Administrao Pblica

A EFETIVIDADE DOS
CONTRATOS DE GESTO
NA REFORMA DO ESTADO
Maristela Afonso de Andr
Consultora em Gesto de Instituies,
Ex-Pesquisadora e Dirigente do IBGE (1971-1985),
Ex-Assessora de Planejamento do Governo
Estadual de So Paulo (1986-1995) e Consultora
do Ministrio de Administrao e Reforma do
Estado (MARE).

RESUMO
O Projeto de Reforma do Aparelho do Estado prope uma administrao por objetivos regida por contratos de gesto na estratgia de enfrentamento da incapacidade do Estado em promover atividades em reas essenciais para a sociedade, como as de
sade, educao, pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente e cultura. Alm
disso, ele indica a aplicao do instrumento tambm a entidades autrquicas de regulao, controle e fiscalizao, atividades de
competncia exclusiva do Estado. Este artigo analisa o modelo de contrato de gesto do projeto e as iniciativas do governo em
implement-lo, alm de discutir a sua efetividade em contribuir para os anseios da sociedade, os riscos da sua aplicao e a sua
viabilidade poltico-institucional.

ABSTRACT
The State Reform Project adopts a performance agreement management strategy to overcome State inability to provide
basic social needs in health, education, scientific research and technology development, environment protection and culture.
Performance agreements are also proposed for regulatory, control and oversee agencies, which are in the exclusive domain
of the State. The Projects performance agreement model and the recent government initiatives at implementation are analyzed.
The discussion is centered on the effectiveness of the proposal to meet societys expectations, on implementation risks, and
on political and institutional feasibility.

PALAVRAS-CHAVE
Contrato de gesto no servio pblico, administrao gerencial no Estado, Reforma do Estado, administrao pblica,
administrao privada de atividades de interesse pblico.

KEY WORDS
Performance agreements, State managerial administration, State reform, government administration, private
administration of public agencies.

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RAE - Revista de Administrao de Empresas Jul./Set. 1999

RAE
So Paulo,
v. 39 v. 39
n. 3 n.Jul./Set.
3 p. 42-52
1999

A efetividade dos contratos de gesto na Reforma do Estado

CONTRATO DE GESTO: CONCEITOS

E OBJETIVOS
Contrato de gesto um instrumento de
compromisso administrativo interno ao Estado, firmado entre o poder executivo e a diretoria de instituies de direito pblico e empresas estatais. Recentemente, sua aplicabilidade vem sendo estendida pelo atual Projeto
de Reforma do Aparelho do Estado, divulgado em novembro de 1995 tambm a instituies de direito privado.
O contrato de gesto prope-se veculo de
implantao de uma gesto pblica por objetivos, como eixo central de um competente
sistema de planejamento e controle da implantao de polticas pblicas, cuja responsabilidade de execuo couber entidade assinante
do compromisso. Faz parte do contrato o compromisso do Estado com a racionalizao de
controles burocrticos de meios, historicamente emperradores da eficcia gerencial e da eficincia de cada instituio pblica e do Estado como um todo.
essencial superviso da gesto de uma
instituio pelo Estado, ou por quaisquer representantes da sociedade, que a implantao
de contratos de gesto tenha por lastro um sistema eficaz de avaliao de desempenho.
Em ltima instncia, uma administrao
gerencial, da qual o contrato de gesto instrumento, tem o propsito de induzir mudanas culturais que faam com que o Estado e
cada uma das entidades de interesse social dele
dependentes ou a ele vinculadas construam e
mantenham nveis elevados de:
efetividade: atingindo os resultados sociais aspirados pela sociedade, inclusive oferecendo-lhe servios de interesse social
compatveis com suas necessidades em
extenso, qualidade e preos;
eficcia: comprometendo-se poltica e
institucionalmente com um competente
planejamento e com o cumprimento
responsvel da sua execuo;
eficincia: usando com economia, zelo e
dedicao os bens e os recursos pblicos.
So potenciais candidatas a assinantes de
tais compromissos, pela orientao do Projeto de Reforma do Aparelho do Estado, as seguintes figuras jurdicas:
autarquias e fundaes de direito pblico;
associaes de direito privado, sem fins

lucrativos, que o poder executivo vier a

considerar como organizao de interesse
pblico no estatal e a credenciar como
organizao social (OS);
as atuais empresas estatais que no forem
vendidas nem extintas.
CONTRATOS DE GESTO NA EXPERINCIA HISTRICA
Segundo estudo do consultor John Nellis
(1989) para o Banco Mundial, os contratos de
gesto surgiram na Frana, com os nomes de
contrato de programa, contrato de plano e contrato de servios. Os dois primeiros se aplicavam a empresas estatais e de economia mista
(desde 1969) e o terceiro a centros de responsabilidade, entidades da administrao direta
do Estado (desde 1990). Tambm na Espanha
vm sendo utilizados contratos de gesto com
estatais prestadoras de servios industriais de
utilidade pblica desde a dcada de 70.
A prtica de contratos de gesto com empresas estatais foi exportada para pases como
Senegal, Marrocos, Nigria, Tunsia,
Madagscar, Congo, Gmbia, Mxico, Argentina, ndia e Bangladesh. A Coria do Sul deu
grande destaque ao gerenciamento por contratos, aplicando-os a todas as estatais do pas
sob a superviso de um rgo interministerial.
O Banco Mundial passou a apoiar a implantao desse instrumento em 10 pases e em mais
de 50 empresas, inclusive condicionando a
concesso de apoio financeiro a empresas
vigncia de tais contratos, o que chegou a ser
adotado para estatais como a Fepasa (19921994), em So Paulo.
Segundo John Nellis, a contribuio do uso
de contratos de gesto com empresas foram
uma maior clareza nas relaes da empresa
com o Estado e a transparncia na especificao de objetivos e metas de governo nos campos de atuao da empresa. As autonomias
gerenciais foram concedidas pelo Estado na
poltica de pessoal e, secundariamente, na de
preos e tarifas. Em pases em desenvolvimento, os frutos foram clareza nas relaes,
induo construo de sistemas de informaes gerenciais, de indicadores de desempenho fsico e financeiro e ainda o aperfeioamento de sistemas de contabilidade e de auditoria. O uso de contratos de gesto evidenciou as graves inadequaes dos sistemas de

RAE

1999,
v.RAE
39 - Revista
n. 3 de
Jul./Set.
Administrao
1999
de Empresas / EAESP / FGV, So Paulo, Brasil.

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Administrao Pblica

planejamento e controle governamentais e a

inconsistente manifestao da vontade poltica de governantes e mandatrios por uma
administrao pblica por objetivos. Melhores diagnsticos no levaram necessariamente superao dos problemas; nem sempre os
compromissos do Estado para com a empresa
foram honrados. Em perodos de maior estabilidade poltica e econmica, a eficcia do
uso dos contratos foi maior, evidenciando-se
ainda mais em pases desenvolvidos e com tradio de servio pblico.

Os contratos de gesto so instrumento

de compromisso com uma administrao
pblica por objetivos orientada para a
qualidade de servios e a eficincia das
instituies que os produzem.
Os recentes contratos franceses com centros
de responsabilidade no mbito da administrao direta, ainda merecem maior avaliao
trazem indicaes de estmulo a sistemas de
planejamento e gesto institucional, produtividade e implantao de processos de qualidade total, tendo os funcionrios recebido
benefcios por eficincia. A transposio da
experincia para outros pases mais limitada que no caso de empresas.
No Brasil, contratos de gesto j foram
aplicados empresa Vale do Rio Doce (19911996), Petrobrs (1994-1996), s 25 empresas estatais do governo paulista (1992-1995)
e a apenas uma entidade no empresarial, a
Fundao das Pioneiras Sociais (em vigor desde 1991) (Andr, 1994).
No caso das empresas federais brasileiras,
a experincia internacional se confirma: as estatais federais consideraram a experincia satisfatria, pela maior liberdade na poltica de
pessoal, facilitadora da implantao de processos de qualidade total, no atingindo a de aquisio de bens e servios (regida pela Lei n
8.666/93). No caso das estatais paulistas (19921995), embora nenhuma autonomia tenha sido
concedida pelo Estado, as empresas apoiaram
a experincia, apontando aumento na clareza
das relaes com a secretaria estadual de pla44

nejamento e gesto e avanos na compatibilidade do planejamento empresarial com a programao e a execuo oramentria (19911994), e constataram o aumento do comprometimento gerencial interno com o planejamento
e sua execuo e a induo de gesto mais participativa (1992-1994) (Andr, 1995). A partir
de 1995, a poltica governamental do pas abandonou o projeto de contratos de gesto com
empresas e concentrou-se exclusivamente no de
privatizao. Os contratos das duas estatais federais em vigor se estenderam at 1996 por motivao das empresas, com eco no Ministrio
de Minas e Energia; o Ministrio do Planejamento e Oramento desativou as equipes tcnicas supervisoras. No estado de So Paulo, a execuo dos contratos de 1995 no chegou a ser
supervisionada, metas de produtividade e qualidade de servios e de implantao de processos de qualidade total foram abandonadas, sistemas internos de planejamento foram
desativados, a prioridade gerencial passou a ser
a reduo de despesas; a Secretaria de Planejamento esvaziou funes e a autoridade tcnica
da equipe de acompanhamento oramentrio e
de contratos de gesto (Andr, 1995).
A Fundao das Pioneiras Sociais, de mbito federal, a nica entidade no empresarial que, desde 1991, sustenta a prtica de contratos de gesto. Por meio dos hospitais Sarah
Kubitschek, atua no atendimento mdicosocial, na rea ortopdico-traumatolgica
reabilitacional (relatrio anual de 1993 e Silva
et al., 1996). A entidade estatal foi extinta em
1991 e suas funes, transferidas a uma fundao de direito privado, liberando-se das
amarras do estrito sistema de controles, pela
Constituio de 1988, agravado com a adoo
do regime jurdico nico na administrao do
pessoal. A autonomia da poltica de pessoal
se ampliou, e o regime empregatcio tornouse misto: funcionalismo pblico, pago diretamente pelo Ministrio da Sade, e regime CLT
para novos contratados. Cerca de 50% dos antigos funcionrios pblicos optaram por permanecer na nova entidade jurdica, como ocupantes de cargos em extino do Estado, e os
demais optaram por retornar ao Ministrio da
Sade e foram realocados; o Estado continuou
a manter a instituio, com recursos oramentrios. Seus servios so gratuitos, de atendimento universal e considerados de boa qualidade pelos clientes.
RAE v. 39 n. 3 Jul./Set. 1999

A efetividade dos contratos de gesto na Reforma do Estado

O contrato de gesto no levou a uma superviso mais eficaz do seu desempenho pelo
Estado. Os objetivos e as metas do contrato
de gesto foram inadequadamente concebidos
para permitir a avaliao do desempenho e no
permitem a avaliao da eficincia econmica do uso de recursos (Silva, 1996). O Ministrio da Sade, supervisor do contrato, no
vem exercendo essa funo (informao atualizada at 1997); em 1993, a Secretaria Federal de Controle do Ministrio da Fazenda,
por meio da sua unidade setorial Ciset, alojada no Ministrio da Sade, emitiu relatrio de
fiscalizao declarando-se sem condies de
avaliar os resultados do contrato por falta de
instrumentos legais apropriados.
Considerando as tecnologias empresariais
das ltimas dcadas, em nvel nacional e internacional, questionvel que, apesar de uma
transformao jurdica modernizadora, a Fundao das Pioneiras Sociais no tenha atualizado sua estrutura, indutora de altos custos. So
internalizados a produo e a manuteno de
seus equipamentos hospitalares, a engenharia
da construo de hospitais e edifcios prprios, o transporte, tendo at mesmo diversificado horizontalmente suas atividades com a criao de editora prpria. O novo contexto jurdico da Pioneiras e o modelo de contrato de
gesto a ele atrelado serviram de inspirao
inicial para a concepo de organizao social, proposta pela atual gesto do Ministrio de
Administrao e Reforma do Estado (MARE)
para as reas de sade, educao, cultura, pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente.
BASES DA ANLISE DE VIABILIDADE
DE CONTRATOS DE GESTO
A viabilidade de uma gesto por objetivos
no Estado tendo o contrato de gesto como
instrumento deve ser examinada considerando as qualidades essenciais a um sistema de
planejamento e controle governamental, o sistema existente no pas e suas tendncias.
Qualidades de um sistema de
planejamento e controle
A solidez e flexibilidade de um sistema de
planejamento governamental depende de:
ter como alvo a resoluo dos principais
problemas que afetam a sociedade;
RAE v. 39 n. 3 Jul./Set. 1999

partir da definio da atual misso do Estado no enfrentamento desses problemas;

pautar sua atuao poltica por diretrizes
e valores claros e socialmente justos;
estudar a viabilidade do plano em trs
nveis: o econmico, o poltico e o organizacional ou institucional.
Um planejamento, alm disso, s se completa durante a ao, no jogo interativo entre
os atores poltico-sociais e destes com os fatores da realidade, internos e externos ao seu
controle, conforme Carlos Matus (1996),
criador do mtodo de planejamento estratgico situacional (PES). Planejamento sem
um gil e eficaz sistema de monitoramento
e gesto dos programas e aes, bem como
desligado do sistema de decises governamentais, torna-se fico.
O planejamento e a execuo oramentria devem integrar-se com o planejamento e a
execuo de objetivos, metas, programas, operaes e aes.
Um sistema de controle governamental eficaz tem as seguintes premissas:
o principal alvo contribuir com a viabilidade de uma execuo eficaz de programas e aes, com o eficiente uso dos recursos pblicos e com a lisura com que os
atos pblicos so praticados;
sua funo de fiscal de atos pblicos deve
contribuir para a possvel correo de desvios, em tempo e da forma adequada, cabendo ao controle contribuir para aperfeioar o planejamento e a execuo;
um sistema de controle governamental
deve ser tambm gerencial, avaliando o
desempenho das instituies do Estado e
das que fizerem uso de recursos pblicos;
uma avaliao de desempenho, por sua
vez, deve ter, dentre outras, as seguintes
qualidades: ser analtica e detectar causas e efeitos das aes na execuo dos
programas (no apenas resultados); seus
instrumentos de avaliao devem ser
compatveis com a cultura organizacional e servir ao dilogo com os agentes
executores; deve legitimar suas aes positivas; seus avaliadores no podem ter
interesses pessoais na execuo das
aes, por exemplo, auditorias internas
organizao no servem de base para a
superviso pelo Estado (Andr, 1996;
Frasse et al., 1987).
45

Administrao Pblica

O sistema de planejamento e controle

governamental do pas
O sistema de planejamento e oramento no
Brasil restringiu-se ao planejamento oramentrio anual e ao plurianual de investimentos,
ao fiscal e ao financeiro. Apia-se em diretrizes governamentais insuficientes da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO). O planejamento de objetivos, metas e programas inconsistente com os outros instrumentos de
poltica: a dotao oramentria e o cronograma de desembolsos; a poltica de pessoal; a
de preos e tarifas; a de compras; a de captao de recursos; a patrimonial; a de importaes; persiste a superposio de atribuies e
de programas institucionais.
No planejamento oramentrio do governo
federal de 1997, a grande maioria dos programas no apresentou metas fsicas e as cerca das
1.200 metas aprovadas tm baixo significado
para efeito de gerenciamento, recorrendo a indicadores de avaliao inadequados (Quintella,
1996). No planejamento oramentrio,
inexistem metas de eficincia e de qualidade
de bens e servios. Nos estados da federao, a
situao muitas vezes mais grave e, nos municpios, a situao pouco conhecida.
Quanto execuo oramentria, a poltica ditada principalmente pelas limitaes da
poltica fiscal e financeira geral do governo,
tornando extremamente difcil o comprometimento com metas.
O sistema de controle governamental do
pas inclui o oramentrio, o financeiro, o
contbil e a auditoria sobre obrigaes, programas, danos e prejuzos ao patrimnio.
O sistema de controle oramentrio no tem
instrumentos adequados para uma gesto por
objetivos no mbito do Estado. Nos contratos
de gesto federais, a equipe de acompanhamento dos contratos funcionou em paralelo com a
de oramento, o que trouxe inconsistncias e
reduziu seu poder de superviso dos contratos.
A integrao do sistema oramentrio com o
de contratos de gesto das empresas estatais
paulistas favoreceu a execuo, ainda que a
Secretaria da Fazenda tenha freqentemente se
omitido, limitando a viabilidade dos compromissos das empresas dependentes do Tesouro e
das que dependeram de autorizaes para contratao de pessoal na execuo do contrato.
Tanto o sistema de controle interno do poder executivo como o externo atuam em geral
46

tardiamente e no interagem com o sistema de

planejamento, mantendo-se alheios ao papel
de contribuir tanto para o planejamento como
para a gesto de instituies. O Estado ainda
no est preparado para a administrao por
objetivos e contratos de gesto, falta vontade
poltica, a estrutura inadequada, as competncias tcnicas so insuficientes. Segundo
Capitani (1993), mesmo eficazes avaliaes
de desempenho e fiscalizao so incuas sempre que desligadas do sistema de decises.
Misso e diretrizes do Estado brasileiro
Poucos discordam, neste pas, que o Estado brasileiro tem a misso de garantir a disponibilidade de bens e servios essenciais ao
desenvolvimento socioeconmico, sustentao e conquista de uma qualidade de vida
compatvel com os anseios da sociedade.
tambm aceito como diretriz para o Estado a de restringir sua participao como produtor direto de bens e servios, atuando como
produtor apenas nas situaes em que a iniciativa privada no apresenta condies ou interesse na produo, satisfeitas as seguintes
condies de produo:
na extenso demandada;
com a qualidade desejada pelos usurios
atuais e potenciais;
a preos compatveis com a capacidade
aquisitiva da clientela de cada tipo de produto e servio.
Diante das complexas situaes da realidade, no trivial, nem o desenho, nem a implantao de polticas pblicas que compatibilizem
o cumprimento da misso social do Estado com
a diretriz. Vejamos alguns exemplos:
O que so preos compatveis com a capacidade aquisitiva da populao a ser
atendida no caso dos mltiplos servios de
educao e em que medida isso deve ser
deixado s leis de mercado?
O que significa extenso suficiente de servios no caso da sade, com uma demanda
contida incalculvel tanto por qualidade
como em extenso? Na sade, a
terceirizao do atendimento mdico, quando mal concebida e mal fiscalizada, tem
sido onerosa para a populao mais
desprotegida, como no caso do programa
PAS, da Prefeitura de So Paulo, de altos
custos e desrespeito equanimidade e
universalidade no atendimento. TratamenRAE v. 39 n. 3 Jul./Set. 1999

A efetividade dos contratos de gesto na Reforma do Estado

tos de alto custo passaram a sobrecarregar

a demanda dos hospitais pblicos.
defensvel que o Estado desative a pesquisa cientfica por ser deficitria?
Nas reas de sade, educao, meio ambiente, cincias e tecnologia, legtimo o
Estado abrir mo de fiscalizar os servios, mesmo quando continuar sustentando as atividades com o oramento pblico? O Estado que delega permanece
responsvel perante a sociedade, aprender sobre superviso compartilhada um
desafio para o futuro.
CONTRATOS DE GESTO NO PROJETO DA REFORMA DO APARELHO DO
ESTADO
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado, proposto pelo MARE e apresentado em novembro de 1995, procurou
equacionar a poltica de gesto das entidades
da administrao pblica direta e indireta,
enquadrando-as numa tipologia que lhe facultou associar instituies executoras de distintos tipos de funo do Estado a diversas formas de propriedade e correspondente forma
de administrao. O plano estendeu o intuito
da implantao de uma administrao pblica

gerencial a todas as funes do Estado, como

mostra o Quadro 1.
Atividades exclusivas so servios que s
o Estado tem legitimidade para realizar, por
meio de entidades pblicas autrquicas e
fundacionais regidas por contratos de gesto
e com maior autonomia gerencial, a serem
qualificadas como AE - agncia executiva
(MP n 1.549-28, de 14 de maro de 1997)
(MARE, 1997), decretos nos 2.487 e 2.488, de
2 de fevereiro de 1998.
Quanto s atividades consideradas servios no exclusivos, o MARE sugere que poderiam estar sendo geridas por entidades de
direito privado, por delegao do Estado, com
maior eficincia, podendo as atuais autarquias e fundaes de direito pblico ser extintas
e suas funes delegadas a fundaes e associaes privadas sem fins lucrativos, qualificadas como OSs, mantida a sua sustentao
pelo oramento pblico durante a vigncia do
contrato de gesto (MARE, 1997).
O MARE constatou ser precondio ao enquadramento de rgos na tipologia do quadro
a reviso do organograma do poder executivo
e est tomando as iniciativas; essa precondio
leva extino de entidades, a fuses, a desdobramentos e a mudanas no elenco de atribuies e de vnculos institucionais.

Quadro 1 Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, MARE, 1995

Forma de propriedade
Estatal

Pblica
no estatal

Privada

Forma de administrao
Burocrtica

Gerencial

Ncleo estratgico
Legislativo, Judicirio, Presidncia,
Cpula dos Ministrios, Foras
Armadas, Ministrio Pblico
Atividades exclusivas
Regulamentao, Controle,
Fiscalizao, Fomento
Servios no exclusivos
Educao, Sade, Pesquisa Cientfica

Publicizao

e Tecnolgica, Cultura, Proteo e

Preservao do Meio Ambiente

Produo para
o mercado

Privatizao

Empresas estatais

RAE v. 39 n. 3 Jul./Set. 1999

47

Administrao Pblica

A poltica brasileira para estatais de venda das empresas lucrativas, os contratos de

gesto em andamento foram suspensos; as
empresas no lucrativas sero extintas ou
reenquadradas, se possvel, em servios no
exclusivos. rgos da administrao direta,
como a Secretaria de Defesa Agropecuria,
tendem a se converter em autarquia candidata

No Brasil, contratos de gesto com empresas

estatais mostraram-se promissores; insipiente
ainda a aplicao a entidades no empresariais,
a comprovao da viabilidade do seu uso e sua
eficcia dependem de teste extensivo.
a AE. H entidades com atividades exclusivas e no exclusivas, como a Fiocruz (Fundao Oswaldo Cruz) e o Ibama, que resistem
ao eventual desmembramento. Cogitou-se delegar as funes do IBGE a uma OS, como
servio no exclusivo, o que felizmente no
se concretizou.
O MARE, junto com o ministrio vincular,
passou a experincias piloto de contratos com
instituies candidatas. Constatou a precariedade de sistemas de planejamento e gesto e
emergiu lista de solicitaes de reviso de leis,
decretos, normas, rotinas que impedem a autonomia gerencial para a execuo de metas.
Destacaram-se a Lei n 8.666/93, que restringe a autonomia para compras de bens e servios, o cerceamento de gesto oramentria
(LDO e Lei do Oramento), as restries legais e normativas poltica de pessoal, obstculos eficcia e eficincia. Cogitou-se oferecer bnus por resultados a entidades com
receitas prprias superavitrias, distribudos a
funcionrios por critrios de desempenho, cuja
aplicao imediata foi dificultada pela orientao dos ministrios de rea econmica em
no permitir a incorporao automtica de
supervits (Nunes, 1997).
A negociao de pilotos evidenciou a resistncia dos ministrios do Planejamento e
da Fazenda em criar acordos que cerceiem a
flexibilidade da poltica de desembolsos e de
contingenciamento oramentrio, garantindo
a execuo do oramento aprovado e os
48

cronogramas de desembolsos, por entidade,

e do uso automtico de excedentes das receitas da instituio sobre o custeio orado. Essa
restrio desmotiva esforos internos de expanso das receitas, no momento em que a
auto-sustentao objetivo do contrato de
gesto. Ao longo de 1996, esses ministrios
passaram a autorizar a aprovao casustica
de um reduzido nmero de contratos piloto,
de AEs e OSs.
As candidatas a AE foram recuando nas
negociaes e as prprias diretorias passaram
a desacreditar que os compromissos se tornassem bilaterais por no conterem a flexibilizao imediata de controles considerados
limitadores da execuo do contrato e por estarem desprovidos de estmulos produtividade dos funcionrios. O contrato no lhes
pareceu acrescentar contribuio relevante
para uma mais eficaz gesto do rgo. Maiores foram as resistncias do corpo de funcionrios, que passou a encarar os contratos como
apenas um controle a mais, sem vantagens para
a instituio. As resistncias dos funcionrios
de candidatas a OS so as mais elevadas, pelas razes descritas adiante.
importante reconhecer que h subprodutos importantes das negociaes, tais
como: inmeras iniciativas de desburocratizao em curso; a reviso da LDO e da Lei
do Oramento Anual, inclusive com reduo
da discriminao de despesas na proposta oramentria para apenas uma categoria alm
do pessoal, facilitando s autarquias e fundaes o remanejamento da execuo de despesas; a aceitao legal da suspenso do contingenciamento oramentrio para as AEs e a
garantia do cronograma de desembolsos, liberando-as da sujeio ao desembolso por
duodcimos; o uso automtico das economias oramentrias de um exerccio, no subseqente. Mudanas para a flexibilizao da Lei
n 8.666/93 procuram permitir s AEs a compra de bens e servios por regulamento prprio, intenes de flexibilidade esto sinalizadas pela lei de converso da 8.666/93, em vigor desde 12 de maio de 1998. Gerou reforo
reviso das leis referentes poltica de pessoal
(leis nos 8.112/90 e 8.745/93), facilitando, entre
outras, a introduo de melhores condies para
a demisso de inoperantes, de valorizao por
eficincia, de critrios de remunerao mais
condizentes com as funes.
RAE v. 39 n. 3 Jul./Set. 1999

A efetividade dos contratos de gesto na Reforma do Estado

O projeto de contratos de gesto com as

AEs est bem orientado e a implantao vivel, no em curto mas em mdio e longo prazos, desde que as iniciativas que vm sendo
tomadas no mbito federal prossigam e se
aprofundem. Para que o contrato com as AEs
possa ser considerado instrumento capaz de
contribuir para a Reforma do Estado, ser preciso que venha a se aplicar a um nmero significativo de entidades.
essencial enfrentar as seguintes questes:
os ministrios do Planejamento e da Fazenda se opem assinatura de grande nmero de contratos, em curto prazo, pelo
risco de limitar decises das polticas financeira e econmica do Estado;
a articulao poltica e institucional do
MARE com os ministrios setoriais precisa estreitar-se para enfrentar dificuldades
de negociao; suas equipes necessitam de
orientao e preparo para a tarefa de negociar com competncia e coerncia um grande nmero de casos simultaneamente;
a aprendizagem das instituies e dos ministrios ainda sugere cautela. Os casos piloto ainda mostram riscos de implantao
de contratos que no induzam superao
dos problemas estruturais e operacionais
das entidades e de contratos com vaga especificao de objetivos e metas, dificultando a superviso, bem como riscos devidos a indicadores inadequados para a avaliao da qualidade da gesto institucional.
Uma competente metodologia de planejamento e avaliao legitimar contratos que
no sejam desacreditados no mbito da
executora, bem como no da sociedade, que
precisar dispor de mecanismos para influenciar o planejamento e a execuo das atividades de interesse pblico, o que, alis,
preconizado pelos modelos de AEs e de
OSs pelo MARE;
falta um eficaz sistema de negociao e de
superviso da execuo de contratos; est
sendo desconsiderada a importncia da participao dos ministrios da Fazenda e do
Planejamento e o oramento na negociao
e superviso; para isso, basta considerar a
experincia internacional e a nacional;
programas de formao de pessoal tcnico
para negociar e gerenciar contratos de gesto esto tendo prioridade insuficiente; no
se trata meramente de formar pessoas caRAE v. 39 n. 3 Jul./Set. 1999

pazes de formular um instrumento

contratual, mas tambm indispensvel
capacitar profissionais de todos os rgos
da administrao pblica, inclusive dos
ministrios supervisores, para contratos de

No planejamento oramentrio federal, a grande

maioria dos programas no apresenta quaisquer
metas e no existem metas de eficincia
institucional nem de qualidade de servios.
gesto, o que envolve um programa altamente integrador de um competente planejamento institucional com a formulao
e a negociao de contratos, bem como
uma estimulante e responsvel administrao de pessoal e uma gil e competente gesto pblica por objetivos, inclusive
uma avaliao de desempenho; cabem
novas concepes de planejamento e execuo oramentria, de fiscalizao e de
auditoria; habilidades novas so essenciais, como a criao de mecanismos de interao com clientes e com a sociedade,
no planejamento como na prestao de
contas da execuo de polticas. A experincia internacional aponta a capacitao
como de prioridade mxima na implantao de contratos de gesto.
A necessidade de obter urgentes ganhos de
eficincia no mbito do Estado levou o MARE
a investir em outros programas, como o Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica e o Programa de Avaliao
de Desempenho. Sua aplicao generalizada,
sem a implantao concomitante de compromissos com administrao por objetivos, dificultada por uma administrao de pessoal ainda despreparada para a valorizao por mrito,
tem baixa probabilidade de alavancar a mudana cultural de que o setor pblico necessita,
sendo essencial a compatibilizao de vrios
instrumentos. O contrato da Vale do Rio Doce,
por exemplo, mostrou o notvel estmulo do
contrato, acompanhado de estmulos eficcia e eficincia de funcionrios, na implantao de processos de qualidade total; nos contratos paulistas (1992-1995), 11 das 25 estatais implantaram processos de qualidade total.
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Administrao Pblica

Analisemos agora a concepo da OS:

entidade de direito privado, qualificada pelo
poder executivo do Estado para o estabelecimento de compromisso de execuo de atividades em reas de interesse pblico (ensino,
pesquisa, proteo e preservao do meio ambiente, cultura, sade). Habilita-se a receber
dotao oramentria do Estado, garantidos o
cronograma de desembolsos e a administrao
de seus bens e dos equipamentos do Estado,
necessrios ao exerccio de suas atividades,
durante a vigncia do contrato de gesto, pelo
qual so preconizadas metas de desempenho
que assegurem a extenso e a qualidade dos ser-

O projeto da Reforma do Estado pretende que

todas as funes do Estado venham a ser
exercidas por uma administrao por objetivos.
vios ao pblico. O Estado qualificar como
OS a associao civil sem fins lucrativos. A
implantao inicial das OSs deu-se pela MP n
1.591, de 9 de outubro de 1997, convalidada
depois pela Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998;
a MP criou o Programa Nacional de
Publicizao e disps sobre a qualificao de
entidades como as OSs. A mesma MP determinou a extino do Laboratrio Nacional de Luz
Snclotron e da Fundao Roquette Pinto, bem
como a absoro concomitante de suas atividades por duas organizaes sociais que passaram, a partir dessa data, a exercer as atribuies das OSs extintas, sendo declaradas como
de interesse social e de utilidade pblica para
todos os efeitos legais.
Vejamos algumas das caractersticas das
OSs (MARE, 1997):
o conselho de administrao tem como
membros natos no mnimo 50% dos conselheiros, sendo 20% a 40% de representantes do poder pblico e 20% a 30% representantes da sociedade civil; at 10% do
nmero total de conselheiros so eleitos
entre membros ou associados da sociedade civil credenciada como OS. Os trs primeiros grupos elegem os demais, originrios de associaes civis e cidados de notria capacidade e idoneidade;
vedada a distribuio de bens ou de par50

cela do patrimnio lquido, inclusive em

razo de desligamento, retirada ou falecimento de associados ou membros da entidade; no caso da sua extino, seu patrimnio ser incorporado pelo Estado a outra entidade por ele qualificada;
fica facultada ao poder executivo a cesso
OS de servidores da extinta entidade pblica, com nus para a origem, passando a
integrar quadro em extino do Estado. A
cesso irrecusvel para o funcionrio; os
que forem cedidos no podero incorporar
aos vencimentos ou remunerao da origem qualquer vantagem pecuniria que receber da OS; no lhes ser permitido receber qualquer vantagem pecuniria de carter permanente, paga com recursos oramentrios alocados na OS;
as contrataes de pessoal feitas pela OS
obedecem ao regime da CLT, sendo regidas
por normas prprias aprovadas pelo conselho de administrao;
extensvel aos estados e municpios a
qualificao de entidades como as OSs se
a legislao local no contrariar os preceitos da MP n 1.591 (e da Lei n 9.637) e a
legislao federal pertinente.
Observaes quanto introduo das OSs
nas reas de sade, educao, pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico, cultura, proteo e preservao do meio ambiente no Brasil:
temerrio que se substitua o princpio jurdico da licitao pblica pelo juzo exclusivo de autoridades do executivo na escolha de uma associao civil que ser qualificada como OS, uma vez que ter o direito ao uso de bens pblicos, alm de receber dotaes oramentrias sistemticas. A
vulnerabilidade pblica a que o poder executivo fica exposto deveria ser evitada;
a presena minoritria do poder executivo
no conselho de administrao da OS amplia os riscos de favorecer a substituio
dos interesses da coletividade por interesses individuais. Vale lembrar o exemplo j
citado do PAS/So Paulo, em que os princpios de equanimidade e universalidade no
foram obedecidos; embora a Lei n 9.637/98
se ocupe desse tema, na sade pblica, a fiscalizao ineficaz ou inexistente;
h aspectos da nova lei das OSs que introduzem riscos para a eficcia e eficincia
da entidade e injustia a servidores pbliRAE v. 39 n. 3 Jul./Set. 1999

A efetividade dos contratos de gesto na Reforma do Estado

cos, pelo prejuzo e conseqente

desestmulo aos funcionrios que forem
alocados OS, em carter irrecusvel. Estaro em desigualdade de condies com
os contratados pela entidade pela CLT,
quanto a: nveis salariais; benefcios por
produtividade e outros; incorporao de benefcios remunerao; sistema de ascenso funcional e salarial;
as questes apontadas esto limitando a adeso de entidades candidatas a pilotos, mormente por reao do corpo de funcionrios.
O interesse de diretorias tem sido maior:
diretorias se interessaram pelo modelo e por
criar associaes civis candidatas qualificao de OS, gestora da atual autarquia ou
fundao de direito pblico que hoje dirigem, atitude controvertida;
a lista de dificuldades a serem superadas
pela estratgia de implantao das AEs se
aplica parcialmente s OSs; no dependem
de mudanas de instrumentos legais para
ter autonomia gerencial, mas a dificuldade de aprovao de grande nmero de OSs
pelos ministrios da rea econmica tem
agravantes. Se grande nmero dos atuais
funcionrios pblicos das extintas entidades no forem alocados s novas OSs e se
estas necessitarem de funcionrios CLT
para garantir sua operao, uma soma de
fatores elevar as despesas de custeio do
Estado: muitos funcionrios se aposentaro e as OSs contrataro pessoal CLT a
preos de mercado, o que pode resultar num
custeio de pessoal para o Estado superior
ao das extintas entidades. Esse fenmeno
ocorreu em 1991, no processo de transformao da Pioneiras Sociais, no qual os
funcionrios tiveram direito de escolha e
50% retornaram ao Ministrio da Sade.
Se fosse um grande nmero de casos, seria
impossvel uma reabsoro de 50%; com a
legislao da reforma administrativa, ser
mais fcil ao Estado demitir recalcitrantes;
embora aes judiciais tendam a acontecer, ainda assim o risco de elevao do
custeio do Estado continuar;
a inexperincia das equipes de elaborao
e de negociao dos contratos e de avaliao do desempenho da gesto maior no
caso das OSs, o modelo jurdica e
operacionalmente complexo e sem exemplos, faltam modelos convincentes de suRAE v. 39 n. 3 Jul./Set. 1999

perviso das OSs, e a participao

minoritria do Estado no conselho de
administrao fator agravante a uma
superviso segura.
A gesto por objetivos no Estado ainda no
est viabilizada. Com ou sem contratos de
gesto, demanda coragem e lucidez para aperfeioar a concepo atual e o comprometimento de todo o governo para a correo de rumos, bem como para os desafios de uma implantao fiel aos ideais preconizados.
CONCLUSES
A experincia internacional e os casos nacionais oferecem comprovaes e recomendaes para o uso de contratos de gesto com
empresas, como instrumento de administrao
gerencial no mbito do Estado, mas no nesse mbito que a atual poltica do Estado preconiza o seu emprego, uma vez que, para as estatais, a orientao nica a de privatizao.
O Projeto de Reforma do Aparelho do Estado prope tais contratos para entidades para
as quais o teste ainda no conclusivo. A experincia internacional recente e sua transposio para outros contextos jurdicos, polticos e institucionais de administrao pblica
mais limitada do que no caso de empresas; a
experincia nacional se reduz a um caso de discutvel validade (Fundao das Pioneiras Sociais), no sendo exemplo a ser seguido. O foco
atual nas entidades no empresariais que exercem atividades de competncia exclusiva do
Estado, as agncias executivas (AEs), como
as de regulamentao, controle, fiscalizao e
fomento, e nas organizaes sociais (OSs), entidades de direito privado, sem fins lucrativos,
de atividades consideradas de interesse social,
servios no exclusivos do Estado, nas reas
de sade, educao, pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico, cultura, proteo
e preservao do meio ambiente. O contrato
de gesto da OS com o Estado instrumento
gerencial que lhe faculta ser gestora de bens
pblicos, ser sustentada por recursos oramentrios e receber cesso de funcionrios pblicos com nus para a origem, exercendo funes delegadas pelo Estado.
Para que qualquer modelo de contrato de
gesto, de AE ou de OS, possa ser considerado
um instrumento eficaz de Reforma do Estado,
ter de ser aplicvel a uma proporo signifi51

Administrao Pblica

cativa do universo das entidades das reas de

atividades contempladas pelo projeto.
Os fatores decisivos so:
que haja um aprofundamento do compromisso poltico-institucional de todos os
ministrios, inclusive os da rea econmica, e a integrao das iniciativas sob a coordenao do MARE, para que seja definido um sistema de negociao e de superviso de contratos no qual todos os ministrios envolvidos tenham presena orientadora e supervisora, sendo o executor o ministrio vincular da entidade;
que seja completada a reviso do
organograma do Estado, redefinindo rgos, misses, atribuies, vnculos;
que a poltica fiscal e financeira do Estado venha a sustentar os compromissos do
planejamento oramentrio e do cronograma de desembolsos de grande nmero de
assinantes;
que seja dada prioridade mxima a programas de capacitao bem qualificados para
o pessoal tcnico de todos os rgos supervisores e para os executores de contratos;
que prossiga a reviso de leis, decretos e
normas que permitiro a desburocratizao
dos controles cerceadores de autonomia gerencial das executoras, em especial os relativos ao planejamento e execuo oramentria, s compras de bens e servios e
poltica de pessoal, conforme explicitado
neste artigo (este item aplica-se especialmente s AEs).
O modelo de AE tem uma concepo ade-

quada e saudvel Reforma do Estado; sua

viabilidade, contudo, no est garantida, dependendo das condies anteriormente citadas.
A concepo do modelo das OSs merece
as seguintes consideraes:
temerria a substituio do princpio jurdico da licitao pblica pelo juzo exclusivo de autoridades do executivo na escolha da associao civil a ser qualificada
como OS;
a presena minoritria do Estado no conselho de administrao da OS facilita a influncia de interesses individuais na gesto e reduz a sua capacidade de assumir sua
responsabilidade social;
o duplo regime jurdico dos funcionrios da
OS consiste em fator de risco para a eficcia e eficincia das novas entidades, prejudicando os funcionrios pblicos alocados
irrecusavelmente OS, o que pode causar
fonte de conflito destes com o Estado.
A partir da MP n 1.591, de 9 de outubro de
1997, comeou a ser praticada a delegao de
funes, instalaes e de recursos do Estado a
organizaes de direito privado paraestatais,
com risco para a misso do Estado na sustentao de atividades essenciais sociedade.
A administrao pblica precisa amadurecer para a arte de inovar com ousadia e segurana, aprender com o processo, corrigir com
zelo, ousar com coragem e sustentar politicamente projetos que permitam um delineamento seguro e flexvel da estrutura do setor pblico, capaz de contribuir para a uma sociedade participativa e responsvel.

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(Mimeo.)

NOTAS
Este texto foi apresentado no I SIMPOI, organizado pelo

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Departamento de Administrao da Produo, Logstica e

Operaes Industriais da EAESP/FGV, em 24 de setembro

de 1998.

RAE v. 39 n. 3 Jul./Set. 1999