna silvestre, as como
ejercer su administracin y control, en el
marco de la Ley Forestal y de Fauna
Silvestre, su Reglamento y otras
disposiciones que dicte la autoridad
nacional en materia forestal y de fauna
silvestre (Ministerio de Agricultura). A la
fecha slo seis gobiernos regionales han
alcanzado la transferencia de funciones, a
pesar de que el proceso ya culmin en los
dems sectores. Los gobiernos regionales

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

27

con competencia en materia forestal son:


San Martn, Loreto, Ucayali, Madre de
Dios, Amazonas y La Libertad.

Ministerios
(Lideran e
implementan la
transferencia de
funciones en
coordinacin con
cada gobierno
regional)

Dentro de los procedimientos a cargo de


los gobiernos regionales con impacto en
los bosques est el otorgamiento de
concesiones, permisos y autorizaciones
para el aprovechamiento de recursos
forestales y de fauna silvestre, la
evaluacin y aprobacin de los planes de
manejo, el control y registro de las
actividades
de
transformacin,
comercializacin y almacenamiento de
productos forestales y de fauna silvestre,
inclusive aquellos que hayan tenido
transformacin primaria.

Gobierno Regional
(Se debe preparar
institucional,
funcional y
econmicamente
para recibir las
competencias
sectoriales y
ejecutarlas
permanentemente)

Ley
de
promocin de
las
8
inversiones
en el sector
agrario

Decreto
Legislativo N
653

Ministerio de
Agricultura

Establece el rgimen de adjudicacin de


tierras rsticas a favor de personas
naturales o jurdicas, en ambos casos de
manera onerosa mediante un contrato de
compra venta con reserva de propiedad a
favor del Estado hasta que se cancele el
precio pactado. Si bien es cierto la norma
reconoce que sobre las tierras de aptitud
forestal se deba respetar la ley especial
(la misma que prevea y prev la no
realizacin de agricultura o ganadera en
tierras de aptitud forestal), sin embargo,
debido al diseo del contrato, la mayor
parte de las obligaciones estaban
destinadas a cumplir labores agrarias y no
forestales.

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

28

Aprueba
rgimen de
estabilidad
9
jurdica a la
inversin
extranjera

Ley
Marco
para
el
crecimiento
10
de
la
Inversin
Privada

Decreto
Legislativo
que modifica
la Ley N
27446, Ley de
11
Sistema
Nacional de
Evaluacin
del Impacto
Ambiental

Reglamento
de la Ley del
Sistema
12 Nacional de
Evaluacin de
Impacto
Ambiental

Reconoce una serie de derechos y


beneficios a favor de la inversin
extranjera que se obligue a cumplir, en un
plazo que no exceda de dos aos, metas
de inversin de por lo menos US$ 500,000
Decreto
Presidencia del
(Quinientos mil Dlares de los Estados
Legislativo N
Consejo de
Unidos de Norteamrica). Los beneficios
662
Ministros
son otorgados mediante la suscripcin de
convenios con el Estado Peruano, los
cuales pueden ser: i) De estabilidad
tributaria; ii) De libre disponibilidad de
divisas; y iii) De no discriminacin.
Establece el marco general que ofrece el
pas para la inversin, el cual va desde la
estabilidad del rgimen econmico,
seguridad jurdica en materia tributaria,
administrativa, inversiones, entre otros.
Decreto
Presidencia del
Legislativo N
Consejo de
En trminos ambientales, debe resaltarse
757
Ministros
que el presente Decreto Legislativo,
institucionaliz el sistema sectorializado
para la gestin ambiental, reconociendo
dicha funcin en los respectivos
Ministerios u organismos fiscalizadores.
Ministerio del
Publicado en el mes de junio de 2008,
Ambiente (Rol
introduce una serie de modificaciones a la
normativo)
Ley N 27446, debido a la actualizacin de
la institucionalidad ambiental y su
participacin en la gestin. Sin duda lo
ms resaltante es que introdujo el
Ministerios,
Decreto
concepto de la evaluacin ambiental
gobiernos
Legislativo N
estratgica dentro del Sistema Nacional de
regionales y locales
1078
Evaluacin del Impacto Ambiental, y en
(autoridades
consecuencia, la obligacin que las
ambientales
entidades pblicas evalen los impactos a
encargadas de la
ser ocasionados en razn del diseo o
implementacin)
implementacin de polticas, programas o
proyectos impulsados o gestionados
desde el sector pblico.
Ministerio del
Ambiente (Rol
Desarrolla los alcances del Sistema
normativo)
Nacional de Evaluacin de Impacto
Ambiental - SEIA, las actividades sujetas al
Ministerios,
Decreto
sistema, as como la responsabilidad de
gobiernos
Supremo N 019regionales y locales los diferentes niveles de gobierno,
2009-MINAM
estableciendo reglas generales para la
(autoridades
determinacin de la competencia de cada
ambientales
encargadas de la una de ellas.
implementacin)

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

29

Primera
Actualizacin
del Listado de
Inclusin de
los Proyectos
de Inversin
sujetos
al
Sistema
13 Nacional

De acuerdo al Reglamento de la Ley del


SEIA, el listado de actividades sujetas al
sistema
debe
ser
actualizado
peridicamente.
En
la
presente
actualizacin, se han incorporado como
actividades que requieren contar con al
certificacin ambiental, con relevancia
Ministerios,
para
el sector forestal, aquellas
gobiernos
relacionadas a la transformacin primaria
regionales y locales
de la madera, las concesiones forestales
(autoridades
(maderables, no maderables, ecoturismo y
ambientales
encargadas de la conservacin).
implementacin)
Ministerio del
Ambiente (Rol
normativo)

Resolucin
Ministerial N
157-2011MINAM

de Evaluacin
de Impacto
Ambiental -

SEIA

Decreto
Legislativo
14 que crea el
Ministerio del
Ambiente

Decreto
Legislativo N
1013

Reglamento
de
Decreto
Organizacin
15
Supremo N 07y Funciones
2008-MINAM
del Ministerio
del Ambiente

Ministerio del
Ambiente

Ministerio del
Ambiente

El MINAM es la autoridad nacional


ambiental,
el Punto Focal para la
Convencin sobre Cambio Climtico y
autoridad cientfica de la Convencin
CITES en materia de flora y fauna silvestre.
De acuerdo a lo establecido por la Ley
General del Ambiente, as como por su
Ley de creacin, el MINAM establece las
polticas para el desarrollo estratgico de
los recursos naturales. En tanto est a
cargo de la evaluacin, diseo y
establecimiento
de
esquemas
de
compensacin o pagos por servicios
ambientales, entre los cuales se considera
al mecanismo REDD+, deviene en
responsable de proponer los aspectos
tcnicos relacionados con REDD+ y de
coordinar con los entidades nacionales y
sub nacionales (regionales), pblicas y
privadas, que sean pertinentes.
Desarrolla la estructura orgnica del
MINAM, sobre las cuales se debe tener en
cuenta las siguientes:
Servicio Nacional de reas Naturales
Protegidas SERNANP: Organismo pblico
especializado adscrito a la estructura
orgnica del Ministerio del Ambiente cuya
funcin principal es gestionar el Sistema
Nacional de reas Naturales Protegidas
por el Estado SINANPE y asegurar el
funcionamiento de dichas reas como un

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

30

Decreto
Legislativo
que crea el
Organismo de
Supervisin
16 de
los
Recursos
Forestales y
de
Fauna
Silvestre
OSINFOR

Decreto
Legislativo N
1085

Presidencia del
Consejo de
Ministros

sistema unitario. Con este fin promueve,


otorga y regula los derechos por los
servicios ambientales y otros mecanismos
similares generados en el mbito de las
reas naturales protegidas, al nivel
nacional.
Direcciones Generales. Tres divisiones del
MINAM tienen incidencia directa en el
tema de bosques y REDD+. La Direccin
General
de
Cambio
Climtico,
Desertificacin y Recursos Hdricos
(DGCCDRH) es el punto focal tcnico de
Cambio
Climtico
y
bajo
su
responsabilidad se desarroll y se
implementar el R-PP. La Direccin
General de Ordenamiento Territorial
(DGOT) tiene bajo su responsabilidad la
cartografa y zonificacin ambiental. La
Direccin de Evaluacin, Valoracin y
Financiamiento del Patrimonio Natural
est desarrollando la poltica sobre
compensacin de servicios ambientales y
ser el ente rector de este tema.
Publicado en junio de 2008, cre el
Organismo de Supervisin de los Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre - OSINFOR,
sobre la base de una Oficina que formaba
parte de la estructura orgnica del
Ministerio de Agricultura. A diferencia de
su predecesora (que slo supervisaba
contratos
forestales
con
fines
maderables), el organismo creado por el
DL N 1085, est diseado para ser un
rgano tcnico especializado adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros, con
el objetivo de supervisar y fiscalizar todos
los derechos de aprovechamiento que se
otorguen sobre los recursos forestales y
de fauna silvestre en el marco de la ley de
la materia. Debe considerarse que a
diferencia de la administracin y control,
funciones
descentralizada
y
de
competencia de los gobiernos regionales,
la supervisin de los derechos otorgados
sobre el bosque se mantiene en un rgano
integrante del gobierno central.
Cabe resaltar que dentro de las facultades
otorgadas al OSINFOR estn las de ejercer
la potestad sancionadora dentro del

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

31

Reglamento
de
Decreto
17 Organizacin Supremo N 065y Funciones
2009-PCM
del OSINFOR

Presidencia del
Consejo de
Ministros

Programa
Nacional de
Conservacin
Decreto
de Bosques
18
Supremo N 08para
la
2010-MINAM
Mitigacin
del Cambio
Climtico

Ministerio del
Ambiente

mbito de su competencia, declarar la


caducidad
de
los
derechos
de
aprovechamiento, as como exigir
coactivamente la ejecucin de sus
decisiones.
Desarrolla la estructura orgnica del
OSINFOR, el cual est dirigido por un
Presidente designado por concurso
pblico por un perodo de cuatro aos,
quien es el encargado de la gestin
administrativa del organismo. En lo que
respecta a las acciones de supervisin,
estas estn a cargo de dos direcciones de
lnea,
quienes
instruyen
los
procedimientos
administrativos
en
primera instancia. La segunda instancia
administrativa est
a cargo de un
Tribunal compuesto por tres vocales,
quien resuelve en ltima instancia los
recursos impugnatorios interpuestos
contra las decisiones de las direcciones de
lnea.
Creado en julio de 2010, tiene como
objetivo central lograr la conservacin de
54 millones de hectreas de bosques con
la finalidad de mitigar el cambio climtico.
Una de sus estrategias de intervencin
est conformada por la entrega de una
compensacin econmica anual a favor de
los ejecutores de las actividades de
conservacin la cual asciende actualmente
a S/. 10.00 (Diez Nuevos Soles) anuales
por hectrea conservada. Debe sealarse
que el destino de la compensacin debe
estar dirigido a la implementacin de
actividades sostenibles que beneficien la
conservacin de los bosques, por tanto no
constituye una compensacin de libre
disposicin.
El programa est financiado por
presupuesto pblico en un inicio,
pudiendo recurrir a otras fuentes de
financiamiento en el futuro, es por ello
que la ejecucin de sus actividades viene
siendo diseminada a lo largo del territorio
nacional de una manera progresiva,
habindose iniciado actividades en u
primer momento con las comunidades
nativas y pobladores asentados en Selva

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

32

Central.

Dictamen
emitido por la
Comisin de
Pueblos Andinos,
Amaznicos y
Proyecto de
Afroperuanos,
Ley
de
19
Ambiente y
Servicios
Ecologa del
Ambientales
Congreso sobre
los proyectos de
ley 2386/2007CR y 3213/2008PE

3.
3.1

Congreso de la
Repblica

El Poder Ejecutivo present en el ao 2008


el Proyecto de Ley N 3213/2008-PE a fin
de establecer el marco normativo
necesario para facilitar la implementacin
y desarrollo de esquemas de pago por
servicios ambientales. Dicho proyecto
estableca claramente el rol normativo del
Ministerio del Ambiente, as como su
calidad de ente rector sobre la materia,
asimismo estableca los derechos y
obligaciones de cada una de las partes que
pudiesen conformar un esquema de pago
por servicios ambientales.
Hasta la finalizacin del mes de julio de
2011, no se logr discutir el proyecto de
ley ante el Pleno del Congreso, por lo que
de acuerdo al Reglamento del Congreso se
archiv la iniciativa legal, al haberse
instalado un nuevo Congreso el 28 de julio
de 2011.

Anlisis y evaluacin de las polticas de cambio climtico en el sector agropecuario y


forestal
Sobre las metas del Ministerio de Agricultura incluidas en el Plan Estratgico Sectorial
Multianual Actualizado 2007-2011

En el 2010, mediante Resolucin Ministerial N 0573-2010-AG, se aprob el Plan Estratgico


Sectorial Multianual Actualizado 2007-2011 (PESEM)39. El PESEM considera la problemtica del
cambio climtico dentro del anlisis de tendencias nacionales, lo que resulta un hecho resaltante,
toda vez que la versin anterior no actualizada no inclua el tema de cambio climtico en un
apartado propio, sino dentro de las tendencias mundiales y sin mayor detalle. Sin embargo,
aunque el PESEM considera las amenazas y vulnerabilidad del sector agropecuario a los efectos
del cambio climtico, ha sido diseada con un enfoque centrado en aumentar la productividad
agraria y combatir la pobreza, procurando que la agricultura del Per sea ms competitiva. No
39

En el ao 2007, el Ministerio de Agricultura inici la formulacin del Plan Estratgico Sectorial Multianual 2007-2011, donde se
definieron objetivos y metas orientados a mejorar la competitividad sectorial, sobre la base de escenarios con indicadores econmicos
favorables al crecimiento. Sin embargo, al poco tiempo de aprobado e implementado dicho documento de orientacin, se produjo la
crisis internacional y si bien sta no trajo consecuencias graves a la economa nacional, desaceler el crecimiento previsto a nivel
nacional y a nivel sectorial afectando las metas planteadas en el Plan Estratgico. Asimismo, se dieron cambios institucionales a raz de
la nueva Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Agricultura y su restructuracin organizativa; as como los avances en
materia de descentralizacin (transferencia de funciones a los Gobiernos Regionales). En ese sentido, se hizo necesaria la actualizacin
del Plan Estratgico.

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

33

obstante, sus objetivos y lineamientos de poltica orientados a un desarrollo sostenible de la


actividad agraria, si bien no tienen expresamente objetivos climticos, contribuirn
significativamente a la mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
Antes de entrar a analizar los objetivos del PESEM, es necesario mencionar que a raz de la nueva
Ley de Organizacin y Funciones del MINAG, aprobada mediante Decreto Legislativo N 997, se
dieron cambios institucionales en el sector agropecuario. Como parte de la restructuracin
organizativa se crean como organismos adscritos al MINAG: (i) la Autoridad Nacional de Aguas
(ANA), responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestin integrada
y sostenible de los recursos hdricos; (ii) el Programa de Desarrollo Productivo Agrario y Rural AGRORURAL, como unidad ejecutora adscrita al Viceministerio de agricultura; y, (iii) el Instituto
Nacional de Innovacin Agraria (INIA)40, encargada de disear y ejecutar la estrategia nacional de
innovacin.
El PESEM establece tres objetivos de poltica agraria: (i) elevar el nivel de competitividad agraria,
(ii) promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad; y, (iii)
lograr el acceso a los servicios bsicos y productivos por parte del pequeo productor agrario.
Para el logro de sus objetivos ha establecido siete ejes estratgicos: gestin del agua, acceso a los
mercados, informacin agraria, capitalizacin y seguros, innovacin agraria, desarrollo rural; y,
recursos forestales y fauna silvestre, tal como se resume en el cuadro siguiente:
CUADRO N 6: EJES ESTRATGICOS PRIORIZADOS EN EL PESEM 2007 2011
EJES
Objetivo Especfico
ESTRATGICOS
1. Gestin
Agua
2.
Acceso
mercado

del Incrementar la eficiencia de la gestin del agua y el uso


sostenible de los recursos hdricos.
al Desarrollar mercados internos y externos para
orientacin de la produccin agropecuaria y agroindustrial.

la

Fomentar el desarrollo de los servicios financieros y


3. Capitalizacin y seguro y apoyar con fondos concursales no rembolsables a
seguros agrarios
pequeos
y
medianos agricultores.
4.
Innovacin
Incrementar la adopcin de tecnologas en el agro.
agraria
Desarrollar un sistema de informacin agraria destinada a
5.
Informacin cubrir una amplia cobertura de usuarios y de utilidad para la
agraria
toma
de
decisiones de los productores agropecuarios.
Focalizar la intervencin del sector pblico en zonas de
pobreza, principalmente en Sierra y Selva, bajo un enfoque
6. Desarrollo rural
territorial
y
multisectorial.
7.
Recursos Consolidar el manejo sostenible para el aprovechamiento
forestales y de de los recursos forestales y de fauna silvestre, asegurando la
Fauna silvestre
conservacin
de
la
40

Antes del DL N 997, tena el nombre de Instituto Nacional de Investigacin Agraria, la referida norma modifica el nombre a Instituto
Nacional de Innovacin Agraria.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

34

biodiversidad y su entorno ecolgico de los ecosistemas


forestales.
Fuente: Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007 -2011.
Elaboracin propia.
Al respecto de los objetivos del presente informe, se analizaran aquellos ejes estratgicos que
guardan mayor relacin con las medidas de adaptacin y mitigacin al cambio climtico, que son
los referidos a gestin del agua, seguros agrcolas, innovacin agraria, informacin agraria,
desarrollo rural y recursos forestales y fauna silvestre.
Para cumplir con los objetivos propuestos, el PESEM determina en su diseo y estructura la
implementacin de una serie de instrumentos de poltica. En el siguiente cuadro, se enumeran los
instrumentos de poltica de los ejes estratgicos a analizar, y se especfica si los mismos
contribuyen de manera favorable a la mitigacin y/o adaptacin a los efectos CC.
CUADRO N 7: INSTRUMENTOS DE POLTICA PARA CUMPLIMIENTO DE LOS EJES ESTRATGICOS
DEL PESEM.
EJES
Objetivo
Instrumentos de poltica
ESTRATGICOS
climtico
Mitigaci Adaptaci
n
n
Gestin del Agua Autoridad Nacional de Aguas
X

Innovacin
Agrcola
Seguro Agrario

Informacin
Agrcola

Ley de Recursos Hdricos (LRH)

Reglamento de la LRH

Programa Subsectorial de Irrigacin (PSI)

Programa de Riego Tecnificado

INIA

Fondo de Garanta para el campo y Seguro


Agropecuario
Agro-protege

X
X

Seguro Agrario Catastrfico

Seguro Agrario para campaa 2011-2012

SENAMHI

IV Censo Agropecuario (CENAGRO)

Desarrollo Rural AGRORURAL


X
Recursos
Proyecto Manejo de Recursos Naturales para el
forestales
y
Alivio de la Pobreza en la Sierra
Fauna Silvestre
Programa Nacional de Manejo y Conservacin de
Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos - X
PRONAMACHS
Fuente: Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado 2007 -2011 /MINAG.
Elaboracin propia.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

X
X

35

Para cumplimiento del PESEM, el ao 2011 el MINAG asign un Presupuesto Institucional de


Apertura (PIA) de S/. 1,053 millones.

3.1.1

Gestin del agua y la mejora de los sistemas de riego. Sobre el Programa Sub-sectorial
de Irrigaciones (PSI) y del Programa de Riego Tecnificado (PRT).

Sobre la gestin del agua, se han hecho avances en el marco normativo de los recursos hdricos,
en el 2008 se crea la Autoridad Nacional de Aguas, y se reestructura el Sistema Nacional de
Gestin de Recursos Hdricos, ms adelante se analizar con mayor detalle la normativa referidas
a los recurso hdricos.
Sobre los sistemas de riego, desde el 2003 el Per cuenta con una Poltica y Estrategia Nacional de
Riego, aprobada mediante Resolucin Ministerial N 0498-2003-AG, la misma que tiene una
duracin de diez aos desde su creacin; para su elaboracin se instaur mediante Decreto
Supremo N 060-2002-AG la Comisin Tcnica Multisectorial de Riego, integrada por los
Ministerio de Agricultura, Vivienda, Economa y Finanzas. A puertas de cumplirse los diez aos
desde la aprobacin de la Poltica y Estrategia Nacional de Riego es necesario que el sector
agrcola, con la participacin de los otros sectores, los gobiernos regionales y locales adece y
actualice las polticas de riego al nuevo Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos y a las
circunstancias ambientales y sociales que actualmente vienen ocurriendo en el pas y que agravan
el problema de estrs hdrico. Asimismo, cabe agregar que la Poltica y Estrategia Nacional de
Riego no incluye objetivos explcitos para la adaptacin y mitigacin de los efectos del cambio
climtico41, pese a ser un tema de vital importancia para la gestin del agua.
En el marco de las metas y objetivos de la Poltica y Estrategia Nacional de Riego en el Per, se
crea en el 2005, mediante Ley N 28585, el Programa de Riego Tecnificado (PRT) con el objetivo
de promover a nivel nacional la tecnificacin del riego en remplaz de los sistemas de riego
tradicionales a nivel nacional. Mediante Decreto Supremo N 004-2006-AG se reglamenta todas
las iniciativas del sector pblico en materia de riego tecnificado y se designa al Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) como ejecutor del PRT. Asimismo, el reglamento dispone que de
forma articulada con el gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, dentro de sus
respectivos mbito territoriales, tienen a su cargo la promocin, planificacin y ejecucin, de
programas y proyectos para el uso de riego tecnificado.
Sobre el PSI, este es un rgano descentralizado del MINAG, creado en el 2006, mediante Ley N
28675 y mediante D.S. N 004-2006-AG se le designa como ente rector en materia de riego
tecnificado y ejecutor del PRT. El PSI tiene como objetivo principal promover el desarrollo
sostenible de la agricultura a travs de la instalacin de sistemas de riego tecnificado en la costa y
sierra, el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios, el desarrollo de capacidades de
gestin, de esta forma contribuye a la optimizacin de manejo de agua para riego, incrementando
la productividad de la agricultura42. El PSI, inaugur recientemente una moderna bocatoma en el
41

La Poltica y Estrategia Nacional de Riego, fue publicada el 10 de junio de 2003, meses antes de la publicacin de la Estrategia
Nacional de Cambio Climtico, sta ltima fue publicada el 23 de octubre de 2003. Desde su publicacin no se han hecho cambios ni
adecuaciones a los objetivos de la ENCC que deben regir para todos los planes y polticas nacionales.
42
Mayor informacin sobre los proyectos y actividades de la PSI, disponible en su portal web:
http://www.psi.gob.pe/home.asp#page.asp?idMenu=1100&id=11
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

36

ro Caete, el objetivo especfico de esta obra es incrementar la oferta de agua para mejorar el
riego de 4, 313 hectreas de cultivos43.
3.1.2

Seguros Agrarios. Sobre el Fondo de Garanta para el campo y Seguro Agropecuario


(FOGASA) y Seguro Agrcola Catastrfico.

Respecto al eje estratgico de seguro agrario, se ha hecho avances en el cumplimiento de los


objetivos. En 2006, se crea El Fondo de Garanta para el campo y Seguro Agropecuario (FOGASA) 44
y en el 2009, a travs de Resolucin Ministerial 513-2009-AG que aprueba la tabla de aplicacin
de Cofinanciamiento al pago de la prima de seguros para la campaa agrcola agosto 2009 - julio
2010, es la norma que finalmente da vida al seguro Agro-Protege.
Agro-protege, nace con el respaldo del FOGASA, con un fondo inicial de 40 millones de dlares.
Este seguro es ofrecido a travs de las compaas aseguradoras y ofrece a los agricultores
agropecuarios proteccin a sus cultivos y ganadera ante riesgos climticos tales como heladas,
sequas, inundaciones, huaycos, bajas temperaturas, plagas y enfermedades, a travs de
diferentes esquemas de aseguramiento que se adaptan a sus necesidades y a la realidad de cada
regin.
Entre las modalidades del seguro ofrecidas por Agro-protege, y que guarda mayor relacin con los
objetivos climticos, es el Seguro Agrcola Catastrfico, una iniciativa del MINAG, dentro de su
poltica para el manejo de riesgos climticos, que permite a los agricultores de subsistencia contar
con un seguro agrario cuya prima es totalmente pagada por el Estado.
El Seguro Agrcola Catastrfico fue diseado para proteger Agricultores de menores recursos,
principalmente de subsistencia, con el propsito de mitigar las perdidas de los agricultores de una
zona agrcola determinada ante eventos climatolgicos y biolgicos adversos.45 Es un seguro con
evaluacin de daos y ajuste de siniestro en campo mediante seleccin aleatoria de lotes
sembrados por vereda agrcola asegurada y los gobiernos regionales cuentan con aporte de los
recursos del FOGASA para el pago de las plizas de seguro para canalizar apoyos econmicos a
productores afectados por eventos climticos, mitigando sus prdidas, sin afectar el presupuesto
pblico o generar endeudamiento.46
Sobre los objetivos logrados del Seguro Agrcola Catastrfico, para la campaa agrcola 20092010, las regiones beneficiadas fueron Apurmac, Huancavelica, Cusco, Ayacucho, Hunuco,
Cajamarca y Puno, a travs de la Compaa de Seguros La Positiva que indemniz un monto
total de 6,766, 273 nuevos soles en favor de los productores de stas regionales, siendo la
primera vez que productores de subsistencia reciban una compensacin econmica por la

43

Revista Agronoticias, AO XXXIII, N 374, pp. 36, Lima.


Ley N 28939 crea el Fondo de Garanta para el Campo; la Ley N 28995, ampla la finalidad del Fondo de Garanta para el Campo, y
modifica su denominacin a Fondo de Garanta para el Campo y del Seguro Agropecuario; la Ley N 29148, que establece la
implementacin y el funcionamiento del Fondo de Garanta para el Campo y del Seguro Agropecuario.
45
El Seguro Agrcola Catastrfico cubre sequa, exceso de humedad, helada, bajas temperaturas, inundacin, avalancha, granizo,
incendio, vientos fuertes, altas temperaturas, falta de piso para cosechar, plagas, depredadores y enfermedades.
46
MALPARTIDA, Gustavo. Seguros agrarios: Experiencia del Ministerio de Agricultura. En: Memorias Taller Nacional Incorporacin de la
Gestin del Riesgo y/o Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Agropecuario. Lima, 19 y 20 de marzo, 2009. pp. 29.
44

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

37

prdida de sus cultivos a consecuencia de eventos climticos,47 se asegur un total de 490,069


ha. de cultivo.
Para la campaa 2010 2011, las regiones beneficiadas fueron Apurmac, Huancavelica, Cusco,
Ayacucho, Hunuco, Cajamarca, Puno y Pasco; se aseguro un total de 442,210 hectreas de
cultivos.
Asimismo, en el mes de marzo del presente ao, mediante Decreto de Urgencia N 004-2012, el
gobierno central autoriz la transferencia de 40 millones de nuevos soles al FOGASA como
medida extraordinaria de carcter econmico para garantizar la implementacin del Seguro
Agrcola Catastrfico para la campaa agrcola 2011-2012. El seguro buscar cubrir el riesgo en
ocho regiones de extrema pobreza rural como son Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco,
Huancavelica, Hunuco, Pasco y Puno, y se proyecta beneficiar a ms de 100 mil productores de
esas regiones, con el objetivo de reducir la exposicin de los productores a los efectos
catastrficos de los cambios climticos en la campaa agrcola 2011-2012 y que afectan
principalmente a la actividad agrcola de subsistencia.48 Desde la implementacin del mismo en el
2009 (hace dos campaas agrcolas), se ha logrado beneficiar a 130,500 productores de escasos
recursos, ubicados en las regiones ms pobres del territorio nacional y que desarrollan una
actividad agrcola de subsistencia.49

3.1.3

Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA)

El INIA es un organismo descentralizado del Ministerio de Agricultura, cuyos principales objetivos


estn enfocados en la investigacin para el desarrollo de tecnologas, conservacin de recursos
genticos y trasferencia de tecnologas al sector agropecuario; en ese sentido, tiene la tarea de
generar, transferir y articular las tecnologas para el desarrollo sostenible del agro nacional,
mejorando la competitividad de los agricultores. Cuenta con 13 estaciones experimentales en las
tres regiones del pas.
El INIA, a travs de su Direccin de Investigacin Agraria, desarrolla Programas Nacionales de
Investigacin, cuyos objetivos en el plano agrcola, son el desarrollo de investigaciones para el
mejoramiento gentico y uso eficiente de los recursos del agua, suelo y energa; viene
desarrollando el Programa Nacional de Investigacin del Arroz, programa que tiene como objetivo
dos aspectos fundamentales: (i) desarrollar variedades estables de alta productividad y alta
calidad de grano, con resistencia a las principales plagas y enfermedades del cultivo y adaptadas a
las mayores reas arroceras del pas; y, (ii) desarrollar prcticas de manejo integrado del cultivo
que privilegien el uso ms eficiente de insumos y plaguicidas, para la reduccin de los costos de
produccin, minimizando los riesgos de contaminacin ambiental y de proliferacin de nuevas
plagas.50 Asimismo, vienen desarrollando tecnologas para incrementar la eficiencia del uso de
agua en sistemas de produccin basados en arroz.51

47

Revista Agronoticias, AO XXXII, N 363, pp. 35, Lima.


Ibdem.
49
Revista Agronoticias, AO XXXIII, N 374, pp. 18, Lima.
50
Respecto a los avances del Programa, en el 2010, se insert el genotipo Arroz INIA 509 La Esperanza; su inclusin en el sector
agrario tiene como propsito contribuir al mejoramiento de la cadena agroproductiva del arroz para las condiciones de riego de la
selva peruana. Adems, tiene buena calidad de grano y un aceptable nivel de resistencia a las principales enfermedades del arroz.
Asimismo, entre otros, se implement El Programa Nacional de Investigacin en Arroz (PNI Arroz), del INIA - EEA. San Roque 48

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

38

En el plano pecuario, se enfoca en el mejoramiento de pasturas y forrajes, mejoramiento gentico


del ganado, y tecnologas reproductivas avanzadas. En la zona altoandina del pas, la calidad de los
pastos naturales tiene baja calidad nutricional, es as que a travs del Programa Nacional de
Innovacin Agraria en Pastos y Forrajes (INIA Pastos y Forrajes) se han desarrollado tecnologas
que permitan el mejoramiento de praderas para incrementar la produccin, productividad,
rentabilidad y calidad de los pastos. Al incrementar la calidad de las pasturas, se incrementa la
calidad nutritiva de stas.52 Incrementando la calidad de las pasturas, se puede disminuir las altas
emisiones de metano generadas por la fermentacin entrica, estas emisiones son causadas
principalmente debido a la pobre calidad del forraje; en ese sentido, tcnicas ganaderas diversas
pueden contribuir a mejorar la produccin de forraje o su utilizacin permitiendo mayor
produccin de leche con menor emisin de metano en zonas pastoriles.53
En el contexto de cambio climtico, el tema de seguridad alimentaria, es una de las
preocupaciones que el INIA ha integrado en sus actividades para que el Per no solo conserve sino
haga uso sostenible de sus recursos genticos, asimismo se enfoca en la reduccin de emisiones
por deforestacin y degradacin de bosques y servicios ambientales.54 El INIA, viene realizando
talleres y conferencias con el inters de dar a conocer entre los agricultores y ganaderos los
impactos ambientales sociales y econmicos que gradualmente viene generando el cambio
climtico en el pas, as como de promover las estrategias y propuestas tecnolgicas que viene
realizando y que contribuyen a amortiguar los efectos del cambio climtico, as como realizar
espacios de intercambio de experiencias sobre la crianza y cultivo frente a variaciones climticas.55
En el marco del Plan Estratgico Institucional 2010 2014 del INIA, uno de los objetivo es
promover el desarrollo del fortalecimiento y la innovacin tecnolgica en la agricultura nacional
para contrarrestar la vulnerabilidad alimentaria nacional e incrementar los niveles de
competitividad de la produccin agraria del pas, esto en concordancia con la estrategia del
PESEM de fortalecer las capacidades del INIA y su relanzamiento como el agente sectorial
responsable de desarrollar un nuevo enfoque a la investigacin, la innovacin, la extensin y la
transferencia de tecnologa. En el cuadro siguiente se muestra el Presupuesto Institucional de
Apertura, destinado al INIA, en los ltimos aos.
CUADRO N 8: PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA DEL INIA.
PRESUPUESTO
Instituto Nacional
de Innovacin
2009
2010
2011

2012

Iquitos, que viene realizando actividades de investigacin en coordinacin con la sede del programa y estaciones experimentales de El
Porvenir (Tarapoto), Pucallpa (Pucallpa) y Vista florida (Chiclayo).
51
En los resultados del proyecto Desarrollo de alternativas para incrementar la eficiencia del uso de agua en sistemas de produccin
basados en arroz, destacan el uso de variedades de arroz que tengan menor ciclo vegetativo, ya que al tener esa caracterstica se
podr reducir el consumo de agua.
52
INIA present una propuesta tecnolgica para los pequeos productores de las zonas altoandinas del pas, la cual incrementa la
calidad nutritiva de las praderas nativas a travs de la incorporacin del trbol blanco con prcticas de labranza mnima. El trbol
blanco es tolerante a las heladas y tiene una buena adaptacin sobre los 4,000 metros sobre el nivel del mar, altitudes donde otros
pastos, como la alfalfa, no prosperan. Con el uso de la tecnologa se logra aportar 40% de forraje adicional excelente calidad nutritiva
en pastos naturales. La aplicacin de esta propuesta tecnolgica del INIA requiere de una mnima inversin por parte del pequeo
productor. Para una hectrea se utiliza dos kilogramos de semilla de trbol blanco, con un costo mximo de S/. 596. Esta tecnologa
genera una rentabilidad estimada de 165% para el productor. Informacin disponible en: www.inia.gob.pe
53
GOMEZ, Carlos y FERNNDEZ, Melisa. Los impactos del cambio climtico sobre el agua y el manejo de los recursos naturales.
Anlisis comparativo de las emisiones de metano y el efecto del cambio climtico sobre la ganadera en el Per. agosto 2009.
Cusco Per.
54
En 2010, organizo el Congreg XXIV Congreso de la Asociacin Latinoamericana de La Papa, donde se remarc el papel que
tendr el cultivo de la papa dentro de la seguridad alimentaria mundial y la importancia del estudio y revaloracin de su diversidad.
55
En agosto del 2011 organiz la video conferencia Impacto y Consecuencias del Cambio Climtico en la Agricultura, la misma que
estuvo dirigida a los productores agrarios e instituciones publicas y privadas del sector agrario regional y nacional.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

39

Agraria INIA
S/.
S/.
S/.
PIA*
73.809.857
S/.
71.763.543 55.198.461
45.981.000
*Presupuesto Institucional de Apertura
Fuente: http://www.inia.gob.pe/transparencia/presupuestal/presupuesto/calendario/PIM.htm
Elaboracin propia
De los presupuestos destinados en los ltimos aos al INIA, se aprecia que el monto ha sido
decreciente en los ltimos cuatro aos; del 2009 al 2012 el PIA se reduce en aproximadamente un
37%.
Pero esta reduccin de presupuesto, no es algo reciente. A los inicios de los 80s el INIA (antes
llamado INIPA), era una las instituciones de investigacin mejor equipadas y financiadas de
Amrica Latina, contaba con personal altamente calificado y suficiente presupuesto, donde se
gener mucha de la informacin que es usada en la actualidad.
Desde 1985 en adelante, el INIA fue siendo sistemticamente privado de recursos por los
gobiernos de turno. Durante los 10 aos que dur el gobierno del expresidente Fujimori, se inicio
una poltica de reduccin del presupuesto del INIA, que gener la reduccin del nmero de
Estaciones Experimentales.
Hoy el INIA, carece de un nmero suficiente de investigadores y adolece de bajo presupuesto, lo
que no corresponde con los objetivos del PESEM, toda vez que se destina un presupuesto cada
vez menor, contrario a los objetivos de fortalecer las capacidades y labor del INIA.
3.1.4

Informacin Agrario. El SENAMHI y IV CENAGRO:

Sobre los avances en informacin agraria, el sector agro hace uso de la informacin
proporcionada por el Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa (SENAMHI).56 El SENAMHI es
una entidad creada en 1969, a travs del Decreto Ley N 17532 Ley Orgnica de la Presidencia
de la Repblica57, hoy se encuentra adscrita al MINAM y es la institucin encargada de ejecutar y
coordinar las actividades meteorolgicas e hidrolgicas para satisfacer las necesidades internas
del pas.
La informacin desarrollada por el SENAMHI es de vital importancia al sector agricultura, uno de
los sectores ms vulnerable a los cambios climatolgicos. Sin embargo, actualmente el SENAMHI
cubre solo el 39% del pas, mucho menos que en pases como Colombia, Ecuador y Chile,58 lo
anterior afecta sobremanera no solo para el desarrollo del sector agro, sino del desarrollo del
pas, toda vez que el comportamiento de los factores climticos y del agua resulta determinante
para planificar un desarrollo nacional sobre la base de informacin cierta, clara, accesible que de
mayor seguridad al momento de disear e implementar las polticas pblicas nacionales y
56

El SENAMHI creado en 1969, es el encargado de ejecutar y coordinar las actividades meteorolgicas e hidrolgicas del pas. Cuenta
con 800 estaciones de observacin meteorolgica distribuidas en 13 direcciones regionales que abarcan la totalidad del pas. A partir
del 2001, y mediante un proyecto con el Banco Mundial y una cooperacin multisectorial, se ha fortalecido la red de estaciones con el
fin de monitorear el fenmeno de El Nio. La informacin derivada de la nueva red de estaciones ha permitido generar un sistema de
alerta temprana con informacin en tiempo real, efectuar estudios de balance hdrico, apoyar el desarrollo productivo y estudiar el
impacto del cambio climtico (Ordez, 2009).
57
Norma derogada por la Sexta Disp. General y Trans. del Decreto Legislativo N 217, publicado el 15 junio 1981.
58
Revista Agronoticias, AO XXXII, N 363, pp. 28, Lima.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

40

sectoriales. Para lo cual es necesario que el Estado destine un mayor presupuesto para el cabal
cumplimiento de las actividades del SENAMHI.
Respecto a avances en la generacin de informacin del sector agropecuario, se ha formado la
Comisin Consultiva del IV Censo Nacional Agropecuario (IV CENAGRO), creada mediante
Resolucin Suprema N 004-2012-AG, el IV CENAGRO se llevar a cabo entre septiembre y
octubre del presente ao. La realizacin del IV CENAGRO, permitir contar con informacin
actualizada sobre la estructura del sector agropecuario de aproximadamente 1800 distritos de
todo el territorio nacional, mediante el recojo de las declaraciones de todos los productores
agropecuarios, lo que beneficiar a todo el agro del pas. Es una accin necesaria, dado que el
ltimo censo se realiz hace dieciocho aos, en vez de diez de lo normalmente previsto, el actual
censo se realiza con ocho aos de atraso. La informacin que se obtenga servir para la
elaboracin de programas y planes que respondan a las necesidades del sector agropecuario.
Es importante crear una lnea base a partir de la cual se empiecen a tomar acciones concretas
para la adaptacin y mitigacin al cambio climtico, para ello es necesario un mayor impulso del
MINAG en la generacin de informacin actualizada relevante para el desarrollo sostenible de la
actividad agropecuaria.
3.1.5

El Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA

El SENASA, fue creado en 1992 por el Decreto Ley 2590259 y mediante Decreto Supremo N 0082005-AG se aprueba su Reglamento de Organizacin y Funciones. El SENASA es un organismo
pblico descentralizado del Ministerio de Agricultura, con autonoma tcnica, administrativa,
econmica y financiera, es la autoridad nacional y el organismo oficial del Per en materia de
sanidad agraria. El SENASA, mantiene un sistema de Vigilancia Fitosanitaria y Zoosanitaria, que
protegen al pas del ingreso de plagas y enfermedades que no se encuentran en el Per. Ente
responsable de cautelar la seguridad sanitaria del agro nacional.
Actualmente, SENASA viene elaborando una gua de plagas y enfermedades generadas por efecto
del cambio climtico, basndose en informacin generada en sus 34 dependencias a nivel regional
y en las acciones de sus escuelas de campo.
3.1.6

Desarrollo rural y AGRORURAL

Sobre el desarrollo rural, en el 2008, se cre mediante Decreto Legislativo N 997, el Programa de
Desarrollo Productivo Agrario Rural AGRORURAL, el cual est articulada con la gestin integrada
de las cuencas y el desarrollo productivo de las zonas ms pobres del pas, donde se asientan los
agricultores de subsistencia, brinda apoyo financiero, asistencia tcnica, desarrollo de la
innovacin, fomento de la asociatividad, creacin de capacidades, desarrollo y acceso a mercados,
y alianzas estratgicas pblico-privadas con gobiernos regionales, gobiernos locales, ONGs,
empresas privadas y productores.60 Segn el Plan Operativo Institucional del 2011,61 se destin a
AGRORURAL, un monto de S/. 141, 556, 022 millones de Nuevos Soles.
59

Artculo modificado por el Artculo 1 de la Ley N 28076, publicada el 26-09-2003; y, posteriormente derogado por el decreto
legislativo 997.
60

LEIVA, M. Poltica agraria y seguridad alimentaria frente al cambio climtico: retos del sector agrario en el Per. En: Memorias Taller
Subregional La Incorporacin de la Gestin del Riesgo en la Planificacin, Inversin Pblica, la Proteccin Financiera de Activos Frente
a Desastres y en el Sector Agropecuario. Proyecto PREDECAN. 19 y 20 de marzo de 2009, Lima, Per, 52 pp.
61
Disponible en: http://www.agrorural.gob.pe/dmdocuments/POI_2011_I.pdfcin
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

41

Asimismo, se viene desarrollando el proyecto Recuperacin de Andenes como Mecanismo de


Adaptacin al Cambio Climtico y Seguridad Alimentaria, cuyo objetivo es contribuir a la
adaptacin al cambio climtico, seguridad alimentaria y a la reduccin de la pobreza en las
familias y comunidades campesinas de la Sierra, asentadas en zonas con andenes afectados por el
cambio climtico; el proyecto abarca las regiones de Puno, Tacna, Moquegua, Arequipa,
Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Cusco, Lima, Junn y Amazonas. Existen ms de 270,000 ha. de
andenes por reconstruir, que en caso de ser rehabilitadas, aumentaran la frontera agrcola
Nacional, en 18%.62
3.1.7

PRONAMI Agrario

El sector agrario es un importante emisor de GEI, sin embargo no cuenta con un programa de
mitigacin para reducir o evitar mayores emisiones de GEI.
Actualmente se viene elaborando el PRONAMI Agrario, conocido internacionalmente como
NAMA, que promueve la implementacin de acciones para la reduccin de las emisiones de GEI
provenientes del sector Agrario. Sus objetivos especficos se alinean en tres temas: (i) Elaboracin
de un Sistema de Inventario de GEI provenientes del sector agrario; (ii) identificacin e
implementacin de mejores prcticas para la produccin agraria; (iii) fortalecimiento de
capacidades a nivel institucional, sector pblico, privado para la mitigacin de GEI.
3.1.8

Las polticas de reforestacin en el Plan Estratgico Sectorial Multianual Actualizado


2007-2011 (PESEM)

Las metas planteadas por el Ministerio de Agricultura en su Plan Estratgico Multianual 2007
201163, en el cual se plantea como meta al 2011 mejorar la conservacin de cuencas a travs de la
reforestacin de 99,5 mil hectreas. Resulta particular que la poltica de reforestacin dentro de
dicho plan estratgico, slo se establezca bajo un objetivo de proteccin de cuencas, es decir,
dentro de una poltica de manejo del recurso hdrico y no se haya complementado con polticas
similares dentro del sector forestal, que tambin son competencia del MINAG.
Dentro del perodo 2007 2011 el MINAG planific invertir un total de S/. 350230,723 Nuevos
Soles en la reforestacin de 194,360 hectreas a travs del Proyecto Manejo de Recursos
Naturales para el Alivio de la Pobreza en la Sierra, S/. 14641,230 Nuevos Soles para la promocin
de la reforestacin a nivel de los gobiernos regionales, con una meta de 9,000 ha reforestadas
para la proteccin de cuencas, y S/. 14480,410 Nuevos Soles para reforestar un total de 5,000 ha
para la captura de carbono.64
Las metas sealadas en el citado plan deban ser alcanzadas, en el primer caso, por el Programa
Nacional de Manejo y Conservacin de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos
PRONAMACHS, ejecutado por AGRORURAL (Programa de Desarrollo Rural del Ministerio de

62

Mayor informacin en el portal del MINAG, accediendo al siguiente link: http://www.minag.gob.pe/portal/especiales/comisionmultisectorial-de-bioenergia/agricultura-y-competitividad-en-un-contexto-de-cambio-climatico


63
Ver pgina 69.
64
MINISTERIO DE AGRICULTURA, Plan Estratgico Sectorial Multianual de Agricultura 2007 2011. p 55.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

42

Agricultura), mientras que las otras dos metas mencionadas deban ser ejecutadas por la
Direccin General para la Competitividad Rural del citado Ministerio.
En lo que respecta a la meta asumida por AGRORURAL, de acuerdo al Informe de Avance del Plan
Operativo Anual 2011 - II Trimestre65, hasta ese perodo se lograron instalar 122 mil hectreas en
18 regiones, con la produccin de 230 millones de rboles. Asimismo, seala que segn el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA, la experiencia ha sido
exitosa, ubicando al Per en el primer lugar de Sudamrica y noveno a nivel mundial entre los
pases con mayor nmero de rboles plantados.
Como se ha podido apreciar, la mayor carga presupuestal del Ministerio de Agricultura en lo que
respecta al tema de reforestacin durante el perodo 2007 2011 recay en un Programa con
objetivos especficos (AGRORURAL) y no directamente en alguno de los rganos de lnea del
Ministerio, de la misma manera, tampoco se previ su articulacin con alguno de ellos.
El resultado de estos procesos en los cuales no se complementa la inversin pblica con
actividades constantes de acompaamiento y monitoreo del sector encargado de la promocin de
la actividad, traen consigo que los resultados y metas propuestas no sean lo suficientemente
sostenibles en el tiempo, en tanto, al cumplirse con la meta, el programa culmina sus labores en la
zona y abandona a la poblacin, dejndola bajo su cuenta y riesgo en las siguientes etapas del
proceso productivo. El acompaamiento y monitoreo de las poblaciones en la consolidacin del
proceso productivo denota mayor importancia cuando hablamos de plantaciones forestales, en
los cuales se hablan de ciclos de maduracin de la inversin de cuando menos ocho aos, de los
cuales los primeros resultan de vital importancia las actividades de manejo y cuidado de los
plantones instalados, pues durante dicha etapa se producen los mayores ndices de mortalidad de
los individuos instalados.
En consecuencia, la sostenibilidad ambiental y econmica de la inversin pblica en materia de
reforestacin durante el perodo 2007 2011, requiere ser complementada con un adecuado
sistema de monitoreo y acompaamiento a la obtencin de las metas planteadas, las cuales en su
gran mayora estn destinadas a la conservacin de cuencas, y por tanto a la provisin de servicios
ambientales.
El PESEM, a travs de sus instrumentos de poltica favorece en la adaptacin a los efectos del
cambio climtico; sin embargo, an queda implementar acciones y destinar esfuerzos hacia la
mitigacin de los efectos del cambio climtico. Asimismo, si bien la mejora en las tcnicas de
irrigacin puede contribuir tangencialmente a reducir las emisiones de metano originadas por el
cultivo de arroz, no se han planteado objetivos concretos, en las zonas nortes del pas los
agricultores de arroz siguen empleando tcnicas de riego por inundacin. Sobre los proyectos de
reforestacin, la falta de seguimiento de estos proyectos como una poltica real y efectiva de
Estado se ve reflejada en la falta de un documento cartogrfico que muestre la localizacin de las
plantaciones forestales y las especies utilizadas en las mismas. La nica informacin disponible
son estadsticas que muestran las superficies y especies de las plantaciones forestales por
regiones (informacin con la que cuenta la Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre al ao
2009).66 Finalmente, el PESEM, no establece ejes estratgicos para mejorar el manejo de los
residuos slidos derivados de la actividad agrcola y de la agroindustria, las prcticas de quema de
biomasa son muy utilizadas por los agricultores, sta prctica genera emisiones de metano; una
65
66

Ver pgina 21 del citado Informe.


FAO, Bioenerga y seguridad alimentaria BEFS, el anlisis de BEFS para el Per, 2010, Vol. II, p. 84.

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

43

adecuada gestin de los residuos slidos de la agricultura, permite desarrollar energas


renovables y un desarrollo sostenible del sector.
3.2

Creacin de la Direccin General de Asuntos Ambientales Agrcolas

Mediante Decreto Supremo N 031-2008-AG, se crea la Direccin General de Asuntos


Ambientales Agrarios, como la encargada de coordinar con el MINAN el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables de su competencia y proponer planes y
programas, proyectos y normas para la reduccin de la vulnerabilidad y adaptacin al cambio
climtico en el sector agrario en el marco de la ENCC.67 En ese sentido, la creacin de esta
Direccin General constituye un hito institucional al interior del MINAG, ya que por primera vez
asignan funciones especficas relacionadas con la reduccin de la vulnerabilidad y la adaptacin al
cambio climtico en el sector.
3.3

Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico y el Plan


Nacional de Gestin del Riesgo y Adaptacin a los Efectos del Cambio Climtico en el
Sector Agrario para el perodo 2012-2021.

Como parte del proceso de adaptacin al cambio climtico se debe promover la participacin del
mayor nmero de actores, de acuerdo al rol que le corresponde en el marco del reto de la
adaptacin,68 este conforma uno de los pilares del Plan Nacional de Adaptacin, el mismo que se
encuentra en proceso de elaboracin.
Es as, que mediante la Resolucin Ministerial N 0647-2008-AG, se constituy el Grupo de
Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico (en adelante, GTTSACC)
encargado de proponer la visin sectorial del cambio climtico en los sistemas productivos
agrarios del pas y recomendar medidas que orienten procesos y acciones institucionales y la
articulacin intersectorial para la adaptacin al cambio climtico mediante la reduccin de la
vulnerabilidad del agro, con la finalidad de contribuir con la seguridad agroalimentaria del Per.69
El GTTSACC es el espacio de discusin donde deberan articularse las propuestas sectoriales
relacionadas a la adaptacin al cambio climtico.
En el 2011, se actualiz la conformacin del GTTSACC, mediante Resolucin Ministerial N 01662011-AG, estableciendo que se encuentra presidido por el seor Viceministerio de Agricultura y la
Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios como Secretaria Tcnica. El GTTSACC est
conformado por las diferentes direcciones generales del MINAG, y de los Organismos Pblicos
Descentralizados del MINAG.70

67

Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link:
http://cambioclimatico.minam.gob.pe/que-podemos-hacer/datos-sobre-el-cambio-climatico/ . Informacin consultada el 04 de abril
del 2012.
68
Ministerio del Ambiente. Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climtico 2010. Pp. 24, Lima.
69
Informacin disponible en el portal web del Ministerio de Agricultura, disponible en el siguiente link: http://www.minag.gob.pe
Informacin consultada el 04 de abril del 2012.
70

El GTTSACC est conformado por un representante de las distintas Direcciones Generales del MINAG: Direccin General de
Competitividad Agraria, Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre, Direccin General de Infraestructura Hidrulica, Direccin
General de Asuntos Ambientales Agrarios; por representantes de los OPDs del MINAG: Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA),
Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA), Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL), Programa Sectorial de
Irrigaciones (PSI),Programa de Compensaciones para la Competitividad (AGROIDEAS), Autoridad el Agua (ANA); y, representantes de
las oficinas de Planeamiento y Presupuesto del MINAG y Oficina de Estudios Econmicos y Estadsticos del MINAG.

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

44

El GTTSACC, tiene un enfoque centrado en reducir la vulnerabilidad del sector agro, a travs de
procesos y acciones institucionales y la articulacin intersectorial para la adaptacin al cambio
climtico. En ese sentido, propuso la formulacin del Plan Nacional de Gestin del Riesgo y
Adaptacin a los Efectos del Cambio Climtico en el Sector Agrario para el perodo 2012-2021 (en
adelante, PLANGRACC), y mediante el Oficio N 407-2009-AG-DM el gobierno solicit el apoyo
tcnico de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO) para
la formulacin de dicha herramienta de planificacin, considerndola de prioridad nacional. Es as
que el MINAG, a travs de la Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios, conjuntamente
con la FAO Per, viene desarrollado el PLANGRACC.
El PLANGRACC, busca generar 3 productos:
Producto 1: Actores generan acciones articuladas en el sector agrario orientadas a la mejora de la
gestin de riesgos agropecuarios principalmente en la construccin de resiliencia y la reduccin
del riesgo ante los eventos climticos extremos.
Producto 2: Plataforma de informacin adecuada para la gestin de riesgos agropecuarios,
principalmente para la generacin de resiliencia y reduccin del riesgo climtico.
Producto 3: Lineamientos y estrategias adecuadas que aporten a la poltica sectorial agropecuario
para la gestin de riesgos agropecuarios en la prevencin, generacin de resiliencia, reduccin de
vulnerabilidad y adaptacin a los efectos del cambio climtico.
El objetivo del PLANGRACC al 2012 es contar con un instrumento de planificacin para el periodo
2012-2021 y hacer frente a los efectos del cambio climtico en sector agrario y contribuir con la
seguridad alimentaria, a travs de las propuestas de acciones, lineamientos de poltica y
proyectos sobre la gestin de riesgos y adaptacin al cambio climtico.
El PLANGRACC servir como un marco de referencia en la implementacin de acciones para la
reduccin de la vulnerabilidad mediante un enfoque de prevencin y planificacin para el
desarrollo agropecuario, y permitir identificar las medidas de adaptacin al cambio climtico
para contribuir con la seguridad alimentaria. Durante el 2011, se ejecutaron 24 talleres de
diagnstico a Nivel Nacional, en los cuales se fortalecieron las capacidades regionales. Estos
talleres contaron con el apoyo de los Gobiernos Regionales y de los miembros del GTTSACC. Con
la elaboracin del PLANGRACC se espera beneficiar a la poblacin de las 24 regiones del Per71,
principalmente al sector rural que vive de la pequea y mediana agricultura, quienes seran los
ms vulnerables por los eventos climticos extremos y recurrentes. Los talleres se han realizado
con xito, y contaron con la aprobacin y apoyo de gobiernos regionales y productores
agropecuarios locales.
El pasado 20 de abril el MINAG y FAO, instalaron el comit tcnico, que tendr la misin de
concluir con el Plan de Gestin de Riesgo y Adaptacin al Cambio Climtico para el Sector Agrario
2012-2021, el cual tendr una duracin de 18 meses.

71

A la fecha, se ejecutaron 24 talleres regionales de diagnstico en diferentes regiones entre ellas, Piura, Cajamarca, Madre de Dios,
San Martn, Arequipa, Junn, Moquegua, Tacna, Loreto, Amazonas y Ucayali. Informacin disponible en:
http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-minag-instalara-comite-busca-reducir-danos-agricultura-cambio-climatico-404599.aspx
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

45

3.4

El problema de estrs hdrico en el pas, en el marco de reforma del Sistema Nacional de


Gestin de los Recursos Hdricos - Ley de Recursos Hdricos Ley N 29338 y su
Reglamento D.S. N 01-201-AG

Dado la importancia de la gestin de los recursos hdricos en el sector agricultura, y dado la


vulnerabilidad del recurso a los efectos del cambio climtico, que como vimos en el captulo
anterior generadora del estrs hdrico, es importante incorporar en el presente documento, un
anlisis de las polticas publicas que en el Per se vienen dando respecto a la gestin del agua.
El segundo objetivo de la ENCC, establece que los recursos hdricos se manejan con enfoque de
gestin integrada, considerando el impacto del cambio climtico en su disponibilidad En ese
sentido, corresponde hacer un anlisis global de los objetivos de la Ley de Recursos Hdricos (LRH)
Ley N 29338, toda vez, que una adecuada gestin de los recursos hdricos que priorice su
acceso y uso sostenible, es necesario como parte del proceso de adaptacin a los efectos del
cambio climtico.
La nueva LRH tiene como objetivo principal reorganizar la estructura de este sistema, con el fin de
desarrollar y asegurar la gestin integrada, participativa y multisectorial, el aprovechamiento
sostenible, la conservacin, la proteccin de la calidad y el incremento de la disponibilidad de los
recursos hdricos.
En lo que respecto a los objetivos climticos, una de las novedades de la normatividad actual
sobre recursos hdricos es la incorporacin de un artculo en la LRH referente a la prevencin ante
efectos del cambio climtico. En ese sentido, la LRH dispone que el ANA, en coordinacin con la
autoridad ambiental, desarrolle estrategias y planes para la prevencin y adaptacin a los efectos
del cambio climtico, a nivel local, regional y nacional, as como realizar el anlisis de
vulnerabilidad de los recursos hdricos en gestin integrada con las dems organismos integrantes
del Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos.
Respecto al diseo del nuevo Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos, ste busca ser
integrado y articulado en los diferentes niveles de gobierno, en ese sentido, a nivel nacional se
encuentra el ANA como ente rector y mxima autoridad tcnico-normativa del Sistema; a nivel
local estn la Autoridades Locales de Aguas (ALA)72, y en una instancia intermedia estn los
Consejos de Cuencas73. Pero el Sistema, en su conjunto tambin cuenta con la participacin de
diversos actores, tales como, ministerios, gobiernos regionales, organizaciones de usuarios
agrarios y no agrarios, comunidades campesinas, entre otros, o se detalla en el cuadro siguiente:
GRAFICO N 2: ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DE LA AUTORIDAD NACIONAL DEL AGUA ANA

72

Las Autoridades Locales de Agua son las encargadas de administrar las aguas de uso agrario y no agrario en sus respectivos mbitos
territoriales. Estos mbitos se aprueban mediante resolucin ministerial, sobre la base de la agrupacin de unidades hidrogrficas
indivisas, conforme a la metodologa aprobada por el MINAG.
73
Los Consejos de Cuenca constituyen la instancia intermedia entre la gestin administrativa del gobierno respecto del recurso y las
instancias administrativas participativas. Son rganos de naturaleza permanente integrantes de la autoridad nacional, creados
mediante decreto supremo a iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la planificacin, coordinacin y
concertacin del aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos en sus respectivos mbitos.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

46

Fuente: Pagina web de la Autoridad Nacional del Agua - ANA


La participacin de diversos actores en el Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos,
refleja un claro avance en la institucionalidad de la gestin, ms integrada y multisectorial que sus
antecesoras. Sin embargo, en la redaccin de la ley prevalece un sesgo agrarista, y se otorga un
papel disminuido a los consejos de cuenca y gobiernos regionales.
El sesgo agrarista se ve ms claramente al analizar la estructura del ente rector del sistema. El
ANA es un organismo pblico adscrito al MINAG, responsable de dictar las normas y establecer los
procedimientos para la gestin integrada y sostenible de los recursos hdricos. El hecho de que el
ANA est adscrito al MINAG, ha sido materia de discusiones, toda vez que al ser el recurso hdrico
de vital importancia para los diferentes sectores debiera estar adscrito al MINAM. Dentro de la
estructura de la ANA, el MINAG asume la presidencia del consejo directivo y la jefatura de la ANA
est a cargo de un funcionario designado mediante resolucin suprema refrendada por el MINAG,
en ese sentido se aprecia que el MINAG mantiene el rectorado del Sistema.
Otro problema que adolece el sistema, es la falta de presupuesto destinado para sus funciones.
Las Autoridades Locales del Agua, encargadas de administrar las aguas de uso agrario y no agrario
en sus respectivos mbitos territoriales, no cuentan con los recursos suficientes, su actuacin y
capacidad de gestin es aun limitada. En ese sentido, si bien el diseo del Sistema, significa un
gran avance en la gestin del agua, es necesario que esto vaya acompaado de recursos
presupuestales para su correcta implementacin a todo nivel. Respecto a la fortaleza
institucional, como se vio antes, debe replantearse el hecho de que la gestin hdrica recaiga en el
MINAG.
En lo que respecta a la manera en como se aprob la nueva LRH, sta tiene como antecedente
inmediato a la aprobacin de los Decretos Legislativos N 1081 "Decreto Legislativo que crea el
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

47

Sistema Nacional de Recursos Hdricos" y 1083 "Decreto Legislativo que promueve el


Aprovechamiento Eficiente y la Conservacin de los Recursos Hdricos", creados en el marco de
las facultades delegadas al Poder Ejecutivo para legislar con el fin de implementar el TLC Per Estados Unidos. Es as que estos decretos fueron aprobados pese a que el Congreso vena
tramitando una nueva ley de aguas, ms completo y de mayor consenso. Los nuevos decretos
buscaban brindar facilidades a la inversin en el uso del agua, por lo que bajaban algunos
estndares sociales y ambientales con el fin de favorecer la inversin privada, afectando la
sostenibilidad de los recursos hdricos y afectando los derechos reconocidos a los pueblos
indgenas y campesinos. En ese sentido no contaban con el apoyo social ni poltico, y pronto
empezaron las oposiciones de la sociedad que peda su derogatoria.
Es en este contexto que se aceleraron en el Congreso los procesos que se venan dando para
aprobar la ley de aguas , y en el 2009 se aprueba la Nueva Ley de Recursos Hdricos, Ley N 29338,
que deroga los decretos legislativos 1081 y 1083. No obstante, el texto del Decreto Legislativo N
1081, que cre el Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos, con la Autoridad Nacional del
Agua como su ente rector, se encuentra recogido casi en su totalidad en la nueva Ley. Asimismo,
parte del Decreto Legislativo N 1083 se ha incorporado en el texto de la Ley de Recursos Hdricos.
Finalmente, se rescata el hecho de que sea una Ley del Congreso, la que regule la gestin del
recurso hdrico, lo que le da mayor fuerza normativa. Sin embargo, cabe precisar que en sus
inicios la LRH no tuvo gran apoyo poltico y social, debido en parte a los conflictos socioambientales que vena sufriendo el pas , muchos de ellos en torno a la problemtica de acceso al
agua, adems de la desconfianza generada por los decretos legislativos 1081 y 1083 que la
antecedieron. A lo anterior, se suma el hecho de que en la etapa de elaboracin de la LRH, no
hubo una participacin real de actores relevantes, razn por la cual representantes de pueblos
originarios demandaron al Congreso la derogatoria de la norma, puesto que la consideraban
contraria a los mandatos del Convenio 169 de la Organizacin Nacional del Trabajo. Otra de las
principales causas a la oposicin de esta norma es que no quedaba claro si la norma promova la
privatizacin del recurso, se argumentaba que contenan elementos que limitaran el acceso al
recurso a los grupos econmicos ms pobres, favoreciendo a los grandes inversionistas.
El reglamento, promulgado un ao despus de la LRH, establece con mayor claridad que no
hay propiedad privada sobre este importante recurso. Al respecto del reglamento de la LRH, este
ha sido elaborada contando con una mayor participacin de la gobiernos regionales y sociedad
civil; participaron la Asociacin de Gobiernos Regionales, Sociedad Nacional de Industrias (SNI),
Sociedad Nacional de Minera y Petrleo (SNMPE), universidades, colegios profesionales,
municipalidades, organizaciones no gubernamentales vinculadas con la gestin del agua, la Junta
Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego (JNUDRP) y la Asociacin de Exportadores; adems,
el documento borrador del Reglamento fue pre-publicado, y entr en consulta pblica, se
organizaron talleres de difusin y sensibilizacin en torno a su contenido.74
3.5

Sobre la gestin de los residuos slidos. Decreto Legislativo N 1065, que modifica la Ley
N 27314, Ley de Residuos Slidos y la propuesta del Reglamento de Residuos Slidos
Agropecuarios y Agroindustriales.

Mediante Decreto Legislativo N 1065, se modifica la Ley de Residuos Slidos (LRS) y se dispone
que la gestin y el manejo de los residuos slidos de origen industrial, agropecuario,
agroindustrial, de actividades de la construccin, de servicios de saneamiento o de instalaciones
74

Informacin disponible en: http://biznews.pe/noticias-empresariales-nacionales/promulgan-reglamento-la-ley-recursos-hidricos

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

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especiales, sean normados, evaluados, fiscalizados y sancionados por los ministerios u organismos
reguladores o de fiscalizacin correspondientes, sin perjuicio de las funciones tcnico normativas
y de vigilancia que ejerce la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de
Salud y las funciones que ejerce el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental del
Ministerio del Ambiente75.
Que el decreto legislativo N 1065, disponga que el MINAG, sea la institucin encargada de
normar, evaluar, fiscalizar y sancionar los residuos agropecuarios e agroindustriales, es un avance
en la integracin y articulacin de las polticas pblicas de gestin de los residuos; as cada sector
asumir la responsabilidad por los residuos que son producidos por las actividades bajo su
competencia.
En cumplimiento de lo dispuesto por la modificatoria de la LRS, el MINAG public en noviembre
de 2010, la propuesta de Reglamento de Residuos Slidos Agropecuarios y Agroindustriales, la
misma que colg en su portal, con la finalidad de recibir opiniones y sugerencias de la sociedad
civil.
Ha pasado ms de un ao desde la publicacin de la propuesta y el Reglamento de Residuos
Slidos Agropecuarios y Agroindustriales aun no ha sido promulgado, pese a que se subsanaron
las observaciones y cuenta con opinin favorable del MINAM; actualmente se encuentra en la
PCM para su promulgacin.
Los objetivos de la propuesta de Reglamento son: (i) asegurar el cumplimiento de las
disposiciones legales sobre el manejo de residuos slidos, (ii) minimizar los residuos de las
actividades agropecuarias y agroindustriales; y, (iii) promover, regular e incentivar la participacin
de la inversin privada en la gestin de los residuos agropecuarios y agroindustriales.
Respecto a objetivos climticos, el reglamento regula la gestin de estircol de los animales, que
como se vio en el capitulo anterior, es uno de los principales generadores de Oxido Nitroso, uno
de los Gases de Efecto Invernadero; en ese sentido de promulgarse el Reglamento, este
contribuir a la mitigacin del cambio climtico.
La Propuesta del Reglamento regula la gestin de los residuos del sector agropecuario en 4
momentos: (i) almacenamiento, prohibiendo el abandono de los residuos en espacios pblicos,
reas arqueolgicas, reas Naturales Protegidas, playas, zonas de amortiguamiento, ros, entre
otros, (ii) el recojo de residuos slidos haciendo uso de envases adecuados para su recoleccin,
(iii) reaprovechamiento, y/o comercializacin, dndole un nuevo uso a los residuos, (iv)
tratamiento adecuado, neutralizando sus sustancias peligrosas, facilitando su uso como fuente de
energa (biogs) y dando valor agregado. Asimismo, se prohbe la quema de los residuos vegetales
(quema de biomasa), que emite, aunque en menor medida, metano y xido nitroso. La Propuesta
de Reglamento promueve el aprovechamiento de los residuos para su utilizacin en la produccin
de biogs, biofertilizante, incentiva el uso de energa renovable, amigable al medio ambiente y
que contribuye a la mitigacin del cambio climtico
El diseo de la propuesta de reglamento resulta adecuado, se rescata que regule de manera
independiente la gestin de residuos de establecimientos avcolas, de animales mayores, de
residuos agroindustriales y los residuos de la actividad forestal; toda vez, que los procesos de
75

Antes de la modificacin, el artculo 6 de la Ley de Residuos Slidos no estableca la obligacin de los sectores, de normar la gestin
y el manejo de los residuos slidos producido por los diversos sectores. Solo estableca la obligacin de regular, fiscalizar y sancionar.
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49

almacenamiento, recojo, reaprovechamiento y tratamiento varan dependiendo del tipo de


residuos y de quien lo genera.
El Estado tiene un modelo de economa social de mercado, en ese sentido ha pasado de tener un
rol intervencionista de la economa a un rol subsidiario, regulador y promotor, siendo los
privados, en el ejercicio de su libre iniciativa, los llamados a ser el motor del crecimiento. En ese
sentido, es rescatable que la Propuesta de Reglamento incorporare este rol promotor,
encargando a las municipalidades provinciales y distritales la misin de facilitar la inversin del
sector privado en la gestin y manejo de residuos slidos de la actividad agropecuaria y
agroindustrial. De la lectura del artculo 47 y 48 de la propuesta normativa, se presupone que la
gestin de residuos slidos resulta atractiva al sector privado, por lo que las municipalidades
asumen un rol poco activo; sin embargo, dado que uno de los objetivos principales de la
propuesta normativa es promover, regular e incentivar la participacin de la inversin privada, lo
normado resulta insuficiente para cumplir a cabalidad los objetivos.
3.6

Sobre la generacin de energa a partir de la biomasa. Propuesta del Plan Nacional de


Agroenerga 2009 2020.

Mediante, Resolucin Ministerial N 0315-2009-AG, se constituye el grupo de trabajo en


Agroenerga, el cual tiene la misin de desarrollar la Estrategia Nacional de Agro-Energa.
Al respecto, el MINAG, en su portal web, public la propuesta a fin de recibir aportes y
comentarios. La propuesta ha recibido los comentarios de todos los actores vinculados al tema al
interior del pas, y actualmente se encuentra en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
para su correspondiente aprobacin.
Dicho Plan constituye una herramienta de suma importancia porque establece requisitos y
criterios mnimos de sostenibilidad ambiental y social que debern implementar los gobiernos
regionales en la produccin de las fuentes agro-energticas. Entre sus objetivos el plan busca
minimizar los impactos en la seguridad alimentaria y en la conservacin de los recursos naturales.
Pero su principal objetivo es favorecer el uso de la biomasa como fuente de energa, focalizando
su accionar en beneficio de las reas rurales y la promocin de nuevos mercados. Cabe precisar
que actualmente la biomasa del sector agrario en Per es una fuente tradicional de energa que
representa el 20 por ciento de la energa primaria consumida en el pas, lea y bosta
principalmente, siendo en muchas reas rurales la nica fuente de energa y calefaccin.
Pero la promocin no planificada de esta biomasa perjudica la conservacin de ecosistemas ya
que pueden ser un factor de deforestacin y degradacin de la calidad ambiental, as como de
mayores emisiones de GEI a la atmosfera. A largo plazo, el plan busca aprovechar la oportunidad
generada por el inters mundial en fuentes de energa alternativas, nuevos mercados ambientales
y generar inversin en este sector.
3.7

El proceso de mejora del marco normativo forestal y la funcin de los recursos forestales
en un escenario de cambio climtico. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N 29763) y
el Plan de Reforestacin.

La funcin de los recursos forestales respecto al cambio climtico ha seguido un proceso de


evolucin, que va desde considerarlos en los primeros aos slo como simples herramientas para
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

50

la captacin y fijacin de carbono (promocin de las actividades de reforestacin), para luego ser
valorados de una manera ms integral, identificando entonces procesos ms complejos que no
slo se centran en la cantidad de carbono que pueden captar o fijar, sino tambin en la
importancia de su conservacin o mantenimiento en pie, es decir, que stos no sean afectados.
Queda claro hoy en da que todo impacto significativo (degradacin o deforestacin) sobre los
ecosistemas boscosos se traduce en una prdida de los servicios que brindan estos ecosistemas,
lo cual repercute directamente en las poblaciones ms pobres que aprovechan directamente
estos servicios o productos forestales. A lo anterior se aade el impacto significativo derivado de
las emisiones de GEI y el cambio climtico. Asimismo, se ha ampliado nuestra perspectiva y
comenzamos a internalizar que los bosques entonces no slo tienen importancia para la
mitigacin, sino tambin para la adaptacin al cambio climtico.
Bajo esa perspectiva, el Per no ha sido ajeno a estas discusiones y a lo largo de estos ltimos
doce aos ha venido implementado una serie de polticas implcitas o explcitas que han servido
para impulsar y potenciar el valor de nuestros recursos forestales tal y como ha sido reseado en
el captulo anterior en el presente documento. Sin embargo, la conjuncin del potencial de
recursos primarios que posee nuestro territorio (minera, hidrocarburos, gas natural), as como la
estabilidad social y econmica que nos ha caracterizado en los ltimos 10 aos, ha generado que
la explotacin de nuestros recursos naturales (renovables y no renovables) incremente su
atractivo para los inversionistas. Adicionalmente a ello, debemos indicar que el incremento del
precio internacional de algunos commodities, como el oro por ejemplo, ha generado el
incremento de la minera aurfera aluvial de una manera desordenada, llegando a afectar incluso
reas forestales.
Tenemos entonces que a lo largo de estos ltimos doce aos nuestros recursos forestales se han
visto afectados por una serie de procesos que no slo implican cambios o modificaciones en la
poltica forestal o ambiental del pas, sino que debido a las polticas de desarrollo y explotacin de
recursos naturales, se han creado situaciones jurdicas que vienen afectando la gestin y
aprovechamiento sostenible de los bosques, ya sea por la decisin poltica de implementar
mejores vas de comunicacin con la Amazona (infraestructura vial), incrementar la oferta
energtica (represamiento de ros en Amazona para hidroelctricas), cambio de uso de la tierra
(agricultura migratoria en reas forestales), y hasta el incremento de amenazas como la
deforestacin por actividades ilcitas (minera ilegal).
En consecuencia, a continuacin nos enfocamos en algunos de los ms importantes procesos que
incluyen polticas pblicas, marco normativo y reformas institucionales, que vienen afectando la
cobertura forestal de nuestro pas, y en consecuencia teniendo un impacto sobre el cambio
climtico y las opciones de desarrollo de nuestro pas:
i.

Proceso de mejora del marco normativo Ley Forestal y de Fauna Silvestre - Ley N 29763,
reforma institucional (nacional sectorial y descentralizacin) y definicin de una poltica
nacional forestal;76

ii.

Polticas de reforestacin;

iii.

Desbosque, actividades extractivas e infraestructura;

iv.

Cambio climtico y bosques desde una nueva perspectiva: Promocin e incentivos a la


conservacin y el manejo forestal

76

La Ley N 29763 fue publicada el 22 de julio de 2011, y su vigencia y aplicacin total est sujeta a la aprobacin de su Reglamento.
Slo se encuentran vigentes los artculos relacionados al Servicio Forestal.
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51

Antes de dar inicio al anlisis de cada uno de los temas identificados, as como a las diversas
polticas que ellos albergan, debemos indicar que al referirnos al sector forestal77 estamos
considerando como parte de l a los recursos forestales, sus ecosistemas y los servicios
ambientales que ellos proveen, de acuerdo como se define en el artculo 2 de la Ley N 27308,
Ley Forestal y de Fauna Silvestre78. A mayor abundamiento, la nueva legislacin forestal y de
fauna silvestre dispone que sean objeto de trabajo y materia de anlisis del sector forestal un
conjunto de recursos naturales y actividades econmicas que pasamos a explicar en el cuadro a
continuacin:

Patrimonio
forestal y fauna
(Art. 4)

Actividades
forestales y
de fauna
silvestre
(Art.5)

Los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetacin silvestre.


Los recursos forestales y de fauna silvestre mantenidos en su fuente.
La diversidad biolgica forestal y de fauna silvestre, incluyendo sus recursos
genticos asociados.
Los bosques plantados en tierras del Estado.
Los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetacin
silvestre.
Las tierras de capacidad de uso mayor forestal y tierras de capacidad de uso mayor
para proteccin, con bosques o sin ellos.
Los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetacin
silvestre en tanto sean objeto de aprovechamiento econmico.

La administracin, investigacin, conservacin, proteccin, monitoreo, restauracin,


evaluacin, manejo, aprovechamiento, poblamiento, repoblamiento y mejoramiento del
patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nacin.
La forestacin y reforestacin.
El manejo de la flora y fauna silvestre in situ y ex situ.
Las actividades agroforestales y silvopastoriles en tierras de capacidad de uso mayor forestal
o de proteccin.
Coadyuvar a la provisin de los servicios de los ecosistemas forestales y otros sistemas de
vegetacin silvestre.
El aprovechamiento econmico no consuntivo de los paisajes de los ecosistemas forestales y
otros ecosistemas de vegetacin silvestre.

3.7.1 Antecedentes (2007 2012)


Para entender el contexto del sector forestal peruano de los ltimos cinco aos, hay que
considerar como procesos claves el de reforma estatal generado a partir de la suscripcin del
Acuerdo de Promocin Comercial con los Estados Unidos, as como la construccin de una nueva
propuesta de poltica y ley forestal y de fauna silvestre, la cual finalmente fuera aprobada
mediante Ley N 29763.
a. El Acuerdo de Promocin Comercial y el sector forestal peruano

77

No se ha tomado en cuenta dentro del anlisis a las reas Naturales Protegidas por el Estado, por cuanto ellas se encuentran
reguladas por una ley especial, ley N 26834.
78
Artculo 2.- Definicin de recursos forestales, fauna silvestre y servicios ambientales
2.1 Son recursos forestales los bosques naturales, plantaciones forestales y las tierras cuya capacidad de uso mayor sea de
produccin y proteccin forestal y los dems componentes silvestres de la flora terrestre y acutica emergente, cualquiera sea su
ubicacin en el territorio nacional.
2.2 Son recursos de fauna silvestre, las especies animales no domesticadas que viven libremente y los ejemplares de especies
domesticadas que por abandono u otras causas se asimilen en sus hbitos a la vida silvestre, excepto las especies diferentes a los
anfibios que nacen en las aguas marinas y continentales que se rigen por sus propias leyes.
2.3 Son servicios ambientales del bosque, los que tienen por objeto la proteccin del suelo, regulacin del agua, conservacin de la
diversidad biolgica, conservacin de ecosistemas y de la belleza escnica, absorcin de dixido de carbono y en general el
mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales.

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52

La agenda poltica del pas y en especial del gobierno entrante (2006 2011), se vio marcada por
la ratificacin y la necesidad de poner en marcha lo ms pronto posible, el Acuerdo de Promocin
Comercial - APC suscrito con los Estados Unidos79. Los compromisos asumidos por el Estado
peruano a partir del APC, significaban un reto para la administracin pblica nacional, por cuanto
se requeran que diversos sectores modernicen su gestin e impulsen polticas sectoriales
destinadas a fortalecer las capacidades de los actores ms vulnerables a la competencia generada
con el ingreso de nuevos productos y servicios al mercado nacional. El proceso de reforma a ser
implementado por el Per con motivo del APC, se vio complementado por el Protocolo de
Enmienda suscrito por ambos pases el 25 de junio de 200780, y que signific incluir dentro del
proceso de reforma al sector forestal, as como definir como fecha de vigencia del acuerdo el 01
de febrero de 2009.
El denominado anexo forestal, aprobado en el Protocolo de Enmienda tiene cuatro ejes de
trabajo: i) Fortalecimiento del manejo del sector forestal, ii) Verificacin y medidas de
observancia; iii) Subcomit de Manejo del Sector Forestal; iv) Comentarios del Pblico81.
Bajo ese contexto y ante la necesidad de proponer e implementar una serie de reformas, el
Congreso mediante Ley N 29157, deleg facultades para legislar al Poder Ejecutivo, por ciento
ochenta das (180), para legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementacin del
APC. Como consecuencia, entre enero y junio de 2008 se publicaron una serie de Decretos
Legislativos, algunos de los cuales fueron posteriormente revisados y derogados por el Congreso,
como por ejemplo: el Decreto Legislativo N 1064, referido al rgimen de tenencia de la tierra y el
Decretos Legislativos N 1090, Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Dichos decretos, fueron
cuestionados duramente y originaron la movilizacin y protesta de diversos actores sociales, en
especial de las comunidades nativas, lo que gener finalmente una polarizacin entre el gobierno
y el gremio de comunidades nativas lo que gener los lamentables sucesos de Bagua en junio de
2009.
Dentro de la cartera de Decretos emitidos hubieron importantes avances en materia ambiental,
pudindose identificar como los ms resaltantes para el sector forestal los Decretos Legislativos
N 1013 y N 1085 que significaron, respectivamente, la creacin del Ministerio del Ambiente
(MINAM) y la creacin del Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna
Silvestre (OSINFOR). Asimismo, el Decreto Legislativo 1079 mejor las condiciones para la
proteccin efectiva de las reas naturales protegidas por el Estado.
En el marco de la reforma normativa destinada a desincentivar las conductas ilcitas que afectan a
los bosques, debemos mencionar la modificacin del Ttulo XIII del Cdigo Penal, referido a los
delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales, aprobada por la Ley N 29263,
publicada el 02 de octubre de 2008, y vigente desde el 01 de abril de 2009. La norma plante el
aumento de las penas relacionadas a la extraccin, comercializacin y transporte de especies de
flora y fauna, explicitando como agravantes la afectacin de reas naturales protegidas, tierras de
comunidades nativas, as como si el mismo se desarrolla a travs de una organizacin delictiva,
entre otros.
79

El APC fue suscrito el 12 de abril de 2006, aprobado por el Congreso de la Repblica del Per mediante la Resolucin Legislativa N
28766 y ratificado por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Supremo N 030-2006-RE.
80
El Protocolo de Enmienda fue aprobado por el Congreso de la Repblica del Per mediante la Resolucin Legislativa N 29054 y
ratificada por el Poder Ejecutivo a travs del Decreto Supremo N 040-2007-RE.
81

Las principales obligaciones en materia forestal que abarcan los ejes mencionados se encuentran detallados en el anexo N 18.3.4
del Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Promocin Comercial suscrito entre Per y USA.
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53

No obstante lo sealado, an es necesario hacer nfasis en temas como el fortalecimiento de las


capacidades de las comunidades nativas para gestionar y vigilar sus bosques, mejora del marco
presupuestal para el cumplimiento de las funciones transferidas a los gobiernos regionales en
materia forestal, transparencia y vigilancia forestal, entre otros.
Actualmente, las entidades encargadas de dar cumplimiento al Anexo Forestal del APC han
elaborado y actualizado la denominada Matriz de cumplimiento del anexo forestal del acuerdo
comercial Per Estados Unidos en la cual se especifican las actividades realizadas para el
cumplimiento, as como las acciones pendientes82.
b. El proceso de creacin de una nueva poltica y ley forestal y de fauna silvestre
Luego de la derogatoria del Decreto Legislativo N 1090, generado a partir de la oposicin de los
gremios de comunidades nativas por considerarlo atentatorio contra sus derechos, y ante la
necesidad de revisar las polticas forestales y establecer un mejor marco regulatorio, el Ministerio
de Agricultura public la Resolucin Ministerial N 544-2009-AG, mediante la cual dispuso la
realizacin de un proceso nacional participativo y descentralizado para la revisin y actualizacin
de la legislacin forestal y de fauna silvestre. La implementacin de este mandato, a nivel del
ejecutivo, involucr a una serie de entidades, como el Ministerio del Ambiente, Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo, Presidencia del Consejo de Ministros, el Organismos de Supervisin
de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre OSINFOR, entre otros.
El compromiso poltico del Ministerio de Agricultura, los procesos de dilogo entablados durante
el 2009 con los representantes de los gremios de comunidades nativas a nivel nacional, y la
percepcin de los diversos actores del sector forestal, de la necesidad de mejoras estructurales,
fueron el escenario en el cual se impuls la construccin de una poltica forestal nacional y una
propuesta de nueva ley forestal y de fauna silvestre. El resultado de este proceso fue la
elaboracin de dos propuestas normativas, una poltica forestal y una nueva ley forestal,
lamentablemente ambas propuestas no han seguido el mismo derrotero. En efecto, la poltica
forestal no ha sido aprobada hasta la fecha, sin embargo la propuesta de ley, fue presentada al
Congreso de la Repblica en el primer semestre del 2010, y posteriormente aprobada mediante la
Ley N 29763 en julio de 2011, luego de que la Comisin Agraria del Congreso llevara a cabo un
proceso participativo y de consulta previa con las comunidades nativas.
En lo que respecta al proceso de consulta, debe considerarse que el mismo estuvo compuesto por
un total de 11 talleres informativos, y 2 plenarias de 4 das cada una en donde las comunidades
nativas y sus principales gremios llegaron a importantes consensos con el Congreso.
Ahora bien, el nuevo reto que debe afrontar el sector forestal es impulsar el debate para la
formulacin del Reglamento de la Ley N 29763, en tanto es un requisito indispensable para poder
implementar las reformas propuestas en el marco de la Ley N 29763, adems de constituir un
requisito para su vigencia plena, en tanto de acuerdo a la sexta disposicin complementaria final,
slo se encuentran vigentes los artculos entre el 12 y 17, 135, sexta, stima y octava
disposiciones finales complementarias, referidas en su mayora a la creacin del Servicio Forestal
Nacional SERFOR y su implementacin en el corto plazo, siendo entonces que las dems
disposiciones de la ley slo tomarn vigencia al da siguiente de la publicacin de su Reglamento.
82

El documento puede ser visualizado y descargado ingresando a la siguiente direccin electrnica:


http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=56&Itemid=79
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54

Debemos mencionar que durante el proceso de participacin y consulta de la ahora Ley N 29763,
tambin se encontraba en el Congreso cuando menos dos proyectos de Ley sobre los Servicios
Ambientales ante la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y
Ecologa. EL trabajo de dicha Comisin slo logr alcanzar un total de 04 audiencias pblicas a niel
nacional y concluy con la propuesta de un texto sustitutorio, sin embargo, pese a los esfuerzos
de la Comisin, el pleno del Congreso no logr debatirla durante su mandato (2006 2011), lo
que en consecuencia, al instalarse el nuevo Congreso en julio de 2011, motiv su archivamiento
de acuerdo al Reglamento del Congreso83. Es importante resaltar que a la fecha, el Congreso ha
vuelto a impulsar el debate sobre la necesidad de una Ley de Servicios Ambientales, a travs de
una propuesta elaborada por la actual Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos,
Ambiente y Ecologa.
3.7.2

Ley forestal y de fauna silvestre Ley N 29763- . Herramienta para la asignacin de


derechos a pequeos titulares del bosque y una opcin para combatir la agricultura
migratoria

A manera de introduccin, podemos sealar que de acuerdo al documento El cambio climtico


para los responsables de polticas forestales, publicado por la Food and Agriculture Organization
(FAO), dentro de las polticas forestales con impacto en la mitigacin del cambio climtico
podemos considerar aquellas destinadas a la retencin de carbono, tales como la forestacin,
reforestacin y restauracin forestal, asimismo debemos considerar aquellas que tienen por
objetivo la conservacin de reservas forestales, como la promocin del ordenamiento de los
bosques, la promocin de las actividades de impacto reducido, manejo de fuegos, plagas, entre
otros. En lo que respecta a adaptacin, tenemos entre otras medidas la prevencin de la
fragmentacin del paisaje y la mejora de los corredores de biodiversidad, el fortalecimiento de las
capacidades de las organizaciones comunitarias para mejorar la gobernanza, diversificacin de
productos, entre otros.
El documento seala otras opciones, las cuales se reflejan mucho ms didcticamente en el
siguiente cuadro:

83

Una posible explicacin para que el proyecto de ley de servicios ambientales no haya sido discutido por el pleno del Congreso, es
que ya se encontraba comprometido con impulsar el proceso de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, lo que implic una serie de
esfuerzos, tanto tcnicos como econmicos, tanto del sector pblico como de la cooperacin internacional. Asimismo, la propuesta de
ley forestal, dado el proceso participativo y de consulta, fue el ms meditico durante el ltimo ao del perodo parlamentario 2006
2011.
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Cuadro N 10
Ejemplos de medidas de mitigacin y adaptacin en el sector forestal
OPCIONES DE MITIGACIN

OPCIONES DE ADAPTACIN

Retencin de carbono mediante aumentos en


los bosques, rboles y la mejora de existencias
de carbono

Reduccin de la vulnerabilidad y
fortalecimiento de la capacidad de adaptacin
de los rboles y los bosques especialmente en
los ecosistemas forestales frgiles

1.1

Forestacin, reforestacin y restauracin


forestal

1.1 Ordenacin de la biodiversidad forestal

1.2

Aumento de la cubierta forestal en los sistemas


de explotacin agrcola (agrosilvicultura), los
paisajes rurales y las ciudades

1.1.1 Escoger las procedencias ms adecuadas y


promover las especies adaptables

1.3

Incremento de las existencias de carbono y la


capacidad de absorcin por medio de
prcticas silvcolas

1.1.2 Proteger las formaciones forestales maduras

1.3.1 Empleo de tcnicas silvcolas para


aumentar la productividad de los bosques
y las existencias de carbono
1.3.2 Aumentar el contenido de carbono del suelo

1.1.3 Proteger grupos funcionales y especies clave

Conservacin de reservas forestales de


carbono mediante la reduccin de la
deforestacin y degradacin de los bosques
2.1 Tratamiento de los impulsores de la
deforestacin
2.2

Promocin de la ordenacin sostenible de los


bosques y la tierra
2.2.1 Implementacin de explotacin maderera
de impacto reducido

2.3

Conservacin eficaz de reas forestales


protegidas

2.4
2.5

Manejo integral del fuego en los bosques y en


Control de plagas y enfermedades

Sustitucin usando productos madereros

1.1.4 Proteger los refugios climticos y especies


ms amenazadas fuera de su hbitat
1.1.5 Evitar la fragmentacin del paisaje y
mejorar los corredores de biodiversidad
1.2 Mantenimiento de la salud y vitalidad forestal
para reducir la vulnerabilidad
1.2.1 Control de plagas y enfermedades
1.3 Mejora del control y la extincin de incendios
1.3.1 Control integrado de incendios en bosques
y en tierras adyacentes no forestales
1.4 Adaptacin de prcticas de ordenacin forestal
1.4.1 Minimizar los riesgos de las alteraciones
forestales derivadas de la subida del nivel
del mar y eventos extremos (por ejemplo,
arbolado volteado por el viento, erosin,
desprendimiento de tierras, etc.)
1.4.2 Seleccin de especies, preparacin
del suelo, plantacin, mezcla, cuidados
culturales, operaciones de aclareo, etc.

3.1

Sustitucin de acero, hormign, aluminio


y plstico de forma sostenible con productos
madereros aprovechados legalmente

Reduccin de la vulnerabilidad y
fortalecimiento de la capacidad de adaptacin
de las comunidades que dependen de los
bosques

3.2

Uso de bioenerga basada en la madera


producida de manera sostenible para
sustituir a los combustibles fsiles

2.1 Refuerzo de los mecanismos locales de


supervivencia
2.2 Fortalecimiento de las capacidades de las
organizaciones comunitarias para mejorar la
gobernanza
2.3 Diversificacin de los productos relacionados
con los bosques y las oportunidades de

Fuente: Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura, "El cambio climtico para los responsables de las polticas
forestales", 2012, p.5.

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56

Bajo las polticas forestales con impacto en el cambio y mitigacin del cambio climtico as como
de acuerdo a los elementos de evaluacin de polticas, consideramos importante evaluar algunos
aspectos de la Ley N 29763, Ley forestal y de fauna silvestre, la cual trae consigo una serie de
reformas que significan una serie de retos para el pas, y muchas de ellas de implementarse,
aportaran a los esfuerzos de mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Al respecto, este tipo
de polticas requiere primero mejorar y fortalecer el marco institucional y la capacidad de los
actores pblicos encargados de llevar a cabo estas reformas. Ms aun considerando que
actualmente las autoridades encargadas de implementar las polticas forestales se encuentran en
una situacin gravsima de falta de fondos y capacidades en el ejercicio de sus funciones
forestales.84
Es as que hemos escogido para efectos del presente anlisis de poltica una de las medidas ms
relevantes en torno a la implementacin de la Ley 29763. Nos referimos a aquella por la cual el
Estado peruano buscar identificar aquellas reas donde determinados usuarios de bosques
vienen realizando actividades econmicas (como es el caso del caf) que no se han encontrado
comprendidas dentro de lo que comprenda el sector forestal. Identificando dichas actividades
mediante un proceso acucioso, el Estado buscar formalizar y estabilizar la existencia de
actividades agroforestales, de manejo de bosques remanentes o realizacin de actividades
consuntivas que puedan ser soportadas por determinados ecosistemas. De esta forma se podran
destinar acciones de comando control hacia esas zonas, pero adems (y sobre todo) se podran
canalizar incentivos referidos a la valorizacin de las reas como parte de una poltica de cambio
climtico y bosques.
En ese sentido, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley N 29763, propone una serie de mejoras
al modelo de ordenamiento y zonificacin del patrimonio forestal, as como al sistema de
concesiones y a la implementacin de tcnicas de manejo forestal adecuadas de acuerdo al
impacto de la actividad e intensidad de inversin. Asimismo, dispone la prohibicin del cambio de
uso de la tierra de aptitud forestal para fines agrarios.
A ello se aaden criterios y un marco regulador referido a la utilizacin de las tierras con
capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivo permanente (reas no forestales) que
cuentan con cobertura vegetal; en esos casos, la norma exige: (i) La intervencin del Ministerio
del Ambiente (opinin previa favorable en caso de afectacin de tierras pblicas) o del gobierno
regional (opinin previa favorable en caso de tierras privadas); (ii) Observancia de la zonificacin
ecolgica y econmica (tierras pblicas) o la microzonificacin (tierras privadas); y, (iii) Conservar
por lo menos el 30% de la cobertura vegetal.
Con sta poltica se busca reducir los procesos de deforestacin originados por actividades
agrcolas durante los ltimos aos, las cuales han significado de acuerdo al Plan Estratgico
Sectorial Multianual 2007 2011 del Ministerio de Agricultura una tasa anual de deforestacin
aproximada de 149,632 ha, producidas principalmente por la agricultura migratoria (conversin
de uso de las tierras boscosas hacia fines agropecuarios, debido a la migracin de los agricultores
desde la sierra a la selva) que han venido afectando la Amazona peruana.85

84

Desde hace 3 aos, cuando comenzaron las transferencias de funciones forestal y de fauna silvestre a los gobiernos regionales, se ha
venido reclamando desde los propios gobiernos regionales (Ej.: Loreto mediante comunicaciones formales) que no se han derivado
los recursos necesarios para ejercer las funciones forestales y de fauna silvestre.
85
Ministerio de Agricultura, Plan Estratgico Sectorial Multianual 2007 2011, p.24 - 25.
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57

Sobre el diseo de la poltica, si bien es cierto el proceso de reglamentacin de la Ley N 29763 se


encuentra en sus primeros pasos86, queda claro que uno de los temas importantes a considerar en
dicho proceso ser el anlisis de las causas de la deforestacin por agricultura migratoria.
Se deber observar que en virtud del marco de titulacin de tierras y por una laxitud en la
implementacin de la legislacin forestal, se ha venido legalizando la deforestacin en razn de
las polticas agrarias. Se ha generado as el incentivo perverso de entender que para obtener un
ttulo de propiedad en reas rurales se deben instalar mejoras, las cuales han sido valoradas de
la misma manera si es que ellas son realizadas en zonas de costa, sierra o selva, lo que ha
significado en esta ltima regin que los pobladores decidan rozar y quemar grandes extensiones
de tierras de aptitud forestal para poder instalar sus parcelas agrcolas, y de esa manera acceder
al rgimen de propiedad agraria rural.
En ese sentido, el nuevo marco forestal busca implementar los mecanismos de asignacin de
derechos, que respondan a las necesidades reales de los pobladores que hoy en da se encuentran
en los bosques y en las zonas de frontera de bosques. Para responder a estas necesidades, la
mencionada Ley N 29763 ha creado la posibilidad de otorgar derechos a pequeos tenedores de
tierras de aptitud forestal (hasta 100 ha) para que instalen sistemas agroforestales o aprovechen
reas consideradas como bosques remanentes, comprometindose a la ejecucin de actividades
que aseguren el mantenimiento de la cobertura forestal asignada a cada titular.87 Dichas figuras
de asignacin de derechos sobre recursos forestales, resulta novedosa al amparo de las normas
forestales, pues hasta la fecha la normativa no prevea modalidades de acceso similares.
Si bien es cierto que estas nuevas modalidades de acceso a los recursos forestales para los
pequeos titulares, abre una puerta para que los procesos de saneamiento territorial en selva
puedan contar con una herramienta distinta a las del rgimen exclusivamente agrario, resulta
imprescindible que durante el proceso de reglamentacin se establezcan claramente las
caractersticas mnimas de lo que implica la sostenibilidad y conservacin de los recursos
forestales, as como estructurar los mecanismos necesarios para realizar una adecuada y eficiente
asignacin de derechos, control y supervisin. Cabe mencionar que en lo que respecta al
otorgamiento de estos derechos, la competencia ha sido asignada a las autoridades regionales
forestales y de fauna silvestre, mientras que la supervisin quedara en manos del Organismo de
Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), tal y como se desprendera
del artculo 3 del Decreto Legislativo N 1085.88
86

Fue convocado de forma oficial mediante la promulgacin de la Resolucin Ministerial N 048-2012-AG, del 21 de febrero de 2012.
Artculo 63. Cesin en uso para sistemas agroforestales (Ley N 29763)
Procede el otorgamiento de cesin en uso en el caso de sistemas agroforestales en las zonas de produccin agroforestal, silvopecuaria
o recuperacin. En estos casos, la autoridad regional forestal y de fauna silvestre suscribe contratos de cesin en uso en tierras de
dominio pblico, en superficies no mayores a cien hectreas, con las condiciones y salvaguardas establecidas por el SERFOR y en el
marco de la presente Ley y su reglamento, respetando los derechos adquiridos.
Artculo 64. Cesin en uso en bosques residuales o remanentes (Ley N 29763)
En zonas determinadas como bosques residuales o remanentes, procede el otorgamiento, por la autoridad regional forestal y de fauna
silvestre, de cesiones en uso a favor de pobladores locales asentados que cuentan con ttulo o posesin sobre las zonas adyacentes a
dichos bosques, de acuerdo a las condiciones establecidas en el reglamento de la presente Ley. Dicha cesin en uso tiene la finalidad
de conservar la cobertura forestal y aprovechar los bienes y servicios en tales reas sobre la base de contratos de cesin en uso por
cuarenta aos renovables, en superficies no mayores a cien hectreas. En caso de que se busque aprovechamiento comercial de los
bienes o servicios ambientales, contar con el correspondiente plan de manejo.
88
Artculo 3.- De las Funciones
El OSINFOR, tendr las siguientes funciones:
3.1 Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de los ttulos habilitantes otorgados por el Estado, as como las obligaciones y condiciones
contenidas en ellos y en los planes de manejo respectivos. Considrese ttulos habilitantes para efectos de esta Ley, los contratos de
concesin, permisos, autorizaciones y otros, que tengan como objetivo el aprovechamiento sostenible y la conservacin de los
recursos forestales y de fauna silvestre; as como los servicios ambientales provenientes del bosque.
87

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

58

Ahora bien, para asegurar el cumplimiento de las actividades de supervisin, resulta necesario
implementar un rgimen que permita realizar el seguimiento de los derechos otorgados, ms aun
tomando en cuenta el nmero de contratos de cesin en uso a otorgar, as como los instrumentos
de gestin o manejo forestal que les sern exigidos o monitoreados.
Actualmente la implementacin de las polticas forestales que pretenden asignar derechos a
pequeos titulares de reas forestales (no ms de 100 ha), se encuentra en proceso de
reglamentacin. De otro lado, a la fecha aun existen procedimientos de titulacin de tierras en la
selva peruana bajo normas de acceso a la tierra agraria, es decir, que premian con titulacin a la
deforestacin de tierras con aptitud forestal en lugar de sancionarlas como es debido. En
consecuencia, es eminentemente urgente la implementacin del marco normativo de la Ley
29763 con la reglamentacin de dicha norma, as como con la implementacin de una reforma en
el marco de titulacin de tierras para la Amazona peruana, dado que las normas con las que se
viene titulando a la fecha dirigen incentivos perversos que provocan deforestacin y degradacin
forestal.
Asimismo, se requiere definir la forma como se tramitarn los procedimientos administrativos en
curso sobre titulacin de tierras en Amazona89, en virtud a que casi en su mayora estn
sustentadas en una base legal proveniente de la norma de registro de predios rurales, Decreto
Legislativo 667 y normas complementarias y modificatorias, que favorecen la deforestacin y
degradacin en su implementacin en zonas forestales, en especial la Amazona peruana y que
entran en directa contradiccin con lo estipulado por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Como se ha descrito anteriormente, sern las autoridades regionales forestales y de fauna
silvestre las encargadas de implementar los contratos de cesin en uso para la implementacin de
sistemas agroforestales, as como para el aprovechamiento de bosques remanentes, sin embargo,
debemos considerar que a la fecha la mayor parte del financiamiento para la ejecucin de las
funciones en materia forestal han pretendido ser sostenidas a partir de la contraprestacin que
pagan los titulares de derechos de aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre, el
cual no ha sido suficiente para ejecutar al menos las acciones de control y supervisin de aquellos
derechos otorgados al amparo de la Ley N 27308, los cuales slo abarcan hasta la fecha menos
de 10 millones de hectreas.
Debemos tener en cuenta tambin, que los procesos de saneamiento de la propiedad rural a gran
escala, durante la ltima dcada, han sido financiados a travs de crditos otorgados por la banca
multilateral. A la fecha estos crditos no han sido renovados, por lo que el Estado peruano ha
tenido que paralizar estos procesos de saneamiento. A ello debemos indicar que el procesos de
saneamiento de la propiedad rural, fue transferido a los gobiernos regionales, quienes slo
habran recibido la funcin y el acervo documentario, mas no los fondos ni las capacidades
necesarias, pues al momento de la transferencia, se encontraba en negociacin el otorgamiento
de otro nuevo crdito para culminar los procesos en la selva peruana.
El OSINFOR podr ejercer sus funciones de supervisin y fiscalizacin a travs de personas naturales o jurdicas de derecho privado,
especializadas en la materia, pudiendo recurrir a herramientas tecnolgicas. Para ello implementar un Registro Administrativo de
personas naturales y jurdicas de derecho privado que se encuentren debidamente acreditadas para llevar adelante estas funciones. El
Reglamento establecer los requisitos para esta acreditacin. (el subrayado es nuestro)
89
De acuerdo a estudios sobre titulacin de tierras en la Amazona peruana, como los de (BALDOVINO, S. 2010) en el Manual de
Derecho Ambiental de la SPDA, el Estado peruano contina permitiendo con la legislacin sobre tierras la titulacin de tierras con fines
agropecuario en Amazona que han sido anteriormente deforestadas. Esto pese a que existen mandatos legales en contra desde la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre vigente, Ley 27308, que seran mejorados con la implementacin de la Ley 29763, nueva Ley Forestal y de
Fauna Silvestre.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

59

Ante este panorama, se deben fortalecer adecuadamente las funciones de los gobiernos
regionales, tanto en materia forestal como en saneamiento de la propiedad rural, dejando
espacio al ingreso de las nuevas polticas sobre tenencia de los bosques que pretende impulsarse
a partir de la Ley N 29763.
Desde las instancias regionales se cuenta con inters en formalizar la propiedad rural bajo nuevas
reglas de juego e incentivos, sin embargo, a la fecha no se ha podido dotar de las capacidades
tcnicas y presupuestales desde el Estado central para que esta intencin, colocada como
derrotero de trabajo inclusive por instancias de coordinacin interregional como el Consejo
Interregional Amaznico CIAM90, cuenten con el adecuado impulso desde las instancias de
decisin de poltica y financiamiento. Se espera que con el impulso de un marco normativo
forestal renovado este apoyo llegue tambin.
De la misma manera se debe disear un adecuado sistema de monitoreo y supervisin que
responda a las caractersticas de los derechos de cesin en uso que se pretenden entregar como
producto de la aplicacin de la nueva ley forestal.
Sobre el apoyo poltico social a la Ley N 29763, cabe precisar que la Ley ha sido producto de un
proceso iniciado por el Poder Ejecutivo durante el segundo semestre del ao 2009 y que culmin
con la presentacin de un proyecto de ley ante el Congreso de la Repblica en mayo de 2010.
Durante este proceso participaron coordinadamente profesionales de los Ministerios de
Agricultura, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio del Ambiente y la Presidencia
del Consejo de Ministros, a travs del Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de
Fauna Silvestre. El citado proceso const de tres etapas:
Primera. De consulta de los lineamientos de poltica y normativa forestal, en donde se
identificaron las grandes reas de inters del conjunto de actores vinculados a la gestin
forestal.
Segunda. De construccin participativa y descentralizada de la poltica nacional forestal y de
las reas de desarrollo de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Tercera. Elaboracin final de la propuesta de PNF, a ser aprobada por el MINAG, el Proyecto de
la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, a ser presentado por el Ejecutivo al Congreso de la
Repblica y los aportes consensuados para el Reglamento de la Ley presentada.
Desde el ltimo bimestre del ao 2010 y hasta el mes de mayo, la Comisin Agraria del Congreso
de la Repblica implement un proceso de consulta previa del proyecto de ley forestal y de fauna
silvestre con los pueblos indgenas a fin de dar a conocer sus alcances y recoger sus inquietudes, y
con ello propiciar el dilogo intercultural a que se refiere el convenio N 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo OIT. Finalmente, el trabajo de la Comisin Agraria culmin con la
aprobacin en el pleno de la citada Ley N 29763, la cual tiene a la fecha aun pendiente su
Reglamentacin, el cual tambin tiene previsto un proceso de participacin de los diversos
actores forestales, as como un proceso de consulta previa libre e informada a ser desarrollado
con los pueblos indgenas.
90

Respecto de las iniciativas del CIAM, ver: www.ciam.org.pe Se puede ubicar en dicha web la decisin poltica de los gobiernos
regionales amaznicos y otros gobiernos regionales aliados de apoyar el proceso de reglamentacin y puesta en marcha de la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763.
INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

60

Actualmente se viene implementando un proceso participativo para el Reglamento de la Ley


29763, en donde se espera discutir a profundidad los procedimientos para el establecimiento de
reas bajo titulacin formal en pequeos predios, y se buscar afinar la herramienta para revertir
el proceso perverso de titulacin que se ha venido llevando a cabo en toda la Amazona peruana.
3.7.3

El Plan Nacional de Reforestacin:

Como hemos sealado anteriormente, una de las primeras acciones tomadas desde las polticas
forestales en razn al cambio climtico fueron aquellas tendientes a promover las actividades de
reforestacin, a fin de incrementar la cobertura forestal y con ello la fijacin de carbono.
De acuerdo a las cifras oficiales del Ministerio del Ambiente91, la tasa de deforestacin promedio
entre 1990 2000, result ser 149,631.76 hectreas por ao, las reas deforestadas por la
agricultura significan el 44,18% de la totalidad de las hectreas deforestadas a nivel nacional, lo
que la sita como la primera causa de la deforestacin a nivel nacional.
Con el objetivo de dar respuesta a esta realidad, el MINAG aprob mediante Resolucin Suprema
N 02-2006-AG, el Plan Nacional de Reforestacin, una de las herramientas de poltica que haban
sido previstas dentro de la Ley N 27308, Ley forestal y de fauna silvestre promulgada en julio de
2000.
El Plan Nacional de Reforestacin92 advierte de la existencia de 10.5 millones de hectreas aptas
para reforestar, de las cuales 7.5 millones se encuentran en la sierra, 2.5 millones en la selva y 0.5
millones en la costa. Adems hace hincapi en la falta de incentivos para la reforestacin en el
pas, el escaso aporte al producto bruto interno del sector forestal, los bajos niveles de
produccin y exportacin maderable proveniente de plantaciones, entre otros.
Como se ha sealado anteriormente, el plan nacional de reforestacin marc una hoja de ruta en
lo que respecta a la planificacin en el sector agricultura, lamentablemente slo ha logrado
impulsar hasta la fecha acciones claras en el mbito agrcola, mas no en el sector forestal, al
menos si se refiere a grandes proyectos de inversin pblica.
Sin embargo el mencionado plan tambin haca mencin a la falta de incentivos y beneficios para
impulsar la reforestacin a nivel nacional. En ese contexto, el ao 2006 se promulg la Ley N
28852, Ley de promocin de la inversin privada en reforestacin y agroforestera, la cual plante
un nuevo rgimen de concesiones para el otorgamiento de tierras con fines de reforestacin,
excluyndolo del rgimen y reglas establecidas en al legislacin forestal vigente93. A pesar de que
a grandes rasgos la norma pareca flexibilizar el marco normativo para incentivar el ingreso de
inversiones en reforestacin, la norma jams fue reglamentada, hasta que finalmente ha sido
derogada casi en su totalidad por la publicada Ley N 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre que
se encuentra aun en proceso de reglamentacin.

91

Ministerio del Ambiente, Mapa de deforestacin de la Amazona peruana, captulo 4: Causas de la deforestacin, p. 92.
Ministerio de Agricultura, Plan nacional de reforestacin, p. 13.
93
En efecto la Ley N 28852 derog el artculo 28 de la Ley N 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y con ello se excluy del
rgimen forestal el otorgamiento de concesiones de forestacin y reforestacin, pasando a ser ellas otorgadas segn las reglas que se
propondran a partir de la reglamentacin del nuevo sistema de concesiones propuesto por la norma derogatoria, la cual increment el
nmero de aos de vigencia de las concesiones de 40 a 60 aos, as como una serie de beneficios e incentivos atractivos para la
inversin en el sector.
92

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

61

La Ley N 29763 ha exceptuado de su derogacin los artculos 1 y 3 de la Ley N 28852, los


cuales, respectivamente, declaran de inters nacional la reforestacin y agroforestera, y otorgan
beneficios que le reconocen a la actividad agrcola los Decretos Legislativos N 662, 757 y la Ley
N 27360. Las mencionadas normas establecen una serie de beneficios para la inversin, como la
posibilidad de suscribir contratos de estabilidad jurdica (DL N 662), as como obtener beneficios
tributarios y flexibilidad en las regulaciones referidas al rgimen tributario y laboral (Ley N
27360).
En este punto del anlisis corresponde indicar otros objetivos estratgicos del plan nacional de
reforestacin que no han sido desarrollados a la fecha y que vienen retrasando el desarrollo de las
inversiones en materia de reforestacin, as tenemos entre otros: i) la implementacin de un
catastro de tierras disponibles para plantaciones forestales; ii) establecimiento de un programa de
mejora tecnolgica; iii) creacin del fondo de inversin de plantaciones forestales; iv) aplicacin
de una poltica de mecanismos e incentivos financieros; v) instrumentar mecanismos de pagos por
servicios ambientales provenientes de plantaciones, entre otros. En consecuencia, existen
pendientes aun una serie de iniciativas plasmadas en el plan nacional de reforestacin, que no
han venido siendo desarrolladas por los diversos sectores, en especial del sector agricultura, por
lo que resulta necesario incorporarlas dentro del debate y la agenda nacional a fin de impulsar las
inversiones sostenibles en materia de forestacin y reforestacin.
Con motivo de la reciente modificacin del marco normativo forestal, se ha dispuesto la creacin
del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre - SERFOR, rgano tcnico especializado adscrito
al Ministerio de Agricultura, quien tendr encargado como funcin principal la gestin coordinada
con los gobiernos regionales del acceso, administracin y control de los recursos forestales y de
fauna silvestre.
En razn de los procesos de descentralizacin, la Ley N 29763 reconoce que la gestin de los
recursos forestales es ejecutada principalmente por los gobiernos regionales, recayendo
principalmente en el SERFOR las funciones de coordinacin, planificacin nacional del sector
forestal, y de construccin de mejoras del marco tcnico y normativo. En ese orden de ideas, la
institucionalidad en materia forestal viene siendo revisada, quedando aun como reto dotarlas aun
dentro de su diseo reglamentario de todos los elementos necesarios para ejercer de una manera
efectiva la promocin de las actividades de reforestacin.
Por el lado de la mejora del marco normativo y la generacin de regulaciones que se ajusten
adecuadamente a los fines ambientales y econmicos de las inversiones, la Ley N 29763 ha
diferenciado las actividades de forestacin y reforestacin de las denominadas plantaciones
forestales, y dentro de stas ltimas ha dejado claro que no se encuentran las plantaciones con
fines agroenergticos o agroindustriales, esto ultimo con la finalidad de evitar la utilizacin de
tierras de aptitud forestal con fines distintos a sus calidades y caractersticas biofsicas. Asimismo,
la mencionada Ley reconoce la importancia de las actividades de conservacin de los ecosistemas
forestales como una estrategia para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico, pudiendo la
institucionalidad forestal asignar recursos presupuestales en el desarrollo e implementacin de
planes de prevencin, educacin, entre otros.
De acuerdo a la informacin recopilada y analizada, aun existen una serie de acciones que tomar a
fin de impulsar el plan nacional de reforestacin, el cual bajo la nueva coyuntura institucional,
podr ser liderado por un rgano tcnico especializado, SERFOR, quien deber coordinar con los

INFORME NACIONAL SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL

62

diversos gobiernos regionales las estrategias de intervencin de acuerdo a las prioridades y


necesidades de cada departamento.
No se puede dejar de mencionar los avances que ha habido en los ltimos aos en lo que respecta
a incremento de hectreas reforestadas, sin embargo urge que la informacin resultante de las
acciones tomadas en los ltimos aos pueda ser sistematizada y sea parte no slo de las
estadsticas, sino que se adopten medidas de seguimiento, monitoreo y acompaamiento a fin de
que las superficies reforestadas cumplan los fines para las cuales fueron instaladas.
De la misma manera, no puede perderse de vista la necesidad de impulsar otros procesos como: i)
la generacin de incentivos y beneficios en favor de la inversin en forestacin y reforestacin; ii)
establecer las bases para la implementacin de esquemas de pagos pro servicios ambientales; iii)
impulsar las actividades e iniciativas de investigacin aplicada; iv) facilitar esquemas de
financiamiento para promover la forestacin y reforestacin, entre otros.
3.8

Desbosque e inversiones en la Amazona - Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) DL N


1078

Tal como se ha sealado anteriormente, el cambio de uso de tierras forestales ha sido


histricamente el principal impulsor de deforestacin en nuestro pas, sin embargo dada la
cartera de inversiones que se pretenden desarrollar en ella, resulta importante poner atencin a
los posibles impactos acumulativos, directos e indirectos que pueden desencadenarse en razn de
la implementacin paralela de las diversas polticas sectoriales de desarrollo que pretenden ser
implementadas en el mediano plazo por el Estado Peruano.
Sobre el particular, el libro Amazona Peruana en 202194 seala que a diferencia de otras pocas
en las que el territorio amaznico fue amenazado por el acceso a sus recursos, el panorama
futuro sera mucho ms complicado, pues existen demasiados recursos que pretenden ser
explotados al mismo tiempo, situacin que nos debe obligar a revisar los posibles impactos en el
territorio amaznico no slo desde el punto de vista de cada sector o actividad econmica, sino
con una visin de gestin del desarrollo amaznico. Dentro de las principales actividades
econmicas que afectarn el territorio amaznico, segn el citado libro, tenemos: la generacin
de energa (52 proyectos de hidroelctricas y sus respectivas lneas de transmisin), la bsqueda
de hidrocarburos, minera, construccin de carreteras, plantaciones para biocombustibles, entre
otros. Este panorama significara, de acuerdo al autor, que al 2041, se habra afectado el 91% de
la selva peruana, lo que significara un impacto sobre las reas naturales protegidas, las
comunidades nativas y reservas territoriales, que constituyen actualmente el 38% del territorio
amaznico.
Estamos entonces ante la necesidad de planificar los niveles de inversin en el territorio
amaznico, bajo una perspectiva de desarrollo y sostenibilidad de los recursos y servicios
ambientales que nos brinda. Ante esta necesidad, primero debemos tener claro entonces las
necesidades del pas y sus poblaciones amaznicas, para luego identificar las prioridades de
inversin adecuadas, las cuales deben ser sometidas en su conjunto a una evaluacin ambiental
estratgica que permita identificar los diversos impactos que generaran su implementacin en
conjunto y no por separado como se ha venido proponiendo.

94

DOUROJEANNI, Marc y otros. La Amazona Peruana en 2021, segunda edicin, 2010, p.17.

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63

La evaluacin ambiental estratgica es una herramienta de gestin ambiental incorporada en el


ordenamiento peruano a travs del Decreto Legislativo N 1078, que modific la Ley del Sistema
Nacional de Evaluacin e Impacto Ambiental (SEIA). Dicha herramienta tiene por objetivo
incorporar criterios de identificacin, prevencin, supervisin, control y correccin oportuna de
los impactos ambientales negativos que puedan generarse a partir de la implementacin de
polticas, planes programas y proyectos de nivel nacional, regional o local.
Como se ha indicado anteriormente, la evaluacin ambiental estratgica tiene por objetivo
principal identificar los impactos ambientales que se generarn con motivo de la implementacin
de una accin de gobierno, a fin de asegurar la ejecucin de las adecuadas actividades de
prevencin, mitigacin, restauracin o compensacin ambiental.
La normativa nacional reconoce que la evaluacin ambiental estratgica es un proceso previo a la
implementacin de cualquier decisin poltica, cuyos resultados no slo son la prevencin de
impactos ambientales significativos, sino que adems incorpora las diferentes visiones de
desarrollo y ayuda a la prevencin de los conflictos socio-ambientales de carcter nacional o
internacional.
Podemos tener en cuenta entonces que la evaluacin ambiental estratgica, si se deja de ver
como una herramienta de evaluacin sectorial de polticas, y se le atribuye una mayor
importancia en el desarrollo de polticas de desarrollo multisectorial, y de esa manera evitar
alcanzar las proyecciones de deforestacin al 2041 estimadas por Marc Dourojeanni, que
alcanzaran, en un escenario optimista, un total de 43,6 millones de hectreas y en el peor de los
casos hasta 70,3 millones de hectreas.95
En efecto, hasta el momento como hemos indicado anteriormente, la EAE ha sido pensada
solamente para polticas sectoriales, asignndose adems un ente competente, sin embargo no se
menciona qu pasa cuando estamos ante una serie de polticas multisectoriales que van a afectar
un mismo espacio. As tenemos, que por ejemplo si queremos ver las diversas polticas de energa
e infraestructura que impactarn nuestra Amazona, en ese caso cada sector detallar su EAE para
cada una de sus polticas, cada Ministerio por su lado, a pesar de que en la realidad ambas
podran complementarse en temas como considerar el trazo de la carretera para la lnea de
transmisin, futuras poblaciones que tendrn que ser atendidas con electrificacin rural, impacto
del trazo de la lnea de transmisin y la carretera en los recursos forestales, entre otros. Lo que
tratamos de advertir, es que dentro de nuestra legislacin referida a EAE, sern los Ministerios de
Energa y Minas y de Transportes y Comunicaciones, quienes evaluarn los impactos propios
vinculados a cada una de sus actividades, y no vern aquellos que se generarn por la conjuncin
de ambas actividades, y ello se debe a que nuestra legislacin no ha asignado a un sector en
especial la responsabilidad de realizar las EAE cuando estamos frente a polticas, planes,
programas o proyectos de diversos sectores, pero que se implementarn paralelamente o casi
consecutivamente en un mismo territorio.
No obstante la importancia de la mencionada herramienta para la planificacin de las inversiones
en la Amazona peruana, debemos considerar que requiere ser mejorada, por cuanto tal y como
est diseada actualmente, la EAE es responsabilidad slo de un sector en particular. Ello resulta
insuficiente en situaciones como las previstas para nuestro territorio amaznico, en el cual se
tienen planificadas una serie de inversiones en el mediano plazo que sern impulsadas desde
95

DOUROJEANNI, Marc y otros. La Amazona Peruana en 2021, segunda edicin, 2010, p.120.

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diferentes sectores, quienes desde su perspectiva y de manera aislada, no podrn advertir los
impactos negativos acumulativos que podrn generarse por la implementacin de cada una de las
polticas.
Ahora bien, la cuarta disposicin complementaria final del Reglamento del SEIA D.S. N 0192009-MINAM, dispone que el Ministerio del Ambiente es el encargado de definir criterios y
mecanismos generales a tener en cuenta por todo proponente para la formulacin de polticas,
planes y programas, de nivel nacional, regional o local, que puedan ocasionar impactos negativos
en el medio ambiente. Segn ello, estara en manos del citado Ministerio, conseguir que la EAE
pueda ser implementada para polticas de inversin que abarquen distintos sectores econmicos,
pero que requieran ser evaluados de manera integral debido a los impactos negativos
acumulativos que podran ocasionar. Considerando la intensidad de inversiones que se estaran
pretendiendo desarrollar durante la presente dcada en la Amazona, es de vital importancia
fortalecer nuestros mecanismos de evaluacin ambiental a fin de no impulsar procesos de
deforestacin vinculados al desarrollo y materializacin de polticas sectoriales.
La EAE, si bien es cierto es una herramienta joven en nuestro sistema de evaluacin ambiental, a
la fecha ya ha sido implementada de alguna manera en algunos proyectos vinculados a nuestro
bioma amaznico. As, podemos mencionar dos casos sui generis en los cuales la EAE no ha
guardado su elemento esencial de ser previa a la ejecucin de cualquier actividad econmica, sino
que ha sido elaborada con posterioridad al inicio de actividades, tales son los casos del corredor
vial interocenico sur CVIS y el programa de desarrollo de hidrocarburos del Bajo Urubamba
PDHBU, siendo sin duda el primero, el ms peculiar por el contexto poltico y ambiental en el que
se desarroll.
El CVIS tiene por objetivo interconectar los Estados de Acre y Rondonia en Brasil con el Pacfico,
para ello los tramos 2, 3 y 4 atraviesan los departamentos de Madre de Dios, Puno y Cusco. La
concesin del CVIS estuvo desde un inicio acompaada por serios cuestionamientos que
apuntaban bsicamente al apresuramiento poltico para que se materialice la obra en el menor
plazo posible, llegando a ser exonerada del Sistema Nacional de Inversin Pblica (rgimen
obligatorio para todo proyecto de envergadura que implique la participacin del Estado), as como
de culminar el estudio de impacto ambiental integral de todos los tramos respectivos. Todas estas
situaciones permitieron que la ejecucin de las obras haya sido iniciada en el ao 2006.
Finalmente la EAE fue culminada recin en el ao 2009 y fue elaborada por una empresa
consultora contratada por el MINAM, lamentablemente, los resultados del documento no fueron
puestos a conocimiento de la poblacin.96
Se advierte una deficiencia en el proceso de elaboracin de la evaluacin ambiental estratgica
del CVIS, por cuanto el rgano encargado de realzarla no asumi dicha responsabilidad, y le cedi
tal obligacin al rgano encargado de evaluarla y aprobarla MINAM.
La elaboracin de la EAE es responsabilidad de cada sector interesado en la implementacin de
una poltica, programa o proyecto, siendo el MINAM el encargado de evaluarlo y aprobarlo,
pudiendo introducir incluso mejoras o nuevas obligaciones que una vez aprobadas sern materia
de seguimiento, control y fiscalizacin por parte del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (OEFA).

96

PATRN, Patricia, Energa o REDD? Primero EAE Evaluacin Ambiental Estratgica en el Per: Prximos pasos, 2011, p 98-99.

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Si bien es cierto que en el caso de la CVIS las circunstancias han ocasionado que no se cumpla con
todos los objetivos de la EAE, debemos considerar que aun requiere un proceso de mejora como
el indicado anteriormente en relacin al rgano responsable de plantear y elaborar la EAE cuando
estamos frente a una poltica de desarrollo de un territorio, en el cual van a converger diversos
sectores con proyectos, programas o polticas que pueden generar impactos negativos
significativos acumulados.
Asimismo, como se ha indicado anteriormente, la EAE tiene como una de sus finalidades
identificar los posibles conflictos socioambientales que pueden generarse a partir de la
implementacin de una poltica. En ese sentido, se constituye en un proceso en el cual los
pobladores locales tienen la oportunidad de informarse adecuadamente de los posibles cambios a
los que se veran expuestos con motivo de la implementacin de una decisin de Estado, y de esa
manera participar desde un inicio del proceso de diseo de la implementacin de la poltica. Con
ello se lograra construir adecuadamente las medidas de prevencin, mitigacin y compensacin
ambiental que requeriran ser adoptadas de acuerdo a la realidad y necesidades de las
poblaciones locales.
3.9

Servicios ambientales del bosque y REDD (Reduccin de Emisiones por Deforestacin y


Degradacin) en el Per.

Considerando el potencial del Per en relacin a su cobertura forestal, es fcilmente


comprensible su inters por desarrollar en el marco de su regulacin nacional aquellas que le
permitan implementar proyectos para reducir las emisiones por deforestacin y degradacin
REDD.
De acuerdo a lo sealado anteriormente, la importante extensin amaznica que cubre el
territorio peruano actualmente se encuentra amenazada por una serie de factores como: tala
ilegal, minera, desarrollo de megaproyectos de infraestructura, exploracin de hidrocarburos,
entre otros. Tales amenazas, requieren ya no slo de la actuacin coordinada de las poblaciones
locales y del Estado, sino que adems el establecimiento de mecanismos de incentivos
econmicos adecuados que permitan revalorar los servicios ambientales que nos brinda el bioma
amaznico.
Sobre el particular, debemos considerar que el diseo de las polticas de aprovechamiento de
servicios ambientales viene siendo liderado por el MINAM, tal y como lo seala su norma de
creacin (Decreto Legislativo N 1013), as como su Reglamento de Organizacin y Funciones
(Decreto Supremo N 07-2008-MINAM). Uno de los principales puntos de la agenda ambiental
durante el gobierno anterior fue la discusin de un proyecto de ley sobre servicios ambientales, la
cual permitira aclarar las dudas que existen en torno a la titularidad de los derechos sobre los
recursos naturales y los servicios ambientales que ellos pueden brindar. No obstante los esfuerzos
del Ministerio del Ambiente, as como de los diversos actores de la sociedad civil involucrados en
el proceso, no se pudo lograr que el Congreso anterior debata el proyecto de ley elaborado por el
Poder Ejecutivo.
No obstante ello, resulta importante resaltar que durante la elaboracin de la Ley Forestal y de
Fauna Silvestre se ha pretendido proponer un aprovechamiento integral de los recursos forestales
y de fauna silvestre, as como de sus servicios ambientales, sin desconocer en este aspecto el rol
del MINAM como rgano rector.
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En el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre - N 29763, se ha desarrollado un marco


normativo que permite tener una mayor claridad respecto de los derechos y obligaciones que
pueden tener los privados respecto a los servicios ambientales generados a partir de los
ecosistemas forestales. Al despejarse cada vez ms las dudas respecto a su aprovechamiento
(incrementar la seguridad jurdica), se podrn disear los procesos de negociacin que permitan
la consecuente implementacin de esquemas de pagos por servicios ambientales, y con ello
ampliar la gama de oportunidades de financiamiento de las actividades de manejo y conservacin
de los recursos forestales y de fauna silvestre.
En trminos de mitigacin y adaptacin al cambio climtico, la incorporacin de mecanismos de
financiamiento, como los esquemas de pagos por servicios ambientales, o proyectos REDD,
permiten que las poblaciones locales o usuarios del bosque puedan obtener una compensacin
por las actividades de manejo sostenible y conservacin, que viene realizando, con lo cual se
asegura la permanencia y sostenibilidad de los recursos forestales.
Si bien es cierto la Ley N 29763 aporta en el procesos de esclarecer en algo el problema de la
asignacin de los derechos sobre los servicios ambientales generados a partir del manejo de los
recursos forestales (la norma establece que son del titular del derecho de aprovechamiento
otorgado en el marco de la legislacin forestal), tal y como hemos indicado resulta necesario aun
realizar un anlisis mayor para poder disear un esquema de pago por servicios ambientales.
En efecto, siguiendo el esquema planteado por la Ley N 29763, para el aprovechamiento de los
servicios ambientales de los ecosistemas forestales, requeriramos contemplarlo as en nuestros
planes de manejo forestal, los cuales debe ser evaluados y aprobados por la autoridad regional
forestal y de fauna silvestre. El proceso de supervisin y monitoreo, estara a cargo del OSINFOR,
tal y como se desprende de su norma de creacin (D.L. N 1085). Ahora bien, si el servicio
ambiental que se pretende aprovechar est vinculado por ejemplo al aprovechamiento de los
stocks de carbono, requerimos que el proyecto se encuentre debidamente registrado ante el
MINAM a travs de la Direccin General de Cambio Climtico, Desertificacin y Recursos Hdricos.
A pesar de las reformas introducidas, existen aun temas pendientes para la implementacin de
esquemas de pagos por servicios ambientales o proyectos REDD, entre los que podemos
mencionar: i) implementacin del ordenamiento forestal y catastro; ii) polticas pblicas con
visin integral para evitar la deforestacin y degradacin de los bosques; iii) herramientas de
contabilidad de GEI; iv) sistema de reparto de beneficios adecuado97.
No obstante lo sealado respecto a la necesidad de impulsar otros procesos vinculados a la
gobernabilidad forestal, a la fecha han existido iniciativas tempranas que pretenden implementar
esquemas de pagos por servicios ambientales o proyectos REDD.
En efecto a la fecha podemos mencionar cuando menos tres iniciativas de proyectos REDD a ser
implementadas dentro de reas naturales protegidas: Bosque de Proteccin Alto Mayo, Reserva
Nacional Tambopata Parque Nacional Bahuaja Sonene, y el Parque Nacional Cordillera Azul. Los
objetivos de los proyectos estn destinados a cubrir las necesidades de financiamiento de las
actividades de control, mitigacin y adaptacin que deben ser ejecutadas a fin de asegurar la
conservacin de la flora y fauna silvestre que ellas albergan.
97

CAPELLA, Jos y otros, REDD en el Per: consideraciones jurdicas para su implementacin, 2010, p. 11.

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Los casos mencionados, son un claro indicador de que el mercado viene impulsando la
implementacin temprana de proyectos REDD dentro del territorio nacional, sin embargo es
preciso tener en cuenta la importancia de la labor del Estado a fin de asegurar la correcta
ejecucin de los proyectos a travs del monitoreo de la deforestacin y degradacin, as como en
lo referido a la contabilidad de las emisiones de GEI, a fin de evitar una doble contabilidad.
Resulta necesario entonces, impulsar las polticas de gobernanza forestal adecuadas que aseguren
la sostenibilidad de estos esquemas de financiamiento.
En relacin al aparato institucional vinculado a la gestin de los recursos forestales y de fauna
silvestre, debemos tener en cuenta que los derechos de acceso a los recursos forestales y de
fauna silvestre son otorgados por los gobiernos regionales, quienes tambin adems aprueban los
planes de manejo, requisito indispensable para el aprovechamiento de los recursos forestales y
los servicios ambientales que ellos proveen.
En lo que respecta a la autoridad encargada del registro de los proyectos que pueden implicar
actividades de mitigacin o adaptacin al cambio climtico (REDD por ejemplo), esta recae en la
Direccin General de Cambio Climtico, Desertificacin y Recursos Hdricos, rgano no
descentralizado ni desconcentrado del Ministerio del Ambiente, situacin que obligara a todos
aquellos titulares de proyectos de mitigacin o adaptacin al cambio climtico, a realizar todo el
procedimiento de registro en Lima.
Por su parte, la supervisin del cumplimiento de las actividades de manejo forestal y la
consecuente provisin de los servicios ambientales estara de cargo del OSINFOR, quien tampoco
cuenta con oficinas desconcentradas o descentralizadas que puedan ejecutar estas labores de
monitoreo de una manera ms cercana al usuario del bosque.
Consecuentemente, podemos advertir que el centralismo aun puede significar un obstculo para
la implementacin de proyectos REDD o de esquemas de pagos por servicios ambientales. A ello
se debe sumar que al tratarse de procesos nuevos, el rgano encargado de la gestin (gobiernos
regionales) aun se encuentra en proceso de adaptacin al ejercicio de la gestin forestal y de sus
bosques, en algunos casos sin la adecuada transferencia presupuestal, personal y gestin del
conocimiento, lo que se convierte tambin en un punto en contra en lo que se refiere a la
promocin de estos tipos de mecanismos de financiamiento.
3.9.1

Programa nacional para la conservacin de bosques para la mitigacin del cambio


climtico (MINAM).

El Programa Nacional para la Conservacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico
fue creado mediante el Decreto Supremo N 008-2010-MINAM,con el objetivo general de
conservar 54 millones de hectreas de bosques tropicales en sus primeros diez aos de vigencia,
y, de modo particular, promover el desarrollo de sistemas productivos sostenibles con base en
ellos, para la generacin de ingresos en favor de las comunidades nativas y campesinas tituladas y
pobladores que viven en y alrededor de los bosques tropicales amaznicos y secos del pas.

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Para el ao 2011 el Programa cont con un presupuesto proveniente del tesoro pblico
ascendente a once millones de Nuevos Soles98, que se destinaron principalmente a impulsar la
preservacin de 300 mil hectreas de bosques primarios en Satipo (selva central).
El mecanismo de promocin utilizado por el Programa con las comunidades nativas y campesinas
tituladas de la selva central, estuvo constituido por la entrega de un bono a favor de aquellas
comunidades que se hayan comprometido voluntariamente a cuidar sus bosques. El valor de la
compensacin propuesto fue de S/. 10.00 (Diez Nuevos Soles) anuales por hectrea conservada a
travs del mecanismo de Transferencias Directas Condicionadas - TDC. El TDC es el mecanismo a
travs del cual las comunidades interesadas en formar parte del Programa, identifican el rea a
conservar y establecen un plan de inversiones en el cual se encuentran plasmados los objetivos y
actividades a las que se compromete la comunidad para obtener el beneficio.

98

Aproximadamente US$ 3 957 000 Dlares de los Estados Unidos de Norteamrica ( Valor referencial 1 Dlar = S/. 2.78 Nuevos Soles)

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. El sector agropecuario, es uno de los sectores ms vulnerables a las variaciones climticas,
lo que hace necesario la adaptacin progresiva de los sistemas agrcolas y ganaderos.
Asimismo, es un sector que contribuye en la emisin de GEI, que representan el 18.9% del
total de emisiones nacionales, adems que el Estado reconoce la posibilidad de que se
triplique la cantidad de emisiones de GEI del sector agropecuario en los prximos 40 aos.
En ese sentido, existe una compleja interaccin entre la adaptacin al cambio climtica, la
seguridad alimentaria, la mitigacin de GEI y el desarrollo econmico del sector. En los
ltimos aos el sector agropecuario ha mantenido un enfoque centrado en aumentar su
productividad, procurando que sea ms competitiva y de esta manera combatir la
pobreza que afecta a las zonas rurales del pas, donde el sustento familiar principal son las
actividades agrcolas y ganaderas. Asimismo, para satisfacer la cada vez ms creciente
demanda de alimentos es necesaria una mayor produccin lo que inevitablemente
conduce a la emisin de mayores GEI.
Con el objetivo de compatibilizar el desarrollo del sector con los procesos de adaptacin
al cambio climtico, mitigacin de GEI y seguridad alimentaria, es necesario disear
planes, programas y polticas pblicas que incorporen las variables ambientales y de
cambio climtico. Pese a que el tema ambiental es de vital importancia para el sector no
se le da la importancia debida, las polticas no son diseadas teniendo objetivos
ambientales, sino de desarrollo econmico. Resulta necesario la institucionalidad del
tema y el fortalecimiento de las capacidades del MINAG en temas ambientales y
especficamente en temas de cambio climtico.
2. Existen iniciativas desde el MINAG y sus organismos descentralizados en torno a la
adaptacin y mitigacin del cambio climtico, tales como la creacin del GTTSACC, que
viene impulsando el PLANGRACC, los programas de investigacin del INIA, la propuesta de
disear un PRONAMI, entre otras.
Sin embargo, es necesario fortalecer la institucionalidad del tema en un eje central, si
bien cada institucin impulsa iniciativas, estas no son coordinadas ni articuladas. No es
clara cul es la posicin del sector respecto a los desafos del cambio climtico. Asimismo,
de debe consolidar la informacin en temas ambientales.
3. Se debe dar un mayor impulso en la generacin de nuevas tecnologas, a travs del
fortalecimiento de instituciones como el INIA y sus Programas de Investigacin. Las
investigaciones deben ser enfocadas en promover prcticas para un uso adecuado y
sostenible de los recursos hdricos, de los suelos y de los residuos slidos agropecuarios y
agroindustriales; respecto a stos ltimos se debe promover su aprovechamiento en la
produccin de energa renovable.

4. Dado su impacto en los ecosistemas y su contribucin a la emisin de GEI, los residuos


slidos requieren de un adecuado manejo desde el momento de su recoleccin,
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almacenamiento, procurando su reaprovechamiento y/o comercializacin, promoviendo


su uso como fuente de energa, lo que le aporta un valor agregado al proceso. En se
sentido, un primer paso corresponde a la aprobacin de la propuesta de Reglamento de
Residuos Slidos Agropecuarios y Agroindustriales.
As tambin el nuevo PESEM que sea diseado, toda vez que el actual ya cumpli su
periodo (2007 2011), debe incluir entre sus ejes estratgicos, mejorar la gestin de los
residuos agrcolas, ganaderos y agroindustriales. Una adecuada, sostenible y planificada
gestin de estos residuos evitar los perjuicios que se ocasionan en los ecosistemas y
dado el cada vez ms creciente inters mundial en las fuentes de energa renovables,
representa una oportunidad para el desarrollo sostenible del pas.
5. En el Per, el desarrollo de la actividad ganadera es aun incipiente, por lo general es
extensiva basada en tcnicas de pastoreo y es responsable de la deforestacin por tala y
quema de bosques, que luego son convertidos en pasturas. Asimismo, dado su bajo
rendimiento, en el caso del vacuno, para producir leche y carne es necesario un mayor
nmero de vacas, lo que genera un mayor nmero de emisiones de metano a
consecuencia del proceso de fermentacin entrica. Al respecto se debe desarrollar
tecnologas para incrementar la calidad de pasturas y mejoramiento gentico del ganado.
Un mayor rendimiento por cabeza de ganado, elevar su produccin lo que reducir las
emisiones de metano. Asimismo, se debe promover el empleo de sistemas silvopastoriles
que representan una oportunidad para la adaptacin y mitigacin del cambio climtico,
adems que se ha comprobado que el empleo de cercas vivas, tales como rboles
frutales, rboles de sombra, benefician a la produccin de ganado, aportan alimento en
pocas de sequa y reducen el estrs calrico en los animales.
6. Siendo el sector agropecuario, el que emplea aproximadamente un tercio de la PEA, tiene
un impacto significativo en la economa; los gobiernos debieran destinar mayor
presupuesto pblico al sector, que permita fortalecer la gestin del MINAG, de sus
organismos descentralizados, regionales y locales, fortalecer la capacidad de sus
funcionarios, y que se destine mayores fondos en estudios e investigacin.
7. Un primer paso en el diseo de poltica, planes y programas es la generacin de
informacin actualizada sobre la situacin del agro nacional, informacin respecto del
estado de los suelos (grado de fertilidad y salinizacin), de las reservas hdricas, de las
tierras cultivadas, de los bosques. La informacin que se obtenga servir de lnea base
para la elaboracin de polticas pblicas de desarrollo sostenibles que respondan a las
necesidades de las actividades agropecuarias y forestales. En ese sentido, se debe
fortalecer la gestin del SENAMHI, se deben realizar censos nacionales con cierta
periodicidad, contar con un catastro de las tierras de cultivo, de los bosques.
Se debe contar con una plataforma de informacin sobre el cambio climtico y su impacto
en el sector agropecuario y forestal, actualizar el inventario de GEI, generar informacin
meteorolgica para construir escenarios locales sobre el impacto del cambio climtico.
8. La principal causa de deforestacin y degradacin, de acuerdo a la informacin oficial del
Ministerio del Ambiente, es la generada por el cambio de uso de tierras de aptitud
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forestal para el desarrollo de agricultura, la cual a su vez, constituye la principal fuente de


emisiones de GEI.
A dicha realidad se suma el contexto actual en el que la Amazona peruana viene
atravesando un proceso de instalacin no planificada de diversas actividades econmicas
vinculadas a la extraccin y exploracin de recursos naturales, as como de obras de
infraestructura, las cuales en su conjunto pueden generar impactos ambientales
negativos acumulativos que no estn siendo debidamente advertidos, en tanto hasta la
fecha las herramientas de desarrollo para la gestin de un territorio continan cindose
bajo polticas y mecanismos sectoriales de evaluacin ambiental, obviando una
planificacin integral de los impactos.
Con el objetivo de hacer frente a estos impactos negativos acumulativos, resulta
importante que el Ministerio del Ambiente, en su calidad de ente rector del SEIA
introduzca las mejoras necesarias a fin de lograr que la evaluacin ambiental estratgica
pueda ser implementada intersectorialmente, a fin de que los sectores que tienen
planificado implementar polticas en un mismo territorio, consideren los impactos
acumulativos que pueden generarse a partir de la implementacin paulatina o casi
consecutiva de las acciones sectoriales, que vistas desde cada sector por separado no son
debidamente identificadas, y por consecuencia no son mitigadas.
Bajo ese contexto, se considera importante que el sistema de evaluacin ambiental
estratgica, debe ser complementado con una perspectiva de gestin integral del
territorio, que permita entonces identificar adecuadamente los impactos negativos
significativos acumulativos que se ocasionen a partir de la confluencia de diversas
polticas de gobierno, y de esa manera disear procesos de inversin dentro de la
Amazona con reales criterios de sostenibilidad, prevencin y mitigacin de impactos.
9. Hasta la fecha no se han implementado de manera sistemtica las diferentes polticas y
actividades previstas en el plan nacional de reforestacin, slo se ha invertido dinero en
intervenciones que han tenido por objetivo alcanzar una meta sectorial. Ello se refleja en
la ausencia de informacin pblica respecto de la ubicacin de las reas reforestadas,
documentos que acrediten su monitoreo y seguimiento, as como su estado actual, es
decir, no existe siquiera la suficiente informacin como para identificar si las reas
reforestadas han cumplido sus objetivos, ya sea por el lado de conservacin de suelos,
provisin de servicios ambientales o produccin.
En consecuencia, la implementacin de polticas de reforestacin requieren contar con un
sistema adecuado que permita hacerles un seguimiento y monitoreo adecuado, a fin de
poder identificar correctamente los impactos que ellas han generado en al poblacin, as
como en la conservacin, recuperacin de suelos y prestacin de otros servicios
ambientales.
10. La implementacin de esquemas de pagos por servicios ambientales significan una gran
oportunidad como mecanismo de incentivo a las actividades de conservacin y
aprovechamiento sostenible, sin embargo quedan aun pendientes algunas tareas por
parte del Estado a fin de dotar de la suficiente seguridad jurdica a los diversos actores
involucrados en los procesos de conservacin y manejo sostenible de los bosques.

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72

En ese orden de ideas, es necesario que el Per cuente con una legislacin adecuada que
facilite y aclare aspectos relevantes para la implementacin de esquemas de pagos por
servicios ambientales, a fin de que ella se constituya en una herramienta para financiar
actividades de conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de
fauna silvestre. Es importante que se definan temas como los derechos y obligaciones
sobre los servicios ambientales, la titularidad, los requisitos para establecerlos, el rol
regulador y promotor del Estado, entre otros.
11. En el marco de la Ley N 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, se encuentran una serie
de oportunidades para facilitar el acceso legal a los recursos forestales y de fauna
silvestre, las cuales deben ir acompaadas de adecuadas medidas de monitoreo y
supervisin, con niveles de exigencia acordes con los impactos negativos que pudiesen
ocasionar. Dentro de estas medidas, resulta importante considerar las cesiones en uso
para aprovechamiento de bosques remanentes o para realizar actividades de
agroforestera, las mismas que por su extensin mxima (100 hectreas) seguramente
van a significar un nmero considerable en nuestra Amazona, lo que implica que la
administracin pblica encargada de la gestin forestal debe contar con adecuados
sistemas de informacin y monitoreo que permitan realizar el monitoreo adecuado de las
actividades de manejo y aprovechamiento, caso contrario se corre el riesgo de que estos
pequeos derechos se conviertan en la va idnea para la extraccin ilcita de recursos
forestales y de fauna silvestre.
12. Resulta importante que el Estado implemente medidas de promocin al manejo y
conservacin de los bosques, tal y como lo viene re3alizando a travs del Programa
Nacional de Conservacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico, sin
embargo, es conveniente desarrollar herramientas financieras y econmicas que puedan
facilitar el acceso al crdito de las reas manejadas actualmente con fines de
aprovechamiento forestal. Para ello se deben pensar en frmulas como el diseo de un
producto financiero con la intervencin de Agrobanco99, creacin de fondos para el
manejo sostenible a travs de COFIDE 100 , sin descuidar lneas de crdito para los
pequeos titulares de derechos sobre los bosques.

99

El Banco Agropecuario (AGROBANCO) fue creado mediante la Ley N 27603, con la finalidad de ser un instrumento de apoyo
financiero del Estado para el desarrollo sostenido y permanente del sector agropecuario, con especial nfasis en las actividades
agrcola, ganadero, forestal, acucola, agroindustrial, y los procesos de transformacin, comercializacin y exportacin de productos
naturales y derivados de dichas actividades.
100

La Corporacin Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE S.A.) es una empresa de economa mixta que cuenta con autonoma
administrativa, econmica y financiera. Su capital pertenece en un 98.7% al Estado peruano, representado por el Fondo Nacional de
Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), dependencia del Ministerio de Economa y Finanzas, y en un 1.3% a la
Corporacin Andina de Fomento (CAF). COFIDE forma parte del Sistema Financiero Nacional y puede realizar todas aquellas
operaciones de intermediacin financiera permitidas por su legislacin y sus estatutos y, en general, toda clase de operaciones afines.

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